Resilience zelfredzaamheid magazine nationale-veiligheid-en-crisisbeheersing-april-2012
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Resilience zelfredzaamheid magazine nationale-veiligheid-en-crisisbeheersing-april-2012

on

  • 1,261 views

 

Statistics

Views

Total Views
1,261
Views on SlideShare
1,261
Embed Views
0

Actions

Likes
0
Downloads
2
Comments
0

0 Embeds 0

No embeds

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Resilience zelfredzaamheid magazine nationale-veiligheid-en-crisisbeheersing-april-2012 Resilience zelfredzaamheid magazine nationale-veiligheid-en-crisisbeheersing-april-2012 Document Transcript

  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing jaargang 10 | nummer 2 | april 2012 Thema: Conferentie ‘Resilient citizens in a resilient society’ Naar meer ‘resilience’ in strijd tegen terrorisme Lessen trekken na onderzoeken ‘Moerdijk’ Omgaan met onzekerheden: monitoren, paradox en praktijk
  • Inhoud Het Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing is een tweemaandelijkse uitgave van de Nationaal Coördinator Terrorisme- bestrijding en Veiligheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Het blad informeert, signaleert en biedt een platform aan bestuurders en professionals over beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie ten aanzien van nationale veiligheid en crisisbeheersing. De uitgever is het niet noodzakelijkerwijs eens met de inhoud van gepubliceerde bijdragen. De verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 20122 Overige onderwerpen 34 | Naar meer ‘resilience’ in de strijd tegen terrorisme 37 | Strategie tegen explosieven- misbruik 40 | Jihadistisch internet belangrijke motor achter internationale jihad 42 | Dreiging jihadistisch internet is vooral internationaal 43 | NL-Alert in 2012 44 | Rapport Onderzoeksraad Brand Chemie-Pack Moerdijk 46 | De burger centraal in crisiscommunicatie 47 | Kwaliteitscriteria voor crisiscommunicatie 48 | “In het verleden ligt het heden” 50 | Na Verkennen komt Monitoren 52 | De onzekerheidsparadox 54 | Omgaan met onzekerheid: lessen voor de praktijk 56 | Virale pandemieën tussen vrees en fobie 58 | Risico’s relativeren 60 | Op weg naar de meldkamer van de toekomst 62 | Praktijkervaringen Meldkamer Noord-Nederland 64 | Spoedeisende zorg euregio Maas-Rijn kent geen grenzen 67 | ICT-Response Board nieuwe schakel in crisisbeheersing 68 | De diepe ellende van publiek private samenwerking 69 | Nucleaire table-top oefening 2012 70 | Elfstedentocht: voorbereidingen gean oan! 72 | Netwerkkaarten en rijksheren: een update 73 | Handreiking betere beveiliging burgemeesters en wethouders 74 | Crisismanagement training op strategisch niveau Thema: CONFERENTIE ‘RESILIENT CITIZENS IN A RESILIENT SOCIETY’ 3 | Woord vooraf (Yann Jounot en Erik Akerboom) 4 |De Franse optiek (Francis Delon) 7 | Weerbare burgers in een weerbare samenleving (Ivo Opstelten) 10 | UNISDR: Bouwen aan een cultuur van preventie (Margaretha Wahlström) 12 | De Amerikaanse benadering (Richard A. Reed) 14 | Naties en gemeenschappen weerbaar maken tegen risico’s (Marcus Oxley) 16 | Risicobeheersing per land (Reto Schnarwiler) 18 | Workshop I Weerbaarheid in de praktijk 18 | Whole Community Resiliency 20 | Weerbaarheid in Londen 22 | De grote aardbeving en tsunami in Oost-Japan 24 | Workshop II Hoe bereiden we ons voor op het onverwachte? 24 | Meten, weten en ingrijpen ten behoeve van gemeenschappelijke weerbaarheid 26 | Bedrijfscontinuïteit en weerbaarheid 28 | Workshop III Hoe mobi- liseren we de samenleving? 28 | Weerbaarheid en betrokkenheid van jongeren 30 | Hoe mobiliseer je de maatschappij? 32 | Weerbaarheid opbouwen via scholen 76 | Vier vragen aan: Yann Jounot, directeur SGDSN Omslagfot0: Arenda Oomen
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 3 Bij de eerste conferentie in 2008 met het thema “National Safety and Security: Responding to Risks to Citizens, Communities and the Nation” bleek dat het belangrijk was de banden tussen de stakeholders van de internationale gemeenschap aan te halen. In 2010 stond bij de tweede conferentie met het thema “Climate Change and Scarcities: a challenge for Civil Protection” de noodzaak centraal van een holistische benadering van de problemen die het gevolg waren van schaarste en klimaatverandering. Sindsdien hebben we diverse grote crises meegemaakt. En steeds bleken twee boodschappen de boventoon te voeren. Ten eerste is het belangrijk dat alle partijen, zowel nationaal als internationaal, de banden aanhalen voor efficiënte samenwer- king en informatie uitwisseling. Ook wanneer alles voor de wind gaat, is die samenwerking en informatiedeling van groot belang om onze (inter)nationale veiligheidsplannen te verbeteren. Dat wordt cruciaal in tijden van crises voor het coördineren van de (inter)nationale respons daarop. Het is een echte uitdaging voor onze landen en organisaties, maar bovenal een regelrechte uitdaging voor Europa en de rest van de internationale gemeenschap. Ten tweede: crises trekken zich vanwege de interdependentie tussen onze landen, maar ook die binnen onze landen, niets aan van geografische èn bestuurlijke grenzen. Zo kon het gebeuren dat onze samenlevingen, sectoren en burgers direct en indirect geconfronteerd werden met de gevolgen van de vulkaanuitbarsting in IJsland. En hetzelfde gold voor de gevolgen van de aardbeving en tsunami in Japan, maar het geldt ook voor sectoroverschrijdende consequenties van de verslechterde internationale economische situatie. Omdat we allemaal