第一章 公共管理概論 1-1  第一章                 公共管理概論        第一節 公共管理的興起背景壹、公共管理的歷史系絡一、公共管理的淵源─管理主義 美國盛行的功利個人主義(Utilitarian Indivi...
1-2 公共管理   對於政策執行重要性的關注,也形成政策執行研究的新領域。公共管理論 者此時發現有效的政府除了政策分析和計畫以外,更重要是需要公共管理 人(Public Managers)推動、監督實際的政策執行。至此,公共行政的重 心,由政...
  第一章 公共管理概論 1-3 場化」。新公共管理將傳統上公共服務的對象認知,由對事不對人( Impersonalized)的「個案」轉換為如同私部門一般所稱之「顧客」。新公共管理基於小而能的國家觀念,不再著重於理性—廣博的政策規 劃,並...
1-4 公共管理     作為滿足人民需求的途徑,導致其仍無法擺脫政治與行政分離論的陰   影。  工具理性的思維傾向:   工具理性與賽蒙(Simon)的「價值─事實」分立論密切相關;所    謂工具理性意指僅著重於達成目標之手段的思考,...
  第一章 公共管理概論 1-5    是根據理性自利的動機而行為;因此,不論是傳統公共管理抑或是    新公共管理的論述當中,組織與個人以及人際之間的互動,往往被    視為純粹的利益交換。貳、當代公共管理的出現一、當代公共管理肇始於 197...
1-6 公共管理   強調以結果導向的管理滿足民眾和消費者。 關注的焦點不限於中央(聯邦政府),更及於地方政府,甚至鄰里社區。 逐漸重視私人部門和公私協力在達成公共目標所扮演的角色。 尋求公共行政科學與藝術之間的平衡。         ...
  第一章 公共管理概論 1-7波茨曼(Bozeman)之見解(引自孫本初,2010:6): 公共管理是 1970 年代後期及 1980 年代初期之間,由企業管理及公共政 策發展而來,在研究的取向上具有以下特性: 同時重視策略與過程,但仍注...
1-8 公共管理   治社會與經濟的弊病,因此主張: 社會進步有賴於生產力的提高。 運用先進科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力,才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技術性的管理者展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的...
  第一章 公共管理概論 1-9 創造根據價格、數量、品質來決定的契約關係。 綜上所述,公共管理是一種新興的專業或管理實務,對公共行政做出新 的修正,並在歐美等國與新公共管理成為同義詞。吳瓊恩教授: 就狹義而言:指公部門的管理。 就廣義...
1-10 公共管理    一般而言,企業管理學派(B 途徑)取向下的公共管理與傳統的公共行  政較為接近,倡導的學者亦多是受過企業管理或一般管理課程的訓練。  B 途徑傾向以師法企業的方法來提昇公部門的服務品質。晚近實務界所  崛起的「新公共管...
  第一章 公共管理概論 1-11   B      途      徑             P      途      徑   研究與理論取向                    認知政策分析對於公共管理的   強調以不同學科採納與...
1-12 公共管理    政治學派:重視行政的政治面向,例如預算、財務、人事、中央與地   方政府等。  理性學派:重視政策分析與管理科學。  行為學派:重視組織發展、訓練與比較行政。          第三節 公共管理的特徵一、包茲曼的...
  第一章 公共管理概論 1-13公部門的非營利性格具有下列特性: 欠缺利潤衡量系統。 成為服務性組織的傾向。 目標設定與策略發展上的限制。 過度依賴主雇所提供的財務資源。 容易為專家所支配。 具有與私部門不同的、且須向選民及政治...
1-14 公共管理     公共行政則強調管理過程與規則。  政策執行與公共管理的區別:   從研究焦點而言,政策執行重視執行組織的結構與過程研究,公共     管理則重視公共計畫的成果與績效。   從知識基礎而言,政策執行是放在政治學...
  第一章 公共管理概論 1-15公共管理係衍生自公共行政,但有其獨特的性質: 公共管理對政府機關內部運作關注的程度,遠勝過其對政府相關部門互 動關係的程度,而且公共管理所關切的研究課題是公經理人如何運用科 學管理技術,諸如規劃、組織、控制及...
1-16 公共管理      I(Information Management):資訊管理。    ER(External Relation):對外關係。   PAMPECO:1993 年葛拉漢與海斯(Jr. C. B. Graham a...
  第一章 公共管理概論 1-17一、公共管理改革的模式丘昌泰教授將公共管理的改革模式分為三種(丘昌泰,2000:32):激進式的改革模式: 代表:  西敏式改革模式(Westminister-style Reform):主要是以英國及紐...
1-18 公共管理   艾力森(Allison)認為政府與企業間的差異雖小,但不同處的區別相當重 要。但由於當代環境變遷大企業動輒關係成千上萬員工的生計,自然使其 染上公共色彩;另外民營化(Privatization)的風氣日盛,第三部門(非 ...
  第一章 公共管理概論 1-19米茲柏格(H. Mintzberg)於 1973 年發表《管理工作的性質》。歸納出管理者所扮演的十種角色,可區分為三大類(引自黃榮護,1998):人際角色(Interpersonal Roles): 領導者...
1-20 公共管理  二、管理者的技能 凱茲(Katz)提出三種管理者必備的技能(引自黃榮護,1998):  技術性技能:技術性技能就是作業能力。管理者必須對其所管轄的業   務有一定程度的瞭解與處理能力。  人際間技能:此為「待人」的功...
