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Interesante:Las TIC en la Administración local de futuro

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  • 1. Cubierta 6/5/08 10:50 P gina 2 Composici n C M Y CM MY CY CMY K 9 Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones se revelan como un elemento esencial para la mejora de la eficiencia y la modernización de la Administración local. No sólo apoyan la relación con el ciudadano a través de la denominada e-administración, sino que contribuyen a la mejora de los procesos de gestión (el denominado back-office). Más allá del trámite administrativo proporcionan la posibilidad de renovar la forma en la que se ofrecen servicios como la seguridad ciudadana, la gestión de la movilidad o los servicios sociales. La Administración Pública se encuentra en la obligación de adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpora la tecnología como un elemento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en la misma medida. «El desarrollo de la riqueza de nuestros municipios y su propio futuro pasa, entre otros factores, por asegurar la disponibilidad de las nuevas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a sus habitantes, pero también por aplicarse a sí mismos esas nuevas tecnologías.» Pedro Castro. Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias 492768 COLECCIÓN FundaciónTelefónica Cuaderno LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COLECCIÓN Fundación Telefónica LASTICENLAADMINISTRACIÓNLOCALDELFUTUROLASTICENLAADMINISTRACIÓNLOCALDELFUTURO
  • 2. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COLECCIÓN Fundación Telefónica Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página I
  • 3. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página II
  • 4. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO COLECCIÓN Fundación Telefónica Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página III
  • 5. Esta obra ha sido editada por Ariel y Fundación Telefónica y en colaboración con Editorial Planeta, que no comparten necesariamente los contenidos expresados en ella. Dichos contenidos son responsabilidad exclusiva de sus autores. © Fundación Telefónica, 2007 Gran Vía, 28 28013 Madrid (España) © Editorial Ariel, S.A., 2007 Avda. Diagonal, 662-664 08034 Barcelona (España) © de los textos : Fundación Telefónica Diseño cubierta: Departamento de diseño de Editorial Planeta Fotografía de cubierta: © Fundación Telefónica Primera edición: mayo de 2008 ISBN: 978-84-08-08124-1 Depósito legal: M-23942-2008 Impresión y encuadernación: BROSMAC S.L. Impreso en España – Printed in Spain Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares de copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento infor- mático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página IV
  • 6. V CON LA PARTICIPACIÓN DE LOS SIGUIENTES EXPERTOS: • Ernesto Abati García-Manso, Ministerio de Administraciones Públicas. • Juan Miguel Aguilar Martín, AYTOS CPD. • M.a América Álvarez González, Principado de Asturias. • Alejandro Arranz Calvo, Ayuntamiento de Madrid. • Álvaro Arroyal Cantera, AEXIT (Asoc. Ing. Teleco. Extremadura). • Miguel Azorín-Albiñana López, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. • Ignacio Basanta Almagro, SAP. • M.a José Blanco Antón, AEPD. • Jesús Casado Barrio, Ministerio de Administraciones Públicas. • Emilio Castrillejo Hernantes, Comisión Europea. • Josep Clotet Sopeña, Ayuntamiento de Lleida. • José de Rafael Gavalda, Asociación Española de Empresas de Consultoría. • José María Endemaño Aróftegui, Gobierno Vasco. • Manuel Escudero Sánchez, Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. • Eugenio Fernández Vicente, U. Rey Juan Carlos. • Julio César Fuster Flores, Ayuntamiento de Mérida. • Antonio González González, Junta de Andalucía. • Diego Hernández Gallardo, FNMT. • Félix Herrera Priano, Cabildo de Tenerife y Universidad de La Laguna. • Domingo Laborda Carrión, Red.es. • Javier Llinares Salas, T-SYSTEMS. • Margarita López Sánchez, Sadiel. • Miguel Marín Cobos, Ciudad Autónoma de Melilla. • Rafael Martín Espada, Junta de Extremadura. • Blanca Martínez de Vallejo Fuster, Abogada. • Josep Molas Bertrán, ATI. • Adolfo Montalvo Santamaría, Colegio de Ingenieros de Telecomunicación de la Comunidad Valenciana (COITCV). • Manuel Perera Domínguez, Junta de Andalucía. • Fernando Plaza González, GTT. • Luis Prieto Cuerdo, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. • Beatriz Real Heredia, Sevilla Global, Agencia Urbana de Promoción Económica. • José Antonio Rodríguez Salas, Ayuntamiento de Jun. • Blanca Rodríguez-Antigüedad Zarranz, Ministerio de Administraciones Públicas. • Emili Rubio Lorenzo, Ayuntamiento de Barcelona. • Sergio Ruiz Sierra, Consejo Superior de Cámaras de Comercio. • M.a Ángeles Sánchez Herrera, Ayuntamiento de Utrera. • Pilar Sánchez Muñoz, Ayuntamiento de Jerez de la Frontera. • Inmaculada Sánchez-Ramos, Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid. • Juan Eduardo Santón Moreno, Ayuntamiento de Valencia. • José Luis Sanz Villegas, Telefónica Grandes Empresas. • Fernando Serrano Martínez, Ministerio de Economía y Hacienda. • María Tena García, MAP. • Antonio Tirado Bennasar, Ayuntamiento de Calvia. • David Utrilla Ayala, Fundación Integra, Comunidad Autónoma de Murcia. • Estanis Vayreda i Puigvert, Localret. • Francisco Isidro Vicente Guillén, Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación de Andalucía Occidental y Ceuta (COITAOC). • Wenceslao Vives Peñaranda, Microsoft. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página V
  • 7. EN EL TRABAJO DE CAMPO REALIZADO SE HA CONTADO CON LA COLABORACIÓN DE LOS SIGUIENTES ORGANISMOS: ANDALUCÍA Ayuntamiento de Málaga. Ayuntamiento de Utrera. Diputación de Cádiz. Diputación de Jaén. Diputación de Málaga. Diputación de Sevilla. Junta de Andalucía. SOPDE (Sociedad para el Progreso y el Desarrollo S.A.) ARAGÓN Diputación de Huesca. Diputación de Zaragoza. Diputación General de Aragón. Instituto Tecnológico de Aragón PRINCIPADO DE ASTURIAS Ayuntamiento de Gijón. Principado de Asturias ILLES BALEARS Ayuntamiento de Calviá. Ayuntamiento de Palma. Consell de Mallorca CANARIAS Ayuntamiento de Agüimes. Ayuntamiento de la Laguna. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. Cabildo de Tenerife CASTILLA Y LEÓN Ayuntamiento de Salamanca. Diputación de León. Junta de Castilla y León CASTILLA LA MANCHA Ayuntamiento de Daimiel. Diputación de Ciudad Real. Junta de Castilla La Mancha CATALUNYA Diputación de Barcelona. Localret COMUNITAT VALENCIANA Ayuntamiento de Alcoi. Ayuntamiento de Castellón. Ayuntamiento de Valencia. Diputación de Castellón. Diputación de Valencia. Diputación de Alicante - SUMA (Organismo autónomo de Gestión Tributaria) EXTREMADURA Ayuntamiento de Badajoz. Diputación de Badajoz. Diputación de Cáceres EUSKADI Ayuntamiento de San Sebastián. Diputación de Guipúzcoa GALICIA Concello de A Coruña. FEGAMP (Federación Galega de Municipios e Provincias). Xunta de Galicia LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO VI Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página VI
  • 8. COMUNIDAD DE MADRID Ayuntamiento de Getafe. Ayuntamiento de Fuenlabrada REGIÓN DE MURCIA Ayuntamiento de Cartagena COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA Gobierno de Navarra LA RIOJA Comunidad Autónoma de la Rioja CIUDAD AUTÓNOMA DE CEUTA COMITÉ ASESOR DEL INFORME David Cierco Jiménez de Parga Director General para el Desarrollo de la Sociedad de la Información Ministerio de Industria, Turismo y Comercio Juan Miguel Márquez Fernández Director General para el impulso de la Administración electrónica Ministerio de Administraciones Públicas Enrique Martínez Marín Director General INTECO (Instituto Nacional de Tecnologías de la Comunicación) Sebastián Muriel Director General, Red.es Àngel Ros Domingo President de la Comissió de Noves Tecnologies Federación Española de Municipios y Provincias LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO VII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página VII
  • 9. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página VIII
  • 10. Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX Pedro Castro. Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI Javier Nadal. Vicepresidente de Fundación Telefónica Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII El papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIV El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV La gestión municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV El papel del empleado público en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVI La colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII El impulso que supone la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII El uso de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIII El papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TIC en la Administración local . . . . . XXIX Un nuevo modelo de prestación de servicios TIC basado en la colaboración con las entidades supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXX Parte I LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL 1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 IX ÍNDICE Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página IX
  • 11. 2. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29 2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 4. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos . . . . . . . . . . 51 4.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 59 5.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO X Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página X
  • 12. 6. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 67 6.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales, por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 7. Los retos de la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 7.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Parte II LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106 8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110 8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 ÍNDICE XI Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XI
  • 13. 9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 10. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 10.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 10.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 10.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 10.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 10.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 10.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 10.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 10.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 10.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 10.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 10.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 10.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 10.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XII
  • 14. 10.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 10.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 10.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 10.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 10.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 10.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 10.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 10.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 10.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 10.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 10.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 10.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 10.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 ÍNDICE XIII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XIII
  • 15. 10.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales, por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 11. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . 233 11.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 11.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 11.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 235 11.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 11.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 11.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 11.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidades supramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 12. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red: la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 12.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 12.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Parte III LAS APORTACIONES DE LOS PODERES PÚBLICOS 13. Medidas para el impulso y el fomento de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 13.1. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 13.1.1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 2007 – 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 13.2. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 13.3. Medidas de impulso al uso e implantación de las TIC en las administraciones locales por la Administración General del Estado y las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.1. Iniciativa 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.2. Extranet SARA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.3. Ayudas e-Model . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 13.3.4. Pista Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 13.3.5. Pista local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XIV Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XIV
  • 16. 13.3.6. Ciudades Digitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.7. Ciudades Singulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.8. Ayuntamiento Digital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 13.3.9. Plan Conecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 13.3.10. Plan Moderniza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 Artículo: Políticas del Gobierno para fomentar servicios públicos digitales en las entidades locales, por David Cierco Jiménez de Parga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 14. Normas legales que permiten el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 14.1. Normativa legal de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 14.1.1. El marco comunitario para la firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 14.1.2. Carta de los e-derechos europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 14.1.3. Directiva sobre el DRM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 14.2. Regulación jurídica en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 14.2.1. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos . . . . 274 14.2.2. Ordenanza reguladora de la Administración electrónica del ayuntamiento de Barcelona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 15. Normas técnicas que facilitan el despliegue de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 15.1. Normas técnicas en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 15.1.1. MoReq . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2. Normas técnicas en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2.1. MAGERIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 15.2.2. MÉTRICA-V.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 15.2.3. ATRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 15.2.4. ESTROFA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 15.2.5. Sustitución de certificados en soporte papel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 15.2.6. La e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 15.2.7. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 16. Recomendaciones que abren caminos nuevos a ser explorados y normados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.1. Recomendaciones de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.1.1. Sucesiones y testamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 16.2. Recomendaciones de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 16.2.1. Criterios de seguridad, normalización y conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 17. Interoperabilidad. Desarrollos tecnológicos que permiten las relaciones de intercambio de información entre las administraciones en todos sus niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 17.1. Interoperabilidad en el marco de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 17.1.1. IDABC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 17.2. Interoperabilidad en el marco de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 17.2.1. EDI-PADRÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 ÍNDICE XV Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XV
  • 17. 17.2.2. MIGRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 17.2.3. Intercambio electrónico de datos con entidades locales para gestión del IBI . . . . . . 297 17.2.4. Intercambio de ficheros institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 17.2.5. Avanza Local Padrón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 17.3. Interoperabilidad con el Consejo General del Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 17.4. Interoperabilidad con la Agencia de Protección de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 18. Proyectos, desarrollos y plataformas que facilitan el despliegue de las TIC en las administraciones locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1. Proyectos lanzados por la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.1. eTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.2. eContentplus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 18.1.3. ICTPSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2. Proyectos lanzados por la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2.1. @Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 18.2.2. NEDAES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 18.2.3. INDALO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 18.2.4. ISTMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 18.2.5. Ventanilla Única. Acción PISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 18.2.6. SICRES v2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 18.2.7. SILICE y CODICE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 18.2.8. SISNOT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 18.2.9. SISTER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.10. Sistema de verificación de datos de identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.11. Sistema de verificación de datos de residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.12. Servicio de comunicación de cambio de domicilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 18.2.13. DNI electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314 18.2.14. El Web Map Service catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 18.2.15. Sistema RED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 18.2.16. Pista Local y GeoPISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 18.3. Otros organismos y poderes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 18.3.1. Registro Civil en línea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 18.3.2. Agencia de Certificación Notarial ANCERT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 18.3.3. Archivo electrónico de revocación de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.4. Archivo ÁBACO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.5. Gestión telemática integral en el Consejo General del Notariado . . . . . . . . . . . . . . . . 321 18.3.6. Escritura pública electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322 18.3.7. Convenios de colaboración con el notariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 18.3.8. Registro de la Propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 18.3.9. Fábrica Nacional de Moneda y Timbre (FNMT-RCM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 19. Infraestructuras despegadas por organismos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.1. Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.1.1. Proyecto epractice.eu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XVI Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XVI
  • 18. 19.1.2. Proyecto INSPIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 19.2. Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 19.2.1. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 19.2.2. SARA y red interadministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 19.2.3. CESEAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 19.2.4. Proyecto Firma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 19.2.5. Autenticación de tres factores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 19.2.6. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 19.2.7. SIGEM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 19.2.8. Servicio de pago telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 Artículo: Las TIC y la transformación de las administraciones públicas, por Juan Miguel Márquez Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339 Parte IV MAPA DE BUENAS PRÁCTICAS EN LA APLICACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL EN ESPAÑA 20. Mapa de buenas prácticas en la aplicación de las TIC en la gestión local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347 20.1. Iniciativas de administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 20.2. Provisión de servicios TIC en red para la gestión local desde las entidades supramunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 20.3. Iniciativas de elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 20.4. Dotación de infraestructuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 20.5. Iniciativas en el back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 20.6. Iniciativas en el campo de las plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361 20.7. Iniciativas de gestores de procesos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 20.8. Iniciativas de e-democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 20.9. Otras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 ÍNDICE XVII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XVII
  • 19. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XVIII
  • 20. En un momento de constante cambio tecnológico, y en consonancia con la normativa comunitaria, los go- biernos locales deben facilitar las relaciones con sus ciudadanos procurando que los procesos administra- tivos sean, sin perder su rigor y sus garantías, sencillos, diáfanos y próximos a ellos. La Administración local, por su cercanía, afronta el desafío diario de promover, dentro de su ámbito terri- torial, tanto la calidad de vida de sus ciudadanas y ciudadanos, como la competitividad de sus empresas. En este marco, las tecnologías de la información y de la comunicación constituyen un instrumento de especial trascendencia para la mejora y modernización de las prestaciones municipales. Tecnologías como la banda ancha, el teléfono móvil, la TDT o el Wi-Fi, por citar sólo algunas de las más conocidas, son herramientas de mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos y de los procesos de negocio de las empresas. Una buena cobertura móvil, por ejemplo, asegura la comunicación en casos de peligro o accidente, lo que aumenta la seguridad de las personas. La banda ancha es un cauce de servicios sin barreras espacia- les, y también de una mejor y más eficaz comunicación entre empresas, lo que aumenta su productividad. El desarrollo de la riqueza de nuestros municipios y su propio futuro pasa, entre otros factores, por asegurar la disponibilidad de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones a sus ha- bitantes, pero también por aplicarse a sí mismos esas nuevas tecnologías. Para ello, es imprescindible sus- tituir viejas costumbres organizativas por una moderna y agilizada gestión interna y, sobre todo, se nece- sita una financiación suficiente. Ante esta exigencia de modernización, la Federación Española de Municipios y Provincias, consciente de las grandes desigualdades que existen entre muchos municipios españoles, ya sea debido a su pe- queño tamaño, a sus escasos recursos, a su carácter rural o a su situación en rincones remotos de nuestra geografía, continuará tratando de compensar estas diferencias para dotar de coherencia a las políticas lo- cales que abandera, y hacerlas compatibles tanto con las distintas realidades municipales como con el tiempo que nos ha tocado vivir. Todo avance tecnológico conlleva la necesidad de desplegar nuevas infraestructuras y, por ello, los ayuntamientos se encuentran con una nueva función, la de encontrar un equilibrio que, por una parte permita la cooperación con los operadores que crean las redes tecnológicas, y por otra, garantice que las instalaciones cumplen tanto las condiciones técnicas como las urbanísticas. No quiero omitir una referencia al Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI), de la Fede- ración Española de Municipios y Provincias. Dedicado a la implantación de infraestructuras de radiocomu- XIX PRÓLOGO Pedro Castro Alcalde de Getafe. Presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XIX
  • 21. nicación, con una especial atención a las estaciones base de telefonía móvil, de cuyo esfuerzo, en colabo- ración con los principales operadores del sector, nació un código de buenas prácticas, al que, en sólo un año, ya se han adherido más de 1.088 ayuntamientos. Concluyo haciendo un reconocimiento al gran acierto de Telefónica al promover esta publicación, que, basándose en un gran número de entrevistas con responsables de municipios, diputaciones provinciales o cabildos de toda España, nos da una visión precisa del equipamiento y del uso que los pueblos y las ciuda- des hacen de las tecnologías de la información y de la comunicación, así como de los conflictos que se han ido registrando en paralelo al despliegue de nuevas redes, en especial de las denominadas TIC móviles. Bienvenido sea todo informe o análisis que, como el presente, arroje elementos de reflexión y saque a la luz estos asuntos que habremos de abordar con seriedad en los próximos años, si queremos que el de- sarrollo tecnológico del país se realice de una manera armónica en todos los niveles organizativos de la Administración Pública. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XX Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XX
  • 22. Es un comentario habitual en nuestro sector el reconocer que nunca como hasta ahora la tecnología de comunicación y de procesamiento de información ha sido tan potente, tan difundida y tan barata. Esto significa que hoy estamos en las mejores condiciones para apoyarnos de una manera decidida en ella para cambiar, modernizando y optimizando, la mayor parte de los procesos básicos de todos los ámbitos de nuestra vida. Es el momento de la revolución digital: de los hogares, de las pequeñas empresas y tam- bién de los ayuntamientos. La digitalización de los procesos y el acceso online de los ciudadanos ya lle- van tiempo siendo desarrollados con éxito por las grandes empresas y por las grandes Administraciones como la central y las autonómicas. Pero ya es el momento de dar un paso más y llevar este profundo cam- bio a ámbitos más pequeños que al mismo tiempo son los más cercanos: los hogares, las pymes y los mu- nicipios. Éstos son los nuevos retos de la Sociedad de la Información hoy en España. Desde la Fundación Telefónica, conscientes de esta realidad, publicamos este libro que es uno de los pri- meros análisis que se han realizado en nuestro país sobre el tema de las TIC (tecnologías de la informa- ción y las comunicaciones) en el futuro de las entidades locales. Un tema que va a ir ganando importan- cia y más aún tras la aprobación de la ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Tras esta ley el acceso electrónico a estos servicios se convierte en un derecho del ciudadano y una obligación de las administraciones públicas el que esto sea posible. Los próximos años estarán dedi- cados a hacer de esto una realidad y será el estímulo clave para convertir a nuestros ayuntamientos en verdaderos centros de servicios electrónicos al ciudadano. En la elaboración de este libro, además de nuestros propios expertos en servicios digitales, hemos con- tado con la ayuda inestimable de numerosos ayuntamientos, diputaciones, comunidades autónomas y administración central, así como expertos del ámbito universitario y empresarial, que nos han aportado su punto de vista y su experiencia en las entrevistas y encuentros realizados para su elaboración. La Administración local es, al mismo tiempo, la más cercana al ciudadano y la que cuenta con meno- res recursos tanto tecnológicos como de expertos en TIC. Además, la gran variedad de ayuntamientos hace que entre los más de 8.000 municipios españoles encontremos un rango muy amplio tanto de ta- maño como de competencias. Todo esto hace que la extensión de las TIC en los ayuntamientos sea un reto equivalente en complejidad al de la extensión entre las pymes. Sin embargo, ambos retos son cla- ves para la extensión de la Sociedad de la Información. De su éxito en la adopción de las TIC dependerá el impulso de los servicios digitales en la vida cotidiana de los ciudadanos y la mejora de la productividad de la economía del país. XXI PRESENTACIÓN Javier Nadal Vicepresidente de Fundación Telefónica Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXI
  • 23. Muchos sectores económicos ya han hecho esta revolución digital antes sectores como el financiero, el sistema bancario o el de las líneas aéreas, nos tienen ya acostumbrados como clientes a unos niveles de servicio online fiables y cómodos que se empiezan poco a poco a exigir a otros ámbitos de la vida cotidia- na, y en especial a la relación con la Administración Pública, la sanidad, etc. y poco a poco esta exigencia se irá extendiendo hacia los ámbitos más cercanos, los municipales. Hay, por tanto, un importante reto, pero también tenemos la suerte de contar con el conocimiento y las herramientas tecnológicas para afrontarlo. A lo largo de los últimos años se han puesto en marcha mu- chas iniciativas y ha habido muchos éxitos y algunos fracasos, como en toda empresa que empieza. Toda la enseñanza de estos pioneros ha sido muy válida y este libro ha querido recuperar gran parte de estas lecciones con la descripción de casos de éxito que serán un buen referente para todo el trabajo que queda por desarrollar. La Fundación Telefónica está convencida de que las TIC son la palanca clave del cambio social y econó- mico en nuestra época y queremos ser parte de la solución e involucrarnos en estos cambios. Por eso en la definición de nuestra visión como Grupo Telefónica incluimos desde hace tiempo como objetivos: «me- jorar la vida de las personas, facilitar el desarrollo de los negocios y contribuir al progreso de las comunida- des donde operamos, proporcionándoles servicios innovadores basados en las Tecnologías de Información y las Comunicaciones». A esto le llamamos Espíritu de Progreso y creemos que es el momento de enfocar- lo con más intensidad en la modernización de nuestros ayuntamientos. Deseamos que este análisis que ahora se presenta en la forma de libro contribuya a encontrar esas claves del cambio. Desde Telefónica trabajamos por pasar del análisis a los proyectos y de ellos a la reali- dad transformada. En pocos años, con la inspiración de las nuevas leyes, las herramientas de las nuevas tecnologías y el compromiso de las administraciones y de empresas como Telefónica, pasaremos a tener una relación cotidiana con nuestro ayuntamiento más eficaz y cómodo, al tiempo que sus procesos inter- nos se agilizan y se vuelven más productivos. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXII
  • 24. EnlaestructuraorganizativadelEstadoespañol,elayuntamientoeselejecentraldelaAdministraciónlocal.To- das las demás entidades que integran la esfera local, ya sean del ámbito inferior al municipio, o sean entidades supramunicipales, giran en torno al municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia. El sector público local en España presenta una gran variedad debido a la población de los municipios, lo que condiciona en parte su gestión y formas organizativas. Por un lado, un importante número de muni- cipios españoles con poca población cuenta con una estructura funcionarial muy reducida, donde la vo- luntad de los cargos electos es el principal activo de gestión. En contraposición, dentro de la geografía española se localizan grandes corporaciones donde las posibilidades de gestión y organización se multi- plican. Por esta razón, resulta complicado establecer conclusiones generales que caractericen la situación concreta del sector local de la Administración Pública en nuestro país. Esta situación queda reflejada en el preámbulo de la ley de Grandes Ciudades o ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,1 en el que, por un lado, se plasma la necesidad de dotar de un régimen jurídico específico al conjunto de mu- nicipios españoles de gran población que les permita hacer frente a su enorme complejidad; y por otro, se recoge la necesidad de reforzar el papel de las mancomunidades de municipios en nuestro sistema local para fortalecer las estructuras de aquellos municipios cuyas dimensiones reducidas dificulten la presta- ción efectiva de los servicios públicos municipales. Otra consideración previa que debe realizarse es el hecho de que las entidades locales presentan dife- rencias en el repertorio de servicios encomendados, dado que el censo del municipio condiciona las com- petencias que ha de asumir la corporación local con el presupuesto municipal. Todos los municipios tie- nen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza de las vías públi- cas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentación, parques y jardines, biblioteca pública y mercados. Los ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, además de los indicados, deben prestar los servicios de protección civil, servicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deporti- vas y matadero. Y los de más de 50.000 habitantes, además, deben prestar los servicios de transporte urbano de viajeros y protección del medio ambiente. Sin embargo, los ayuntamientos españoles cuentan con elementos en común: por un lado, la autonomía para la gestión de sus propios intereses; por otro, la tendencia creciente a prestar determinados servicios que la ciudadanía reclama y que, sin embargo, no es competencia directa de dichas administraciones. Este estudio identifica los retos que ha de afrontar la Administración local a corto y medio plazo y, por extensión, otras administraciones. XXIII RESUMEN EJECUTIVO 1. Ley 57/2003, de 16 de diciembre. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXIII
  • 25. Las tecnologías de la información y las comunicaciones se revelan como un elemento esencial para la mejora de la eficiencia y la modernización de la Administración Local. No sólo apoyan la relación con el ciudadano a través de la denominada e-Administración, sino que contribuyen a la mejora de los procesos de gestión (el denominado back-office). Más allá del trámite administrativo proporcionan la posibilidad de renovar la forma en la que se ofrecen servicios como la seguridad ciudadana, la gestión de la movilidad o los servicios sociales. El papel del ciudadano y la empresa como clientes de la Administración local Los ciudadanos y las empresas demandan cada vez más de las administraciones públicas en su conjunto niveles de atención similares a los proporcionados por el sector privado. El ciudadano está cada vez más informado, es más exigente y demanda una administración cercana, eficiente y ágil. Por otro lado, el in- cremento del volumen de la población desigualmente distribuido en el territorio español, así como el pro- ceso de envejecimiento de la misma, también heterogéneo desde el punto de vista local, o la aparición de servicios públicos, cuya provisión se enfrenta a problemas de economías de escala, son nuevas realidades que condicionan el marco administrativo. La Administración local es el nivel administrativo en el que tiene lugar una gran parte de las relacio- nes con los ciudadanos. A esto hay que sumar no sólo los propios trámites que realizan los ciudadanos y las empresas con las entidades municipales, sino el hecho de que, en muchas ocasiones, el ciudadano no distingue entre niveles territoriales de gobierno cuando formula sus demandas a la Administración, y normalmente la Administración local es la elegida por los ciudadanos para hacerlo. Esta tendencia se re- laciona con otra de las demandas de la sociedad en relación con la Administración Pública: la ventani- lla única administrativa, es decir, la posibilidad de presentar las solicitudes y comunicaciones en cual- quier ventanilla de cualquier administración, indistintamente de que se esté realizando a otra entidad u organismo. Todo esto pone de manifiesto la gran importancia de los ayuntamientos como proveedo- res de servicios públicos a la sociedad y, por lo tanto, como pieza esencial en el entramado administra- tivo de España. Otra de las demandas de la ciudadanía es el modelo multicanal de prestación de servicios por parte de la Administración, es decir, la posibilidad de realizar los trámites administrativos, o bien ante funcionario, o bien mediante operador interpuesto o en régimen de autoservicio (en el que se incluiría la modalidad electrónica, el teléfono móvil o el acceso a través de la TDT). La Ley 11/2007, tal y como se comenta más adelante, reconoce ya este derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administra- ciones públicas, y la Administración local tendrá que estar preparada para ofrecerlos. En cuanto a las principales quejas de la sociedad en relación con la Administración, destaca tanto la len- titud a la hora de resolver los trámites (con el 65%),2 como la excesiva burocracia (con el 61%), aspectos que pueden ser mejorados notablemente gracias a la introducción de las nuevas tecnologías. Por otro lado, la percepción de los ciudadanos en relación con la incorporación de tecnología a los procesos en la Administración es muy positiva: el 67% considera que se ha mejorado gracias a la incorporación de las nuevas tecnologías, y el 56% valora en gran medida el acceso a los servicios a través de Internet.3 Otra tendencia viene marcada por la juventud. Cuando la generación de jóvenes que ya han incorpo- rado a sus rutinas diarias el uso de la tecnología se convierta en la generación activa, ésta demandará de LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXIV 2, 3. Según datos de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, 2006. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXIV
  • 26. manera inmediata una relación digital con sus administraciones. Por ese motivo, la Administración, en ge- neral, y la local, en particular, han de estar preparadas y comenzar desde ahora a desplegar los servicios. Finalmente, la empresa demanda servicios y trámites online que minimicen sus costes operativos y re- duzcan las barreras burocráticas para favorecer el desarrollo económico. Por otro lado, se demanda el papel «facilitador» de la Administración en la labor empresarial, ya que el factor «globalización» hace necesaria la armonización local, nacional y supranacional. El proceso de descentralización y la atribución de competencias El actual Estado de las Autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativo está a punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo, este pro- ceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas no ha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante todos estos años, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ámbito competen- cial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador hacia estas administracio- nes. A pesar de ello, la realidad se ha impuesto en los ayuntamientos españoles, que asumen cada vez más la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando respuesta a nece- sidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras administraciones. Se genera así la denominada «gestión de competencias impropias» que puede llegar a representar el 35% del gasto público municipal.4 El hecho de que los ayuntamientos sean las administraciones más próximas al ciudadano condiciona que, en muchos casos, sea más adecuado que la gestión y prestación de un servicio sea realizado por és- tos. La cuestión obliga a replantearse qué administración debe gestionar qué servicios y asumir las corres- pondientes competencias. Se trata de mejorar los modelos de gestión y garantizar así la provisión de unos servicios de calidad para atender las necesidades y demandas del ciudadano. Se trata de que se aplique el binominio subsidiariedad-eficiencia, de modo que quien provea el bien o servicio sea la administración con óptima capacidad para hacerlo. En este contexto, uno de los grandes retos que se plantea, pues, a la Administración Pública es poder garantizar a la ciudadanía el acceso a los servicios públicos bajo criterios de equidad, de manera que un ciudadano de una gran ciudad reciba y perciba los servicios públicos de igual modo que un ciudadano que reside en un municipio rural. La gestión municipal moderna Los principios de eficacia, eficiencia y economía en la actuación administrativa han configurado un nue- vo modelo de gestión pública que implica un fuerte cambio en la cultura administrativa hasta ahora vi- gente. Se trata de adaptarse a las necesidades del ciudadano sin que ello se traduzca en un incremento de la presión fiscal, sino incluso tendiendo a la contención o reducción del gasto público. Bajo este concepto prima la excelencia en la calidad del servicio, la visión del ciudadano como cliente, así como la disocia- RESUMEN EJECUTIVO XXV 4. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en un perspectiva europea». (2006) Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXV
  • 27. ción entre provisión y prestación del servicio, bajo un prisma en el que priman los mecanismos de mer- cado (no sólo gerenciales) en el servicio público. La calidad se define no sólo a través de la eficacia, sino mediante la capacidad de reacción de la Admi- nistración ante nuevas demandas o necesidades, y se expresan en medidas concretas, como las denomi- nadas «cartas de servicios». Los ayuntamientos atienden las necesidades directas de sus habitantes, por lo que en el ámbito municipal resulta preciso incidir en la claridad y transparencia en la gestión. En este contexto, la transparencia implica facilitar al ciudadano el conocimiento que éste precise proporcionan- do información ágilmente y de manera completa y actualizada. Cada vez más, los ciudadanos consideran necesario disponer de la información que los afecta directamente, como son los asuntos urbanísticos, los presupuestos municipales, los servicios asistenciales en el caso de las grandes ciudades, las subvencio- nes, los planes de inversión municipal, y además se incrementa el deseo de participar activamente en las decisiones tomadas. Se trata de implicar a la ciudadanía en la mejora y en la toma de decisiones, facilitan- do la participación ciudadana. La aplicación de las nuevas tecnologías a esta demanda se denomina e-par- ticipación. Estas ideas son las que definen el paradigma de la nueva gestión pública como contraposición al mo- delo administrativo tradicional. La consideración del ciudadano como un cliente afecta de manera sustan- cial a la forma de concebir la propia Administración Pública como organización, así como a sus recursos humanos, presupuestarios, tecnológicos, formativos, etc. El entorno de la Administración local tiene ante sí un reto en el campo de la gestión en el que no cabe duda que la incorporación de las tecnologías será esencial. Las TIC se revelan como un instrumento que apoya la mejora de los servicios externos e internos en la gestión local. En muchas ocasiones, no sólo es la forma de prestación de los servicios lo que cambia, sino la propia naturaleza del servicio. No es hacer lo mismo de otra manera, es cambiar la orientación y el contenido de la atención al ciudadano, simplificar procesos y hacerlos más eficientes y cercanos. En esta línea, la denominada administración proactiva, bajo la filosofía de adelantarse a las necesida- des de los ciudadanos, va a ser posible sólo bajo un modelo que incorpore las nuevas tecnologías a los pro- cesos de gestión. El papel del empleado público en las entidades locales Este incremento de las necesidades en relación con los servicios públicos locales y el reto de responder de manera ágil a las demandas ciudadanas ha llevado, en las últimas décadas, al crecimiento del perso- nal en las corporaciones locales que, debido a la complejidad del proceso de selección de personal en la Administración Pública, ha conducido a la necesidad de recurrir, con mayor o menor intensidad, a la creación de plazas de funcionarios interinos, así como a la contratación de personal laboral, a veces, con carácter temporal. Para los ayuntamientos más pequeños la tasa de temporalidad se sitúa en el 44%, y al- canza el máximo valor para los municipios de 3.000 a 20.000 habitantes, con el 49%. No cabe duda de que el papel del empleado público es esencial a la hora de afrontar todos los retos que tienen ante sí los entes locales, entre ellos, la introducción de las TIC. Por ello, es necesario señalar que las dificultades de adaptación por parte de sus empleados al uso de las mismas pueden suponer un freno importante. Estas dificultades pueden ser mayores en ayuntamientos de reducido tamaño, en entornos rurales o con personal de edad avanzada, que, en general, tienen más dificultades para adaptarse al uso de las nuevas tecnologías y que prefieren seguir desarrollando su trabajo tal y como ya lo venían hacien- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXVI Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXVI
  • 28. do. Las tecnologías tienen que percibirse entre el personal del ayuntamiento como una herramienta de ayuda y no como una amenaza. La incorporación de las TIC va a facilitar al empleado público el trabajo de gestión permitiéndole centrarse en tareas de mayor valor para la organización, pudiendo dedicarse a facilitar más y mejores servicios y atención a los ciudadanos. La colaboración entre las administraciones Otra pieza esencial para articular la provisión de los servicios a la ciudadanía es la interoperabilidad. La po- sibilidad de que cada administración ejerza sus funciones con eficiencia pasa por la coordinación y la transmisión mutua de información. En el escenario actual es necesario hacer un gran esfuerzo en la coor- dinación vertical y horizontal entre administraciones porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargarse sobre ellos los costes de coordinación de una adminis- tración tan descentralizada como la española. Los esfuerzos tienen que ir encaminados a conseguir la interoperabilidad en los tres ámbitos: • organizativo, a través de la orquestación de los procesos administrativos y las estructuras organizati- vas de manera que las arquitecturas de información y los objetivos de negocio estén alineados; • semántico, para garantizar el significado exacto de los contenidos y datos que se intercambian, y • técnico, para contemplar la interconexión de los sistemas de información. El impulso que supone la Ley 11/2007 La ley 11/20075 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciuda- danos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obliga- ción de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009. Esta ley supone un gran impulso, no sólo para el desarrollo de la administración electrónica, sino para la incorporación masiva de las nuevas tecnologías en la Administración desde un punto de vista global. La Administración tiene la obligación de adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpo- ra la tecnología como un elemento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en la misma medida. De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora de dinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per- cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos y empresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece- sarias para poder hacerlo, y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor ta- maño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las eco- nomías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brecha digital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado por la sociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, que podrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda. RESUMEN EJECUTIVO XXVII 5. De 22 de junio del 2007. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXVII
  • 29. La eliminación de la llamada «brecha digital» implica para las entidades locales una corresponsabilidad en varios frentes, como son, la propia brecha de la mejora del funcionamiento interno para adaptarla al entorno de la mayoría de los ciudadanos; por otro lado, está la «brecha económica», que supone un avan- ce en las posibilidades de la mejora de la productividad de las empresas del municipio y, por supuesto, la eliminación de la «brecha para la integración social», que facilita a las personas con discapacidad su re- lación por medios adecuados telemáticos con la Administración local. El uso de las TIC en la Administración local Cuando se habla acerca de la aplicación de las nuevas tecnologías a la Administración, suele pensarse en administración electrónica o en aplicación de las TIC a la tramitación administrativa. Pero la aplicación de las TIC en la Administración en general, y en particular en la local, va más allá de estos conceptos. Las TIC son de gran utilidad en la informatización del back-office, resolviendo el núcleo de la actividad municipal, pero la realización de cualquier proceso en una entidad local involucra típicamente el uso de varios sistemas informáticos (del back-office) y la intervención de distintos funcionarios, por lo que las nuevas tecnologías también apoyan la coordinación que facilita la gestión de los flujos de trabajo; se trata de los componentes de workflow y de los elementos que permiten la comunicación y los intercam- bios entre aplicaciones. Por otro lado, han surgido un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de la gestión municipal, que son posibles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente admi- nistrativos, que ofrecen un valor importante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múlti- ples competencias de los entes locales como la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la orde- nación del tráfico, la prestación de servicios sociales y la gestión del transporte público, entre otros. No cabe duda de que estos servicios actuarán como palancas para la aceptación y también para que se exijan otros nuevos. En definitiva, el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación en la Administración lo- cal puede maximizar la utilidad de los recursos que maneja y aumentar el valor de la actividad pública en su conjunto (ver figura 1). Pero más allá del uso de las tecnologías y de la provisión de servicios TIC, las entidades locales tienen que asegurar que los ciudadanos y empresas de sus entornos disponen de los medios adecuados para dis- frutar de los mismos. Por ello es importante el papel de la entidad en la concesión de licencias y autoriza- ciones para la instalación de redes de comunicación (tanto fijas como móviles), ya que con sus decisio- nes pueden facilitar o retrasar el despliegue de infraestructuras tecnológicas, aspecto que tiene un impac- to directo en la incorporación de los ciudadanos en este nuevo espacio. Los retrasos acumulados en este sentido convierten a parte de la población en ciudadanos que no acceden en igualdad de condiciones y oportunidades a las ventajas que ofrecen los servicios de la sociedad de la información. Sin olvidar de nue- vo la importancia que tiene la implantación de estas tecnologías para los servicos de emergencia e inte- gración de personas con discapacidad. En la actualidad, las entidades locales han comenzado a introducir las TIC para mejorar las relaciones con el usuario, típicamente en servicios de atención al ciudadano, así como en servicios de información en el marco de lo que podríamos llamar e-administración. En cuanto a los canales utilizados destaca Internet y la atención personal, seguida de la atención telefónica, el móvil y la TDT. Desde un punto de vista de ges- tión interna, es frecuente el uso de soluciones para la gestión de la contabilidad, la gestión tributaria y ca- tastral y el padrón. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXVIII Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXVIII
  • 30. Por otro lado, es interesante señalar como tendencia que en el ámbito local está apareciendo un nue- vo modelo de provisión de servicios que hacen uso intensivo de las TIC consistente en la provisión de ser- vicios en red. Se trata de iniciativas que lleva a cabo una entidad supramunicipal que pone a disposición de los ayuntamientos portales web para informar a los ciudadanos, sistemas de tramitación telemática o sistemas de gestión municipal genéricos, entre otras aplicaciones. En cuanto a las previsiones de futuro todo apunta a una intensificación de los servicios multicanal al ciudadano, para reforzar la atención ciudadana, y sobre todo, la tramitación, además a través de múltiples canales, fundamentalmente Internet, seguido del móvil y el telefónico; en los últimos puestos están la TDT y la atención presencial. Finalmente, desde el punto de vista de la gestión departamental, las más de- mandadas serán los gestores de expedientes, la gestión documental, los cuadros de mando y los registros de entrada y de salida telemáticos. El papel de las administraciones públicas en la incorporación de las TIC en la Administración local Si bien la introducción de las nuevas tecnologías es un camino imprescindible que ha de recorrer la Adminis- traciónlocalcomovíaparasuperarmuchosdelosretosqueseleplantean,notododependedeellasymásallá delatecnologíaesnecesarioqueotrosorganismosallanenelterreno.Lasadministracionespúblicasensucon- junto tienen un papel esencial a la hora de facilitar la incorporación de las TIC a las entidades locales, ya sea desde un punto de vista promocional, legislativo, normativo o de dotación de infraestructuras y plataformas. La administración por vía electrónica es una adaptación de la Administración convencional utilizando las TIC. Ésta es la razón por la que se introduce el término «por vía electrónica». Esta aplicación tiene mu- chas ventajas, pero hay que adaptar el tratamiento instrumental para pasar de la atención presencial en ventanilla, del libro registro cumplimentado a mano, del sello de caucho, de la compulsa ante un funcio- nario de la fotocopia, etc., a lo que puede ofrecerse con la tecnología. De esta manera aparecen los deno- RESUMEN EJECUTIVO XXIX FIGURA 1. RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS QUE APORTA EL USO DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL Retos de la Gestión Local Beneficios que aporta el uso de las TIC en la Gestión Local • El proceso de descentralización y atribu- ción de competencias • La colaboración entre las administraciones • Transparencia y participación ciudadana • Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio • El cambio de rol del ciudadano y la empresa • Administración Proactiva y calidad de ser- vicio • Cumplimiento de la Ley 11/2007 • Rapidez, agilidad y eficiencia (tanto en la gestión como en la rela- ción con el ciudadano) • Facilita la interoperatividad entre administraciones públicas. • Mejora de la comunicación y la transparencia por parte de la Ad- ministración • Facilita el autoservicio por parte de ciudadanos y empresas: desin- termediación • Mejora los mecanismos de participación ciudadana • Apoya la simplificación administrativa • La actividad administrativa, en términos de tramitación, se hace independiente del soporte (papel o electrónico), el lugar (venta- nilla o el terminal de cualquier tipo) y el horario (24/7). • Personalización de los servicios (el centro del servicio es el ciudadano) • Fiabilidad, seguridad y privacidad en las comunicaciones y ges- tiones (desde ciudadano a la Administración y entre Administra- ciones) Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXIX
  • 31. minados elementos comunes, llamados así porque son válidos para todos los procesos administrativos y todas las administraciones. Se trata de la sede telemática del organismo, el registro de entrada vía web, las notificaciones fehacientes para recibir escritos, y el sistema de archivo documental que da seguridad y persistencia a los «papeles» electrónicos, entre otros. Además, debe ponerse a disposición de los gesto- res toda una serie de elementos que emulan las prácticas consolidadas trasladadas al entorno digital. Se trata de los denominados elementos habilitantes, ya que hacen posible la nueva forma de actuación: fir- ma, firma de múltiples firmantes (colegiada o solidaria), sello de tiempo, sobre «lacrado», compulsa de do- cumentos por escaneo, certificación posterior en papel de documentos electrónicos, tablón de anuncios, capacidad para actuar expresada en «poderes electrónicos» u otros instrumentos, etc. La Ley 11/2007 re- coge los elementos más importantes de ambos tipos, lo que supone dar la misma seguridad y naturale- za a un proceso convencional y a otro electrónico. Pero además, para que se extienda la introducción de las TIC en la Administración local es necesario que se establezcan políticas que desarrollen la Ley 11/2007 y que perfilen planteamientos comunes para to- dos los ayuntamientos. No cabe duda de que La Ley 11/2007 supone un gran paso para impulsar todo este proceso y aunque explícitamente la ley no obligue a informatizar el back-office de la Administración, cum- plir con las obligaciones que se derivan de la propia ley exigirá una informatización de los mismos. Por otro lado, la interoperabilidad, comentada anteriormente, es el otro aspecto estratégico, ya que los niveles administrativos deben relacionarse para poder proveer ciertos servicios. En el caso de la Ad- ministración local, una gran parte de los trámites que se realizan competen a diferentes administracio- nes. Una de las barreras al desarrollo de la e-Administración es la imposibilidad (operativa, no técnica) de intercambiar gran parte de certificados administrativos que, posteriormente, son utilizados para ini- ciar la tramitación de un expediente. La Ley 11/2007 ha definido el modelo general de administración elec- trónica marcando un esquema general de interoperabilidad que requiere un desarrollo mucho mayor. El grado de descentralización del modelo de Estado español y el nivel de competencias asumidas por las en- tidades locales afectan directamente al desarrollo de proyectos e iniciativas. Por ello es preciso la defini- ción de este marco como vía imprescindible para el desarrollo de servicios. La tecnología ya está disponi- ble, pero median todavía aspectos en el ordenamiento jurídico que han de mejorarse para poder utilizar toda la potencialidad de la misma. En esta línea es necesario definir estructuras que vayan más allá de las relaciones bilaterales que se establecen a través de los convenios o acuerdos individuales y específicos que se firman habitualmente para articular estos procedimientos. Se trata de crear estructuras flexibles que faciliten estas relaciones de una manera mucho más ágil. Un nuevo modelo de prestación de servicios TIC basado en la colaboración con las entidades supramunicipales En un horizonte que plantea el uso de las nuevas tecnologías como herramientas esenciales para la pro- visión de una gran parte de los servicios en el ámbito de lo público es preciso plantear nuevos modelos que ayuden al colectivo de ayuntamientos a incorporar las TIC, de manera que no se vean penalizados por motivos de dimensión poblacional (en España el 85% de los municipios cuentan con menos de 5.000 ha- bitantes). Los ayuntamientos, sean del tamaño que sean, tienen que proporcionar, en lo fundamental, los mismos trámites que los ayuntamientos de mayor tamaño, es decir, se enfrentan a la misma complejidad de la actuación administrativa. En este escenario, la incorporación de las nuevas tecnologías se hace me- nos eficiente por motivos de economías de escala. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXX Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXX
  • 32. El principal problema con el que se encuentran las entidades locales de menor tamaño consiste en el presupuesto limitado con el que cuenta para afrontar la implantación de sistemas TIC. A esto además hay que añadir el propio ciclo político de cuatro años y la cadencia anual de aprobación de presupuestos en los que las partidas plurianuales requieren un trámite muy especial y complejo, por lo que se dificulta la in- versión en proyectos tecnológicos que requieren un horizonte mayor. Este tipo de inversiones, además, no son prioritarias para los políticos locales, que suelen relegar estos proyectos al no ver un retorno rápido en los mismos. Por otro lado, la operación y el mantenimiento de los sistemas TIC ya instalados también suele ser costosa en estas entidades. Por ofrecer unos datos representativos cabe referenciar que la falta de per- sonal informático en los municipios pequeños eleva los gastos en servicios informáticos en estas entida- des al 52%. La cifra es también muy elevada en diputaciones, consejos y cabildos (46%) mientras en el res- to de municipios los porcentajes oscilan entre el 20% y 33%. Por otro lado, si bien las iniciativas de cesión de aplicaciones y sistemas a la Administración local por parte de otras administraciones, así como las de reutilización de soluciones o las iniciativas de incorpo- ración de software de código abierto son muy interesantes, hay barreras asociadas a ellas muy difíciles de salvar. Se trata fundamentalmente de problemas relacionados con la evolución de las aplicaciones y la es- calabilidad para sistemas denominados «de misión crítica» (que no pueden fallar). Durante la vida útil de un sistema informático se producen vicisitudes y cambios normativos que de- ben reflejarse en ellos. Es preciso, por lo tanto, contar con personal técnico que pueda afrontar dichos cambios, y en la mayoría de los ayuntamientos esto no es posible. Por otro lado, la estructura organizati- va depende exclusivamente de la voluntad del gestor, y los procedimientos siguen una pauta de derecho administrativo pero están modulados por los usos y costumbres de cada organismo. Además, en el caso de que se quiera contratar la actividad al sector privado, los entes locales, en muchos casos, no tienen al alcance proveedores con la capacidad de dar el servicio, debido a la situación geográfica y la «granulari- dad» de los municipios. En este punto se dan dos problemas: por un lado, de oferta, ya que no se dispone de un sector TIC suficientemente especializado y descentralizado para poder llevar a cabo el manteni- miento; por otro, de demanda, que conlleva la falta de sostenibilidad de muchas de las actuaciones. De otra parte, las necesidades en cuanto a la dimensión de los sistemas van evolucionando a lo largo del tiempo, y ello condiciona notablemente la dotación de recursos y la capacidad de procesamiento, al- macenamiento, requisitos de disponibilidad, etc. En este contexto es necesario que el ayuntamiento reci- ba servicios adaptados a sus necesidades y no tecnología. Se trata de que el personal público pueda ges- tionar y mantener su información sin necesidad de tener conocimientos técnicos especializados. Este mo- delo garantiza tanto el mantenimiento como la continuidad y sostenibilidad del proyecto de modernización a lo largo del tiempo (ver figura 2). Las administraciones públicas han ido recorriendo, con unos años de retraso, la misma senda que las empresas. Sus fines son diferentes y su situación de «monopolio de facto» no las obliga a luchar por su subsistencia. Sin embargo, son los ciudadanos y los representantes de las empresas los que la urgen para que adopte planteamientos de servicio. Y en esta línea se encuentran. Son ya algunas las experien- cias de entidades locales que han pasado por la certificación de calidad ISO 9001. En el mismo sentido se introduce la posibilidad de adoptar estándares de calidad en la gestión de la tecnología que preconizan normas internacionales como CoBIT, ITIL o Price2. En este modelo, el papel de las entidades locales supramunicipales es esencial para desplegar los nue- vos servicios basados en las TIC en los municipios de menor tamaño. Gracias a estas entidades es posible integrar en un único punto los servicios necesarios para la gestión de los municipios, centralizando fun- RESUMEN EJECUTIVO XXXI Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXXI
  • 33. ciones puramente tecnológicas que los municipios, por su dimensión, recursos disponibles o decisión es- tratégica no pueden desarrollar. De este modo, pueden ayudan a mejorar los servicios que los ciudadanos demandan de sus propias administraciones, agilizando la interacción entre los municipios y las diputacio- nes, cabildos o consejos insulares o, en el caso de las comunidades autónomas uniprovinciales, los gobier- nos autonómicos, para facilitar el inicio de procedimientos dentro de la llamada «administración elec- trónica» actuando como facilitadores de los ayuntamientos, promoviendo una nueva forma de organizar- se para trabajar con economías de escala. En este apartado hay que señalar que es preciso evitar la tentación que las entidades locales entren en el negocio de las TIC como operadores, apoyando y desvir- tuando con dinero público una competencia que debe corresponder únicamente a manos privadas. En este contexto, la prestación de servicios TIC en red en un marco de colaboración público-privada en el que se ofrecen recursos y aplicaciones informáticas desde la red en modo servicio y pago por uso, es un modelo que se adapta a las necesidades y problemas de la Administración local y da soporte a los ser- vicios administrativos y nuevos servicios de los ayuntamientos. Es un modelo sostenible de incorporación de la tecnología que asegura no sólo su adopción, sino también su mantenimiento y evolución. El mode- lo responde a la creciente dificultad de las administraciones para atender de manera óptima a determi- nados servicios y actividades que desempeñan. La provisión de estos servicios basados en las TIC permi- te ofrecer un servicio disponible 7*24, aspecto este que no está contemplado en estructuras funcionaria- les de horarios y turnos, ni en las de contratación y amortización de las inversiones. Este enfoque transforma las inversiones en gasto y constituye un modelo de financiación en sí. La prestación de servi- cios TIC en red ofrece garantías de seguridad, disponibilidad, recuperación ante desastres, etc., y, en gene- ral, plantea un modelo sostenible para incorporar las nuevas tecnologías a la gestión local. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEL FUTURO XXXII FIGURA 2. RETOS EN LA INCORPORACIÓN DE LAS TIC EN LA GESTIÓN LOCAL Y BENEFICIOS DE IMPLANTAR UN MODE- LO DE SERVICIOS EN RED PARA LA ADMINISTRACIÓN Retos en la incorporación de las TIC en los entes locales Beneficios de implantar un modelo de servicios en red para la Administración • La falta de recursos para implantar, operar y mante- ner los sistemas TIC en las entidades locales de me- nor tamaño • La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor tamaño • El incremento de la demanda de los servicios de e- administración • La interoperabilidad en los niveles organizativo, se- mántico y técnico • La gestión automatizada de expedientes • El apoyo por parte de las administraciones públicas Estatales, Autonómicas y organismos supramunici- pales a la introducción de las TIC en la Gestión Local • Rentabilidad: aprovechando sinergias y economías de es- cala lo que repercute en un modelo asumible para los pe- queños y medianos ayuntamientos. • Sostenibilidad y escalabilidad: el ayuntamiento se centra en su actividad específica y no tiene que preocuparse de la gestión de la tecnología. Este modelo garantiza la con- tinuidad y la modernización a lo largo del tiempo. • Seguridad y disponibilidad: ya que el modelo ofrece me- canismos de recuperación frente a desastres y se asegu- ra así el cumplimiento de las cartas de servicio. Las_TIC_I_XXXII_portadas_LO.qxd 7/5/08 19:26 Página XXXII
  • 34. Parte I LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 1
  • 35. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 2
  • 36. 1. Situación de la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1. La organización territorial del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.1. La Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1.3. La segunda descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2. Las competencias de la Administración local española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4. La organización de la Administración municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.5. La financiación de los entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2. La gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.1. La evolución de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.2. Gestión pública en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal . . . . . . . . . . . . 29 2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.5. La transparencia en la gestión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.6. El incremento de la calidad del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.8. La Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. El empleado público en el contexto de la provisión de los servicios en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.1.3. Funciones del personal municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3 ÍNDICE Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 3
  • 37. 3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2. El modelo de gestión de recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.2.3. Los modelos de dirección pública profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.3. Formación y desarrollo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo de las TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 4. El ciudadano en el contexto de la provisión de los servicios públicos . . . . . . . . . . 51 4.1. El ciudadano como eje central de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.2. El nuevo papel del ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.3. La demanda de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5. Las empresas en el contexto de la provisión de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . 59 5.1. La Ventanilla Única Empresarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2. Las cargas administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 6. Interrelaciones entre la Administración local y el resto de las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica . . . . 67 6.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Artículo: Las TIC como generadoras de valor en los ayuntamientos y entidades locales, por Ángel Ros Domingo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 7. Los retos de la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.2. Colaboración entre las administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.3. Transparencia y participación ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 7.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.6. Hacia una administración proactiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 4 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 4