op ons eigen niveau betrokken zijn bij het terugdringen van de kans op rampen en bij de crisisbeheersing in onze landen, hebben we dezelfde opdracht. Het is onze taak onze samenlevin- gen zodanig in staat te stellen de schokken en sectoroverschrijdende gevolgen van crises op te vangen dat de draad zo snel mogelijk weer kan worden opgepakt. Het vergroten van een dergelijke veerkracht brengt allerlei ingewikkelde werkzaamhe- den met zich mee, want er bestaat nog geen kant-en-klaar receptenboek voor het vergroten/verhogen van weerbaarheid (‘resilience’). Het vergroten/verhogen van de weerbaarheid (‘resilience’) slaagt alleen wanneer we er onze burgers, ondernemers en lokale autoriteiten bij betrekken en wel vanaf de voorbereiding tot en met de feitelijke implementatie. Doel van de internationale conferentie “Resilient citizens in a resilient society” was dan ook deze kwesties op te pakken. In dit Magazine wordt u door de bijdragen van de sprekers deelgenoot gemaakt van de wijze waarop daar over wordt gedacht en gehandeld, vanuit de optiek van NGO’s /’civil society’, het bedrijfsleven, de wetenschap en de overheid. Het is ons een groot genoegen dit themakatern in te leiden, gewijd aan de derde editie van de internationale conferentie over nationale veiligheid op 6 en 7 februari, waarbij Frankrijk en Nederland als gastheer optraden. Het thema dit keer was “Resilient citizens in a resilient society”. Een thema dat aansluit bij onze activiteiten om een bijdrage te leveren aan een weerbare en veerkrachtige samenleving en een logisch vervolg op de eerdere conferenties. Resilient citizens in a resilient society Yann Jounot, Directeur Beveiliging en Veiligheid, Secretariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale, Frankrijk Erik Akerboom, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, Ministerie van Veiligheid en Justitie Woord vooraf
  • De 21e eeuw wordt vaak gekenschetst als een tijdperk van onzekerheid en verandering en van toenemende complexiteit, waarin situaties hoe langer hoe minder voorspelbaar blijken. De eerste tien jaren hebben dat wel bewezen. Niet alleen is de aard van de gevaren veranderd, we leven ook in een wereld die in economisch, politiek en sociaal opzicht steeds sterker onderling verweven is geraakt. De transnationale aard van de huidige risico’s en bedreigingen draagt bij aan steeds weer andere soorten incidenten waaraan een maatschappij ten prooi kan vallen. De gevolgen van een crisis in een regio van een land kunnen overslaan naar een ander land, een heel continent of zelfs uitmonden in een mondiale crisis. Francis Delon, Secretaire Générale de la Défense et de la Sécurité in een weerbare maatschappij – de Franse optiek Weerbare burgers Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 20124
  • Al deze factoren maken onze samenlevingen kwetsbaar- der en stellen regeringen voor nieuwe problemen. Enerzijds bestaat de belangrijkste verantwoordelijkheid van een overheid uit het bieden van veiligheid aan haar burgers. Anderzijds moeten we accepteren dat we nooit volledige veiligheid zullen kunnen bewerkstelligen en dat we evenmin elk gevaar kunnen voorspellen, zoals extreme weersomstandigheden, epidemieën, industri- ële ongevallen of de daden van kwaadwillende enkelingen. Verandering en uitdaging gaan hand in hand. Wanneer we weerbaarheid beschouwen als een allesomvattend concept waarin flexibiliteit en aanpassingsvermogen worden gecombineerd, kan weerbaarheid worden gezien als het strategische antwoord op verandering. Weerbaarheid in de Franse optiek In het Franse Witboek van defensie en nationale veiligheid dat in 2008 onder de regie van president Sarkozy uitkwam, wordt weerbaarheid omschreven als “de bereidheid en het vermogen van een land, een maatschappij en de publieke autoriteiten de gevolgen van een aanval of een grote ramp te weerstaan en het normale leven op een maatschappelijk aanvaardbare wijze zo snel mogelijk weer te hervatten. Weerbaarheid betreft niet alleen de staat en de lokale overheden, maar ook de private sector en de maatschappij als geheel”. In de Franse doctrine van defensie en nationale veiligheid wordt onderkend dat de bovengenoemde partijen niet alleen belang hebben bij maar tegelijker- tijd ook verantwoordelijk zijn voor het functioneren van onze samenleving. Het is echter de staat die de kaders schept om de capaciteiten te ontwikkelen waarmee een crisis zo goed mogelijk het hoofd geboden kan worden. Deze belangrijkste capaciteiten betreffen de manier waarop bekende gevaren beperkt kunnen worden en hoe er geanticipeerd kan worden op en voorbereidingen kunnen worden getroffen voor het “ondenkbare”. Daarvoor moeten we ons situaties “out of the box” voorstellen die vitale infrastructuren kunnen plat- leggen en die tot maatschappelijke ontwrichting en uiteindelijk tot ondermijning van de veiligheid van een heel land kunnen leiden. In de private sector wordt van ondernemers verwacht dat ze vitale diensten draaiende kunnen houden, desnoods op een lager pitje. De bevolking moet in staat worden gesteld haar eigen middelen en kennis aan te wenden om zich in noodgevallen zelf te redden: dit alles in aanvulling op het optreden van de lokale nooddiensten. Welke robuuste maatregelen heeft Frankrijk al getroffen? 