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公共管理:讀實力:2013高普考試.各類特考(學儒)

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公共管理:讀實力:2013高普考試.各類特考(學儒)

  1. 1.   第一章 公共管理概論 1-1  第一章 公共管理概論 第一節 公共管理的興起背景壹、公共管理的歷史系絡一、公共管理的淵源─管理主義 美國盛行的功利個人主義(Utilitarian Individualism)強調成本效益權衡 及選擇的利弊計算,因此美國人相信,唯有效用及效率的管理,才能提 供給個人主義者作為財貨消費者的最有利選擇。 公共行政中的管理主義(Managerialism)即基於上述信念,相信對於公 共行政的理解應採取管理的途徑為之,公共行政的改革唯賴管理技術的 精進,並將公共行政的內涵視同如企業管理一般。換言之,公共行政的 困境在於公共組織與政策的管理不善,故解決之道應在於管理思維與管 理技術的精進。所以公共行政的重心也應當在於理性和效率,方可解決 實務上的困境。管理主義者相信,公、私部門在達成目標的手段上,皆 仰賴良好的管理,所以公共行政所運用的知識和工具,可以完全師法企 業(Businesslike)。 管理主義的信仰,依循如泰勒(Taylor)、費堯(Fayol)、古立克( Gulick)等等歷史系絡。其中古立克除了創造了著名的 POSDCORB 行 政管理箴言外,更於 1930 年代主持「布朗婁委員會」(Brownlow Committee),推動當時之行政革新,將管理主義與公共性目標結合, 使管理思潮得以擴散至公共行政的領域。這便是「公共管理」(Public Management)的起源(詹中原,1999)。 持管理主義觀點的公共行政,分析焦點為行政組織,主張行政問題之解 決需從行政組織內部解決,以提昇行政效能、整肅貪腐和加強便民服務 ,此種觀點實以「公共行政為國家意志之執行機制」為理論基礎,希望 針對國家統治功能和政策執行力的良窳加以診治。二、公共管理的發展─政策執行的管理 1970 年代之全球能源危機所帶來的經濟衰退,造成美國人民對政府有效 性之質疑。同時普里斯曼(J. Pressman)及魏達夫斯基(A. Wildavsky)
  2. 2. 1-2 公共管理   對於政策執行重要性的關注,也形成政策執行研究的新領域。公共管理論 者此時發現有效的政府除了政策分析和計畫以外,更重要是需要公共管理 人(Public Managers)推動、監督實際的政策執行。至此,公共行政的重 心,由政策規劃及分析,轉移到「政策執行的管理」(The Management of Policy Implementation)。三、公共管理的改革─新公共管理 1980 年 代 起 公 共 管 理 的 改 革 以 所 謂 「 新 公 共 管 理 」 ( New Public Managemant, NPM)的面貌呈現,其哲學思想源於新管理主義(Neo- manangerialism),除了一樣追求管理效率之外,在觀念與方法上有了明 顯的改變。 新公共管理的本質─新管理主義: 新管理主義的精神是政府部門努力培養企業精神的組織文化,以改變 政府體質,使之更有能力執行公權力所賦予的公平正義使命。新管理 主義的內涵可歸納為四個面向: 政府管制與市場機能的結合。 強化組織及管理的「分權」。 服務品質的持續提昇。 公共服務之「使用者/顧客導向」。 新公共管理以市場取向的公共選擇理論為基礎,發展出一套有別於傳 統公共管理的論述內涵,可以分為三項重點: 新公共管理以市場取向為起點,強調將人民視為消費者,標榜以顧 客導向做為政府行動的方針。 相信市場的運作較官僚體制更為有效率,因此新公共管理的支持者 認為,行政改革的正確道路應該是將競爭的概念注入公共組織之中。 目睹許多成功企業的經驗,新公共管理論者認為政府的成敗與官員 是否具有創新、求變、挑戰、前瞻的企業家精神息息相關,論者將 具有此種企業家精神的政府稱為「企業型政府」(Entrepreneuria1 Government)。 新公共管理的特色: 新公共管理在內涵上不同於傳統公共管理的重要面向,大致包括: 新公共管理更關注於顧客的需求。 新公共管理認為公共組織的設計應該彈性化,而此一彈性化的措施則 為引入市場的競爭機制於公共組織之中,而被喻為「公共組織內部市
  3. 3.   第一章 公共管理概論 1-3 場化」。新公共管理將傳統上公共服務的對象認知,由對事不對人( Impersonalized)的「個案」轉換為如同私部門一般所稱之「顧客」。新公共管理基於小而能的國家觀念,不再著重於理性—廣博的政策規 劃,並且不認為大有為的政府是公共行政的使命。管理主義下的公共管理與新公共管理:雖然新公共管理與傳統公共管理在內涵方面有所不同,並且二者對於政府的觀念存在著差異,然而二者同樣本著管理主義的基調,實具有相同的哲學觀。且新公共管理之市場取向的論述,其結果與傳統公共管理的去政治化的傾向相仿。是以,傳統公共管理和新公共管理在本質上仍具一致性。政治與行政分立論:公共行政之管理主義的發展,歸根究底仍以政治 與行政分立論為原點。傳統的公共管理所抱持的管理主義乃以公共事 務運作之良窳唯賴管理原則和技術的優劣為基礎,將政治與行政一分 為二。此種去政治化的思維,亦可在新公共管理論述當中欲引入市場 機制替代國家機關的思維中發現。新公共管理追求小而美政府的極端 發展之下,可能造成空洞國家(Hollow State)的現象,因此它的結 果實與傳統公共管理的政治與行政分離相同。其理由如下: 威爾遜(Wilson)所提倡之政治與行政分離論的主張,顯示在管理 主義思維之下的公共行政,乃是以師法企業管理、效率等價值為核 心,認為唯有擺脫政治因素,公共行政才能達成效率的要求,所以 公共行政的主要價值仍是效率。 雖然新公共管理否定了威爾遜的政治與行政分離論調,但在結果上 二者卻是相似的。新公共管理意識到傳統的公共管理在主觀上期望 政治與行政分離的缺陷而試圖加以修正。然而新公共管理依舊鮮少 針對公共行政當中政治課題,例如公共利益、社會公正、公共對話 等,進行深入的論述。在實務方面,也多將心力集中於公共服務傳 輸的技術面向之改進,並且這些技術多取經於企業;即便談及政治 ,也多認為其乃是管理技術可以處理的範疇,也就是從管理的角度 看待政治。 前述論點均顯示,新公共管理雖然批判傳統公共管理之政治控制行政 的模式,正視了公共行政在治理過程中的重要地位,主張公共行政應 該更積極地去滿足人民的需求,可是它卻將引進「市場導向」的觀念