  • 38. 5 En este primer bloque del estudio se presenta el marco general sobre la situación actual de la gestión pública en España, y se presta especial atención a la labor de las entidades locales. La Ley 11/200711 para el Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu- dadanos su derecho a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, así como la obli- gación de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre de 2009. Pero, más allá del necesa- rio cumplimiento de la ley, el verdadero reto al que se enfrenta la Administración en nuestro país es el tener que adaptarse a una sociedad en constante movimiento, que incorpora la tecnología como un ele- mento más de su realidad y ante la que tiene el desafío de responder en la misma medida. El actual Estado de las autonomías, en el que el proceso de descentralización político-administrativo está a punto de culminarse, responde hoy a una realidad fuertemente descentralizada. Sin embargo, este proceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas no ha tenido un reflejo equivalente en el siguiente escalón territorial: la Administración local. Durante to- dos estos años, los entes locales han visto prácticamente inalterada la configuración legal de su ám- bito competencial, sin que se haya producido una continuación del proceso descentralizador hacia estas administraciones. Sin embargo, la realidad se impone en los municipios españoles, que asumen cada vez más la prestación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando res- puesta a necesidades, fundamentalmente asistenciales, cuya competencia corresponde a otras admi- nistraciones. Por otro lado, el ciudadano se muestra cada vez más informado y formado, y mucho más exigente, en relación con los servicios que percibe; este cambio ha implicado una diferencia fundamental en el rol que venía desempeñando frente a la Administración. La ciudadanía ha cambiado, progresivamente, el pa- pel pasivo que tenía, en el que simplemente recibía los servicios públicos y en el que se conformaba con resolver sus asuntos. Hoy compara la calidad del servicio que recibe por parte de una institución pública con el que pueden proporcionar otras administraciones, e incluso con los que recibe de las empresas pri- vadas. Se exigen formas de gestión y relación con el entorno más abiertas, flexibles, proactivas, transpa- rentes y participativas, que involucren al propio ciudadano en la conformación de la dirección que se quie- re dar a dichas instituciones. En la mayoría de los casos, en la tramitación administrativa mediante la que se articula la prestación de servicios públicos se ven involucradas varias administraciones, por lo que es necesaria la interactuación en distintos niveles, debido a que, en muchas ocasiones, desarrollan sus competencias en ámbitos com- plementarios. La necesidad de cooperar entre los distintos niveles de administración es especialmente ta- xativa porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede cargar- se sobre ellos los costes de coordinación de una administración tan descentralizada como la española. No cabe duda de que en este marco juegan un papel muy importante la tecnología y los sistemas de infor- mación, por lo que resulta imprescindible la cooperación de éstos mediante el intercambio de datos e in- 1. De 22 de junio del 2007. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 5
  • 39. formación. Esta capacidad de comunicación entre los sistemas de información de las administraciones es lo que denominamos interoperabilidad. Finalmente, para que todos estos retos puedan cumplirse, es necesario contar con un modelo de ges- tión pública eficiente, por lo que cobran importancia tanto los procesos de modernización en términos or- ganizativos y de procesos como el papel del empleado público, pieza esencial en esta transformación. El objetivo no es hacer lo mismo de otra manera, sino cambiar la orientación y el contenido de la atención al ciudadano, simplificar procesos y hacerlos más eficientes y cercanos. No sólo es la forma de prestación de los servicios lo que cambia, sino en muchos casos la propia naturaleza del servicio. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 6 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 6
  • 40. 1.1. La organización territorial del Estado 1.1.1. La Administración Pública El concepto de «administración» incorpora una idea de servicio que, en el ámbito del Estado, se proyecta sobre un conjunto de organizaciones cu- yas finalidades últimas se identifican con el servi- cio público o la satisfacción de los intereses gene- rales de la comunidad social a la que sirven. En este sentido, cuando se alude a la voz com- puesta de los términos «administración» y «públi- ca», debe entenderse referida principalmente a la actividad del Estado: la presencia de la Administra- ción Pública en la sociedad sólo es inteligible en su relación con la idea de Estado. DeahíqueparaprofundizarenelconceptodeAdmi- nistración Pública se deba prestar atención a algunas de las características básicas que presenta el Estado. En primer lugar, hay que entender el Estado como una organización que tiene asignada una se- rie de competencias o fines. Posee o se dota de una personalidad jurídica propia, necesaria para esta- blecer y mantener sus relaciones, y se estructura en órganos especializados para ejercer esas funcio- nes que tiene atribuidas. Así, cada órgano dispone de una organización ad- ministrativa propia, adecuada al fin específico que tiene encomendado, sirviendo a su vez de instru- mento de relación con la sociedad a la que sirven. De esta forma, el concepto de Administración Pública implica la existencia de una pluralidad de organizaciones administrativas que desempeñan igualmente una pluralidad de funciones; por lo que se hace necesario atender a algún tipo de cla- sificación para abordar su estudio y comprender la dimensión del fenómeno al que se está alu- diendo. La clasificación más básica es la que distingue las administraciones públicas entre territoriales y no territoriales, tal y como se muestra en la tabla 1.1. Sobre la tabla se muestran en color gris las enti- dades que pertenecen o componen la denominada Administración Pública local, sobre la que centra el estudio la presente publicación. El sector público local agrupa las entidades lo- cales territoriales de reconocimiento constitucio- nal —municipios, provincias e islas—2 y de reco- nocimiento en la legislación ordinaria —manco- munidades, áreas metropolitanas, comarcas, agrupaciones de municipios y entidades locales de ámbito inferior al municipio—,3 así como los organismos autónomos locales, las entidades pú- blicas empresariales y las sociedades mercantiles locales.4 En la actual estructura organizativa, el munici- pio es el núcleo de la Administración local. Todas 7 1. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 2. Artículos 137 y 141 CE (Constitución española). 3. Artículo 3 LRBRL (Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local). 4. Artículo 85 LRBRL y artículo 164 TRLRHL (Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales). Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 7
  • 41. las demás entidades que integran la esfera local, ya sean inframunicipales o supramunicipales, gi- ran en torno al municipio como principal protago- nista y definitivo punto de referencia. Por otro lado, el sector público local presenta una gran variedad de modelos de gestión y de for- mas organizativas que utilizan diferentes entida- des no territoriales para completar la estructura funcional. Así, en la esfera municipal es fácil en- contrar patronatos de cultura y deportes, empre- sas públicas de gestión de residuos, consorcios para el abastecimiento de agua, etc. Todos ellos al servicio de la comunidad que atienden, y con de- pendencia directa de la corporación municipal. En España, la identificación del primer bloque de administraciones, las territoriales, queda determi- nada por la organización territorial que adopta el Estado, tal y como viene recogida en el título VIII de la Constitución de 1978. Es importante tener en cuenta este diseño terri- torial en el que el poder se organiza «en munici- pios, en provincias y en las comunidades autóno- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 8 Tabla 1.1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA MEDIOS IMPRESOS (M. I.) MEDIOS DIGITALES (M. D.) Fuente: A partir de CRESPO GONZÁLEZ, J. y PASTOR ALBALADEJO, G. (2002): Administraciones Públicas españolas, McGraw Hill, Madrid Administración General del Estado Administración autonómica Administraciones locales Diputaciones provinciales Cabildos insulares Mancomunidades Municipales Comarcas Áreas metropolitanas Municipios Administraciones mediales Administraciones independientes Administración corporativa Administración instrumental Casa Del Rey Patrimonio Nacional Administración parlamentaria Defensor del Pueblo Tribunal de Cuentas Tribunal Constitucional Consejo General del Poder Judicial Y Ministerio Fiscal Consejo de Estado Consejo Económico y Social Consejo de Seguridad Nuclear Banco de España Comisión Nacional del Mercado de Valores Agencia de Protección de Datos Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones Colegios profesionales Cámaras de Comercio, Industria y Navegación Cámaras agrarias Cofradías de pescadores Federaciones deportivas Organismos públicos Sociedades mercantiles públicas Organismos autónomos Entidades públicas empresariales Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 8
  • 42. mas que se constituyan»,5 ya que preconfiguró un proceso profundo de descentralización que ha si- tuado a España en la cúspide de los Estados más descentralizados de todo el mundo. De esta forma, las administraciones territoria- les son las estructuras organizativas que sirven al Estado (Administración General del Estado), a las comunidades autónomas (Administración autonó- mica) y a los entes locales (administraciones loca- les), principalmente diputaciones provinciales, ca- bildos o consejos insulares, y municipios. La importancia de estas administraciones radica en que sirven al poder ejecutivo, que es el respon- sable de asegurar, a través de éstas, el despliegue eficaz del amplio abanico de prestaciones públi- cas al que dan lugar las obligaciones que impone la Constitución, las leyes y el desarrollo de las dis- tintas iniciativas o políticas públicas que ponen en marcha los diferentes gobiernos en los que este poder se despliega. Del mismo modo, existe una pluralidad de admi- nistraciones no territoriales, que cumplen funcio- nes muy diversas, y que adoptan estructuras or- ganizativas afines a las misiones que les son atri- buidas. Así, por un lado, un conjunto de organizaciones llamadas administraciones instrumentales o ins- titucionales depende orgánicamente de las admi- nistraciones territoriales que las crean, y su fun- ción principal es agilizar, flexibilizar y hacer más eficiente el proceso de producción de determina- dos bienes y servicios de carácter público o de su intervención administrativa. A estos entes instrumentales se les denomina genéricamente «organismos públicos»,6 y adop- tan dos formas jurídicas singulares, la de organis- mos autónomos y la de entidades empresariales, que cuentan con personalidad jurídica propia y a las que se les atribuye cierta independencia en la gestión de las actividades que les son encomen- dadas. Otro tipo de organizaciones administrativas lo constituyen las denominadas «administraciones independientes»; denominación que intenta ex- presar la objetividad que exige el ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, la independencia que de- ben guardar respecto del poder ejecutivo. Ejemplos de este tipo de administraciones lo constituyen el Banco de España o, entre otras, la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Capítulo aparte merecen las sociedades mercan- tiles de capital íntegro o con participación mayori- taria pública, que son creadas y dependientes igualmente de las distintas administraciones terri- toriales o de sus administraciones instrumenta- les, y que, sometidas plenamente en su actividad al derecho privado, en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de la auto- ridad pública. Otro conjunto singular de organizaciones públi- cas son las denominadas administraciones media- les, que sirven a los órganos constitucionales dis- tintos del gobierno y, por lo tanto, no guardan nin- guna relación de dependencia con este último, sino que dan soporte administrativo a las finalida- des constitucionales que tienen encomendadas. Algunos ejemplos de estas administraciones son: la Casa Real, el Patrimonio Nacional, la Administra- ción parlamentaria, el defensor del pueblo o, entre otros, el Consejo de Estado. Para finalizar nuestra clasificación cabe citar a la denominada «Administración corporativa», que está integrada por un conjunto de organizaciones de carácter privado o por agrupación de particula- res, pero que están creadas por el Estado, que les atribuye la capacidad de gestión de ciertos fines SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 9 5. Artículo 137 de la Constitución española de 1978. 6. Los organismos públicos de la A.G.E. están regulados en el título III, de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Ad- ministración General del Estado; mientras que los dependientes de la Administración autonómica dependen de las propias normas autonómicas que les regulen; y, en el caso de los entes locales, se atenderá a la Ley Reguladora de las Bases del Régi- men Local y a la normativa de desarrollo correspondiente. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 9
  • 43. públicos. En este grupo se incluyen, entre otras, los colegios profesionales y las federaciones de- portivas. Este modelo de organización administrativa, de un claro carácter descentralizado, se completa con la aplicación de instrumentos de cooperación y colaboración, necesarios para hacer eficaz la activi- dad de las distintas organizaciones públicas; así se maximiza el uso de los recursos públicos dispo- nibles y se orientan las prestaciones hacia las de- mandas reales de los ciudadanos. 1.1.2. La descentralización y el proceso de transferencias Como ya se avanzaba en el apartado anterior, el proceso de descentralización territorial ha sido muy profundo en España, que ha pasado de ser el país más centralista de Europa en 1978 a ser uno de los países más descentralizados del mundo en la actualidad. En ese proceso, cabe destacar la adaptación del Estado central a la realidad autonómica, hecho constatable mediante la transferencia de impor- tantes sectores de actividad pública, que ha pues- to en manos de las comunidades autónomas un importante volumen de recursos, así como la ges- tión de los grandes servicios públicos. En la actualidad la distribución del gasto público corresponde en un 51% a la Administración Gene- ral del Estado, en un 36% a las comunidades autó- nomas, y en un 13% a las entidades locales, según datos recogidos en el estudio OECD (2006) sobre distribución de gasto público. Estos datos contrastan con los de otros países de tradición federal, como Alemania, donde el go- bierno central controla el 63% del presupuesto y los länders un 20%; o de Estados Unidos, donde la Administración federal gasta el 54% de los presu- puestos, frente al 22% de los estados (véase la fi- gura 1.1.). De esta manera, las comunidades autónomas han pasado a ocupar una posición más visible en el escenario político, dada la capacidad de relación di- recta con los ciudadanos a través de los servicios que gestionan. Igualmente, en el tercer nivel de administración territorial, las transformaciones experimentadas reflejan el fuerte dinamismo prestacional que han ido adquiriendo los municipios en España; aun- que éstos manifiestan sus reservas respecto del ni- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 10 Figura 1.1. PRESUPUESTO GESTIONADO POR LOS DIFERENTES NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA, ALEMANIA Y EE.UU.) Presupuesto gestionado España Presupuesto gestionado Alemania Presupuesto gestionado EE.UU. Gobierno local Gobierno regional Gobierno central 51% 36% 13% 20% 17% 63% 54% 22% 24% Fuente: OCDE 2006 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 10
  • 44. vel competencial alcanzado y su participación glo- bal sobre el gasto público.7 1.1.3. La segunda descentralización Descritos algunos de los rasgos que han caracteri- zadoelprocesodescentralizadorenEspañayalgunas de sus consecuencias, resulta igualmente importan- te apuntar que el proceso no se considera agotado. La Ley 6/1997 de Organización y Funcionamien- to de la Administración General del Estado incidió sobre el proceso descentralizador reorganizando la Administración General del Estado y, en particular, su administración periférica. Las delegaciones y subdelegaciones del gobierno surgían así como ór- ganos de integración orgánica y funcional de las delegaciones ministeriales sobre el territorio. Además, estas estructuras asumían importantes funciones de coordinación de la actividad de la Administración del Estado con la que desarrollan las administraciones autonómicas y locales. Actualmente se trabaja en una segunda descen- tralización que tiene como protagonistas directos a los entes locales, especialmente a los municipios, y como actores relevantes a las comunidades autó- nomas, que, como ya se apuntaba, han sido las más favorecidas en el desarrollo inicial del proceso. Las demandas que los entes locales formulan al Estado y a las CC. AA., son de orden financiero y competencial. En el primer bloque se incluye la necesidad de tener una participación mayor en el conjunto del gasto público, mientras que, en el se- gundo bloque, se propone una delimitación más concreta y efectiva del contenido competencial de la autonomía local. El objetivo de estas iniciativas es proteger las competencias locales y tener una base jurídica para defender la autonomía local ante cualquier conflicto competencial, tanto con el Estado como con las comunidades autónomas. El diagnóstico más preciso sobre la autonomía local y el ejercicio de sus competencias está recogi- do en el Libro blanco para la reforma del Gobierno local, cuyo objetivo es poner en marcha un proceso de análisis y debate que desemboque en la elabo- ración de una nueva ley sobre el gobierno y la ad- ministración local. En él se identifican una serie de rasgos del modelo de competencias locales y los problemas asociados al mismo (véase la tabla 1.2.): • En primer lugar se hace mención de la ausencia de un listado determinado de competencias lo- cales en la legislación básica, y de la dispersión de las mismas en las leyes sectoriales (Libro blan- co, pp. 48-49). • En segundo lugar, se hace mención de la ausen- cia de potestades de planificación, programa- ción, regulación e intervención sobre los servi- cios mínimos y las actividades o servicios esen- ciales atribuidos por la ley a los entes locales (Libro Blanco, pp.: 50-51). • En tercer lugar, y en el mismo sentido, se deman- da una mayor capacidad reguladora de los servi- cios nuevos que los entes locales despliegan para cubrir demandas sociales (Libro blanco, p. 51). • En cuarto lugar, el Libro blanco destaca la ausen- cia de medios que tienen los entes locales para defender sus competencias, sobre todo ante el Tribunal Constitucional (Libro blanco, pp. 51-52). • En quinto lugar, se analiza la propia potestad normativa de los entes locales, que se manifies- ta en las ordenanzas y los reglamentos; desta- can igualmente las limitaciones y dependencias de las mismas cuando afectan a derechos y liber- tades de los ciudadanos (Libro blanco, p. 52). • Finalmente, se analiza el papel que juega la su- ficiencia financiera de los entes locales en el de- sarrollo de su autonomía; se concluye que el mo- delo actual de financiación, fuertemente depen- diente de subvenciones o transferencias, debería ir paulatinamente sustituyéndose por una «par- SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 11 7. Se puede seguir el argumento a través del diagnóstico recogido en el Libro blanco para la reforma del gobierno local, edita- do por el Ministerio de Administraciones Públicas en 2005. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 11
  • 45. ticipación más efectiva en los tributos de las co- munidades autónomas» (Libro blanco, pp. 52-53). 1.2. Las competencias de la Administración local española En la configuración del Estado español anterior a la Constitución de 1978, los entes locales, dado el carác- ter centralista del modelo estatal, presentaban una fuerte dependencia de la Administración del Estado. La Constitución española de 1978 introdujo8 una organización territorial del Estado asentada sobre las comunidades autónomas y sobre entidades lo- cales. En ella se reconocía a estos entes territoriales capacidad y autonomía propia en la gestión de sus respectivos intereses. Esta nueva organización territorial desembocó en un proceso de transferencias, que, en buena parte, transfirió la tradicional dependencia de los entes lo- cales del Estado hacia las comunidades autónomas, colocando así en una posición de doble dependencia el ejercicio efectivo de las competencias locales. Es decir,dependenengranmedidadelaactividadlegis- lativa del Estado y de las comunidades autónomas.9 Las entidades locales, por su parte, sólo tienen re- conocida una capacidad normativa limitada que les confiere exclusivamente competencias para dictar disposiciones normativas de rango reglamentario, al margen de la capacidad de gestión en sus asun- tos y de las competencias que les atribuyen la Ley de Bases de Régimen Local y las leyes sectoriales.10 Esta dependencia es aún más clara cuando se tra- ta de competencias delegadas,11 en cuyo caso tanto la Administración del Estado como la Administra- ción de la comunidad autónoma correspondiente delimitan el alcance, el contenido, las condiciones y los mecanismos de control presentes en la gestión de las materias o servicios delegados, sin menosca- bo, además, de la titularidad de la competencia que seguirá en poder del ente que realiza la delegación. En este contexto, la referencia más directa a las competencias propias de los entes locales se en- cuentra recogida en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local; destacan las que se refieren a los entes locales municipales, reguladas en el artículo 25.2 de la ley, y que se recogen en la tabla 1.3. Junto a estas competencias, y con independen- cia del marco competencial, la realidad local en Es- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 12 8. En el artículo 137. 9. El artículo 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local estable: «Para la efectividad de la autonomía garantizada cons- titucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las comunidades autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y lasislassuderechoaintervenirencuantosasuntosafectendirectamentealcírculodesusintereses,atribuyéndoleslascompetencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos». 10. Como ya se ha señalado anteriormente, las competencias de los entes locales en España están siendo, en la actualidad, ob- jeto del análisis y debate político y administrativo. 11. Es importante tener en cuenta que dentro del proceso que se ha denominado como segunda descentralización, y que ope- ra fundamentalmente desde el nivel autonómico hacia el local, los instrumentos hasta la fecha más utilizados para ampliar las competencias locales han sido: «la transferencia de competencias mediante ley, la delegación y la encomienda de gestión, a través del otorgamiento de convenios». Tabla 1.2. CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DE COMPETENCIAS LOCALES Ausencia de un listado de competencias locales y su remisión al legislador. Los servicios mínimos y las actividades o servicios esenciales. Capacidad general de iniciativa y de prestación de servicios complementarios. Ausencia de medios adecuados de defensa de las competencias locales. Las limitaciones de la potestad normativa local. Ausencia del principio de suficiencia financiera. Fuente: Libro blanco para la reforma del Gobierno local, editado por el Mi- nisterio de Administraciones Públicas en 2005; pp. 47-53 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 12
  • 46. paña muestra una actividad muy dinámica en la prestación de servicios, sobre todo en el ámbito municipal, cuestión que se aborda en el siguiente apartado y que se relaciona directamente con el ya mencionado proceso abierto de reforma de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. A su vez, el artículo 26 de la ley establece una re- lación de servicios o prestaciones que han de ser ejecutados obligatoriamente por los ayuntamien- tos en función de su población, y que en la mayo- ría de los casos vienen a concretar y complemen- tar el conjunto de competencias establecidas en el ya mencionado artículo 25.2. Así,todoslosmunicipiostienenqueprestarlosser- vicios de alumbrado, cementerio, recogida de basu- ras, limpieza de las vías públicas, abastecimiento de aguas potables, alcantarillados, pavimentación, par- ques y jardines, biblioteca pública y mercados. Los mayoresde20.000habitantes,ademásdelosindica- dos,debenprestarlosserviciosdeproteccióncivil,ser- vicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deportivas y matadero. Y los de más de 50.000 habi- tantes, además deberán prestar los de transporte ur- bano de viajeros y protección del medio ambiente. En el siguiente cuadro se presenta la distribu- ción del número de municipios españoles en fun- ción de la población agrupada que representan. Como puede comprobarse, aproximadamente el 85% de los municipios españoles cuentan con me- nos de 5.000 habitantes.12 Enextremoopuesto,seencuentranlasdenomina- das «grandes ciudades» con población superior a 250.000habitantes:Madrid,Barcelona,Valencia,Se- villa, Zaragoza, Málaga, Murcia, Palmas de Gran Ca- naria,PalmadeMallorca,Bilbao,Córdoba,Valladolid, Alicante, Vigo, Gijón y Hospitalet de Llobregat. Estos datos contrastan con las conclusiones ofrecidas en la publicación El atlas estadístico de las áreas urbanas de España 2006, editado por el Mi- nisterio de Vivienda: SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 13 Tabla 1.3. COMPETENCIAS PROPIAS 11 Seguridad en lugares públicos. 12 Ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías públicas. 13 Protección civil, prevención y extinción de incendios. 14 Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales. 15 Protección del medio ambiente. 16 Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores. 17 Protección de salubridad pública. 18 Participación en la gestión de atención primaria a la salud. 19 Cementerios y servicios funerarios. 10 Prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social. 11 Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, al- cantarillado y tratamiento de aguas residuales. 12 Transporte público de viajeros. 13 Actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre; turismo. 14 Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la administración educativa en la creación, cons- trucción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. 12. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111, no obstante no se ha realiza- do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 13
  • 47. • La población se sigue concentrando en áreas ur- banas, y en los últimos años este fenómeno des- taca por su extensión a nuevos municipios en los entornos de las grandes ciudades y áreas urba- nas, y por el gran dinamismo de las áreas turís- ticas. • El 80% de la población ocupa el 20% de la su- perficie total, datos que reflejan el carácter urba- no de los municipios españoles. A la vista de los datos ofrecidos, se puede con- cluir que la realidad municipal española se caracte- riza: por un lado, por el elevado número de munici- pios pequeños (con población menor a 5.000); y por otro lado, por la alta concentración de pobla- ción en núcleos urbanos. En el mapa representado en la figura 1.2., se re- fleja la distribución del número de municipios en la geografía española; se han sombreado las provin- cias con mayor número de municipios que se loca- lizan en la mitad norte peninsular. 1.3. La Administración local: administración próxima al ciudadano El concepto de «local» aporta una idea de proximi- dad que, en el caso de las administraciones públi- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 14 Tabla 1.4. SERVICIOS OBLIGATORIOS DE LOS MUNICIPIOS Política 1 Alumbrado público 2 Cementerio 3 Recogida de residuos 4 Limpieza viaria 5 Abastecimiento domiciliario de agua potable 6 Alcantarillado 7 Acceso a los núcleos de población 8 Pavimentación de las vías públicas 9 Control de alimentos y bebidas 10 Parques públicos 11 Biblioteca pública 12 Mercados 13 Tratamiento de residuos 14 Protección civil 15 Prestación de servicios sociales 16 Prevención y extinción de incendios 17 Instalaciones deportivas de uso público 18 Matadero 19 Transporte urbano de viajeros 20 Protección del medio ambiente MUNICIPIOS>50.000HAB. MUNICIPIOS>20.000HAB. MUNICIPIOS>5.000HAB. TODOSLOSMUNICIPIOS Tabla 1.5. MUNICIPIOS EN ESPAÑA POR TAMAÑO TOTAL MUNICIPIOS Hasta 5.000 habitantes 6.874 5.000-20.000 habitantes 822 20.000-50.000 habitantes 221 > 50.000 habitantes 132 Total municipios 8.109 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 14
  • 48. cas, hay que relacionar con la fuerte actividad prestadora de servicios que hoy en día las caracte- rizan. El papel que los ayuntamientos españoles vie- nen desempeñando en este terreno desde la cons- titución de las primeras corporaciones democráti- cas en 1979, ha puesto de manifiesto la importan- cia de esa idea de proximidad, ya que, en respuesta a las demandas sociales, se han visto obligados a desplegar servicios y prestaciones que el ordena- miento competencial atribuye tanto al Estado como a las comunidades autónomas. Al mismo tiempo, este esfuerzo no siempre se ha visto acompañado de la transferencia de los re- cursos financieros necesarios para cubrir esas de- mandas, con lo que el coste ha impactado directa- mente sobre los presupuestos de los propios ayun- tamientos. Estos dos elementos, los servicios efectivamente prestados y el coste global implícito en la actividad municipal, inciden directamente sobre la organiza- ción y el funcionamiento de los aparatos adminis- trativos, que se ven impelidos a transformar sus tradicionales estructuras burocráticas en organiza- ciones dinámicas, eficaces, eficientes e innovado- ras, y a establecer canales de comunicación e infor- mación con los ciudadanos para recoger sus de- mandas. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 15 La Coruña 34 Lugo 67 Pontevedra 62 Orense 92 Asturias 78 Cantabria 102 León 211 Palencia 191 Burgos 371 Valladolid 225 Vizcaya 112 Álava 51 Guipúzcoa 88 Navarra 272 Segovia 209 Soria 183 La Rioja 174 Madrid 173 Guadalajara 288 Ávila 248 Salamanca 362 Zamora 248 Cuenca 238Toledo 204 Cáceres 219 Zaragoza 293 Huesca 202 Teruel 236 Lérida 231 Barcelona 311 Gerona 221 Valencia 266 Tarragona 183 Islas Baleares 67 Albacete 87 Alicante 141 Murcia 45 Ciudad Real 102 Jaén 97 Granada 168 Almería 102 Córdoba 75 Sevilla 105 Badajoz 164 Huelva 79 Cádiz 44 Málaga 100 Ceuta 1 Melilla 1 Santa Cruz de Tenerife 53 Las Palmas 34 Castellón135 Mapa España: distribución de municipios por estratos de población y por provincias. Fuente: Elaboración propia partiendo de datos ofrecidos por el INE (2006) Figura 1.2. DISTRIBUCIÓN DE MUNICIPIOS EN ESPAÑA Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 15
  • 49. Lasadministracionespúblicasespañolasseenfren- tan, por lo tanto, al reto de la eficacia, que pasa por situar competencias y capacidades de gestión en el nivel administrativo más próximo a la demanda. La aplicación del «principio de subsidiariedad» al reparto competencial, con independencia de las téc- nicas legislativas que se usen, implica que, siempre queseaposible,lasrelacionesentreciudadanosyAd- ministracióndebenfluiratravésdelaadministración máspróxima.Esteaspectoqueadquiereunadimen- sión e importancia mayor cuando se trata de servi- ciosfinalistas,porsuincidenciatantoenloscostesde producción como en la calidad de los mismos. Con independencia del reparto competencial (véase la figura 1.3.), lo que algunos estudios ponen en evidencia es que el ciudadano no distingue en- tre niveles territoriales de gobierno cuando formu- la sus demandas a la Administración. Su percep- ción con respecto al impacto e incidencia de los servicios públicos que le son prestados se distribu- ye de una forma prácticamente uniforme entre to- das las administraciones públicas. La percepción del ciudadano sobre la Adminis- tración local muestra claramente cómo estos en- tes territoriales se encuentran ante la situación de abordar cuantos problemas y necesidades se susci- tan por parte del ciudadano, dado su carácter de proximidad. Desde esta perspectiva es fácilmente atribuible a la Administración local su necesaria capacidad y su universal competencia para hacer frente a cuantos asuntos le sean planteados por los ciudadanos en el LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 16 Figura 1.3. NIVEL DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS PRESTADOS. IMPACTO DE LAS DECISIONES DE LOS ENTES PÚ- BLICOS TERRITORIALES EN EL BIENESTAR DE LOS CIUDADANOS 44,4 5,8 3,9 0,6 46,2 16,5 5,3 4,1 0,5 42 4,9 0,9 17,8 27,6 27,3 16,7 3,4 32,1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Mucho Bastante Poco Nada NS NC Escala de valoración PorcentajedePoblación(%) Gobierno Central GobiernoAutonómico Ayuntamiento Fuente: Barómetro Autonómico.13 Estudio n.o 2610/0. Diciembre del 2005. CIS 13. Pretende captar la percepción de los ciudadanos sobre el Estado de las autonomías. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 16
  • 50. ámbito de lo público. El propio artículo 25.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local reco- noce «la capacidad del municipio para prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos»; y en su artículo 28 a «realizar actividades complementa- rias de otras administraciones públicas». El problema de los municipios en la asunción de potestades en el ejercicio de determinadas compe- tencias no se asienta en un plano puramente nor- mativo, en algunos casos ya reconocido, sino en superar la paradoja y dificultad de hacer frente a demandas ciudadanas crecientes y novedosas. En esta línea de actuación, el llamado «Pacto Local» pretende contribuir a reforzar la capacidad de actuación y de decisión de los gobiernos y admi- nistraciones locales, para aportar soluciones efica- ces a las demandas de los ciudadanos, asegurando y garantizando la adecuada prestación de los servi- cios públicos. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 17 El Pacto Local Cuando nos referimos al Pacto Local, estamos aludiendo al acuerdo para el desarrollo del Pacto Local firmado por el gobierno y la FEMP (Federación Española de Municipios y Provinicias) el 29 de julio de 1997, documento que fue remitido a los distintos grupos políticos con representación parlamentaria. El fin último de este acuerdo fue incrementar el protagonismo de las entidades locales. Se per- seguían, fundamentalmente, dos objetivos: • Modificar el régimen general del gobierno local con objeto de mejorar su funcionamiento. • Ampliar las competencias de las entidades locales mediante la descentralización o la delegación de funciones estatales y autonómicas. El Pacto Local comprendía una serie de medidas tanto legales como administrativas destinadas a aumentar de forma notable las competencias y responsabilidades de los municipios con el obje- to de fortalecer el gobierno local. Dentro de este conjunto de medidas, se podía distinguir entre las medidas cuyo traspaso era competencia del Estado y aquellas otras cuya responsabilidad era de las comunidades autónomas. En total, el documento aprobado en su día, que contenía las bases para instrumentar el Pacto Local, incluía 92 medidas susceptibles de ser atribuidas a los entes locales, de las cuales 32 se in- cluían en el ámbito competencial de la Administración General del Estado, y 60 en el ámbito de competencia de las comunidades autónomas. LascomunidadesautónomasconstituyenloquesehadenominadolasegundafasedelPactoLocal. A cada una de las comunidades autónomas le corresponde diseñar un modelo de atribución de com- petencias para su propio ámbito territorial en función de sus respectivas especificidades. El grado de cumplimiento está siendo variable en función de las características propias de cada comunidad. A la hora de determinar cuáles pueden ser las competencias más problemáticas, éstas depen- derán de las circunstancias y características propias de cada comunidad autónoma. Los gobiernos autonómicos son los responsables de decidir qué competencias atribuir a las corporaciones loca- les y cómo hacerlo. Indudablemente, las dificultades a la hora de ampliar el ámbito competencial de los muni- cipios variarán mucho en función de condicionantes tales como la dispersión o la concentra- Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 17
  • 51. 1.4. La organización de la Administración municipal Conforme a lo establecido en el artículo 19 de la Ley de Bases de Régimen Local, el gobierno del municipio y de su administración corresponde al ayuntamiento, integrado por el alcalde y los con- cejales. A la constitución del ayuntamiento por el alcalde y los concejales se la denomina «Ayunta- miento Pleno». Del mismo modo, la Ley Reguladora de las Ba- ses de Régimen Local se refiere a otros órganos cuya existencia se estipula necesaria e indisponi- ble por cualquier otra norma de carácter no esta- tal, como son la Junta de Gobierno Local, las comi- siones informativas, la Comisión Especial de Suge- rencias y Reclamaciones y, finalmente, la Comisión de Cuentas. Junto a estos órganos puede reconocerse la exis- tencia de otros complementarios, si las leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local o el propio ayuntamiento a través de los reglamentos orgánicos lo consideran oportuno. El Ayuntamiento Pleno se encuentra integrado por los concejales, y es presidido por el alcalde. Como competencias más importantes de este ór- gano destacan: • En el plano normativo: la aprobación de las orde- nanzas y del reglamento orgánico del ayunta- miento. • En el plano de control: la fiscalización que realiza de los órganos de gobierno y la aprobación y mo- dificación de los presupuestos municipales, así como la aprobación de las cuentas. • En materia económica-financiera: la determi- nación de recursos propios de carácter tribu- tario. • En materia organizativa y de personal: la autori- zación para crear órganos desconcentrados, para determinar la gestión de los servicios públi- cos o para aprobar la plantilla de personal y la re- lación de puestos de trabajo del personal al ser- vicio del ayuntamiento. • En materia judicial y procesal: para el plantea- miento de conflictos de competencias con otras LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 18 ción de la población y la extensión de los términos municipales, además de la experiencia acu- mulada por los entes locales de cada comunidad autónoma en la gestión de servicios públicos. También debe tenerse en cuenta la heterogeneidad de las competencias a atribuir que inclu- yen aspectos concretos de la educación, el consumo, los deportes, el empleo o el medio am- biente. Se planteó así lo que se dio en llamar «Administración Única», como concepto que debía ope- rar en el proceso de transferencias desde el Estado hacia las comunidades autónomas. Se tenía que evitar extender y diversificar de forma onerosa las estructuras administrativas. Posteriormente, a principios de los noventa, fueron las comunidades autónomas las que se hi- cieron eco del «concepto», con el argumento de que, una vez creado y desplegado sobre el terri- torio su aparato administrativo, y en la medida en que el proceso de transferencias se iba com- pletando, el Estado debía reestructurar su administración, tanto en la planta central de los mi- nisterios, como en la organización periférica de éstos. Esta reestructuración se llevó a cabo en 1997, con la Ley 6/1997 de Organización y Funciona- miento de la Administración General del Estado, y en la actualidad el concepto de Administra- ción Única adquiere nuevamente vigor asumiendo un especial protagonismo las entidades lo- cales. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 18
  • 52. administraciones o para declarar la lesividad de los actos del ayuntamiento. Papel destacado en la organización munici- pal es el que desempeña el alcalde, que ejerce la dirección del gobierno y de la Administración, así como la representación del ayuntamiento. El alcalde cuenta con la colaboración de la Junta de Gobierno Local, que nutre sus funciones prin- cipalmente de las delegaciones que recibe de éste. Por su parte, las comisiones actúan como instru- mentos especializados de asistencia al pleno. En este sentido, hay comisiones informativas, una comisión especial de sugerencias y reclamaciones, y otra especial de cuentas. Con independencia del diseño institucional que establecen las leyes, la organización local está fuertemente condicionada, sobre todo en el ámbito municipal, por el volumen y las caracte- rísticas de la población y el territorio sobre el que actúan, que ejercen como elementos diversifica- dores. De un lado, la estructura socioeconómica y de- mográfica de la población se constituye en indi- cadores básicos para el establecimiento de los servicios y su gestión, así como para su financia- ción. De otro, la condición jurídica de vecino mediante la inscripción en el correspondiente padrón muni- cipal es la que determina el conjunto de derechos y deberes que relacionan al ciudadano con la Admi- nistración municipal. Igualmente, la extensión del territorio, sus carac- terísticas geográficas y la forma e intensidad de los asentamientos (dispersos y/o concentrados) inci- den sobre la estructura municipal y la organización de los servicios. Es así como el concepto de «entidades locales» realmente alude a formas estructurales de carác- ter muy diverso, entre las que se integran entida- des territoriales de obligada configuración en el Es- tado español (provincias, municipios e islas), y otras entidades locales que pueden constituirse con carácter potestativo, de ámbito territorial infe- rior o superior al municipal. • Las primeras, las entidades locales de ámbito inferior al municipio, como los caseríos, las pa- rroquias, las aldeas, los barrios, las anteiglesias, los concejos y las pedanías, son estructuras ad- ministrativas descentralizadas que representan identidades políticas y culturales singulares. • Por su parte, las entidades locales de ámbito su- perior al municipio, como las comarcas, las man- comunidades de municipios y las áreas metropo- litanas, se constituyen para la gestión eficaz y efi- ciente de los servicios públicos en situaciones en las que la población receptora plantea retos como la dispersión, o mantiene fuertes vínculos de interacción socioeconómica. • En el caso de las comarcas, hay que tener en cuenta, además, que para la constitución de esta organización administrativa, la posibilidad debe estar expresamente contemplada en los estatutos de las comunidades autonómas que apuesten por dicha ordenación de su territorio y, en el caso de las comunidades autónomas pluriprovinciales, debe armonizar además sus competencias con las de las diputaciones pro- vinciales, ya que éstas ya realizan funciones de asistencia a los municipios de la provincia res- pectiva. • Por otro lado, las mancomunidades constitu- yen agrupaciones voluntarias de municipios para la organización y prestación de servicios concretos. Esta opción, ampliamente utilizada en España, intenta dar respuesta a la gran ato- mización que presenta el mapa municipal es- pañol, con un importante número de munici- pios de escasa población, que condiciona gra- vemente su capacidad autónoma para la prestación, incluso, de los servicios de carácter obligatorio. A continuación se presentan los datos que reco- gen el número de entidades que componen el sec- tor público local español. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 19 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 19
  • 53. 1.5. La financiación de los entes locales La financiación de los entes locales guarda una es- trecha relación con los elementos hasta el mo- mento enunciados (competencias, prestación efectiva de servicios, diseño institucional y diseño organizativo…), y constituye uno de los puntos cen- trales en el debate político y administrativo de las reformas del gobierno y de la Administración local. Porunlado,sehabladeunadeudahistóricaconlos municipios, derivada de la asunción de las llamadas «competencias de sustitución»15 que, en términos de esfuerzos,secuantificaenuntercio,tantodelconjun- todeactividadesquerealizanlosenteslocales,como de consumo de sus propios presupuestos.16 Por otro lado, se debate el principio de autono- mía financiera y de sus relaciones con el de sufi- ciencia financiera, pensando en la necesaria sol- vencia de los entes locales para responder, de for- ma genérica, a las demandas de los ciudadanos. Como características básicas del actual sistema de financiación local se alude a la gran dependen- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 20 14. Datos INE 2006. A 1 de enero de 2007, el número total de municipios españoles se sitúa en 8.111; no obstante no se ha realiza- do actualización de la población que representan, por lo que a efectos de este estudio se utilizan los relativos a la anualidad 2006. 15. Se entiende por competencias de sustitución aquellas que, por distintos motivos, ejercitan los entes locales y que en el re- parto competencial corresponden al Estado o a las comunidades autónomas. 16. «La situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea». FEMP, Departamento de Estudios y Documentación, 2006. Tabla 1.6. ENTIDADES LOCALES TIPO DE ENTIDAD NÚMERO Municipios 8.10714 Ciudades con Estatuto de autonomía 2 Provincias de régimen común (*) 38 Provincias de régimen foral 3 Islas (**) 10 Total entidades locales (artículos 137 y 141.4 CE) 8.160 Mancomunidades 999 Áreas metropolitanas 4 Comarcas 81 Agrupaciones de municipios 76 Entidades Locales menores 3.733 Total entidades locales (artículo 3.2 LRBRL) 4.893 Organismos autónomos locales 1.896 Entidades públicas empresariales 3 Entes públicos 1 Sociedades mercantiles locales (participadas íntegramente) 1.020 Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 445 Total organismos autónomos, entidades públicas y sociedades 3.365 Fuente: DGCFEL, a partir de información facilitada por las entidades locales (*) No se incluyen las comunidades autónomas uniprovinciales (Asturias, Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja) ni las dos provincias cana- rias (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife). (**) Se incluyen tres consejos insulares. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 20
  • 54. cia del presupuesto local de las transferencias co- rrientes del Estado, y su escasa participación en los tributos de las comunidades autónomas. Junto a esto, habría que añadir el peso de los tri- butos locales en la conformación del presupuesto local, dada la estructura rígida de los mismos y su escasa adaptación a las características reales de la diversidad municipal, que presenta notorias dife- rencias entre los municipios de menor población y las grandes ciudades y áreas metropolitanas con sus problemas específicos. En general, los problemas del actual sistema de financiación local se identifican, según la Federa- ción Española de Municipios y Provincias (FEMP), estructuralmente en tres ámbitos:17 1. La escasa correspondencia entre el desarrollo y crecimiento socioeconómico de los municipios y el nivel de ingresos. 2. La igualmente escasa correspondencia entre las prestaciones de servicios y los niveles de ingresos. 3. La desproporción entre la naturaleza de los ser- vicios y el sistema impositivo local. La propuesta de mejora de la situación de las Ha- ciendas locales afecta globalmente al sistema te- rritorial, y pretende garantizar la suficiencia finan- ciera y apostar por una relación más equitativa en la distribución de los recursos entre los tres nive- les territoriales de gobierno y Administración, de acuerdo con los principios de autonomía, eficien- cia, equidad y corresponsabilidad fiscal. Expuestos así los problemas, la reforma18 des- cansa sobre los dos elementos básicos analizados: el sistema tributario local y la participación de los ingresos estatales y autonómicos. • Sobre el sistema tributario se demanda un espa- cio fiscal propio y adecuadamente amplio, con pocas figuras tributarias pero bien perfiladas técnicamente, y suficientemente flexibles para poder incrementar su capacidad recaudatoria en situaciones de necesidad. • Respecto de la participación en los ingresos, se demanda un sistema dual de financiación que responda a la gran diversidad de la realidad local y que atienda, como indicador básico, a las gran- des diferencias de población. • Así, la técnica de transferencias, pero con carác- ter incondicionado, es identificada como más idónea para los municipios pequeños (menores de 20.000 habitantes); mientras que para los municipios de mayor población se añadiría a esos recursos una participación más amplia en figuras tributarias relacionadas con la renta y el consumo. Para conocer la realidad económica municipal, es necesario realizar un acercamiento a las cifras que reflejan sus presupuestos. El anuario Hacien- das locales en cifras: año 2004 publicado por la Di- rección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales (Ministerio de Economía y Ha- cienda) recoge los datos de los presupuestos de las diferentes entidades locales. Este estudio concluye, entre otras cuestiones, que los gastos de funcionamiento integrados por los de personal y por los relativos a compras de bie- nes y prestación servicios son los más significati- vos, salvo en el caso de las diputaciones forales en las que sobresalen los gastos de transferencias a los municipios de sus territorios históricos. Dentro de la composición de los gastos indica- dos, el porcentaje que representan los gastos de personal sobre los gastos corrientes y financie- ros (índice de rigidez) se acentúa en los munici- pios que tienen una población entre 5.001 y 20.000 habitantes y entre 500.001 y 1.000.000 ha- bitantes. Por último, según se muestra en la figura 1.4., en la distribución del gasto realizado por los munici- pios españoles destaca que, como consecuencia de SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 21 17. FEMP (2005): Informe sobre la situación actual de los ayuntamientos: carencias económicas y problemas de gestión. 18. Se refiere a la reforma del sistema de financiación de las entidades locales al abordar la segunda descentralización. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 21
  • 55. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 22 Figura 1.4. FUNCIONES DE GASTO MUNICIPAL 0 2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000 12.000.000 14.000.000 16.000.000 18.000.000 20.000.000 Deuda pública Servicios generales Protección civil y seguridad ciudadana Seguridad, protección y promoción social Producción de bienes públicos de carácter general Producción de bienes públicos de carácter económico Regulación económica de carácter general Funciones de gasto Miles€ Regulación económica de sectores productivos Transferencias a otras administraciones públicas Fuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007) Figura 1.5. GASTO MUNICIPAL EN BIENES PÚBLICOS DE CARÁCTER SOCIAL Educación 9% Vivienda y urbanismo 32% Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas 5% Recogida de basuras y limpieza viaria 14% Cultura 25% Otros servicios comunitarios y sociales 5% Sanidad 3% Resto bienestar comunitario 8% Fuente: Haciendas locales en cifras. Año 2005. Ministerio de Economía y Hacienda. Dirección General de coordinación financiera con las entidades locales (2007) Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 22
  • 56. la obligación de los municipios de prestación de determinados servicios públicos, estas entidades realizan el mayor gasto en la producción de bie- nes públicos de carácter social, que incluye el gas- to en sanidad, educación, vivienda y urbanismo, servicios de saneamiento, recogida y tratamiento de basuras, limpieza viaria, muebles, servicios fu- nerarios, cultura y deportes, etc. En la figura 1.5., se representa la composición del gastodelosayuntamientosenfuncionesincluidasen la producción de bienes públicos de carácter social. Con carácter general resulta claro que los munici- pios españoles canalizan el gasto público hacia la producción de bienes públicos de carácter social, y dentro de éstos con especial incidencia en las áreas de Urbanismo, Cultura y Gestión de Residuos. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 23 Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 23
  • 57. Las_TIC_001_024_01_LO.qxd 7/5/08 19:24 Página 24
  • 58. 2.1. La evolución de la gestión pública La actuación de una administración pública consa- grada a la mejora de la prestación de los servicios públicos quedaba explícitamente reconocida en la Constitución a través del principio de eficacia, que aparece expresamente enunciado en su artículo 103.1, junto con otros que han de regir las pautas de comportamiento y actuación de nuestras admi- nistraciones públicas: jerarquía, coordinación, des- concentración, descentralización y sometimiento pleno de su actuación a la ley y al derecho. Los principios de eficacia, eficiencia y economía en la actuación administrativa han configurado un nuevo modelo de gestión pública en lo que se ha venido a denominar «management público», que implica un fuerte cambio en la cultura adminis- trativa hasta ahora vigente. En las últimas décadas, las administraciones pú- blicas de la mayoría de los países desarrollados se han visto inmersas en procesos de regeneración con el objetivo de conseguir una administración más efi- ciente y ágil que pueda adaptarse a las necesidades de los ciudadanos, sin que ello se traduzca en un in- cremento de la presión fiscal, sino que incluso se tienda a la contención o reducción del gasto público. De manera particular se puede citar la experien- cia anglosajona como caso paradigmático, dado que es el país en el que se generalizó esta tenden- cia, proponiendo un modelo de acercamiento a la filosofía y la metodología de las empresas del sec- tor privado que están orientadas principalmente por los deseos del cliente. Las actuaciones encaminadas a la mejora de la eficiencia son básicamente de dos tipos: las que implican la apertura al mercado de ámbitos habi- tualmente sometidos a los procesos de gestión pú- blica, y aquellas que suponen la adopción de las técnicas usadas por las empresas privadas en el ámbito público. • Paralaaperturaalmercadodelosprocesosdeges- tión se utilizan pautas de actuación que van des- de la mera privatización de empresas públicas, el establecimiento de determinadas figuras contrac- tualesquepermitenlagestiónindirectadelosser- viciospúblicos,oelfomentodelacompetenciaen- trelossectorespúblicoyprivado,allídondeambos concurren en la oferta de servicios. Estas medidas tienen como objetivo aumentar la eficiencia. • La utilización de técnicas privadas en el ámbito público ha supuesto el desarrollo de la dirección estratégica como técnica directiva y, consecuen- temente, un importante auge de los sistemas de control interno de los entes públicos. Dentro de éstos, ha adquirido especial relevancia la amplia- ción de los tradicionales procedimientos de ve- rificación desarrollados en el ámbito de la infor- mación financiera hacia las auditorías operati- vas y el complemento de las tradicionales técnicas presupuestarias y contables con nuevas herramientas informativas de ayuda a la toma de decisiones, como los indicadores de gestión. La corriente modernizadora de las administracio- nes públicas en España es de flujo continuo e im- 25 2. LA GESTIÓN PÚBLICA Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 25
  • 59. pregna al conjunto de los aparatos públicos. El acer- vo normativo acumulado en estas últimas dos déca- das nos puede servir de guía del grado de desarrollo del proceso modernizador actualmente en curso. Un buen ejemplo de esta actividad continua nos lo ofrece el actual plan Moderniza (véase la ta- bla 2.1.) de la Administración General del Estado, que de forma integrada articula diversas medidas dirigidas hacia objetivos estratégicos: la mejora de la relación con los ciudadanos, la mejora de la organización y la mejora de la función pública. Así, junto a las medidas dirigidas hacia la efica- cia, se apuntan otra serie de planes que buscan la excelencia y un marco de mayor participación y proximidad en las relaciones con los ciudadanos. Sin duda, muchas de ellas son imposibles de satis- facer sin el uso intensivo de las nuevas tecnologías. No obstante, de los entes territoriales que confor- man el Estado indudablemente es en el ámbito lo- cal donde los ciudadanos tienen mayor capacidad para evaluar la acción del gobierno, tanto por la pro- ximidad de la actuación administrativa como por la orientación y el carácter mismo de los servicios que, en gran medida, deben adaptarse a las peculiarida- des de cada grupo social o comunidad local. En este sentido, las administraciones locales han sido las que más se han preocupado por desarro- llar mecanismos de participación ciudadana y han constituido plataformas institucionales desde las que el ciudadano y sus asociaciones pueden ejer- cer influencia en las acciones de gobierno. A través de los consejos territoriales de participa- ción, los consejos sociales de la ciudad, los consejos de distrito o los consejos sectoriales se refuerza la democracia participativa,19 dando espacio a los ciu- dadanos y a los demás actores sociales y económi- cos en las instituciones públicas. En el marco de estos órganos, los ciudadanos o las asociaciones que representan los distintos ti- pos de intereses económicos, sociales o culturales, aportan sugerencias y formulan demandas que condicionan, en cierta medida, la fijación y el esta- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 26 Tabla 2.1. PLAN GENERAL DE MEDIDAS PARA LA MEJORA DE LA ADMINISTRACIÓN MEJORA DE LA RELACIÓN CON LOS CIUDADANOS MEJORA DE LA ORGANIZACIÓN MEJORA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 1 Administración 24 horas 1 Ley de agencias/agencia de eva- luación 1 Estatuto de empleado público 2 Simplificación de trámites ciudadanos 2 Programas de calidad 2 Plan especial de medidas para la AGE 3 Agilización de procedimien- tos administrativos 3 Programas de racionalización y re- juvenecimiento 3 Código para el buen gobierno del gobierno 4 Transparencia, participación 4 Grupos de evaluación organizativa 4 Modernización procesos selección 5 Reforma de la administración pe- riférica 5 Impulso a la formación 6 Plan Concilia 7 Plan Integra 8 Diálogo social Fuente: Plan Moderniza (Medidas 2006-2008), MAP, 2006 19. El principio de democracia participativa reconocido en la Constitución en su artículo 9.2 es un concepto que pretende pro- mover la implicación del ciudadano en los asuntos públicos y en la gestión pública. Esta participación y acercamiento promue- ve y justifica la legitimidad de la Administración Pública, al situar como prioridades de actuación la orientación hacia el ciuda- dano y una mayor receptividad ante sus necesidades y expectativas. Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 26
  • 60. blecimiento de los programas de actuación públi- ca; presionan para ser incluidas en la agenda de los distintos gobiernos. Junto a estas peculiaridades del entorno en el que se mueve la gestión pública, hay que citar la inclusión de modelos de organización gerenciales, que parten de la apertura de un espacio directivo profesional, diferenciado de la dirección política y la tradicional estructura administrativa, que asu- me la función de dinamizar la organización admi- nistrativa y de orientar su desempeño hacia el lo- gro de resultado. Otro aspecto que ha incidido en la gestión pú- blica es el uso sistemático de las nuevas tecnolo- gías, tanto por su capacidad de flexibilizar y mejo- rar los procesos de producción de bienes y servi- cios como por su idoneidad para actuar como canales de relación de los poderes públicos con la ciudadanía. En este sentido, las tecnologías de la informa- ción y comunicación han penetrado con fuerza en nuestras administraciones, y han repercutido es- pecialmente en la calidad de los servicios, en la in- corporación de nuevos servicios a la oferta pública, en la información y relaciones con los ciudadanos y usuarios de los servicios, en la eficacia y eficiencia de la actuación administrativa y, entre otros, en la calidad del trabajo y satisfacción del empleado pú- blico. 2.2. Gestión pública en la Administración local 2.2.1. Fundamentos de la actual gestión pública Desde un punto de vista organizativo amplio (or- ganización, modelo de gestión de recursos huma- nos, y modelo de dirección y coordinación) apare- cen tendencias modernas de gestión en cuatro ámbitos básicos, que pretenden dar respuesta a los retos y desafíos de futuro para las entidades locales. • Dirección estratégica y liderazgo social. Hay que orientar la acción del gobierno local desde una fijación de prioridades estratégicas, y desde la di- rección y liderazgo político, buscando la partici- pación de los diferentes agentes implicados. Así, partiendo de una nueva estrategia basada en el liderazgo social se fomenta el papel del municipio en un marco territorial y económico más amplio. • Reconsideración del papel del municipio en un marco territorial y económico más amplio, lo que implica el desarrollo de mayores capacida- des de gestión relacional: – Por un lado, la situación de los municipios en su ámbito comarcal y territorial amplio, con repercusiones tanto en la planificación territo- rial como en el desarrollo de servicios supra- municipales. – Y por otro, la necesidad de multiplicar las re- des y relaciones con los diferentes agentes económicos, tecnológicos, culturales, sociales, etc., y con otras administraciones, desarrollan- do capacidades de colaboración y coordina- ción que le permitan promover proyectos cada vez más complejos, que creen riqueza y valor para el municipio. LA GESTIÓN PÚBLICA 27 Figura 2.1. TENDENCIAS EN GESTIÓN PÚBLICA Fuente: Elaboración propia 2. Papel del municipio en un marco territorial y económico más amplio 4. Gestión avanzada de los recursos humanos 3. Modernización, la eficaciay la calidad 1. Dirección estratégica y liderazgo social Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 27
  • 61. Se hace necesario impulsar elementos de coo- peración y colaboración entre las diferentes ad- ministraciones. Uno de los grandes retos que se plantea la Administración Pública es poder ga- rantizar a la ciudadanía el acceso a los servicios públicos bajo criterios de equidad, de manera que un ciudadano de una gran ciudad reciba y perciba los servicios públicos de igual modo que un ciudadano que reside en un municipio rural. • Modernización, eficacia y calidad: una adminis- tración transparente, moderna y eficiente, con servicios públicos de calidad. Esto pasa inevita- blemente por: – El desarrollo de estructuras organizativas y de gestión cada vez más ágiles y adaptables, y una adecuada utilización de los diferentes ti- pos de gestión de los servicios públicos. – Una adecuada explotación de las potenciali- dades de las nuevas tecnologías, tanto para la propia prestación de los servicios como para el establecimiento de nuevos cauces de partici- pación y comunicación. – Implantación de sistemas de gestión de cali- dad, gestión de procesos, dirección por objeti- vos y resultados, etc. • Gestión de los recursos humanos. Mejorar la ca- lidad, el servicio y la eficiencia no será posible sin el adecuado desarrollo de los conocimientos, las capacidades y las actitudes de las personas. Esto va a exigir actuaciones en múltiples frentes, des- de el desarrollo de las capacidades y competen- cias de gestión, las competencias y conocimien- tos técnicos, el refuerzo de los valores y cultura organizativa, y la utilización de sistemas moder- nos de gestión de recursos humanos: organiza- ción del trabajo, formación, desarrollo profesio- nal, compensación, gestión del rendimiento, etc. La gestión avanzada de recursos humanos su- pone una necesidad real no sólo a nivel estatal o autonómico, sino que incumbe a la esfera de las entidades locales. Desde esta perspectiva organizacional, el nuevo marco de gestión pública propugna una serie de fundamentos que para el ámbito interno, pueden resumirse como sigue: Y desde el punto de vista externo, obliga a mirar mucho más al exterior a la hora de buscar estímu- los y referencias en la prestación de los servicios públicos: En el nivel específicamente municipal, la presta- ción de servicios básicos va a ser siempre una nece- sidad, pero las funciones de promoción, impulso- ras y dinamizadoras, de todo tipo (económica, tec- nológica, cultural, social, etc.), adquieren cada vez mayor relevancia. La reflexión sobre a qué dedicar los recursos y cómo priorizar las actuaciones municipales es cada vez más importante, y sólo puede hacerse adecua- damente sobre la base de una adecuada planifica- ción estratégica municipal: el diseño de planes y programas debe hacerse desde una visión estraté- gica del modelo de municipio. ÁMBITO EXTERNO 1 Desde la perspectiva de la demanda, hay que incre- mentar la importancia del ciudadano-usuario en la prestación de los servicios, mediante mayores nive- les de participación, información, y mayores exigen- cias de calidad de servicio, etc. 2 Desde la perspectiva de la oferta, otras administra- ciones similares y en muchos casos también la ini- ciativa privada, aparecen cada vez más como una referencia a la hora de evaluar los niveles de efica- cia, productividad y economía; además de como al- ternativa para la transferencia de la gestión, en di- ferentes grados. ÁMBITO INTERNO 1 Dotarse de estructuras organizativas que favorez- can el ejercicio de la responsabilidad y la orientación a los resultados. 2 Revalorizar y legitimar el papel de la gestión me- diante el fortalecimiento de las funciones. 3 Reconocer la importancia de las personas realizan- do una gestión de recursos humanos avanzada. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 28 Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 28
  • 62. 2.2.2. Implantación de técnicas de gestión pública en la organización municipal La implantación de técnicas de gestión modernas es una tarea de avance lento, que implica una con- secución de objetivos a largo plazo. Para que la nueva gestión pueda ser implanta- da con éxito, hay un conjunto de técnicas de ges- tión moderna, que, cada vez más, se van aceptan- do y probablemente comiencen a implantarse. Sin ser exhaustivos cabría destacar: 1. Un liderazgo y un compromiso claro y continua- do de la alta dirección. Es fundamental, y su au- sencia puede ser una de las causas fundamen- tales por las que muchas iniciativas no culmi- nan de manera exitosa. Los cambios de legislatura pueden generar transformaciones y cambios políticos muy importantes. En nuestro modelo local, a diferencia de en otros, los cambios de responsables en los nive- les directivos asociados a los cambios de legisla- tura pueden producir ruptura en la estrategia, proyectos e iniciativas en marcha. Siendo los ni- veles técnicos y administrativos, la llamada má- quina burocrática, por su carácter estable, los que mantienen la continuidad. Y dado que, al menos por ahora, no existe un marco regulador que lo obligue, el compromiso es fundamental no sólo en la dirección política, sino en el nivel de gestión y dirección técnica. 2. Un refuerzo de la cultura del valor y la orienta- ción a resultados, que sin renunciar a los sólidos valores de lo público (equidad, igualdad de ac- ceso, servicio…), equilibre y compense la tradi- cional cultura de tipo burocrática. 3. Un diseño organizativo eficaz y nítido, con una clara definición de roles, funciones y responsa- bilidades en los niveles gestores, técnicos, polí- ticos, y de las fronteras o separación de funcio- nes entre ambos. 4. Una asunción y revalorización de la función gestora y directiva, acorde con los niveles de compromiso y responsabilidad que la gestión por objetivos exige. En muchos casos, esto de- mandará esfuerzos en la capacitación en habili- dades y competencias directivas y de gestión. 5. Un sistema de coordinación de la gestión ágil y eficaz, imprescindible en organizaciones como los ayuntamientos con un abanico de servicios cada vez más amplio y diversificado. En definiti- va, un fomento de la cultura de coordinación, tanto en vertical como en horizontal, buscando cauces de relación transversal entre unidades. 6. Un modelo de gestión de recursos humanos moderno, que se apoya en unos ejes o factores ya muy conocidos: compromiso basado en la competencia: – Información y comunicación. – Formación y capacitación. – Responsabilidad y compromiso. – Reconocimiento adecuado. Se entiende por competencias: los conoci- mientos, las habilidades, las actitudes y los comportamientos que posibilitan el éxito de una persona en su actividad o la función, y que al estar alineadas en su elección y definición con la estrategia de la Administración, contri- buyen también al éxito de ésta. LA GESTIÓN PÚBLICA 29 Evaluación de desempeño Retribución variable Organización Prueba de selección Plan de carrera Resultados Plan de formación Promoción Competencias Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 29