1. Responscapaciteit van de regering bij grote crises Begin dit jaar heeft de premier het belang bevestigd van de interagency crisis management cell, waarin alle betrokken ministeries bijeenkomen bij een grote crisis. Dankzij de combinatie van politiek en strategisch leiderschap onder de gezamenlijke regie van de premier en de Franse president en de interdepartementale opzet van deze cel wordt gezamenlijk crisismanagement gestimuleerd. Hier zijn namelijk de middelen voorhanden om gedetail- leerde informatie van de feitelijke situatie te verzamelen, deze te analyseren en te anticiperen op het verloop ervan. Deze interdepartementale cel neemt besluiten op zijn eigen niveau en kan ook strategische besluiten voorstellen aan de premier, waarmee gewaarborgd wordt dat alle aspecten worden meegenomen bij een sectoroverschrijdende crisis. Dankzij deze nieuwe opzet van de overheid is veel vooruitgang geboekt met het versterken van de capaciteiten onder de vertegenwoordigers van de lokale overheid zodat ze zich kunnen voorbereiden op crisismanagement. De structuren van de zoge- naamde “verdedigings- en veiligheidszones” zijn versterkt. Hiermee beschikt de centrale overheid nu op het hele Franse grondgebied over efficiënte intermediairs. 2. Het vermogen van de private sector zijn infrastructuren te beschermen De terroristische aanslagen in New York in 2001 en de bomaanslagen in Madrid (2004) en Londen (2005) waren voor ons aanleiding de bescherming van de vitale Franse infrastructuren te moderniseren. Overeenkomstig de Europese richtlijn uit 2008 inzake de inventarisatie van de Europese vitale infrastructuur en de aanmerking als zodanig hebben we de vitale sectoren in kaart gebracht die essentieel zijn voor het handhaven van essentiële maatschappelijke functies Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 5
  • op het gebied van communicatie, gezondheidszorg, veiligheid en beveiliging, economie, energie en transport. Na een grondige risicoanalyse van terroristische dreigingen hebben we voor elke sector een document met richtlijnen vastgesteld met veiligheidsdoelstellingen die relevant zijn vanuit overheidsperspectief. In dat kader zijn er 230 operators aangewezen die cruciaal zijn om Frankrijk draaiende te houden. Zij inventariseren en bescher- men de belangrijkste elementen onder hun hoede, die deel uitmaken van onze vitale infrastructuren. Zij voeren hun eigen risicoanalyses uit ten behoeve van een “operator security plan”. We willen deze preven- tieve en beschermende aanpak in de nabije toekomst uitbreiden naar allerlei risico’s teneinde de samen- hang met bedrijfscontinuïteit te waarborgen. 3. Cybersecurity In 2009 hebben we voor de beveiliging van informa- tienetwerken het Agence Nationale de la Sécurité des Systèmes d’information in het leven geroepen. Dit agentschap legt zich toe op het opsporen en afslaan van cyberaanvallen die overheidsinstellingen en de private sector kunnen bedreigen en daarmee de essentiële behoeften van het land. Nu zijn we bezig met de volgende stap om de bestaande instrumenten aan te scherpen. Drie actiedomeinen - Business continuity Recente gebeurtenissen zoals de grieppandemie of de problemen met de gasleveranties lieten de proble- men zien voor een effectief management van de bedrijfscontinuïteit. Continuïteit is belangrijk voor de publieke en private sector, evenals voor de lokale overheid. Belangrijk bij deze aanpak is dat we onze huidige nationale risicoanalyses verfijnen met behulp van een te ontwikkelen programma voor all-hazards risk assessment. Hierbij worden de waarschijnlijkheid en gevolgen van een gevaarlijk incident beoordeeld, teneinde voorbereidingen en respons op sectorover- schrijdende crises te verbeteren. - Verbetering van de communicatie tussen de staat en de lokale autoriteiten bij crisismanagement en planning Het waarborgen van effectieve risicobeperking behoorde van oudsher tot de verantwoordelijkheden van de nationale overheid. Dat bleek echter moeilijk vol te houden. Grootschalige rampen kunnen de nationale middelen snel te boven gaan. Wij willen daarom zoeken naar mogelijkheden om de lokale overheden te betrekken bij de voorbereidingen op crises en hun middelen daar beter op afstemmen. De lokale autoriteiten beschikken ook over de deskun- digheid om de inzet van middelen die de staat mobiliseert bij grote crises aan te vullen. - Verbeteren van de informatievoorziening aan alle betrokkenen bij de nationale weerbaarheid Een bijzondere uitdaging is het versterken van het vermogen van eenieder zich te beschermen en bij te dragen aan collectieve en gecoördineerde maatrege- len. Er is een duidelijke en betrouwbare informatie- voorziening op maat nodig, met inbegrip van aanbevelingen voor bevolking, bedrijfsleven en de lokale overheid voor en tijdens een crisis om de burgers te helpen zichzelf te beschermen en zich beter voor te bereiden op grote incidenten. We zetten nu een callcenter op dat moet fungeren als contactpunt bij noodhulp. Ook maken we gebruik van nieuwe mediatechnieken om overal en te allen tijde de grootst mogelijke bereikbaarheid van mensen te waarborgen. Het zijn echter vooral de burgers die onze grootste bron vormen waarvan tot dusver nauwelijks gebruik is gemaakt. Het mobiliseren en motiveren van de bevolking tot weerbaarheid blijft de grootste prioriteit. Conclusie. Het is een gezamenlijke ambitie aan een weerbare samenleving te bouwen. Er zijn reeds belangrijke stappen gezet, maar er is natuurlijk nog ruimte voor verbetering. De wereld is te complex voor eenvoudige antwoorden. Er is geen eenduidige oplossing in de trant van “weerbaar worden voor dummies”. Aangezien elk land aan andere risico’s blootstaat, moet elk land zijn eigen gereedschapskist voor weerbaarheid inrichten. Desondanks moeten we ons parallel inzetten voor grensoverschrijdende paraatheid en onze opvattingen delen. Indien we onze kwetsbaarheid willen beperken en willen bijdragen aan innovatie en weerbaarheid in de toekomst, hebben we krachtige en betrouwbare netwerken nodig op lokaal, nationaal en internationaal niveau. Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 20126