  4. 4. 1-4 公共管理   作為滿足人民需求的途徑,導致其仍無法擺脫政治與行政分離論的陰 影。 工具理性的思維傾向: 工具理性與賽蒙(Simon)的「價值─事實」分立論密切相關;所 謂工具理性意指僅著重於達成目標之手段的思考,對於目標本身未 做反省,並將價值議題排除在外。亦即,政策是否能夠實現社會公 義?其是否為公共利益的體現?以及政策能否謀求社會長遠的利益 ?實非公共行政所應或所能考量的範疇。 傳統公共管理只是實現政治價值的工具而已,因此尋求有效率的手 段乃是其核心任務,此便展現了管理主義所蘊含的工具理性特質。 新公共管理則提出更為精緻化的論述,將效率轉換成以顧客導向或 成果導向為基礎的績效(Performance)。所謂顧客導向,意指公 共組織運作時所遵循的目標,乃是依據其所需回應的對象(即顧客 )之偏好而定。至於如何判斷政府是否已經滿足顧客的需求?新公 共管理便提倡成果導向的觀念,強調績效指標的建立與績效衡量的 方法。換言之,新公共管理更強調產出的控制,著重結果更甚於過 程。所以,一方面,顧客導向的觀念致使新公共管理只重視顧客的 偏好為何,而不論顧客的偏好究竟是否符合公益;另一方面,成果 導向則使得新公共管理致力於尋找績效指標,而不思結果對於社會 長遠的影響。綜上所述,新公共管理與傳統的公共管理如出一轍, 高度地展現了管理主義當中的工具主義思維傾向。 對事不對人與個人主義的人性觀: 對事不對人:對事不對人的觀點乃韋伯(Weber)之官僚體制的特 質之一,此一觀點恰與科學管理運動以及行政管理學派的主張不謀 而合,構成了傳統公共管理早期的論述內涵。簡言之,在對事不對 人的觀點下,個體在組織之中所能發揮的變革和影響作用,幾乎完 全未受重視。 個人主義的人性觀:經過行為主義修正後的傳統公共管理,以及市 場取向的新公共管理,皆將人在社會世界中的地位視為全然獨立。 例如組織行為理論幾乎皆假定了組織成員的行為,單純地只是接受 刺激而產生的反應,新公共管理基於市場理論的人性自利之假定亦 然如此。此使得在此觀念之下的公共行政論述,幾乎不必考慮個體 對於整體社會的道德責任。抑有進者,此種個人主義通常又被認為
  5. 5.   第一章 公共管理概論 1-5 是根據理性自利的動機而行為;因此,不論是傳統公共管理抑或是 新公共管理的論述當中,組織與個人以及人際之間的互動,往往被 視為純粹的利益交換。貳、當代公共管理的出現一、當代公共管理肇始於 1970 年代,美國喬治城公共服務實驗室主任馬許 金(Mushkin)在 1975 年領導「機關間政策管理援助研究委員會」, 向美國聯邦預算管理局提出公共管理的三個核心要素為:「政策管理」 、「方案管理」與「資源管理」;此為公共管理首次出現完整的概念體 系(吳瓊恩,2006)。及至 1990 年代,休斯(Hughes)說這是傳統公 共行政「改變的年代」(Era of Change),其不僅是管理技術的改變, 更是政府角色以及政府與民眾之間關係的改變。他樂觀地稱之為「典範 移轉」(Paradigm Shift),但部分學者仍對公共管理能否成為「典範」 存有質疑。二、就組織理論而言,當代公共管理是接續當代組織論者對傳統官僚體制進 行挑戰的「後官僚主義」而來的;因此,公共管理企圖跳脫傳統官僚主 義陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、空泛的行政執行程序和 抽象的公共利益等問題,而依循後官僚主義強調前瞻性、策略性、結果 趨向、分權領導、市場取向、消費者導向及企業性等方向發展。所以當 代公共管理的運作架構為:管理者須從舊有的集權式官僚組織中掙脫 出來,並增加其自主性;組織及其成員的作為結果必須能夠被測量, 並與原訂之績效目標相符合;人力和技術資源必須發揮到最大作用, 促使產出極大化、成本極小化;在競爭和顧客導向的雙重驅力下,促 進整體效率的提高;確保公共服務的品質(孫本初,2010)。三、就政治改革而言,1980 年代以來的新公共管理浪潮主導全球工業化國 家的政府改革方向,並被冠以不同的稱號,如管理主義、以市場為基礎 的公共行政、企業型政府,甚至具有政治理念色彩的名稱,如新右派、 新治理。其盛行的原因,乃在於當代政府常陷於同時面臨嚴重財政危機 ,以及公民(消費者)需求持續擴張的雙重困境。各國政府為決此一困 局,無不以顧客、服務、品質、創新、激勵、授能、分權,以及彈性的 組織設計等概念,來改造公部門組織及其服務品質(孫本初,2010)。四、史達林(Grover Starling)指出當代公共管理為公共行政帶來的趨勢包 括:
  6. 6. 1-6 公共管理   強調以結果導向的管理滿足民眾和消費者。 關注的焦點不限於中央(聯邦政府),更及於地方政府,甚至鄰里社區。 逐漸重視私人部門和公私協力在達成公共目標所扮演的角色。 尋求公共行政科學與藝術之間的平衡。 第二節 公共管理的意義一、公共管理的意涵 培利(Perry)與克瑞碼(Kraemer)之見解(引自孫本初,2010:4): 公共管理是一種新的途徑,它是傳統公共行政的規範取向及一般管理之 工具取向的結合體。傳統公共行政所關切的重點在於民主與行政間的關 係,諸如公正、公平等價值的實現;而公共管理則是偏重於機關內部的 結構安排、人員的激勵及資源等管理面向。公共管理雖以政府部門為主 ,但亦將其與私部門的互動關係包含在內。公共管理將公共行政視為一 種專業,並將公經理視為專業的執行者,而非政治家或政客。 :Perry & Kraemer:公共管理是傳統公共行政的規範取向及一般管理 工具取向的結合。(引自孫本初,2010:4) 葛森(Garson)與歐爾曼(Overman)之見解(引自孫本初,2010:5): 當代的公共管理強力地結合科學管理的傳統。 公共管理依附著公共行政學的理性與技術性解釋。 在評估標準相當狹隘的組合之中,公共管理反映出傳統的行政原則。 公共管理是在政治系絡中的行政研究。 公共管理研究與政策分析方法和技術的應用緊密地結合。 公共管理是一種應用的社會科學,反映著學科之間整合的傳統。 公共管理與公共政策是兩個相互重疊的研究領域,兩者同時也是公共 行政的部分領域。 夏福利茲(Shafritz)之見解(引自孫本初,2010:5): 公共行政的意涵比公共管理更為寬廣,因為公共行政並未將其自限於「 管理」之上,而是將所有足以影響公共機構管理的政治、社會、文化及 法律等環境合併考慮在內。而公共管理則是強調組織如何去執行公共政 策,公經理人的首要之務即在於運用規劃、組織、控制等方法來提高政 府的服務品質,故公共管理的重心顯然較偏向於管理工具、技術、知識 及技能等的運用,並將有關的理念及政策轉化成具體的行動方案。
  7. 7.   第一章 公共管理概論 1-7波茨曼(Bozeman)之見解(引自孫本初,2010:6): 公共管理是 1970 年代後期及 1980 年代初期之間,由企業管理及公共政 策發展而來,在研究的取向上具有以下特性: 同時重視策略與過程,但仍注意到外部性取向。 對「硬性面」(政策科學)有更多的強調,並且持續將重點置於「軟 性面」(管理藝術)。 研究分析之對象朝向高階的公經理人。 公共管理的「公共」被賦與更寬廣的定義,包含非營利組織、私人企 業之公共面向和混合型組織。 重視理論,特別是規範性理論。 :Bozeman & Straussman:公共管理即為政治權威的管理。(引自孫 本初,2010:7)孫本初(2010:7)教授: 公共管理繼承科學管理的傳統,作為一種應用性的社會科學,它反映出 科際整合的取向;其雖自公共政策與企業管理知識領域中獲取養分,但 卻未自限於政策執行的技術性質,以及企業管理追求營利之偏狹目標。 公共管理雖然是公共行政或公共事務廣大領域的一部分,卻有成為新興 研究領域之企圖。公共管理的重點為: 將公共行政視為一種專業,將公經理人(Public Manager)視為專業 的執行者。 它不僅重視組織內部運作程序的精進有效,同時也重視組織與外部環 境的關係。 它是在民主過程、公共責任及政治系絡下運作,因此其強調策略與領 導之藝術,並藉由擴大公共場域,將非營利組織(或稱為第三部門) 納入,以強化管理能力,來達成提高政府的績效與品質、降低施政成 本、克服財政危機為目標,以及提昇工作生活品質。…從「管理主義」、「公共行政」、「政策管理」、「新 公共管理」四個角度界定公共管理(丘昌泰,2010:12- 16)管理主義的角度─管理主義是一種文化,一組特殊的意識型態與實務, 其目的是建立一個管理主義者國家。這種意識型態假定好的管理足以醫
  8. 8. 1-8 公共管理   治社會與經濟的弊病,因此主張: 社會進步有賴於生產力的提高。 運用先進科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力,才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技術性的管理者展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的權力才能履行其重要角色。公共行政的角度: 德國學者將公共行政視同公共管理,意指公共行政為一組功能性的社 會系統,根據自訂的秩序規則,並依賴複雜與變遷的環境條件。因此 非常強調公共行政的「公共」性,公民社會與市場無法取代公共行政 的運作。 另一種說法是將公共行政視為國家機關與公民社會之間的連鎖關係, 一方面是私部門向國家機關提出政策需求,另一方面是國家機關執行 公共政策,向公民社會提出成果。政策管理的角度─林恩(Lynn)認為政策管理(Policy Management) 是指具有行政責任的政府官員在某種限制下,對政府行動進行有利的詮 釋;馬許金(Mushkin)認為政策管理是在廣泛的裁判基礎上,進行需 求的確認、備選方案的分析、計畫的選擇與資源的分配。依此,政策管 理的概念為: 公共管理與政策分析是不可分離的科學活動。 政策管理者所進行的活動非常廣泛,包括需求認定、備選方案分析、 計畫選定與資源配置,其工作內容頗與政策分析重疊。 政策管理者的活動受到行政責任、組織能量、個人技巧與能力等限制。 政策管理者之目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋,其 地位甚高,屬於機關中的資深重要管理人員。新公共管理的角度─從新公共管理的角度界定公共管理的八項特徵為: 以理性途徑從事管理活動,強調策略管理。 創造一個負責提供服務的行政單位。 將管理責任依實踐目標的績效成果,授予個別管理者。 以效率、效果、經濟(三 E 標準)來衡量組織成就,發展績效指標。 發展市場導向與企業精神的公共服務模式。 執行人力資源管理技術,強化個人主義色彩。 創造彈性的、學習的、回應的公共組織。