  • 63. 2.3. Elementos organizativos en la gestión pública municipal 2.3.1. Planteamiento de las estructuras organizativas al servicio de la gestión pública municipal El modelo más tradicional de Administración Pú- blica suele tener asociados estereotipos de orga- nización burocrática, lenta y complicada que poco a poco comienzan a superarse. LaAdministraciónPúblicamodernadebejustificar su existencia en la prestación de servicios demanda- dos por la sociedad y en la eficiencia en la gestión de los recursos públicos de que dispone para ello. La modernización consiste en una constante puesta al día de la Administración en función de las exigencias del momento y del lugar, lo que lle- va a considerarla como un proceso inacabado, que obliga a los poderes públicos a una labor de adap- tación de la Administración a las funciones y res- ponsabilidades que la sociedad demanda. Los procesos de modernización de las adminis- traciones públicas se han impulsado en todo el mundo. Aunque cada país aborda los programas modernizadores desde sus propias perspectivas y hace hincapié en distintos aspectos, todos ellos presentan un denominador común: el pragmatis- mo y la apuesta por una racionalización y un fun- cionamiento del aparato administrativo, con el ob- jetivo de mejorar la eficacia de sus actuaciones. La autoorganización supone un elemento fun- damental de la autonomía local, por lo que la po- testad reglamentaria se formula como el instru- mento adecuado para la regulación del régimen organizativo y de funcionamiento de los munici- pios, así como de sus funciones y de los servicios que prestan al conjunto de la ciudadanía de su ám- bito competencial. Así, la estructura organizativa municipal refleja la distribución de las competencias entre los dis- tintos órganos encargados de la gestión municipal. La estructura organizativa que presentan los ayuntamientos españoles resulta ciertamente va- riada, ya que ésta viene condicionada por el volu- men de población agrupada que determina los ser- vicios mínimos que debe desarrollar y prestar cada corporación municipal (recogidos en la Ley Regula- dora de Bases de Régimen Local). Por un lado, un importante número de munici- pios españoles de reducida dimensión cuenta con una estructura funcionarial muy reducida, donde la voluntad de los cargos electos es el principal ac- tivo de gestión. En contraposición, dentro de la geografía española se localizan grandes corpora- ciones donde las posibilidades de gestión y organi- zación se multiplican. A su vez, la realidad se impone en nuestros ayuntamientos, que han de dar respuestas organi- zativas, por un lado, a los condicionamientos de- mográficos, y por otro, a la progresiva ampliación de competencias tras la puesta en marcha de las medidas recogidas en el llamado Pacto Local o se- gunda descentralización: • Condicionamientos demográficos: la pérdida de población en las zonas rurales es un condicio- nante para la prestación de servicios municipa- les; se presenta como respuesta la creación de mancomunidades de municipios y consorcios, ya que cuando un ayuntamiento tiene apenas un funcionario, no tiene capacidad para asumir apenas los servicios mínimos. Por tanto, resulta necesaria la presencia de una estructura que agrupe municipios que pue- da garantizarlos. La coherencia y eficacia en la prestación de servicios tiene que ir unida a la búsqueda de fórmulas para satisfacer las necesi- dades de los ciudadanos. • Progresiva ampliación de competencias: por el contrario, las grandes áreas urbanas y sus zonas metropolitanas, así como las cabeceras de co- marca, crecen y reclaman para sí el máximo ni- vel competencial. Estas corporaciones acuden con frecuencia a la creación de diferentes admi- nistraciones instrumentales para la prestación de determinados servicios, como organismos autónomos, sociedades mercantiles, etc. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 30 Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 30
  • 64. 2.3.2. Esquemas organizativos de la gestión pública municipal moderna Aunque los tipos de estructuras organizativas son ilimitados, dadas las posibilidades de combinación, puede hacerse una clasificación teórica: • El modelo organizativo más habitual con dife- rencia, tanto en ayuntamientos grandes como medianos y pequeños, es el modelo clásico de tipo ministerial, con concejales delegados al frente de las diversas áreas, si bien en función del número de concejales del equipo de gobier- no y del número de áreas. En los ayuntamientos más grandes este modelo convive a veces con figuras gerenciales. En los ayuntamientos más pequeños, con po- cos concejales y con muy escasa dedicación, el modelo clásico, sin delegaciones, es el más fre- cuente. • La gerencialización y profesionalización de la gestión. Su objetivo es superar la segmentación de diferentes áreas mediante su integración en unas instancias de alto nivel, al frente de las cua- les se sitúa un directivo, muchas veces un profe- sional de la gestión, en la búsqueda de las perso- nas más idóneas para las labores directivas. En ayuntamientos medianos, es más frecuente en todo caso la existencia de un único gerente, mientras que en ayuntamientos grandes, es también habitual la existencia de gerentes o di- rectores de área. La agencialización o constitución de organis- mos de gestión directa con personalidad jurídica diferenciada es una profundización en la des- centralización funcional de los distintos ámbitos de gestión, con objeto de conseguir una mayor autonomía y flexibilidad, y por tanto una mayor eficacia y eficiencia. Estos organismos están justificados cuando se desea incorporar a la gestión a entidades exter- nas al ayuntamiento cuya participación es clave o importante, como cuando se desean impulsar políticas públicas transversales con otras admi- nistraciones o entes. Cuando no es así, están justificados en aque- llos ámbitos de gestión en los que es razonable y conveniente una clara autonomía de gestión. O bien servicios muy específicos, con fronteras muy claras y muy independientes de las activi- dades centrales municipales (como conservato- rios de música, residencias de la tercera edad, etc.), o bien servicios en los que la autonomía y flexibilidad son convenientes por las propias ca- racterísticas de la actividad realizada (socieda- des de promoción, de gestión de suelo o infraes- tructuras especiales, etc.). • La externalización supone que determinados servicios públicos son desempeñados por orga- nizaciones privadas. Habitualmente porque se considera que éstas pueden ser más eficientes en la prestación de determinados servicios públicos municipales (sobre todo los especializados), por su mayor fle- xibilidad organizativa y de funcionamiento, en contraposición con las limitaciones que la ges- tión pública pueda presentar y por la generación de un menor coste. Se presenta como una opción siempre que se garanticen los valores públicos (derechos de los ciudadanos, equidad, igualdad, etc.) y siempre que la corporación municipal mantenga el do- minio sobre la planificación y la evaluación de los mismos y la responsabilidad de garantizar la prestación de servicio en las condiciones adecua- das a través de los mecanismos de supervisión y dirección necesarios. • En el plano más concreto del diseño organizativo, hay que resaltar la tendencia a la agrupación de servicios en grandes áreas como elemento para facilitar el ejercicio de la dirección y mejorar la co- ordinación interna y la fluidez en la comunicación. Tienden a desaparecer las organizaciones en las que dependen, directamente del alcalde, un número elevado de servicios; son sustituidas por un menor número de áreas en las que se inte- gran los servicios concretos. LA GESTIÓN PÚBLICA 31 Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 31
  • 65. 2.4. Consideraciones clave en el marco de la gestión pública Muchas han sido las iniciativas de modernización (ya fuesen tecnológicas o no) que se han puesto en marcha en la Administración Pública durante los últimos años. De toda esta experiencia, una de las lecciones más claras que se ha aprendido (aunque también una de las más difíciles de llevar a cabo) es que existe un conjunto de elementos que no necesaria- mente están directamente relacionados con las propias iniciativas puestas en marcha, pero que tienen un impacto directo sobre los resultados que finalmente se obtienen. Se trata de los elementos culturales, organizativos y normativos que afectan y se ven afectados por todas estas iniciativas. • En capítulos anteriores se recoge en síntesis cuá- les son los planteamientos de futuro a medio plazo sobre la adaptación de las estructuras or- ganizativas, que han de tender a favorecer la comunicación y ser flexibles. • Un segundo aspecto que debe ser contemplado a corto plazo es la necesidad de alinear la cultura de vocación de servicio de las administraciones públicas con una estrategia de servicio centrada en el ciudadano y en satisfacer sus necesidades. Cualquier reforma en la estructura organizati- va ha de tender a implantar un nuevo modelo de relaciones con la Administración, que se cons- truye en torno al ciudadano, que se concibe como cliente en la organización pública presta- dora de servicios, y al que por ello se le reconoce el derecho a exigir a la Administración no sólo sumisión al ordenamiento jurídico, sino también eficacia y calidad en los resultados de su actua- ción, así como eficiencia en la gestión de los re- cursos de los que dispone. • El tercer aspecto que requiere una adaptación progresiva es el marco regulatorio del sector pú- blico español, que tiene como objetivo proteger los derechos e intereses de los ciudadanos, pero que con mucha frecuencia obstaculiza modelos ágiles de prestación de servicio. El reto del sector público es buscar un equilibrio. Las entidades locales y los ayuntamientos tienen ciertas herra- mientas para ello (ordenanzas municipales). Las disposiciones legislativas que se han ido aprobando a lo largo de estos años comienzan a plantear la implantación de este nuevo modelo de administración; sin embargo, su efectiva con- secución depende de un cambio en la cultura administrativa, que se produce de forma más lenta y que requiere en todo caso la ejecución de programas de formación del personal al servicio de las administraciones públicas. Atender adecuadamente a estas tres considera- ciones no es condición suficiente para llevar a cabo con éxito proyectos de modernización administra- tiva, ya que existen otras complejidades de diver- sa índole. No obstante, no tenerlos en cuenta des- de un primer momento supone no poder obtener los resultados esperados. 2.5. La transparencia en la gestión pública Durante los últimos años se ha notado claramente la mayor importancia que le da la sociedad a la transparencia en la gestión pública. La transparencia ya no sólo es cumplimiento de normas, reflejo fiel y cuentas claras para la socie- dad y los órganos fiscalizadores correspondientes. Es también: • Claridad en la finalidad y los objetivos de las po- líticas y programas, y en los beneficiarios o públi- co objetivo de las mismas. Esto exige que los presupuestos incorporen no sólo gastos e ingre- sos, sino objetivos en su sentido amplio. • Adecuación de la información para su mejor comprensión por el ciudadano, haciéndola más inteligible y facilitando su interpretación. Los ciudadanos están en su derecho de exigir infor- mación clara. Los presupuestos y las cuentas pú- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 32 Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 32
  • 66. blicas son instrumentos complejos, lo que acon- seja adaptar la información a los destinatarios. • Información completa y accesible. La informa- ción sobre la ejecución de las políticas públicas y sus resultados debe estar basada en hechos y datos, y debe estar a disposición de los ciudada- nos y agentes sociales mediante mecanismos que agilicen y favorezcan su difusión. 2.6. El incremento de la calidad del servicio Son muchas las administraciones que han implan- tado, con mayor o menor éxito y en ocasiones en ámbitos muy específicos, distintos modelos de medición y mejora de la calidad del servicio al ciu- dadano. La calidad se articula como un principio orienta- dor de las transformaciones en la Administración. La adopción paulatina del modelo EFQM (European Foundation for Quality and Management) en algu- nas organizaciones o servicios públicos de la Admi- nistración española así lo muestra. Es un modelo no normativo (compatible con otros enfoques de la calidad como la normativa ISO, normas industriales específicas, etc.) que par- te de un diagnóstico sobre la organización en la que se pretende aplicar, y sobre su funcionamien- to, para posteriormente establecer un proceso de mejora en la gestión y fijar planes de perfecciona- miento en sus procesos y procedimientos. Este examen de «conciencia» o de autoevalua- ción se establece como una actividad transversal y continua, que permite evaluar los avances realiza- dos, lo que permite a su vez comparaciones con los resultados que alcanzan otras organizaciones. El modelo EFQM integra todos aquellos procesos que definen el funcionamiento y condicionan la prestación de los servicios en una administración pública,20 con especial mención al factor humano, que se integra como punto de referencia crítico para el establecimiento del modelo. La calidad, no obstante, se define también a tra- vés de la eficacia, y ésta no sólo se mide atendien- do a los servicios efectivamente prestados, sino también a la capacidad de reacción de la Adminis- tración ante nuevas demandas o necesidades, in- cluida la capacidad de anticiparse a esas deman- das y necesidades, es decir, a la proactividad, que cada vez será más demandada por el ciudadano. La calidad y la eficacia aparecen así unidas en el entorno en el que se mueve la nueva gestión públi- ca,yseexpresanenmedidasconcretas,comolasde- nominadas «cartas de servicios», que dotan al mis- mo tiempo de transparencia a la actuación pública. Estos documentos, las cartas de servicios, expo- nen la oferta de los servicios que presta la organi- zación pública, y adoptan compromisos específicos sobre las características que deben presentar los mismos, informando tanto de las obligaciones de la Administración respecto de las prestaciones como de los derechos de los usuarios. Este tipo de compromiso es capaz de generar tal expectativa en los usuarios que sólo es asumi- ble bajo la certeza y garantía de una gestión efi- ciente. 2.7. Nuevos modelos de provisión de servicios El modelo tradicional de servicios universales21 se hace impracticable en un contexto donde la deman- LA GESTIÓN PÚBLICA 33 20. El modelo EFQM consta de nueve criterios integrados en agentes facilitadores: liderazgo, personas, política y estrategia, alianzas y recursos, y, finalmente, procesos destinados a promover las condiciones adecuadas para la obtención eficaz y ópti- ma de los resultados clasificados en cuatro categorías: resultados en las personas, resultados en la sociedad, resultados en los clientes y resultados clave. 21. El concepto de servicio universal se define en un conjunto de exigencias de interés general a las que deberían someterse de- terminadas actividades. Las obligaciones que se derivan de éste van dirigidas a garantizar el acceso de todos en cualquier parte a determinadas prestaciones esenciales, de calidad y por un precio asequible. Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 33
  • 67. da es cada vez mayor. Las políticas de género, me- dioambiente, dependencia, familia, tercera edad, o el nuevo entorno relacional y los servicios relaciona- dosconlasnuevastecnologías,sonejemplosdema- terias en las que las administraciones públicas se han visto impelidas a actuar creando, modificando, ampliando o adaptando la oferta a las nuevas de- mandas y características de los ciudadanos. Junto a estas medidas, otras no menos impor- tantes han ido paulatinamente ampliando el mar- co de relaciones entre el sector público y el priva- do en la provisión de servicios públicos, abriendo así nuevos horizontes en la gestión de los mismos. Por un lado, los procesos de privatización de gran- desserviciospúblicoshandevueltoalmercadoactivi- dades tradicionalmente monopolizadas por el Esta- do,quequedan,noobstante,reguladasparaproteger tanto el carácter de servicio público22 de las mismas comoloscriteriosdecompetenciaquedebenpresidir el funcionamiento de esos nuevos mercados. Por otro, el uso creciente de la ley de contratos como instrumento para cubrir no sólo actividades fi- nalistasoprestacionales,sino,incluso,actividadesde estudio o preparación a la actuación administrativa. Asimismo, los procesos de externalización u out- sourcing, que responden a la creciente dificultad de las organizaciones públicas para atender óptima- mente todos los procesos que dan cuenta de la ac- tividad central u objetivo último que las ocupa. Este proceso consiste básicamente en establecer contratos para la realización de determinadas acti- vidades relacionadas con la producción o presta- ción de servicios, entre un actor principal (el con- tratante) y un agente (el contratado), que cuenta con experiencia y dominio sobre esas actividades, dada su especialización en el mercado. Este movimiento externalizador (véase la ta- bla 2.2.) puede considerarse como un instrumen- to de adaptación al complejo y competitivo en- torno en el que se desenvuelven las organizacio- nes públicas, aunque no lo podemos considerar novedoso. La idea parte de concebir un modelo organizativo estructurado en tres niveles. Un nivel central o core, de dimensión reducida, que domina las tareas esenciales o, más específicamente, que se concen- tra en aquellas que constituyen el contenido del ob- jeto principal de la organización. El segundo nivel estaría constituido por una estructura flexible, de tamaño variable, capaz de adaptar su dimensión a las coyunturas específicas de su entorno. Finalmen- te, un nivel que daría cuenta del control y la gestión del conjunto de actividades externalizadas. Lo que se pretende con estos procesos de exter- nalización en la Administración es alcanzar mayo- res niveles de eficiencia y reducir y controlar los LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 34 22. Definimos servicio público como toda aquella actividad propia de la Administración Pública sobre la que recae la responsa- bilidad de su provisión, que demanda su realización de forma estable y con garantía de su prestación de derecho público. Tabla 2.2. FUNCIONES GENÉRICAMENTE EXTERNALIZABLES Intensivas en recursos humanos de baja cualificación. Altamente cualificadas. Sujetas a cargas de trabajo fluctuantes. Temporales o esporádicas que requieren inversiones considerables. Sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado. Funciones de soporte: servicios auxiliares, gestión económica, gestión de recursos humanos, etc. Finalistas: Prestación de servicios sanitarios, servicios urbanos, protección y seguridad e infraestructuras. Fuente: MÁS SABATE, J. (2000): Gestión privada de los servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública, V Congreso Internacio- nal del CLAD, Santo Domingo Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 34
  • 68. costes, sobre todo cuando el entorno presupuesta- rio presiona por la contención del gasto público o cuando aumenta el volumen en algún tipo de ac- tividad determinada; y, al mismo tiempo, mejorar las funciones externalizadas al contar con provee- dores más especializados. Igualmente se han ido incorporando una serie de instrumentos, conocidos como mecanismos cuasi competitivos y de mercado23 (ver tabla 2.3.), dirigidos a mejorar la gestión, y que actúan tanto sobre la oferta como sobre la demanda de bienes y servicios públicos. Algunos de estos mecanismos tienen la capacidad de incorporar las preferencias de los usuarios en la prestación, de hacer descan- sar su financiación en criterios de renta, o de invo- lucrar en la financiación de grandes infraestructu- ras a las empresas privadas. El factor básico que incide sobre las nuevas for- mas e instrumentos para la provisión de servicios públicos ha sido considerar al usuario como el cen- tro de atención de la actuación pública, indepen- dientemente de la administración que sea com- petente en cada caso concreto. Esto ha obligado a potenciar las relaciones inte- radministrativas para facilitar la información y el acceso de los ciudadanos a las prestaciones con in- dependencia de la administración receptora de la demanda o competente de la misma. Asimismo, se han intensificado de forma espec- tacular las relaciones con el sector privado, en un contexto en el que la Administración retiene la res- ponsabilidad de financiar, mientras que la pro- ducción de los servicios se apoya en la madurez, experiencia, agilidad, flexibilidad, eficacia, eficien- cia y capacidad de innovación de los distintos mer- cados sectoriales. Este nuevo entorno plantea un reto de adapta- ción que se hace especialmente visible en el mun- do local, donde la proximidad se convierte en un factor estratégico, ya que facilita la captura de in- formación válida para el diseño de los servicios y la selección de los instrumentos y canales de provi- sión, sin menosprecio de las fórmulas tradicionales de gestión (véaes la tabla 2.4.). 2.8. La Administración por vía electrónica La denominada Administración por vía electrónica lleva consigo una nueva forma de entender las re- LA GESTIÓN PÚBLICA 35 Tabla 2.3. MECANISMOS CUASI COMPETITIVOS Y DE MERCADO Contratación externa. Concesión de infraestructuras. Competencia simulada. Competencia pública. El análisis frontera. Concesión de licencias, permisos o cuotas. Vales públicos. Precios públicos o tasas. Privatización. Fuente: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesario. Ariel, Barcelona 23. Para ampliar información sobre estas técnicas ver, entre otros: ALBI, Emilio (2000): Público y privado. Un acuerdo necesa- rio. Ariel, Barcelona. Tabla 2.4. FORMAS DE GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL GESTIÓN DIRECTA GESTIÓN INDIRECTA Directamente por la enti- dad local Concesión A través de organismo au- tónomo Gestión interesada A través de entidad públi- ca empresarial Concierto A través de sociedad mer- cantil Sociedad de econo- mía mixta Fuente: Artículo 85 de la LBRL y el art.o 156 de la Ley de Contratos de las Admi- nistraciones Públicas Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 35
  • 69. laciones entre los ciudadanos y la Administración. Servicios o prestaciones que antaño requerían de la presencia física del ciudadano en las oficinas pú- blicas y la realización de múltiples trámites en di- versos departamentos, cuando no en diferentes administraciones, encuentran hoy en día respues- tas más ágiles, eficaces y eficientes con la incorpo- ración de las nuevas tecnologías, que aportan a su vez la posibilidad de prestación de nuevos servicios públicos. Dentro de este contexto, se abren las puertas a nuevos modelos de prestación. Se ha avanzado mucho en la llamada Administración electrónica, pero aún queda mucho por avanzar, y se imponen nuevos modelos de servicios, vías de relación que permiten proporcionar servicios inexistentes pre- viamente y modelos como los de administración anticipativa o proactiva. Como ejemplo podemos citar los «servicios de ventanilla única» o la constitución de «portales multiadministrativos» que, gracias a las TIC, per- miten ofrecer información a los ciudadanos de las funciones y servicios adscritos a cada administra- ción, con independencia del nivel territorial de ads- cripción, o la posibilidad de presentar solicitudes a cualquiera de ellas simplificando los trámites a los ciudadanos. En esta línea de actuación desde el ámbito públi- co, es importante destacar la reciente Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciuda- danos a los servicios públicos como plataforma para profundizar en la gestión y administración de estos servicios, lo que obliga a invertir en intero- perabilidad de sistemas comunes. Por otra parte, el gobierno ha decidido tomar la iniciativa en la modernización de los sistemas de facturación con la modificación de la Ley de Con- tratos de las administraciones públicas, puesta en marcha por el Ministerio de Industria. Esta nueva normativa, en vigor a patir del el 30 de abril de 2008, pretende que la factura electrónica sea obli- gatoria en todas las empresas para participar en los contratos públicos estatales y la promoción de este instrumento en todas las administraciones. Un aspecto que tener en cuenta es que los gran- des ayuntamientos han experimentado un avance importante en la implantación de servicios de ad- ministración electrónica, probablemente al mismo nivel que las comunidades autónomas. No obstan- te, este avance no se ha generalizado en la admi- nistración local española, que comienza a despe- gar con la ayuda de otras administraciones. Se es- pera que sea en estos años en los que se note un avance más importante y rápido. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 36 Las_TIC_025_036_02_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 36
  • 70. En este apartado se pretende analizar la realidad de los empleados públicos como factor estratégico en la gestión, a partir del estudio de las repercusio- nes sobre la Administración local. Las necesidades crecientes y cambiantes de los servicios públicos locales y el reto de responder de manera ágil a las demandas ciudadanas ha lleva- do, en las últimas décadas, al crecimiento del per- sonal de las corporaciones locales. Por otra parte, la complejidad del reclutamien- to de personal en la Administración Pública ha conducido a la necesidad de recurrir, con mayor o menor intensidad, a la creación de plazas de funcionarios interinos, así como a la contrata- ción de personal laboral, a veces, con carácter temporal. 3.1. Realidad de la función pública en el ámbito local El factor humano en la Administración Pública se compone tanto de los políticos como del personal a su servicio. Dentro de este último grupo diferen- ciamos entre el personal funcionario y el personal laboral. El sistema español de función pública se basa en el sistema francés, y reconoce un estatuto específico para los funcionarios. Es cierto que desde el punto de vista externo se identifican funcionarios y Administración, y se perciben por parte del ciudadano como si forma- ran parte de un todo. No obstante, desde el pun- to de vista interno aparece esta relación de servi- cios, que supone que la Administración y sus em- pelados son distintos, con derechos y obligaciones recíprocas. La evolución del proceso autonómico y el traspa- so de competencias ha producido importantes cambios que afectan de manera significativa a la estructura que presentan en la actualidad las di- ferentes administraciones: Estado, comunidades autónomas y entidades locales. La principal novedad es el nuevo reparto del nú- mero de efectivos entre las diferentes administra- ciones. Los empleados públicos han ido disminuyendo de forma progresiva en la Administración General del Estado, y ha aumentado en las comunidades autónomas y, en menor medida, en las corporacio- nes locales. Hoy se registra la situación contraria a la de partida: la menor administración en número de efectivos es la estatal. El Estado es ya la administración con menos em- pleados públicos, 23%, frente a cerca de un 50% en las comunidades autónomas, 24% en las corpora- ciones locales y 4% en las universidades.24 37 3. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 24. Ministerio de Administraciones Públicas 2006. Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 37
  • 71. Desde una perspectiva histórica, las comunida- des autónomas cuentan hoy en día con más del doble de efectivos que en 1990, y las corporaciones locales casi han duplicado también su personal. Ésta es sólo la primera gran cuestión que se debe destacar respecto a la Administración local, pero de inmediato debe aludirse a las característi- cas del personal de los entes locales. 3.1.1. Personal al servicio de los órganos de gobierno La Administración local está constituida por los órganos representativos democráticamente elegi- dos, y un nivel administrativo integrado por la or- ganización dependiente de aquellos órganos de gobierno con sus oficinas y sus funcionarios o em- pleados. Esta organización es extremadamente variable, pues apenas existe o es de importancia mínima en los pequeños municipios rurales, mientras que las grandes ciudades pueden tener una organiza- ción y un volumen de personal superior al de un Ministerio de la Administración del Estado cen- tral. En el nivel de la Administración local, los elegi- dos por la población son administradores públicos de los intereses locales. • La representatividad integral de la población co- rresponde al denominado pleno de los ayunta- mientos y de los demás entes locales. El pleno está integrado por la totalidad de los concejales, que son los representantes elegidos por la po- blación, y desde luego le corresponde adoptar las decisiones más importantes, como son la aprobación del presupuesto y de la normativa municipal, el régimen de personal, el de los ser- vicios que prestar, y el plan de urbanismo del municipio (actualmente lleva a cabo sólo la aprobación provisional). LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 38 Figura 3.1. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA (1990-2005) Fuente: Datos en miles. Datos publicados por el Ministerio de Administraciones Públicas en enero del 2006 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1990 2000 2000 2005 ComunidadesAutónomas Administración Pública Estatal Administración Local Universidades 23% 49% 24% 4% Anualidad 2005 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 38
  • 72. La contrapartida del pleno como órgano cole- giado corresponde a la figura unipersonal del alcalde, cabeza del ejecutivo municipal. • El equipo de gobierno es otro elemento básico de la vida municipal. El equipo está integrado por los miembros de la comisión de gobierno (antes comisión permanente), que son los con- cejales de confianza política del alcalde y, por tanto, de su mismo partido o de los partidos que han formado coalición con él. Normal- mente integran la comisión de gobierno los concejales que se encuentran al frente de los departamentos municipales y de las divisiones territoriales del municipio (distritos). La comi- sión permanente puede adoptar una serie de decisiones de importancia, siempre que no es- tén reservadas expresamente al pleno de la entidad. • En cualquier caso, la plenitud de los poderes en cuanto al ejercicio efectivo corresponde al alcal- de. Aun dejando aparte que tiene importantes poderes propios, entre ellos el de dictar regla- mentos (bandos), le corresponde además la eje- cución de los acuerdos de los órganos colegia- dos de gobierno, es decir, del pleno y de la comi- sión de gobierno. Para ello ostenta la jefatura de toda la organización municipal. A los ya citados, debe añadirse la competencia para designar tenientes de alcalde que ejercen la suplencia de éste en los casos de vacante, ausencia o en- fermedad. 3.1.2. Personal al servicio de los órganos administrativos Del mismo modo, dentro de la organización muni- cipal, hay que tener en cuenta la existencia de unos órganos administrativos dependientes del al- calde y de los concejales de su equipo. Naturalmente, se trata de una cuestión variable, pues, tal como ya hemos comentado, el tamaño y número de personas de estas entidades varía sig- nificativamente de una a otra. La organización administrativa en cuestión pue- de contemplarse distinguiendo tres aspectos cons- tituidos por: 1. Se entiende por organización central la com- petente en todo el municipio; se distingue a su vez: 1.1. La Administración general, integrada por la parte de la organización que depende di- rectamente del alcalde y del secretario. También deben considerarse incluidos en ella los servicios económico-financieros (dependientes del interventor) que elabo- ran y ejecutan el presupuesto de la entidad. 1.2. Junto a esta Administración general for- man parte de la organización central las distintas ramas en que se divide la activi- dad del ente local según la competencia del mismo. Respecto a ellas cabe la solu- ción técnica de confiar la jefatura a funcio- narios profesionales, o la solución política de situar al frente de cada área a un conce- jal del equipo de gobierno. Esta última so- lución es la generalmente aplicada en Es- paña en la actualidad. La organización central puede emplear a cientos e incluso miles de funcionarios, articula- dos en unidades administrativas dependientes del alcalde, los concejales jefes de área, el secre- tario y el interventor. 2. Pero junto a esta organización central hay que tener en cuenta la división territorial, general- mente aplicada sólo en los municipios. Tradicio- nalmente existe en España una división de los municipios en distritos y de los distritos en ba- rrios. Sin embargo, la división en barrios se apli- ca sólo a ciertos efectos, como la prestación de los servicios de Policía urbana y de limpieza. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1 Organización central del municipio. 2 División territorial del municipio. 3 División funcional del municipio. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 39 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 39
  • 73. El distrito se considera por la legislación espa- ñola vigente como unidad para la desconcen- tración de los servicios y para la mejor colabora- ción de los vecinos en la gestión municipal. Los órganos de gobierno del distrito son el concejal presidente, que ejerce atribuciones de- legadas por el alcalde, y las juntas de distrito, órgano colegiado designado por el pleno del ayuntamiento. Las competencias de los distri- tos pueden ser muy variables según el alcalde y el pleno les hayan asignado conjuntos de atri- buciones de mayor o menor importancia. 3. Además de la organización central y de la divi- sión territorial, hay que tener en cuenta la divi- sión funcional, pues los entes locales y desde luego los municipios crean entidades de dere- cho público o empresas municipales para la prestación de servicios y eventualmente para la producción de bienes públicos locales. Las em- presas pueden ser de total capital del ente local, pero puede tratarse también de empresas mix- tas en las que se ha admitido la colaboración del capital privado. 3.1.3. Funciones del personal municipal Tradicionalmente, en España, el personal al servi- cio de las diferentes entidades locales estaba inte- grado fundamentalmente por funcionarios, si bien actualmente se admite con carácter general la existencia de contratados laborales, por lo que la expresión «función pública local» quizá no sea ya rigurosamente exacta. El sistema de selección y formación del personal se encuentra directamente condicionado por el sistema político basado en la centralización, la descentralización, o la autonomía de los entes lo- cales. Así, en España, el sistema de selección y forma- ción del personal, especialmente el de alto nivel, así como su nombramiento para los puestos en los entes locales suele hacerse por la Administra- ción central; se confía en cambio a los propios en- tes locales la selección, la formación y la adminis- tración de personal en general respecto a los fun- cionarios o contratados de niveles medios y mo- destos. En cualquier caso, debe distinguirse, al tratar de la situación española, entre los funcionarios de máximo nivel y el resto del personal de los entes locales. • Se consideran funcionarios de máximo nivel a los secretarios e interventores integrados en los cuerpos llamados de habilitación nacional. Estos funcionarios son seleccionados por el Ministerio para las administraciones públicas, aunque esa selección es una mera habilitación, porque el nombramiento concreto para desempeñar un puesto corresponde a las autoridades muni- cipales. • Además de ellos, existe el colectivo de los funcio- narios (o contratados laborales) que no son de habilitación nacional, los cuales se organizan en cuerpos o escalas de Administración general y de Administración especial. • Los funcionarios de la Administración general se clasifican según el nivel educativo exigido para el acceso: titulados superiores de Administra- ción especial, como son los ingenieros y arqui- tectos, los letrados, llamados tradicionalmente letrados consistoriales, los archiveros biblioteca- rios, y el personal sanitario cuando subsiste en los municipios y provincias. • Además de los funcionarios de cuerpos y esca- las de carácter general y especial, hay que tener en cuenta a la Policía municipal y al personal de extinción de incendios en los municipios donde existe tal servicio. Todo este personal se rige por la legislación co- mún sobre función pública y por la normativa bási- ca de régimen local, si bien en España las regiones pueden dictar leyes sobre la materia. Además, se aplican a este personal los reglamentos aprobados por los municipios y las provincias donde prestan servicio. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 40 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 40
  • 74. 3.1.4. Temporalidad en el empleo municipal Dentro de este contexto, resulta interesante ana- lizar la importancia de la temporalidad, que como veremos a continuación varía relativamente se- gún los estratos y la tipología de las corporaciones locales. En la tabla 3.1., se muestra una imagen de la dis- tribución del personal, según se trate de funciona- rios, y que éstos se encuentren en situación de in- terinidad o no, o de personal laboral, distinguien- do, en este caso, la condición de fijos o temporales. • Para los ayuntamientos más pequeños la tasa de temporalidad se sitúa en el 44% y alcanza el máximo valor para los municipios de 3.000 a 20.000 habitantes (49%). • Si atendemos al estatus del personal, observa- mos que la mayor parte de la temporalidad se da entre el personal laboral, 57% del total, frente a un 11% de interinidad entre los funcionarios. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 41 Tabla 3.1. DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CORPORACIONES DISTRIBUCIÓN DE LA TEMPORALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL FUNCIONARIOS LABORALES TOTAL PERSONAL FIJOS INTERINOS FIJOS TEMPORAL FIJO NO FIJO Ayuntamientos >49.999 hab. 89% 11% 53% 47% 80% 20% Ayuntamientos de 20.000 a 49.999 hab. 91% 9% 55% 45% 71% 29% Ayuntamientos de 3.000 a 19.999 hab. 93% 7% 30% 70% 51% 49% Ayuntamientos de menos de 3.000 hab. 82% 19% 41% 60% 56% 44% Corporaciones provinciales o insulares 65% 15% 62% 38% 77% 23% Total 88,9% 11% 43% 57% 68% 32% Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004) Figura 3.2. PORCENTAJE DE PERSONAL NO FIJO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL 11% 9% Ayuntamientos > 49.999 habitantes Ayuntamientos de 20.000 a 49.999 habitantes Ayuntamientos de 3.000 a 19.999 habitantes Ayuntamientos de menos de 3.000 habitantes Provinciales o insulares 44% 12% 24% Fuente: El empleo público en la Administración local española. FEMP (2004) Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 41
  • 75. • Del conjunto de empleados públicos, más de la mitad del personal no fijo que presta servicios en la Administración local española (55%), pertene- ce a los ayuntamientos de menos de 20.000 ha- bitantes. • En el estudio El empleo público en la Administra- ción local española, realizado por la Federación Española de Municipios y Provincias, se refleja que la temporalidad está condicionada en mu- chas ocasiones a: – Existencia de necesidades del servicio. – Procesos de reorganización, planteados o en ejecución. – Estudios en curso de reevaluación, reclasifica- ción y reasignación de puestos de trabajo y trabajadores entre servicios existentes o de nueva creación. – Dificultades y lentitud asociadas al proceso formal de las ofertas públicas de empleo. 3.2. El modelo de gestión de recursos humanos La capacidad de encontrar un modelo adecuado y convincente para todos es un reto para el legislador de nuestros días y para la propia Administración. Muy a menudo, el análisis del modelo de gestión de recursos humanos en el ámbito local se ha hecho desde la extrapolación del modelo estatal y sin afir- mar sus peculiaridades y su significación propia. La situación actual, tras la modificación de la Ley de Bases de Régimen Local, plantea un futuro incier- to y novedoso. La aparición de una función directiva local y la estructuración profesionalizada de la ges- tión son una novedad histórica y un reto para la pro- fesionalización de este sector de la función pública. El análisis de esta nueva realidad, junto con los parámetros de la gestión de recursos humanos clá- sicos adaptados a la misma, constituye un objeto de estudio novedoso y atractivo, pues sitúa a es- tas organizaciones públicas ante un entorno de modernidad al que no han llegado el resto de las administraciones territoriales. 3.2.1. El Estatuto Básico del Empleado Público En abril del 2007, se promulgó la Ley 7/2007 del Es- tatuto Básico del Empleado Público, que viene a cumplir un mandato constitucional recogido en el artículo 103.3. El estatuto que ahora se aprueba, toma su refe- rente legislativo fundamentalmente de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Refor- ma de la Función Pública, y de otras modificacio- nes legislativas parciales que se han ido producien- do de forma dispersa a lo largo de estos años. Dicha ley nació con vocación transitoria e intentó adaptar el marco jurídico de los empleados públi- cos, vigente desde la aprobación de la Ley de Fun- cionarios Civiles, de 1964, a la nueva realidad del Es- tado autonómico, para superar los obstáculos más visibles de la legislación preconstitucional. El nuevo estatuto, sin embargo, tiene como ob- jetivos prioritarios mejorar la calidad del servicio público y adaptar el modelo de gestión de personal a las necesidades de nuestro tiempo. No obstante, estos objetivos se sirven de una regulación más flexible, que permite variaciones y adaptaciones de la regulación general básica a las circunstancias propias de cada gobierno y Administración. El marco general que regulaba el empleo público no se altera en lo sustancial, y queda configurado igualmente como un sistema mixto, que se vale de elementos propios de los sistemas de carrera y em- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 42 Tabla 3.2. INSTRUMENTOS DEL NUEVO ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO Introduce la evaluación del rendimiento. Incorpora la figura del código de conducta de los em- pleados Regula la figura del directivo público. Simplifica la estructura del sistema de clasificación profesional. Adapta el sistema retributivo. Prevé la creación de órganos de cooperación entre administraciones. Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 42
  • 76. pleo; aunque introduce instrumentos muy impor- tantes tendentes a operar un cambio cultural en el conjunto de las organizaciones públicas. • Entre esos instrumentos destaca la evaluación del rendimiento que, en primer lugar, proyecta el principio de equidad sobre las retribuciones al li- gar parte de éstas al rendimiento; sirve igual- mente como indicador en los procesos de pro- moción y carrera; y, finalmente, puede activar in- cluso los mecanismos de sanción, al enlazar la permanencia del empleado público en la Admi- nistración a las sucesivas evaluaciones. • Al mismo tiempo, el estatuto incorpora un códi- go de conducta de los empleados públicos, cuyo incumplimiento puede igualmente activar los mecanismos disciplinarios y de sanción. • Además, el estatuto entra a regular la figura del directivo público con carácter profesional, y configura un modelo de dirección que, sin olvi- dar el potencial del propio sistema de empleo público como fuente de reclutamiento y selec- ción, permite, de acuerdo con las regulaciones de desarrollo que se realicen en los distintos ámbitos territoriales, acudir igualmente al mer- cado laboral exterior para captar a los mejores gerentes. • Por otro lado, se simplifica la estructura del siste- ma de clasificación profesional del empleo públi- co y, junto al tradicional sistema de promoción vertical, se incorporan algunos mecanismos de promoción horizontal para configurar un siste- ma global de carrera que intenta evitar tanto la excesiva movilidad de los empleados, como la tradicional inflación orgánica que generaba la vinculación de la promoción y las retribuciones al puesto de trabajo. • El nuevo modelo de clasificación profesional del personal funcionario intenta igualmente ade- cuarse a los cambios que está sufriendo el siste- ma nacional de educación. El personal laboral, a efectos de su clasificación profesional, queda su- jeto a lo que se establezca en sus propios conve- nios colectivos. • Otra medida importante que incorpora el nuevo estatuto está referida al sistema retributivo, an- teriormente muy centralizado, y que ahora, al menos en lo relativo a las retribuciones comple- mentarias (antiguos complementos de destino, específico y productividad), «pueden variar legí- timamente en unas y otras administraciones…» de acuerdo con los modelos de carrera que adop- te cada administración. • Finalmente, el estatuto dispone, en su artículo 100, la creación de dos órganos de cooperación entre administraciones públicas: la Conferencia Sectorial de Administración Pública, que, inte- grada por diferentes entidades territoriales, orienta su actuación al establecimiento de líneas de cooperación en materia de administración pública, y la Comisión de Coordinación del Em- pleo Público, encargada de la coordinación de la política de personal entre administraciones pú- blicas. 3.2.2. Del directivo público al líder en la Administración: desarrollo de competencias directivas En las organizaciones públicas han convivido tradi- cionalmente dos tipos de actores fundamentales que legitiman su presencia en la Administración bajo dos tipos de racionalidad distintas: la repre- sentativa y la profesional. • En el primer caso nos estamos refiriendo a los políticos que, de acuerdo con los resultados de los procesos electorales, están llamados a ejercer la función de dirección que les reservan la Cons- titución y las leyes. Una vez obtenida la confianza de los ciudada- nos y la de las asambleas respectivas, el presi- dente o jefe de Gobierno nombra al resto de miembros de su equipo gubernamental, que ocuparán la cúspide de la pirámide organizativa en la que se estructura la administración corres- pondiente. A partir de aquí, la legitimidad repre- EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 43 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 43
  • 77. sentativa se proyecta hacia el conjunto de la es- tructura administrativa mediante determinados mecanismos puestos a disposición del corpus político de la organización. • En el segundo de los casos, nos referimos al per- sonal al servicio de la Administración, colectivo que legitima su presencia en las organizaciones públicas a partir de superar los procesos de re- clutamiento y selección que, en el modelo espa- ñol, se inspiran en los principios de igualdad, mérito y capacidad; de ahí que se hable de ra- cionalidad profesional. La función pública, inspirada en el sistema de mérito y protegida por una regulación específica, ha generado estructuras administrativas muy rí- gidas y jerarquizadas, representadas por lo que conocemos como los «cuerpos de funcionarios», que se sitúan en los distintos niveles de la pirámi- de administrativa de acuerdo con sus característi- cas profesionales. Desde esta perspectiva, podemos entender la Administración Pública como un espacio de inte- racción entre la política y la burocracia; espacio que se hace más evidente en la cúspide de la orga- nización, donde las visiones políticas se concretan en programas y proyectos de actuación. En el contexto actual, la eficacia y la eficiencia son los valores más buscados y se relacionan direc- tamente con el arte de gestionar; arte que, lejos de ser un don natural, se aprende y desarrolla prin- cipalmente en el ejercicio. Esta visión gerencialista que debe imprimirse en los aparatos públicos se identifica con la aflo- ración de un tercer espacio directivo, que se si- tuaría entre la política y la Administración y que serviría de correa de transmisión entre los dos co- lectivos. El gerente o mánager es un profesional que asume los objetivos que le impone la dirección política y se responsabiliza de su cumplimiento; para ello moviliza los recursos puestos a su dispo- sición para tal fin. La relación que adquiere así con la organización que gestiona se perfila con un carácter más contractual y se somete a la eva- luación de los resultados, de los que dependen no sólo sus retribuciones finales, sino, dependiendo de los modelos, también su permanencia en el cargo. Con este movimiento hacia la profesionaliza- ción, se intenta superar tanto el principio de con- fianza política como el de carácter corporativo que implica en gran medida al empleo público, como criterios de acceso tradicional a los puestos de di- rección ejecutiva. Se busca un modelo que facilite el cambio cultural respecto de los modos tradicio- nales de gestión en el sector público; un modelo que combine el conocimiento del entorno público con las habilidades y competencias gerenciales, muchas de estas últimas ya contrastadas en el sec- tor privado. El objetivo de este movimiento, junto con un conjunto muy importante de iniciativas reforma- doras y modernizadoras de los aparatos públicos, es maximizar la utilidad de los recursos que mane- ja la Administración y aumentar el valor de la acti- vidad pública en su conjunto. No obstante, la iniciativa no pretende terminar con la discrecionalidad política ni con los aparatos burocráticos tradicionales. Es más, se reconoce la necesidad de que el corpus político ocupe puestos superiores en la pirámide administrativa que les permita impulsar su programa político, y se hace hincapié al mismo tiempo en el valor de una admi- nistración estable, neutral e independiente al ser- vicio de los ciudadanos. Loquesepretendeidentificaresla«fronteraideal» entre la política y la Administración como espacio propio de la actividad gerencial; para esto se la dota de un estatuto específico que permite acti- var el supuesto valor de esa peculiar actividad di- rectiva, e identificar el perfil profesional adecuado para su ejercicio. Sin embargo, hay que considerar estas refor- mas como los primeros pasos de un largo camino hacia la institucionalización del directivo público profesional, al menos en la Administración Pública española. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 44 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 44
  • 78. Un camino que debe tener como objetivo últi- mo generar un gran cambio cultural en nuestra administración; cambio cuyo liderazgo debe asu- mir en gran medida el directivo público profe- sional. Junto a los criterios de eficacia, eficiencia o res- ponsabilidad de gestión, el papel del directivo pú- blico debe conectar con los valores propios del ser- vicio público y, por lo tanto, tener siempre como re- ferente la sociedad a la que sirve. La orientación hacia el servicio público debe tra- ducirse en una administración más próxima al ciu- dadano y, por ello, en una gestión que incorpore y aúne los intereses de la organización, los de los empleados que configuran su sistema social y los de los ciudadanos que legitiman su objeto y razón de existir. La gestión del directivo público profesional debe ser en todo momento transparente, sobre todo teniendo en cuenta que un modelo que orienta la evaluación de la gestión hacia el logro de objetivos definidos debe estar acompañado de una mayor autonomía de gestión y, por lo tanto, de una mayor capacidad para movilizar los re- cursos disponibles hacia la consecución de resul- tados. 3.2.3. Los modelos de dirección pública profesional Existen dos modelos de dirección pública que, en grandes líneas, se corresponderían con los siste- mas tradicionales de empleo público:25 • Modelo de carrera. • Modelo de empleo. Sin entrar a describir en profundidad las caracte- rísticas de ambos sistemas o modelos, diremos que el primero, el modelo de carrera, configura un sistema de dirección pública cerrado, que se nutre de profesionales procedentes de la élite adminis- trativa que generan los sistemas civiles, funciona- riales o de empleo público, y que se fundamenta en la formación (superior), en la experiencia, y en el recorrido de itinerarios u ocupación de puestos de responsabilidad a lo largo de la vida profesional de los candidatos en la Administración. Este mode- lo, además, determina un sistema de gestión, tan- to de directivos como del resto de empleados pú- blicos, muy centralizado. Como ventajas del sistema de carrera se señala la cohesión que presenta el grupo llamado a ocu- par posiciones directivas, socializado en la misma cultura organizativa; lo que favorece la comunica- ción y el trabajo en equipo a la vez que facilita la movilidad interna. El segundo de los modelos, el modelo de empleo, configura un sistema de dirección pública más abierto, que se nutre de profesionales procedentes de distintos niveles del propio sistema de empleo público y, en algunos casos, del exterior; se funda- menta en la idoneidad profesional de los aspiran- tes para ocupar el puesto ofertado. Este modelo descansa sobre sistemas de gestión más descen- tralizados. Las ventajas que se presumen de este modelo es la mayor movilidad del personal directivo en intra e interorganizaciones públicas y, en el caso de los modelos más abiertos, en el sector privado, lo que permite el intercambio de conocimientos y experiencias y genera espacios para la innova- ción. La tendencia actual en Europa, sin embargo, apunta hacia un modelo de dirección pública pro- fesional, capaz de retener las virtudes de los tradi- cionales sistemas de carrera y empleo, y de orien- tar la función directiva hacia la consecución de re- sultados. El modelo de dirección pública español se ha ca- racterizado tradicionalmente por la no diferencia- EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 45 25. Nos inspiramos en el estudio llevado a cabo por la OECD (2003): Managing Senior Management. Senior Civil Service Reform in OECD member countries. GOV/PUMA(2003). Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 45
  • 79. ción de los espacios directivos, lo que ha dado lu- gar a la ocupación alternativa, por políticos y bu- rócratas, de puestos de dirección. El desarrollo de nuestro país y el consecuente crecimiento y complejización de la Administración poco a poco han ido poniendo en evidencia la ne- cesidad de buscar fórmulas o diseños instituciona- les más ajustados para una función que, dada la creciente legitimidad por resultados de la Adminis- tración, ha ido adquiriendo un carácter más diná- mico y profesional. Se produce así un movimiento hacia la especiali- zación directiva, ya que la ocupación de espacios directivos con una fuerte carga de responsabili- dad en la producción de los bienes y servicios pú- blicos requiere de personas con habilidades y com- petencias específicas. Yahemoshabladodelavariantedelmodelodeca- rrera, el modelo de empleo; modelo que es impor- tante tenerlo en cuenta si contemplamos el sistema actual de empleo público en España, que está confi- gurado como un sistema mixto en el que el recluta- miento y la selección depende de los cuerpos (ele- mento esencialmente del modelo de carrera), mien- tras que el ascenso y la promoción dependen del sistema de provisión de puestos de trabajo (elemen- to más propio del sistema de empleo). En este contexto es en el que se está desarrollan- do el debate en torno a la dirección pública en Es- paña, donde se han ido dando pasos decididos26 hacia la institucionalización de la figura del geren- te o mánager profesional. Los objetivos de las reformas emprendidas son, en gran medida, coincidentes con los plantea- mientos de las reformas en Europa; es decir: profe- sionalizar la dirección pública mediante la articula- ción de mecanismos de selección objetivos y adap- tados a las necesidades de cada puesto directivo, orientar la responsabilidad y la actividad directiva hacia la consecución de resultados previamente fi- jados, y por lo tanto evaluables, y generar un entor- no de movilidad que permita el intercambio de experiencias, tanto dentro del sector público como del privado. 3.3. Formación y desarrollo profesional En el ámbito de las Administraciones Públicas se ha diferenciado tradicionalmente entre la forma- ción para el acceso y la formación para el perfeccio- namiento. La formación para el acceso se encuentra vincu- lada al subsistema de selección y está constituida por el itinerario académico y la titulación obtenida por los candidatos que aspiran a ingresar en la Ad- ministración. En este sentido, la responsabilidad sobre la formación adquirida recae casi exclusiva- mente en los candidatos. Los cuerpos de funcionarios se articulan precisa- mente a través de la titulación académica y, dado que el ingreso se produce a través de éstos, se reve- la especialmente importante para el futuro desa- rrollo de la carrera profesional de los candidatos y para la determinación del sector de actividad en el que se producirá el desempeño. No obstante, es en la formación para el perfec- cionamiento donde el protagonismo y la promo- ción de la actividad formativa se traslada conjun- tamente a la Administración Pública y al empleado público. La formación, o los programas de formación que se establecen, se orientan así hacia la preparación y formación para el desempeño eficiente de los distintos puestos de trabajo. Es en este ámbito donde destacan los siguientes objetivos ligados a la actividad formativa: Una aproximación interesante a la tipología de formación que han ido ofertando las administra- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 46 26. La ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, con carácter básico, dedica el artículo 13 al personal directivo profesional, que otorga una importante discrecionalidad a las comunidades autónomas para el desarrollo del régi- men jurídico de este colectivo y sus condiciones de trabajo. Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 46
  • 80. ciones públicas en los últimos años, nos la presen- tan Crespo y Llorente:27 El estudio aludido hace hincapié en los conte- nidos que este último bloque relacionado con la nueva gestión ública aporta (tabla 3.5.), dado que esta corriente modernizadora ha tenido una importancia fundamental durante las últimas tres décadas en las propuestas e iniciativas de reforma y modernización de las administracio- nes, a escala global, poniendo especial interés en el cambio cultural a partir de operar cambios profundos en el diseño organizativo de los apa- ratos públicos y en los modos y técnicas de ges- tión. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 47 Tabla 3.3. OBJETIVOS DE ACTIVIDAD FORMATIVA DEL EMPLEADO PÚBLICO 1 Contribuir a la integración del empleado público en los valores y cultura de la Administración. 2 Constituir un pilar básico del sistema de promoción y carrera administrativa. Tanto la promoción interna de los emplea- dos públicos a otros grupos de clasificación y de titulación, como los concursos de provisión de puestos de trabajo que incluyen, como un mérito fundamental, los programas de formación en los que haya participado el empleado público. 3 Aumentar el rendimiento del empleado público. La formación continua refleja una mayor capacitación y la atribu- ción de un mayor grado de competencias en el personal, lo que, junto a otros instrumentos organizativos (estruc- turas horizontales y sus correspondientes mecanismos de delegación o desconcentración de responsabilidades, di- seño de puestos más amplios y profundos, o, entre otros, los modelos mencionados de promoción y carrera), indu- dablemente debe tener su impacto más directo y visible en el rendimiento y, por consiguiente, en las retribuciones complementarias ligadas al mismo. 4 Contribuir a la modernización de las administraciones públicas y mejorar la calidad y la eficacia de la prestación de los servicios públicos. El carácter productivo de la Administración, al desplegarse fundamentalmente sobre el sector servicios, ha de valerse necesariamente del recurso humano para alcanzar cotas de calidad y excelencia en las pres- taciones, acordes a las demandas de los ciudadanos. De ahí que, si añadimos los valores de servicio público e inte- rés general a las prestaciones de las administraciones públicas, la formación se transforme en un instrumento estra- tégico especial en el sector público. 27. CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): «Formación de los empleados públicos locales: organización, agentes e incidencia de la Nueva Gestión Pública (NGP)»; Revista de Estudios Locales, n.o 68, Octubre, COSITAL, Madrid, pp. 33-34. Tabla 3.4. BLOQUES TEMÁTICOS DE FORMACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO 1 Bloque técnico operativo Contenidos orientados hacia la mejora de las cualificaciones técnicas para afrontar los retos que comporta la adaptación de los puestos de trabajo a los nuevos reque- rimientos funcionales que realiza la organización en su proceso de adaptación con- tinua a las condiciones de su entorno. 2 Bloque instrumental Contenidos dirigidos a mejorar la eficacia y la productividad, como el conocimiento de idiomas o programas informáticos. 3 Bloque técnico-cultural Contenidos relacionados con técnicas y conceptos importados de la nueva gestión pública, y elementos cognitivos relacionados con la nueva cultura de la eficiencia que este paradigma intenta incorporar a la actividad administrativa. Tabla 3.5. ALGUNAS PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 1 Reingeniería 2 Descentralización y desconcentración 3 Planificación estratégica 4 Evaluación de programas y políticas públicas 5 Gestión del cambio organizativo 6 Presupuestos por objetivos y programas 7 Dirección y gestión de recursos humanos 8 Administración electrónica 9 Participación 10 Calidad Fuente: CRESPO, J. y LLORENTE, J. (2003): Op. Cit. pp. 33-34 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 47
  • 81. La formación, por lo tanto, ha ido adquiriendo un carácter cada vez más estratégico en el sector pú- blico; muestra de ello es el creciente esfuerzo que las administraciones públicas realizan desde hace tiempo en materia de inversión para la formación. La formación continua constituye así tanto un «derecho como un deber», y se define como: Este concepto enlaza plenamente con el proce- so de adaptación de la Administración Pública es- pañola a un entorno social más complejo, de un marcado carácter global, en el que las nuevas tec- nologías asumen un protagonismo especial como soporte de las interacciones sociales. La llamada e-Administración o administración electrónica demanda así para su construcción la incorporación de profesionales con competencias y habilidades de un carácter marcadamente técni- co, capaces de identificar y seleccionar los recur- sos idóneos para construir la arquitectura física de los sistemas informáticos llamados a soportar un flujo de información y comunicación en constante crecimiento, y de desarrollar y administrar solu- ciones y servicios adaptados a las distintas áreas de actuación de la Administración. Competitividad, mejora de los servicios públicos, desarrollo profesional y personal, y adaptación al cambio continuo que impone un entorno de los puestos de trabajo cada día más tecnificado e in- tensivo en el uso de las nuevas tecnologías de la in- formación y la comunicación, y un cambio impe- tuoso en las demandas de los usuarios de los servi- cios públicos, son los temas claves a los que intenta dar respuesta la formación continua. La importancia de la formación continua y su ca- rácter estratégico ha generado iniciativas impor- tantes para mejorar las capacidades de gestión de los programas formativos. En esa línea, la Federa- ción Española de Municipios y Provincias y diez fe- deraciones territoriales han llevado a cabo un estu- dio sobre el funcionamiento e impacto de los pro- gramas de formación continua en el ámbito local.29 Del estudio se destaca el fuerte incremento en el número de alumnos y en las horas de forma- ción impartidas, lo que pone de relieve el interés igualmente creciente de los empleados públicos en la formación. Resulta también de interés com- probar cómo aproximadamente un tercio del tiem- po dedicado a la formación del empelado público se concentra en acciones formativas que se rela- cionan con las nuevas tecnologías. 3.4. El empleado público como motor de la gestión del cambio: formación, motivación y empleo de las TIC La Administración Pública cada vez más es una or- ganización fundamentalmente intensiva en capi- tal humano que aporta conocimiento y que presta servicios. Requiere, por lo tanto, disponer de me- dios, herramientas, sistemas y aplicaciones tecno- lógicas que fomenten la transmisión de conoci- miento, tanto por las unidades administrativas en las que se estructure la organización como por otras instituciones y actores sociales. «… el conjunto de actividades formativas que se desarrollen en las administraciones públicas, dirigidas a la mejora de compe- tencias y cualificaciones de los empleados públicos, que permitan compatibilizar la mayor eficacia y la mejora de la calidad de los servicios en las administraciones públi- cas con el desarrollo personal y profesional de los empleados públicos».28 LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 48 28. Artículo 1, IV ACUERDO DE FORMACIÓN CONTINUA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS, BOE n.o 277, de 19 de noviembre de 2005. 29. El desarrollo del estudio y sus resultados puede consultarse en la página web de la FEMP, (www.femp.es), y ha sido publi- cado por el Departamento de Estudios de dicha federación, en tres tomos. Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 48
  • 82. Lasnuevastecnologíaspermitennosólosimplificar los procedimientos, aumentar el control o mejorar el rendimientoylacalidaddelosservicios,sinotambién orientar la actividad de los empleados públicos hacia entornos donde la amplitud y profundidad de sus puestos de trabajo, así como las responsabilidades que asumen constituyan en sí mismo un reto profe- sional y una motivación adicional en su desempeño. Se trata de que el empleado público perciba las TIC no como una amenaza para su puesto de tra- bajo, sino como una herramienta de productividad esencial que le va a permitir desarrollar un trabajo más interesante y de mayor valor. En el marco de una sociedad de la información y del conocimiento, en la que el ciudadano no es sólo un mero receptor de los servicios públicos, sino también partícipe y evaluador de los mismos, los empleados públicos han de contar con los me- dios idóneos para el desempeño de su puesto de trabajo. EL EMPLEADO PÚBLICO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS EN LA ADMON. LOCAL 49 Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 49
  • 83. Las_TIC_037_050_03_LO.qxd 7/5/08 10:35 Página 50
  • 84. El rol del ciudadano en la Administración ha sido objeto de constante debate durante los últimos años y constituye uno de los elementos clave para entender la Administración Pública. En el entorno cultural propio de la sociedad del conocimiento, los individuos se muestran cada vez más informados y formados, y mucho más exigen- tes en relación con los servicios que reciben. Este cambio, que se ha producido en distintas facetas de la sociedad, ha significado una diferencia fun- damental en el rol que venían desempeñando frente a la Administración. La ciudadanía ha cam- biado el papel pasivo que tenía, en el que simple- mente recibía los servicios públicos y se confor- maba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca- lidad del servicio que recibe por parte de una institución pública con el que pueden proporcionar otras administraciones, e incluso con los que reci- be de las empresas privadas. Desde esta nueva concepción, la ciudadanía recla- ma a su administración municipal que sea eficaz, eficiente, que proporcione servicios de calidad, y que oriente y aproxime la decisión política y su activi- dad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver los asuntos de ámbito público sin necesidad de tener conocimientossobrecómoestáorganizadalaAdmi- nistración a la que se dirige una petición, o sobre las normas que rigen el procedimiento administrativo. Del mismo modo, se exigen formas de gestión y relación con el entorno más abiertas, flexibles, transparentes, democráticas y participativas, que involucren al propio ciudadano en la conformación de la dirección que se quiere dar a dichas institu- ciones (Administración participativa). 4.1. El ciudadano como eje central de la Administración Hacia finales de la década de los ochenta, la OCDE publicó un informe traducido al español como «La Administración al servicio del público» (OCDE- MAP, 1988), en el que se acuñó el lema de la recep- tividad en el contexto de las relaciones entre las or- ganizaciones públicas y los ciudadanos, y lo desple- gó en cuatro categorías básicas: • Comprensibilidaddelsistemaadministrativo(sim- plificación de procedimientos administrativos). • Capacidad de respuesta a las necesidades de los clientes/usuarios (mejora de procesos internos de prestación de servicios). • Accesibilidad (aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y comunicación para el desarrollo de los servicios públicos). • Fomento de la participación activa de la ciuda- danía en el ámbito público. Todas ellas han sido, con mayor o menor intensi- dad, líneas presentes en los movimientos de mo- dernización y reforma de la gestión pública en las últimas dos décadas. 51 4. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 51
  • 85. En España, esta visión se empezó a implantar a mediados de la década de los noventa dentro de la tendencia denominada Nueva Gestión Pública (NGP), basada en las técnicas y en la experiencia de gestión privada, y extraída, sobre todo, de la cultura anglosajona que considera a los ciudada- nos como clientes que utilizan los servicios públi- cos, a los que la Administración debe servir satis- factoriamente y sobre los que debe girar toda su actividad. Los ciudadanos son, por lo tanto, el eje central de las reformas y medidas modernizadoras, que se di- rigen hacia la construcción de una burocracia más ágil y flexible, mejor gestionada, eficaz y eficiente, y que persigue la excelencia en sus relaciones na- turales con los ciudadanos. 4.2. El nuevo papel del ciudadano Distintos estudios realizados por instituciones como el Consejo de Europa (CMCE, 2001) o la OCDE (2001), aportan puntos de vista novedosos y nos descubren un ciudadano nuevo que busca y de- manda nuevas formas de implicación política. Este tipo de demanda lleva a las administracio- nes a incorporar nuevos cauces e instrumentos de relación y participación (véase la tabla 4.1.) que, se- gún el Informe del Comité de Ministros del Conse- jo de Europa (2001), deben cubrir los siguientes objetivos: 1. Nuevos instrumentos que vinculen la participa- ción a procesos de toma de decisiones. 2. Instrumentos que implementen formas más flexibles de participación. 3. Instrumentos que incluyan a la ciudadanía no organizada. En España, es en la década de los noventa cuan- do se consolidan los consejos territoriales y secto- riales, de carácter asociativo y deliberativo, con un claro retraso respecto a Europa, que inicia este mo- vimiento en la década de los setenta. En esta misma década, empiezan a aparecer me- canismos de cogestión, mediante acuerdos con grupos asociativos locales, y planes de barrio que incorporan la participación activa de la base aso- ciativa en su diseño y ejecución. A estos instrumentos hay que añadir otros, de carácter más integral, como las Agendas 21 y los Planes Estratégicos, que incorporan procesos de diagnóstico realizados con una amplia participa- ción del tejido social. Hacia finales de los noventa y principios del nue- vo siglo, emergen en España y en Europa nuevos instrumentos de participación de base individual, vinculados a procesos deliberativos. En España se- rán principalmente jurados ciudadanos, o consejos ciudadanos en el País Vasco y Cataluña, y presu- puestos participativos, sobre todo, en Andalucía. En el Reino Unido y Alemania se ponen en práctica jurados ciudadanos y planes integrales de barrio, LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 52 Tabla 4.1. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN EN ESPAÑA DE TIPO SECTORIAL DE TIPO TERRITORIAL ÁMBITO CIUDAD Mecanismos participati- vos de base – Consejos sectoriales – Congestión de servicios – Centros cívicos – Consejos de barrio – Consejos de distrito Mecanismos participati- vos de base mixta – Agendas 21 – Planes integrales de barrio – Planes estratégicos Mecanismos participati- vos de base individual – Jurados ciudadanos – Presupuestos parti- cipativos Fuente: Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed. Ariel, Barcelona Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 52