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 7 Ik zie hier een treffende parallel met deze conferentie. Ook u vormt een gerenommeerd internationaal gezelschap: de top van publieke en private organisaties, afkomstig uit tal van landen, gespecialiseerd in vraag- stukken op het terrein van de nationale veiligheid. En ook u komt hier om weerstand op te bouwen – al betreft het niet die van uzelf, maar die van de samenleving. Samen gaan we deze twee dagen werken aan het weer- baarder maken van onze samenlevingen tegen crises en rampen! Dat doen we dan weliswaar hier, aan de “heil- zame Nederlandse kust”. Maar we doen het samen met Frankrijk, dat als mede-gastheer van deze conferentie fungeert. We zijn hier vertegenwoordigd met een groot aantal landen, maar we staan voor een gemeenschappelijke uitdaging: onze samenlevingen te beschermen tegen dreigingen en crises. Daarbij gaat het lang niet meer alleen om “klassieke dreigingen”, zoals overstromingen en aardbevingen. Zeker, ook die zullen zich blijven voordoen, met soms zeer grote schade tot gevolg. En ook daartegen zullen we ons blijvend weerbaar moeten maken. Daarnaast zijn er echter relatief nieuwe dreigingen bijgekomen. Het feit dat onze samenlevin- gen voor het goed functioneren in toenemende mate afhankelijk zijn geworden van technische systemen, betekent ook dat we kwetsbaarder zijn geworden voor het falen van die systemen. Uitval van de elektriciteit, of een storing in vitale ICT-systemen kunnen enorme maatschappelijke gevolgen hebben. En door de toenemende internationale samenwerking en onder- linge verbondenheid, blijven dit soort dreigingen ook niet altijd beperkt tot één land. Ook andersoortige dreigingen houden zich doorgaans niet aan landsgren- in een weerbare samenleving Resilient citizens in a resilient society Ivo Opstelten, Minister van Veiligheid en Justitie Welkom allemaal in het Kurhaus, dit prachtige hotel uit 1885, dat nog steeds de grandeur uitademt van Scheveningen als mondaine badplaats van het fin du siècle. Leden van vrijwel alle Europese vorstenhuizen en tal van andere gerenommeerde internationale gasten maakten hun opwachting in dit eerste Nederlandse zeekuuroord. Ze kwamen naar de kust vanwege de weldadige invloed die zeebaden zouden hebben “tot behoud van de welstand en gezondheid”, maar ook vanwege “de heilzame gevolgen tot wegneming van vele ziekten”.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 20128 zen. En dan denk ik niet alleen aan ziektes of pande- mieën. Maar ook aan dreigingen veroorzaakt door geopolitieke factoren. Die kunnen bijvoorbeeld grote impact hebben op de aanlevering van energie, grond- stoffen of voedsel. Ook kunnen ze een voedingsbodem vormen voor terroristische aanslagen. Ook daartegen moeten we ons effectief kunnen wapenen. Elementen voor een effectieve aanpak De heer Delon en ik zijn dan ook uitermate verheugd dat wij er in geslaagd zijn zo’n uitgelezen internationaal gezelschap van deskundigen op het gebied van crisisbeheersing bij elkaar te krijgen. Het centrale thema van deze derde ICNSS- conferentie is “Resilient citizens in a resilient society”. Oftewel: hoe maken we onze samenle- vingen weerbaarder tegen crises en rampen? Het is mijn vaste overtuiging dat voor een effectieve aanpak op dit punt drie elementen nodig zijn: - allereerst moet je goed weten wat je precies wilt beschermen: wat zijn de vitale belangen die in het geding zijn; - vervolgens: wat zijn concreet de dreigingen die deze belangen – en daarmee de samenleving - kunnen schaden; - en ten derde: welke maatregelen moeten we nemen om onze weerbaarheid tegen die dreigingen te vergroten. Die drie elementen vormen samen een driehoek. Voor het voorkomen, dan wel beheersen van een crisis is het noodzakelijk dat alle drie de elementen van deze driehoek in gelijke mate aandacht krijgen. En dat we op alle drie deze terreinen concreet actie ondernemen. Alleen dan is in mijn ogen een kwalitatief goede crisisbeheersing en een effectieve internationale samenwerking mogelijk. Het zou dan ook een grote stap vooruit zijn, als we er op deze conferentie in slagen om acties te benoemen op alle drie de zijden van de driehoek die gemeenschappelijk bruikbaar zijn. De afgelopen periode is – terecht - veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van risicoanalyse instrumenten. Een goed beeld hebben van mogelijke dreigingen, is noodzakelijk. Maar ik ben een man van actie: als we weten wat ons bedreigt, zijn we er nog niet. We moeten ook concreet aan de slag, om te voorkomen dat bekende èn onbekende dreigingen kunnen leiden tot een crisis die de maatschappij kan ontwrichten. De weerbaarheid vergroten dus. Hoe doe je dat? Mijn opvatting is dat je dat als overheid niet alleen moet doen – maar in nauwe samenwerking met private partijen. Zij kunnen vanuit hun eigen verantwoordelijk- heden een cruciale bijdrage leveren aan het voorkomen van crises en het beperken van de gevolgen ervan. Een mooi voorbeeld van die samenwerking tussen het publieke en private domein is, hier in Nederland, het onlangs geopende Nationaal Cyber Security Center. Het NCSC kent een solide basis, gevormd door overheids- organisaties, waarbij de private sector, en in