  9. 9.   第一章 公共管理概論 1-9 創造根據價格、數量、品質來決定的契約關係。 綜上所述,公共管理是一種新興的專業或管理實務,對公共行政做出新 的修正,並在歐美等國與新公共管理成為同義詞。吳瓊恩教授: 就狹義而言:指公部門的管理。 就廣義而言:包含公共事務的管理,從政治面向到行政面向,從公部 門、私部門,至第三部門(The Third Department)的事務皆包含在內。 一般學界的通說:指涉公部門的管理,其中包括政府部門(具有公權 力)及非營利組織(如慈善機構、學校、社團法人等)。二、公共管理理論研究之演進波茨曼(Bozeman)指出公共管理的研究途徑可分為二:一為沿著公共政策而來,為「P(Policy)途徑」;一為順著企業管理而來,稱「B(Business)途徑」(吳瓊恩,2005:13-18)。 P 途徑(P-approach)下的公共管理: 公共政策與行政學院強調以正式的量化分析研究為其工作核心。惟此類 量化的研究受到公部門特性的影響,在應用上無法發揮預期的功效。公 共政策學派為了擺脫公共行政,乃以「公共管理」作為解決困局之藥石。 在公共政策學派的公共管理,根據凱多(Kettl)的看法,有如下幾項特 徵: 拒絕傳統的公共行政及政策執行研究:因為政策學派中的學者,大多 是來自政治學或公共行政學等領域以外的學術背景,故均強調以自我 原有的學科專長來研究公共管理。 偏向前瞻性的、規範性的理論研究:政策執行的研究焦點主要在克服 執行時所遭遇的問題,而公共管理有效地結合政策分析,將重點放在 方案結果的促進,並將政治性主管人員視為政府績效的關鍵人物。 著眼於首長制定策略的研究:認為首長的主要工作即在研擬策略,以 利屬員朝其所定之目標提供最佳的服務。 透過個案研究來發展所需的知識:即從實務運作及管理者的親身經歷 中,萃取出最佳的管理原則。 視公共管理與政策分析為一體:但受企業管理學影響的公共管理,則 與政策分析幾乎沒有交集。 B 途徑(B-approach)下的公共管理:
  10. 10. 1-10 公共管理   一般而言,企業管理學派(B 途徑)取向下的公共管理與傳統的公共行 政較為接近,倡導的學者亦多是受過企業管理或一般管理課程的訓練。 B 途徑傾向以師法企業的方法來提昇公部門的服務品質。晚近實務界所 崛起的「新公共管理主義」可為代表。舉凡運用民營化、企業型政府、 組織精簡、組織再造工程、全面品質管理、團隊建立、授能、建構績效 指標、資訊管理等,被廣泛應用於各國行政革新的策略,皆屬此一途徑。 Bozeman 指出企業管理學派(B 途徑)下的公共管理之特徵: 偏好運用企業管理的原則。 對公、私部門的差異不作嚴格的區分,並以經驗性的理論發展作為公 、私組織間差異的解釋基礎。 除了對策略管理及組織間的管理逐漸予以重視外,並強調組織設計、 人力資源、預算運用的過程取向的研究,並非如同政策途徑僅強調政 策及政治的研究。 以量化的實驗設計作為主要的研究方法,個案研究僅是教學上的一項 補充教材而已。 兩種途徑的比較: 相同點: 他們關切的焦點超越機關內部的行政問題,而著重組織的外在環境。 尊重管理過程中政治因素所扮演之角色。 規範性取向,關切如何改進管理效能。 對於經驗性學習的欣賞,特別是反映在個案研究的學習。 兩者都強調要在「科學」與「藝術」之間尋求平衡。 相異點: B 途 徑 P 途 徑 商學院的課程設計 公共政策學院的課程設計 不強調公、私組織的差異性 凸顯公共組織的特殊性 企圖與公共行政合流 企圖擺脫公共行政,形成獨立領域 重視策略與組織間的管理,是過 強調政策與政治問題 程取向的,強調組織設計、人事 與預算等問題 量化分析 個案研究 以具備文官資格的公共管理者( 以高階管理者(政務官)為研究 事務官)為研究對象 對象 各自的優點(丘昌泰,2010:33):
  11. 11.   第一章 公共管理概論 1-11 B 途 徑 P 途 徑 研究與理論取向 認知政策分析對於公共管理的 強調以不同學科採納與散播不 重要性 同的方法、技術、理論 強調以實務經驗為基礎的學習 企圖結合公共與私人管理的比 關切汲取教訓,並以容易瞭解 較經驗性研究成果 的方式傳達這些經驗教訓 強調策略管理 重視資深管理者或政務官與公 關切過程議題 共管理學者之間的對話 以永業的公共管理者為焦點 整合的方式(丘昌泰,2010:34): 同時關切策略與過程,但必須有外部焦點取向。 同時強調管理的柔性面與硬性面。 同時關切資深管理者、中上層的管理與政務官的公共管理。 特別重視公共管理中對於「公共」的廣義概念,包括:非營利組織 、私人企業與各種不同組織的公共層面。 重視理論的重要性,特別是規範性理論。三、公共管理的範圍史塔寧(G. Starling)認為公共管理的範圍包括: 政治管理(Political Management):針對組織轄區做需求的確認、可 擇方案的分析列舉、方案的選擇及資源配置。 資源管理(Resource Management):基本行政支援系統的建立,如 預算與財務管理、採購與補給以及人事管理。 方案管理(Program Management):依功能如教育、法務、治安進行 任務,執行政策。馬許金(Selma Mushkin)1975 年領導之「機關間政策管理援助研究委 員 會 」 ( The Interagency Study Committee on Policy Management Assistance)對預算管理局(OMB)的報告中,提出公共管理的三個核 心要素: 政策管理(Policy Management)。 資源管理(Resource Management)。 方案管理(Program Management)。公共管理的知識基礎(引自吳瓊恩,2005:8): 麥克迪(Mccurdy)提出公共管理的四種基礎: 正統學派:源自科學管理與人群關係運動。