  • 86. con un fuerte impacto de la participación ciuda- dana. A diferencia de los mecanismos de participa- ción tradicionales (véase la tabla 4.2.), los nuevos mecanismos impulsados desde finales de los años noventa reúnen algunas características que permi- ten abordar el problema de la acción pública desde un nuevo escenario: • Están orientados a un tipo de participación que no privilegia las asociaciones, es decir, por un lado están orientados a toda la ciudadanía orga- nizada o no organizada. • Son mecanismos en los que se protege, median- te regulación institucional, un espacio de diálo- go y comunicación, con el necesario espacio y tiempo reservado a la información previa, la dis- cusión y la toma de decisiones. • Están vinculados a un proceso de toma de deci- siones, por tanto, dirigidos a priorizar políticas y no a tomar posiciones sobre políticas, más allá de que ninguno de ellos sea expresamente vin- culante. • Los mecanismos presuponen un proceso de toma de decisiones sobre asuntos que afectan al conjunto por igual, lo que implica una distin- ción entre un espacio público no estatal y el es- pacio privado, por lo que se convierte en cues- tión que debe tratarse aquél y no éste. Desde una perspectiva jurídica, la participación se fundamenta en la existencia de una extensa re- lación de disposiciones de diferentes organismos, desde la Declaración Universal de Derechos Huma- nos y el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas, que proclaman el derecho ciuda- dano a participar directamente en asuntos públi- cos, pasando por la Constitución española, que sanciona idéntico principio en sus artículos 9.2 y 23, así como las regulaciones que recogen los estatu- tos autonómicos. Junto a estas disposiciones contenidas en nor- mas de carácter general, el marco jurídico más específico de la acción institucional en materia de participación se establece en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Ju- rídico de las Entidades Locales (RD 2568/86 de 28 de noviembre), que atribuye al municipio ca- pacidad para la creación de mecanismos conce- bidos como cauces participativos abiertos a ciu- dadanos y a entidades cívicas, tales como las juntas de distrito o los consejos sectoriales, des- critos en los artículos 128 al 131 del citado regla- mento. Más recientemente, la Ley 57/2003, de 16 de di- ciembre de Medidas para la Modernización del Gobierno Local ha introducido relevantes modifi- caciones inspiradas en la necesidad de reforzar ju- rídicamente la participación mediante la incorpo- ración, a nuestro ordenamiento jurídico, de la ten- dencia continental a reforzar las posibilidades de participación y de incidencia de los ciudadanos en el gobierno local, para evitar o corregir, en el contexto de un mundo globalizado, el alejamien- to de los ciudadanos de la vida pública, con unos EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 53 Tabla 4.2. MECANISMOS GENERALES DE PARTICIPACIÓN Y CONGESTIÓN Mecanismos in- formativos • Revistas, documentos ofi- ciales. • Oficina de atención al ciuda- dano. • Uso de web institucional. Mecanismos con- sultivos tradicio- nales • Encuestas. • Consejos consultivos. Mecanismos con- sultivos innova- dores • Internet interactivo. • Planificación urbana. • Referéndum. • Paneles ciudadanos. Mecanismos de participación ac- tiva con carácter deliberativo • Jurados/Consejos ciuda- danos. • Encuestas deliberativas. • Conferencias de consenso. Mecanismos de participación ac- tiva con carácter de integración • Planes integrales de barrios. • Congestión de servicios municipales. • Presupuestos participativos. Fuente: A partir de Joan Font (2001): Ciudadanos y decisiones públicas, ed. Ariel, Barcelona Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 53
  • 87. estándares mínimos que salvaguarden la efectivi- dad de la participación. Algunas de estas modifi- caciones son: • La aprobación de reglamentos orgánicos en ma- teria de participación ciudadana. • La aplicación de nuevas tecnologías como instru- mentosdeparticipaciónycomunicación,yparafa- cilitar la realización de trámites administrativos. • La introducción en el régimen local de la figura de la iniciativa ciudadana. Todos estos elementos se completan en el régi- men orgánico específico de aplicación a las gran- des ciudades, descrito en el nuevo título X de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que es- tablece la obligatoriedad para los municipios afec- tados de proceder a su división administrativa en distritos y de crear el denominado Consejo Social de la Ciudad, así como la Comisión Especial de Su- gerencias y Reclamaciones. 4.3. La demanda de información Esta nueva actividad participativa de los ciudada- nos se acompaña de un interés mayor por la Admi- nistración, medido en términos de información so- bre deberes y obligaciones, y una demanda de ser- vicios adaptados a sus necesidades y preferencias. Es decir, se busca una Administración más recep- tiva. Los ciudadanos han modificado su comporta- miento, quieren participar en el desarrollo de pro- cesos y servicios que los afectan, saben priorizar sus necesidades y exigir productos no sólo confor- mes a pautas y normas, sino también a estándares de calidad, personalizados. Desean, además, obte- ner tanta información como sea posible con el me- nor esfuerzo, de una forma ágil y rápida que les permita ganar tiempo para dedicarlo a otras activi- dades. Las administraciones responden con nuevos programas y mecanismos de información (véase la tabla 4.3.), con la apertura a la participación, con más transparencia y con un compromiso de ac- tuación más apegado a una ética pública que se inspira en el buen gobierno y la buena administra- ción. 4.4. Valoración de los servicios públicos por parte de los ciudadanos Dentro del concepto de receptividad, arriba trata- do, las administraciones públicas territoriales han comenzado a utilizar con mayor frecuencia estu- dios y encuestas de satisfacción ciudadana como herramienta para conocer la opinión de los ciuda- danos respecto a la gestión y administración de los servicios públicos. Las administraciones buscan así una legitimidad por resultados que complemente y refuerce la de carácter representativo. Se hace necesario cono- cer la importancia que otorgan los ciudadanos a los servicios públicos, así como la valoración que de éstos hacen. En el año 2006, el estudio realizado por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) y la Agencia Estatal de Evaluación y Calidad (véase la figura 4.1.), presenta unos resultados relativamente satisfac- torios en ambos aspectos que hay que analizar a la luz de otros indicadores. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 54 Tabla 4.3. PROGRAMAS Y MECANISMOS DE INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA 1 Ventanilla única 2 Plataformas de llamadas 3 Cartas de servicio 4 Puntos automáticos de consulta y gestión 5 Portales multiadministrativos interactivos, donde pueden realizarse trámites online 6 Encuestas de satisfacción 7 Sistemas de reclamaciones y sugerencias 8 Cartas de derechos del ciudadano 9 Códigos éticos Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 54
  • 88. • En relación con el funcionamiento de los servi- cios, la puntuación media que los encuestados otorgan al funcionamiento de los trece servicios más generales es de 5,78 puntos. Los relaciona- dos con la documentación ciudadana, la asisten- cia sanitaria y el transporte público son los mejor valorados. Los servicios relacionados con sub- venciones y ayudas no alcanzan una puntuación de 5, obteniendo, junto con los relativos a la tra- mitación de documentación de extranjería, y a la protección por desempleo, la peor valoración. • Respecto de la importancia de los servicios públi- cos para los españoles, la media de puntuación alcanzada es de 7,71 puntos. Los resultados de las 2.500 entrevistas realizadas también indican que el 36,1% de ellos tiene una imagen positiva de los servicios públicos, frente a un 27,2% que los percibe de manera negativa. • Los resultados reflejan (véase la figura 4.2.) igualmente el esfuerzo que se ha realizado en los últimos años en la modernización de los ser- vicios públicos, así como en la incorporación de las nuevas tecnologías. El 67% considera que se ha mejorado en la incorporación de las nuevas tecnologías, el 56% estima muy satisfactorio el acceso a los servicios a través de Internet, y el 55% valora muy positivamente la mejora de las instalaciones de atención al público. • El estudio refleja también las principales dificul- tades que los ciudadanos encuentran a la hora EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 55 Figura 4.1. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE DIVERSOS SERVICIOS Y PRESTACIONES 4,74 5,04 5,35 5,42 5,62 5,75 5,81 5,97 6,03 6,18 6,48 6,52 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Subvenciones y ayudas Documentos de extranjeros Protección ante el desempleo Pensiones y otros servicios de la Seguridad Social Seguridad ciudadana (Policía, Guardia Civil) Carreteras y obras públicas Recaudación de Impuestos Enseñanza Transporte Público Asistencia Sanitaria Vacaciones y balnearios para mayores Documentación ciudadana (DNI, pasaportes) Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006) Tabla 4.4. VALORACIÓN DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA Muy positiva 2,1% Bastante positiva 34% Ni positiva ni negativa 30,8% Bastante negativa 22,1% Muy negativa 5,1% N.S.-N.C. 13% Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Esta- do (2006) Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 55
  • 89. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 56 Figura 4.2. VALORACIÓN DE LA EVOLUCIÓN DE DISTINTOS ASPECTOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA AGE 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 En la posibilida de participación de los ciudadanos En la rapidez en resolver las gestiones En la profesionalidad del personal En el trato al ciudadano En la sencillez de los procedimientos administrativos En la información que da al ciudadano En las instalaciones de las oficinas de atención al público En el acceso a través de Internet En la incorporación de nuevas tecnologías Ha mejorado Sigue igual Ha empeorado 3% 14% 67% 3% 12% 4% 31% 50% 28% 42% 41% 40% 33% 11% 3% 28% 56% 55% 7% 7% 7% 6% 6% 47% 44% 36% 38% Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006) Figura 4.3. DIFICULTADES IDENTIFICADAS EN LAS RELACIONES DE LOS CIUDADANOS CON LA ADMINISTRACIÓN 0,79% 9,8% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Incomodidad de las instalaciones Escasez de servicios disponibles a través de Internet Lejanía o problemas de acceso a los centros Dificultad para comunicar por teléfono Falta de conocimiento y preparación de los funcionarios Dificultad para saber cuál es el organismo responsable Malos horarios Falta de interés de los funcionarios Falta de amabilidad en el trato personal Lenguaje poco claro de la Administración Colas Excesiva burocracia, papeleo, muchos requisitos Lentitud en resolver los trámites 65,06% 3,04% 7,06% 7,12% 11,08% 12,42% 14,38% 15,03% 24,28% 30,61% 61,53% Fuente: Agencia de Evaluación y Calidad. Administración General del Estado (2006). Se trata de una pregunta multirrespuesta, razón por la cual la suma de los porcentajes supera el 100% Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 56
  • 90. de acceder a los servicios públicos, como la lenti- tud a la hora de resolver los trámites (65%), la ex- cesiva burocracia (61%) o la falta de interés (15%) de los empleados públicos a la hora de prestar los servicios. • Por otra parte, la actuación de las administracio- nes públicas no parece generar un volumen im- portante de quejas o reclamaciones por parte de quienes utilizan sus servicios (tan sólo un 15% de los encuestados afirma haber adoptado alguna vez una iniciativa en este sentido). De entre las causas que motivan las reclama- cionesdestacanlafaltadecomprensióndelospro- blemas o el tiempo de espera hasta ser atendido. Los ayuntamientos, seguidos de las oficinas de los Servicios Públicos de Salud y de las de Hacienda, son los que acumulan la mayor proporción de las quejas que los ciudadanos presentaron en la últi- ma ocasión en que utilizaron esta posibilidad de manifestar su disconformidad con una actuación administrativa. EL CIUDADANO EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 57 Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 57
  • 91. Las_TIC_051_058_04_LO.qxd 6/5/08 18:42 Página 58
  • 92. En el capítulo anterior se ha abordado el marco de relación entre Administración Pública y ciudadano, sobre todo en lo referente a la prestación de los servicios públicos. En las administraciones públicas, cuando se ha- bla de ciudadanos en un contexto amplio, suele hacerse entendiéndolos como el conjunto de la so- ciedad, incluyendo en este concepto a los indivi- duos, empresas, agrupaciones civiles y otros tipos de colectivos. Por tanto, la mayoría de los elemen- tos abordados (ciudadano como eje central de la Administración, demanda de información, nuevo rol) tiene una aplicación casi idéntica en el ámbito de los servicios públicos a las empresas. Sin embar- go, está claro que estas entidades cuentan con una serie de características particulares que marcan profundamente su relación con la Administración y que resulta imprescindible tener en cuenta: • En primer lugar, se trata de un colectivo amplio. España cuenta con un número de empresas acti- vas que supera los 3,3 millones.30 • Existe abundante regulación sobre la actividad empresarial general, sin mencionar la legislación sobre sectores específicos. Todo esto conlleva la obligacióndelasempresas,nosólodecumpliruna serie de requisitos y preceptos, sino de realizar una enorme cantidad de trámites administrativos tanto para ejercer su actividad (licencia, autoriza- ciones, acreditaciones, permisos, etc.) como para cumplir las obligaciones de información y supervi- sión que requiere la Administración (registros, de- claraciones, inspecciones, certificados, etc.). • Esta misma situación conlleva que la relación entre Administración y empresa sea muy fre- cuente y sobre todo, repetitiva, por la necesidad de cumplir con determinadas obligaciones como renovaciones, declaraciones y otros trámites pe- riódicos. • Otro elemento clave consiste en la generalización de las TIC en las empresas. Si bien en la ciudada- nía en general aún hablamos del acceso generali- zado a Internet como objetivo de futuro, las em- presas no sólo disponen de dicho acceso, sino que loutilizanconfrecuenciaensusrelacionescotidia- nas.Estasituaciónhahechoqueinclusoseaelpro- pio sector empresarial el que demande en gran medida el establecimiento de canales electróni- cos para relacionarse con la Administración. Estas características, además de muchas otras, han establecido un modelo muy peculiar de rela- ción a la hora de prestar servicios públicos y reali- zar trámites administrativos con las empresas. Tanto es así que la Administración ha apostado históricamente (y lo sigue haciendo) por una sim- plificación significativa de los esfuerzos que deben realizar las empresas para cumplir con los requeri- 59 5. LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS 30. Fuente: Directorio Central de Empresas (DIRCE) a 1 de enero de 2007 Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 59
  • 93. mientos que les imponen. En este capítulo se ana- liza brevemente un par de ejemplos de ello. En primer lugar, el caso de la Ventanilla Única Empresarial, como un esfuerzo orientado a la sim- plificación de la creación de empresas. En segundo lugar, se comenta una iniciativa de simplificacióndecargasadministrativasenelquese encuentran inmersos, además de nuestro país, va- rios países de nuestro entorno, con el fin de reducir esas cargas en un periodo bastante corto de tiempo. Finalmente, se repasan algunos indicadores que reflejan el uso que hacen las empresas de las TIC, debido al impacto que tiene este asunto (y sobre todo que tendrá en los próximos años) en las rela- ciones Administración–empresa. 5.1. La Ventanilla Única Empresarial La Ventanilla Única Empresarial tiene por objeto el apoyo a los emprendedores en la creación de nuevas actividades empresariales, mediante la prestación de servicios integrados de tramitación y asesoramiento empresarial. Es un programa de simplificación administrativa de las condiciones para la creación de empresas impulsado conjuntamente por todas las adminis- traciones públicas (Administración General del Es- tado, comunidades autónomas, administraciones locales) y las cámaras de comercio. Desde su puesta en marcha, se han inaugurado veintiséis Ventanillas Únicas Empresariales en doce comunidades autónomas; está prevista la in- corporación del resto de las comunidades y la am- pliación de la red de oficinas al servicio del empren- dedor.31 En una segunda fase de desarrollo y al objeto de garantizar la máxima accesibilidad y alcance del servicio, la Ventanilla Única Empresarial se incor- pora a Internet, lo que posibilita que cualquier em- presa pueda disfrutar de los servicios de tramita- ción y asesoramiento que actualmente ofrecen LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 60 31. Para ampliar información sobre estos aspectos se puede consultar: www.060.es/empresa. Tabla 5.1. CIFRAS CONSOLIDADAS DE CREACIÓN DE EMPRESAS EN VUE (DIC. 2005) EMPRESAS CREADAS EN TRAMITACIÓN LISTAS PARA TRAMITAR INFORMADAS 31.660 2.416 2.539 57.192 Fuente: Ventanillaunica.org Tabla 5.2. EMPRESAS CREADAS POR FIRMA JURÍDICA (DIC. 2005) EMPRESARIO INDIVIDUAL SOCIEDAD MERCANTIL COMUNIDAD DE BIENES COOPERATIVAS 75% 18,3% 6,5% 0,2% Fuente: Ventanillaunica.org Tabla 5.3. EMPRESAS CREADAS POR SECTOR DE ACTIVIDADES (DIC. 2005) ACTIVIDADES PROFESIONALES COMERCIO MENOR SERVICIOS PROFESIONALES SERVICIOS A EMPRESAS CONSTRUCCIÓN HOSTELERÍA Y TURISMO COMERCIO MAYOR INDUSTRIA 29,1% 19,4% 17,3% 15,4% 7,4% 5,2% 3,6% 2,5% Fuente: Ventanillaunica.org Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 60
  • 94. las ventanillas en funcionamiento. Nace así la Ven- tanilla Única Empresarial Virtual. En tanto que instrumento de racionalización y mejora de las condiciones de creación de empresas (como se muestra en las siguientes tablas), la Ven- tanilla Única Empresarial entronca con las diferen- tes iniciativas de simplificación administrativa im- pulsadas desde las administraciones públicas e instituciones participantes, permitiendo su coordi- nación y recíproco enriquecimiento. Por citar sólo alguno de los variados programas que sirven de fundamento a la Ventanilla Única Empresarial, cabe señalar, en el ámbito de la Admi- nistración General del Estado, el programa «Venta- nilla Única» del Ministerio de Administraciones Pú- blicas, los planes generales de simplificación admi- nistrativa, los planes de acción para el empleo, el plan de agilización y simplificación normativa para la competitividad de la PYME o el plan INFO XXI. 5.2. Las cargas administrativas Las organizaciones empresariales están sujetas a una serie de requisitos y obligaciones impuestas por los ordenamientos jurídicos sectoriales (tribu- tarios, contractuales, administrativos o, entre otros, mercantiles) con el fin de regular su con- ducta en los mercados en los que actúan, obtener información de su actividad y del impacto de la misma en la economía general, y garantizar la ob- servancia del cumplimiento de valores éticos y so- ciales comúnmente aceptados por la sociedad. En este marco de relaciones necesarias, las em- presas tienden a demandar a las administraciones públicas un entorno relacional más flexible y di- námico, y la mejora de sus procedimientos admi- nistrativos con el fin de que esas relaciones sean más fluidas y eficaces, y comporten un menor cos- te en tiempo y en recursos, tanto para las empre- sas como para la propia Administración. El objetivo de estas demandas es reducir los costes implícitos en lo que se ha denominado como «cargas administrativas»,oconjuntodecostesadministrativos que las empresas deben soportar como consecuencia exclusivadelcumplimientodeunrequisitonormativo, paraobtenerunainformacióndemayorcalidadycon- tribuiramejorarlacompetitividaddelasempresas. Es necesario entender que en los costes adminis- trativos se incluyen tanto las cargas administrativas como los costes derivados del resto de actividades administrativas que las empresas seguirían efec- tuando aun en ausencia de la normativa específica. Los costes administrativos innecesarios y des- proporcionados se identifican, de este modo, como un obstáculo a la actividad empresarial, que absor- ben recursos y tiempo en detrimento de las activi- dades nucleares. El problema no queda circunscrito al ámbito na- cional y afecta al tejido empresarial europeo y atrae la atención de la Comisión Europea (véaes la ta- bla 5.4.) que ha propuesto un ambicioso plan para medir los costes administrativos y reducir, a medio plazo, las cargas administrativas en un 25% en el conjunto de los Estados miembros del U. E. Éste es el objetivo de la iniciativa «Legislar mejor», integrada en una estrategia general de crecimiento y empleo. A esta iniciativa metodológica le acompañan una serie de principios de actuación o medidas priorita- rias para reducir las cargas administrativas:32 – Reducir la frecuencia de las declaraciones obliga- torias a los niveles mínimos necesarios para al- canzar los objetivos de la legislación de base (p. ej. existen aún numerosos reglamentos financieros que requieren una declaración mensual; podría contemplarse una reducción de esta frecuencia). – Verificar si la misma obligación de información no se impone varias veces por canales diferen- tes, y eliminar los casos de solapamiento. – Sustituir la recogida de información que se efec- túa actualmente por medio de formularios en LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS 61 32. Comisión de las Comunidades Europeas (14-11-2006): medir los costes administrativos y reducir las cargas administrati- vas en la Unión Europea. Bruselas. Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 61
  • 95. papel por un sistema de declaración electrónica y basada en la red, utilizando, en la medida de lo posible, portales inteligentes. – Introducir umbrales para los requisitos de infor- mación, procurando reducir en lo posible las exi- gencias impuestas a las pequeñas y medianas empresas o recurrir a métodos de muestreo. – Contemplar la sustitución de los requisitos de información impuestos a todas las empresas de un sector dado por un planteamiento basado en el riesgo, consistente en centrarse específi- camente en los operadores más expuestos. – Reducirosuprimirlosrequisitosdeinformaciónim- puestos en relación con exigencias legales que en- tretantohandesaparecidoohansidomodificadas. El impacto de las medidas alcanza al conjunto de administraciones públicas, lo que implica activar nuevamente instrumentos de cooperación que im- pidan solapamientos en la actividad relacional y duplicidad de cargas a las empresas. Entre otros, se demanda la actuación coordinada en los siguien- tes ámbitos: – Establecer exenciones (trámites diversos) espe- cialmente para pequeñas empresas. – Reducir obligaciones en aquellas zonas posibles del ordenamiento jurídico (especialmente en materia fiscal). – Exenciones temporales para ciertos trámites (prepagos de tasas diversas, por ejemplo). – Profundizar en los sistemas de coordinación ad- ministrativa (Ventanilla Única). – Diversificar la oferta de administración electró- nica online. – Tratamiento especial a las pequeñas empresas (facilitar que tengan menores costes en los servi- cios de asesoría/consultoría, atención prioritaria de sus expedientes administrativos, etc). Las administraciones pretenden, de esta mane- ra, contribuir a reducir los costes empresariales de- rivados de la actividad legislativa y reguladora que desarrollan en los distintos sectores económicos. 5.3. Uso de las TIC por parte de las empresas La implantación de las TIC en el sector empresa- rial español presenta resultados diversos, con un importante déficit de implantación que se concen- tra sobre todo en el mundo de las micropymes o empresas con menos de diez trabajadores. El desconocimiento del valor de las TIC, la com- plejidad de uso y la falta de adaptación a sus nece- sidades concretas son las tres causas principales identificadas en el estudio (citado a pie de página) sobre las micropymes españolas realizado por el ente público empresarial Red.es. Estas barreras se presentan de forma más acu- sada en sectores como el comercio minorista no LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 62 Tabla 5.4. COSTES ADMINISTRATIVOS DE LAS EMPRESAS EN PAÍSES DE LA UE 4,6 2,8 3,7 4,6 1,5 3,7 1,5 6,8 4,6 3,7 4,6 5,0 4,6 1,5 3,5 *UE 25 con medidas ponderadas en función del PIB. AUSTRIA BÉLGICAYLUXEMBURGO ALEMANIA ESPAÑA FINLANDIA FRANCIA REINOUNIDO GRECIA IRLANDA ITALIA HOLANDA POLONIA PORTUGAL SUECIA UE25 Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 62
  • 96. alimentario, la hostelería y los servicios persona- les, donde la implantación de las TIC es inferior al 30%; mientras que sectores como el comercio al por mayor, agencias de viajes, el sector de ser- vicios lúdicos y culturales o actividades tecnico- profesionales (abogados y consultores), regis- tran un porcentaje de implantación superior al 80%. Para el resto del sector empresarial (véae la ta- bla 5.5.), los datos son más optimistas,33 pues se LAS EMPRESAS EN EL CONTEXTO DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS 63 Tabla 5.5. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL USO DE PRODUCTOS TIC POR TAMAÑO DE EMPRESA TOTAL DE 10 A 49 DE 50 A 249 250 O MÁS Ordenadores 98,4 98,3 99,3 99,8 Red de Área Local 70,8 68,0 86,2 95,4 Red de Área Local sin hilos 17,2 14,6 29,5 50,9 Conexión a Internet 92,7 91,7 98,2 99,4 Correo electrónico (e-mail) 90,5 89,3 97,5 99,3 Empresas con conexión a Internet y sitio/pág. web 50,2 46,6 68,2 82,9 Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2005/06 33. Estos datos se pueden consultar en la página web del Instituto Nacional de Estadística: www.ine.es/inbmenu/indice.htm: «Encuesta sobre el uso de TIC y Comercio Electrónico en las empresas españolas, 2005/2006». Figura 5.1. INTERACCIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PORCENTAJE 3% 27% 40% 62% 0 20 40 60 80 100 Presentar una propuesta comercial a licitación pública ( e-procurement) Gestión electrónica completa Devolver impresos cumplimentados Conseguir impresos o formularios Obtener Información % de empresas que, en 2005, interactuaron con la Administración Pública mediante Internet 57% 56% Fuente: INE: Encuesta sobre el uso de TIC y comercio electrónico en las empresas 2006/07 Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 63
  • 97. alcanzan valores elevados en ámbitos como la co- nexión a Internet (92,7% de las empresas), uso de correo electrónico en sus comunicaciones (90,5%) o disponibilidad de página web propia (50,2%). Como consumidores de servicios de Internet, la mayoría de las empresas utiliza la red para buscar información (95,9%), obtener servicios bancarios y financieros (85,1%) y para recibir productos o servi- cios digitales (36,7%). Por otro lado, y en el ámbito de las relaciones en- tre la Administración y la empresa (véase la figu- ra 5.1.), el uso de las TIC tiende a incrementarse paulatinamente; destacan actividades sencillas como la obtención de información o la descarga de formularios e impresos; aunque el desarrollo es menor si atendemos a interacciones de contenidos y servicios más complejos, como la gestión admi- nistrativa integral online que presenta valores mu- cho más moderados. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 64 Las_TIC_059_064_05_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 64
  • 98. La necesidad de una adecuada interrelación entre las diferentes administraciones viene determinada por el hecho de que, en la mayoría de los casos, en la tramitación administrativa mediante la que se articula la prestación de servicios públicos, se ven involucradas varias administraciones. Para la mejora de la eficiencia del servicio que prestan, las diferentes administraciones públicas necesitan interactuar en distintos niveles, ya que en muchas ocasiones desarrollan sus competen- cias en ámbitos comunes, donde el ciudadano exi- ge la satisfacción de sus necesidades mediante la prestación de un servicio publico. 6.1. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración General del Estado Como ya se avanzó en el capítulo 1, la organiza- ción territorial que adopta España a partir de la Constitución de 1978 configuró un modelo territo- rial fuertemente descentralizado. Este modelo, sin embargo, precisa para su buen funcionamiento de la aplicación de instrumentos de cooperación y colaboración destinados a armo- nizar el conjunto de la actividad administrativa con la finalidad de alcanzar objetivos comunes. Las relaciones interadministrativas se distin- guen así de otro tipo de relaciones más políticas, y se orientan hacia la eficacia en la actuación de las administraciones públicas, por lo que quedan limi- tadas en el ámbito de la función administrativa. La cooperación representa un ejercicio conjunto de competencias que conciernen tanto al Estado como a las comunidades autónomas y a los entes locales en un mismo ámbito material, por lo que se produce una corresponsabilización de la actividad desarrollada. Atañe, por lo tanto, a un conjunto de formas de relación entre poderes que, partiendo del supuesto de respeto a la autonomía competencial de cada uno, permite, mediante procedimientos concordados, flexibles y adecuados, un acuerdo re- cíproco para el pleno desarrollo de las actividades y servicios asociados a las competencias respectivas. La aplicación del principio de cooperación se pro- yecta sobre las relaciones administrativas a través de la participación de los distintos entes territoria- les en las instituciones y en los procesos de deci- sión estatales, con la habilitación de mecanismos de carácter más político, y mediante el despliegue de instrumentos de colaboración que garanticen el auxilio mutuo (información y asistencia) y la coor- dinación (fijación de medios y sistemas de relación que hagan posibles la información mutua, la ho- mogeneidad técnica y la acción conjunta en el ejer- cicio de las respectivas competencias). Los instrumentos de cooperación más importan- tes desarrollados en España son de dos tipos: 1. Los funcionales, que básicamente comportan la participación en un procedimiento concreto 65 6. INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 65
  • 99. mediante la suscripción de convenios, planes y programas conjuntos. 2. Los orgánicos, que precisan de la creación ex- presa de órganos de carácter político y/o admi- nistrativo, según las materias y objetivos con- juntos que abordar; predomina las fórmulas como los convenios sectoriales, las comisiones bilaterales o los consorcios. Con el paulatino desarrollo del modelo descen- tralizado de Estado se han ido identificando una serie de ámbitos específicos sobre los que proyec- tar la colaboración: – Colaboración en el proceso normativo del Estado y de la Unión Europea. – Colaboración en la financiación de servicios pú- blicos. – Colaboración en el uso de recursos de otras ad- ministraciones públicas. – Colaboración en la gestión conjunta de los servi- cios públicos. – Colaboración procedimental. – Colaboración en el desarrollo de la acción exte- rior de España. Si bien esta estructura organizativa de colabora- ción interadministrativa ha estado enfocada prefe- rentemente a las relaciones Estado-comunidades autónomas, en la actualidad se están tomando ini- ciativas en las que las entidades locales participen con mayor intensidad. Ejemplo de estas relaciones de colaboración las encontramos en la Comisión Nacional de Adminis- tración Local, órgano permanente de colaboración bilateral entre el Estado y las entidades locales en cuestiones preferentemente financieras (participa- ción en tributos del Estado, distribución de subven- ciones y transferencias, operaciones de endeuda- miento, delegación de competencias, entre otras). Otra forma institucional importante es la Confe- rencia Sectorial para Asuntos Locales, que se cons- tituye como un modelo de cooperación tripartita Estado, comunidades autónomas y entes locales (como órgano de apoyo de la misma está la Comi- sión de Directores Generales, responsables en ma- teria de administración local, a la que le correspon- derá la preparación de sus trabajos, así como la adopción de las medidas necesarias para el segui- miento y desarrollo de los acuerdos, el intercambio de información, estudios, experiencias y opinio- nes sobre materias relacionadas con el gobierno y la Administración local) sobre la base de la nego- ciación y el consenso interinstitucional. Con independencia de estos instrumentos, la verdadera revolución en las relaciones interadmi- nistrativas se está produciendo con la ayuda de las nuevas tecnologías. Estasherramientasfacilitanlacolaboraciónadmi- nistrativa al permitir la creación de plataformas de intercambio de información que conectan a distin- tas organizaciones públicas entre sí, simplificando las vías de acceso y trámites que los usuarios deben afrontar en sus relaciones con la Administración. Además, estas plataformas clarifican la oferta de servicios y su localización, direccionan demandas específicas y soportan bases de datos comunes que permiten optimizar procesos y mejorar la efi- ciencia global de la actividad administrativa, con un importante ahorro de costes y una mejora ge- neralizada en la calidad de los servicios. No obstante, el despliegue de estas capacida- des tecnológicas requiere de inversiones impor- tantes en infraestructuras, en personal cualifica- do y formación, en instrumentos de seguimiento y evaluación, en la adaptación de los servicios y, en- tre otros, en campañas de divulgación e informa- ción sobre las nuevas capacidades. A todo esto se le puede añadir la existencia de retos importantes cuya superación requiere igual- mente un gran esfuerzo de coordinación, como la compatibilidad de sistemas, la estructura de las propias bases de datos, que deben aportar signifi- cados comunes a todos los usuarios, o la simplifi- cación y estandarización de procesos. Esfuerzos to- dos ellos que activan y ponen de relieve la impor- tancia del principio de cooperación, tal y como precedentemente se ha expuesto. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 66 Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 66
  • 100. En este sentido, el Estado asume una función de liderazgo e impulso en la implantación y desarrollo de las TIC, que se concreta en planes específicos, di- rigidos tanto a las comunidades autónomas como, muy especialmente, a las administraciones locales, ámbito que como también ha quedado señalado, carece, en muchos casos, de los recursos necesarios. Destaca entre estas iniciativas el plan Avanza, destinado a acometer proyectos de inversión que impulsen el desarrollo de la sociedad de la infor- mación, con inversiones en distintos ámbitos, en- tre los que destacan los servicios públicos digitales. En una línea de dicho plan se pretende la colabora- ción conjunta entre las entidades locales, comunida- des y ciudades autónomas y la Administración Gene- raldelEstadoconelobjetivodedesarrollarlaAdminis- tración electrónica en los municipios, especialmente en los pequeños y medianos, con un programa inte- grado de actuaciones que garantice su presencia en Internet, herramientas y servicios básicos de gestión basados en las TIC, el desarrollo y la extensión de ser- vicios en línea a ciudadanos y empresas y la integra- ción de servicios con los de otras administraciones. 6.2. Interacción administrativa entre la Administración local y la Administración autonómica Las relaciones interadministrativas entre comuni- dades autónomas y entes locales adquieren espe- cial importancia en el conjunto de las relaciones administrativas. Como segundo nivel de gobierno, si se atiende a un criterio de jerarquía, las comunidades autóno- mas asumen responsabilidades muy directas so- bre la prestación de servicios públicos y el desarro- llo socioeconómico en el ámbito de su territorio. La cooperación entre las comunidades autóno- mas y los gobiernos locales es, por lo tanto, impres- cindible tanto para trasladar las políticas generales que provienen del Estado, como para el despliegue territorial de las propias. Entre los instrumentos más utilizados en este ámbito de las relaciones interadministrativas figu- ran los convenios de colaboración, ya que se consi- deran una fórmula idónea para aplicar en el ámbito local porque presenta las siguientes características: – Sus cláusulas pueden particularizarse para cada caso con la única condición del acuerdo de las partes. – Su carácter bilateral permite que las partes fir- mantes se comprometan a recibir con contra- prestaciones mutuas. Por otro lado, dentro de las relaciones interadmi- nistrativas se presentan las denominadas técni- cas de delegación de competencias que generan relaciones estables entre los niveles local y autonó- mico, ya que este último no pierde la titularidad de las materias objeto de las delegaciones, sino que además establece mecanismos de verificación y control sobre la gestión descentralizada. No obstante, y al igual que en el ámbito de las relaciones entre la Administración del Estado y los entes locales, las comunidades autónomas persi- guen extender y profundizar el uso de las TIC, como instrumento básico para la conexión con su red de entidades locales y, por lo tanto, para mejo- rar los mecanismos de cooperación. La implantación de las TIC en las administracio- nes locales parte, básicamente, de los convenios marco que las administraciones autonómicas, en una primera fase, acuerdan con el Estado, y que posteriormente desarrollan adaptando los pro- gramas a su realidad territorial.34 Del mismo modo, este proceso profundo de im- plantación y desarrollo de las TIC en el mundo local está acompañado de otro tipo de relaciones admi- INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES 67 34. Véase, por ejemplo (BOE n.º 147 de 21/6/2006), resolución de 26 de mayo de 2006, de la Secretaría de Estado de Teleco- municaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se da publicidad al convenio marco de colaboración entre el Mi- nisterio de Industria, Turismo y Comercio y la Generalitat de Catalunya para el desarrollo del plan Avanza. Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 67
  • 101. nistrativas de carácter más horizontal, que afecta a los entes locales en su conjunto, con especial pro- tagonismo de las diputaciones provinciales, en el caso de las comunidades autónomas pluriprovin- ciales, o de programas específicos en las comuni- dades autónomas uniprovinciales. Así, las relaciones interadministrativas entre el ámbito autonómico y local quedan materializadas, fundamentalmente a través de los convenios entre administraciones, en dos direcciones: 1. Convenios verticales (comunidad autónoma- Administración local). Donde podemos señalar, a modo ejemplo, el pro- yecto Gema (complementario de los proyectos Ven- tanilla Única y Municipia) de la Comunidad de Ma- drid, de «Apoyo a la Mecanización de los Municipios de Madrid» cuyo desarrollo y ejecución está asigna- do a la Dirección General de Cooperación con la Ad- ministración local y la Agencia de Informática y Co- municaciones de la Comunidad de Madrid (ICM). Desde un punto de vista técnico, el proyecto persi- gue la modernización de la gestión administrativa de los municipios, prioritariamente de aquellos con me- nos de 15.000 habitantes, principalmente mediante dos iniciativas complementarias: 1) mecanización de la gestión administrativa enfocada a suministrar equipamiento informático, y las correspondientes li- cencias de uso, tanto en paquetes informáticos (mó- dulo de Archivo, Contabilidad, Gestión y Registro, In- gresos, Intranet, Inventario de Bienes, Nóminas e In- formación Geográfica para la Gestión Catastral Municipal)comoensoftwaredebase,necesariospara su explotación; y 2) establecimiento de una red intra- net como soporte de intercambio de información en- trelaComunidaddeMadridylosmunicipios,cuyaso- lución tecnológica se basa en el uso de Internet. Por último, hay que resaltar que este programa también pretende facilitar a los ayuntamientos la creacióndesuspropiaspáginasweb,poniendoadis- posición de todos los usuarios de Internet informa- ción sobre el municipio (organización política, telé- fonos,equipamientos,monumentos,lugaresdeinte- rés, restaurantes, alojamientos, agenda municipal, tablón de anuncios, empresas en el municipio, etc.). 2. Convenios horizontales (entre administracio- nes locales). Los convenios entre entidades locales se han convertido también en la línea de interacción más utilizada para gestionar servicios municipales «mancomunadamente». Noobstante,lasdiputacionesprovinciales,cabildos y consejos insulares realizan un esfuerzo importante LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 68 Tabla 6.1. GASTO INFORMÁTICO EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA CASTOS INFORMÁTICOS TELECOMUNICACIONES CORPORACIONES LOCALES MILES C % HOR. MILES C % HOR. TOTAL Diputaciones, Consejos y Cabildos 172.215 89% 21.738 11% 193.952 >500.000 hab. 117.518 84% 22.161 16% 139.679 100.000 a 500.000 hab. 112.561 81% 26.086 19% 138.646 30.000 a 100.000 hab. 74.727 73% 28.158 27% 102.885 10.000 a 30.000 hab. 71.507 76% 22.725 24% 94.233 1.000 a 10.000 hab. 57.531 64% 32.788 36% 90.319 500 a 1.000 hab. 3.286 37% 5.548 63% 8.835 Total 609.346 79% 159.204 21% 768.550 Fuente: Informe Iria (2006). MAP MUNICIPIOS Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 68
  • 102. en materia de inversión (véase la tabla 6.1.) y apoyo técnicoalosmunicipiosyotrosenteslocalesdecarác- ter supra e infra municipal, a través de los planes de obras y servicios y otros programas específicos. Un ejemplo de estos planes específicos destina- dos a mejorar y profundizar en la cooperación, es el programa Info XBMQ online «Municipios en red» de la diputación de Barcelona, cuyo objeto es ha- bilitar una plataforma común a los diversos entes locales de su órbita territorial para que puedan consultar y gestionar sus servicios y compartir in- formación. Fruto de estas iniciativas de ámbito provincial, en otros casos de ámbito autonómico, las adminis- traciones locales están aumentando sus capaci- dades tecnológicas de relación y mejorando sus entornos organizativos (formación, personal, ratio de ordenadores por cada 100 empleados públicos, uso de Internet e intranet o páginas web), si bien en los pequeños y medianos municipios el ritmo de evolución es más lento. 6.3. Las interrelaciones administrativas en la prestación de los servicios públicos Cada vez más las administraciones se orientan hacia la prestación de servicios públicos útiles y de calidad, sobre la base de una cultura de coopera- ción entre diferentes niveles de gobierno. Facilidad y simplificación son ahora los principa- les motores del proceso de transformación, dejan- do atrás la voluntad de disponer de gran cantidad de formularios, y trámites disponibles para satisfa- cer requerimientos de la tramitación administrati- va del procedimiento. Simplificación de servicios y reducción del número de interacciones Los nuevos modelos de gestión en la Administra- ción se dirigen a mejorar los servicios prestados en términos de utilidad y calidad. Este supuesto de partida reordena los criterios de definición de una estrategia de los servicios públicos hacia la cola- boración interadministrativa e intraadministrati- va, con el fin de prestar un servicio de valor al ciu- dadano, buscando una disminución en el tiempo y en el número de interacciones de éste con la Ad- ministración. Se trata de ofrecer servicios útiles, fáciles y rápi- dos, minimizando el número de interacciones que el ciudadano debe realizar con la Administración. Para ello, se hace necesaria una integración entre servicios, incluso entre servicios proveídos por una misma administración. En este marco, el tiempo utilizado en la interacción y el número de interac- ciones se convierte en un indicador de administra- ción eficaz y eficiente. Colaboración entre administraciones La integración y prestación de servicios en coope- ración exige el establecimiento de acuerdos de co- laboración dentro de una administración y entre diferentes administraciones públicas para la pres- tación de servicios. Estos acuerdos no se realizan ad hoc para la prestación de servicios concretos sino que, idealmente, responden a una visión com- partida de la estrategia. Por tanto, la mejora de los servicios públicos exi- ge un consenso entre los diferentes niveles de go- bierno en cuanto a las líneas maestras de la estra- tegia de provisión de servicios. Interoperabilidad En un contexto de cultura de la «compartición», es necesario el desarrollo de servicios interoperan- tes: técnica, semántica y organizativamente. La necesidad de cooperar entre los distintos niveles de gobierno es especialmente taxativa porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car- INTERRELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y EL RESTO DE LAS ADMINISTRACIONES 69 Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 69
  • 103. garse sobre ellos los costes de coordinación de una administración tan descentralizada como la española. En el marco de la cooperación, juega (y, sobre todo, jugará en el futuro) un papel muy importan- te la tecnología y los sistemas de información, re- sultando imprescindible la cooperación de los mis- mos mediante el intercambio de datos, informa- ción e incluso conocimiento. Esta capacidad de co- municación entre los sistemas de información de las administraciones es lo que denominamos in- teroperabilidad, que se presenta como una de las promesas para resolver gran parte de las ineficien- cias operativas en la gestión. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 70 Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 70
  • 104. Transición de las administraciones locales, competencias y financiación A partir de la constitución de los ayuntamientos democráticos en 1979, se produce la transforma- ción política de las entidades locales. Pasan de ser meros instrumentos para el ejercicio burocrático de la Administración del gobierno en el ámbito local, a centrarse en los ciudadanos y a plantear proacti- vamente sus servicios. Como consecuencia de lo anterior, las entida- des locales estamos realizando el trayecto que va desde la percepción de las administraciones locales como meras entidades de ejecución ad- ministrativa —que ven al ciudadano, por lo tan- to, como sujeto pasivo— a la percepción de éstas como entidades de servicio proactivo hacia la ciudadanía, con el reto de exigencia que ello im- plica. Este hecho se da parejo al incremento de las de- mandas de los ciudadanos, que perciben unas en- tidades locales más próximas y proactivas. A con- secuencia de ello, aparecen competencias que, sin ser propias de los ayuntamientos, pasan a ser ges- tionadas por ellos sin acompañamiento presu- puestario, lo que genera un déficit presupuestario aún hoy no resuelto. Las tecnologías como motor de cambio y transformación Las tecnologías de la información y las comunica- ciones, en el escenario sobrevenido en 1979 fue- ron una herramienta esencial para posibilitar la transformación de las entidades locales, especial- mente en el marco organizativo. Efectivamente, las tecnologías de aquel momen- to, basadas en sistemas centralizados y fuerte- mente jerarquizados, sirvieron de punto de entra- da y de palanca para los nuevos electos en la estra- tegia de organización y renovación de los primeros ayuntamientos democráticos. A partir de este momento, las tecnologías y su aplicación van replicando la transformación orga- nizativa de las entidades locales, alternando el mo- delo jerárquico y centralizado hacia entornos de gestión más transparentes, abiertos y deslocaliza- dos, mediante la creación de oficinas de atención en los barrios o distritos, unidades técnicas espe- cializadas en la atención al ciudadano, etc., hasta alcanzar el modelo de gestión basado en la web, actualmente dirigido hacia modelos de web social en el entorno de Internet 2.0. El trayecto recorrido ha sido, pues, largo y fructífero, aunque no esté resuelto plenamente, ya que queda aún mucha la- bor por hacer. 71 LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALES Ángel Ros Domingo Alcalde de Lleida Presidente de la Comisión de Nuevas Tecnologías de la FEMP Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 71
  • 105. El canal web está superando ya en términos ab- solutos (como sucede en el ayuntamiento de Llei- da) a las tramitaciones presenciales de determi- nados asuntos o procesos administrativos. Tecnologías y compromiso social Por otro lado, quien abra estos nuevos canales de información y participación para la sociedad no puede quedar al margen del compromiso que asu- me al atender estas nuevas vías de gestión y co- municación. El ciudadano «descuenta» rápida- mente los nuevos servicios y logros alcanzados, responde y participa en los mismos esperando la realimentación de quien los propone, y exige, a su vez, nuevas prestaciones. El ciudadano traslada la percepción de calidad y exigencia de servicio del sector privado a la propia Administración; no puede entender ni aceptar, ni el silencio a sus demandas ni un salto (hacia atrás) en el tiempo cuando tiene que relacionarse con la Administración. El gobernante que no esté dispuesto a asumir estos retos de e-democracia, e-participación y e- gobierno no puede iniciar conscientemente este trayecto de prestación de nuevos servicios a la ciu- dadanía. Las tecnologías como herramienta de creación de valor público, directo e inducido Las empresas se organizan de acuerdo a unos objetivos y un plan estratégico que puede identifi- carse y asociarse con su cadena de valor y con la creación de valor (privado), y establecen, a partir de este punto, un plan de empresa basado en su pro- pia cadena de valor. De manera parecida, las admi- nistraciones debemos focalizar la aplicación de nuestros recursos para desarrollar procesos y servi- cios, para diseñar nuestra estrategia de moderni- zación con el foco puesto en la creación de valor público, entendiendo por tal aquellas ventajas competitivas que, mediante su desarrollo y ejecu- ción, aporten, de forma directa o inducida, a la so- ciedad, al tejido ciudadano y empresarial benefi- cios, tangibles o no, económicos, culturales, socia- les, integradores, etc. Un ejemplo: en la ciudad de Lleida se ha eva- luado que la implantación de servicios web admi- nistrativos, así como la carpeta ciudadana, está ahorrando en desplazamientos, trámites presen- ciales, etc., unas 6.000 jornadas laborales al año, con el consiguiente aporte de valor e incremento de la competitividad de la ciudad; pero también los proyectos TIC integradores permiten mayor participación y proximidad; en definitiva, aportan un «valor» público, quizá más intangible, a aque- llas capas de sociedad con riesgo de exclusión di- gital. Tecnologías, modernización y reorganización en las administraciones Al mismo tiempo, además, estas mismas tecno- logías están representando un papel esencial en la transformación de las relaciones entre las ad- ministraciones entre sí, y de éstas con las em- presas. Si nos centramos en el ámbito administrativo, no podemos replicar mecánicamente los procesos burocráticos consolidados por el principio de la ru- tina y el principio administrativo de eficacia por precedente jurídico, que ha llevado a no cuestio- nar a fondo el modelo organizativo y procedimen- tal de las administraciones. Las TIC nos ofrecen una oportunidad de oro para revisar procesos, re- laciones administrativas y organización, y adap- tarnos y generar nuevas demandas. El marco ineludible en el que se moverá este es- cenario en los tiempos inmediatos, así como el tempo de desarrollo viene marcado por la Ley para el Acceso Electrónico de los ciudadanos a los servi- cios de las administraciones públicas. Ley 11/2007, de 22 de junio. La nueva ley debe consolidar jurídi- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 72 Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 72
  • 106. camente este escenario: una administración local más próxima, más eficiente y con recursos. Con la nueva norma, los ciudadanos adquieren el derecho a relacionarse con todas las administraciones pú- blicas por medios electrónicos, y éstas estarán obli- gadas a ofrecer dichos servicios. La ley, que deberá aplicarse en el año 2009 en la Administración general, y en el año 2010 en la au- tonómica y local, reconoce y regula, por lo tanto, el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las administraciones públicas por medios electróni- cos. En este sentido, hace hincapié en el ciudadano, y no en la Administración. El ciudadano pasa a ser el centro del sistema, y el acceso electrónico, no una posibilidad, sino un derecho; implica simplifi- cación administrativa, reorganización interna y, en definitiva, simplificación de trámites y Administra- ción en red. El modelo de la e-Administración en un entorno global ha de ser también global, con gran transver- salidad ínter e intraadministrativa. Tecnologías, gobiernos locales y proximidad a la ciudadanía Las TIC son las únicas herramientas que pueden garantizar y posibilitar la aplicación de la ley de acceso electrónico y, al mismo tiempo, son el pro- pio dinamizador de la ley. Sin la aportación de las TIC, la ley no sería posible. En este sentido, no debemos inventar «n» veces el mismo producto, servicio o solución; debemos establecer sinergias, rentabilizar experiencia y co- nocimiento, reutilizar soluciones de operatividad ya demostrada, compartir plataformas, servicios y recursos. Hay que planificar, en un objetivo de eficacia, cali- dad y atención personalizada para integrar la Admi- nistración en la web 2.0, entornos sociales multica- nal,personalizados,ubicuos,centradosenlapersona, como plantea la propia ley de acceso electrónico. Cualquier proyecto, y muy especialmente los tecnológicos, que implican el despliegue de todo tipo de infraestructuras, acaba, necesariamente, impactando e implicando al territorio, cuya gestión corresponde a los municipios. Por ello, y aunque es un hecho sobradamente re- conocido, hay que recalcar que las entidades loca- les son la Administración de proximidad a la so- ciedad, las personas, las familias y las empresas, que interactúan directamente con ellas. Las entidades locales son las únicas que pueden capitalizar los servicios a todos los ciudadanos, evi- tando la fractura digital. Ninguna política social de acercamiento de las TIC a la sociedad tendrá éxito sin la cooperación de las entidades locales, como sobradamente ha demostrado la historia reciente. LAS TIC COMO GENERADORAS DE VALOR EN LOS AYUNTAMIENTOS Y ENTIDADES LOCALES 73 Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 73
  • 107. Las_TIC_065_074_06_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 74
  • 108. En la estructura organizativa del Estado español, el ayuntamiento es el núcleo de la Administra- ción local. Todas las demás entidades que inte- gran la esfera local, ya sean inframunicipales o supramunicipales, giran en torno al municipio como principal protagonista y definitivo punto de referencia. Los municipios españoles cuentan con muchos elementos en común, entre los que se podrían des- tacar la autonomía para la gestión de sus propios intereses, la dependencia financiera de otras admi- nistraciones, las limitaciones presupuestarias para la gestión de sus competencias y de las actividades que han ido asumiendo en la práctica, así como el rol que ocupan como administración más cercana al ciudadano. No obstante, más allá de esta apre- ciación inicial, el sector público local presenta una gran variedad debido a la diversidad de tamaños de los municipios, lo que condiciona en parte su gestión y formas organizativas. Por un lado, un importante número de munici- pios españoles de reducida dimensión cuenta con una estructura funcionarial muy reducida, donde la voluntad de los cargos electos es el principal ac- tivo de gestión. En contraposición, dentro de la geografía española se localizan grandes corporacio- nes donde las posibilidades de gestión y organiza- ción se multiplican. Es por ello por lo que resulta ciertamente complicado establecer conclusiones generales que reflejen la situación concreta del sec- tor local de la Administración Pública en nuestro país. Esta situación queda reflejada en el preámbu- lo de la Ley de Grandes Ciudades o Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (Ley 57/2003, de 16 de diciembre), en el que, por un lado, se plasma la necesidad de dotar de un régi- men jurídico específico al conjunto de municipios españoles de gran población que les permita hacer frente a su enorme complejidad, y, por otro, se re- coge la necesidad de reforzar el papel de las man- comunidades de municipios en nuestro sistema lo- cal para fortalecer las estructuras de aquellos mu- nicipios cuyas dimensiones reducidas dificulten la prestación efectiva de los servicios públicos muni- cipales. Otra consideración previa que debe realizarse es el hecho de que las entidades locales presentan diferencias en el repertorio de servicios encomen- dados, dado que la dimensión poblacional del mu- nicipio condiciona las competencias que ha de asumir la corporación local con el presupuesto mu- nicipal. Todos los municipios tienen que prestar los servicios de alumbrado, cementerio, recogida de basuras, limpieza de las vías públicas, abasteci- miento de aguas potables, alcantarillados, pavi- mentación, parques y jardines, biblioteca pública y mercados. Los mayores de 20.000 habitantes, además de los indicados, deben prestar los servi- cios de protección civil, servicios sociales, extinción de incendios, instalaciones deportivas y matade- ro. Y los de más de 50.000 habitantes, además, de- berán prestar los de transporte urbano de viajeros y protección del medio ambiente. En este contexto, los principales retos a los que se enfrenta la gestión local en España se detallan a continuación. 75 7. LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 75
  • 109. 7.1. El proceso de descentralización y la atribución de competencias El proceso descentralizador seguido tras la Consti- tución al abrir paso al Estado de las autonomías hace que exista un variado orden de administracio- nes públicas. Por un lado, los poderes centrales del Estado cuentan con una administración pública propia (Administración del Estado) para el ejercicio de sus competencias reservadas constitucional- mente. Junto a ésta, cada una de las comunidades autónomas cuenta con su propia organización ad- ministrativa para el desarrollo de las competencias que les corresponden (administraciones autonómi- cas). Pero, además, la Constitución reconoce la au- tonomía de otros entes territoriales para la gestión de sus intereses (art.137 C.E). Pues bien, cada uno de estos entes provinciales, municipales e insulares cuenta también con sus respectivos aparatos admi- nistrativos (administraciones locales).35 Si bien la configuración político administrativa del Estado presenta tres niveles territoriales clara- mente diferenciados, en cuanto a la articulación del sistema de atribución de competencias hay que señalar que en cierta medida las competen- cias son complementarias y en cualquier caso pre- sentan intereses comunes entre las diferentes ad- ministraciones. El actual Estado de las autonomías, en el que el proceso de descentralización político- administrativo está a punto de culminarse, res- ponde hoy a una realidad fuertemente descentra- lizada. Sin embargo, este proceso de transferencia de competencias desde el Estado hacia las comuni- dades autónomas no ha tenido un reflejo equiva- lente en el siguiente escalón territorial: la Adminis- tración local. Durante todos estos años, los entes locales han visto prácticamente inalterada la con- figuración legal de su ámbito competencial, sin que se haya producido una continuación del proce- so descentralizador hacia estas administraciones. Sin embargo, la realidad se impone en los munici- pios españoles que asumen cada vez más la pres- tación efectiva de determinados servicios que la ciudadanía reclama, dando respuesta a necesida- des, fundamentalmente asistenciales, cuya com- petencia corresponde a otras administraciones. Se genera así la denominada «gestión de competen- cias impropias» que puede llegar a representar el 35% del gasto público municipal.36 El hecho de que sean las administraciones más próximas al ciudadano condiciona que en muchos casos sea más adecuado que la gestión y presta- ción de un servicio sea realizado por éstas. Sin em- bargo, la cantidad de los recursos destinados a las entidades locales desde hace bastantes años no ha experimentado aumentos significativos. En la ac- tualidad, la Administración General del Estado ges- tiona el 51% del gasto público, la Administración autonómica el 36%, y el 13% es gestionado por los entes locales.37 Uno de los grandes retos que se plantea a la Ad- ministración Pública es poder garantizar a la ciuda- danía el acceso a los servicios públicos bajo crite- rios de equidad, de manera que un ciudadano de una gran ciudad reciba y perciba los servicios públi- cos de igual modo que un ciudadano que reside en un municipio rural. 7.2. Colaboración entre las administraciones En la mayoría de los casos, en la tramitación ad- ministrativa mediante la que se articula la presta- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 76 35. Por otro lado, en ocasiones, la gestión de determinados intereses generales, dada las particularidades de éstos, se lleva a cabo por entes administrativos de base no territorial que poseen personalidad jurídica propia (empresas municipales, organis- mos autónomos, patronatos, etc.) y que, en consecuencia, se encuentran formalmente fuera de las organizaciones administra- tivas territoriales, pero vinculadas a las mismas de una u otra manera. 36. Datos recogidos en el estudio «Situación de los ayuntamientos en España, sus carencias económicas y problemas de gestión: diagnóstico y propuestas en una perspectiva europea» (2006), Federación Española de Municipios y Provincias, Madrid, pp. 69-74. 37. Según datos recogidos en el Estudio OECD (2006) sobre distribución de gasto público. Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 76
  • 110. ción de servicios públicos se ven involucradas va- rias administraciones, y es necesaria la interactua- ción en distintos niveles, debido a que, en muchas ocasiones, desarrollan sus competencias en ámbi- tos complementarios. Desde una perspectiva jurídica,38 baste decir que los principios constitucionales de eficacia, descentralización y coordinación entre las admi- nistraciones públicas institucionalizan el deber de colaboración entre las distintas administracio- nes incorporando instrumentos jurídicos de coo- peración entre las mismas, mediante la celebra- ción de convenios de colaboración y creación de órganos colegiados de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sec- torial. La necesidad de cooperar entre los distintos ni- veles de la Administración es especialmente taxa- tiva porque los destinatarios de la gestión pública son, en definitiva, los ciudadanos, y no puede car- garse sobre ellos los costes de coordinación de una administración tan descentralizada como la espa- ñola. La puesta en marcha de mecanismos que materializan esta cooperación se especifica en mu- chas ocasiones en la normativa específica de cada materia.39 Por otra parte, en el marco de la cooperación, juega un papel muy importante la tecnología y los sistemas de información, con lo que resulta im- prescindible la cooperación de los mismos median- te el intercambio de datos e información. Esta ca- pacidad de comunicación entre los sistemas de in- formación de las administraciones es lo que denominamos interoperabilidad. 7.3. Transparencia y participación ciudadana Uno de los elementos que mayor relevancia está tomando en la gestión de la Administración es la necesidad de aportar transparencia, y no sólo en la fase de elaboración de las políticas públicas, sino también en la fase de ejecución de las mis- mas. Esta demanda transmitida por la ciudada- nía se hace patente ante el nuevo contexto so- cial en el que la explosión de tecnologías como Internet favorecen la difusión, publicación e in- tercambio de información. En este contexto, la transparencia implica facilitar al ciudadano el co- nocimiento que éste precise proporcionando in- formación ágilmente y de manera completa y ac- tualizada. El presupuesto es el instrumento donde quedan plasmadas las políticas públicas; por ello, la trans- parencia presupuestaria es el mejor indicador en este sentido. También es un servicio básico que facilita la transparencia en la gestión la consulta del expediente administrativo, que permite cono- cer su estado en cada momento, así como la infor- mación sobre las compras públicas.40 Las nuevas tecnologías permiten además impli- car a la ciudadanía en la mejora y en la toma de de- cisiones; facilita la participación ciudadana, la de- nominada e- participación. Precisamente corresponde a las administracio- nes locales la gestión de los asuntos que resultan más cercanos al ciudadano, aquellos que afectan al día a día. Los ayuntamientos atienden las nece- sidades directas de sus habitantes, por lo que en LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL 77 38. Principios recogidos y desarrollados por Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedi- miento Administrativo Común. 39. Así, sirva de ejemplo la Ley 9/1999, de 21 de abril (BOE 22.4.99), que establece la cooperación entre las Administraciones edu- cativas y las corporaciones locales en la creación, construcción y mantenimiento de los centros públicos docentes, así como en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. 40. La ley de contratos del Estado, válida en todos los ámbitos, determina el procedimiento de contratación. Determinadas co- munidades autónomas están mejorando su aplicación, en cuanto que se comprometen con los licitantes a determinar cuáles serán los criterios de valoración, la ponderación de los mismos, la puntuación de cada uno de ellos. Además hacen pública la baremación que ha llevado a la toma de decisión y explican las razones por las que se ha elegido al adjudicatario, todo ello con visibilidad a través de la página web. Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 77
  • 111. el ámbito municipal resulta preciso incidir en la claridad y transparencia en la gestión. Los ciudadanos sienten necesario disponer de la información que los afecta directamente, como son los asuntos urbanísticos, los presupuestos mu- nicipales, los servicios asistenciales en el caso de las grandes ciudades, las subvenciones, los planes de inversión municipal; además, se incrementa el deseo de participar activamente en las decisiones tomadas. 7.4. Cambios organizativos, simplificación de procesos y gestión del cambio Para que los servicios puedan prestarse en este nuevo marco, es preciso que la gestión interna de las entidades públicas esté bien organizada. Sin duda, éste ha sido un arduo trabajo de las adminis- traciones en los últimos años, con una gran inver- sión en la racionalización de procesos y procedi- mientos y en la instauración de la política de ges- tión del cambio. El dinamismo tecnológico que estamos viviendo en los últimos años, las nuevas tecnologías de in- formación y comunicaciones, el acceso y el trata- miento de la información, los cambios en el entor- no económico y social, están ejerciendo un empuje sobre los diferentes agentes que constituyen nues- tra sociedad, y es evidente que exigen esfuerzos de adaptación a las personas y las organizaciones. El ritmo de cambio que la innovación en tecnolo- gías de información y comunicaciones han demos- trado obliga a las administraciones a dedicar un creciente número de recursos tanto a la aplicación de nuevas tecnologías como a la formación de su personal y la adaptación de sus procesos de desa- rrollo y gestión. De allí la importancia de que todos los procesos de modernización o implantación tecnológica es- tén precedidos de una reflexión en términos orga- nizativos y de procesos. No sólo es la forma de prestación de los servicios lo que cambia, sino en muchos casos la propia naturaleza del servicio. No es hacer lo mismo de otra manera, es cambiar la orientación y el contenido de la atención al ciuda- dano, simplificar procesos y hacerlos más eficien- tes y cercanos. Facilidad y simplificación son ahora los princi- pales motores del proceso de transformación de- jando atrás la voluntad de disponer de gran canti- dad de formularios y trámites para satisfacer re- querimientos de la tramitación del procedimiento administrativo. Y además, en este proceso es necesario gestio- nar el cambio. Dentro del proceso de implanta- ción de proyectos, resulta imprescindible involu- crar en la toma de decisiones al personal que pres- ta servicios en la Administración Pública. En muchos casos, el propio funcionario es reacio al cambio, y estas resistencias son si cabe más acusa- das en los ayuntamientos de menor tamaño. Resulta imprescindible, de esta forma, comuni- car a nivel interno la estrategia que seguir, así como las acciones que se van llevando a cabo y sus motivos, reflejando el impacto que tendrán y los resultados obtenidos. Por otro lado, es necesa- rio iniciar planes de formación que contemplen to- dos los aspectos de la transformación (tecnológi- cos, procedimentales, culturales, etc.) de manera que el personal de la Administración pueda dar un servicio eficiente en un nuevo entorno. 7.5. El cambio de rol del ciudadano y la empresa En el entorno cultural propio de la sociedad de co- nocimiento, el ciudadano se muestra cada vez más informado y formado y mucho más exigente en re- lación con los servicios que percibe. Este cambio, que se ha producido en distintas facetas de la so- ciedad, ha implicado una diferencia fundamental en el rol que venía desempeñando frente a la Ad- ministración. La ciudadanía ha cambiado progresi- vamente el papel pasivo que tenía, en el que sim- plemente recibía los servicios públicos y se confor- LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 78 Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 78