het bijzonder een ’kopgroep’ van vitale sectoren - waar- onder energie, transport en ICT/telecom - zich aansluit. In deze samenwerking kunnen we veel van elkaar leren om zo beter voorbereid te zijn op ICT-crises en er daadkrachtig op te reageren. Ook op andere terreinen – zoals het vergroten van de weerbaarheid tegen spionage, of tegen mogelijke terroristische acties – werken publieke en private partijen in Nederland al goed samen. Ook hier weer zo veel mogelijk volgens de gouden trits: weet welke belangen je wilt beschermen, weet welke dreigingen deze belangen kunnen schaden en weet welke maat- regelen je kunt nemen om die dreigingen te voorkomen, dan wel om snel en adequaat te kunnen reageren. Dames en heren, samenwerking moet, want samen- werking loont. Daar zijn we het, denk ik, wel over eens. Maar hoe zet je een goede samenwerking op? Hoe krijg je iedereen mee? Samenwerking kost immers tijd, geld en energie? Cruciaal is, denk ik, dat alle partijen goed inzien dat we allemaal hetzelfde, gedeelde belang dienen: voorkomen dat het dagelijks leven langdurig ontwricht raakt. Iedere partij heeft ook een eigen verantwoordelijkheid om dit te voorkomen: - de overheid wil niet dat er doden of gewonden vallen. En al evenmin dat de burgers als gevolg van een crisis hun vertrouwen in de overheid kwijtraken; - bedrijven hebben belang bij de continuïteit van hun dienstverlening. Op die manier kunnen ze aan hun contractuele verplichtingen blijven voldoen en behouden klanten en investeerders hun vertrouwen; - en burgers - die willen niets liever dan dat ze ongehinderd hun leven kunnen leiden, hun loon ontvangen, hun dagelijkse boodschappen kunnen doen en gewoon met de pinpas kunnen afrekenen. Maar ook zij kunnen zich voorbereiden op een crisis, waardoor zij niet direct hulp van professionals nodig hebben. Ieder mag dan zijn eigen motieven hebben, het belang is in alle gevallen gelijk. En ieder kan, vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, bijdragen aan dit belang. Door dit gedeelde, grote belang èn de eigen rol daarin bij voortduring bij alle betrokken partijen onder de aandacht te brengen, neemt de bereidheid om samen te werken toe. Ik heb daar zojuist – voor de Nederlandse situatie – al een aantal voorbeelden van gegeven. Internationale samenwerking cruciaal De laatste jaren beginnen we echter steeds beter in te zien dat ook internationale samenwerking van cruciaal Resilient citizens in a resilient society
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 9 belang is. Niet alleen worden we in toenemende mate geconfronteerd met dreigingen met een grensover- schrijdend karakter, waarin gezamenlijk optreden onvermijdelijk is. Er zijn ook andere voordelen aan internationale samenwerking. Door samen op te trekken en bij elkaar in de keuken te kijken, kunnen we immers veel van elkaar leren: hoe hebben jullie dat probleem aangepakt? Welke maatregelen bleken echt effectief? Kunnen wij dat op een vergelijkbare manier doen? Wat is daarvoor nodig? Enzovoort. Ik denk dat conferenties als deze, waarbij u ook zelf concreet aan de slag gaat in de workshops, helpen om sneller de goede acties te nemen om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. U weet dat Nederland deze conferentie organiseert samen met onze gewaardeerde Franse collega’s. Met hen hebben we de afgelopen maanden dan ook veel contact gehad over het in kaart brengen van risico’s, de maatregelen die we nemen om dreigingen te voorkomen, maar ook over de daadwerkelijke crisisbeheersing. Ik moet u zeggen: dat smaakt naar méér… Maar – en het kan geen kwaad om dat nog eens te benadrukken - samenwerken is geen doel op zich. De samenwerking moet altijd gericht zijn, met een concreet doel voor ogen: het voorkomen, wegnemen of beheersen van een reële dreiging. Dat brengt ook bijna als vanzelf met zich mee dat we niet altijd alles met z’n allen moeten doen. Elke situatie brengt z’n eigen vorm – of vormen – van samenwerking met zich mee. Kies dus telkens de partners die daar het beste bij passen: samenwerking op maat. - Gaat het om een aswolk die het luchtverkeer verstoort, of een virus dat dreigt uit te groeien tot een wereldwijde pandemie, dan is het logisch dat er een brede, internationale samenwerking tot stand komt. - Gaat het om een acuut lokaal/regionaal probleem, zoals een aardbeving of een overstroming, dan heb je vaak het meeste aan samenwerking met landen en organisaties in de directe omgeving van het rampgebied. - Samenwerking op maat betekent echter ook: een beroep doen op de juiste deskundigheid en expertise. Het voorkomen of tegengaan van een cyberaanval, is een zaak voor ICT-experts. Zorg dat je goed weet welke organisaties je concreet moet inschakelen in welke situaties, zodat de juiste deskundigheid snel op de juiste plaats is. En samenwerking is niet alleen van belang bij het voor- komen van rampen en crises of de reactie erop, maar ook bij het trekken van lessen uit het gebeurde. Dat ‘lessons learned’ een belangrijk agendapunt is onder het huidige EU-voorzitterschap juich ik dan ook toe. Afsluiting Als u dit alles zo hoort, dan zult u begrijpen dat ik hooggespannen verwachtingen heb van deze conferentie. Ik hoop dat we vandaag en morgen een solide basis kunnen leggen voor een goede, gerichte samenwerking, die onze landen weerbaarder kan maken tegen maatschappelijke ontwrichting door rampen of crises. Vooruitkijkend naar de volgende conferentie, over twee jaar, spreek ik de hoop uit dat we tegen die tijd flinke stappen hebben gezet om die weerbaarheid