  12. 12. 1-12 公共管理   政治學派:重視行政的政治面向,例如預算、財務、人事、中央與地 方政府等。 理性學派:重視政策分析與管理科學。 行為學派:重視組織發展、訓練與比較行政。 第三節 公共管理的特徵一、包茲曼的看法 1991 年第一屆「全美公共管理學術研討會」,是公共管理發展的里程碑 ,認定公共管理從行政學分離出來;包茲曼在 1993 年認為整合 B 途徑與 P 途徑的公共管理具有下列特徵(黃榮護,1999): 以公共管理者為教學對象與研究重心,重視實務經驗,從成功的管理經 驗與個案中萃取出管理的妙法良方。 重視公共組織與公共管理的公共特性,特別關切外部政治因素對公共管 理的衝擊與影響,以及兩者間的互動與關聯。 不僅關切管理過程的研究與設計,更重視管理策略的擬訂與執行。公共 管理者不應只是埋首於組織內的經營管理,更要重視組織外部的問題, 特別是如何與其他組織間的協力合作以貫徹執行政府方案,解決公共問 題。二、余致力教授的看法 公共管理的特徵有四(引自黃榮護,1999): 以公共管理者為教學研究對象。 重視公共系絡或政治環境,亦重視管理知能與策略。 以政府方案為關注焦點,重視績效,強調部際關係與府際關係。 採科際整合與個案研究的途徑,強調實務與理論並重。三、丘昌泰教授的看法 公共管理是將企業管理手段運用於公部門上,並未改變公共部門的主體 性(2010:16-17): 公共管理者並不否認形成公部門特性的公共利益、公共意見、公共價 值、公共服務等基本價值的重要性。公共管理在維持公共性格的「實 質」基礎下,主張應該謙虛的學習與吸收私部門的管理策略與方法等 「手段」,以實踐公部門所揭示的效率、效果、公平與卓越的「四 E 」目標。
  13. 13.   第一章 公共管理概論 1-13公部門的非營利性格具有下列特性: 欠缺利潤衡量系統。 成為服務性組織的傾向。 目標設定與策略發展上的限制。 過度依賴主雇所提供的財務資源。 容易為專家所支配。 具有與私部門不同的、且須向選民及政治過程負責的政治責任。 高層管理者並未具有相同的責任或財務報酬。 欠缺管理控制的傳統。鑑於公部門的特殊性質與地位,通常必須面臨下列問題: 更複雜與更模糊的任務。 政策執行上遇到更多的問題。 必須運用動機各異的員工。 更關切尋求安全機會或能力。 更關心對於市場失靈的補償。 以象徵性的符號從事活動。 設定嚴格的承諾標準與法令規章。 必須根據公共利益運作。 至少必須維持比私部門還高的公共支持水準。公共管理選擇性地運用市場機制手段,並非將公共服務完全的市場化(2010:18-19):公共管理由於受到公共選擇學派的影響,主張引進市場機制,將公共服務民營化,以加強競爭降低預算與權力的極大化,故稱之為「市場取向的公共行政」。不過市場取向的公共管理是指選擇性地運用市場機制的手段與方法,並非實質上將政府予以「市場化」,在將公共服務交給市場之前,通常都會經過審慎的可行性研究;如英國續階計畫(NextSteps)中係將可能民營化的業務進行市場測試(Market Testing),可以交給市場經營的項目大都是例行性的、作業性的、非管制性的公共服務。公共管理既非公共行政,亦非政策執行,但並未排斥兩者的內涵,而是主張予以吸收修正(2010:19-20):公共管理與公共行政的區別: 公共管理重視目標的設定與成果的衡量,也強調個人的責任。
  14. 14. 1-14 公共管理   公共行政則強調管理過程與規則。 政策執行與公共管理的區別: 從研究焦點而言,政策執行重視執行組織的結構與過程研究,公共 管理則重視公共計畫的成果與績效。 從知識基礎而言,政策執行是放在政治學、公共行政與政策領域內 ,公共管理則從科際整合觀點,知識基礎較廣。 就公共管理學者而言,公共行政的管理程序與原則值得吸收,政策執行 強調以公共計畫為單元的概念亦應重視,故公共管理吸收且修正了公共 行政與政策執行的論點。 公共管理重視外部環境,強調最高管理者的策略設計(2010:20): 公共管理兼顧內部與外部環境的關係,特別是重視外部環境,故主張 採取策略性的觀點進行資源的管理,包括:如何認定顧客的需求、如 何研擬因應的計畫與如何進行資源的配置。但傳統的公共行政僅重視 組織內部的環境因素,強調以標準作業程序與官僚控制完成組織目標。 傳統的公共行政將官僚體系視為分析單元,但是公共管理者的分析單 元為官僚部門中最高管理者的策略;他們面對的問題是如何為他們的 計畫或官僚結構設計適宜的管理策略。 公共管理不完全等於「政府管理」,而是與私部門、非營利部門、公民 社會或個人進行「公私合夥」的合作模式(2010:20-21): 公共管理中所謂的管理者不一定是政府部門,私部門、非營利部門等都 是公共管理者的一環,且都扮演積極角色,故公共管理非常強調「公私 合夥」(Public-private-partnership)的合作關係。 公共管理與政策分析具有密切關係: 政策分析主要是關切政府做什麼(What)的課題,公共管理則關切如 何做(How)的問題,兩者密切相關。四、胡德(Hood)的看法 胡德認為目前正發生一場全球性公共管理革命,這股風潮有下列五種特性: 許多國家開始嘗試檢驗政府的成長問題。 公共行政的國際化問題。 公共行政的自動化問題。 公共行政的民營化問題。 新公共管理的興起。五、公共行政與公共管理
  15. 15.   第一章 公共管理概論 1-15公共管理係衍生自公共行政,但有其獨特的性質: 公共管理對政府機關內部運作關注的程度,遠勝過其對政府相關部門互 動關係的程度,而且公共管理所關切的研究課題是公經理人如何運用科 學管理技術,諸如規劃、組織、控制及評估等方法,以達成經濟效率之 目標,並且提昇政府的服務品質(吳瓊恩,2005)。就公共管理的實質而言,係從傳統的 POSDCORB 到 PAFHRIER 再到 PAMPECO(吳瓊恩,2005): 古立克在書中提出了 POSDCORB 之「公共行政管理理論」的七大要 項(又稱行政管理七項功能、七字箴言):  P 是計劃(Planning):擬定欲完成之工作大綱及完成之方法。  O 是組織(Organizing):建立正式的權威結構,以從事各工作部 門的安排、界定、協調。  S 是用人(Staffing):指全部的人事作業,包括選拔、任用、訓 練、待遇等等。  