  • 112. maba con resolver sus asuntos. Hoy compara la ca- lidad del servicio que recibe por parte de una insti- tución pública con el que pueden proporcionar otras administraciones, e incluso con los que reci- be de las empresas privadas. De allí surge la generalización de considerar a los ciudadanos como «clientes». El instrumento por el cual las entidades locales declaran su voluntad de comportarse como empresas privadas, en el trato hacia los ciudadanos y los representantes de em- presas, es la carta de los derechos del ciudadano. No se trata del sentido comercial o de la compe- tencia con otros proveedores, sino de ofrecer el mejor servicio posible, en términos de calidad y efi- ciencia, a los ciudadanos. Desde esta nueva concepción, la ciudadanía re- clama a su administración municipal que sea efi- caz, eficiente, que proporcione servicios de calidad, y que oriente y aproxime la decisión política y su ac- tividad a sus ciudadanos. Se exige poder resolver los asuntos de ámbito público sin necesidad de tener conocimientos sobre cómo está organizada la Ad- ministración a la que se dirige una petición, o so- bre las normas que rigen el procedimiento adminis- trativo. Del mismo modo y en relación con lo que se co- menta en el apartado anterior se exigen formas de gestión y relación con el entorno más abiertas, fle- xibles, transparentes y participativas, que involu- cren al propio ciudadano en la conformación de la dirección que se quiere dar a dichas instituciones. Todo ello provoca la evolución hacia una socie- dad, cada vez más desarrollada, compleja e inter- dependiente. Una sociedad que se moviliza en de- manda continua de servicios, incorporando nuevos ámbitos y exigencias al ámbito de lo público. Como respuesta a estas demandas, comienza a abrirse paso una administración orientada al ciu- dadano. Éste se convierte en el eje central de la la- bor desarrollada, tanto a nivel institucional como en la prestación de los servicios. Por su parte, la empresa demanda servicios y trá- mites online que minimicen sus costes operativos y reduzcan las barreras burocráticas para favorecer el desarrollo económico. Por otro lado, se demanda el papel «facilitador» de la Administración en la labor empresarial, ya que el factor globalización hace necesaria la armonización local, nacional y supranacional. 7.6. Hacia una administración proactiva Por lo general, los ciudadanos se relacionan con la Administración para solicitar la prestación de ser- vicios mediante la iniciación de la tramitación ad- ministrativa aportando información que con mu- cha frecuencia no resulta nueva para la entidad pública. Uno de los retos que ha de afrontar la Ad- ministración Pública supone aprovechar activa- mente la información de la que dispone para anti- ciparse a futuras necesidades individuales de los ciudadanos. Esto supone incrementar el número de procesos administrativos iniciados de oficio y no a demanda, como se requiere en la actualidad. En definitiva, significa utilizar la información in- dividual de los ciudadanos para poder ofrecer res- puesta oportuna antes de que el ciudadano deba manifestar sus necesidades individuales. Así, uno de los retos que se presenta a las dife- rentes administraciones públicas es la necesidad de actuar activamente adelantándose a los proce- sos, dejando atrás la actual forma de operar, que se basa en la adopción de una postura reactiva que actúa después de los hechos. La calidad se define no sólo a través de la efica- cia, sino también por la capacidad de reacción de la Administración ante nuevas demandas o necesi- dades, que cada vez será más demandada por el ciudadano. La calidad y la eficacia aparecen uni- das en el entorno en el que se mueve la nueva ges- tión pública y se expresan en medidas concretas, como las denominadas «cartas de servicios» que dotan al mismo tiempo de transparencia a la ac- tuación pública. Sin embargo, la organización interna de las ad- ministraciones y sus métodos de trabajo (deriva- LOS RETOS DE LA GESTIÓN LOCAL 79 Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 79
  • 113. dos en buena medida de las obligaciones norma- tivas que procuran proteger los derechos e intere- ses de la ciudadanía) hacen que este paso resulte de enorme complejidad, particularmente para las entidades locales. Si bien ya existen algunos ejemplos de actuacio- nes que se anticipan a las necesidades de los ciuda- danos (tal vez el ejemplo más claro y conocido sea la elaboración de borradores de las declaraciones de impuestos por parte de la Agencia Tributaria), aún se requerirán varios años para que esta filosofía pueda extenderse y generalizarse en la Administra- ción local española. No cabe duda que la aplicación de las TIC será de gran ayuda para dar este paso. 7.7. El cumplimiento de la Ley 11/2007 La Ley 11/2007 para el Acceso Electrónico de los Ciu- dadanos a los Servicios Públicos reconoce a los ciu- dadanos su derecho a relacionarse electrónica- mente con las administraciones públicas, así como la obligación de éstas a garantizar ese derecho a partir del 31 de diciembre del 2009, siempre que sus disponibilidades presupuestarias lo permitan. En relación con este reto hay que destacar uno más: la multicanalidad, es decir, el ofrecer al ciuda- dano el acceso desde diferentes canales (ya sean presenciales, telefónicos, telemáticos, móviles o haciendo uso de la TDT), así como la disponibilidad de los servicios 24x7. No cabe duda de que en el ámbito de la Adminis- tración local esta fecha supone un impulso para el cambio y más para los ayuntamientos de menor tamaño. Sin duda, el reto es conjunto de las entida- des supramunicipales como diputaciones, cabildos y consejos insulares, así como de las comunidades autónomas; tendrán que realizar una labor con- junta para poder ofrecer a la sociedad los servicios que demanda. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL 80 Las_TIC_075_080_07_LO.qxd 6/5/08 18:44 Página 80
  • 114. Parte II LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 81
  • 115. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 82
  • 116. 8. Situación actual de las TIC en la Administración local en España . . . . . . . . . . . . . . 89 8.1. La Administración local como usuaria de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local . . . . . . . . 106 8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.1. Servicios ofrecidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 8.3.1.2. Canales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 8.3.1.4. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local . . . . . . . . . 110 8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8.4.1.1. Servicios propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.2. Canales propuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.1.3. Relación entre servicios y canales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Artículo: Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la Administración Pública local: el camino hacia e-government, por Sebastián Muriel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 9. Tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de servicios al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 9.2. Marcos de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 10. Aplicación de las TIC a la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 10.2. El sustrato tecnológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 10.2.1. Desarrollo de la banda ancha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 10.2.2. Tecnologías inalámbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 10.2.3. Televisión digital terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 10.2.4. Digitalización de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 83 ÍNDICE Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 83
  • 117. 10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 10.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 10.2.7. Códigos 2D . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 10.2.9. Software de código abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 10.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 10.2.11. Estandarización/normalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 10.2.12. Interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 10.2.13. Prestación de servicios TIC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 10.3. Administración por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 10.3.1. Soluciones presenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 10.3.1.1. Intranet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.2. Solución atención presencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 10.3.2.1. Contact Center . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.2. Sistemas IVR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.4. Emergencias 112 y 061 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 10.3.2.5. Cita previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 10.3.3. Soluciones autoservicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 10.3.3.1. Portales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 10.3.3.2. Ciudad móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4. Elementos comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3.4.1. Repositorio de contenidos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 10.3.4.3. Gestión del conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.4. Gestores de contenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.6. Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 10.3.4.7. e-factura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 10.3.4.8. Formularios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 10.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.10. Terceros y localizativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.11. Gestión de potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.13. Pasarela de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 10.3.4.14. Notario y recibos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 10.3.4.15. Notificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 10.3.4.16. Sistema de Información Geográfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.17. Firma electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 10.3.4.18. Seguridad jurídica de teletramitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 10.4. El gestor de procesos (workflow) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 84 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 84
  • 118. 10.5. Plataformas de interoperabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 10.5.1. Servicio municipal de atención telefónica «012-Infolocal» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 10.5.2. Red 060 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 10.6. Back-office y aplicaciones departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.1. Gestión económico-financiera y recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 10.6.2. Gestión tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.3. Padrón y censo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.4. Gestión catastral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.5. Gestión urbanística y rústica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.6. Gestión y localización de flotas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 10.6.7. Prestación de servicios sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.1. Teleasistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.7.2. Aplicaciones de contra la violencia de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 10.6.8. Gestión de multas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 10.6.9. Gestión de la movilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10. Gestión de la seguridad ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.1. Televigilancia móvil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 10.6.10.2. Vídeo supervisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 10.6.11. Inspecciones y controles de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 10.6.12. Urbótica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.13. Gestión de incidencias urbanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 10.6.14. Sistemas de soporte a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.15. Gestión de campañas de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.16. Otros sistemas de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.17. Inteligencia de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 10.6.18. Plataformas de colaboración, soluciones personales de productividad y herramientas de teletrabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 10.7. e-Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 10.7.1. e-Voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 10.7.2. e-Encuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 10.7.3. e-Debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Artículo: Estado de la seguridad de la información en las administraciones locales, por Enrique Martínez Martín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 11. Los retos en la implantación de las TIC en la Administración local . . . . . . . . . . . . 233 11.1. La implantación, operación y mantenimiento de los sistemas TIC en las entidades locales de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 11.2. La sostenibilidad y escalabilidad de las soluciones TIC en los ayuntamientos de menor tamaño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 11.3. La satisfacción del incremento de la demanda de los servicios de e-Administración . . . . . . . 235 11.4. La interoperabilidad en sus tres niveles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 11.5. La gestión automatizada de expedientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 11.6. El desarrollo del marco normativo para el impulso de la evolución tecnológica en la Administración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 85 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 85
  • 119. 11.7. El apoyo por parte de las administaciones públicas estatales, autonómicas y entidades supramunicipales para la introducción de las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 12. Un modelo para implantar las TIC en la gestión local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.1. El rol de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en la provisión de servicios TIC a los ayuntamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 12.2. El modelo de prestación de servicios de tecnologías de la información en red: la Administración en red 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 12.2.1. Servicios en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 12.2.2. Sede electrónica en red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Artículo: Una sigilosa revolución, por Jordi López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 86 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 86
  • 120. 87 En este segundo bloque del estudio se analiza el papel que tienen las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en la resolución de los principales retos a los que se enfrenta la Administración lo- cal y que fueron descritos en la primera parte del estudio. Se parte de un repaso de la situación actual de las TIC en la Administración local en España a través de la recopilación de los indicadores más relevan- tes, tanto en su vertiente de uso como en la de prestadora de servicios relacionados con las nuevas tecno- logías para continuar describiendo las principales tendencias en iniciativas tecnológicas y modelos de ser- vicios al ciudadano en este ámbito. De entre todas las instituciones, las administraciones locales son los órganos públicos clave a la hora de dinamizar el uso de las nuevas tecnologías en la sociedad, ya que se trata del organismo más cercano, per- cibido como gestor de temas muy inmediatos y gran conocedor de las necesidades de sus ciudadanos y empresas. Si bien estos organismos no siempre cuentan ni con los recursos ni con las herramientas nece- sarias para poder hacerlo y este problema se acentúa mucho más en los ayuntamientos de menor tama- ño, ya que su dimensión les impide afrontar ciertos proyectos tecnológicos en los que operan las econo- mías de escala. Esta situación, de seguir así, conducirá necesariamente a la generación de una brecha di- gital en la propia Administración. Mientras que ciertas instituciones seguirán el ritmo demandado por la sociedad, otras no podrán seguir la velocidad marcada, lo que implicará la acumulación de retrasos, que podrían convertir a parte de la población en ciudadanos de segunda. La convergencia de las tecnologías de la información y las comunicaciones está transformando la for- ma en la que las personas y las organizaciones interactúan, facilitando la comunicación desde cualquier lugar, con cualquier dispositivo y en cualquier momento, y ofreciendo el sustrato básico para mejorar la organización de la información y de los procesos. La Administración Pública está inmersa también en este movimiento. De la mano de los últimos avances, los ciudadanos ya pueden disfrutar de unos servicios pú- blicos de calidad, cada vez más sencillos, rápidos y cómodos. La modernización de la Administración ya es un proceso imparable y a esto hay que añadir las medidas puestas en funcionamiento desde la Admi- nistración, que contribuyen a facilitar aún más las relaciones con el ciudadano, a mejorar la organización y a la mejora de la función pública. El objetivo final es conseguir una administración siempre disponible, conectada, multicanal, interoperable, segura y ubicua. Todo ello supone para los propios organismos públicos plazos de reacción más rápidos, reducción de costes, servicios más accesibles y cobertura de una amplia gama de necesidades. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la incorporación de las TIC a la Administración local supone la reducción de los tiem- pos de respuesta, la agilización y reducción de trámites, la desintermediación, el aumento de la transpa- rencia, así como la posibilidad de participar activamente en las decisiones que lo afectan. Desde el punto de vista de las empresas, el principal beneficio consiste en la agilización de los trámites, lo que contribu- ye a mejorar su competitividad. Muchos de los servicios administrativos que presta la Administración local requieren la colaboración, a veces compleja, entre distintos departamentos. Estas operaciones afectan al proceso global, a la calidad del servicio y al tiempo de respuesta a ciudadanos y empresas. La tramitación de permisos y la recalifica- Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 87
  • 121. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 88 ción son ejemplos que incluyen múltiples actores: ciudadanos, empresas, socios colaboradores, diversos departamentos gubernamentales y, muchas veces, consejos y autoridades del Ejecutivo y el Legislativo, que frecuentemente incluyen niveles intergubernamentales. En el caso de España, la descentralización de la estructura administrativa supone una complejidad adicional, frente a países con estructuras adminis- trativas más centralizadas, lo que hace necesaria la integración vertical entre niveles de la Administración: central, autonómica, local y metalocal (diputaciones, consejos comarcales, etc.). No cabe duda de que, ante este escenario, las tecnologías de la información y las comunicaciones son de gran utilidad para apo- yar la gran complejidad de nuestra Administración en general, y de la local en particular. El bloque concluye realizando una descripción minuciosa de cómo se pueden aplicar las nuevas tecno- logías: desde la Administración por vía electrónica, pasando por la descripción de los elementos comunes que resuelven los procesos íntimamente ligados a la tramitación, así como el uso de las TIC en la gestión de procesos (los denominados workflow), las plataformas de interoperabilidad y las aplicaciones que fa- cilitan la información de back-office y la gestión departamental. Hay que señalar que en este abanico de soluciones aparecen un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de la gestión municipal, que son posi- bles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramente administrativos, que ofrecen un valor im- portante al ciudadano. Estos servicios pueden dar soporte a múltiples competencias de los entes locales como la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la ordenación del tráfico, la prestación de servi- cios sociales y la gestión del trasporte público, entre otros. El objetivo del bloque ha sido dibujar un mapa de posibilidades más que elaborar un catálogo extensivo de todas las experiencias. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 88
  • 122. La situación actual de las tecnologías de la infor- mación y las comunicaciones en la Administra- ción local ha de analizarse desde varios puntos de vista: • En primer lugar, desde el punto de vista de desa- rrollo de políticas y planes que favorecen la pe- netración de las nuevas tecnologías en dichos organismos. Estas políticas de promoción son desarrolladas por numerosos organismos y a di- ferentes niveles. Se detalla este aspecto en el bloque III de esta obra. • Por otro lado, es interesante analizar las admi- nistraciones locales como usuarias de estas nue- vas tecnologías. En el apartado 8.1 se recopila una selección de indicadores relacionados con el grado de dotación de infraestructuras y el uso que se hace de las mismas en estas entidades. • Además, hay que estudiar el papel de la Admi- nistración local como proveedora de servicios que hacen uso de las TIC, lo que englobaría los servicios que comúnmente se conocen como de e-Administración. Sobre este aspecto se profun- diza en el apartado 8.2. • Finalmente, se incluye un apartado en el que se recoge la información analizada tras realizar un trabajo de campo con un nutrido grupo de enti- dades locales en el marco de la realización de este estudio. El apartado tiene el objetivo de di- bujar un mapa tecnológico actual y futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local. 8.1. La Administración local como usuaria de las tecnologías de la información y de las comunicaciones El informe IRIA1 es la fuente de referencia para con- sultar los indicadores más representativos en cuanto a situación y uso de los sistemas y las tec- nologías de la información y comunicaciones en la Administración local. Se elabora cada dos años por el consejo superior de Administración electró- nica. Según datos de este informe de 2006 en la ad- ministración local, el conjunto «inversión+gasto» TIC alcanzado en el 2005 ascendió a 768 millones de euros, lo que supone un incremento del 33% respecto a 2003. Los gastos en informática supo- nen un 79% del total mientras que las telecomu- nicaciones representan el 21% restante, tal y como se puede apreciar en la figura 8.1. No obstante, existen diferencias en la propor- ción entre informática y telecomunicaciones se- gún el tamaño del municipio. En general, los muni- cipios más grandes y las entidades supramunicipa- 89 8. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 1. Se realiza en colaboración de diputaciones, consejos y cabildos y todos los municipios de más de 30.000 habitantes, así como una muestra de los municipios de menor tamaño. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 89
  • 123. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 90 Figura 8.1. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 609.346 447.823 159.204 129.264 Administración Local 2005 Administración Local 2003 Gasto en Telecomunicaciones Gastos Informáticos 768.550 577.087 Milesde€ Figura 8.2. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA AD- MINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) Fuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 2005 98.190 130.404 172.215 65.360 70.862 117.518 80.204 87.413 112.561 46.445 60.541 74.727 39.661 53.867 71.507 29.652 40.697 57.531 3.429 4.038 3.286 17.216 21.738 19.605 16.250 22.161 23.012 20.876 26.086 17.540 20.377 28.158 17.434 20.939 22.725 19.843 29.560 32.788 2.210 4.046 5.548 19.467 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 2001 2003 2005 Diputaciones, consejos y cabildos Municipios >500.000 habitantes Municipios 100.000 a 500.000 habitantes Informática Telecomunicaciones Municipios 30.000 a 100.000 habitantes Municipios 10.000 a 30.000 habitantes Municipios 1.000 a 10.000 habitantes Municipios 500 a 1.000 habitantes Fuente: Informe IRIA 2006 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 90
  • 124. les suelen dedicar más recursos a la informática, llegando a dedicarse a este concepto hasta un 89% en las diputaciones, consejos y cabildos, tal y como muestra la figura 8.2. Sin embargo, en los munici- pios más pequeños, la partida de telecomunicacio- nes en 2005 ronda el 63%, frente al 37% del gasto dedicado a informática. Por otro lado, la evolución en el tiempo de la «inversión+gasto» es diferente según consideremos la informática o las telecomu- nicaciones y depende también del tamaño de los municipios. De media, el conjunto «inversión+gas- to» en informática creció un 36% en el periodo 2003-2005, mientras que en telecomunicaciones se incrementó un 23% en el mismo periodo. El cre- cimiento de los recursos dedicados a informática fue general, con la excepción de los municipios más pequeños, donde la relación entre el gasto en informática y en telecomunicaciones disminuyó a favor del gasto en telecomunicaciones (en 2003 la informática suponía el 50% del gasto y en 2005 el 37%). Estos valores están relacionados con el mayor uso de la informática y el mayor número de servi- cios electrónicos disponibles en los ayuntamientos grandes frente a los pequeños, pero fundamental- mente con las limitaciones presupuestarias de los ayuntamientos de menor tamaño, donde el mode- lo condiciona su capacidad de autogestión, lo que conduce a la dificultad para adoptar masivamen- te las nuevas tecnologías. En este sentido, es preci- so plantear nuevos modelos que ayuden a este co- lectivo de ayuntamientos a incorporar las tecnolo- gías de la información. El papel de las entidades locales supramunicipales es esencial para desple- gar los nuevos servicios basados en las TIC en este grupo de municipios, ya que pueden integrar en un único punto los servicios necesarios para la gestión local, centralizando funciones puramente tecnoló- gicas que los municipios, bien por su dimensión, recursos disponibles, bien por decisión estratégica, no pueden desarrollar. Asimismo, pueden ayudar a mejorar los servicios que los ciudadanos deman- dan de sus propias administraciones agilizando la interacción entre los municipios y las diputaciones, cabildos o consejos insulares para facilitar el inicio de procedimientos dentro de la llamada Adminis- tración electrónica y actuar como facilitadores de los ayuntamientos, promoviendo una nueva forma de organizarse para trabajar con economías de es- cala. Según los datos del informe IRIA 2006, el gasto en TIC por habitante ha aumentado entre 2003 y 2005 hasta alcanzar los 13,26 euros de media por habitante. No obstante, sólo los municipios con más de 100.000 habitantes superan esta media; son los municipios de más de 500.000 habitantes los que presentan el valor más alto: 18,74 euros por habitante; además, en estos municipios con más de 500.000 habitantes es donde más ha aumenta- do el gasto, un 58% respecto a 2003. Los munici- pios de entre 1.000 y 10.000 habitantes son en los que se produce menos gasto TIC por ciudadano: 10,96 euros de media, ya que, en general los ayun- tamientos grandes consiguen mayores economías de escala. En los municipios mayores de 100.000 habitan- tes, la proporción de los presupuestos totales de las administraciones locales que se dedica a las TIC se sitúa por encima de la media (1,72%). Además, en estos municipios la proporción ha aumentado en el periodo 2003-2005; se ha mantenido prácti- camente constante en el resto de municipios, e in- cluso ha disminuido ligeramente en los municipios más pequeños (figura 8.3.), hecho que viene a sub- rayar de nuevo la dificultad de los municipios de menor tamaño para seguir el ritmo de incorpora- ción de las nuevas tecnologías. En cuanto a los ordenadores personales en la Administración local, tal y como se muestra en la figura 8.4., hay que señalar que si bien la evolu- ción es análoga a la seguida por la Administra- ción General del Estado y por las comunidades autónomas, en el caso de la Administración local, con 57 terminales por cada 100 empleados, la media se sitúa aún por debajo de los otros dos ni- veles. En cuanto a la proporción de empleados públi- cos con acceso a Internet o con buzón, las cifras de- SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 91 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 91
  • 125. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 92 Figura 8.3. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE INVERSIÓN Y EL GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA ADMINIS- TRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 3,2% 1,9% 1,4% 1,2% 0,9% 0,9% 1,7% 1,2% 1,5% 3,9% 2,1% 1,8% 1,4% 1,2% 0,8% 1,7% 2,2% 1,0% 0,9% 1,4% 1,6%1,5% 3,1% 1,0% D iputaciones, consejosy cabildos M unicipios >500.000 habitantes %deinversiónygastoTIC sobrepresupuestototal 2001 2003 2005 M unicipios30.000 a 100.000 habitantes M unicipios100.000 a 500.000 habitantes M unicipios10.000 a 30.000 habitantesM unicipios10.000 a 10.000 habitantes M unicipios500 a 1.000 habitantes M edia Fuente: Elaboración propia a partir de los informes IRIA. Datos 2005 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Administración del Estado (*) Administraciones autonómicas Administración del Estado Administraciones locales 6 8 12 13 22 18 60 63 11 16 18 23 29 31 51 57 40 44 55 63 67 75 60 7,4 10,4 14,1 15,4 17,3 20,4 24 28,1 31,8 38,5 48 52 63 (*) terminales pantalla teclado Datos a 1 de enero del año respectivo Terminalesporcada100 empleados Fuente: elaboración propia a partir de los informes IRIA y REINA y CAE Figura 8.4. ORDENADORES PERSONALES EN LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, AUTONÓMICA Y LOCAL (ESPAÑA) Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 92
  • 126. penden del tamaño del órgano de Administración local, como puede verse en la figura 8.5. En los mu- nicipios de más de 100.000 habitantes y en dipu- taciones, consejos y cabildos, la proporción de bu- zones supera a la de ordenadores con acceso a In- ternet. Esta relación se invierte en los municipios más pequeños; hay que tener en cuenta que en és- tos el hecho de tener poco personal afecta a las medias. En cuanto al acceso a intranets, son los munici- pios de mediano y gran tamaño, así como las di- putaciones, consejos y cabildos, los que tienen mayores niveles de acceso mientras que la exis- tencia de la misma es muy poco frecuente en los municipios más pequeños (figura 8.6.); la mayoría de los municipios de más de 30.000 habitantes cuentan con intranet propia; sin embargo, el gran número de municipios de pequeño tamaño hace que la media sea tan sólo del 46%. Sorprende que en los municipios de 1.000 a 10.000 habitantes, y en los de 100.000 a 500.000 habitantes, se pro- duzca un descenso con respecto a los datos del año anterior; esto provoca que la media disminu- ya desde el 50% hasta el 46%. También hay que considerar que el 30% de los municipios de menos de 30.000 habitantes tienen acceso a las intra- nets de la diputación correspondiente. Sin embargo, el porcentaje de empleados con acceso a los servicios de la intranet (figura 8.7.) no concuerda con el elevado grado de implantación, a pesar del crecimiento de 5 puntos porcentuales con respecto a los datos del último informe.2 La causa fundamental es que muchos de los emplea- dos no disponen de ordenador, como se ha visto SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 93 Figura 8.5. EMPLEADOS PÚBLICOS CON BUZÓN Y ACCESO A INTERNET EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 77 73 52 45 36 28 35 46 60 54 43 48 47 40 50 47 Buzones por 100 empleados públicos Terminales con acceso a Internet por 100 empleados públicos D iputaciones, consejosy cabildos M unicipios >500.000 habitantes M unicipios30.000 a 100.000 habitantes M unicipios100.000 a 500.000 habitantes M unicipios10.000 a 30.000 habitantesM unicipios10.000 a 10.000 habitantes M unicipios500 a 1.000 habitantes M edia Fuente: Informe IRIA 2006. Datos de 1 de enero de 2006 2. Datos 1 de enero de 2004. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 93
  • 127. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 94 Figura 8.6. ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA) 96% 100% 93% 91% 90% 45% 19% 46% %deentidadesD iputaciones, consejosy cabildos M unicipios >500.000 habitantes M unicipios30.000 a 100.000 habitantes M unicipios100.000 a 500.000 habitantes M unicipios10.000 a 30.000 habitantesM unicipios10.000 a 10.000 habitantes M unicipios500 a 1.000 habitantes M edia Fuente: IRIA 2006 Figura 8.7. EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL CON ACCESO A INTRANET (ESPAÑA) 61% 64% 48% 46% 41% 19% 9% 42% %deempleadosD iputaciones, consejosy cabildos M unicipios >500.000 habitantes M unicipios30.000 a 100.000 habitantes M unicipios100.000 a 500.000 habitantes M unicipios10.000 a 30.000 habitantesM unicipios10.000 a 10.000 habitantes M unicipios500 a 1.000 habitantes Total Fuente: IRIA 2006 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 94
  • 128. anteriormente, especialmente entre los trabajado- res no administrativos. El hecho de que el 73% de los ordenadores de la Administración local estén conectados a una intranet ofrece una idea más precisa del nivel de acceso. Los servicios que se pueden encontrar con más frecuencia en las intranets de las administraciones locales (figura 8.8.) son «Seguridad», «Aplicaciones corporativas» y «Correo electrónico», todas ellas por encima del 60%. Aunque no se puede realizar una comparación exacta con respecto a los datos de informes anteriores al haber cambiado la cate- gorización de los servicios, se puede asegurar que ha habido un gran avance, ya que en el anterior informe la categoría que aparecía con más fre- cuencia era «Gestión de incidencias», con un 30%, y el resto no alcanzaban dicho porcentaje. La Administración española sigue mostrando tendencia a adquirir los equipos hardware en lugar de externalizar los servicios de soporte hacia em- presas que puedan realizar estas tareas con mayor eficacia. La mayor utilización del outsourcing sería recomendable para las administraciones, ya que permite reducir las inversiones necesarias de forma que el incremento del gasto necesario (en teleco- municaciones) es sobradamente compensado por la reducción del coste total de la tecnología. Las principales ventajas derivadas de la adopción de las TIC son la mejora de la productividad del em- pleopúblicoydelincrementoenlacalidaddelosser- vicios prestados, mientras que las barreras más des- tacadas siguen siendo los problemas de coordina- cióneintegracióndelosdistintosdepartamentos,así como el coste relativo de los equipos y soluciones. En términos generales, se puede decir que las TIC en las administraciones públicas se han utiliza- do más para automatizar procesos existentes y crear vías electrónicas alternativas que para intro- ducir cambios fundamentales en los procesos ad- ministrativos. El insuficiente ritmo de avance se debe más a las diversas barreras que estas iniciativas encuentran SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 95 Figura 8.8. SERVICIOS OFRECIDOS POR LAS INTRANETS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA) 43% 50% 58% 61% 64% 67% Paquetes de microinformática Web corporativa Base de datos centralizada Correo electrónico Aplicaciones corporativas Seguridad % de intranets Fuente: IRIA 2006 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 95
  • 129. quealafaltaensídeactuacionesmásomenoscrea- tivas en los diferentes frentes. Es necesario poten- ciar las experiencias exitosas y facilitar el avance de aquellas que no han logrado el impacto deseado, enlazando y no rompiendo con los esfuerzos realiza- dos hasta la fecha y actuando de manera integrado- ra. En este contexto, la participación coordinada en- tre las distintas administraciones públicas es funda- mental para eliminar duplicidad de esfuerzos, hacer especial hincapié en el intercambio de experiencias exitosas, y asegurar un esfuerzo integrado para el desarrollo equilibrado de la sociedad de la informa- ción. Además, deberá fomentarse una actitud de subsidiariedad, de forma que cada administración tenga vocación de servicio para ayudar y compartir sus conocimientos o recursos con el resto. 8.2. La Administración local y el desarrollo de la Administración electrónica La Administración en general y la local en particu- lar, al igual que la mayoría de las entidades priva- das, están realizando un esfuerzo para incluir ser- vicios relativos a la sociedad de la información en su trato con los ciudadanos. Es difícil encontrar estadísticas que presenten una idea clara de la situación actual de esta reali- dad en las entidades locales españolas. Las refe- rencias en este sentido suelen recoger datos en un nivel global y se centran fundamentalmente en la categoría de servicios relacionados con la e-Ad- ministración. A continuación se presenta un resu- men de los datos más relevantes, a través de fuen- tes como CapGemini con su estudio «The user cha- llenge benchmarking the supply of online public services», Eurostat, Red.es con su estudio «Informe panel hogares» y el Instituto de Empresa con su es- tudio sobre la e-democracia municipal en España. La Administración electrónica en España se en- cuentra desigualmente desarrollada, ya que mien- tras algunos servicios tienen un enorme éxito y han tenido reconocimiento internacional, tal es el caso de de la Agencia Tributaria, la Seguridad Social, el catastro o el reciente proyecto de DNI electrónico, hay áreas donde las TIC tienen todavía un bajo gra- do de implantación. Uno de los ámbitos más desi- guales en este sentido es el de la Administración lo- cal tal y como se analiza a lo largo de este capítulo. Las razones que justifican esta situación son di- versas: por un lado, el alto grado de descentraliza- ción administrativa del modelo de estado español que hace que nuestra Administración Pública sea una de las más complejas del entorno europeo, así como la dificultad de encontrar un modelo ade- cuado para llevar las TIC a todas las capas de la Administración Pública y asegurar su manteni- miento y evolución. Pero también y no menos im- portantes son la existencia de barreras y las limita- ciones en la adopción de la nueva regulación para el despliegue de algunos de los servicios que ya son posibles gracias a las nuevas tecnologías a pe- sar de la desconfianza cada vez mayor por parte de los ciudadanos en relación con la seguridad o la privacidad en las transacciones online. El mensaje es que la tecnología existe y está dis- ponible, que define el sustrato de lo posible, pero que ahora lo importante es atender las demandas de los ciudadanos, que son los que en definitiva marcan el ritmo de la innovación y determinan el éxito o fracaso de los nuevos servicios. Para ofrecer en primer lugar una visión global, en elámbitoeuropeo,hayquehacerunareseñaobliga- da al informe «The User Challenge Benchmarking The Supply Of Online Public Services», elaborado por CapGemeni,3 que analiza el grado de implantación de los veinte servicios básicos (véase la figura 8.9.). De cada uno de estos servicios se estudia su gra- do de implantación. Para ello se consideran cinco LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 96 3. La edición del año 2007 de este informe se ha realizado con los datos de los 27 países de la Unión Europea más Islandia, Suiza, Noruega y Turquía. Nos referiremos a este grupo de países como UE27+. A efectos de comparación con el año anterior, hay que considerar que se han tenido en cuenta tres países más: Bulgaria, Rumanía y Turquía. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 96
  • 130. niveles: información, interacción en un sentido, in- teracción en dos sentidos, transacción y personali- zación. Este último nivel se ha introducido como novedad en el estudio del año 2007 y trata de in- cluir en el modelo aspectos relacionados con la orientación al cliente (véase la figura 8.10.). Respec- to a estos datos, hay que indicar que, en el mo- mento de redactar este texto, los nuevos indica- SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 97 Servicios públicos para ciudadanos Servicios públicos para empresas Declaración de la renta Declaración de aduanas Servicios de búsqueda de empleo Contribución social para empleados Beneficios Seguridad Social Registros de nuevas compañías Documentos personales Solicitudes públicas Registro de coches Impuestos corporativos Permisos de construcción Declaración y notificación del impuesto de valor añadido Declaraciones a la policía Envío de datos a oficinas estadísticas Bibliotecas públicas Permisos relacionados con el medio ambiente Certificados Inscripción de enseñanza de nivel superior Notificación de cambios de domicilio Servicios relacionados con la salud Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007 Figura 8.9. SERVICIOS BÁSICOS ONLINE E-ADMINISTRACIÓN Figura 8.10. MODELO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN Personalización Transacción Interacción dos sentidos Interacción un sentido Información Europa 2007 Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 97
  • 131. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 98 Figura 8.11. EVOLUCIÓN DEL GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN. EMPRESAS VS. CIUDADANOS (UE-27+) 58% 70%67% 27% 50% 36% 2004* 2005 2006* 2007 Gradodedisponibilidad Empresas Ciudadanos Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007. * UE-25 + Islandia, Noruega, Suiza Figura 8.12. GRADO DE DISPONIBILIDAD TOTAL DE LOS SERVICIOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+) 91%-105% 77%-91% 63%-77% 49%-63% 35%-49% 90% 50% 70% 63% 75% 63% 70% 57% 70% 89% 75% 45% 60% 100% AustriaM alta Eslovenia Reino Unido N oruega Portugal Suecia Alem aniaFrancia ItaliaEspañaEstonia Finlandia Dinam arca HolandaBélgicaU E-27+ Rep.ChecaTurquíaIrlandaIslandiaHungríaGreciaChipre Luxem burgo Lituania Rum anía EslovaquiaLetoniaPoloniaSuizaBulgaria %deServicios 100% 95% 90% 90% 89% 79% 75% 75% 70% 70% 70% 70% 67% 63% 63% 60% 58% 55% 5o% 5o% 5o% 5o% 45% 45% 40% 35% 35% 35% 30% 25% 21% 15% Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre del 2007 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 98
  • 132. dores se encuentran recurridos por varios países de la Unión y que el propio informe de Capgemini afirma que «no son fiables». Por este motivo, se ha decidido presentar solamente aquellos datos que son incontestables. El primer aspecto que se estudia es el grado de disponibilidad completa de los servicios online, que mide el porcentaje de los servicios un país que al- canzan al menos el nivel tres de sofisticación. Esto significa que hay al menos doble interacción, lo que implica que la Administración ha realizado activida- des de back-office relacionados con la prestación de dicho servicio. Según se observa en la figura 8.11., el grado de disponibilidad de los servicios es muy alto y alcanza una media del 58%, con un avance de ocho puntos porcentuales con respecto a los datos del año 2006, con un grado de disponibilidad muy superior para las empresas que para los ciudada- nos. No obstante, son los servicios para los ciudada- nos los que han sufrido un mayor ascenso durante el último año (doce puntos porcentuales). En la clasificación entre los diferentes países eu- ropeos, España ocupa una posición superior a la media europea con un 70% (véaes la figura 8.12.) de disponibilidad, o lo que es lo mismo catorce ser- vicios se encuentran al menos en el nivel tres de sofisticación, con una importante mejora sobre el 55% que presentaba el año anterior, y por encima del 58% de media de Europa. Se observa en esta clasificación una gran variabilidad entre los prime- ros países de la clasificación y los últimos, mues- tra del diferente ritmo de adopción de las tecnolo- gías en los diferentes países. Complementariamente al nivel de disponibili- dad, el parámetro grado de sofisticación tiene en cuenta el nivel alcanzado por los servicios en el modelo comentado anteriormente. Al haberse in- troducido un nivel más con respecto al año pasado, los datos numéricos no son completamente com- parables con respecto a los de años anteriores. Se- gún se observa en la figura 8.13., el nivel de sofisti- cación en los servicios ofrecidos a empresas es su- SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 99 84% 70% Empresas Ciudadanos Gradodesofisticación Fuente: Capgemini. The user challenge benchmarking. The supply of online public services. Septiembre de 2007 Figura 8.13. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN. EMPRESAS VS. CIUDA- DANOS (UE-27+) Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 99
  • 133. perior al de los servicios ofrecidos a ciudadanos, la media es del 76%, lo que indica un nivel casi tran- saccional de media frente al nivel de doble interac- ción del año 2006. Este avance es más espectacu- lar si se considera que este año se han introducido los datos de los dos países nuevos entrantes en la Unión Europea y de Turquía para hacer el estudio. España también se encuentra en una posición su- perior a la media europea en cuanto a la sofistica- ción de los servicios de la e-Administración (véase la figura 8.14.). Se observa que en este parámetro no existe el mismo nivel de variación entre los diferen- tes países que con respecto al parámetro anterior. Servicios para ciudadanos En España se observan grandes diferencias en cuanto al grado de sofisticación de los servicios, tal y como puede apreciarse en la figura 8.15. En la mitad de los servicios se ha alcanzado un nivel 100%, y sólo hay tres servicios cuyo nivel de sofis- ticación se encuentra por debajo del 50%: servicios relacionados con la salud (46%), permisos de cons- trucción (33%) y documentos personales (30%). Relativo al uso de los servicios básicos por los ciudadanos, los datos de Eurostat colocan a Espa- ña en la zona central de la clasificación, un poco por encima de la media europea (véase la figu- ra 8.16.). Como es lógico, en los países que hay ma- yor penetración en el uso de Internet también hay mayor porcentaje de ciudadanos que han utiliza- do la e-Administración. En todos los países, el uso más común es para obtener información seguida de descarga de formularios y para completar for- mularios. Estos datos son bastante consistentes con los ofrecidos por Red.es acerca de la proporción de la población que ha utilizado Internet en alguna ocasión para hacer algún tipo de gestión relacio- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 100 Figura 8.14. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS DE LA E-ADMINISTRACIÓN (UE-27+) 92%-100% 84%-92% 76%-84% 68%-76% 60%-68% 90% 78% 79% 83% 84% 80% 84% 57% 87% 90% 75% 68% 80% 99% Austria M alta EsloveniaReino Unido N oruega PortugalSuecia Alem ania Francia Italia España Estonia Finlandia Dinam arca Holanda Bélgica U E-27+ Rep.Checa Turquía Irlanda Islandia Hungría Grecia Chipre Luxem burgo Lituania Rum anía EslovaquiaLetoniaPolonia Suiza Bulgaria %deSofisticación 99% 96% 96% 90% 90% 87% 87% 87% 86% 84% 84% 83% 82% 80% 80% 79% 78% 76% 71% 68% 68% 70% 67% 64% 60% 68% 67% 67% 57% 57% 54% 53% Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 100
  • 134. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 101 Figura 8.15. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (ESPAÑA) Documentos personales Permisos de construcción Servicios relacionados con la salud Registro de coches Inscripción de enseñanza de nivel superior Beneficios Seguridad Social Declaración de la renta Servicios de búsqueda de empleo Declaraciones a la policía Bibliotecas públicas Certificados Notificación de cambios de domicilio 100% 100% 100% 100% 100% 100% 85% 82% 50% 46% 33% 30% % de Sofisticación Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre 2007 Figura 8.16. USO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA CIUDADANOS (UE-27) Austria Eslovenia Reino Unido N oruega Portugal Suecia (**) Alem ania Francia Italia España Estonia Finlandia Dinam arca Holanda Bélgica U E-15(*) Rep.Checa Turquía (*) Irlanda Islandia Hungría Grecia Chipre Luxem burgo Lituania Rum anía Eslovaquia Letonia Polonia Bulgaria %deIndividuosentre16y74años U E-27 36,5% 54,7% 27,4% 52,1% 30,1% 28,2% 48,7% 30,7% 21,4% 46% 27,3% 29,7% 40,5% 28,7% 39,3% 36,3% 34,6% 15% 20% 16,9% 17,3% 28,9% 22,2% 12,1% 28% 17,3% 6,3% 27,8% 17,5% 9,4% 27,2% 16,6% 7,2% 26,6% 17,3% 17,1% 25,6% 7,7% 7,4% 24,4% 14,3% 11,8% 23,7% 13,6% 7% 23% 7,7% 6% 22,6% 7,7% 6,1% 22,1% 14% 9% 21,3% 19% 14,1% 21,3% 13,3% 8,8% 16,1% 7,5% 3% 14,8% 10,7% 5% 14% 10,7% 11,5% 13,6% 11,4% 5,3% 12,6% 6,7% 6,1% 12% 7,7% 3,4% 5,7% 3,7% 2,4% 5,7% 3,7% 2,4% 5,5% 1% 2% 4,7% 1% 2,6% 1% 0,6% 1% Interacción para obtener información Descarga de formularios Para completar formularios Fuente: Datos Eurostat 2006, (*) datos de 2005, (**) de 2004 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 101
  • 135. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 102 Figura 8.17. CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A TRAVÉS DE INTERNET (ESPAÑA) 15,3% 15,1% 16,6% 16,9% 17,9% 18,3% 3T 2004 1T 2005 3T 2005 1T 2006 3T 2006 1T 2007 %deindividuosde15añosomás Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007) Figura 8.18. PREFERENCIA DE CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (ESPAÑA) 46,3% 62% 68,1% 68,6% 70,1% 71% 22,9% 3,4% 12,4% 7,8% 1,8% 3% 2% 1,2% 4,2% 2% 5,5% 4,4% 17% 9,4% 9,4% 7,6% 7% 5,5% Obtener información Presentación de la declaración de la renta Consultas fiscales Solicitar documentos personales Presentación de solicitudes Presentación de denuncias %deindividuosde15añosomás Presencial Teléfono Correo postal Internet Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007). Datos primer trimestre de 2007 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 102
  • 136. nada con e-Administración (véase la figura 8.17.). Los datos presentados por Red.es son algo inferio- res, lo cual puede deberse a que la base que utiliza es distinta, ya que incluye a todas las personas mayores de 15 años. Se observa en esta gráfica que el crecimiento es bastante lento, lo que demues- tra un gran nivel de inercia entre la población en los hábitos. Esta resistencia al cambio se ve confirmada por los datos de la figura 8.18., según los cuales la gran mayoría de las personas prefieren realizar sus trá- mites de una manera presencial; tan sólo cuando se trata de obtener información las otras opciones como teléfono e Internet adquieren relativa impor- tancia. La mayoría de las personas que han contactado con la e-Administración han realizado actividades relacionadas con impuestos (véase la figura 8.19.), ya sea simplemente recoger información (64,5%) o la descarga de formularios (32,5%). Otras opciones, como gestión de becas y ayudas y empleo público, han sido también utilizadas por una parte muy im- portante de los internautas usuarios de la e-Admi- nistración. Por el contrario, otros servicios como re- gistro de coches o cambio de domicilio, que son bastante frecuentes, no han conseguido motivar al usuario para que utilice Internet como canal de ac- ceso. De entre los usuarios que han accedido a la e- Administración, existe un grupo de ellos que se pueden clasificar como más avanzados y que lle- gan a realizar alguna interacción de doble sentido con la Administración utilizando Internet. Los trá- mites más realizados con la Administración por es- tos usuarios son la petición de documentos y el pago de impuestos (véase la figura 8.20.). SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 103 1,1% 2,3% 2,3% 13,2% 0,039 4,2% 6,7% 7,5% 8,9% 11,9% 17,9% 32,5% 3,6% 6,2% 2,5% 3,9% 20,1% 8,2% 21,6% 28,2% 16,5% 34,8% 44,7% 64,5% Perm iso de construcción Cam bio de dom icilio Registro coches Docum entos personales Bibliotecas públicas Certificados de nacim ientos Servicios sanitarios Seguridad social M atriculación Em pleo público Becas,ayudas Im puestos %depersonasquehancontactado algunavezconlae-Administración Descarga de formularios Consulta de información 6% Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007). Datos primer trimestre de 2007 Figura 8.19. CONSULTA DE INFORMACIÓN Y DESCARGA DE FORMULARIOS CON CUALQUIER ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA) Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 103
  • 137. Servicios para empresas Los servicios de la e-Administración para empresas alcanzan un alto nivel de sofisticación en España, con un nivel de 100% en todas las categorías, ex- cepto en permisos relacionados con el medio am- biente (véase la figura 8.21.). Al igual que sucedía en el resto de Europa, el grado de sofisticación en los servicios para empresas es muy superior al de servicios para ciudadanos. Respecto al uso de los servicios de la e-Adminis- tración, España se encuentra levemente por deba- jo de la media europea (véase la figura 8.22.). En ge- neral se observa un buen nivel de uso de los servi- cios de e-Administración por parte de las empresas, con una variabilidad mucho más peque- ña que en el acceso de los ciudadanos. En general, el mayor uso es para obtener información en todos los países, pero hay algún caso en el que se usa más para la descarga de formularios, es el caso Austria. En Polonia incluso se utilizan más que nada para completar formularios. En relación con la e-democracia, según un recien- te estudio del Instituto de Empresa, la e-democracia municipal en España se encuentra en una etapa prematura, aunque está creciendo de una forma sostenible. El servicio de correo electrónico es el más usado (el 100% de las 136 localidades estudia- das lo utiliza), seguido del de publicación de docu- mentos. También se utilizan los foros, blogs, chats y las encuestas, aunque con una menor incidencia. Los foros más concurridos son «Urbanismo» y «Mejoras Generales»; hay foros moderados por los gobiernos locales, y otros de discusiones ciudada- no a ciudadano (C2C). Por otro lado, cada vez más un mayor número de ciudades incluyen el blog de su alcalde en su página web o dan a sus ciudada- nos la posibilidad de construir su propio blog. Va- rias ciudades han optado por utilizar la plataforma de www.cuadernosciudadanos.net para dar de LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 104 Figura 8.20. REALIZACIÓN DE TRÁMITES UTILIZANDO LA E-ADMINISTRACIÓN (ESPAÑA) 31,5% 30,7% 14,8% 9,2% 5,1% 4,6% Petición documentos Pago Impuestos Presentación de solicitudes Presentación denuncias Servicios ventanilla única Otros %depersonasquehancontactado algunavezconlae-Administración Fuente: Red.es, «Informe panel hogares». XV oleada (enero-marzo 2007). Datos primer trimestre de 2007 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 104
  • 138. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 105 Figura 8.21. GRADO DE SOFISTICACIÓN DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA EMPRESAS (ESPAÑA) 48% 100% Permisos relacionados con el medio ambiente Declaración de aduanas Contribución social para empleados Registro de nuevas compañías Solicitudes públicas Impuestos corporativos Declaración y notificación del impuesto de valor añadido Envío de datos a oficinas estadísticas % de sofisticación 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fuente: Capgemini. «The user challenge benchmarking. The supply of online public services». Septiembre de 2007 Austria Eslovenia Reino Unido N oruega Portugal Suecia Alem ania Francia Italia España Estonia Finlandia Dinam arca Holanda Bélgica U E-15 Rep.Checa Irlanda Islandia Hungría Grecia Chipre Luxem burgoLituania Rum anía (*) Eslovaquia Letonia Polonia Bulgaria U E-27 %deempresasconacessoaInternet Interacción para obtener información Descarga de formularios Para completar formularios Porcentaje de en empresas de diez o más trabajadores en actividades D, F, G, H (grupos 55.1 - 55.2), I, K, O (grupos 92.1 - 92.2) según NACE. Fuente: Datos Eurostat 2006, (*) Datos de 2005 Figura 8.22. USO DE LOS SERVICIOS BÁSICOS PARA EMPRESAS (UE-27) 87% 90% 79% 86% 80% 81% 83% 82% 56% 81% 81% 55% 81% 79% 53% 79% 82% 60% 77% 84% 77% 83% 63% 76% 72% 81% 75% 69% 34% 74% 68% 51% 73% 74% 48% 73% 73% 66% 72% 69% 59% 65% 66% 63% 65% 58% 22% 64% 64% 65% 61% 63% 54% 59% 60% 48% 59% 60% 47% 58% 77% 55% 57% 58% 41% 57% 48%31% 56% 56% 46% 39% 53% 63% 54% 53% 35% 51% 51% 48% 38% 39% 46% 10% 44% 26% 38% 44% 39% 35% Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 105
  • 139. manera gratuita a sus ciudadanos un ambiente para crear su propio blog. Los resultados muestran que las ciudades espa- ñolas desarrollan encuestas «relacionadas con el uso de Internet». Los otros dos tipos de encuestas más populares corresponden a «Urbanismo» y «Eventos Locales». 8.3. Mapa tecnológico actual en cuanto a la incorporación de las TIC en la gestión local 8.3.1. Servicios multicanal al ciudadano Las entidades locales ya llevan tiempo prestando a los ciudadanos servicios basados en las tecnolo- gías de la información y las comunicaciones. La migración de la amplia variedad de servicios que ofrecen estas entidades hacia versiones tecnológi- cas es un largo camino que ya ha comenzado a re- correrse y en el que cada entidad ha escogido una ruta diferente. Así, dependiendo de aspectos como las necesidades de cada entidad, sus siste- mas actuales y la estrategia con la que afrontan esta evolución varían tanto los servicios basados en las tecnologías TIC como los canales utilizados. El presente estudio se basa en las respuestas reci- bidas durante la segunda mitad del año 2007 sobre un cuestionario realizado por personal de Telefóni- ca a los responsables de informática y telecomuni- caciones de entidades locales. El objetivo es recoger la visión respecto a cuáles son los servicios que es- tán prestando un beneficio mayor para la gestión municipal y qué canales son los más apropiados, tanto en el momento actual como en un futuro. Al final, el cierre de esta edición se han recogido 39 respuestas. Entre las entidades locales se en- cuentran diputaciones, cabildos y consells insulars, así como comunidades autónomas, grandes ayun- tamientos y cierta representación de ayuntamien- tos medianos y pequeños. Dado que la muestra no puede considerarse como representativa res- pecto al variable «tamaño de ayuntamiento» de la distribución real de municipios en España, los re- sultados deben considerarse como indicadores de las tendencias en este campo, más que como va- lores numéricos que reflejan exactamente la reali- dad de las TIC en las entidades locales. 8.3.1.1. Servicios ofrecidos Relativo a los servicios considerados interesantes por las entidades locales, según se desprende de la figura 8.24., el servicio de Atención al Ciudadano ocupa el primer lugar con un 91,9%, seguido de ser- vicios de información con un 64,9% y de los servi- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 106 Figura 8.23. CUADERNOS CIUDADANOS Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 106
  • 140. cios de notificación con el 37,8%. En las últimas posiciones se encuentran las categorías «Participa- ción ciudadana» y «Carpeta del ciudadano» con el 5,4% y 2,7% respectivamente. 8.3.1.2. Canales utilizados En cuanto a los canales utilizados, tal y como se ob- serva en la figura 8.25., las entidades locales ya ofre- cen sus servicios utilizando plataformas multicanal. De los diferentes canales, «Internet» y «Presen- cial» son los más utilizados con el 97,3% y el 86,5% respectivamente. El «Móvil» y el canal «Telefónico» se sitúa a un nivel cercano al 75% y, finalmente, se encuentra la TDT con el 29,7%. La visión multicanal para la prestación de los servicios a los ciudadanos es ya un hecho. La gran mayoría de las entidades locales encuesta- das (véase la figura 8.26.) utilizan más de dos canales y en casi el 25% de los casos se utilizaban todos los canales a los que se hacía mención en la encuesta (presencial, Internet, móvil, telefóni- co y TDT). 8.3.1.3. Diferentes estrategias en la adopción de servicios y canales en las entidades locales Tal y como se comentaba en la introducción de este apartado, las entidades locales han adoptado diferentes estrategias a la hora de incorporar las nuevas tecnologías a la prestación de los servicios públicos. La tendencia es proporcionar un número cada vez mayor de servicios a través de los nuevos canales, y, además, acercar dicha oferta por los ca- nales más adecuados en cada caso. En la figura 8.27. se muestra el número de cana- les y de servicios utilizados habitualmente por las SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 107 Figura 8.24. SERVICIOS QUE HACEN USO DE LAS TIC EN LAS ENTIDADES LOCALES 0% 2,7% 5,4% 5,4% 10,8% 16,2% 16,2% 16,2% 18,9% 21,6% 24,3% 29,7% 37,8% 64,9% 91,9% Quioscos Carpeta del ciudadano Participación ciudadana e-learning Cita previa Telecentros Asistencia social (ancianos, violencia género) Pago de impuesto Tramitación (con firma electrónica) Callejeros Pasarela de pagos Tramitación Servicios de notificacción Servicios de información Atención al ciudadano % de entidades locales que disponen de un determinado servicio Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 107
  • 141. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 108 Figura 8.25. CANALES UTILIZADOS POR LAS ENTIDADES LOCALES PARA PRESTAR SERVICIOS TIC 29,7% 70,3% 75,7% 86,5% 97,3% TDT Móvil Telefónico Presencial Internet % de entidades locales que utilizan un determinado canal Fuente: Telefónica Figura 8.26. NÚMERO DE CANALES UTILIZADOS POR LAS ENTIDADES LOCALES 8,1% 5,4% 29,7% 32,4% 24,3% < 2 Canales 2 Canales 3 Canales 4 Canales 5 Canales % de entidades locales que utilizan un determinado canal Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 108
  • 142. entidades locales. Se observa una gran variedad. En líneas generales se pueden dividir en los si- guientes grupos: • Cuadrante A: se sitúan entidades locales que se encuentran rezagadas, tanto en canales como en número de servicios. • Cuadrante B: se sitúan entidades locales que se encuentran en una situación media en cuanto a canales y número de servicios. • Cuadrante C: se sitúan entidades locales avanza- das en canales y servicios. • Cuadrante F: se sitúan entidades locales que han basado su estrategia en el desarrollo de una gran cartera de servicios más que en los canales disponibles. • Cuadrantes G e I: se sitúan entidades locales que han basado su estrategia en la utilización de un gran número de canales más que en el número de servicios disponibles. Se observa que el grupo más común es el «B», en el que se encuadran las entidades que ofrecen un número medio de servicios y utilizan habitualmen- te un número intermedio de canales. 8.3.1.4. Relación entre servicios y canales Las categorías genéricas de servicios «Atención al ciudadano», «Servicios de información» y «Trami- tación» son los que más se prestan, y hacen uso de todos los canales. Hay, sin embargo, otro con- junto de servicios que están muy asociados a un canal determinado, es el caso de «Cita previa», que está asociado al canal telefónico y «Pasarela de pago» asociado al canal Internet En la tabla 8.1., se muestra el porcentaje detallado que relaciona los servicios implementados que ha- cen uso de las TIC en función de los canales que uti- lizan para llegar al ciudadano; destaca en cada ser- vicio el canal más utilizado. De este análisis se des- prende que en más de dos tercios de los servicios (11 de 15), el canal más utilizado es Internet; el resto de canales destacan para servicios muy concretos como «Servicios de notificación» que se basa princi- SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 109 Figura 8.27. ESTRATEGIA DE ADOPCIÓN TIC EN LAS ENTIDADES LOCALES: SERVICIOS Y CANALES 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5 núm. de canales núm.deservicios A D E F B G C I H Fuente: Elaboración propia Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 109
  • 143. palmente en el canal móvil o «Cita previa» y «Asis- tencia social», que utilizan la línea telefónica. Hay que destacar finalmente que en el caso del canal TDT no se ven los servicios de «Tramitación». 8.3.2. Aplicaciones de gestión departamentales La aplicación de las TIC en el ámbito de las entida- des locales son también una gran inversión para mejorar la eficiencia de los departamentos, y ayu- da a recortar costes y optimizar los recursos de las administraciones. En la actualidad, sólo dos aplicaciones departa- mentales son consideradas vitales en más del 50% de las entidades. Se trata de la «Gestión de perso- nal y contabilidad» y la «Gestión tributaria y ca- tastral». Aunque otras como «Padrón», «Gestión de expedientes y (workflow)», y «Gestión de RR. HH» también tienen un nivel de aceptación ele- vado en muchas de las entidades entrevistadas, tal y como se muestra en la figura 8.28. 8.4. Mapa tecnológico futuro en cuanto a la incorporación de las TIC a la gestión local La visión de la situación actual de las TIC en las en- tidades locales se complementa con un estudio de los servicios y canales sobre los que estas entida- des piensan realizar iniciativas en el futuro. A con- tinuación se presentan los resultados. 8.4.1. Servicios multicanal al ciudadano A pesar de que son ya muchas las entidades locales que tienen una amplia cartera de servicios apoya- dos en las TIC y de que, la mayoría de ellos, ya se es- tán ofreciendo de una forma multicanal, todavía queda bastante camino por recorrer. Por ese moti- vo, todas las entidades que han contestado el cuestionario tienen proyectos de apoyar con el uso de las TIC una determinada cartera de servicios y también diversificar los canales con los que pres- tan los mismos. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 110 Tabla 8.1. SERVICIOS IMPLEMENTADOS EN FUNCIÓN DE LOS CANALES USADOS INTERNET MÓVIL PRESENCIAL TDT TELEFÓNICO Atención al ciudadano 75,68% 29,73% 72,97% 10,81% 58,06% Servicios de información 59,46% 32,43% 29,73% 27,03% 22,58% Servicios de notificación 16,22% 29,73% 5,41% 0,00% 6,45% Tramitación 29,73% 5,41% 16,22% 0,00% 9,68% Tramitación (con firma electrónica) 18,92% 2,70% 5,41% 0,00% 0,00% Callejeros 21,62% 0,00% 0,00% 0,00% 3,23% Pago de impuestos 16,22% 0,00% 5,41% 2,70% 3,23% Pasarela de pagos 21,62% 8,11% 8,11% 0,00% 0,00% Cita previa 5,41% 5,41% 5,41% 2,70% 12,90% Carpeta del ciudadano 2,70% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% e-learning 5,41% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Asistencia social 2,70% 10,81% 8,11% 5,41% 9,68% Participación ciudadana 5,41% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Quioscos 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Telecentros 16,22% 2,70% 5,41% 0,00% 3,23% Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 110
  • 144. 8.4.1.1. Servicios propuestos Los servicios estrella en cuanto a nuevos desarro- llos siguen siendo los correspondientes a la cate- goría de «Atención al ciudadano» con el 75,7%, se- guido de los «Servicios de información» con el 59,5% (véase la figura 8.29.) y de «Tramitación» con el 56,8%. Gana gran peso la categoría «Participa- ción ciudadana», con el 29,7%, lo que indica la pre- ocupación de las entidades por involucrar a éstos en la gestión local. 8.4.1.2. Canales propuestos La modernización de las entidades locales vendrá apoyada, además de por los nuevos servicios que se prestarán haciendo uso de las TIC, por los nue- vos canales de comunicación. En la figura 8.30., se observa que existe una gran diferencia entre la si- tuación de los canales utilizados actualmente y los canales sobre los que se proyectan los servicios del futuro. Así, si Internet sigue siendo el líder ab- soluto con el 89,2%, el canal presencial pasa del se- gundo lugar al último, junto con la TDT. El móvil se consolida como segundo canal favorito; en ter- cer lugar se sitúa el canal telefónico. La realidad del acceso multicanal se consolidará en el futuro con un aumento notable de las entida- des que considerarán los cinco canales. No obstan- te, se detecta un número todavía muy importante de entidades que sólo consideran dos o menos ca- nales como modo de llegar a los ciudadanos en el futuro (véase la figura 8.31.). 8.4.1.3. Relación entre servicios y canales Al igual que pasaba con la situación actual, en los servicios que se proyectan en el futuro también SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 111 Figura 8.28. APLICACIONES DE GESTIÓN DEPARTAMENTALES. ACTUALIDAD 0,0% 2,6% 2,6% 2,6% 5,1% 5,1% 5,1% 5,1% 5,1% 7,7% 7,7% 10,3% 10,3% 10,3% 12,8% 15,4% 20,5% 23,1% 28,2% 30,8% 33,3% 35,9% 38,5% 41,0% 46,2% 56,4% 61,5% Teletrabajo Trabajo colaborativo Gestión de compras municipales Gestión de bibliotecas Plataformas de interoperabilidad Cuadro de mando Seguridad ciudadana Gestión de incidencias (urbanas) Gestión urbana y rústica Gestión documental (archivo electrónico) Intranet (portal empleado) Gestión de RRHH Padrón Gestión de contabilidad % de entidades locales Gestión tributaria y catastral Gestión de expedientes (y workflow) Registro E/S telemático Gestión de multas Gestión de infraestructuras (urbanas) GIS e-learning Gestión de servicios sociales Gestión de movilidad (tráfico, aparcamiento) Localización de flotas Gestión de becas, subvenciones y ayudas Servicios ASP Gestión de transporte (autobuses) Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 111
  • 145. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 112 Figura 8.29. SERVICIOS SOBRE LOS QUE SE PRETENDEN REALIZAR DESARROLLOS EN EL FUTURO 5,4% 10,8% 13,5% 13,5% 13,5% 13,5% 16,2% 16,2% 24,3% 29,7% 37,8% 43,2% 56,8% 59,5% 75,7% Telecentros Pago de impuesto Cita previa Quioscos Carpeta del ciudadano e-learning Callejeros Asistencia social (ancianos, violencia género) Pasarela de pagos Participación ciudadana Tramitación (con firma electrónica) Servicios de notificacción Tramitación Servicios de información Atención al ciudadano % de entidades locales que disponen de un determinado servicio Fuente: Telefónica Figura 8.30. CANALES SOBRE LOS QUE SE PRETENDE IMPLEMENTAR SERVICIOS EN EL FUTURO 62,2% 62,2% 67,6% 75,7% 89,2% Presencial TDT Telefónico Móvil Internet % de entidades locales que utilizan un determinado canal Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 112
  • 146. SITUACIÓN ACTUAL DE LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA 113 Figura 8.31. NÚMERO DE CANALES SOBRE LOS QUE SE PRETENDE IMPLEMENTAR SERVICIOS EN EL FUTURO 8,1% 18,9% 13,5% 24,3% 35,1% < 2 Canales 2 Canales 3 Canales 4 Canales 5 Canales % de entidades locales que utilizan un determinado canal Fuente: Telefónica Tabla 8.2. CANALES QUE SE ESPERAN UTILIZAR EN FUNCIÓN DEL SERVICIO INTERNET MÓVIL PRESENCIAL TDT TELEFÓNICO Atención al ciudadano 54,05% 45,95% 48,65% 27,03% 45,95% Servicios de información 40,54% 35,14% 18,92% 37,84% 18,92% Servicios de notificación 35,14% 32,43% 13,51% 8,11% 16,22% Tramitación 48,65% 27,03% 24,32% 27,03% 27,03% Tramitación (con firma electrónica) 35,14% 18,92% 10,81% 8,11% 5,41% Callejeros 13,51% 8,11% 2,70% 2,70% 2,70% Pago de impuestos 10,81% 10,81% 8,11% 8,11% 10,81% Pasarela de pagos 21,62% 8,11% 5,41% 8,11% 5,41% Cita previa 8,11% 8,11% 5,41% 2,70% 13,51% Carpeta del ciudadano 10,81% 0,00% 5,41% 0,00% 2,70% e-learning 13,51% 0,00% 2,70% 2,70% 0,00% Asistencia social 13,51% 5,41% 8,11% 8,11% 8,11% Participación ciudadana 21,62% 10,81% 8,11% 8,11% 13,51% Quioscos 13,51% 2,70% 0,00% 0,00% 0,00% Telecentros 5,41% 0,00% 2,70% 0,00% 0,00% Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 113
  • 147. existe relación con los canales utilizados para su acceso. En la tabla 8.2. se señalan en negrita los canales que se proponen como favoritos para cada uno de los servicios. Al igual que pasaba en la situación actual, Internet ocupa la primera po- sición en la gran mayoría. Tan sólo algunos servi- cios siguen más asociados a otros canales como por ejemplo «Notificación», que sigue más conec- tado con el canal móvil o «Cita previa», que viene más vinculado al canal telefónico. En el caso de algunos servicios como «Servicios de Informa- ción», «Pagos de impuestos» o «Asistencia social» existe un enfoque multicanal, y se alcanzan por- centajes parecidos de penetración en diversos ca- nales. 8.4.2. Aplicaciones de gestión departamentales Encuantoalasaplicacionesdegestióndepartamental que se esperan implementar en el futuro hay que se- ñalarqueaquísíquehayvariaciónrespectoaloactual. Si bien ahora son las tradicionales, como la ges- tión de nóminas, la contabilidad, o la gestión tribu- taria las aplicaciones más frecuentes, en el futuro, la gestión de expedientes, la gestión documental, los cuadros de mando y el registro de entrada y salida ocupan las primeras posiciones. Lo que su- pone que las aplicaciones más tradicionales ya se dan por supuestas y se espera que el esfuerzo se concentre en estas otras más innovadoras. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 114 Figura 8.32. APLICACIONES DE GESTIÓN DEPARTAMENTALES. FUTURO 0,0 % 2,7% 2,7% 2,7% 2,7% 2,7% 5,4% 5,4% 5,4% 8,1% 8,1% 8,1% 8,1% 8,1% 8,1% 10,8% 10,8% 13,5% 13,5% 16,2% 16,2% 16,2% 18,9% 18,9% 24,3% 35,1% 51,4% 62,2% Gestión de bibliotecas Gestión de becas, subvenciones y ayudas Gestión de servicios sociales Teletrabajo Localización de flotas Externalización Gestión de transporte (autobuses) Seguridad ciudadana Servicios ASP Gestión de contabilidad Gestión de RRHH Padrón Gestión urbana y rústica Gestión de multas Plataformas de interoperabilidad Gestión tributaria y catastral Trabajo colaborativo Gestión de infraestructuras (urbanas) Gestión de movilidad (tráfico, aparcamiento) Gestión de compras municipales Intranet (portal empleado) e-learning GIS Gestión de incidencias (urbanas) Registro E/S telemático Cuadro de mando Gestión documental (archivo electrónico) Gestión de expedientes (y workflow) % de entidades locales Fuente: Telefónica Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 114