daadwerke- lijk te vergroten. Het mooiste zou natuurlijk zijn als we dan kunnen zeggen dat die toegenomen weerbaarheid te danken is aan de gezonde lucht en het zeewater hier in Scheveningen: dat we hier veel van elkaar geleerd hebben en dat we op basis daarvan actie hebben ondernomen. Dat we goed weten welke belangen we willen beschermen, welke dreigingen deze belangen kunnen schaden en welke maatregelen we kunnen nemen om die dreigingen het hoofd te bieden – zowel via preventie, als in de responsfase. Verder hoop ik dat we een heel stuk verder zijn waar het gaat om de samenwerking tussen publieke en private partners – vooral ook door goed te kijken hoe die samenwerking verloopt in landen die op dit terrein al mooie successen hebben behaald. Tot slot spreek ik de hoop, maar ook het vaste vertrouwen uit dat over twee jaar onomstotelijk vaststaat dat de nationale én internationale netwerken op het gebied van crisis- beheersing die we momenteel aan het opbouwen zijn, ons ook in tijden van daadwerkelijke crisis van nut zijn. Zweden medegastheer ICNSS 2014 Helena Lindberg, Directeur Generaal van het Zweedse “Civil Contingency Agency” kondigde aan samen met Nederland de volgende twee- jaarlijkse conferentie te organiseren in 2014. De International Conference on National Safety and Security (ICNSS) is van praktisch nut voor de nationale en internationale netwerken crisisbe- heersing en rampenreductie. De ICNSS komt tegemoet aan de blijvende behoefte aan uit- wisseling van ‘good practices’ en het verkennen van de verschillende risico’s, dreigingen en veerkrachtcapaciteiten, alsmede de belangen en verantwoordelijkheden van burgergroeperingen, de wetenschap, de publieke sector en vooral ook de sterke betrokkenheid van het bedrijfsleven.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201210 De wereldbevolking is de afgelopen veertig jaar bijna verdubbeld tot zeven miljard. In dezelfde periode is het aantal bewoners in rivierdelta’s met overstromingsgevaar met 114% toegenomen en langs kusten waar veel cyclonen voorkomen met 195%. Vanwege de economische ontwikkeling vestigen steeds meer mensen (en kostbare middelen) zich in gevarenzones. Zich opstapelende gevaren De rijkste landen mogen dan de grootste financiële verliezen lijden, ze beschikken ook over het grootste herstelvermogen. De armste landen ter wereld lopen echter de grootste blijvende schade op aan hun ontwikke- ling. En in landen met een middeninkomen en een onstuimige economische groei, maar met een capaciteit voor risicobeheersing die daarmee geen gelijke tred houdt, stapelen de gevaren van verliezen in de toekomst zich pijlsnel op. De risico’s van rampen, klimaatverandering en ons onvermogen de absolute armoede in bijvoorbeeld immense sloppenwijken aan te pakken kunnen veel menselijk lijden, economische verliezen en ontwikke- lingsachterstanden teweegbrengen. Ook kunnen ze leiden tot maatschappelijke instabiliteit en politieke gevolgen. Onder druk wordt alles vloeibaar. Deze ontwikkelingen hebben dan ook geleid tot het “Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the resilience of nations and communities to disasters” dat kort na de tsunami in Azië van 2004 door 168 regeringen in Kobe, Japan, werd aangeno- men als internationale blauwdruk voor het terugdringen van de kans op rampen. Het Hyogo Framework for Action biedt een flexibel actiegericht kader voor samenwerking dat niet bindend is voor regeringen en niemand de wet voorschrijft. Het bevat o.a. een lijst met dingen die gedaan kunnen worden om gevaren terug te dringen en door verschillende sectoren van een maatschappij geïmplemen- teerd kunnen worden. 37 Europese landen - waaronder Nederland - hebben inmiddels een Focal Point voor de implementatie van het Hyogo Framework for Action vastgesteld. Hiermee wordt een cultuur van preventie bevorderd die deels wordt weerspiegeld door het feit dat inmiddels ruim 100 landen vrijwillig verslag uitbrengen van de implemen- tatie ervan. Overal ter wereld heeft het geleid tot verbeteringen op het gebied van rampenbeheersing en wetgeving omtrent klimaatverandering. Weerbare maatschappijen Nergens is de cultuur van preventie dieper geworteld dan in Nederland, waar zoals wel wordt gezegd, de dijken de fundamenten vormen van de Nederlandse democratie. Dat is een fundamenteel gegeven voor het belang van risicobeperking bij het waarborgen van economische veiligheid, welzijn en sociale rust. Er gaat, terecht, veel aandacht uit naar engineering, technologie, bodemgebruik en bouwnormen op overheidsniveau, maar het opbouwen van werkelijk weerbare samenlevingen staat of valt met het betrekken en betrokken houden van burgers bij risicobeperking op gemeenschapsniveau. Rampen kunnen wezenlijk beperkt worden wanneer mensen goed geïnformeerd zijn en er Margareta Wahlström, United Nations Special Representative International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR) aan een cultuur van preventie De gevaren stapelen zich op en de schade na rampen neemt overal ter wereld snel toe, ook in Europa. De kans op economische verliezen neemt in de OESO-landen sneller toe dan de gemiddelde groei van hun BNP. Vorig jaar werd een nieuw record ($ 360 miljard) gevestigd wat betreft de verzekerde economische schade ten gevolge van rampen. Ieder jaar weer zetten rampen de levens van ruim 200 miljoen mensen op hun kop. Zoals men in Nederland maar al te goed beseft, zijn het overstromingen die de meeste schade veroorzaken en de meeste mensen treffen. Resilient citizens in a resilient society