D 是指揮(Directing):包括指揮系統之設定、權責之分配,命令 服從關係之確立。  CO 是協調(Coordinating):指組織垂直與橫向之間工作的聯繫 與協調。  R 是報告(Reporting):使組織成員知悉組織之進度情況,包括 工作績效及業務進展之紀錄、分析、研究、審查、評估及報告等。  B 是預算(Budgeting):有關財務運用方面之活動,包括預算編 製、運用、會計、審計等。 POSDCORB 整個字的意思就是:管理或行政即在制訂切實可行的計 畫,建立合理的組織架構,運用有效的人力資源,經由適切的指揮及 協調,定期或適時向有關單位、人員及公眾作報告,妥善的運用經費 以執行業務,並進行必要的管制與考核。  PAFHRIER:葛森(Garson)、歐培曼(Overman)二位學者指出, 古立克的 POSDCORB(行政管理七項功能、七字箴言),在當前公 共管理的主張,應可轉為 PAFHRIER(公共管理五項功能、五字箴 言):  PA(Policy Analysis):政策分析。  F(Financial Management):財務管理。  HR(Human Resource Management):人力資源管理。
  16. 16. 1-16 公共管理    I(Information Management):資訊管理。  ER(External Relation):對外關係。  PAMPECO:1993 年葛拉漢與海斯(Jr. C. B. Graham and S. W. Hays )於《管理公共組織》(Managing Public Organization)一書將「 PAFHRIER」結合行政運作過程之需求,進一步整合為「PAMPECO 」,即:  P(Planning):規劃。  A(Allocation):分配。  M(Market):市場。  P(Productivity):生產力。  E(Enthusiasm):熱忱。  CO(Coordination):協調。 公共行政與公共管理的比較(引自吳瓊恩,2005): 裴利(Perry)與克瑞莫(Kraemer)的看法:公共管理乃是以規範性 為導向(Normative Orientation)的傳統公共行政學與以工具為導向 (Instrumental Orientation)的一般管理(Generic Management)的合 併。 岡恩(A. Gunn)的看法:公共管理乃是一種介於企業管理與公共行 政之間的「第三條路」(Third Way),其乃是結合此兩者而成的( 吳瓊恩,2005)。 公 共 行 政 公 共 管 理 為政治科學的一部分,涉 重視機關內部活動 及政策的議程設計與執行 對政策過程與組織的外在 重視官僚體系與行政、立 關係不作政治考量,而著 內 涵 法、司法三者之關係 重政策執行 關注公正、代表性、正義 ,政府效能與行政裁量 對政府不同體制加以研究 效率、責任、目標達成、 公正、代表性、正義在社 管理、技術 關 心 議 題 會中的角色 在政治關係上著重於官員 官員是制度、執行及改變 執行工作的方法 政策的角色 第四節 公共管理的實務改革
  17. 17.   第一章 公共管理概論 1-17一、公共管理改革的模式丘昌泰教授將公共管理的改革模式分為三種(丘昌泰,2000:32):激進式的改革模式: 代表: 西敏式改革模式(Westminister-style Reform):主要是以英國及紐 西蘭為主。 美洲式改革模式(American-style Reform):主要是以美國、加拿 大為主。 內涵:這是以新公共管理為基礎的改革模式,這個改革途徑是假定私 部門的管理優於公共管理,因之私部門管理技術與策略應該應用於公 共部門改革領域內,同時政治人物應該重新建立對於文官體系的支配 關係。其特點包括: 強調透過民營化來重建公共部門的結構。 將中央集權式的文官體系予以分權化。 透過內部市場與簽約外包等方式將競爭概念引進公共部門。 透過績效審核與測量以改進效率。漸進式的改革模式: 代表:以歐陸國家的德法為主,特別是法國,其改革主軸基本上仍維 持高度層級節制的文官體系,只在技術面上漸進的改變,如加強行政 系統的自主管理、解除政治人物對於行政干預的界限、提高行政部門 工作的高度安全、以功績與資深為基礎的升遷系統等。 內涵:這是以傳統公共行政為基礎的改革模式,仍假定公部門特性絕 對與私部門不同,故公部門應該採取適用於公部門系絡與特性的改革 方式,其方式必須是採取漸進的改革。綜合式的改革模式: 代表:荷蘭與愛爾蘭都是採取這種模式。以荷蘭而言,基本上仍維持 傳統公共行政模式中所強調的永業性與層級節制的文官體系,但在員 工與管理階層的關係上則採取類似私部門的契約關係,可見是一個兼 採激進與漸進的雙重改革模式。 內涵:前述兩種模式是極端的現象,故同時吸收兩種制度之優點而採 行綜合式的改造模式,一方面採取新公共管理的激進策略與方法,但 另一方面則不否認傳統公共行政模式的基本價值。二、政府實務發展對公共管理的影響