  • 148. La incorporación de las nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC) en la acti- vidad de la Administración está mejorando la cali- dad de vida del ciudadano, proporcionando herra- mientas eficaces para la reducción de tiempos y costes, e impulsando la participación de la ciuda- danía en la gestión de los servicios públicos. De igual manera, la implantación de este tipo de tec- nologías en el entorno de la Administración Públi- ca está modificando los patrones de interacción con los ciudadanos y empresas, facilitando y sim- plificando los trámites burocráticos. Desde el punto de vista interno de la propia Ad- ministración Pública, la e-Administración se cons- tituye además como el instrumento clave para me- jorar su propio funcionamiento. Así, se permite el incremento de la eficiencia y la eficacia de los pro- cesos, ofreciendo a los ciudadanos y a las empresas mejores servicios públicos, más rápidos, más acce- sibles (24x7, desde cualquier punto geográfico), más transparentes y de mayor calidad. En cual- quier caso, el desarrollo e implantación de la Admi- nistración electrónica no pasará por la mera infor- matización de los servicios y su traspaso a entor- nos multicanal, sino en aprovechar las nuevas oportunidades que las TIC ofrecen para rediseñar- los y hacerlos más efectivos. Dados todos estos elementos de valor, la trans- formación de una administración pública tradicio- nal en una administración pública electrónica se encuentra lógicamente avalada por el compromi- so y marco estratégico establecido tanto a nivel europeo como nacional, lo cual establece una es- trategia global que seguir que, no obstante, no es ni será suficiente para un desarrollo total de este tipo de iniciativas. Su éxito dependerá de forma definitiva de la adaptación del escenario marco a las necesidades del entorno local, el cual, por su proximidad con la ciudadanía y el mundo empre- sarial, es un participante clave en el camino hacia la e-Administración y será crítico plantear esta transformación de una manera eficiente y coordi- nada, aprovechando las evidentes economías de escala (en el desarrollo y posterior operación de plataformas comunes). En España, la realidad de las administraciones locales es notablemente heterogénea, lo cual se re- fleja en la existencia de 8.109 municipios con ca- racterísticas sociodemográficas muy dispares en- tre sí. De acuerdo con los datos del Instituto Nacio- nal de Estadística, correspondientes a enero del 2006, el 79% de los municipios tiene menos de 3.000 habitantes, y sólo el 8,6% tiene una pobla- ción mayor de 10.000 habitantes. Esta dispersión 115 LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL: EL CAMINO HACIA EL E-GOVERNMENT Sebastián Muriel Director general de Red.es Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 115
  • 149. por toda la geografía nacional se constituye como uno de los principales aspectos que tener en cuen- ta en cualquier actuación si se desea garantizar la modernización administrativa y lograr un equili- brio armónico entre los diferentes territorios y ni- veles. Aparte de esto, el otro gran aspecto a tener en cuenta será la superación de la falta de inte- gración de los distintos organismos y administra- ciones. A pesar de los buenos condicionantes que las ad- ministraciones locales reúnen como elementos dinamizadores de la tecnología, uno de los aspec- tos que mejorar en el futuro es el establecimiento de una estrategia clara en este sentido desde los propios ayuntamientos. Así, y a partir de datos ob- tenidos por el observatorio de red.es, se puede ob- servar que existe una presencia muy reducida de planes directores tecnológicos en el conjunto del territorio nacional, y que ni siquiera en aquellas co- munidades en las que este tipo de planes están más extendidos, el total de ayuntamientos con es- trategias de actuación definidas supera el 25%. No existe a día de hoy, por tanto, una estrategia tec- nológica clara y definida en lo que refiere a las ad- ministraciones locales, y se deberán tomar las me- didas necesarias para que esta tendencia no se prolongue en el futuro. En lo que refiere a las barreras de entrada que los propios ayuntamientos perciben en el desarro- llo total de las TIC en las administraciones locales a corto y medio plazo, los costes elevados de su in- troducción se manifiestan como la principal de ellas. Así, desde la perspectiva de los ayuntamien- tos existe una escasez de recursos financieros y humanos suficientes para poder abordar proyec- tos complejos enmarcados en un contexto tecno- lógico. Otras barreras significativas serían la falta de medios técnicos (ligada a lo elevado de los cos- tes ya planteado), el desconocimiento del medio, la falta de infraestructuras o la percepción de escasa utilidad proporcionada por las TIC. Igualmente, es una preocupación constante desde las administra- ciones locales, la falta de información sobre las po- sibilidades y los beneficios que pueden desarrollar- se tras las inversiones en TIC, así como los aspectos relacionados con financiación y contratación de medios técnicos anteriormente citados. En este escenario, y con el objetivo de vencer to- das estas barreras para lograr una implantación definitiva de las TIC en las administraciones loca- les, es necesario impulsar aún más la colaboración de diputaciones, comunidades autónomas y Admi- nistración General del Estado a la hora de aunar esfuerzos financieros y en el desarrollo y creación de plataformas tecnológicas comunes e interope- rables. De acuerdo con esto se están poniendo en marcha distintas acciones para modernizar trámi- tes, introducir y agilizar servicios o simplificar pro- cedimientos. Sirva nuestra experiencia a través de un ejemplo que, en el marco de desarrollo de servicios básicos comunes de administración electrónica, y puesta en operación, permite la utilización por diferentes organismos públicos de un servicio de pago tele- mático cuyo objetivo fundamental es facilitar a las distintas administraciones públicas y a los ad- ministrados (ciudadanos y empresas) el proceso de pago de tributos y otros ingresos de derecho públi- co utilizando medios telemáticos. El sistema, gestionado por Red.es y desarrollado por la entidad en colaboración con la FEMP y las principales asociaciones bancarias (AEB, CECA y UNACC), está basado en el uso de identificación y firma electrónica, así como estándares de inter- cambio bancario. Proporciona un mecanismo co- mún, normalizado y seguro para el pago electró- nico de conceptos de deuda administrativa con todas las garantías jurídicas. La pasarela de pago ha sido utilizada durante el año 2007 por 48 administraciones, de las cuales 14 son organismos supramunicipales que tienen de- legada la recaudación de tributos de un total de 1.557 municipios. El número de entidades financie- ras adheridas al servicio en el 2007 es de 28 y repre- senta un 83% de la población bancarizada. Es muy significativo para nosotros que en este año 2008 se ha conseguido cambiar una tendencia que, a nuestro modo de ver, tiene más importancia LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 116 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 116
  • 150. desde el punto de vista cualitativo que cuantitati- vo. El esfuerzo inicial de impulso que la entidad ha demostrado en el desarrollo y puesta en marcha de la plataforma (desde el año 2006) ha dado paso a un periodo actual de operación del servicio. Desde este año, las entidades locales interesa- das en el servicio abonarán unas tarifas para so- portar entre todos el coste de mantenimiento de la plataforma, para garantizar de esta forma un mo- delo sostenible de futuro y que permitirá a la enti- dad red.es dedicar esfuerzos futuros en el desarro- llo de otras aplicaciones de administración electró- nica con un modelo similar. Ejemplos de esto, y en colaboración con la Fede- ración Española de Municipios y Provincias, desde Red.es se están llevando a cabo una serie de pro- yectos que, en el marco de impulso de las TIC en el ámbito de las administraciones locales, pretenden lograr una mejora eficiente en los procesos y los servicios públicos y, adicionalmente, atraer a las pymes a la sociedad de la información. De estos proyectos son dos los más destacables: el Progra- ma de Impulso a la Factura Electrónica y el Progra- ma de Impulso al Urbanismo en Red. El primero se orienta a promover el uso de e-factura en la inte- racción de una empresa con las administraciones locales, y analizar la situación para la implantación del servicio. El segundo tiene como objetivo funda- mental introducir las TIC en la gestión urbanística municipal, con la transparencia y la eficiencia como principales ejes de actuación, y da lugar a 11 pilotos en tantos ayuntamientos, y permite tanto la publicación web del plan general vigente en sis- temas del adjudicatario, así como, en una segunda fase, la publicación web de la totalidad del planea- miento en sistemas de la entidad local. Otra de las actuaciones que tendrá un impacto muy significativo en un futuro cercano es la im- plantación del DNI electrónico, proyecto también impulsado con fuerza desde red.es. El nacimiento de este nuevo formato electrónico supondrá un hito en el desarrollo de la sociedad de la informa- ción en España. En efecto, el DNI-e está orientado a aumentar la confianza de los ciudadanos en la so- ciedad de la información: no en vano es un instru- mento capaz de acreditar la identidad de los inter- vinientes en las comunicaciones electrónicas y ase- gurar la procedencia y la integridad de los mensajes intercambiados. Igualmente, el DNI-e impulsará distintos esfuerzos de implantación de la Adminis- tración electrónica, a través del incremento del uso de los servicios electrónicos y del incremento de la facilidad de uso de los mismos. Es necesario tener presente que el DNI-e inte- gra en un único soporte físico un mecanismo de identificación ampliamente utilizado en la vida diaria (ámbito presencial) y un mecanismo de identificación digital (certificado de firma electró- nica). De esta forma, los ciudadanos españoles dis- ponen de un mecanismo de identidad digital para operar telemáticamente con seguridad, facilidad de uso y, sobre todo, con la garantía del Estado. Se rompe así una importante barrera cultural al uso del certificado de firma digital al incorporarlo en un elemento de identificación presencial al que los españoles estamos completamente habituados, lo que sin duda debiera potenciar un despegue en el número de usuarios de servicios de la Administra- ción electrónica. Cabe resaltar también que el DNI electrónico es una iniciativa totalmente novedosa a escala mun- dial, y en la que España es uno de los países pione- ros, junto a Bélgica, Austria y Estonia. Sin duda, constituye una destacada oportunidad para acele- rar la implantación de la sociedad de la informa- ción en España, lo que nos sitúa entre los países más avanzados del mundo en este ámbito. En cualquier caso, más allá de iniciativas con- cretas, y materializadas en proyectos como los des- critos en párrafos anteriores, lo que se observa con claridad en administración electrónica es que las tendencias están por lo general perfilándose hacia el desarrollo de servicios y software, por enci- ma del área de comunicaciones y hardware. Tam- bién se actuará sobre la mejora del portal munici- pal, optimizando la forma de gestionar la infor- mación pública. Igualmente, y en lo que se refiere a la inversión en infraestructuras, un aspecto que LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA… 117 Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 117
  • 151. cabe destacar, de nuevo según encuestas realiza- das por el observatorio de red.es, es que un núme- ro significativo dentro de los principales ayunta- mientos en España tiene planificado mejorar la infraestructura de comunicaciones municipales, así como crear puntos de acceso (W-LAN) e infraes- tructuras de fibra óptica para mejorar la accesibili- dad de las TIC y limitar la brecha digital. Si lo que se quiere analizar de forma más deta- llada es la tendencia en la utilización de servicios TIC que pueda establecer pautas que nos indiquen hacia dónde va la Administración desde ese punto de vista, la consulta de distintos tipos de informa- ción, tal y como se puede observar en el gráfico 1, sigue una tendencia creciente que previsiblemen- te se mantendrá en los próximos años. Por otro lado, y como se observa en el gráfico 2, los resultados de la oleada del panel de hogares del observatorio de las telecomunicaciones y para la sociedad de la información de red.es correspon- diente al primer trimestre de 2007 reflejan tam- bién una tendencia creciente en la preferencia de Internet para la toma de contacto y para la reali- zación de trámites con la Administración Pública. El constante crecimiento de esta preferencia avala un fuerte potencial de desarrollo de la e-Adminis- tración entre los ciudadanos. A modo de conclusión, cabe destacar varios as- pectos. Por una parte, la especial conciencia que existe entre los agentes públicos por lograr una ad- ministración que sea cada vez más interactiva, rá- pida, eficiente y personal a través de la implanta- ción de las nuevas tecnologías. Por otra, el enorme reto que tenemos delante, para conseguir una ad- ministración donde la prestación de servicios sea más adaptada a las necesidades de ciudadanos y LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 118 Gráfico 1. CONSULTA DE INFORMACIÓN A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS POR TIPO DE SERVICIO 0 10 20 30 40 50 60 70 Impuestos Becas ayuda Permiso construcción, edificación Registro coches Certificados nacimiento y matrimonio Seguridad social Bibliotecas públicas Cambios de domicilio Documentos personales Servicios sanitarios Primer trimestre 06 Tercer trimestre 06 Primer trimestre 07 62,1% 63,5% 64,5% 42,5% 42% 44,7% 3,5% 3,6% 4,8% 6% 5,4% 5,8% 5,5% 8,2% 6,2% 22,4% 20,7% 28,2% 20,1% 19,4% 16,9% 4,5% 4,4% 6,2% 9,6% 13,2% 9% 21,6% 17% 14,4% Fuente: Panel de hogares Red.es Base: usuarios que han tenido contacto con la Administración a través de Internet. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 118
  • 152. empresas del siglo XXI. La diversidad de actores en el marco de interoperabilidad de la Administración Pública, así como el panorama actual relativo al re- parto de competencias entre las distintas adminis- traciones hacen que sea necesario aunar esfuerzos y trabajar conjuntamente para llevar a buen puer- to este proyecto y hacer posible una administra- ción local del futuro lo más útil posible. LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA… 119 Gráfico 2. INDIVIDUOS QUE PREFIEREN INTERNET PARA CONTACTAR CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR TIPO DE SERVICIO 7,8% 7,5% 4,3% 5,8% 6,4% 8,4% 8,4% 4,5% 6,3% 7,6% 9,4% 9,4% 5,5% 7% 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Obtener inform ación Consultas fiscales Presentación denuncias, recursos Primer trimestre 06 Tercer trimestre 06 Primer trimestre 07 14,5% 15,4% 17% 5,7% Fuente: Panel de hogares de Red.es Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 119
  • 153. Las_TIC_081_120_08_LO.qxd 7/5/08 19:23 Página 120
  • 154. Los expertos y las administraciones más modernas están apostando por las siguientes tendencias tec- nológicas, desde un punto de vista de enfoque en la gestión eficiente y atención al ciudadano. 9.1. Modelos administrativos locales en la Unión Europea El modelo centralizado/descentralizado de Estado y el nivel de competencias asumidas por las enti- dades locales en Europa, influye, en gran medida, en el tipo de organización y funcionamiento que adoptan los aparatos administrativos, y también en la capacidad que éstos tienen para desplegar iniciativas y proyectos, sobre todo cuando éstos tienen una base tecnológica fuerte. Mientras que en los países de influencia anglo- sajona se utiliza la expresión gobierno local, en los que se hallan más próximos al denominado mode- lo continental, de influencia francesa, predomina la expresión «administración local». La diferencia estriba en que en el sistema anglo- sajón, de carácter más pragmático y orientado ha- cia la eficiencia, los municipios y demás entes loca- les se consideran gobiernos, y se dotan de una au- tonomía según la peculiar acepción de este término en aquel sistema (local self government). Por el contrario, en el sistema continental euro- peo, de tradición centralista, los entes locales apa- recen, en muchos casos, con la denominación ge- nérica de «administración» y, como tales, forman parte de la estructura general de la Administración de cada Estado, sin que ello implique un nivel alto de homogeneidad en cuanto a su diseño institu- cional. Como puede observarse en la tabla 9.1., las ma- terias objeto de ejercicio competencial en todos los países seleccionados son bastante coinciden- tes; dicho ejercicio es más uniforme en los países europeos continentales que en el sistema local británico, concretamente el inglés, puesto que su ley de Gobierno Local (Local Government Act de 1999 y 2000) abre la posibilidad de optar a tres modelos competenciales y de local self govern- ment: – El «Leader and Cabinet Council»: un consejo ele- gido por el electorado que, a su vez, elige al alcal- de. Éste tiene la competencia de repartir las competencias entre los miembros de una comi- sión: el consejo ejerce el control político sobre el alcalde y la comisión. – Elección directa del alcalde y su comisión por el electorado; el primero es el responsable absolu- to de la corporación local. – Modelo gerencial de Administración local: el alcal- de es elegido por los ciudadanos, con la existencia de un gerente elegido por el consejo local. El lide- razgo político lo asume el alcalde, la gestión co- rresponde al gerente elegido por el consejo. No obstante, este último modelo gerencial, o versiones que incluyen un gerente profesional en 121 9. TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 121
  • 155. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 122 Tabla 9.1. COMPETENCIAS LOCALES EN VARIOS PAÍSES EUROPEOS – Acción social y sani- dad: servicios faculta- tivos (por ejemplo, guarderías, centros para personas sin ho- gar); oficinas munici- pales de higiene. – Educación: creación, construcción, mante- nimiento y funciona- miento de escuelas primarias y centros de educación prees- colar. – Planificación, ordena- ción del territorio: car- tas intermunicipales de desarrollo; iniciati- vas de los perímetros intermunicipales. – Transporte escolar: fi- nanciación y organi- zación del transporte dentro de los límites municipales. – Ayuda económica: ayuda directa comple- mentaria a la ayuda regional (mediante acuerdo); ayuda indi- recta a empresas (in- cluidas garantías de créditos y de otro tipo). – Ordenación del terri- torio: elaboración de los sistemas de cohe- rencia territorial (SCOT), planes locales de urbanismo; permi- sos de obras y de otro tipo relativos a la ocu- pación del suelo. – Medio ambiente: saneamiento, distri- bución de agua po- table, recogida y ges- tión de residuos do- mésticos. FRANCIA 1. Competencias facul- tativas: – Promoción de la economía local. – Incentivos para la vivienda, creación de infraestructuras de bienestar social. – Creación y mante- nimiento de infra- estructuras de transporte público. – Asuntos culturales e instalaciones de- portivas. – Gestión de instala- ciones de abasteci- miento energético. – Hermanamientos con municipios de otros países. 2. Competencias obliga- torias (en virtud de las leyes federales o regionales): – Planificación urba- nística, construc- ción y manteni- miento de la red de carreteras local. – Construcción y mantenimiento de escuelas de ense- ñanza primaria. – Mantenimiento y gestión de vías de agua, eliminación de las aguas resi- duales. – Asuntos sociales y ayuda a la juventud. – Construcción de zo- nas de ocio y recrea- tivas. – Desarrollo y sanea- miento urbano. ALEMANIA Responsabilidades de los mu- nicipios: Los municipios pueden adop- tar su propio estatuto (art. 6 del Decreto Ley n.° 267/2000). Las funciones administrativas se delegan actualmente en los municipios en virtud del princi- pio de subsidiariedad (artículo 118 de la Constitución). De conformidad con el art. 13 del Decreto Ley 267/2000, co- rresponden a los municipios las funciones siguientes. 1. Obligaciones relativas a servicios a los ciudadanos (algunos ejemplos): – Asistencia a los ciudada- nos y a la comunidad. – Servicios escolares (co- medores, transporte es- colar, asistencia a las per- sonas con discapacidad). – Atención preescolar, guarderías. – Cultura (museos, salas de exposiciones, activida- des culturales, teatro). 2. Obligaciones de la Admi- nistración municipal (algu- nos ejemplos): – Ordenamiento urbano, mantenimiento de las carreteras locales; – Gestión del transporte público. – Vivienda. – Elaboración de planes para el comercio. – Gestión medioambiental y de residuos. – Policía administrativa. – Catastro. 3. Apoyo al desarrollo econó- mico y a las actividades pro- ductivas (algunos ejemplos): – Ordenamiento, progra- mación y regulación de las actividades comerciales. ITALIA Responsabilidades adminis- trativas de los distritos Los consejos de distrito son responsables de: – Vivienda. – Salubridad del medio am- biente. – Medidas para combatir la contaminación. – Ordenanzas de la construc- ción. – Recogida de residuos. – Planificación urbana (*). – Determinación de las solici- tudes de planificación. – Museos, parques e instala- ciones recreativas (*). – Censo electoral. (*) Responsabilidades compar- tidas. En algunas zonas —urbanas especialmente— las respon- sabilidades recaen en un solo nivel «unitario» de gobierno local. Estos consejos unitarios (distritos metropolitanos, cor- poraciones municipales de Londres, «nuevos unitarios») son responsables de todo el conjunto de los servicios su- mados de los condados y los distritos. Los consejos parroquiales (Inglaterra) y comunales (País de Gales) son responsa- bles de: – Permisos de planificación de la vivienda, edificios pú- blicos (*) y carreteras princi- pales (*) (derecho a ser con- sultados por el consejo de distrito). – Planificación urbana (*); – Planificación de instalacio- nes deportivas al aire libre (*), otros centros recreativos (*), cementerios (*) y aparca- mientos (*). REINO UNIDO (Continúa) Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 122
  • 156. la estructura administrativa, puja con fuerza en las propuestas de reforma del gobierno y la Adminis- tración local en Europa, y ya es una realidad en al- gunos municipios españoles. En el modelo francés, la autonomía de las enti- dades locales es más reducida, por la tradición más centralizadora de su modelo territorial, siendo el país europeo con mayor número de municipios con un menor grado de descentralización desde las regiones hacia los municipios. En el modelo alemán sí existe una mayor des- centralización de poder en los entes locales. En la mayoría de los länders, las elecciones al consejo municipal, comarcal o a otras representaciones de carácter local están diseñadas de manera que se potencie la capacidad de decisión del ciudadano, es decir, que los electores no están obligados a es- coger sus opciones entre listas cerradas (como en las elecciones al Parlamento Europeo, al Bundes- tag o a los parlamentos de los länders), sino que puede acumular sus votos en un candidato deter- minado (Kummulieren) y también puede votar a candidatos de listas distintas (Panaschieren). Otra característica importante de este modelo es que los ciudadanos pueden acaparar el poder de decisión en determinados asuntos comunales me- diante iniciativas populares (Bürgerbegehren) y posteriormente decidir sobre estos asuntos de ma- nera definitiva y vinculante en consultas populares (Bürgerentscheid). El modelo italiano es más similar al modelo es- pañol. La característica fundamental de los entes locales italianos se encuentra en el carácter co- múnmente conocido como bifronte; lo que impli- ca, como en el caso español, que la acción adminis- trativa y normativa de los entes locales está en gran parte determinada por las leyes del Estado y las leyes de las regiones. TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO 123 Fuente: Elaboración propia a partir de COMITÉ DE LAS REGIONES (enero 2005): La Descentralización. Bruselas Tabla 9.3. COMPETENCIAS LOCALES EN VARIOS PAÍSES EUROPEOS (cont.) – Cultura: centros de enseñanza artística; archivos y museos municipales; conser- vatorios. FRANCIA 3. Competencias estata- les transferidas a las circunscripciones ur- banas, a las ciudades no pertenecientes a una circunscripción y a las ciudades de ta- maño medio: – Registro civil, expe- dición de documen- tos de identidad. – Convocatoria de elecciones. – Censo y formalida- des de registro para los extranjeros. – Gestión del tráfico urbano. – Supervisión de la calidad de los ali- mentos, hoteles, restaurantes y otros establecimientos. ALEMANIA – Creación y gestión de zo- nas industriales y comer- ciales. – Programación, activación y gestión de los servicios públicos locales. En los ámbitos de competencia del Estado, el municipio de- sempeña los siguientes come- tidos (art. 14 del Decreto Ley 267/2000): – Elecciones. – Registro civil. – Servicio militar. – Estadística. – Trabajo anagráfico (recogida de datos personales). Los municipios tienen compe- tencias que les permiten orga- nizar y desempeñar sus obliga- ciones (art. 117.6 de la Constitu- ción). ITALIA – Iluminación y manteni- miento de aceras (*). (*) Responsabilidades comparti- das con los consejos de distrito. REINO UNIDO Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 123
  • 157. 9.2. Marcos de interoperabilidiad4 Actualmente, hay cinco referentes a la hora de ha- blar de marcos de interoperabilidad para el gobier- no electrónico. Su carácter de referente se debe, bien a que fueron los primeros marcos que se pro- pusieron y han marcado la pauta en la confección de los marcos por parte de otros países, bien por- que están siendo efectivamente seguidos por los organismos responsables de implantar las inicia- tivas de gobierno electrónico, bien por la relevancia de la iniciativa de gobierno electrónico a la que dan soporte, bien porque se mantienen actualizados a medida que avanza el estado de la tecnología, bien por todas las razones anteriores. En el Reino Unido, la «e-Government Unit», ante- riormente denominada «Office of the e-Envoy», de- pendiente del «Cabinet Office», definió en el año 2000 el «E-Government Interoperability Frame- work» (e-GIF) y en marzo del 2005 publicó su ver- sión más reciente, la 6.1. e-GIF establece un conjun- to de estándares y de políticas que deben adoptar todas las agencias que pretendan poner en mar- cha proyectos de gobierno electrónico. En Francia, la Agence pour le Développement de l’Administration Électronique» (ADAE), anterior- mente denominada ATICA, publicó en septiembre de 2003 la versión más reciente (2.1) de «Le Cadre Común d’Interoperabilité» (CCI). Este marco inclu- ye también un catálogo de estándares, pero que en este caso se ofrecen, más que se imponen, al con- junto de los organismos y agencias de la Adminis- tración Pública francesa con el fin de contribuir a la coherencia de sus sistemas informáticos y la coor- dinación en la provisión de servicios de administra- ción electrónica. En Alemania, la Agencia de Asesoramiento y Co- ordinación para las TIC en la Administración Fede- ral (KBSt), publicó la versión 2.0 de «Standards and Architectures for e-Goverment Applications» (SAGA) en diciembre del 2003. SAGA, que se imbri- ca en la iniciativa de gobierno electrónico BundOn- line 2005 lanzada por el gobierno alemán en sep- tiembre de 2000, se ha propuesto como guía orientativa para los responsables directivos de los equipos de gobierno electrónico en la Administra- ción Pública. En el ámbito europeo, ha sido la Dirección Ge- neral de Empresa e Industria de la Comisión Euro- pea, a través del programa IDA (Interchange of Data between Administrations), desde enero de 2005 denominado IDABC (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to Public Adminis- trations, Business and Citizens), quien ha hecho las contribuciones más importantes en el campo de la interoperabilidad en e-government. El programa IDA, iniciado en 1995, pretendía, en- tre otros objetivos, la mejora del intercambio tele- mático de información entre los Estados miem- bros y las instituciones comunitarias y la mejora de la comunicación y gestión de documentos oficia- les. En el año 2005, pasa a denominarse IDABC y amplía su ámbito de actuación para convertirse en un verdadero programa para la Administración electrónica en Europa. Dentro de su entonces ámbito de actuación, IDA publicó la versión 7.1 de sus «Architecture Guideli- nes» en septiembre del 2004, a través de las cuales se pretendía mejorar la interoperabilidad entre las instituciones europeas, las agencias europeas y las administraciones de los Estados miembros. Por otro lado, IDABC publicó la versión 1.0 de su «Euro- pean Interoperability Framework» en noviembre de 2004. Este documento facilita un marco común para la discusión de la interoperabilidad en gobier- no electrónico, y resalta aquellos aspectos de la in- teroperabilidad que deberían ser tenidos en cuen- ta a la hora de implantar servicios de administra- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 124 4. Este apartado es una cita textual de la comunicación realizada en Tecnimap 2006, «La adopción de un marco de interope- rabilidad para la Administración electrónica en la Generalitat Valenciana», Luis Guijarro Coloma, profesor titular de Universi- dad Politécnica de Valencia, y Myriam Eibar de la Encina, jefe del área de Desarrollo y Coordinación de Tecnologías de la Infor- mación de la Secretaría Autonómica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información de la Generalitat Valenciana. Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 124
  • 158. ción electrónica paneuropeo, es decir, con una di- mensión inherentemente transfronteriza en el marco de la Unión Europea. Sin embargo, el carác- ter de este último documento no es el de propia- mente un marco de interoperabilidad, como sí lo serían las «Architecture Guidelines». Finalmente, en Estados Unidos, la entidad téc- nica responsable de tratar los aspectos de intero- perabilidad en gobierno electrónico es el Federal Chief Information Officers Council (CIOC), que pu- blicó, con anterioridad al lanzamiento de la estra- tegia de gobierno electrónico del presidente Bush, la «Federal Enterprise Architecture Framework» (FEAF), en septiembre de 1999, y más enfocada a esta última estrategia, la versión 2.0 de «E-gov En- terprise Architecture Guidance», en junio de 2002, con el fin de guiar las iniciativas de gobierno elec- trónico de la oficina del presidente de EE. UU. TENDENCIAS EN INICIATIVAS TECNOLÓGICAS Y MODELOS DE SERVICIOS AL CIUDADANO 125 Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 125
  • 159. Las_TIC_121_126_09_LO.qxd 7/5/08 16:59 Página 126
  • 160. Laconvergenciadelastecnologíasdelainformación y las comunicaciones está transformando el modo en el que las personas y las organizaciones interac- túan, lo que facilita la comunicación desde cualquier lugar, con cualquier dispositivo y en cualquier mo- mento, y ofreciendo el sustrato básico para mejorar la organización de la información y de los procesos. La Administración Pública está inmersa también en este movimiento. De la mano de los últimos avances, los ciudadanos ya pueden disfrutar de unos servicios públicos de calidad, cada vez más sencillos, rápidos y cómodos. La modernización de la Administración ya es un proceso imparable, y a esto hay que añadir las medidas puestas en funcio- namiento desde la Administración que contribu- yen a facilitar aún más las relaciones con el ciuda- dano, a mejorar la organización y la función públi- ca. El objetivo final (figura 10.1.) es conseguir la Administración siempre disponible, conectada, multicanal,5 interoperable, segura y ubicua. 127 10. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 5. Internet, fijo, móvil, TDT, etc. Figura 10.1. OBJETIVO DE LA ADMINISTRACIÓN Ciudadanos Empresas Administración Normativa Servicios de Calidad Eficiencia en Gestión Validez Procedimientos Accesible Activa Sencilla Eficiente Integrada Medible Visible Válida Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 127
  • 161. Las características y capacidades de las tecnolo- gías de la información y las comunicaciones son especialmente útiles para aumentar la eficiencia de los procesos administrativos. Mejoran numero- sos aspectos, como: • La rapidez, ya que la tramitación online y en ge- neral el uso de las TIC reduce tanto el tiempo de respuesta de la Administración como el que el ciudadano emplea en las gestiones, ya sea en el desplazamiento, ya sea en el tiempo de espera en colas o en oficinas. • La eficiencia, ya que al integrarse todos los ele- mentos en un sistema de información global se pueden prestar servicios más eficientes y perso- nalizados, así como simplificar las operaciones y los trámites burocráticos. • La desintermediación, que facilita a los ciudada- nos y empresas el autoservicio. • El seguimiento de los trámites: una de las apor- taciones más valorada por los ciudadanos en la mejora de los procesos administrativos es la po- sibilidad de conocer en cada momento el esta- do de los mismos. Esto se traduce en una mayor sensación de proximidad con la Administración. • La participación ciudadana, ya que gracias a ella se facilita la cercanía y es posible una mayor inte- racción con el ciudadano, que puede participar ac- tivamente en el desarrollo y mejora del proceso. Todo ello supone para los propios organismos públicos plazos de reacción más rápidos, reducción de costes, servicios más accesibles y cobertura a un amplio conjunto de necesidades. Desde el punto de vista de las empresas, implica la agilización de los trámites con la Administración, las mejoras en su competitividad, y en la relación sector público/pri- vado. Finalmente, para los ciudadanos, conlleva más y mejores servicios públicos, agilización y re- ducción de trámites, participación activa en las de- cisiones que les afectan y servicios públicos accesi- bles 24x7. Muchos de los servicios administrativos requie- ren la colaboración, a veces compleja, entre distin- tos departamentos. Estas operaciones afectan al proceso global, a la calidad del servicio y al tiempo de respuesta a ciudadanos y empresas. La trami- tación de permisos y la recalificación son ejem- plos que incluyen múltiples actores: ciudadanos, empresas, socios colaboradores, diversos departa- mentos gubernamentales y, muchas veces, conse- jos y autoridades del Ejecutivo y el Legislativo, que frecuentemente incluyen niveles interguberna- mentales. En el caso de España, la descentralización de la estructura administrativa supone una complejidad adicional, frente a países con estructuras adminis- trativas más centralizadas, lo que hace necesaria la integración vertical entre niveles de administra- ción: central, autonómica, local y metalocal (dipu- taciones, consejos comarcales, etc.). No cabe duda de que las tecnologías de la infor- mación y de las comunicaciones son de gran utili- dad para apoyar la gran complejidad que maneja la Administración. 10.1. La introducción de las TIC en la gestión municipal En el ámbito de la gestión municipal las TIC, se lle- van prestando sus servicios de apoyo desde hace más de 30 años. La informatización de la Administración comen- zó desde el back-office6 (apartado 10.6.), es decir, la informatización de la gestión que resuelve el nú- cleo de la actividad municipal, de la que ésta es res- ponsable en virtud de la ordenación jurídica ac- tual y el reparto de funciones. Pero la realización de cualquier proceso en una entidad local involucra típicamente el uso de va- rios sistemas informáticos (del back-office) y la in- tervención de distintos funcionarios, y ello hace necesaria la aplicación de arquitecturas y tecnolo- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 128 6. Término sajón que podría traducirse en este contexto como «la trastienda». Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 128
  • 162. gías que permitan una integración ágil de siste- mas y actores para automatizar procesos y moni- torizar la actividad a la que dan apoyo, así como definir nuevos procesos o actualizar los ya existen- tes. En este sentido, las entidades locales se en- cuentran ante algunas dificultades, entre ellas: • La existencia de sistemas heterogéneos que de- ben intervenir en un mismo proceso y que al no estar lo suficientemente integrados introducen ineficiencias, como, por ejemplo, la necesidad de reintroducir datos manualmente de un sistema a otro, o la necesidad de tareas manuales que, de otro modo, podrían ser automatizadas. • Habitualmente, la gestión del proceso es (par- cialmente) manual, por lo que los actores deben conocer el proceso y, manualmente, utilizar los sistemas necesarios para llevar a cabo las dis- tintas actividades del mismo. En último término, el control del proceso recae en los actores que in- tervienen en el mismo, lo que aumenta la posibi- lidad de errores y dificulta su gestión. • En ocasiones, no existen datos suficientes sobre la realización de los procesos, como, por ejemplo, tiempos de realización de cada actividad, siste- mas involucrados, requisitos de disponibilidad, etc. Esto resulta en una monitorización insufi- ciente de los procesos, lo que dificulta la detec- ción de problemas e ineficiencias. A ello se le une que, en ocasiones, los sistemas de la entidad no son suficientemente visibles; no hay informa- ción explícita sobre la función de los mismos, de- pendencias mutuas e intervención de estos sis- temas en los procesos de la entidad. • La comunicación entre los niveles de negocio y de tecnología de la entidad presenta ciertas di- ficultades en lo que respecta a la comunicación mutua de requerimientos de negocio y disponi- bilidad de tecnología. Esto dificulta la puesta en marcha de nuevos procesos y la mejora de pro- cesos existentes que involucren sistemas de la entidad. En este contexto, surge una nueva capa de coor- dinación que facilita la gestión de los flujos de tra- bajo, se trata de los componentes de workflow o BPM (apartado 10.4.) así como los elementos que permiten la comunicación y los intercambios entre aplicaciones, conocidos como componentes EAI, Enterprise Application Integration, y el bus de datos (apartado 10.5.). Posteriormente, este back-office se rodearía de una serie de elementos que facilitarían la teletra- mitación, es decir, permitirían acceder a informa- ción que originariamente residía en dichos siste- mas. Es en este momento, cuando se esboza el concepto de Administración por vía electrónica7 (apartado 10.3.), donde el componente de «porta», conocido también como front-office, es la parte más visible y para la que es necesario disponer de un conjunto de elementos comunes (aparta- do 10.3.4.) que facilitan su despliegue. En todo este entramado, los elementos de seguridad adquieren una gran importancia: gestionan el acceso, velan por la custodia de la información y aseguran la identidad de las partes. Todo ello se basa en un sustrato tecnológico (apartado 10.2.) que lo hace posible. Pero la aplicación de las TIC en la Administración local va más allá de la Administración electrónica, y así aparece un conjunto de nuevos servicios en el ámbito de la gestión municipal (véase la figu- ra 10.3. y el apartado 10.6.) que son posibles gracias a las nuevas tecnologías, añadidos a los puramen- te administrativos que ofrecen un valor importan- te al ciudadano. Estos servicios pueden dar apoyo a múltiples competencias de los entes locales, como la gestión de la seguridad en los lugares públicos, la ordenación del tráfico, la prestación de servicios sociales, la gestión del trasporte público, etc. Finalmente, las nuevas tecnologías facilitan la participación ciudadana en la actuación pública, lo que posibilita una democracia participativa; así han surgido conceptos como la e-democracia, la e-participación o el e-voto (apartado 10.7.). APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 129 7. Más conocida como Administración electrónica. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 129
  • 163. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 130 Figura 10.3. MAPA DE SERVICIOS MUNICIPALES Servicios de carácter general 1. Relaciones institucionales 2. Gestión de personal 3. Sistemas informáticos Protección civil y seguridad ciudadana 1. Ordenación del tráfico 2. Seguridad en lugares públicos 3. Protección civil 4. Extinción de incendios Seguridad, proteccion y promoción social 1. Servicios sociales, promoción y reinserción social 2. Juventud, mujer y mayores de 45 años 3. Promoción social (empleo) Sanidad 1. Asistencia sanitaria (servicios complementarios) 2. Salubridad pública Educación 1. Gestión educativa y de centros docentes 2. Escuelas infantiles Viviendas y urbanismo 1. Gestión de vivienda 2. Gestión urbanística 3. Parques y jardines 4. Alumbrado público Bienestar comunitario 1. Suministro de agua 2. Alcantarillado y aguas residuales 3. Limpieza viaria 4. Recogida y tratamiento de residuos 5. Cementerios y servicios funerarios 6. Protección del medio ambiente 7. Defensa del usuario y del consumidor Cultura 1. Actividades culturales 2. Actividades e instalaciones deportivas 3. Patrimonio histórico-artístico 4. Biblioteca pública 5. Ferias y festejos Producción de bienes de carácter económico 1. Obras públicas y vías urbanas 2. Transporte público de viajeros Recaudación tributaria y gestión presupuestaria 1. Gestión de tributos locales 2. Gestión presupuestaria y económica Abastos, mercado y mataderos 1. Abastos y mercado 2. Mataderos Regulación económica de sectores productivos 1. Promoción agrícola, ganadera y pesquera 2. Promoción Industrial 3. Turismo Figura 10.2. COMPONENTES TIC DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Infraestructura/soporte tecnológico Seguridad Front Office Work-Flow EAI/BUS (interno) Back-Office (soporte proceso administrativo) Back-Office (otros servicios) EAI/BUS (externo) e-democracia Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 130
  • 164. Todos estos componentes son utilizados por di- ferentes colectivos de usuarios, que, mediante un sistema de permisos adecuados, acceden a deter- minadas funciones en función de sus roles, ubica- ción y dispositivos terminales.8 Estos colectivos usuarios tienen diferentes nece- sidades: • Los ciudadanos y las empresas9 necesitan in- formación sobre los diferentes servicios de la Administración local, y sobre cómo realizar trá- mites buscando por vía electrónica la facilidad y la comodidad que ese medio pueda propor- cionar. En el caso de los ciudadanos, evitando desplazamientos y ahorrando tiempo, y en el de las empresas reduciendo sus costes de tran- sacción. En este ámbito hay un concepto muy importante: el canal,10 que se define como el medio por el que las administraciones locales interactúan con los ciudadanos y forma parte del front-office. El concepto ha tomado mucha fuerza en los últimos años. En esencia sólo hay tres formas de relacionarse con la Administra- ción: – Ante funcionario: se trata de la modalidad presencial en la que el ciudadano se presenta en la oficina del ente local y realiza el trámite ante el funcionario. – Mediante operador interpuesto:11 tradicional- mente esta modalidad ha ido asociada al dis- positivo que se utilizada habitualmente, en este caso, el teléfono,12 y en el que se utiliza- ban técnicas telefónicas como los IVR (interac- tive voice response), pero en la actualidad han aparecido modalidades telemáticas en las que se incluye el chat, los foros, las teleconferen- cias, etc. – En régimen de autoservicio: en el que el ciu- dadano realiza el trámite o consulta de mane- ra autónoma a través de un portal, web, móvil o TDT. Al margen de estas ideas del ámbito e-Admi- nistración, cualquier aplicación de la tecnología para la resolución o gestión de actividades en el ámbito local y en general para hacer la vida más fácil a los ciudadanos (como, por ejemplo, el ac- ceso a información sobre transportes públicos a través del móvil, o el acceso a información sobre farmacias de guardia a través de TDT) les resul- tará de gran valor. • Para los empleados públicos de la propia admi- nistración sea cual sea su tipo de adscripción y carrera (funcionarios, laborales o interinos) la aplicación de las TIC en este ámbito les va a su- poner una forma de trabajo y una nueva forma de relación entre ellos mismos, un espacio vir- tual común en el que el compartir conocimien- tos, la formación continua y la cooperación les hará más eficaces en su trabajo, y el resultado de todo ello se verá plasmado en una mejor infor- mación y atención al ciudadano. • Los proveedores de la Administración también encontrarán en la tecnología facilidades para poder desarrollar mejor su labor, mejorando la comunicación, etc. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 131 8. Que utilizan para acceder a los sistemas y aplicaciones. Pueden ser ordenadores y sus variantes (ordenador personal, tablet PC, quiosco, panel informativo, marquesina, poste, etc.), televisor TDT, teléfono (fijo y móvil con terminales de prestaciones me- dias o ampliadas), agendas de tipo PDA y teléfonos agenda (Smartphone). 9. En concreto los representantes de las mismas. 10. En este punto hay que aclarar que el concepto lógico de canal se emplea dentro de los portales y crea cierta confusión. Sus- cribirse a un canal de un Portal es «apuntarse» en una lista para que sus mecanismos internos notifiquen de novedades de aquello que interesa al usuario. Son ejemplo de canales: contratación y anuncio de concursos, convocatorias de ayudas, even- tos relacionados con los impuestos y sus fechas, etc. 11. Esta opción se relaciona con el término proveniente de la iniciativa privada relacionada con la gestión de las relaciones con el cliente o CRM (Customer Relationship Management). 12. Y se hablaba por lo tanto del canal telefónico. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 131
  • 165. • Y, finalmente, otras administraciones mejorarán sus relaciones con la Administración local, lo que ayudará a agilizar los procesos. A lo largo de este capítulo se detallarán todos es- tos componentes e ideas. 10.2. El sustrato tecnológico La incorporación de las nuevas tecnologías a la Administración Pública ha ido facilitando la trans- formación paulatina de ésta hacia la administra- ción sin papel. La aparición de los grandes sistemas informáticos permitió a determinados organismos públicos, aquellos con mayores volúmenes de in- formación y recursos, comenzar a rediseñar sus procesos internos de gestión, informatizándolos para una mayor eficiencia. En general, se trataba de desarrollos complejos, a medida, y no integra- dos con otros sistemas. Durante este periodo per- vive la tramitación mixta, en papel e informatiza- da. El siguiente paso de innovación tecnológica en las administraciones surge con el aprovechamien- to de nuevos canales de comunicación y la optimi- zación de procesos mediante la incorporación ma- siva de las TIC. En este sentido, la incorporación de las TIC en las administraciones comienza por pro- yectos de tipo «Informativo», consistentes en la presencia institucional en la red y el suministro de servicios de carácter meramente informativo, con escasa o nula capacidad de transacción en línea y de interacción con los sistemas internos de ges- tión. Posteriormente, se incorporan servicios úni- camente del ámbito de la administración corres- pondiente, pero que ya requieren de cierto tipo de relación con los usuarios y en los que existe inte- racción con los sistemas de gestión internos. En el máximo nivel de integración de las TIC (el que re- quiere un mayor esfuerzo de implantación y gene- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 132 Figura 10.4. COLECTIVOS USUARIOS Y MODALIDADES DE RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Ciudadano Funcionario Empresa / otras Administraciones públicas Proveedores Persona física Presencial Operador interpuesto Autoservicio Sin vinculación con la Entidad Local Con vinculación con la Entidad Local Persona jurídica Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 132
  • 166. ra el máximo valor a los usuarios), los servicios de gobierno permiten una tramitación integral de múltiples canales, afectando a diversos organis- mos de distintas administraciones. Este proceso evolutivo también puede verse des- de el punto de vista del «cliente». En la figura 10.5., se muestra cómo esta evolución tecnológica se re- fleja también en los canales que ha ido utilizando y utilizará en un futuro próximo la Administración para relacionarse. El ritmo de evolución de las tecnologías de la in- formación ha sido muy intenso en los últimos tiempos. Aspectos como el rápido desarrollo de la banda ancha, la irrupción de las tecnologías ina- lámbricas, la digitalización de contenidos, el abara- tamiento de los dispositivos electrónicos, entre otros, está haciendo posible que multitud de ser- vicios en todos los ámbitos de la vida cotidiana se presten hoy de manera electrónica. Todo esto abre un abanico de posibilidades muy amplio para la Administración, tanto desde el punto de la provi- sión de servicios a los ciudadanos y empresas como para su propia gestión y relación con otras administraciones. 10.2.1. Desarrollo de la banda ancha El incremento paulatino del ancho de banda para la conexión de terminales a Internet está configu- rando un escenario en el que las posibilidades de provisión de servicios se han incrementado de for- ma notable. El ancho de banda de una conexión determina la velocidad a la que el usuario puede enviar y recibir información. Un ancho de banda mayor permitirá una respuesta más rápida en los accesos a Internet, por ejemplo, en la descarga de páginas web, películas, canciones, correos electró- nicos, etc. Hay servicios que no pueden funcionar si no disponen de un ancho de banda mínimo, por ejemplo, la voz o el vídeo sobre IP. La prestación de servicios de e-Administración requiere de la existencia de infraestructuras de comunicaciones basadas tanto en tecnologías fijas APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 133 Figura 10.5. EVOLUCIÓN DE LOS CANALES DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN 1900 1920 1940 1960 1980 1990 2000 2010 2020 En persona Telégrafos Sistema postal Teléfono Centro de atención telefónica Télex y fax Redes de cable y vía satélite Teléfono/ IVR PDA Mensaje SMS Intranet Quioscos Televisión interactiva Centros de servicio Red internacional de telefonía Telefonía móvil «Busca» Correo electrónico Navegador de web Blogs Videoconferencias Mensajería instantanéa Fuente: adaptación de Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 133
  • 167. como móviles que faciliten a los ciudadanos el ac- ceso a dichos servicios. Telefónica ha realizado es- fuerzos importantes en este sentido, por ejemplo, a través del plan de extensión de banda ancha ru- ral, o con el despliegue de HSDPA en todas las ciu- dades españolas de más de 20.000 habitantes.13 Pero el papel de la Administración en general y de las administraciones locales en particular es esen- cial para dinamizar la entrada definitiva de la so- ciedad de la información en empresas y hogares, tanto en el entorno rural como en el urbano, facili- tando y agilizando despliegues de infraestructuras (permisos y licencias), facilitando y coordinando actuaciones inversoras cooperativas, fomentando la demanda, modulando las cargas fiscales e in- terviniendo directamente sólo donde no llegue la iniciativa privada y, en definitiva, facilitando el uso de la mejor opción tecnológica en las áreas más deficitarias. Por otro lado, las infraestructuras convergentes de banda ancha, que integran en un único entorno de red corporativa las comunicaciones y los siste- mas ofrecen numerosas ventajas. Las redes de co- municaciones de banda ancha permiten evolucio- nar de un entorno con sistemas informáticos aisla- dos y poco accesibles a arquitecturas informáticas especializadas alojadas en la red. Además de aho- rrar costes de gestión y reducir la inversión, las or- ganizaciones pueden contar con información y aplicativos accesibles de forma segura desde cual- quier lugar. 10.2.2.Tecnologías inalámbricas La evolución de las tecnologías de movilidad ofre- cen múltiples posibilidades a la hora de acceder a los servicios y a los datos con independencia de la situación física concreta en la que se encuentre el usuario. El concepto de movilidad introduce la idea de que el desplazamiento no implica pérdida al- guna de funcionalidad. A ello hay que unir las altas capacidades de comunicación que se pueden con- seguir con tecnologías actuales como el HSDPA14 del UMTS15 y que se incrementarán en un futuro no muy lejano cuando se completen los desarrollos actuales de LTE.16 Dentro de las posibilidades que ofrece la tecno- logía móvil hay múltiples soluciones que pueden ser aplicadas a la Administración y en particular a la Administración local. La mensajería SMS, por ejemplo, permite a las entidades locales mante- ner perfectamente informados a sus ciudadanos sobre cualquier acontecimiento que sea de su inte- rés, desde eventos culturales, ofertas de viviendas de protección o plazos de pagos de impuestos, por citar varios ejemplos. A la vez, los ciudadanos pue- den ponerse en contacto con la Administración, para realizar quejas, reclamaciones, o solicitar al- gún tipo de información. La principal ventaja que una administración electrónica y móvil proporcio- na a las corporaciones locales reside en la rapidez a la hora de gestionar los diversos asuntos adminis- trativos y el excelente canal de comunicación que abren con el ciudadano, con las empresas y con los empleados de la propia Administración. Tal y como se muestra en la figura 10.6., las posibilida- des son múltiples. El fenómeno no ha hecho más que empezar y poco a poco se están introduciendo servicios cada vez más complejos: consulta del mapa de la ciudad desde el móvil; mensajes bidireccionales en los que la Administración envía un SMS al ciudadano, lo que implica una respuesta por su parte, o vicever- sa; realización de micropagos (parquímetros y multas), etc. El próximo paso será la descarga de microaplica- ciones en el móvil, que facilitarán la bidireccionali- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 134 13. Según datos de septiembre de 2007. 14. High-Speed Downlink Packet Access. 15. Universal Mobile Telecommunications System. 16. Long Term Evolution. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 134
  • 168. dad y la provisión de servicios más complejos. Gra- cias a esta tecnología, la Administración dispondrá de una oferta microsegmentada y personalizada de servicios públicos de alto valor añadido. Un segundo grupo de tecnologías inalámbricas estaría formado por aquellas de menor alcance que las anteriores, y cuya aplicación estaría cir- cunscrita a edificios. Destaca sobre el resto el con- junto de tecnologías Wi-Fi (Wireless Fidelity), que permite transmitir datos a alta velocidad en un ra- dio de 100 metros. Los terminales equipados con un acceso Wi-Fi (PC, PDA, tablet PC, portátiles, etc.) pueden acceder a la red inalámbrica que a su vez puede estar conectada a la intranet de una organi- zación o a Internet. En el futuro, las nuevas versio- nes de equipos Wi-Fi (basadas en el futuro están- dar IEEE 802.11n) o el grupo de tecnologías WiMax prometen ventajas sobre las tecnologías actuales tanto en velocidad como en alcance de las redes. Un tercer grupo de tecnologías inalámbricas, como el bluetooth, posibilita la transmisión de da- tos y voz entre diferentes equipos mediante un enlace por radiofrecuencia. Su objetivo es facilitar las comunicaciones de corto alcance entre equi- pos móviles y fijos, para poder eliminar cables y conectores y así permitir la sincronización de da- tos entre los equipos en el ámbito de una red per- sonal (entorno muy cercano). En el marco del con- cepto de «ciudad inteligente», el uso de esta tec- nología está aceptado, tal y como se comenta en el apartado 10.2.6. Finalmente, las tecnologías RFID (siglas de Radio Frequency IDentification, en español Identificación por Radiofrecuencia) son un método de almacena- miento y recuperación de datos remoto que usa dispositivos denominados etiquetas o tags RFID. Una etiqueta RFID es un dispositivo pequeño, como una pegatina, que se puede adherir o incor- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 135 Figura 10.6. APLICACIÓN DEL MÓVIL A LA ADMINISTRACIÓN CIUDADANOS EMPLEADOS AAPP Resolución Solicitante CIUDADANO Solicitante del servicio Solicitante del servicio Obtención de información (WAP, i-mode, sms...): estado de carreteras, información sanitaria, climatológica, etc. Pago por móvil Tramitación de licencias, autorizaciones, concesiones, etc. Envío/recepción de sugerencias y quejas Seguimiento de subvenciones administrativas Trámites de contratación pública Información turística de proximidad Descarga de imágenes: playas, monumentos, etc. Solicitud Tramitación Sanción Solicitante EMPLEADO ADMINISTRACIÓN Proveedor Servicio ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Usuario CIUDADANO Usuario Servicio ADMINISTRACIÓN Seguimiento y control de la gestión del trámite administrativo Seguimiento de la operación de los sistemas Seguridad Redundancia WIFI/GPRS/UMTS Tramitación de procedimientos sancionadores Inspecciones técnicas, agrícolas, ganaderas, etc. Intranets para empleados de la Administración Pública(formación, etc.) Vídeo Móvil Gestión de flotas e incidencias (policías autonómicas, vigilantes, bomberos, inundaciones, obras, etc.) Telemedida y telecontrol: control medioambiental Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 135
  • 169. porar a un producto, animal o persona. Las etique- tas RFID contienen antenas que permiten recibir y responder a peticiones por radiofrecuencia desde un emisor-receptor RFID. Esta tecnología es de gran utilidad en la gestión de inventarios, en la identificación segura de profesionales y de activos (documentación, equipos, provisiones, etc.) para mejorar la eficiencia, seguridad y disponibilidad, así como para reducir costes. En relación con esta tecnología, Correos ha pues- to en marcha un proyecto, pionero en Europa, para utilizar pegatinas con RFID (que se incluyen en los sobres) y así poder seguir el camino de los envíos por el sistema postal. De momento, el sistema de identificación será utilizado en su negocio de men- sajería. El objetivo es mejorar la calidad de los en- víos y detectar en tiempo real los «cuellos de bote- lla» para solucionarlos. Todas estas tecnologías, convenientemente uti- lizadas, permiten definir un nuevo paradigma wi- reless en la concepción del modelo de Administra- ción, la e-Administración. Surge la idea de la admi- nistración ubicua y permanentemente accesible. 10.2.3.Televisión digital terrestre La televisión digital terrestre o TDT es la aplicación de las tecnologías del medio digital a la transmi- sión de contenidos a través de una antena conven- cional (aérea) o de conexión por cable o satélite. Aplicando la tecnología digital se consiguen mayo- res posibilidades, como proveer de un mayor nú- mero de canales, mejor calidad de imagen o ima- gen en alta definición y mejor calidad de sonido. Gracias a esta nueva tecnología es posible ofre- cer a los usuarios, además, una gran variedad de contenidos informativos e interactivos a través de su televisión en un formato de gran calidad, por lo que se abre un mundo de posibilidades en la provi- sión de servicios personalizados e interactivos, in- cluidos los de administración, que han comenzado a denominarse T-Administración (Administración Pública y TDT). En este sentido, la existencia de un amplio par- que de receptores tradicionales de TV, la familiari- dad de uso de la TV, ampliamente extendida a mu- chas capas de la sociedad, y el lugar privilegiado que ocupan los televisores en los hogares propor- cionan una oportunidad excepcional para exten- der la base de la sociedad de la información y para ampliar la utilización de servicios electrónicos de información por los usuarios actuales de servicios electrónicos. Un medio de acceso sencillo y ampliamente ex- tendido como la televisión posibilita la comunica- ción a los ciudadanos de información útil así como la publicación de servicios online (en principio, bá- sicos), como puede ser la solicitud de cita previa o de un certificado. Con ella es posible extender los servicios ya existentes en la Administración online y ofrecer información pública muy actualizada (or- ganizada en temas generales), búsquedas en ba- ses de datos públicas o facilitar la recepción de co- mentarios u opiniones de los ciudadanos por parte de las administraciones. La TDT ofrece además amplias posibilidades de acercar la Administración electrónica a una amplia base de ciudadanos, especialmente a aquellos si- tuados en zonas remotas o aisladas, así como a ciudadanos con rentas más bajas o con menor for- mación. Se favorece así la inclusión social en servi- cios de administración electrónica a ciudadanos reticentes a utilizar ordenadores, con dificultades de uso y a infoexcluidos. La TDT ofrece un medio eficaz de alcanzar a toda la población en la comodidad del hogar y propor- cionar a la ciudadanía un nuevo canal de informa- ción de interés público, e incluso potencialmente de ofrecer servicios administrativos interactivos de tramitación. Los servicios de TV Digital dirigidos a la Adminis- tración y los servicios públicos se basan fundamen- talmente en el estándar abierto MHP (Multimedia Home Platform). Los servicios pueden tener o no canal de retorno; tienen, de este modo, servicios de «difusión mejorada» o teletexto avanzado y servi- cios interactivos. En este sentido, hay que desta- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 136 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 136
  • 170. car los ejemplos de la Comunidad de Madrid, con el despliegue de pilotos de servicios que ofrecen in- formación sobre tráfico y farmacias de guardia, y la Agencia Tributaria, tal y como se comenta en un apartado posterior. 10.2.4. Digitalización de contenidos La digitalización de contenidos es el proceso de conversión de la información a un formato digital de forma que pueda ser procesada fácilmente con un ordenador. La digitalización de la información constituye la base fundamental de la convergencia tecnológica actual y ofrece numerosas ventajas. Las técnicas de digitalización permiten manejar de forma única toda clase de fuentes de información (con las consiguientes economías de escala y aho- rro de costes) y ofrece además una mayor flexibili- dad y libertad a la hora de incorporar nuevos servi- cios. Además, es más efectivo almacenar, procesar y, en general, usar y manejar la información en for- mato digital. Por ejemplo, la digitalización de con- tenidos ya existentes en formatos no digitales per- mite aprovechar las ventajas de las nuevas tecno- logías para facilitar la catalogación y búsqueda (por ejemplo, en bases de datos), distribución (a través de Internet o redes de datos), seguridad, etc. En el terreno de la Administración Pública las ex- periencias en archivos históricos de carácter pú- blico han configurado un modelo de archivo digi- tal, basado en la custodia de soportes, que en su mayor parte replica los planteamientos y procedi- mientos de los archivos de soportes tradicionales. Así, el ingreso de los documentos se realiza me- diante una transferencia física de soportes digita- les, junto con su posterior almacenamiento y con- servación. Habitualmente se determina un forma- to inicial de conservación permanente, que condiciona la admisibilidad de los documentos, y que no se modifica a lo largo del período de conser- vación. El estándar OAIS (Open Archival Information Sys- tem)hanormalizadounnuevomodelodearchivodi- gital,basadoenlagestióndedepósitos,quepermite lacreacióndeunarchivodigitaldeformadistribuida y sin la custodia directa de la información, utilizan- do la transferencia telemática y la conservación en sistemas de archivo que permiten el acceso en línea. La desvinculación de un soporte físico concreto obli- ga a generar objetos digitales conservables, autosu- ficientes y fácilmente gestionables, combinando el uso de la meta descripción endógena, la encapsula- cióndelosdocumentosporagrupacionesdocumen- tales, y el uso opcional de la firma electrónica de ar- chivo. El modelo OAIS no es sólo una serie de pautas deconservaciónyalmacenamientodeobjetodigita- les, sino que conlleva también todo un proceso de gestión de esos objetos digitales que se almacenará en el sistema. Establece tres fases: • Adquisición. Sea a través de un proceso previo de valoración y selección, sea a partir de la adquisi- ción directa, los documentos se reciben en su for- mato original. En esta fase se realiza la transfor- mación de los documentos originales en objetos digitales conservables, lo que implica la verifica- ción de sus requisitos de conservabilidad (valida- ción de la sintaxis, cumplimiento de reglas de in- tegridad en bases de datos, y ausencia de virus, contraseñas y compresiones), la migración a un formato más estable y la encapsulación por agru- paciones documentales. A continuación se com- pleta su descripción, opcionalmente se firman, y se copian al dispositivo de almacenamiento. • Conservación. Se lleva a cabo en un repositorio digital seguro, y en el formato de conservación a largo plazo. Periódicamente se aplican los me- canismos necesarios para chequear los errores y garantizar la legibilidad. En función de la trans- formación que estos mecanismos realicen sobre el código del documento original, hablaremos de conservación del entorno tecnológico original cuando no se realice ningún tipo de transfor- mación, de migración cuando se modifique el código fuente del documento, y de emulación cuando se modifique el código del entorno tec- nológico del documento. La migración puede APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 137 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 137
  • 171. realizarse dentro del entorno tecnológico origi- nal (compatibilidad retroactiva e interoperabili- dad) a un entorno neutro (conversión a están- dar), a un entorno predefinido (conversión a for- mato de emulación) o, simplemente, a otro entorno (cambio de medio o soporte físico). • Recuperación de información. La recuperación de los documentos se lleva a cabo en tres etapas. En primer lugar, se consulta el inventario o ca- tálogo de documentos, construido a partir de los metadatos. Una vez localizado, el documento se convierte a un formato que facilite su difusión. Finalmente, el documento se transfiere a un área donde sea accesible para sus usuarios du- rante un tiempo determinado. En la Administración, ejemplos relevantes de di- gitalización de archivos son los del Archivo General de Indias, la Biblioteca Nacional y el Archivo Gene- ral de Simancas. 10.2.5. Geolocalización y sistemas de información geográfica El desarrollo de aplicaciones de geolocalización ha sido posible gracias a que hoy en día se dispone de una tecnología barata y accesible para llevarlos a cabo, ya sea en el campo de los sistemas basados en satélite o en la red celular. • Los sistemas de posicionamiento basados en sa- télites permiten determinar en todo el mundo la posición de una persona, vehículo u objeto con gran precisión. El sistema más utilizado actual- mente es el sistema GPS17 operado por el Depar- tamento de Defensa de Estados Unidos. El GPS funciona mediante una red de satélites que se encuentran orbitando alrededor de la Tierra. Los satélites envían señales que incluyen su posición y la hora del reloj que llevan incorporado. Un re- ceptor que recibe estas señales de los satélites es capaz de calcular su posición respecto a los saté- lites y, por tanto, su posición en la tierra. El acuerdo alcanzado entre el futuro sistema eu- ropeo de posicionamiento, Galileo, y el america- no GPS permitirá mejoras en el servicio prestado, principalmente en materia de precisión de la lo- calización. • En el campo de los sistemas de localización de móviles, la información manejada por las tec- nologías de comunicación móvil puede ser utili- zada para determinar dónde se encuentra física- mente un teléfono móvil, aunque con una pre- cisión notablemente menor que el GPS. En un futuro, la mayor densidad de estaciones base en el sistema UMTS y el uso de técnicas de loca- lización avanzadas permitirán la localización de terminales con mayor precisión. Los Sistemas de Información Geográfica (GIS) son sistemas cuya información (bases de datos y aplicaciones) está ligada a mapas. Un sistema GIS incluye hardware, software y procedimientos que permiten almacenar, gestionar y analizar datos relacionados con mapas y planos geográficos. Pue- den ser utilizados para una gran variedad de activi- dades que tengan un componente espacial. Permi- ten por ejemplo analizar datos de regiones o luga- res concretos, calcular rutas óptimas entre dos o más puntos, etc. Unido a estos sistemas se en- cuentra el desarrollo de una cartografía digital cada vez más precisa, basada en ocasiones en imá- genes proporcionadas por satélites. Gracias a la combinación de estos sistemas (de geolocalización y de información geográfica) es posible disponer en el ámbito de la Administración de sistemas para la gestión y localización de flotas (Policía, bomberos, etc.), así como de servicios de información que facilitan información sobre tiem- pos de espera en medios de transporte público, etc. Estos sistemas de localización también resultan tremendamente útiles en su aplicación a los pro- blemas de violencia de género. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 138 17. Global Positioning System. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 138