  • 1 Zie: http://www.unisdr.org/files/19690_hfareportwebfinal.pdf gecoördineerde inspanningen worden geleverd om relevante kennis en informatie over gevaren, kwetsbaar- heden en capaciteiten te verzamelen, te combineren en te verspreiden. Met deze whole-of-society approach moedigt het Hyogo Framework for Action de oprichting aan van Nationale Platforms Rampenreductie voor het terugdringen van risico’s. Dit zijn organisaties met allerlei stakeholders gericht op verbetering van de nationale coördinatie van risicobeheersing en -beperking. Hun werk betreft de kennis van de onderzoeksgemeenschap, coördinatie door de overheden, de benadering van het maatschappelijk middenveld en betrokkenheid van de private sector, alsmede belangrijke lobbywerkzaamheden via de media. Nationale platforms Wereldwijd zijn er 79 Nationale Platforms, en ik wil Nederland feliciteren met het recente besluit de Stuurgroep Nationale Veiligheid ook te belasten met de functie van “National Platform for Disaster Risk Reduction” en zich daarmee aan te sluiten bij de 20 andere Europese landen met Nationale Platforms. Onder auspiciën van het Ministerie van Veiligheid en Justitie faciliteert het Nederlandse Nationale Platform de coördinatie tussen de verschillende geledingen van de maatschappij. Deze coördinatie draagt bij aan de planning en implementatie van kosteneffectieve interventies, de uitwisseling van ervaringen tussen organisaties en stakeholders en efficiënte vertaling van opgedane ervaringen in beleid en programma’s voor de toekomst. Ook samenwerking op regionaal niveau is van belang. Het European Forum for Disaster Risk Reduction (EFDRR) werd gelanceerd in 2009. Het EFDRR fungeert als forum voor de uitwisseling van informatie en kennis tussen de Europese Focal Points voor het Hyogo Framework for Action, Nationale Platforms Rampenreductie en regionale/ subregionale partners. Tijdens het laatste EFDRR, vorig jaar in Skopje, werd de toegevoegde waarde van Nationale Platforms nogmaals benadrukt door weerbaarheid vanuit een multisectorale invalshoek te benaderen. Sectoroverstijgende kwestie In de publicatie “Implementing Hyogo Framework for Action in Europe: Advances and Challenges”1 werd uiteengezet dat landen met Nationale Platforms aanzienlijk meer succes boeken wanneer ze risiciobeperking benaderen als een sectorover- schrijdende aangelegenheid dan landen zonder een dergelijk platform. Dit toont dus duidelijk aan dat Nationale Platforms van invloed zijn op het mainstreamen van de aanpak van risicobeperking. De EU heeft beleid aangenomen ter beperking van de gevolgen van rampen binnen de gemeenschap. De door de lidstaten verrichte nationale risico-inventarisaties worden verwerkt in een EU-overzicht en volledig afgestemd op de prioriteiten van het Hyogokader, waarbij de risico’s en kwetsbaarheden per gemeenschap, provincie en land worden aangegeven en het uitgangspunt vormen voor kosteneffectieve strategieën voor preventie en mitigatie. Investeringen in beperking van de kans op rampen kunnen tevens aangewend worden voor aanpassingen aan de klimaatverandering en het uitgangspunt vormen voor handhaving van duurzame economische groei en ontwikkeling. Partnerschappen tussen de publieke en private sector zijn van vitaal belang. Op dit moment is gemiddeld slechts 15% van alle investeringen in een gegeven land afkomstig uit de publieke sector. Daarom is het onmogelijk risico’s te beperken en de weerbaarheid te versterken zonder de private sector en het bedrijfsleven erbij te betrekken. Intensievere samenwerking tussen de private en publieke sector biedt krachtige impulsen voor de mondiale pogingen tot het terugdringen van risico’s, opbouwen van weerbaarheid en veiligstellen van belangrijke economi- sche belangen. Snelle verstedelijking Dit blijkt eens te meer in een snel verstedelijkende wereld. De bevordering van publiek-private partnerschappen wordt een steeds belangrijkere factor voor de gerichte betrokkenheid van UNISDR bij steden en gemeenten. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 11
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201212 Vorig jaar ondertekende president Obama een nieuwe presidentiële beleidsrichtlijn ten behoeve van nationale paraatheid (PPD #8). In deze richtlijn wordt de visie van de president weergegeven op het versterken van de Verenigde Staten door systematische voorbereiding op bedreigingen voor de veiligheid van het land, zoals terrorisme, pandemieën, grote ongevallen en catastro- fes in de vorm van natuurrampen. Onze benadering van paraatheid en maatschappelijke weerbaarheid, zoals vervat in de presidentiële richtlijn, is gebaseerd op drie kernbeginselen: 1. ten eerste hanteren we de all-of-Nation approach om de inspanningen van de overheden op federaal, statelijk, lokaal, tribaal en territoriaal niveau beter te bunde- len, de samenwerking met de private en non-profit- sectoren te intensiveren en personen, families en gemeenschappen nauwer te betrekken. Bij allerlei gebeurtenissen, variërend van de H1N1-pandemie in 2009 tot en met de aardbeving op Haïti in 2011, van de respons bij de olieramp van BP Deepwater Horizon in 2010 tot en met de ongekende tornado’s, overstro- De timing van deze conferentie met het thema weerbare burgers in een weerbare maatschappij kon niet beter. 