  18. 18. 1-18 公共管理   艾力森(Allison)認為政府與企業間的差異雖小,但不同處的區別相當重 要。但由於當代環境變遷大企業動輒關係成千上萬員工的生計,自然使其 染上公共色彩;另外民營化(Privatization)的風氣日盛,第三部門(非 營利組織)的蓬勃發展,皆使公、私部門的區別漸漸模糊。包茲門在《所 有組織都是公共的》(All Organizations are Public)書中即預測其將成為 未來趨勢。這股爭辯對公共管理的意義如下(吳瓊恩,2005:19): 公、私管理區別之爭辯仍將是公共管理發展的潛在威脅,但公、私逐漸 模糊化趨勢也為公共管理的發展帶來新的契機。 部分特別強調「公共」性的理論有制止公共管理向一般管理或企業管理 過度妥協的警示功能,但卻無法解決一旦排除大部分來自一般管理或企 業管理技術後,可能造成公共管理空洞化的問題。 傳統認為「效率不彰、僵化無能」就是公共組織代名詞,及「效率、品 質」是私人組織寫照的刻板印象,一直在缺乏有效證據下成為普遍信守 的「迷思」。 在時代潮流下,公部門與私部門漸漸傾向平行功能上的區別,而非上位 與下位的地位差別,公共性與私人性逐漸成為構築國家社會的共同基礎。 公、私組織的區別也許必須尋找更有力的影響變數,如特定任務、領導 、組織文化、組織規模等,而非「公」、「私」之籠統區別。 公、私的區別應該是視個別情境的,且必須限定在某一問題層次上,否 則公共管理將永遠處於高度哲學爭辯之中,組織民主化的潮流也無法滲 透進入公共組織,而使公務員永遠跳脫不出層層束縛的官僚體制框架。三、公共管理對政府實務發展的影響 1980 年代起,英、美、紐、澳等先進民主國家先後出現強大的民意壓力 ,要求行政革新、提昇政府績效,加強公共服務品質。1980 至 1990 年代 , 新 右 派 與 新 公 共 管 理 迅 速 竄 起 , 成 為 各 國 政 府 再 造 ( Reinventing Government)的主要基礎,建構在新管理主義價值理念下的公共管理實務 ,遂有蓬勃發展的機會。 第五節 公共管理者的角色與知能 廣義的公共管理者指負責督導人員從事公務之主管官員,包括民選的與任命的兩類文官;狹義的公共管理者則指具備常任文官資格的人員。一、管理者的角色
  19. 19.   第一章 公共管理概論 1-19米茲柏格(H. Mintzberg)於 1973 年發表《管理工作的性質》。歸納出管理者所扮演的十種角色,可區分為三大類(引自黃榮護,1998):人際角色(Interpersonal Roles): 領導者(Leader):從事聘用、指揮、激勵、教導員工等活動,以對 內建立團隊。 頭臉人物(Fingurehead):為了象徵性意義,在法律上或形式上代表 組織從事特定活動,如會見賓客、主持宴會、代表簽約、剪綵、赴宴 、致詞等,以確立對內之法定權威及加強對外之網路連結。 聯絡人(Liaison):從事組織內外個人或團體的接觸聯繫,以便對內 建立團隊、對外連絡網絡,有助於獲取必要的資訊與協助。資訊角色(Informational Roles): 資訊是重要的權力來源,資訊角色扮演得當,將使管理者成為所有資訊 收發的中樞,有助於管理權力之提昇。資訊角色含下列三者: 傳播者(Disseminator):負責傳遞資訊給組織內的成員,擁有暢通 的溝道網路,是有效管理的重要基礎。 發言人(Spokesperson):代表組織對外傳遞資訊,在面對外界各利 害關係人乃至一般大眾時,必須爭取善意、消弭疑慮,以塑造組織正 面形象。 監理者(Monitor):負責從組織內外蒐集資訊,特別是組織外部, 瞬息萬變的環境中蘊藏著許多機會與威脅。這些資訊的獲取攸關組織 的生存發展。決策角色(Decisional Roles): 是管理者最重要的責任.包括以下四個角色: 企業家(Entrepreneur):從事發掘機會、化解危機、因應環境變遷 、促進組織變革等作為,以期為組織創造永續經營、長遠發展的生機。 干擾處理者(Disturbance Handler):負責處理各種有損組織績效或 有礙組織發展的干擾;針對突發問題,尋求矯正解決之道。 資源配置者(Resources Allocator):任何組織的資源都是有限的, 因此,如何配置組織的人力、財力、物力、時間、資訊等資源,以有 效地達成目標,是管理者十分重要的一項工作。 談判者(Negotiator):代表組織與相關人士,如政府官員、供應商 、顧客、債務人、工會代表等,進行交涉、溝通、協調、議價、談判 等活動,為組織爭取利益。
  20. 20. 1-20 公共管理  二、管理者的技能 凱茲(Katz)提出三種管理者必備的技能(引自黃榮護,1998): 技術性技能:技術性技能就是作業能力。管理者必須對其所管轄的業 務有一定程度的瞭解與處理能力。 人際間技能:此為「待人」的功夫,即與上下左右建立愉悅有效的溝 通、協調、互動模式,以及人際關係。情緒商數(Emotion Quotient, EQ)就是一種常用的衡量指標。 概念化技能:指具備宏觀視野,能從事形而上、抽象化與策略性思維 的能力。 葛瑞芬(Griffin)的四種技能(引自黃榮護,1998): 葛瑞芬指出管理者除應具備 Katz 所提出的三種技能外,還要具備「診 斷的技能」(Diagnostic Skills)。診斷的技能是指針對特定情境找尋最 適反應的能力,也就是針對問題來探究原因與提出對策的能力。 赫爾立傑(Hellriegel)與史羅康(Slocum)的五種技能(引自黃榮護 ,1998): 赫爾立傑與史羅康在凱茲所提出的概念化技能、人際間技能,與技術性 技能外,又增加了慎思的技能(Critical Thinking Skills)與溝通的技能 (Communication Skills)。慎思的技能與診斷的技能類似,指管理者面 對問題時,要從多方面去思考評估,找出最佳解答與對策。溝通的技能 指管理者具有收發資訊的能力,是其他四項技能充分表現與發展的基礎。 柯勞特(Kraut)等人的研究(引自黃榮護,1998): 管理者所從事的活動會因管理層級高低而有差異: 基層管理者最重要的活動:管理部屬個人績效。 中層管理者最重要的活動:規劃工作及配置資源。 高層管理者最重要的活動:監理企業環境。 魯深思(Luthans)等人對管理活動的研究(引自黃榮護,1998): 管理者的基本活動: 溝通:即交換例行性資訊及處理公文、備忘錄等活動。 傳統管理:如規劃、決策、控制等活動。 人力資源管理:如激勵、獎懲、排解衝突、用人、訓練、發展等活 動。 網路連結:即從事社交,建立與維繫對外關係等活動。 管理者的類型:

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