  • 172. Las entidades locales disponen de sus propios servicios de cartografía digital. Son cada vez más avanzados y no sólo permiten situar fincas rústicas y urbanas en el mapa, sino también atender a nue- vos requerimientos de la gestión. Así, por ejemplo, el denominado «plano ciudad» permite ser el «bas- tidor» de información sobre canalizaciones, con- ductos, alcantarillado, concesiones a operadores, mobiliario urbano, señales verticales y horizonta- les, etc. Además, la aparición de la tecnología GPS y el abaratamiento de los terminales hace necesa- rio disponer de cartografía digital y puntos de inte- rés (POI) para crear la «capa» de planos y mapas en los dispositivos. 10.2.6. Equipamiento y dispositivos inteligentes El hecho de que los equipos (PC, portátiles, PDA, móviles, etc.) hayan evolucionado de manera sor- prendente en los últimos años hace posible que hoy en día sean utilizados en todos los ámbitos de la vida cotidiana por una gran parte de la sociedad. La conocida Ley de Moore enuncia que cada 18 meses se duplica la densidad de transistores inte- grados en un chip, lo que supone que las prestacio- nes de los chips se duplican cada año y medio gra- cias a los esfuerzos de la industria. Por otro lado, los nuevos diseños permiten incorporar en el mis- mo tamaño mayores prestaciones, lo que hace que cada vez se puedan construir ordenadores más pe- queños y ligeros. Esta tendencia hacia la miniaturi- zación y portabilidad se aprecia en la proliferación de modelos de PDA, móviles y portátiles. La capacidad de las memorias y discos duros también aumenta. La capacidad de almacena- miento de los discos duros aumenta y se reduce el coste por unidad de almacenamiento. Nuevas tec- nologías como las memorias Flash, utilizadas en cámaras digitales, PDA, lápices de memoria, etc., se extienden rápidamente en el mercado de masas, sus prestaciones van mejorando y su precio baja considerablemente, hasta llegar a sustituir a los discos duros en aquellas aplicaciones donde los re- querimientos de capacidad son menores. Además, la disponibilidad de redes de comunicaciones de alta velocidad permite independizar el lugar donde reside la información del lugar donde se utiliza, lo que permite la creación de centros de almacena- miento de datos de gran seguridad donde se guar- da la información. Mientras que las prestaciones y la disponibilidad mejoran, el precio de los procesadores, memorias y dispositivos de almacenamiento, y, por tanto, de los ordenadores, baja cada año. Cada vez es mayor el número de problemas que pueden ser resueltos de manera económicamente rentable mediante el uso de sistemas informáticos. En cuanto a la tecnología móvil, hay que desta- car que la evolución de los dispositivos móviles (véase la figura 10.7.) está permitiendo la apari- ción de nuevas posibilidades en cuanto a la presta- ción de servicios corporativos y personales a ciuda- danos y empresas. La oferta de dispositivos es cada vez más amplia, y el coste de los mismos se está re- duciendo progresivamente, al mismo tiempo que se está adecuando a los colectivos de usuarios y del tipo de aplicación (proceso, volumen de datos) con diferentes opciones de conexión (IR, bluetooth, módem PCMCIA, módem Compact Flash, Wi-Fi, GPRS, UMTS) y diferentes accesorios para necesi- dades específicas (GPS para control de rutas, lector códigos de barras para captura de pedidos, cámara fotográfica para envío de albaranes, etc.). Un ejemplo de esta aplicación es el de los agen- tes de movilidad del municipio de Madrid, que equipados con PDA con firma electrónica18 pue- den realizar su trabajo con mayor eficiencia, agili- dad y seguridad jurídica. Dada la reducción en los costes de procesamien- to, existe la tendencia a dotar de cierta inteligencia APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 139 18. La Fábrica Nacional de Moneda y Timbre ha certificado la firma electrónica de los agentes y el soporte en el que figuran los datos puede así aportarse en un juicio como prueba documental. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 139
  • 173. a gran cantidad de dispositivos que hasta ahora no tenían dicha capacidad. Encontramos luces que se encienden solas cuando se pasa cerca de ellas, co- ches cuyos limpiaparabrisas se ponen en marcha cuando se detecta lluvia y así un interminable nú- mero de artilugios con capacidad de actuar bajo una determinada lógica más o menos sencilla. Este nivel de «inteligencia» que incorporan ciertos apa- ratos alcanza un elevado grado de sofisticación, lo que unido a que muchos de ellos incluyen conecti- vidad permite la interacción entre los mismos y consiente gran cantidad de servicios. Por ejemplo, ambientes que se personalizan solos o se adaptan a un usuario, o que la luminosidad de una sala se adapte automáticamente cuando se enciende la televisión y los electrodomésticos cambien de con- figuración según quien los utilice. En el ámbito de la Administración Pública, el uso de estos dispositivos puede facilitar la gestión de múltiples recursos. El envío de alarmas cuando se sobrepasen ciertas medidas o umbrales preesta- blecidos, puede resultar de gran utilidad en la ges- tión. Ayuntamientos como los de Barcelona (distri- to 22@), Helsinki (barrio tecnológico de Arabian- ranta) y Dublín (barrio de Grangegorman)19 trabajan en el marco del proyecto Icing en el con- cepto de «ciudad inteligente», con aplicaciones que mejorarán el aspecto social y la llamada «usa- bilidad» de las ciudades, para facilitar el control del tráfico y los semáforos mediante cámaras de vigi- lancia o sensores bluetooth, así como la disposición de etiquetas electrónicas en el mobiliario urbano con información sobre su posición geográfica, en- tre otras aplicaciones. 10.2.7. Códigos 2D Los códigos bidimensionales son códigos de pun- tos20 que almacenan información y pueden incluir- se sobre cualquier soporte gráfico y que son legi- bles mediante una cámara de un móvil, una web- cam o un lector específico. La lectura de dichos códigos por parte de un teléfono móvil puede de- sencadenar llamadas de voz, envío de SMS, cone- xión a páginas web y wap, el envío de un correo electrónico o la captura de datos (encuestas, tarje- tas de visitas, etc.). La aplicación de este tipo de códigos a la Admi- nistración es muy amplia,21 entre ellos: • La tarjeta ciudadana: un código impreso dentro de la tarjeta permitiría ser leído desde un dispo- sitivo barato como una webcam en cualquier de- pendencia municipal o cajero instalado en la ca- lle sin una inversión importante. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 140 Figura 10.7. DISPOSITIVOS MÓVILES Teléfonos móviles con WAP 19. El proyecto Icing (Innovatie Cities for the Next Generation) es un proyecto promovido y financiado por la Comisión Europea dentro del sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo. Este proyecto, que ha sido uno de los mejor valorados por la Comisión Europea, reúne los esfuerzos de empresas como T-Systems España, Telefónica, y eSpatial Solutions Ltd. 20. Que usan mecanismos de codificación QR y Datamatrix. 21. http://movilaapp.blogspot.com. Teléfonos móviles UMTS Smartphones PDAs de uso personal y profesional PDAs de uso industrial y Tablet PCs Portátiles Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 140
  • 174. • Identificación de mobiliario urbano: desde cual- quier dispositivo del personal de obras y servi- cios o Policía local se podría identificar un ele- mento urbano que esté degradado para comu- nicar su reparación. El código podría además almacenar información sobre geolocalización. • Billete en transporte público: el propio móvil ac- túa como billete sencillo, bonobús o abono men- sual. Una vez que se sube al autobús se acerca el móvil al lector y se autoriza el paso. Un ejemplo en este sentido es el de la Empresa Municipal de Transporte de Málaga, donde se des- plegó un piloto de pago de transporte público uti- lizando el móvil (véase figura 10.8.). 10.2.8. Mecanismos de seguridad y confidencialidad Los ciudadanos sienten una creciente preocupación porlaproteccióndesusdatospersonales.Enrespues- taaellosurgelaLeyOrgánicadeProteccióndeDatos de Carácter Personal (LOPD). Los sistemas de infor- mación de la Administración deben pues, incorporar, desde su definición, todas las herramientas técnicas necesarias que posibiliten el cumplimiento de dicha ley como control de acceso, tracing, logfiles, etc. En la actualidad, la tecnología dispone de meca- nismos de seguridad y confidencialidad que ofrecen garantíassuficientesparapodergestionardemane- ra correcta los datos relativos a las interacciones y trámitesdeunciudadanooempresaconlaAdminis- tración. Estos mecanismos básicos aseguran la con- fidencialidad y privacidad de la información, previe- nen la pérdida o manipulación indebida de datos esenciales, garantizan la integridad de datos, aplica- ciones y equipos frente a posibles amenazas, garan- tizan el cumplimiento de la normativa legal vigente, reducen el impacto de los daños físicos que pudiera sufrirelentornotecnológicooalgunodesuscompo- nentes, y garantizan la calidad del servicio prestado, contribuyendo a la disponibilidad de los sistemas. La autenticación del usuario es un aspecto cla- ve para garantizar la seguridad. En este campo se ha evolucionado en los últimos años con tecnolo- gías PKI (Public Key Infrastructure) o mediante la utilización de rasgos biométricos inherentes a la persona como el iris, la huella digital o el recono- cimiento de cara. Tradicionalmente, todos los sistemas de infor- mación y de gestión de procesos proporcionan me- canismos de seguridad. Existen algunos factores recientes que hacen que se incremente el interés por dichos mecanismos de seguridad y la necesi- dad de profundizar en mecanismos más rigurosos; por ejemplo, el uso creciente de sistemas de infor- mación en Internet, es decir, saliendo de entornos más o menos reducidos y seguros para su uso en una red de acceso universal, así como el interés por el uso de sistemas de firma electrónica como me- canismo para dar validez legal a acciones y docu- mentos generados electrónicamente. En la actualidad, cada sistema informático sue- le tener un sistema de control de acceso propio. Ante esta situación el usuario tiene que gestionar una identidad para cada aplicación a la que accede (intranet, correo electrónico, aplicación de gestión de facturas, etc.). Single Sign-on (SSO) es un proce- dimiento de autenticación que habilita al usuario para acceder a varios sistemas con una sola instan- cia de identificación. En el mundo Internet, el equivalente es OpenID, que se trata de un sistema de autenticación digital APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 141 Figura 10.8. CÓDIGOS BIDI Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 141
  • 175. descentralizado, con el que un usuario puede iden- tificarse en una página web a través de una URL (o un XRI en la versión actual) y puede ser verificado por cualquier servidor que soporte el protocolo. En los sitios que soporten OpenID, los usuarios no tie- nen que crearse una nueva cuenta de usuario para obtener acceso. En su lugar, sólo necesitan disponer de un identificador creado en un servidor que verifi- que OpenID, llamado proveedor de identidad o IdP. El proveedor de identidad puede confirmar la iden- tificación OpenID del usuario a un sitio que sopor- te este sistema. OpenID está ganando fuerza debi- do al anuncio de algunos sitios grandes, como Wiki- pedia y Technorati, de la adopción de este sistema. En el ámbito de la e-Administración, la firma elec- trónicaavanzadasebasaenuncertificadoreconocido quecumplaconlarecomendaciónUITX.509versión3 o superior y específica, entre otras cosas, formatos estándares para certificados de claves públicas y un algoritmo de validación de la ruta de certificación. En España, la ley determina que el término cer- tificado22 —en realidad varios contenidos en un único «dispositivo seguro de creación de firma» (la conocida como «tarjeta chip»)— debe ser ex- pedido por un funcionario público acreditado, para dar seguridad futura al uso del certificado. Éste es, en realidad, un «duplicado» electrónico de la per- sonalidad «humana» de su portador. El DNI-e y otros certificados de similares caracte- rísticas contienen dos certificados. Uno para ser empleado en funciones de acreditación, que no requiere uso de PIN, y otro para funciones de firma. 10.2.9. Software de código abierto El fenómeno del software libre,23 también denomi- nado «software de código abierto» (o de fuente abierta), constituye sin duda alguna una de las dis- continuidades más significativas de los últimos años en el ámbito de las tecnologías de la informa- ción y las comunicaciones. La filosofía del software de código abierto plan- tea nuevas «formas de hacer» en varios aspectos dentro del desarrollo de productos software: • En la I+D, ya que los esfuerzos son compartidos por distintos actores. • En el marketing y la distribución, ya que se con- fía en la red y en los usuarios finales como ins- trumento de difusión y distribución. • En el modelo de generación de ingresos, ya que la oportunidad de negocio reside en el cobro de ser- vicios alrededor de los productos desarrollados y no en que dichos productos tengan un precio. En España, la emergencia y rápido desarrollo del software libre ha despertado grandes expec- tativas debido, entre otras razones, al impacto que han tenido las tres grandes iniciativas públi- cas en la materia: LinEx, en la Junta de Extrema- dura, Guadalinex, en Andalucía, y Molinux, en Castilla-La Mancha. Al mismo tiempo, se han de- sarrollado proyectos de software libre más espe- cíficos en determinados sectores públicos como LinSAS para el Servicio Andaluz de Salud, LinBix para la red de bibliotecas de Barcelona, así como Lliurex y Max dentro del sistema educativo de las comunidades autónomas de Valencia y Ma- drid, respectivamente. Hay que hacer referencia a otras iniciativas inte- resantes, como la comunidad MORFEO (http:// www.morfeo-project.org/), subvencionada por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo en la que participan numerosas universidades, centros tecnológicos y empresas, entre ellas Telefónica I+D. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 142 22. El término certificado es ambiguo. Se refiere tanto a la tarjeta chip como al contenido informático de la misma que está compuesto por dos certificados X.509. 23. En términos no muy formales, «software libre» es el término con el que se denomina a programas que pueden ejecutarse sin restricciones, y cuyo código fuente está disponible sin coste alguno, de forma que pueda ser estudiado, modificado y distri- buido en su forma original o modificada. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 142
  • 176. 10.2.10. Nuevas arquitecturas tecnológicas La aparición de nuevas arquitecturas tecnológicas en el terreno del desarrollo de sistemas, sobre todo aquellas relacionadas con Internet, facilitan la im- plementación de aplicaciones interoperables, flexi- bles, auditables, mantenibles y escalables. Un ejemplo de este tipo de arquitectura es SOA, delinglésService-OrientedArchitecture,yqueencas- tellanopuedetraducirsecomo«arquitecturasoftwa- re orientada a servicio». Gracias a este tipo de arqui- tecturas, es posible desarrollar determinados servi- ciosquepuedenserutilizadosporotrasaplicaciones software, si entendemos un servicio como una uni- daddetrabajonecesariaparallevaracabounatarea particular. En SOA, cada componente software im- plementa los servicios de una determinada forma, pero los usuarios de los servicios (ya sean personas u otras aplicaciones informáticas) pueden utilizar el servicio a través de una interfaz estándar sin impor- tarcómoestéimplementadointernamente;esdecir, loscomponentessonindependientes,peroseestan- dariza la interfaz de servicios y, por lo tanto, la for- ma en que unos componentes se comunican con otros. De ahí la potencia de dicha arquitectura. Las implementaciones de la arquitectura SOA se basan generalmente en la utilización de Web Services, que son un conjunto de estándares que definen un protocolo de invocación remota de ser- vicios generalmente basado en el lenguaje XML.24 Los servicios web permiten que aplicaciones de software desarrolladas en lenguajes de programa- ción diferentes y ejecutadas sobre cualquier plata- forma puedan interactuar y, por ejemplo, inter- cambiar datos en redes de ordenadores como In- ternet. Las organizaciones OASIS y W3C son los comités responsables de la arquitectura y regla- mentación de los servicios web. Para mejorar la interoperabilidad entre distintas implementacio- nes de servicios web se ha creado el organismo WS-I, encargado de desarrollar diversos perfiles para definir de manera más exhaustiva estos es- tándares. Los servicios web aportan las siguientes ventajas: • Aportan interoperabilidad entre aplicaciones de software independientemente de sus propieda- des o de las plataformas sobre las que se instalen. • Los servicios web fomentan los estándares y pro- tocolos basados en texto, que hacen más fácil acceder a su contenido y entender su funciona- miento. • Al apoyarse en HTTP, los servicios web pueden aprovecharsedelossistemasdeseguridadfirewall sin necesidad de cambiar las reglas de filtrado. • Permiten que servicios y software de diferentes compañías ubicadas en diferentes lugares geo- gráficos puedan ser combinados fácilmente para proveer servicios integrados. • Permiten la interoperabilidad entre plataformas de distintos fabricantes por medio de protocolos estándar. • Aportan gran independencia entre la aplicación que usa el servicio web y el propio servicio. De esta forma, los cambios a lo largo del tiempo en uno no deben afectar al otro. Esta flexibilidad será cada vez más importante, dado que la ten- dencia a construir grandes aplicaciones a partir de componentes distribuidos más pequeños es cada día más acusada. Las arquitecturas SOA tienen muchas ventajas. En primer lugar, la implementación de SOA per- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 143 24. XML (sigla en inglés de eXtensible Markup Language, «lenguaje de marcado extensible») es un lenguaje extensible de eti- quetas desarrollado por el World Wide Web Consortium (W3C). XML no es realmente un lenguaje en particular, sino una ma- nera de definir lenguajes para diferentes necesidades. Se trata de un estándar para el intercambio de información estructura- da entre diferentes plataformas. Se puede usar en bases de datos, editores de texto, hojas de cálculo, etc. XML es una tecnolo- gía sencilla que tiene a su alrededor otras que la complementan y la hacen mucho más grande y con unas posibilidades mucho mayores. Tiene un papel muy importante en la actualidad, ya que permite la compatibilidad entre sistemas para compartir la información de una manera segura, fiable y fácil. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 143
  • 177. mite aprovechar y reutilizar sistemas anteriores (los denominados «legacy systems») basados en otras tecnologías, lo que implica un ahorro impor- tante de costes. Además de permitir reutilizar componentes los sistemas SOA son muy flexibles y se pueden añadir nuevos componentes fácilmente (que pueden utilizar los servicios de los componen- tes ya existentes). Es, por tanto, una arquitectura tecnológica escalable, que permite crecer y añadir nuevas funcionalidades. Al ser una arquitectura en la que los servicios se ofrecen a través de protoco- los estándares, los módulos de una misma organi- zación o de diversas organizaciones pueden comu- nicarse fácilmente. Esta arquitectura permite que aplicaciones heterogéneas, distribuidas en varios equipos o situadas en distintos lugares trabajen en conjunto sobre una red que utilice estándares abiertos como Internet. No cabe duda de que esta filosofía para la cons- trucción de nuevos servicios es totalmente aplica- ble al ámbito de la e-Administración, donde la exis- tencia de numerosas aplicaciones departamentales estancas enfocadas a la resolución de la problemá- tica concreta de cada negocio, así como la dificultad de abordar proyectos que requieran el trabajo co- laborativo de diferentes unidades de negocio y la premisa de no rehacer lo que ya funciona (minimi- zar las tareas de reingeniería), hacen que la filosofía SOA se adapte completamente a sus necesidades. Un ejemplo reciente de la aplicación de este tipo de arquitectura es el de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y su plataforma de e-Ad- ministración. Por otro lado, en relación con esta tendencia, es- tán surgiendo conceptos como el de web semán- tica, cuyo objetivo es dotar de significado a los re- cursos de la web, añadiendo a cada recurso una descripción de su contenido, significado y relación con otros datos, de forma que, por ejemplo, una máquina pueda evaluar automáticamente la ade- cuación de ese recurso con una búsqueda realiza- da por un usuario. 10.2.11. Estandarización/normalización La normalización es el proceso de formular y apli- car reglas para una aproximación ordenada a una actividad específica para el beneficio y con la coo- peración de todos los involucrados. Los objetivos de la normalización son los de simplificación, unifi- cación y especificación, de ahí su importancia. Ac- tualmente, en el campo de las TIC existen gran cantidad de organismos de estandarización que se encargan de la creación y evolución de los estánda- res, y que son fundamentales para la industria pri- vada y también para los gobiernos. Las principales contribuciones de estos organismos son la reduc- ción de los tiempos de desarrollo de productos y servicios, el incremento de la calidad y la seguri- dad, la reducción de los riesgos del mercado y la protección contra la obsolescencia. La organización más conocida en este sentido es ISO, la Organización Internacional para la Estanda- rización, o International Organization for Standar- dization, una organización internacional no guber- namental, compuesta por representantes de los organismos de normalización (ON) nacionales —en España UNE—, que produce normas interna- cionales industriales y comerciales. Produce las normas ISO y su finalidad es la coordinación de las normas nacionales, en consonancia con el Acta Fi- nal de la Organización Mundial del Comercio, con el propósito de facilitar el comercio y el intercam- bio de información, y contribuir con unos están- dares comunes para el desarrollo y la transferencia de tecnologías. En el mundo de las comunicaciones se ha pasa- do desde una época en la que las actividades de normalización se restringían casi completamente a las funciones desempeñadas por la UIT,25 orga- nismo especializado de las Naciones Unidas encar- gado de regular las telecomunicaciones, a nivel in- ternacional, entre las distintas administraciones y empresas operadoras, a un nuevo periodo en el que numerosos organismos comparten esta fun- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 144 25. Unión Internacional de Telecomunicaciones. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 144
  • 178. ción. Estos organismos surgen por la acumulación de intereses de diferentes agentes en un periodo de tiempo, por lo que es habitual el nacimiento y desaparición frecuente de muchos de éstos. Por citar algunos de los más relevantes cabría men- cionar el IEEE,26 que realiza una actividad de es- tandarización en campos que van desde el área aeroespacial, ordenadores, telecomunicaciones a la ingeniería biomédica o la electrónica de consu- mo. El W3C (World Wide Web Consortium) sería el encargado de desarrollar los estándares relacio- nados con el World Wide Web, son muy conocidas las normas HTML, XML y XML Encryption. El Inter- net Engineering Task Force (IETF) es una organiza- ción internacional abierta de normalización, que tiene como objetivo el contribuir a la ingeniería de Internet, actuando en diversas áreas, tales como el transporte, el encaminamiento y la seguridad. OASIS, por su parte, corresponde al acrónimo de Organization for the Advancement of Structured Information Standards, y es un consorcio interna- cional sin fines de lucro que orienta el desarrollo, la convergencia y la adopción de los estándares e-bu- siness. Son muy conocidos el directorio de servi- cios UDDI (Universal Description, Discovery and In- tegration), SOAP (Simple Object Access Protocol) y WSDL (Web Services Description Language). El 3GPP27 estaría centrado en el desarrollo del conjun- to de especificaciones de las tecnologías UMTS. Wi-Fi se encargaría de asegurar la interoperatibili- dad de los equipos que utilizan los estándares de comunicación IEEE 802.11x definidos a su vez por lEEE. El WiMax Forum realizaría una función simi- lar a la de Wi-Fi, pero con las tecnologías IEEE 802.16x. Y así un largo etcétera. En el caso concreto de la administración elec- trónica hay que comentar que hay tres tipos de normas que la afectan de forma directa: • Las normas semánticas: determinan el formato «portador» de mensajes de intercambio. Estas normas hacen posible que dos organismos se en- tiendan porque han definido un vocabulario co- múnyunaestructurademensajesdeintercambio a la que se ciñen en los mismos. El uso de forma- tos y normas abiertas se considera un requisito esencial para que los sistemas informáticos y los programas puedan interoperar tanto en un ámbi- to nacional como internacional. En el ámbito de la administración electrónica es esencial el uso de formatos abiertos, ya que ello representa el mayor factor de éxito en las iniciativas, pues contribuye definitivamente a mejorar las interacciones con los ciudadanos y las empresas. En este sentido, hay que destacar la norma HL7 de sanidad para historias clínicas, la norma ATRIO para intercambio de datos pa- dronales o la SICRES para el intercambio de ano- taciones Registrales.28 Destaca también el re- ciente estándar abierto OpenDocument For- mat,29 ODF (Formato Abierto de Documentos) propuesto por OASIS (Organization for the Ad- vancement of Structured Information Stan- dards). Este estándar abierto es un formato de fi- chero o conjunto de especificaciones basado en XML para documentos en soporte electrónico, sean textos, hojas de cálculo, presentaciones, e incluso gráficos. En este sentido, hay que desta- car que la Dirección General de Patrimonio del Estado del Ministerio de Hacienda prepara en formato XML todos los documentos de inter- cambios entre partes en los procesos de contra- tación administrativa. • Las normas técnicas: son de más bajo nivel que las anteriores y hacen referencia a temas de ín- dole variada, por ejemplo: qué se incluye en un certificado de acreditación y firma digital, cuál es APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 145 26. Institute of Electrical & Electronics Engineers. 27. 3rd Generation Partnership Project. 28. Estas normas tuvieron su origen en el EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration, Transport and Comerce) que fue estándar de la ONU para el intercambio de documentos entre administraciones, comerciales y para el Transporte, en el ám- bito mundial. Sin embargo, esta norma no tuvo impacto en las administraciones públicas. 29. Norma ISO/IEC DIS 26300 de mayo de 2006. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 145
  • 179. la estructura y forma de acceso a la lista de re- vocaciones de certificados de un determinado emisor, etc. • Las normas de técnicas de gestión: tienen que ver con el uso de las técnicas en el proceso admi- nistrativo. Por poner un ejemplo, regulan la no- tificación electrónica y sus particularidades, siendo contrapunto a la notificación convencio- nal por vía postal basada en carta certificada, acuse de recibo, dos intentos de aceptación y publicación finalmente, en el boletín oficial de la provincia. En el campo de la accesibilidad web,30 el W3C ha desarrollado directrices o pautas específicas para asegurarla. Para encaminar a la web hacia su má- ximo potencial, el W3C incluye promover un alto grado de accesibilidad para las personas con dis- capacidad. El grupo de trabajo permanente WAI (Web Accessibility Initiative)31 es el encargado de promoverla, en coordinación con organizaciones alrededor de todo el mundo, persigue la accesibi- lidad de la Web a través de cinco áreas de trabajo principales: tecnología, directrices, herramientas, formación y difusión, e investigación y desarrollo. De los trabajos desarrollados en el seno del WAI se desprenden las «Directrices de Accesibilidad tanto para el Contenido de la web», «Directrices de Ac- cesibilidad para XML», como para las herramien- tas de autor y para los navegadores. Dichas direc- trices son consideradas en la Unión Europea como normas de facto, y son citadas como referencia obligada en la mayoría de las legislaciones sobre tecnologías de la información de todo el mundo. Además, establecen un grado de accesibilidad que se divide en niveles denominados A, AA, y AAA, que corresponden respectivamente a criterios mí- nimos de accesibilidad, extendidos, y accesibilidad máxima. Las normas WAI del W3C han tenido un gran éxito de aceptación como guías de recomen- dación de mejoras en la accesibilidad de las pági- nas web. 10.2.12. Interoperabilidad Se define interoperabilidad como la habilidad de dos o más sistemas o componentes de intercam- biar información, para posteriormente interpretar y utilizar la información intercambiada. La intero- perabilidad se considera esencial en los ambien- tes heterogéneos actuales. Comienza con los pro- tocolos de redes y las medidas de seguridad y se extiende hasta las redes, las aplicaciones heterogé- neas distribuidas y la administración de los siste- mas. Como punto intermedio se encuentran el ac- ceso a los datos, la migración de aplicaciones y el acceso a las mismas en diferentes plataformas. Los estándares web llevaron a Internet la inte- roperabilidad al ámbito del documento, basada en un protocolo simple como HTTP, los localizado- res e identificadores únicos proporcionados por las URL y el lenguaje HTML para enlazar entre partes de documentos. Actualmente, el desarrollo del len- guaje XML y la integración de la semántica en los servicios web han permitido alcanzar un mayor nivel de interoperabilidad en tres ámbitos: • Interoperabilidad técnica: contempla los aspec- tos técnicos para la interconexión de sistemas de información, a través de la definición de inter- faces abiertos, formatos de datos y protocolos para la presentación, recogida, intercambio, pro- ceso y transporte de datos. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 146 30. La accesibilidad web o de la interfaz indica la capacidad de acceso a la web y a sus contenidos por todas las personas, in- dependientemente de la discapacidad (física, intelectual o técnica) que presenten. En concreto, al hablar de accesibilidad web se está haciendo referencia a un diseño web que va a permitir que estas personas puedan percibir, entender, navegar e inte- ractuar con la web, aportando a su vez contenidos. La accesibilidad web también beneficia a otras personas, incluyendo perso- nas de edad avanzada que han visto mermadas sus habilidades como consecuencia de la edad. Esta cualidad está íntimamen- te relacionada con la usabilidad. 31. Iniciativa para la Accesibilidad de la Red. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 146
  • 180. • Interoperabilidad semántica: garantiza el signi- ficado exacto de los contenidos y datos objeto de intercambio, y facilita el entendimiento, bús- queda, reutilización, difusión, agregación y am- pliación de la información, para que la misma pueda ser automáticamente interpretada y reu- tilizada por aplicaciones externas. Es requisito para la prestación de servicios multilenguaje. • Interoperabilidad organizativa: orquestación de los procesos administrativos y las estructuras or- ganizativas internas para alinear las arquitectu- ras de información con los objetivos de negocio. Tal y como se ha comentado en el apartado an- terior, la estandarización y normalización es esen- cial para la interoperabilidad y más en un entorno como el de la Administración Pública. Las nuevas soluciones deben tener todo esto en cuenta y do- tarse de los mecanismos de interoperabilidad oportunos (estándares, comunicaciones, visión de integración, componentes reutilizables, etc.) para superarlo. Se completa esta visión en el bloque III de esta misma obra. 10.2.13. Prestación de servicios TIC La necesidad de las organizaciones de hacerse más ágiles, operativas y flexibles es lo que las ha llevado a que se concentren en aquellas actividades en las que pueden aportar mayor valor, dejando las acti- vidades secundarias a empresas expertas que pue- dan utilizar economías de escala y su mayor cono- cimiento para su realización. El área de las TIC es especialmente susceptible de ser tratada bajo este enfoque. Los servicios susceptibles de ser ofrecidos bajo este modelo de prestación son varios: • Servicios de comunicaciones. Tradicionalmente, los servicios de comunicaciones ya eran realiza- dos por empresas del sector de las telecomunica- ciones, por lo que resulta una evolución natural el que este tipo de empresas se encarguen de poner en marcha las nuevas soluciones que requieren ampliar el espectro de tecnologías utilizado. • Servicios de alojamiento en datacenters. Se in- cluyen aquí un conjunto de nuevos servicios li- gados a Internet y que de forma genérica agrupa a todos los servicios ligados con la ubicación de ordenadores en centros de datos. Al igual que los servicios de comunicaciones, lo habitual es la ex- ternalización de estos servicios por lo que han al- canzado un elevado grado de madurez gracias al uso intensivo que hacen de ellos las empresas relacionadas con Internet. Este grupo engloba servicios como el hosting o alquiler de equipos informáticos ajenos, el hou- sing o alquiler de espacio físico para ubicar equi- pos informáticos propios, y las soluciones de alta disponibilidad que permiten mantener los ser- vicios en funcionamiento aun en el caso de fallo de alguno de los equipos. Adicionalmente es po- sible contratar otros servicios, como servicios de backup, servicios de firewall, servicios de monito- rización, actuación remota, soporte técnico y ad- ministración y gestión delegada. Todos estos servicios incluyen tanto la mano de obra especializada para el mantenimiento de los ordenadores como el alquiler de los espa- cios necesarios para la ubicación de los equipos que habrán de estar adecuadamente acondicio- nados. La solución se completa con la necesaria conexión de banda ancha con las dependencias de la administración e Internet. • Aplicaciones básicas comunes. Se trata de apli- caciones informáticas que son utilizadas por un gran número de los servicios finales. Por este motivo tiene pleno sentido que sean únicas y que todos los servicios utilicen los mismos pro- cedimientos. Este modelo es proporcionado por los denomi- nados ASP (Application Server Provider), que son empresas que proporcionan, en «modo alquiler» y de forma remota, aplicaciones software a múl- tiples clientes de acuerdo a unos niveles de servi- cio pactados. El ASP es un concepto que convier- te el modelo tradicional de propiedad de los sis- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 147 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 147
  • 181. temas de gestión empresariales en un servicio. Se basa en la externalización de los procesos inherentes a la implantación y mantenimiento de los sistemas de información, facilitando y simplificando el proceso de selección, puesta en marcha y mantenimiento de los mismos a las empresas u organizaciones que lo adopten. Trabajar con un sistema de información bajo el modeloASPesespecialmentebeneficiosoparalas administraciones locales con múltiples juntas de distrito (o ayuntamientos en el caso de las diputa- ciones) distribuidas geográficamente, así como paraaquellasquedeseenexternalizarlosservicios informáticosotenganmúltiplesusuariosmóviles. Las ventajas de este modelo son diversos: – Facilita el acceso, desde cualquier lugar, a las últimas versiones de un conjunto de aplicacio- nes desde un centro de datos centralizado y por un precio mensual o anual fijo. – Ofrecebeneficiosdeadministraciónyseguridad. – Reduce la inversión inicial en licencias e infraes- tructura tecnológica (el manejo de aplicacio- nes vía ASP evita que se tenga que incurrir en trabajos de compra, instalación, soporte y mantenimiento de aplicaciones costosas). – Flexibiliza la incorporación de tecnología al rit- mo de crecimiento de las necesidades. – Incrementa la productividad al permitir al cliente centrarse en sus actividades funda- mentales (especialización). – Se trata de una solución escalable (de usuarios y de aplicaciones). En general, la provisión de servicios TIC «en red» representa importantes ventajas a distintos niveles, que se pueden traducir en un mejor servicio al ciu- dadano, tal y como se representa en la figura 10.9. 10.3. Administración por vía electrónica Bajo el término administración electrónica o e-Ad- ministración32 se agrupa al conjunto de mecanis- mos electrónicos que permiten la prestación de servicios públicos de la Administración, tanto a los ciudadanos como a las empresas bajo la idea de «ventanilla virtual» única. Se basa en principios como la interactividad, la rapidez, la eficiencia y la personalización, todos ellos facilitados por las nue- vas tecnologías. En este concepto se incluyen tres tipos de interrelaciones entre las partes: • Administraciones públicas y ciudadanos, funda- mentalmente centradas en la tramitación de do- cumentos. • Administraciones públicas y empresas, en las que, además de la tramitación, se incluye una variante del comercio electrónico realizada por los gobiernos para efectuar sus adquisiciones. • Administraciones públicas y otras administra- ciones, donde se incluyen aquellos mecanismos de tramitación e intercambio de información entre los distintos departamentos guberna- mentales. La Administración electrónica se relaciona con el concepto de tramitación y todas aquellas técnicas y procesos por los cuales se puede tramitar, sin pre- sencia física de personas en las dependencias de la institución. La administración electrónica permite: • Obtener información generada por el organis- mo, de forma multicanal. • Consultar datos personales o unidos a la em- presa que se representa. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 148 32. Hay que hacer una aclaración sobre otro término muy utilizado, el de gobierno electrónico o e-gobierno, más general y am- biguo. Los elementos que engloba varían según la fuente consultada, y se confunden a menudo con el concepto de e-Adminis- tración. Este problema puede deberse, por una parte, a que los primeros esfuerzos por integrar las nuevas tecnologías en este entorno se hayan dirigido principalmente a los procesos administrativos, y, por otra, a la mala traducción del término usado en el mundo de habla inglesa: e-Government. Este término comprende desde la simple puesta de documentos en la red hasta una integración completa entre ciudadanos y distintos organismos de la Administración, así como la participación de aquéllos en la toma de decisiones políticas, y, por tanto, engloba los conceptos de e-democracia y e-Administración. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 148
  • 182. • Suministrar datos periódicos según establecido (seguros sociales, datos INE). • Cumplimentar formularios iniciando procedi- mientos, incluyendo pagos. • Realizar tramitación electrónica en sus diferen- tes fases: recibir escritos, realizar notificaciones y permitir la consulta de estados. • Participar en la vida ciudadana a través de herra- mientas de comunidad. • Disponer de procesos internos entre administra- ciones, de sincronización por intercambio, de aquellos datos autorizados. 10.3.1. Soluciones presenciales Las soluciones presenciales ofrecen soporte a la modalidad de relación con la Administración en la que el ciudadano33 se presenta ante funcionario y éste, mediante su terminal34 conectado a la intra- net,35 utiliza la informática interna para gestionar la relación. En las entidades locales el canal presencial de atención ha sido tradicionalmente el Registro Ge- neral de Entrada y Salida, y más recientemente las denominadas Oficinas Polivalentes de Tramitación. El concepto de Registro de Entrada y Salida, como lugar físico, es la dependencia en la que se entregan las solicitudes y escritos y que asegura el orden de llegada, la fecha y la hora, el asunto de que se trata, el solicitante y la dependencia que atenderá el tema.36 Añade el valor de la seguridad de la entrega a partir del justificante. En estas ofi- cinas, la informática es utilizada por el empleado público, que atiende, teclea, consulta y gestiona, según indicaciones del ciudadano. Por otro lado, desde la Oficina Polivalente se ofrece un servicio integral de atención a través del modelo de Ventanilla Única; se atienden de ma- nera polivalente todas aquellas necesidades de in- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 149 Figura 10.9. VENTAJAS DE LA PROVISIÓN DE SERVICIOS TIC EN RED Fuente: Telefónica Visión Estratégica Focalización de la Organización en su actividad fundamental (aportar el máximo valor añadido) Gestión de Procesos Estandarización y simplificación de procedimientos, acceso a las mejores prácticas Optimización de Inversiones Transformación de coste fijo en coste variable mediante reducción de gasto no discrecional Reducción de Riesgos Viabilidad inmediata de la continuidad de las operaciones Mejora del Nivel de Servicio Con flexibilidad en la prestación e inmediatez de la solución Proyección Tecnológica Máxima capacidad de adaptación de los recursos, con respuesta global 33. Y/o el representante de la empresa. 34. Habitualmente PC, pero podría ser también teléfono móvil, PDA, etc. 35. El acceso a la intranet puede realizarse gracias a una VPN o incluso acceder a aplicaciones de gestión a través de la extranet. 36. Regulado por la Ley 30/1992. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 149
  • 183. formación y gestión de los diferentes ámbitos de actuación municipales. Sus objetivos: • Informar a los ciudadanos sobre cuestiones y asuntos de la ciudad y el ayuntamiento que pue- dan ser de su interés. • Mantener permanentemente actualizada la base de datos de trámites como garantía de una información esmerada y precisa. • Recibir y canalizar las sugerencias o las quejas de los ciudadanos o colectivos. • Resolver de manera inmediata los trámites sim- ples e iniciar el expediente de aquellos que re- quieren una gestión diferida (por parte de otros departamentos). 10.3.1.1. Intranet Las redes internas corporativas son unas potentes herramientas que facilitan el trabajo en las organi- zaciones. En el caso de la Administración, facilitan el acceso a las aplicaciones de back-office (que se describirán en apartados posteriores) que dan so- porte a los procesos más importantes así como a aquella información relevante para los funciona- rios como la nómina, el control de presencia, los partes de ausencia, las vacaciones, la solicitud de ayudas sociales, además el acceso a documentos internos de apoyo a su misión o comunicados in- ternos. Las intranets también se conocen como los «portales del empleado». 10.3.1.2. Solución atención presencial Existen soluciones informáticas que facilitan la atención presencial y suelen incluir soporte para la gestión de: • Información general: para ello se dispone de un gestor de contenidos que la almacena, clasifica y categoriza para que se pueda acceder de formar rápida y ágil por los operadores. Aquí pueden en- contrarse todo tipo de contenidos, información sobre monumentos, festejos, trámites, polide- portivos, etc. • Avisos: se trata de sugerencias, reclamaciones o quejas que realiza el ciudadano sobre la Admi- nistración. Deben ser creadas dentro del sistema y se debe tener un ciclo de vida; se puede realizar un completo seguimiento del tratamiento que se ha realizado de ella por parte de la Adminis- tración. • Trámites: la aplicación puede permitir dos esce- narios: o bien conectar con los aplicativos inter- nos de la Administración para que se realice el trámite, o bien proporcionar al operador una guía (ficha descriptiva del trámite) de cómo se realiza el procedimiento y de los documentos e instancias que debe aportar el ciudadano con la posibilidad de imprimir las instancias para que se rellenen, quedarse la documentación y abrir el expediente manualmente. 10.3.1.3. Oficina de Atención al Ciudadano Estas oficinas ofrecen a los ciudadanos un amplio abanico de servicios: suministrar información ge- neral e información urbanística, facilitar impre- sos, realizar funciones de registro, firma electróni- ca, sugerencias y reclamaciones y cita previa, así como gestiones y trámites municipales, en mate- rias diversas tales como padrón de habitantes, cen- so electoral, diversos impuestos y tasas municipa- les, firma electrónica, estacionamiento regulado y otros. Algunos de estos servicios se prestan me- diante cita previa. Existe un amplio conjunto de aplicaciones que ofrecen soporte al empleado pú- blico para desarrollar estas tareas. 10.3.2. Soluciones mediante operador interpuesto En esta modalidad de relación con la Administra- ción, la que emplea un operador interpuesto, las LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 150 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 150
  • 184. soluciones TIC ofrecen soporte, por un lado, a los operadores interpuestos que atienden al ciudada- no en sus relaciones con la Administración, habi- tualmente a través del teléfono; por otro lado, ac- túan como base tecnológica en los sistemas que permiten la comunicación entre ciudadanos y ope- radores, en los tradicionales centros de atención de llamadas. 10.3.2.1. Contact Center Los Contact Center son sistemas que facilitan el tratamiento inteligente de las llamadas entrantes y salientes, y las sincronizan con los datos relevan- tes de las personas que son atendidas y garantizan que la información sea accesible a los agentes que atienden las llamadas. Son soluciones que inte- gran diferentes canales de comunicación (teléfo- no, e-mail, web y SMS, entre otros) utilizando he- rramientas sofisticadas37 que permiten planificar, controlar y gestionar los recursos humanos con un doble objetivo: maximizar la productividad y moti- var y fidelizar al personal. A modo de ejemplo, hay que destacar el servicio de atención que ofrece la Tesorería General de la Seguridad Social a los ciudadanos. Este servicio ha pasado de prestarse prácticamente en su totali- dad de manera presencial a tener un gran núme- ro de interacciones no presenciales (teléfono, In- ternet, e-mail). En lo que se refiere a las interaccio- nes telefónicas, hay que señalar que hace apenas unos años existía un número de teléfono de con- tacto en función de cada uno de los servicios pres- tados por la Tesorería y de la ubicación de la uni- dad (hasta 108 números de teléfonos diferentes), además no existía ningún sistema telefónico que gestionara esas llamadas ni que las interrelacio- nara. En la actualidad, la Tesorería General de la Seguridad Social tiene en funcionamiento un Con- tact Center externalizado, con un único número de teléfono de entrada y un buzón de e-mail, lo- grando: • Homogeneidad en la información aportada a los ciudadanos. • Porcentajes de atención directa del 95%. • Herramientas telefónicas y de gestión que, de manera transparente para el ciudadano, enlazan las unidades de atención que prestan los dife- rentes servicios. • Ampliación de horarios de atención. • Flexibilidad en el dimensionamiento de recursos según necesidades. • Desarrollo de servicios automáticos. Este tipo de soluciones puede ofrecerse bajo va- rias modalidades, tal y como se muestra en la figu- ra 10.10.: • En el modelo «in-house», tanto los agentes como la tecnología y el mantenimiento de la misma se encuentran en la misma organización que re- quiere dicho Contact Center, por lo que supone un modelo de fuerte inversión. • En el caso del modelo «externalizado», todo se encuentra fuera de la organización, tanto los agentes como la tecnología. • Finalmente, en el modelo «bajo demanda», los agentes de atención se encuentran en la orga- nización origen que utilizan la aplicación de Con- tact Center que es gestionada por una empresa especializada, por lo que la organización original se despreocupa de la tecnología utilizada y de su mantenimiento; se opera bajo un esquema de pago por uso. 10.3.2.2. Sistemas IVR Las aplicaciones de voz o sistemas automáticos de voz (IVR – Interactive Voice Response) permiten auto- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 151 37. Servidores de comunicaciones, sistemas de gestión de encaminamientos, herramientas de gestión de recursos, sistemas de creación de contactos, etc. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 151
  • 185. matizar muchos servicios, haciendo del teléfono y la voz los medios de acceso e interacción. Actualmen- te, la tecnología permite hablar con una máquina de forma casi natural para solicitar información o realizar tramitaciones. La aplicación de voz «tradu- ce» las solicitudes en un lenguaje informático, acce- diendo a sistemas de información, bases de datos, o servidores web para recoger la información nece- saria. Esta información puede ser emitida de forma oral, o bien puede llegar al que llama a través de otros canales: fax, e-mail, móvil (mensajes cortos, páginas WAP). Las aplicaciones de voz, además de actuar como un agente o gestor telefónico, pueden, si el sistema así lo requiere, realizar una validación de la identidad del que llama a través de muestras de voz almacenadas de los posibles usuarios. Según las opciones que el usuario elige el siste- ma lo deriva a un centro de atención telefónica o a otra central telefónica. Estos sistemas pueden com- binarse con SMS para prestar cualquier clase de ser- vicio: televotación, encuestas, acceso a bases de da- tos, servicios informativos, incluso sorteos, etc. Se apoya además en: • DTMF (detección de marcación por tonos): que le da capacidad de reconocer qué teclas ha pre- sionado el usuario. • TTS (Text To Speech): que le da capacidad de transformar texto a audio que escucha el ope- rador. • ASR (reconocimiento automático de voz): que le da la capacidad de reconocer las palabras del usuario y aceptarlas como órdenes. Estos sistemas dan información y actúan como «filtro o discriminador» para determinar el sentido de la actuación y dirigir la llamada al operador libre especializado. Los IVR más modernos entran en LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 152 Figura 10.10. MODALIDADES DE CONTACT CENTER In house Externalizado Bajo demanda Compañia (todo In-House) Agentes ACD, IVR, CTI, etc... TI y Departamento de Telecomunicaciones TI y Departamento de Telecomunicaciones Compañia Compañia Agentes Agentes Agentes Contact Center Unificado Campo de Operaciones NSP • Todo in house: • Agentes • Tecnología • Mantenimiento • Integrable con aplicaciones corporativas • Díficil balancear tráfico entre sedes • Todo inversión • Contact Center gestionado • Se gestionan agentes • El operador gestiona la tecnología • Pago por uso • Integrable con aplicaciones corporativas • Vigilancia de los SLA del contrato • Precio a largo plazo • Todo externalizado • No se gestiona nada (ni siquiera agentes) • Contrato a coste fijo • Limitada integración con aplicaciones corporativas Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 152
  • 186. operación tanto al inicio como al finalizar la con- sulta. De esta manera, permiten calificar la actua- ción e introducir elementos de calidad. En el uso de este tipo de sistemas para la admi- nistración electrónica hay que destacar la impor- tancia de la acreditación de la personalidad de for- ma segura. En el ámbito telemático es posible uti- lizar el certificado digital, pero en el uso telefónico estas técnicas no están disponibles. En la actuali- dad se utilizan las tarjetas de coordenadas (ver apartado 10.3.4.6.). 10.3.2.3. Servicios de atención ciudadana: 010, 012 y 060 En España, los servicios de atención ciudadana que se prestan por el canal telefónico desde la Admi- nistración se conocen comúnmente como el núme- ro de teléfono que tienen asignado: 010 para el ám- bito local, 012 para el ámbito regional y 060 para el nivel de la Administración General del Estado. • El 010 es un servicio de atención telefónica que ofrece a la ciudadanía información general y permite realizar determinadas gestiones y trá- mites municipales. La carta de servicios suele incluir: – Información sobre la Administración Pública, cultura, comercio y consumo, deportes, docu- mentos personales (padrón), educación, ha- cienda y economía, medio ambiente, infraes- tructuras, ocio, sanidad, seguridad ciudadana, servicios sociales, trabajo y Seguridad Social, transportes y comunicaciones, turismo y urba- nismo y vivienda. – Por otro lado, también es posible realizar ges- tiones y trámites relacionados con tributos municipales, padrón, mobiliario urbano, lim- pieza, ruidos y contaminación y comercio y consumo, así como servicios de teleasistencia y ayuda a domicilio. • El 012 se trata de un servicio de atención telefó- nica regional. Son una solución idónea para las poblaciones pequeñas, que por motivos de eco- nomías de escala no pueden disponer de un 010 propio. Un ejemplo de ello se da en la Comuni- dad de Madrid, que a través de su red de portales Municipa presta el servicio de atención ciuda- dana en cada localidad bajo la filosofía de servi- cio mancomunado. • El 060 tiene el objetivo de unificar los centenares de números de atención que hoy se dan en la Ad- ministración General del Estado, y que el ciuda- dano debe conocer para acertar el organismo al que se debe dirigir. El teléfono 060 pretende ser el punto de acceso general para dar respuesta a las preguntas más básicas, genéricas y/o fre- cuentes, y para redirigir la llamada a los teléfonos departamentales especializados, sin necesidad de que el ciudadano deba conocer sus números. Su objetivo final es que toda la ciudadanía sepa este número y lo asocie a los servicios públicos, tal como asocia el 112 a las emergencias. 10.3.2.4. Emergencias 112 y 061 Los servicios 112 de emergencias están diseñados bajo un criterio multiservicio que permite integrar operativamente a todos los organismos de emer- gencia mediante los acuerdos precisos para definir los procedimientos que determinan cuándo hay que activar cada servicio. Los procedimientos de- terminan también los intercambios de informa- ción necesarios para conocer en todo momento el desarrollo de la gestión de la incidencia. Este modelo determina que el trabajo se desa- rrolle a dos niveles: • Uno, primero, de recepción, atención y gestión de la llamada. Este proceso tiene por finalidad, partiendo de la información de cada llamada, ac- tivar los servicios precisos que tienen que resol- ver la emergencia. • Uno, segundo, de movilización y gestión de re- cursos. Corresponde a los organismos de inter- vención directa en la emergencia, la activación de APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 153 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 153
  • 187. los recursos adecuados para la resolución de la emergencia. Un ejemplo de este servicio es el 112 de la Comu- nidad de Madrid, con grandes exigencias en cuan- to a capacidad de atención a emergencias en todo su ámbito territorial de competencia (se marca un ratio de una llamada por habitante/año). Por otro lado, el sistema debe tener además la capacidad para atender al número de llamadas dimensio- nado, y también a un excedente, lo que supone gozar de cierta holgura y enfrentarse a casos ex- tremos. Es el caso de los tristes acontecimien- tos sucedidos en Madrid el 11 de marzo de 2004: aquel día, la centralita recibió algo más de 22.600 llamadas por parte de los ciudadanos, frente al promedio diario de 9.000 comunicacio- nes entrantes. Por su parte, el servicio 061 de emergencias mé- dicas pone en marcha el recurso sanitario más adecuado para atender los problemas planteados: consejo telefónico, visita en el domicilio de un pro- fesional sanitario, derivación a un centro sanitario o, si es preciso, traslado en una ambulancia. 10.3.2.5. Cita previa La gestión de las citas es una tarea que consume bastantes recursos, por ello, se han desarrollado lo que se denominan sistemas de cita previa automá- tica, que permiten planificar citas automáticamen- te sin que sea necesaria la intervención humana. En el ámbito sanitario, por ejemplo, este tipo de sistemas tiene acceso a las agendas del personal sanitario y es capaz de programar citas teniendo en cuenta varios factores, como carga de cada fa- cultativo, horarios y preferencias del usuario. Nor- malmente están dotados de capacidad para reco- nocer voz, y funcionan durante 24 horas al día, siendo capaces de resolver un alto porcentaje de llamadas. Para estos sistemas existen dos aproximacio- nes principales: • Sistemas automáticos de cita previa para cada centro: en la Comunidad de Madrid hay ejem- plos de implantaciones de cita previa automáti- ca para atención primaria, por ejemplo, en el centro de salud de Arganda. Para este caso, la es- tadística de resolución es de una de cada tres lla- madas, aunque desde el punto de vista del pa- ciente el índice de resolución es mayor. • Sistemas automáticos de cita previa con agenda centralizada: es el caso de la Comunidad Valen- ciana. En este caso, el sistema maneja una agen- da centralizada (de todos los médicos) en un sis- tema integrado. En el caso de que el sistema no se resuelva, se deriva la llamada al teléfono del centro de salud en concreto. El sistema de «telecita» implantado en la Co- munidad de Madrid facilita al paciente el día y la hora de su consulta con el especialista desde su centro de salud, conectando informáticamente la red asistencial de atención primaria con la de aten- ción especializada. El Sistema Sanitario Público de Andalucía dispo- ne del subsistema de citación Diraya (el gran pro- yecto integral de información y gestión de la asis- tencia sanitaria de Andalucía), un modelo corpora- tivo y centralizado de citación que incorpora todas las agendas de consultas de atención primaria, de atención especializada y para pruebas diagnósti- cas. Las agendas centralizadas de Diraya son acce- sibles desde el call center de Salud Responde, pero también desde cualquier centro del sistema sani- tario e incluso desde el domicilio del paciente a tra- vés de Internet. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 154 Figura 10.11. SERVICIO 112 DE MADRID Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 154
  • 188. 10.3.3. Soluciones autoservicio Otra modalidad para relacionarse con la Adminis- tración Pública es la del autoservicio. En ella, los ciudadanos y los representantes de las empresas realizan ellos mismos las actuaciones a través del front-office, asociado tradicionalmente con un portal. Estas actuaciones pueden ser realizadas desde diferentes terminales: un PC conectado a Internet, un quiosco en un centro de información o espacio público que dispone de navegador si- milar, con una periferia específica de pantalla tác- til, puntero de bola y teclado simulado en panta- lla, una televisión con TDT y acceso a canales digi- tal con oferta de e-Administración, un teléfono móvil multimedia o «smart phone» y PDA- Teléfo- no u otros elementos tecnológicos, con capacida- des de visualización especializadas, como mar- quesinas de autobuses, arcos de información vial, «video wall», etc. La tendencia en las aplicaciones que dan sopor- te a la autoprestación han pasado de tener una funcionalidad de consulta a ser cada vez más cer- canas a la tramitación completa. El uso de certifi- cados digitales permite la realización de muchos trámites con total seguridad. En general, las soluciones tienen tres tipos de áreas: • La informativa generalista que no requiere iden- tificación. Permite las consultas libres y la obten- ción de formularios. • La que brinda información en modo consulta so- bre datos de gestión de una persona física o jurí- dica. Esto se basa en un proceso de identifica- ción y en el acceso a la carpeta del ciudadano o a la ficha de posición de la empresa de la perso- na jurídica. (apartado 10.3.4.5.). Esta carpeta figu- rada o ficha de posición, constituye un punto co- mún o nodo único de información (NUI) y se ali- menta de datos resumen que le suministra gestión. De esta manera se da respuesta a una demanda importante del ciudadano que se ex- presa en el arraigado ¿qué hay de lo mío? • La zona de tramitación en que pueden realizarse actuaciones en régimen de autoservicio. Los ayuntamientos han optado por abrir este canal de sus portales en dos modalidades. – La primera, para trámites muy sencillos, que no requieren de acreditación. Se trata de un buzón gestionado en el que, el propietario de un chalé puede, por ejemplo, pedir la reposi- ción o el mantenimiento de su cubo de basu- ra. También que se le mande la documenta- ción de cambio padronal, para que, una vez fir- mada de forma convencional, la remita al ayuntamiento. – La segunda modalidad requiere de identifica- ción electrónica para solicitar inicio de la tra- mitación cumplimentando formularios (y fir- mándolos) y ser interfaz con la gestión de modo bidireccional (recibiendo notificaciones y avisos). En la figura 10.12., se ilustra cómo sería la secuen- cia de pasos necesarios para la realización de un servicio de transacción electrónico completo, lo que habitualmente se conoce como un proceso administrativo, en una situación ideal en la que se haya podido alcanzar el grado máximo de evolu- ción hacia la Administración electrónica. 1. En primer lugar, el ciudadano localizará a través del punto único de acceso la información nece- saria referida al trámite que quiera realizar: pa- sos que seguir, información que ha de recopilar, formularios por rellenar, etc. En el caso de los formularios podrá además realizar la descarga de una versión electrónica que podrá rellenar en su ordenador personal. La informatización de la información en las administraciones permitirá que la información necesaria para el trámite pueda ser recopilada en su mayor parte sin la intervención del ciu- dadano. En muchos casos, el ciudadano se li- mitará a seleccionar la información relevante entre la disponible en los sistemas informáticos de la Administración. Sólo será necesario reco- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 155 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 155
  • 189. pilar aquella información que no obre en poder de la Administración y que proceda de otras fuentes (entidades financieras, empresas priva- das, etc.). 2. Con la información recopilada se comunicará de forma electrónica con la Administración y, gracias a la utilización del DNI electrónico, se podrá validar la identidad de los participantes en la transacción. Cumplido este requisito, el ciudadano procederá a la solicitud de inicio del trámite y al envío de la información necesaria. En este momento se producirá el registro tele- mático de la petición: se enviará una notificación de aceptación de la petición al ciudadano y se asignará una numeración única al trámite. Esta numeración será de utilidad como elemento identificador del trámite y servirá de referencia al ciudadano para poder realizar el seguimiento, en todo momento, del estado de dicho trámite. 3. Una vez iniciado el proceso, los sistemas infor- máticos de la Administración desencadenarán un flujo de actuación para la resolución del ex- pediente. Se llevará a cabo la recopilación de la documentación necesaria y se realizarán las va- lidaciones oportunas. Para ello será necesaria la comunicación entre los sistemas informáticos de distintos centros y organismos, los cuales tendrán la competencia adecuada para almace- nar dicha información. El proceso podrá requerir de la intervención humana en varios puntos, sobre todo en aque- llos casos en los que sea necesaria la toma de decisiones a partir de información compleja. También será necesaria cuando el proceso re- quiera por algún motivo la presencia física del ciudadano en algún lugar, por ejemplo en los casos de procedimientos relacionados con la justicia. Circunstancialmente podría ser necesaria la interacción con el ciudadano para la solici- tud de información adicional. El requerimien- to se haría por procedimientos electrónicos en LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 156 Figura 10.12. PROCESO ADMINISTRATIVO En cualquier momento, el ciudadano puede: • solicitar ayuda, através de un Call Center, web call center, navegación guiada, etc. • obtener información sobre la evolución de su trámite 1. Búsqueda y localización de información. Descarga de documentos, formularios, ... 2. Registro telemático: conformidad, numeración de entradas, notificación de la admisión. 3. Tramitación del procedimiento. Obtención de documentos en poder de la Admón. Petición ciudadano/ otras administraciones de documentación adicional 4. Notificación telemática: comunicación del resultado del trámite SEGURIDAD SOCIAL CENSO IRPF REGISTRO CIVIL 4 3 1 2 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 156
  • 190. los que el ciudadano tendría garantizada la identidad de quien demanda dicha informa- ción. 4. Finalizado el trámite, se procederá a la notifica- ción telemática por la que la Administración se pone en contacto con el ciudadano para comu- nicarle la resolución del trámite, o la de los do- cumentos relacionados. En el caso de que algu- nos de estos documentos se envíen de forma electrónica su validez será equivalente a la de su homólogo en papel. Es importante destacar que estará a disposi- ción del ciudadano la posibilidad de realizar el seguimiento de trámites, es decir, que en cual- quier momento de la tramitación podrá cono- cer el estado en el que se encuentra el trámite iniciado, el grado de avance y los pasos pen- dientes para su resolución. Todo ello gracias a la informatización de los flujos de trabajo in- ternos. También será posible solicitar ayuda a través de un Call Center para resolver las dudas que pueda tener el ciudadano. Esto incluye tanto las incertidumbres sobre el procedimiento, sobre los aspectos legales o sobre el funcionamiento de las aplicaciones informáticas utilizadas. 10.3.3.1. Portales Una de las soluciones de autoservicio más conoci- das es el portal del ciudadano, la página a través de la cual los ciudadanos y las empresas, o los colecti- vos y entidades, pueden consultar todo tipo de in- formación pública, así como realizar gestiones por vía telemática. Los portales del ciudadano tienen un doble objetivo, ya que acercan los servicios de valor añadido al ciudadano y aumentan el grado de participación de la sociedad.38 El portal del ciudadano se enmarca en una estra- tegia global de prestación de servicios a través de una plataforma multicanal. El portal debe ser el primer punto de interacción y el principal provee- dor de servicios electrónicos municipal, y ensalza la imagen corporativa del ayuntamiento, diputación, etc., como institución e identificándose como un punto de acceso único a los servicios y a los dife- rentes portales especializados. Hay varias aproximaciones a la hora de organi- zar los contenidos de un portal del ciudadano: una de ellas es la orientación hacia los hechos vitales y la otra por áreas temáticas. • Portal centrado en hechos vitales: podemos en- tender los hechos vitales como los distintos acontecimientos que tienen lugar en la vida. Es- tos hechos vitales responden a diferentes finali- dades o intenciones, ya sean de ciudadanos, em- presas o visitantes (turistas, estudiantes, etc.). Las diferentes intenciones tienen su equivalen- cia con servicios, entendidos como el medio o la manera de satisfacer o dar respuesta a la necesi- dad derivada de cada intención, que a su vez pueden constar de distintos componentes de servicio. En cuanto a los procesos derivados de trámi- tes y gestiones con la Administración, los hechos vitales se corresponden con actos administrati- vos, que afectan a un amplio espectro de la po- blación, que, por lo general, tienen un carácter eventual y que en muchos casos desencadenan procesos paralelos en la misma e incluso en dife- rentes instancias administrativas. El carácter cir- cunstancial de los hechos vitales provoca que se desconozcan las particularidades de su tramita- ción y, por tanto, es importante que el portal oriente sobre tales particularidades haciendo más usable el servicio. Se puede distinguir entre dos trayectorias vitales diferentes en función de los colectivos afectados: – Los temas que preocupan o afectan a los ciu- dadanos y las familias durante su ciclo vital. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 157 38. La Administración local desempeña una labor esencial en este sentido, favoreciendo o retrasando la difusión de la sociedad de la información en su comunidad de influencia. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 157
  • 191. – Las cuestiones relacionadas con la actividad profesional, sea como empresa, autónomo, asociación o como otro tipo de organiza- ción. • Portal centrado en áreas temáticas: las áreas te- máticas distinguen entre aquellas directamente relacionadas con la evolución del propio ciclo vi- tal o actividad profesional y otras áreas comple- mentarias a las necesidades básicas y que tienen que ver con el entorno. En la figura 10.13 se repre- senta un ejemplo del concepto del portal del ciu- dadano. Los portales del ciudadano suelen incluir los siguientes apartados: – Servicios generales: hechos vitales, ayudas y subvenciones, trámites y gestiones, callejero, prensa y comunicación, agenda de activida- des, noticias del ayuntamiento, servicios de la ciudad y webs municipales. – Servicios específicos para ciudadanos: servi- cios de información (vivienda, cultura, educa- ción, formación y trabajo, sanidad, deporte, tráfico, turismo), servicios con certificado di- gital39 (matriculación a cursos, descarga de do- cumentos, etc.). – Servicios específicos para empresas: servicios de información (agricultura y ganadería, in- dustria, servicios, comercio, sanidad, etc.), te- mas generales de interés, como son (acredita- ciones profesiones, promoción comercial, se- guridad en el trabajo, contratación pública, riesgos laborales, etc.), servicios con certifica- do digital (licitación electrónica, tramitación y gestión). LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 158 Figura 10.13. EJEMPLO ILUSTRATIVO DEL CONCEPTO DE PORTAL DEL CIUDADANO Proveedor de Servicios Colectivos / Sectores Intención: «Encontrar una vivienda» Servicio: «Acceso a la vivienda» Hechos vitales: «Me caso» «La familia crece» Diferentes hechos vitales pueden conducir a la misma intención Red de Proveedores y Componentes del Servicio / Producto Componentes del Servicio «Acceso a la vivienda» Encontrar vivienda Adquisición y alquiler Financiación Recursos y servicios Vecindario Administración Pública Entidades Privadas Cada intención tiene un producto / servicio asociado «Reunión de negocios» «Vacaciones» «Crear una empresa» «Vender en el exterior» Hecho Vital Intención Servicio Encontrar hotel «Obtener subvención» «Alojamiento» «Ayudas a empresas» Fuente: Telefónica 39. Existen portales en los que se incluyen algunos servicios que, debido a su carácter confidencial, se puede acceder si se dis- pone de certificado digital. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 158
  • 192. El portal del ciudadano debe: • Integrar servicios de información y tramitación: los servicios de información y tramitación ofer- tados en el portal no deben ser presentados de forma independiente cuando se trata de servi- cios relacionados entre sí. • Centrarse en la «usabilidad»: el ciudadano o la empresa desea acceder a los servicios sin tener que conocer qué organismos son lo que les dan soporte, por ello demandarán una visión inte- grada y un único punto de acceso. Cualquier per- sona que se decida por la prestación de servi- cios a través del portal debe poder navegar sin la necesidad de conocimientos previos o experien- cia en el uso de portales de administración elec- trónica. • Asegurar una segunda integración: los sistemas de back-office deben quedar integrados en el portal, para lograr que las aplicaciones se comu- niquen entre sí y que se racionalice la interac- ción entre el sistema front-Office y el back-offi- ce. El resumen de todas estas ideas se represen- ta en la figura 10.14. • Orientarse hacia colectivos específicos: esta orientación lleva implícita una estructuración de los contenidos ofertados de acuerdo a las carac- terísticas propias de cada grupo de usuarios. • Ofrecer facilidades para la personalización: la posibilidad de ofertar contenidos específicos para un grupo de usuarios se complementa con la oferta de contenidos y servicios adecuados a las necesidades del usuario del portal como indi- viduo. La personalización de servicios ofertados a través del portal de la ciudad se basa en el co- nocimiento del perfil de un usuario (ciudadano, empresa o empleado público) y del histórico de sus relaciones con el ayuntamiento. En este caso, es posible la comunicación proactiva con el usuario y por el canal que haya expresado como APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 159 Figura 10.14. EJEMPLO DE INTEGRACIÓN DE SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y TRAMITACIÓN EN EL PORTAL DEL CIUDADANO Trámites necesarios: Búsqueda de vivienda Empadronamiento Petición de crédito bancario Petición de licencias municipales: primera ocupación, ... Pago de impuestos municipales: impuesto de circulación, contribución urbana Alta en servicios municipales (guarderías, colegios, institutos, servicios sociales, ...) Alta en luz, agua, gas, ... Ejemplo ilustrativo Venir a vivir a Situación Actual Situación Con Portal De Madrid Administración local Administración autonómica Empresas públicas Otros organismos Interlocución con organismos y empresas relacionadas con los servicios locales PortaldeMadrid Interlocución con un solo organismo (ayuntamiento) para todos los trámites Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 159
  • 193. preferido para ofrecerle servicios de su interés o notificarle un hecho que le afecte.40 Para que la oferta personalizada de servicios que añaden va- lor al usuario tenga éxito, es clave la participa- ción de los ciudadanos en la valoración de cómo está prestando éste sus servicios, cómo podría prestarlos de mejor manera, y qué valor les pue- de aportar este proceso de transformación a los ciudadanos. La oferta de servicios personaliza- dos viene caracterizada por: – La personalización en la entrada y en la nave- gación, que mediante la implantación de un portal global integrado, plurilingüe, accesible y diverso (multiacceso) permita, de manera ágil, amena y diferente en función del ciuda- dano, relacionarse con la Administración. – La personalización en el vehículo, que habilite al ciudadano, relacionarse con el ayuntamien- to por el medio que estime más conveniente y obtener la información correspondiente también según sus deseos. • Accesibilidad: el portal debe estar diseñado de forma que un servicio web pueda ser accedido y usado por el mayor número posible de personas, indiferentemente de las limitaciones propias del individuo o de las derivadas del contexto de uso.41 • Gestión del conocimiento: el portal debe permi- tir la gestión de los contenidos de forma flexible y rápida, de modo que se ofrezca un servicio sin interrupciones y con información actualizada. Un factor crítico para el éxito del proyecto es un adecuado proceso de selección y gestión del ci- clo de vida tanto de los contenidos como de los servicios publicados en el portal. Los distintos departamentos gestionarán el ciclo de vida de sus propios contenidos en base a criterios comu- nes disponibles en el libro de estilo en cuanto a: accesibilidad, usabilidad, diseño común, etc. La estructura organizativa tendrá que reorganizar- se para gestionar de forma óptima y descentrali- zada los nuevos procedimientos asociados a la gestión y provisión de contenidos. • Integración con otros canales de interacción en- tre ciudadano y ayuntamiento: el portal del ciu- dadano deberá actuar como un integrador de servicios y contenidos, desde el cual se realizarán las diferentes interacciones con las aplicaciones de los sistemas de back-office de la Administra- ción, de otras entidades dependientes del mis- mo o de terceras partes (portales privados, pro- veedores de contenidos…) que participen en el portal de acuerdo con los diferentes tipos de co- laboración (véase figura 10.15.). En el caso de las diputaciones, cabildos y conse- jos insulares, los portales suelen presentar los si- guientes apartados: • Servicios ofrecidos al ciudadano: – Buscador de cualquier normativa que rige las actuaciones de las administraciones lo- cales. – Información relevante para el ciudadano en materia de gestión tributaria de forma que no deba desplazarse para obtenerla. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 160 40. Proximidad temporal de una renovación documental, derecho a una ayuda familiar, notificación de una resolución, inmi- nencia de una prestación social. 41. Hay que tener en cuenta los requisitos establecidos por el W3C a través de la WAI, aplicados a los diferentes tipos de dis- capacidad (visual, auditiva, motriz, cognitiva, etc.). Figura 10.15. INTEGRACIÓN PORTAL DEL CIUDADANO CANALES DE ACCESO Servicios verticales (administraciones virtuales) Servicios comunes Servicios comunes Sistemas transaccionales Elementos básicos Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 160
  • 194. – Simulador del cálculo de los diferentes im- puestos que aplican a nivel provincial. • Servicios ofrecidos a la empresa: – Información estática sobre los planes de ac- tuación previstos y en desarrollo por las corpo- raciones locales. – Posibilidad de consultar el estado del trámite de cualquier procedimiento iniciado con las corporaciones locales. • Democracia electrónica: – Foro donde el ciudadano puede preguntar y opinar sobre todas las cuestiones relaciona- das con la Administración y los problemas y beneficios que con ella experimenta. – Sondeos de opinión donde el ciudadano puede participar activamente en la toma de decisiones de los responsables de las distin- tas corporaciones locales aportando sus co- mentarios y opiniones, colaborando en la elaboración de anteproyectos de ley, propo- niendo la puesta en marcha de acciones con- cretas, etc. • Mi provincia: organigrama organizativo y admi- nistrativo de cada ayuntamiento de la provincia. • Servicios relacionados con las instituciones pro- vinciales y temas de ámbito provincial. • Servicios de terceros asociados: espacio abierto para la integración de terceros42 que a través de un convenio con la diputación correspondiente hagan uso del portal para ofrecer servicios a los ciudadanos y a las diferentes organizaciones de la provincia. En las figuras 10.16., 10.17. y 10.18., se recogen los principales servicios que se ofrecen desde una diputación para ciudadanos, empresas y para in- teractuar con la Administración de manera deta- llada. Los portales suelen incorporar también callejeros web,quefacilitanmapasdelosmunicipios,asícomo APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 161 42. Como pueden ser agencias de desarrollo local, confederaciones de empresarios, cooperativas, entidades financieras y otras entidades proveedoras de bienes y servicios. Figura 10.16. SERVICIOS PARA CIUDADANOS EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTACIÓN • Programas • Novedades de la web • Normativa • Expedientes: información, tramitación • Procedimientos de interactuación • Información tributaria • Cálculo de impuestos • Descarga de impresor • Consulte su deuda • Domicilie sus pagos • Solicite cita previa • Padrones tributarios • Teleformación • Talleres y cursos presenciales • Proyectos formativos • Bolsa de trabajo • Subvenciones y ayudas • Pensiones • Tercera edad • Agencia cultural • Bienes de interés cultural • Exposiciones virtuales • Reserva de instalaciones deportivas • Agencia deportiva • Guía del ocio • Adquisición y reserva de entradas • Información al consumidor • Junta Arbitral • Enseñanza primaria y secundaria • Subvenciones y becas • Apertura de negocios • Premios y certámenes • Congresos y seminarios • Padrones municipales de habitantes • Censos electorales • Licencias urbanísticas • Planes de ordenación urbana • Planes de ordenación del territorio • Calificación urbanística • Infraestructuras y equipamientos • Pago electrónico • Registro y personalización Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 161
  • 195. ortofotos. Por otro lado, los buscadores43 también son muy apreciados, ya que permiten localizar de manera ágil cualquier contenido que se encuentre en alguno de los sitios web enmarcados dentro de la «superestructura» portal, considerada como un conjunto de páginas web (por ejemplo: de la Policía Municipal, de tramitación, generalista, política, etc.). En este grupo de aplicaciones habría que desta- car también los quioscos, como terminales calleje- ros que proporcionan información y servicios al ciudadano y los telecentros, que son centros públi- cos de conexión a Internet y formación desde los que también es posible acceder a los servicios que ofrece la Administración local. Un ejemplo de aplicación de estas ideas comen- tadas es el plan Municip@,44 iniciativa para crear un espacio web común entre la Comunidad de Madrid y los municipios madrileños (figura 10.19.), LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 162 Figura 10.17. SERVICIOS PARA EMPRESAS EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTACIÓN • Programas • Novedades de la web • Normativa • Expedientes: información, tramitación • Procedimientos de interactuación • Informes y certificaciones • Licitaciones • Compras menores • Teleformación • Talleres y cursos presenciales • Solicitud de proyectos formativos • Bolsa de trabajo • Registro de contratistas • Información tributaria • Acceso a padrones tributarios • Cálculo de impuestos • Descarga de impresos • Consulte su deuda • Domicilie sus pagos • Solicite cita previa • Facturas y certificaciones • Subvenciones • Apertura de negocios • Licencias urbanísticas • Planes de ordenación urbana • Planes de ordenación del territorio • Calificaciones urbanísticas • Premios y certámenes • Congresos y seminarios • Organización de congresos • Agencia empresarial • Pago electrónico • Respuestas a preguntas más frecuentes • Listas de distribución • Registro y personalización Figura 10.18. SERVICIOS PARA INTERACTUAR CON LA AD- MINISTRACIÓN EN UN PORTAL WEB DE UNA DIPUTA- CIÓN • Noticias • Cómo interactuar con la Administración • «Agencia 21» • Foros de debate • Sondeos de opinión • Plenos municipales • Plenos Diputación Provincial • Agencia municipal • Agencia de la Diputación • Club de prensa • Archivo de la Diputación Provincial • Libro de actas • Europa • Respuestas a preguntas más frecuentes • Listas de distribución • Registro y personalización Fuente: Telefónica 43. El buscador trabaja a partir de los términos de búsqueda que el usuario introduce. Previamente y en un trabajo en segun- do plano, rastrea todos los contenidos: documentos de texto, hojas de cálculo, ficheros PDF, atributos de las imágenes, pági- nas web de tipo estático htm, etc., y confecciona el índice inverso. Por cada palabra no vacía (preposiciones conjunciones, ver- bos…) consigna el lugar en que se encuentra. Este fichero, que se amplia constantemente, es la base de las consultas. 44. El plan Municip@ está encuadrado dentro del marco de actuación del Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Ad- ministrativa de la Comunidad de Madrid (PESGA). El piloto se ha desplegado en Ajalvir, Cadalso de los Vidrios, Ciempozuelos, Colmenar de Oreja, Villarejo de Salvanés, Guadarrama, Navalcarnero, San Martín de la Vega, Torrelaguna, Collado Mediano y Estremera. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 162
  • 196. de menor tamaño (todas las poblaciones de menos de 20.000 habitantes, lo que supone 150 pobla- ciones de las 179 existentes), con el objetivo de fa- cilitar el acceso al ciudadano a la información pú- blica mediante el desarrollo de la administración electrónica y la integración de la información y ser- vicios tramitados conjuntamente. Gracias a este proyecto se ha ofrecido una cober- tura básica de servicios, atendiendo al conjunto de necesidades de las administraciones locales, propor- cionando información: municipal, integración con el 012,envíomasivodecorreo,descargadeformularios servicios e-Europe 2005, información y reserva de instalaciones, así como integración con servicios de la Comunidad de Madrid en función de interfaces normalizados con el padrón y los sistemas contable y fiscal (véase la figura 10.20.). Los beneficios apun- tan a la creación de un modelo de servicio fácilmen- te evolucionable y con alta escalabilidad al resto de los municipios de la Comunidad de Madrid. 10.3.3.2. Ciudad móvil Las oportunidades que ofrece un dispositivo am- pliamente implantado como el teléfono móvil, y la APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 163 Figura 10.19. CASO DE ÉXITO EN EL MARCO DEL PLAN MU- NICIP@ Figura 10.20. SERVICIOS MUNICIP@ Portal: • Gestor de contenido • Diseño y gestión de la información municipal • Gestión de usuarios • Estadísticas del portal Información multicanal: • Estadísticas • Historia • Teléfonos de interés • Puntos de interés turístico • Directorio de personal • Saludo del alcalde • Corporación municipal • Tablón de anuncios Integración con sistemas de información municipal: • Padrón • Sistema Contable • Sistema Fiscal Televentanilla: • Información y reservas de las instalaciones municipales • Información y descarga de formularios de servicios e-Europe 2005 Multilingüe Servicios e-Europe 2005 Gestor automático de noticias Boletín electrónico municipal Envío masivo de correos Servicios de la Comunidad de Madrid Hosting y externalización de aplicacionesMulticanal-Integración 012 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 163
  • 197. creciente aceptación y desarrollo de los servicios móviles, configuran la base para este concepto de «ciudad móvil». La movilidad constituye el canal perfecto para complementar muchos de los procesos y servicios que ocurren de forma cotidiana en una ciudad, agi- lizando el acceso a la información y la tramitación de servicios, proporcionando todas las ventajas inherentes de la telefonía móvil: «en cualquier mo- mento y desde cualquier lugar», disminuyendo las barreras físicas, y facilitando las comunicaciones. La necesidad de comunicar con urgencia deter- minadas incidencias que afectan a la vida del ciu- dadano, como el corte de un suministro básico, o aspectos menos imprevistos, como la finalización de un periodo contributivo, resultan a menudo críticos, debido a la falta de garantía de que el ciu- dadano reciba en tiempo real o con la antelación suficiente dicha información y para ello el soporte móvil es esencial (ver figura 10.21.). El uso predominante del canal móvil en la ac- tualidad en la Administración es informativo, la mayoría de las aplicaciones utilizan el formato «push» (de la Administración al ciudadano), mien- tras que una minoría actúa bajo una filosofía «pull» (del ciudadano a la Administración). Por otro lado, el canal móvil permite ofrecer unos ser- vicios personalizados para cada ciudadano de for- ma individual, en función de sus necesidades, per- mitiendo además el acercamiento a los ciuda- danos más jóvenes, con quien suele ser difícil conectar. El concepto de ciudad móvil (véase la figura 10.22.) consiste en dotar de movilidad a muchos servicios de la ciudad que actualmente las corporaciones ya prestan por otros canales (Internet, presencial, etc.). Básicamente, la «ciudad móvil» presenta dos lí- neas de acción: una enfocada a la prestación de ser- vicios al ciudadano y a la empresa (se trata de ser- vicios sencillos, útiles y basados en tecnologías mó- viles como SMS, Wap Push o MMS) y otra enfocada a la propia gestión interna de la Administración que consiste en soluciones más complejas como firma digital móvil (que permite a los agentes de la Policía LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 164 Figura 10.21. RAZONES POR LOS QUE INCORPORAR SERVICIOS MÓVILES EN EL ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Fuente: Telefónica Mejora el acceso a la información • Prevención en la seguridad • Eficacia en las actuaciones • Portabilidad de la información Ofrece servicios de localización y trazabilidad • Localización de incidentes y efectivos • Asignación de recursos • Seguimiento y planificación de rutas Motivación del empleado • Seguridad de los agentes • Utilización nuevas tecnologías • Automatización de procesos Mejoras de prestaciones de la comunicación vía radio • Mayor seguridad y alcance • Descarga e incorporación de datos, audio, imagen, vídeo… Menor carga de trabajo en procesos administrativos • Recopilación de información en origen • Gestión de denuncias, infracciones… • Procesos no manuales: reconocimiento escritura, voz… Imagen del servicio al ciudadano • Acercamiento al ciudadano • Información de ayuda al ciudadano • Actualización tecnológica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 164
  • 198. Municipal de Madrid, por ejemplo, ratificarse en las denuncias), o el pago desde el móvil, la localiza- ción y el streaming (véase la figura 10.23.). Gracias a este conjunto de servicios, se mejora la percepción que tiene el ciudadano de su Adminis- tración, confiriéndole a éste una imagen más inno- vadora y atractiva; se establece una relación más cercana, dinámica y bidireccional entre la adminis- tración, sus ciudadanos y empresas, potenciando el desarrollo de servicios de valor añadido; se per- mite la prestación del servicio a cualquier hora y con la posibilidad de acceder desde cualquier lugar a alta velocidad; se integra a todos los colectivos de la ciudad (figura 10.24.) y se les ofrece servicios de valor en función de sus necesidades e intereses; y se modernizan los procesos y la gestión municipal aplicando las nuevas tecnologías como elementos de desarrollo de la eficiencia y eficacia. Las áreas de aplicación de la tecnología móvil son numerosas: • Tiempo libre: – Localización de instalaciones municipales (bi- bliotecas, polideportivos, museos…): consulta y disponibilidad. En el caso, por ejemplo, de re- serva de instalaciones deportivas el funciona- miento consiste en que el usuario envía un mensaje SMS indicando la instalación deporti- va y la hora en la que desea efectuar la reser- va y recibe un mensaje SMS confirmándola (véase la figura 10.25.). – Solicitud de agenda cultural: festivales de mú- sica, conciertos, agenda cultura, inauguracio- nes, exposiciones, fiestas populares, visitas guiadas, etc. – Alertas sobre eventos culturales y deportivos. – Consulta de resultados y clasificación de las competiciones municipales. • Movilidad urbana: – Solicitud de información y alertas sobre el es- tado del tráfico. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 165 Figura 10.22. CONCEPTO DE CIUDAD MÓVIL El Concepto de Ciudad Móvil Impacto de la movilidad en la vida del ciudadano Recibe una alterta sobre la nueva campaña de vacunación contra la gripe Notifica cambios en el registro del Padrón Municipal 20.00. Saca 2 entradas para el nuevo estreno del teatro municipal. Se descarga el programa en su móvil 23.00. Solicita la reposición de su contenedor de basura y solicita servicio de limpieza urgente 17.30. Recibe aviso de que es el último día para el pago del IVTM. Paga con su móvil y solicita el envío del recibo a su oficina 17.00. Recibe una alerta avisando de que su padre (enfermo de alzheimer) ha abandonado su zona habitual. Recibe notificación de que un agente social lo acompaña 13.00. Busca un restaurante cercano y reserva 08.45. Consulta de parking cercano. Pago del parking 08.00. Consulta del callejero e itinerarios alternativos 07.00. Consulta de niveles de polen antes de salir de casa Recibe sus datos fiscales en el móvil Notifican cambio de domicilio habitual Paga la cuota anual por la utilización de las instalaciones municipales Recibe notificación de su solicitud de ayuda a la creación de nueva empresa Concepto Ciudad Móvil 365 días 24 h. 3 Avisa de un accidente en la carretera utilizando el sistema de localización móvil 5 4 Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 165
  • 199. – Consulta de disponibilidad de aparcamiento municipal. – Pago estacionamiento regulado. – Transporte público: información sobre el tiem- po de espera en autobuses. • Atención al ciudadano: – Consulta de la oferta sobre educación, forma- ción y trabajo municipal. – Suscripción a alertas sobre subvenciones, ayu- das y programas educativos municipales. – Servicio de teleasistencia social para colectivos desfavorecidos. – Acciones de comunicación a los ciudadanos. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 166 Figura 10.23. SOLUCIONES MÓVILES PARA LA GESTIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN • Solicitud de agenda cultural • Alertas sobre eventos culturales y deportivos • Consulta de disponibilidad y reservas de instalaciones deportivas • Consulta de resultados y clasificación de las competiciones • Localización de instalaciones recreativas o deportivas • Consulta de la oferta sobre educación, formación y trabajo • Suscripción a alertas sobre subvencio- nes, ayudas y programas educativos • Servicio de teleasistencia social • Acciones de comunicación a los ciudadanos • Consultas al ciudadano (encuestas y votaciones) • Consultas y avisos sobre tributos • Avisos en trámites y gestiones • Tramitación y pago móvil de multas • Tramitación y pago de impuestos • Servicio de información turística • Servicio de información sobre rutas turísticas • Descarga de lanos y callejeros • Información de recursos turísticos (hoteles, restaurantes…) • Cita previa • Alertas sobre campañas de vacunación • Consultas y alertas sobre medioambiente TIEMPO LIBRE ATENCIÓN AL CIUDADANO PROMOCIÓN TURÍSTICA GESTIÓN ADMINISTRATIVA SANIDAD Y MEDIOAMBIENTE nes recreativas o votaciones) Fuente: Telefónica Figura 10.24. SERVICIOS MÓVILES Y SEGMENTOS ejemploI. Icono de acceso II. Segmentos de usuarios III. Cartera de servicios Visitantes Promoción turística Tiempo libre Atención al ciudadano Gestión administrativa Ciudadanos Minorías Jóvenes Figura 10.25. RESERVA DE INSTALACIONES DEPORTIVAS A TRAVÉS DEL MÓVIL Se ha reservado satisfactoriamente la pista de tenis del polideportivo Antonio Machado para el día 16 de diciembre en turno de mañana POLI AM TENIS 16.12 MA Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 166
  • 200. – Consultas al ciudadano (encuestas y vota- ciones). – Consultas y alertas sobre medioambiente y salud: niveles de polinización, inicio de campa- ñas de vacunación contra la gripe, campañas de donación de sangre, niveles de polución, etc. – Educación: avisos falta de asistencia, consulta y/o comunicación de notas, avisos sobre becas y ayudas, etc. – Vida en la ciudad: avisos sobre obras; interrup- ción en servicios básicos (agua, gas, electrici- dad); cambios climáticos inesperados (olas de calor intenso, nevadas, etc.); elecciones (fe- chas, centros de votación, resultados de los co- micios, etc.); solidaridad (campaña de recogi- da de material, «Un niño un juguete», Cruz Roja, etc.); estado del tráfico; etc. – Economíaygestión:iniciodeperiodoscontribu- tivos, fecha límite de entrega de documenta- ción, avisos de tramitación de expedientes, etc. • Gestión Administrativa: – Consultas y avisos sobre tributos. – Avisos en trámites y gestiones. – Tramitación y pago móvil de multas. – Certificación de obras. – Firma certificada de documentos. • Promoción turística: – Servicio de información turística. – Servicio de información sobre rutas turísticas. – Descarga de planos y callejeros de la ciudad. – Información de recursos turísticos (hoteles, restaurantes…). • Uso en gestión interna de la Administración: – Mejora de la comunicación interna de la or- ganización: convocar a los concejales para una reunión, etc. – Relación con los medios de comunicación: convocatorias de ruedas de prensa, etc. En la figura 10.26. se representan un conjunto de servicios en el marco del concepto de «ciudad móvil». En el ámbito de los servicios de información tu- rística y de ocio, en concreto, también hay nume- rosos ejemplos de la aplicación de las tecnologías móviles. Se pueden encontrar desde los tradicio- nales portales de información, a servicios de aler- ta al móvil o servicios en marquesinas, entre otros, que ofrecen información cuando el usuario llega a un determinado punto de interés como monu- mentos, sitios históricos, paseos, parques, restau- rantes, etc. • Hay servicios que utilizan la tecnología blueto- oth para enviar a los móviles que se encuen- tren dentro de su área de cobertura un código de identificación del lugar donde están, lo que permite el acceso a la información disponible para ese punto en el idioma que el usuario se- leccione. Un ejemplo de este servicio es el siste- ma Pharos (véase la figura 10.27.), que tiene va- rias formas de interactuar con el usuario que dependen del tipo de teléfono móvil o de la for- ma de uso. • Otro servicio es el Ticketless, que utiliza el telé- fono como tique para control de entrada. El ser- vicio funciona mediante el envío/recepción vía SMS/MMS del tique electrónico en formato grá- fico como código bidimensional. Éste se almace- na en el terminal junto con texto adicional y pos- teriormente es posible validar la entrada en el recinto (véase la figura 10.28.). APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 167 Figura 10.26. SERVICIOS EN EL MARCO DEL CONCEPTO DE «CIUDAD MÓVIL» Fuente: Telefónica Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 167
  • 201. • Puntos de información UMTS: posibilita el acce- so a información de diversa clase (turística, local, transporte, farmacias de guardia, etc.) en sitios remotos en servidores ambulantes, sin necesi- dad de conexión física con un centro de informa- ción. Proporciona mayor flexibilidad a la hora de elegir la localización de los terminales de infor- mación (véase figura 10.29.). • Guíavirtualdemuseos:setratadeunservicioque ofrece soporte a la visita de un museo. El servicio maneja las preferencias básicas de idioma y perfil delusuarioyescapazdedetectarquépiezasestán próximas al usuario y hablar de ellas en un entor- no contextual y multimedia, tal y como se repre- senta en la figura 10.30. La información turística delenclavesebasaenmensajesconimágenes,lo- cuciones,enlacesaotrosmensajesydemásconte- nidosmultimedia.Estosmensajessonenviadosal visitante cada vez que requiera información, que paseporunlugardeinterés,queseaunadetermi- nada hora (algún evento de la localidad visitada, cierre de museos, etc.); en definitiva, se puede es- tablecer cualquier regla de envío para informar al visitante. Puede ser gestionado por una sola enti- dad (ayuntamiento) que establezca el modelo de negocio y la manera de explotación o puede ser gestionadoporvariasentidadesqueesténrelacio- nadas con el turismo (ayuntamiento, hoteles, co- mercios, asociaciones, museos, iglesias, etc.). En otros ámbitos de las entidades locales hay que destacar los siguientes ejemplos: • En el caso del municipio de Madrid es posible consultar el tiempo de espera en la parada de un autobús de la Empresa Municipal de Transporte. Para ello es preciso marcar ESPERA espacio n.º de parada y enviarlo al n.º 7998 y el servicio envía el tiempo de espera al móvil del usuario tal y como muestra la figura 10.31. Servicios de este estilo también están disponibles en municipios como Sevilla y Málaga. • La Comunidad de Madrid ha puesto en marcha un servicio de información de previsión de niveles de LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 168 Figura 10.27. SERVICIOS INFORMACIÓN TURÍSTICA A TRAVÉS DEL MÓVIL Figura 10.28. TICKETLESS Permitir al usuario la portabilidad de entradas así como su validación mediante el terminal móvil • Envío / Recepción vía SMS/MMS del tiquet electrónico en formato gráfico como código bidimensional • Almacenamiento en el terminal junto con texto adicional • Validación en la entrada del recinto / acceso Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 168
  • 202. polen mediante el teléfono móvil. El servicio infor- ma de la concentración de polen presente en la at- mósferadelaregión.Lainformaciónprocededelas medicionesdelaRedPalinológicadelaComunidad de Madrid (PALINOCAM) (véase la figura 10.32.). • El ayuntamiento de Zaragoza ha puesto en mar- cha un conjunto de servicios móviles para facili- tar la relación con sus ciudadanos y visitantes. Entre ellos destacar la disponibilidad de licencia de obras, ofertas de empleo, alertas de polen y APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 169 Figura 10.29. PUNTOS DE INFORMACIÓN UMTS Figura 10.30. GUÍA VIRTUAL DE MUSEOS Figura 10.31. TIEMPO ESPERA TRANSPORTE EMT MADRID Figura 10.32. SERVICIO DE INFORMACIÓN DE PREVISIÓN DE NIVELES DE POLEN Fuente: Ayuntamiento de Madrid Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 169
  • 203. fiestas patronales. Tal y como muestra la figu- ra 10.33., es posible seguir la tramitación de una licencia de obra. • El ayuntamiento de Móstoles ha puesto en mar- cha un servicio de información municipal a tra- vés del teléfono móvil. Los ciudadanos de Mós- toles podrán seguir, gratuitamente, la informa- ción sobre las actividades que se realizan en su municipio, desde el calendario de vacunación de su mascota hasta la fecha de pago de sus im- puestos o la programación del centro cultural. El vecino no tiene que ser un experto en el ma- nejo de Internet para poder suscribirse. Simple- mente accediendo a la web municipal (www. mostoles.es) y registrando sus datos persona- les, puede escoger la información que quiere re- cibir en el teléfono móvil. • El ayuntamiento del Puerto de Santa María (Cá- diz) envía por SMS toda la información que se produce desde el consistorio sobre cursos, activi- dades, tráfico, impuestos, y ofertas de empleo público, entre otras. • La diputación de Huelva envía más de 13.000 SMS con ofertas de trabajo. • Las entidades como la Junta de Andalucía em- plea los SMS para recordar a los pacientes las ci- tas médicas. • En el ayuntamiento de Arona se ofrecen servi- cios de información al ciudadano vía SMS. • En los ayuntamientos de Santa Cruz de Tenerife, Gijón, Alcobendas y Majadahonda, entre otros, es posibleconsultarelcensoelectoraldesdeelmóvil. • El ayuntamiento de León avisa mediante el en- vío de SMS sobre trámites administrativos. • En la Comunidad de Madrid se avisa vía SMS so- bre el estado de asuntos judiciales. • La Comunidad Valenciana utiliza SMS en sus campañas de prevención sanitaria. • El gobierno de Canarias utiliza SMS como instru- mento para recordar citas médicas hospitalarias. • Ayuntamientos como Santa Cruz de Tenerife, Écija y la diputación de León usan los SMS para avisar de actos culturales y deportivos. • El Gobierno de Navarra utiliza SMS en los avisos de la Escuela Oficial de Idiomas. • También se ofrece información sobre tráfico vía móvil en la diputación de Vizcaya, Écija y Santa Cruz de Tenerife. • Écija también utiliza el móvil para enviar recor- datorios sobre el cobro de impuestos. • En Huelva se notifica vía SMS la recogida selecti- va de residuos. • En Las Palmas se accede a las cámaras de tráfico mediante el móvil. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 170 Figura 10.33. SEGUIMIENTO DE LA TRAMITACIÓN DE UNA LICENCIA DE OBRA A TRAVÉS DEL MÓVIL EN EL AYUNTAMIEN- TO DE ZARAGOZA http://ayto-zaragoza.mobi (portal móvil). Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 170
  • 204. • En Pamplona avisan de la disponibilidad de pla- zas de aparcamiento. • En Avilés piden donaciones urgentes de sangre. • Castellón, Vitoria y Madrid ofrecen guías mó- viles. 10.3.3.3. Servicios de e-Administración a través de la TDT La TDT (televisión digital terrestre) también puede ser utilizada para proporcionar servicios de e-Ad- ministración a los ciudadanos. Ejemplos de este tipo de servicios son los de la Comunidad de Ma- drid, que ofrece información de tráfico (véase la fi- gura 10.34.), información actualizada de farmacias de guardia a través de un localizador sobre mapas de distritos, tal y como puede apreciarse en la figu- ra 10.35. y, finalmente, un servicio de información sobre llegadas y salidas en el aeropuerto de Ma- drid Bajaras en tiempo real figura 10.36. Por su parte, Zaragoza, que mantiene su apues- ta por la multicanalidad, empieza a ofrecer los con- tenidos del portal en la TDT: noticias, empleo, ta- blón de anuncios, agenda cultural y atención al ciudadano. Por citar otro caso, la Agencia Tributaria también ofrece una serie de servicios a través de la TDT: pe- tición del borrador de Renta o los datos fiscales, confirmación del borrador de Renta, petición y con- sulta de cita previa y búsqueda de la referencia ca- tastral. El acceso a los servicios a través de la TDT se realiza mediante un descodificador que permite interactividad (es decir, con capacidad de ejecutar aplicaciones MHP —Multimedia Home Platform— y con conexión telefónica). Por ejemplo, para solici- tar el borrador el contribuyente deberá marcar en el mando de la TDT su DNI y la casilla 681 de su úl- tima declaración de la Renta —igual que se hace en Internet—. 10.3.4. Elementos comunes La ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos aborda el marco de la regu- lación de muchos elementos que se requieren para pasar de un sistema tradicional a otro basa- do en las TIC. Las entidades locales los denominan «servicios comunes», «elementos habilitantes» o «Infraes- tructuras para la Administración electrónica». No APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 171 Figura 10.34. TRÁFICO DE LA COMUNIDAD Y DE MADRID CIUDAD EN TIEMPO REAL Figura 10.35. INFORMACIÓN ACTUALIZADA DE FARMA- CIAS DE GUARDIA Figura 10.36. INFORMACIÓN SOBRE LLEGADAS/SALIDAS EN EL AEROPUERTO DE MADRID- BARAJAS Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 171
  • 205. resuelve los procesos de información o de gestión, sino aquello que está íntimamente unido a la tra- mitación. Los elementos comunes son, a su vez, de dos ca- tegorías: • Programas y procesos informáticos que se armo- nizan con la informática de back-office, para ha- cerla telemática. • Elementos de seguridad jurídica. Son peque- ñas piezas que logran transponer a TIC, lo que era normal en los trámites basados en papel. Por ejemplo, la compulsa electrónica, como traslado del concepto del cotejo, realizado por funcionario público, entre un original y su fo- tocopia. 10.3.4.1. Repositorio de contenidos generales Los contenidos generales, de índole informati- va, están situados en una base de datos general que contiene todas las piezas de información ge- néricas (no relativas a expedientes de personas, empresas o instituciones). Mediante el recurso a una ficha catalográfica que define el contenido, permite su localización por diferentes criterios: creador, fecha creación y modificación, título, pa- labras clave, materias, vigencia y estado, colecti- vos para los que es de interés, carácter [interno, externo], fuente [BOP, BOE, BOCE, ordenanza…], soporte [Word, Excel, plano…]. Determinada información está marcada para ser de utilidad interna, bien al teleoperador del CRM resolviendo dudas, bien para el tramitador, guiándole en un procedimiento. Las funciones del repositorio, que se soporta so- bre un producto de gestión de contenidos, son: • Definición y cumplimentación de fichas descrip- tivas por áreas y temas. • Definición de tablas de apoyo (países, comuni- dades autónomas, provincias, comarcas, muni- cipios, tipos de documentos, tipos de esta- dos…). • Consultas multicriterio. En función de los crite- rios definidos permite acotar, localizar los docu- mentos que cumplen, ver su ficha y acceder al documento (si se tienen permisos). • Abono a canal. La consulta multicriterio es la base para formalizar el tipo de información de la que se desea que el sistema nos mande aviso cuando se incorpore un elemento nuevo al mismo. Los gestores de contenidos y gestores documen- tales serían aplicaciones bajo esta categoría. 10.3.4.2. Repertorio procedimientos administrativos Para ayudar en el inicio de la tramitación, al tener que presentar una solicitud, el usuario recurre al repertorio de procedimientos administrativos de la institución. Se sustenta en una ficha catalográ- fica por procedimiento, cuyos datos son descripti- vos del mismo. Permite localizar los procedimien- tos por múltiples criterios: familia (ayudas, becas, registros oficiales…) materia, órgano, fecha de convocatoria, formularios de solicitud y datos, idioma… El gestor de información sobre procedimientos45 permite: • Al funcionario interno: definir, dar el alta, baja y modificación de fichas catalográficas que defi- nen los procedimientos y sus «familias». • Al usuario: realizar la consulta multicriterio para localizar un procedimiento específico y sus for- mularios anexos. • Aportar la diagramación de los procedimientos a alto nivel para su documentación. Se trata de re- flejar las fases de iniciación, instrucción, resolu- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 172 45. Ahora incluido en la Ley 11/2007 como elemento importante (habilitante). Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 172
  • 206. ción, recurso posible, resolución del recurso y ar- chivo. 10.3.4.3. Gestión del conocimiento La unidad de criterio en las administraciones públi- cas es muy necesaria. El ciudadano desea una res- puesta que pueda invocar el día de mañana, cuan- do se le requiera por alguna actuación en un trámi- te, en la que solicitó consejo o ayuda de un CRM de la institución. Las respuestas «vinculantes», es decir, aquellas que generan un derecho o una obli- gación, han pasado, de su forma escrita, a ser con- testadas por operadores de un CRM. Es necesario disponer de una base de datos que recoja «hilos». Se denominan hilos a lo que se produce en torno a un tema al cual se van agregando documentos complementarios, que matizan el concepto que se expresa. Se basa en el gestor de contenidos y en las herramientas de foros. Normalmente es de uso interno. El autoservicio está llevando a poner este módulo a disposición de los usuarios web para disminuir el número de consultas telefónicas. Las funciones son similares a las de la gestión de contenidos: • Gestión de permisos y creación de foros internos (del IBI, de régimen interior, de personal…). • Moderación de foros por expertos. • Derechos de autor (en términos de responsable del documento y su actualización) y permisos de cesión (a otros organismos). Cada actuación, consulta, es procesada por el CRM que se documenta en el sistema y deja hue- lla (grabación de conversación o códigos de res- puestas). Asigna un identificador de sesión, que pone a disposición del usuario. De esta manera, puede «recordarse» el episodio y su desarrollo. Es un sistema que aún deben desarrollar mu- chas administraciones públicas, ya que la comple- jidad, los matices de cada situación y los posibles malos entendidos pueden provocar situaciones de conflicto en el futuro. 10.3.4.4. Gestores de contenidos Este tipo de aplicaciones permiten crear y gestio- nar una categorización de contenidos, definiendo, tipos de contenido y sus atributos, sus ciclos de aprobación (edición, revisión, publicación), sus po- sibles presentaciones, dependiendo del canal, In- ternet, intranet, Portal Vocal. Todo ello manejan- do un sistema de control de acceso que permita a cada perfil de usuarios acceder a unas funciones predefinidas, como introducir o modificar conteni- dos de cierto tipo, administrar la plataforma, ges- tionar el sistema de presentación, revisar conteni- dos, aprobarlos, etc. Esta herramienta puede ser la piedra angular que contenga toda la información a la que accedan tanto los operadores presenciales como los telefónicos. Campos sugeridos de la ficha catalográfica de procedimientos Clave de Organismo, Código de procedi- miento. Signatura, Fecha de catalogación (última), Familia, Área, Objeto o Convoca- toria, Solicitantes. Destinatarios , Requisi- tos. Condiciones. Obligaciones. Criterios, Lugar de presentación específico , Plazo de presentación, Descripción de los trámi- tes, Documentación que aportar , Infor- mación adicional disponible , Datos re- lativos al pago o cobro, Unidad/es Tramita- dora/s , Subsanación y mejora de la solicitud, Recursos contra la resolución, Normativa aplicable , Calendario, Órga- no Resolutor Delegado , Fin Vía (codifica- da), Efectos presuntos (codificada), Medios de contacto, Formularios de solicitud aso- ciados Losdatosrepetitivossemarcanconelsigno APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 173 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 173
  • 207. 10.3.4.5. Carpeta del ciudadano o ficha de posición La llamada «carpeta del ciudadano» es un servicio que proporciona al ciudadano una zona donde po- der consultar datos de información personal que el ayuntamiento dispone sobre éste. Tanto datos censales y tributarios como expedientes en curso. También se conoce como «ficha de posición». La denominación procede de la banca. Allí, la ficha de posición soporta el resumen de los productos y ser- vicios que se tienen contratados con la entidad. Se trata de la ficha resumen de saldos de cuentas co- rrientes, situación de tarjetas de crédito y débito, depósitos de valores, seguros, hipotecas, etc. El ayuntamiento de Alicante, por ejemplo, tiene habilitado un servicio de consulta de recibos tri- butarios y datos de empadronamiento. Próxima- mente se irán incorporando nuevas consultas y funcionalidades para hacer más ágiles sus gestio- nes con el ayuntamiento. El mecanismo interno por el cual se nutre la «carpeta del ciudadano» es complejo. Se trata de un servicio que recoge y centraliza para el portal (el canal de comunicación) la situación de cada asun- to relativo a un CIF o un NIF. Cuando el represen- tante de la empresa consulta (CIF) o lo hace el ciu- dadano (NIF) se le muestran ordenadas y de for- ma conjunta todas las situaciones de sus asuntos. Es muy posible que cada uno de ellos se tramite en un sistema departamental diferente. El concepto y las técnicas de «la carpeta» enmascaran esta com- plejidad, y crean el «extracto». La ficha de posición requiere de base de datos de terceros como elemento normalizador de identida- des y de gestión de las relaciones de representación. El concepto de «ficha de posición» se basa en el intercambio con las aplicaciones de gestión. Éstas le suministran datos en estructura XML sobre ele- mentos comunes a cualquier tramitación (expe- diente, fecha, departamento, asunto, solicitante, estado, observaciones), propios de familias (de subvenciones, de reclamaciones, de registro ofi- cial…) o específicos de un procedimiento concreto (matrícula del vehículo). El sistema de intercambios puede basarse en fi- cheros XML de remesas o en servicios web median- te técnicas SOA.46 En este caso, las aplicaciones de gestión tienen que estar accesibles y operativas. En Holanda, el Ministerio del Interior ha pro- puesto el Personal Internet Page (o PIP Project), una página en la que se concentran todos los datos, información y trámites de una persona con la Ad- ministración Pública (de momento forman parte del proyecto en torno a 15 instituciones públicas).47 10.3.4.6.Tarjeta del ciudadano o tarjeta de coordenadas Los canales de actuación ante las administraciones públicas pueden ser el presencial, el de web y el telefónico. La acreditación se logra de diversas ma- neras: • Presencial: realizada ante el funcionario público al que se le muestra el DNI. • Web: certificado digital legalmente expedido en su función de acreditación. • Telefónico: tarjeta de coordenadas, de claves o de operaciones. La tarjeta ciudadana es un elemento de identifi- cación, expedido por los ayuntamientos, a favor de los empadronados que la solicitan, consistente en una identificación suficiente para operar mediante consulta telefónica. Para ello dispone en su reverso de una matriz de números (coordenadas). Esta ma- triz y su ordenación es particular de cada tarjeta expedida. De esta manera, el funcionario de un centro de atención telefónica puede solicitar una coordenada. El sistema la predice y debe coincidir LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 174 46. Para mayor información consúltese el capítulo 7. 47. Datos de septiembre de 2007. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 174
  • 208. con la que responde el ciudadano. La seguridad con la tarjeta se basa en los principios: • Algo que tengo. La tarjeta con identificador in- terno único. • Algo que conozco. La coordenada que se me soli- cita que sólo conozco por ser el tenedor de la tar- jeta que ha sido expedida a mi nombre. • Algo que sé. El PIN o el identificador de actua- ciones telefónicas. El ayuntamiento de Gijón la ha expedido y per- mite el alquiler de bicicletas, el acceso a instala- ciones deportivas y a campos de golf, el acceso a bibliotecas y mediatecas, el pago del estaciona- miento regulado, el acceso a aseos públicos y la identificación en cajeros públicos desde los que realizar interactuaciones con el ayuntamiento o cargar saldo en la tarjeta. 10.3.4.7. e-factura Una factura electrónica48 o e-factura es un docu- mento electrónico que contiene todos los datos de una factura tradicional y que ha sido firmado di- gitalmente. La factura digital es, a todos los efec- tos, una factura, es decir, plenamente válida según la ley de IVA, para el pago de impuestos y la de- ducción de cuotas. Las e-facturas incorporan fir- ma electrónica reconocida o avanzada al utilizar cualquiera de los certificados de firma electrónica reconocidos por la Agencia. El principio básico en los que descansa la equiva- lencia entre la factura tradicional y la electrónica es la garantía de la autenticidad del origen de los da- tos (identidad del emisor), por un lado, y la de la in- tegridad del contenido por otro, lo que, en último caso, impide el repudio de la factura. Paradarvalidezlegalaunafacturasimplementees necesarioqueestéfirmadadigitalmente.49 Lafactura electrónica firmada digitalmente sustituye por com- pleto a la factura enviada en soporte papel y, por lo tanto, la factura electrónica está sujeta a los mismos requisitos y obligaciones que la factura en papel: • Formato: se admite cualquier formato de factu- ra (doc, xml, PDF html, txt, etc.) siempre que res- pete el contenido legal exigible a cualquier fac- tura. El formato deberá respetar el contenido le- gal exigible según la normativa vigente. • Contenido: los datos que debe contener una fac- tura electrónica deben ser los mismos que los de una factura tradicional: – Número o serie. – Nombreyapellidosodenominaciónsocial+NIF. – Descripción de la operación y su contrapres- tación total. – Lugar y fecha de emisión. • Transmisión: se acepta cualquier medio de transmisión, de forma que las facturas se pue- den enviar a través de una Red de Valor Añadido (RVA), a través de Internet o a través de un men- saje de correo. • Archivo: las facturas electrónicas conservadas por medios electrónicos deberán ser gestiona- APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 175 48. Ya es posible emitir y enviar facturas o documentos sustitutivos en formato digital sin necesidad de utilizar papel, y ade- más, es posible pasar documentos originales en papel a soporte digital, mediante el cumplimiento de determinadas especifi- caciones reguladas en la orden EHA/962/2007. Estas especificaciones han sido elaboradas en colaboración con las entidades financieras de la Agencia Tributaria y se han observado las normativas existentes en países de la UE y la OCDE. 49. Las e-facturas incorporan la firma electrónica reconocida o avanzada, pero éstas carecen de valor sin la intervención y acep- tación del obligado a su expedición, con algunas excepciones contempladas en la norma. Al destinatario de facturas electróni- cas residente en España le será exigible que acredite que la firma electrónica utilizada tiene el carácter de reconocida. En los documentos contables que precisan de firma electrónica, se regula la posibilidad de que el destinatario pueda imprimir el do- cumento de forma legible junto a las marcas gráficas de autenticación. Por otra parte, para que la digitalización de facturas pueda efectuarse sin pérdida de seguridad, se define como digitalización certificada la obtención de una imagen digital fiel e íntegra del documento original en papel que se pretenda sustituir. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 175
  • 209. das y conservadas por medios que garanticen un acceso en línea a los datos, así como su carga remota y utilización por parte de la Administra- ción Tributaria ante cualquier solicitud de ésta, y sin demora injustificada. Se entiende por acceso completo aquel que permita su visualización, búsqueda selectiva, copia o descarga en línea e impresión. • Homologación: la factura electrónica con firma electrónica basada en un certificado admitido no requiere ningún tipo de homologación ni au- torización, mientras que cualquier otro sistema sí requiere de la autorización previa de la Agen- cia Tributaria. Siempre que se utilice una firma electrónica avanzada, está garantizada la auten- ticidad del origen y la integridad del contenido de las facturas electrónicas. La incorporación de este tipo de mecanismos a una organización introduce numerosos benefi- cios (véase la figura 10.37.). Según datos de Gart- ner Group las empresas pueden ahorrar hasta 6,5 euros por cada factura digitalizada y los costes se pueden reducir en un 66% respecto a los costes originales. Los principales beneficios son la reducción de plazos de entrega de la factura, la integración au- tomática en los sistemas, la reducción de errores, la eliminación de la emisión y el almacenamiento de la factura en papel. La propuesta de factura electrónica de Telefóni- ca ofrece una solución innovadora en modo ASP que asegura una rápida implantación y elimina el riesgo asociado a la inversión, ya que se ofrece en modo servicio y pago por uso, acepta múltiples for- LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 176 Fuente: Telefónica Figura 10.37. BENEFICIOS DE LA e-FACTURA DEPARTAMENTO Facturación Gestión de cobros Contabilidad Tesorería Organización Comercial Marketing Contact Center Ahorro costes Ahorro costes papel impresión, ensobrado y franqueo Entrega asegurada Automatizar imputación costes y pre-contabilización Predictibilidad de la previsión de tesorería Se reduce tiempo y recursos Mayor agilidad en el proceso Mejora procesos atención incidencias sobre facturación Mejora la resolución de incidencias Posibilita deducción fiscal más ágil Reduce periodos de cobro Ahorro teléfono, fax y comunicaciones Disminución disputas Diferenciación Mejora en la calidad del servicio Accesibilidad a inf. de facturas Mejora calidad servicio Fidelización Mejora servicio Archivo único, seguridad, menos riesgo de extravío Áreasdenegocio Marketingycomercial M enosde 1año Áreasderecursos AdministraciónyFinanzas Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 176
  • 210. matos de factura y certificados digitales e incluye facilidades de auditoría, trazabilidad y custodia para afrontar con éxito este tipo de iniciativas, con total validez legal, seguridad y garantía de evolu- ción legislativa y tecnológica. Incluye la gestión del cambio interno y facilita la incorporación de la co- munidad de proveedores para asegurar el éxito del proyecto. Esta solución de factura electrónica es pionera en la facturación electrónica de sus servi- cios a organismos públicos como la AEAT. 10.3.4.8. Formularios Para iniciar la tramitación o para presentar escritos durante su desarrollo hay que recurrir a solicitudes (antes denominadas instancias) que componen el repertorio de formularios de solicitud y de otro tipo utilizados para la tramitación. Son un reflejo in- formático de los que se obtienen en papel. Pueden utilizarse para: • Localizarlos, imprimirlos y cumplimentarlos de manera convencional con presentación presen- cial. Es un método sencillo que permite «aho- rrar» una visita a la institución para informarse y obtenerlo. Determinadas instituciones denomi- nan a esta función «expendedor de formula- rios». • Ayudarse del ordenador para cumplimentarlos. Imprimirlos y firmarlos de forma convencional. En tal caso, la entidad genera un código 2D que permite incluir en ella los datos consignados. De esta manera, en el momento de presentación por canal presencial y una vez comprobada la fir- ma, el funcionario recurre a un lector (pistola) de marcas, que lee la «nube» y «rescata» la infor- mación sin tener que reintroducir datos • Además, firmarlos electrónicamente y enviarlos al servidor. Mediante este servicio común se puede: elegir formulario, descargarlo, opcionalmente imprimir- lo, cumplimentarlo, opcionalmente firmarlo, en- viarlo al servidor, opcionalmente adjuntar ficheros, firmados o no. Al ser recibido en el servidor, este comprueba la integridad y autoría, genera sello de tiempo, apun- ta la entrada en el registro electrónico, genera acu- se de recibo, pasa datos a gestión («back-office») y custodia lo recibido en el archivo securizado. El software de formularios de Adobe Acrobat ha tenido gran aceptación por su versatilidad. Requie- re de licencias de servidor y es de uso libre en clien- tes. Un ejemplo muy bien resuelto de formularios lo encontramos en la AEPD (Agencia Española de Protección de Datos), en la que las entidades loca- les deben declarar los ficheros que gestionan. Un ejemplo es el proyecto piloto de la tramita- ción de escritos judiciales en los juzgados de Lérida y Tarragona, cuyo objetivo es la presentación en formato electrónico tanto de los escritos que inicien el expediente como de aquellos documentos con entrada en el sistema. Según el acuerdo, los procu- radores podrán presentar sus escritos fuera del ho- rario habitual; de este modo, evitarán los desplaza- mientos y las colas, además de ahorrar tiempo a la vez que se establecen mecanismos que garantizan la inviolabilidad del documento y la identidad de quien lo presenta. El sistema utilizado será el e-jus- ticia.cat, proyecto de impulso de las nuevas tecno- logías de la información. En este sistema, será ne- cesario el uso de certificados digitales expedidos por la Agencia Catalana de Certificación para ga- rantizar la identificación y validación de los usua- rios que operen en él, así como la confidencialidad de los documentos transmitidos. Abogados y pro- curadores podrán usarlo siempre que su certifica- do digital haya sido reconocido por la agencia. Por parte del Consejo de Colegios de Procuradores de Cataluña se elaborará un protocolo de actuación para la gestión electrónica de sus actividades pro- cesales. Además, el Departamento de Justicia de Cataluña se compromete a adoptar los instrumen- tos normativos necesarios para la aprobación del sistema informático validado en el convenio, y si fuera necesario se adoptarían los acuerdos que las Juntas de Jueces considerasen oportunos. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 177 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 177
  • 211. LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 178 Ilustración 10.1. DECLARACIÓN DE FICHEROS POR EL SISTEMA NOTA FUNCIONALIDADES AVANZADAS QUE OFRECER AL USUARIO EN FORMULARIOS DINÁMICOS 1. Lógica de presentación definible.- El aspecto del formulario se puede adaptar al usuario final dependiendo de datos de control, sin tener que producir variantes. P. ej.: 1 Formulario que cumplimenta directamente el interesado o a tra- vés de su representante legal. 2 Formulario para PF o para autónomo. 3 Formulario con variantes según datos de su primera parte. 2. Ocurrencias múltiples en línea o página.- Determinados datos requieren la incorporación dinámica de líneas o in- cluso de páginas adicionales. P. ej.: 1 Hijos en una petición de ayuda. Puede partirse de un formulario con cajetín para cuatro hijos, pero ¿qué sucede si son 5? 2 Declaración de máquinas herramientas. Utilice una página por cada una de ellas, consignando todos sus datos. 3. Precumplimentación en servidor.- El formulario, antes de descargarse, recoge los datos del usuario identificado, en el trámite de que se trate. P. ej: Modificación de un asiento registral (asociaciones, bingos, baja tensión…), una vez que se ha localizado, mediante consulta previa. 4. Cumplimentación on y off line.- El formulario requiere estar en conexión o puede cumplimentarse fuera de línea. Este hecho tiene repercusiones sobre posibles validaciones que se pudieran hacer, al vuelo (con tecnología AJAX). P. ej: Datos del formulario que se pueden comparar, en cuanto se «pierde el foco», con los de base de datos. Posibilidad de anular los controles según la situación. 5. Guardado local.- Permite la cumplimentación parcial de un formulario y reanudarla en una fase ulterior. Permite «basarse» en un formulario ya cumplimentado, para generar uno nuevo. P. ej: 1 Datos de un boletín de per- miso para la operación de una instalación de baja tensión. Todos los boletines que prepara el profesional, son igua- les, salvo el dato de bloque, portal, escalera, piso y puerta. 2 Tramitación por un gestor, que se basa en los datos del formulario del cliente anterior, para preparar los de su cliente actual. 6. Firma electrónica.- Firma electrónica multiplataforma (Linux, Windows, Mac) y multipropósito (de solicitante, cole- giada de varios —paralela— o con circuito de aprobación —en serie—). P. ej: Para multipropósito, el Visé en algunos documentos. 7. Firma electrónica de anexos.- Los anexos pueden formar parte de un fichero PDF. Es necesario que se puedan esta- blecer políticas por las cuales se determine si se firma una solicitud o también los documentos que se adjuntan. 8. Generación de datos para Registro Presencial convencional.- Durante muchos años habrá una gran proporción de usuarios que bajen el formulario e incluso lo cumplimenten, pero no lo transmitan. Optan por imprimirlo en papel y presentarlo de forma convencional. En este caso, es útil que el documento impreso sea portador de los datos introdu- cidos recurriendo al código bidireccional PDF417. Éste puede ser leído con un escáner de mano, evitando la reintroduc- ción de datos. 9. Recepción de «PDF de formato + datos» o sólo de «datos».- Una vez el formulario ha sido cumplimentado, puede firmarse o no. Si se envía puede hacerse llegar el documento completo (formato y datos), o sólo los datos. Este segun- do supuesto crea dificultades en caso de que se requiera la restitución del formulario formado, ya que hay que recom- ponerlo a partir de un histórico de plantillas utilizadas. Los datos recibidos deberían ser, en todo caso, esquemas XML, para su uso por otras aplicaciones sin transformacio- nes adicionales. 10. Comprobación de firma en servidor.- Comprensión de la sintaxis de datos del certificado X-509 y comprobación de revocación con acceso multi PKI. 11. Conversión a PDF/A.- Para el archivo definitivo, y según la norma ISO 19005-1:2005, es necesario crear un documen- to de archivo que elimina todo el dinamismo en el ofrecido para cumplimentación. Aclaración: calcular un MAC de un documento activo es muy sensible. Si en un momento posterior se manipula por error cualquier dato, deja de ser idéntico al original aun en el caso de que la modificación no fuese «importante». Además, al usuario se le da la certeza de que no hay mecanismos informáticos ocultos (que habría firmado como par- te del documento) y que van a alterar lo que firmó de buena fe. Esto responde también a lo determinado en la Ley «Dispositivo seguro de creación de firma»… 12. Gestión de acuse de recibo formateado.- El acuse de recibo a cualquier solicitud debería ser, o la propia solicitud con datos de la operación de Registro Telemático, o un documento nuevo con ellos. En todo caso, con estética represen- tación similar a la del formulario recibido. 13. Multiplataforma.- Los formularios deben poderse resolver por el usuario final con independencia de su plataforma SW. Aclaraciones: Este asunto plantea muchos problemas en implementación y pruebas. En ambiente Windows, la seguridad es parte del sistema operativo que brinda sus funciones. En Linux, es externa. Los cambios en releases afectan al producto de usuario final que tiene que recurrir al call center de apoyo. Los certificados que considerar pueden ser en soporte Sw o en tarjeta criptográfica → lector y sus drivers. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 178
  • 212. 10.3.4.9. Registro entrada/salida electrónico o telemático El registro de entrada y salida se fundamenta en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Admi- nistraciones Públicas y Procedimiento Administra- tivo Común, y se ha extendido en funcionalidad te- lemática en la nueva Ley 11/2007. Se define como el registro electrónico de la institución, con numera- ción propia, que está «abierto» todos los días del año, incluso días inhábiles a efectos de tramita- ción. Las funciones generales son: • Creación de apuntes directos o mediante servi- cio web, en que se hace constar lo recibido, la fecha y hora, el número de secuencia, los datos de quien realiza la presentación, el asunto y el responsable de su tramitación. • Consulta opcional de la base de datos de terce- ros por normalización de personas físicas. • Sellado de tiempo al recurrir a una fuente terce- ra de tiempo que da constancia del momento de la presentación y que puede ser manipulada. • Consultas multicriterio del «libro registro elec- trónico» si fueran necesarias. • Apertura y cierre de ejercicio, definición de pará- metros, gestión de usuarios y roles. Los intercambios entre registros electrónicos se producen según norma SICRES 3, tal y como se des- cribe en el bloque III de esta obra, cuando sea entre administraciones públicas. De esta manera, se per- mite que el ciudadano presente asuntos en un re- gistro electrónico que puede no ser el que atiende a la institución. Esto permite presentar, por ejem- plo, un asunto en un ayuntamiento, aunque el tra- mitador sea la diputación. 10.3.4.10.Terceros y localizativos Los «terceros» es la forma de denominar a las per- sonas físicas o jurídicas que son sujetos de la actua- ción de una entidad local. Disponer de una base de datos de «terceros» permite normalizar las bases de datos parciales (Impuesto de Bienes Inmuebles, Im- puesto de Actividades Económicas, Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica, padrón…). Nor- malizar significa dar por iguales diferentes formas de escritura de nombres y apellidos que pueden, o no, corresponder a la misma persona. Lo mismo ocurre para razones sociales. La normalización lleva a poder identificar todo lo que corresponde a un NIF o un CIF (para presentarlo en la ficha de posición). Además, incluye el concepto de vinculación. Son vinculaciones, por ejemplo: ser representante legal de, ser instalador electricista autorizado, ser socio de una cooperativa, ser tutor por discapacidad, etc. Puede incluir direcciones postales físicas. Cada tercero y para cada actuación ha podido señalar una dirección postal para recibir notificaciones, y para tener otra relativa al hecho causante (si es de aplicación). Tienen diferente carácter: del bien, a efecto de notificaciones, social de la empresa, etc. El deseo es que los localizativos también estén nor- malizados (calle, carretera, avenida, y que el nom- bre «nnn» sea similar al renombrado a «mmm»…) y así convertirse en «localizativo». La BD de Terceros (BDT) es una realización infor- mática que permite unificar los datos en un solo re- positorio, con independencia de los programas de gestión que los tutele. Normalmente debe coexistir con los datos de las aplicaciones. En un proceso gra- dual, al renovar las aplicaciones de gestión, éstas se «desprenderán» de sus bases de datos «privadas». Para llegar a tener en un único repositorio toda la información del organismo son necesarios pro- cesos de depuración de datos, eliminación de du- plicados, consolidación de los de distintas fuentes, normalización mediante varianteros (María y Mª). 10.3.4.11. Gestión de potestades El certificado digital permite, mediante las rutinas de comprobación de firma, que el destinatario de un documento firmado sepa que el que firmó es APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 179 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 179
  • 213. quien dice ser y que el documento no se ha altera- do. Sin embargo, no todos los funcionarios tienen firma. Y los que la tienen, en función de su nom- bramiento, sólo pueden utilizarla para las funcio- nes que regula el Decreto de Estructura que forma- liza las funciones, durante el periodo de vigencia. El registro de potestades refleja: • Nombramientos y ceses de altos cargos y su título. • Datos complementarios a los de la estructura or- gánica, para recoger las funciones que se enco- miendan a cada cargo. De esta manera, el ciudadano receptor de una notificación, positiva o negativa, puede cerciorarse de que el certificado del firmante es válido (recu- rriendo a la autoridad de certificación), de que el que firma es alto cargo y de que sus responsabili- dades están en el área del asunto que firma. Es un sistema paralelo al de los poderes notaria- les. En este caso, la capacidad de obrar en nombre de la institución la proveen los dos documentos aparecidos en boletín oficial: el de nombramiento y el de estructura. Las funciones incluidas en el sistema de gestión de potestades, a veces también llamado de «Altos Cargos» incluyen el mantenimiento de estructuras orgánicas, el mantenimiento de nombramientos y ceses, el mantenimiento de funciones por órgano directivo y las consultas internas y mediante web services para poder realizarlas en el proceso de re- cogida de documento firmado. 10.3.4.12. DOE (Depósito de Originales Electrónicos) Uno de los aspectos que más contribuyen al desa- rrollo de la Administración electrónica es el recono- cimiento del documento electrónico como equi- valente al tradicional documento en papel. No obs- tante, el documento público electrónico tiene un problema singular, ya que hay que asimilar jurídi- camente al documento en soporte papel. Por ello, es importante determinar y asegurar su conserva- ción, archivo y recuperación, garantizando su per- durabilidad, autenticidad e integridad de sus con- tenidos. El depósito, «archivo securizado» o almacén de información, complementa al gestor de conteni- dos. Son también contenidos, pero están unidos a expedientes concretos y a sus personas físicas o ju- rídicas implicadas. Las funciones más sobresalientes del DOE son: • Custodia de la información digital producida por las aplicaciones de gestión, la ofimática, el pro- ceso de escaneado de documentos de entrada y los correos de interés. Para ello se gestiona una ficha documental por elemento almacenado (sea documento, imagen gráfica o cualquier otro fichero), que puede ser singular, múltiple y estar englobada en un expediente o varios. • Consultas del fondo documental. La más conoci- da es la que permite que el ciudadano determi- ne que concede el permiso, en un trámite, para que se haga uso de documentos que ya presen- tó para uno anterior. • Diligenciado de documentos. Mediante esta téc- nica, el funcionario, en un momento posterior, da fe de la custodia de un documento electrónico e imprime su contenido añadiendo una actuación en la que certifica que corresponde con el original que está custodiado en el sistema. Este docu- mento de papel permite la presentación ante quien corresponda, cuando el que lo requiere no puede realizar la consulta telemática. • Técnicas de archivo definitivo, establecimiento de periodos de retención, expurgo y destrucción (si aplican). 10.3.4.13. Pasarela de pagos Muchas aplicaciones del back-office tienen la nece- sidad de lograr el pago de impuestos, tasas y pre- cios públicos. Surge la necesidad de disponer de un módulo que realice estas funciones, que esté en LAS TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ESPAÑA:SITUACIÓN ACTUAL Y TENDENCIAS DE FUTURO 180 Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 180
  • 214. el área tributaria, o en la de deportes alquilando una pista, por ejemplo. El pago puede realizarse de tres maneras dife- rentes: • Por transferencia del usuario a una cuenta de la institución, utilizando su banco o caja. En este caso, el banco le facilita un testigo (token) de la transacción, para que lo pueda incluir como acre- ditante del pago. Ejemplos: tasas unidas a un procedimiento, pago de precio público por reduc- ción de restos en un cementerio municipal, etc. • Por cargo en cuenta en el que autoriza a su enti- dad financiera (del ciudadano) a aceptar recibos que le sean girados. • Por tarjeta de crédito o débito pasando por los centros de compensación. El sistema financiero español ha previsto estos mecanismos que son completamente normales, definidos en sus intercambios y sus formatos (Cua- dernos de la Asociación Española de Banca).50 Pue- de señalarse el TPV virtual que «simula» un termi- nal de punto de venta, para utilizar la tarjeta de crédito o débito como elemento. Se utiliza como una pieza del portal, para completar la transacción en el plano económico. Un ejemplo de sistema de pago que hace uso del móvil es el puesto en marcha por la Agencia Tri- butaria para el pago de la declaración de la Renta, pero siempre y cuando exista un borrador previo emitido. Se trata de un sistema asociado a una tar- jeta de crédito o de débito. Este tipo de sistemas es aplicable, por ejemplo, al pago en zonas de aparcamiento regulado: ya hay sistemas que permiten la gestión de zonas de aparcamiento eliminando la necesidad de tener cambio o buscar un poste de tiques que funcione, e incluso renovar el estacionamiento. Si se comple- menta lo anterior con el uso de códigos 2D que identifiquen el vehículo, los controladores desde sus PDA podrían conocer si ese vehículo está auto- rizado, lo que completaría un sistema de aparca- miento basado en su totalidad en dispositivos mó- viles. 10.3.4.14. Notario y recibos La Ley 30/1992 y la reciente 11/2007 determinan que a la presentación de un documento en Regis- tro General, el que lo presenta debe recibir un acu- se de recibo que le dé resguardo que indique fecha, número de orden del asiento registral, asunto, da- tos del que presenta el documento y a quién va di- rigido. Es la forma en la que la «sede electrónica» de la entidad local hace saber al ciudadano que ha recibido la solicitud o escrito y sus posibles anexos. Esta función, en términos de administración electrónica, incluye la confección del recibo (conte- nido), el sellado de tiempo del mismo y la genera- ción de los datos, página web de respuesta o for- mulario PDF producido bajo demanda en el instan- te en el que se solicita. Las funciones principales de este módulo co- mún son: • Acceso al Registro General para entrega de da- tos, generación de número y consignación del asiento. • Hash (resumen) de los datos del recibo para en- viarlos al servicio de sello de tiempo (opcional). • Obtención de sello de tiempo del servicio exter- no. Puede ser un servicio interno o incluso el re- loj del sistema. En tal caso, la Administración será «juez y parte», como en el modo tradicional. APLICACIÓN DE LAS TIC A LA GESTIÓN MUNICIPAL 181 50. Las normas o cuadernos de la AEB (Asociación Española de Banca), recogen los procedimientos desarrollados por las entidades de crédito españolas a través de sus respectivas asociaciones, Asociación Española de Banca (AEB), Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA) y Unión Nacional de Cooperativas de Crédito (UNACC). Es, por tanto, un procedimiento normalizado y común en todas aquellas entidades de crédito que presten el servicio a los cuadernos referidos. Para su aplicación práctica, es preciso el acuerdo previo entre el cliente que demanda el servicio que regula este cuaderno y la entidad de crédito que lo presta. Las_TIC_127_232_10_LO.qxd 7/5/08 17:00 Página 181
  • 215. • Custodia de un duplicado del acuse de recibo. Notarización. • Envío al interesado, en forma de una página web dentro de la zona segura del portal, del compro- bante de actuación. 10.3.4.15. Notificaciones En el mundo real, la notificación es un procedi- miento por el que la Administración comunica algo al ciudadano o al representante de una em- presa, con la voluntad de estar informada de que lo recibe (o lo rechaza o no se le encuentra); por su parte, el notificado confía en que no podrá «per- derse» esa notificación. Es la carta postal certifica- da con acuse de recibo. En la Administración electrónica se debe imple- mentar ese mismo mecanismo. Pudiera parecer que el recurso al correo electrónico convencional es su- ficiente. Pero el correo que se maneja, de estándar SMTP (Simple Mail Transfer Protocol) no asegura: • Que el correo haya llegado a destino ante cual- quier vicisitud. • Que la entrega dependa de una «cadena de no- dos»quenoestánbajoelcontroldeningunadelas dos partes y puedan fallar (estafetas electrónicas). • Que el que lo recibe no pueda negar su recep- ción. El remite