2011 brak namelijk alle records wat betreft natuurrampen in de Verenigde Staten. Veertien ervan resulteerden elk in een schade van ruim een miljard dollar. Ook andere landen waren vorig jaar het toneel van historische rampen, zoals de aardbeving, tsunami en kernramp in Japan. Verder waren er de immense overstromingen in Thailand en de grote droogte in de Hoorn van Afrika. Deze catastrofes maar ook talloze andere regionale en lokale incidenten herinneren ons eraan hoe belangrijk weerbare burgers in een weerbare maatschappij zijn. Richard A. Reed, Special Assistant to the President for National Security en Senior Director Resilience, Verenigde Staten van Amerika in een weerbare maatschappij – de Amerikaanse benadering Weerbare burgers Resilient citizens in a resilient society Steden bieden thans de belangrijkste economische perspectieven en met goed beheer vormen ze de veiligste omgeving voor mensen die op zoek zijn naar onderwijs, werk en aansluiting bij het gemeenschapsleven. In 2010 hebben we de campagne “Making Cities Resilient - My City is Getting Ready!” gelanceerd. Het doel was burgemees- ters en vertegenwoordigers van lokale overheden spilfuncties te geven bij het bevorderen en opbouwen van weerbare stadsgemeenschappen. Met deze campagne worden burgers bewust gemaakt van het belang van overheidsinvesteringen in het terugdrin- gen van risico’s en gestimuleerd ervaringen te delen en lering te trekken uit steden overal ter wereld. Tot dusver hebben zich alleen al in Europa 376 steden en gemeenten aangesloten bij de campagne. Ik hoop van harte dat ook Nederlandse burgemeesters en gemeenteraden zich zullen aansluiten bij onze campagne en de tien essentiële actiepunten ter versterking van een cultuur van veiligheid en preventie. De veiligheid van burgers behoort weliswaar in de eerste plaats tot de verantwoordelijkheid van de nationale overheden en instellingen, maar zij is net zo goed een zaak van iedereen. Ieder van ons heeft een rol bij preventie en risicobeperking, of hij nu werkzaam is bij de overheid, een maatschappelijke organisatie of in het bedrijfsleven. Het Hyogo Framework en de Nationale Platforms kunnen in wezen beschouwd worden als een hedendaagse poging dezelfde collectieve geest en hetzelfde gevoel van individuele verantwoordelijkheid te bewerkstelligen die Nederland kenmerkten bij de aanleg van dijken en poldergemalen waarmee het eeuwenoude gevaar van overstromingen maximaal kon worden teruggedrongen. (Zie ook www.unisdr.com).
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 13 mingen en bosbranden overal in de Verenigde Staten in 2011 hebben we kunnen vaststellen dat onze nationale respons wordt verbeterd wanneer we de expertise en middelen (capaciteiten) in onze gemeenschappen weten te benutten; 2. ten tweede trachten we de belangrijkste capaciteiten op te bouwen die we nodig hebben om elke uitdaging het hoofd te bieden. Capaciteiten, omschreven met behulp van specifieke en meetbare doelstellingen, vormen de hoeksteen van paraatheid en weerbaar- heid. In plaats van een rigide benadering die slechts op bepaalde scenario’s toepasbaar is waarbij bovendien aan specifieke aannames moet worden voldaan, is het beter te focussen op (generieke) capaciteiten die bijdragen aan integralere, flexibelere en alertere inspanningen en kunnen worden toegesneden op de unieke omstandigheden van een bedreiging, risico of feitelijk incident; 3. ten derde zijn we actief op zoek naar rigoureuzere resultaatgeoriënteerde inventarisatiesystemen waarmee we de voortgang kunnen meten en volgen. We moeten ons huidige paraatheidsniveau meten, innovaties vinden die werken en verstandig investe- ren in toekomstige initiatieven. We hebben de investeringen van de Amerikaanse federale overheid van ruim 2,2 miljard in binnenlandse veiligheid, paraatheid van de medische nooddiensten en ziekenhuizen omgezet in subsidies voor partners op staats- en lokaal niveau en daarbij de nadruk gelegd op risico’s, concurrentie en de ontwikkeling van nationale en inzetbare capaciteiten. Behalve door aanpassing van ons beleid willen we ook slimmer omgaan met rampen- en crisismanagement en wel door: - geldbesparende maatregelen te inventariseren en plannen daarop toe te snijden; - het aantal punten van voorbereidende besluit- vorming te beperken; - faalomstandigheden te beperken door vereen- voudiging; - draaiboeken voor hulpdiensten uit te werken, zodat levensreddende activiteiten zo snel mogelijk op touw gezet kunnen worden; - van meet af aan te focussen op de uitkomsten; - communicatie- en coördinatieprotocollen vast te stellen die voor iedereen begrijpelijk zijn; - al deze maatregelen aan zware praktijktests te onderwerpen. Iedere ramp is natuurlijk weer anders, maar toch zijn er dingen die we kunnen doen en iedere dag doen om allerlei catastrofes beter het hoofd te kunnen bieden. Deze basisbeginselen gelden van de kleinste gemeen- schap tot en met de grootste bureaucratische kolos en zijn haalbaar voor iedere portemonnee. Als overheden en organisaties hebben we belang bij een veilige maatschappij en die kunnen we het best verwezenlijken door gebruik te maken van de capaciteiten en middelen die inherent zijn aan onze gemeenschappen en de weerbaarheid van onze burgers.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201214 Om deze opwaartse trend het hoofd te bieden en transformationele veranderingen te bewerkstelligen, moeten we in ‘systemen’ gaan denken in plaats van in ‘projecten’. Deze aanpak wordt bijvoorbeeld gebruikt bij het verminderen van de kans op rampen: de internationale gemeenschap reageert op het toenemen- de aantal rampen door internationale afspraken over rampenpreventie te maken conform het “Hyogo Framework for Action (HFA)”. De nationale overheid ontwikkelt vervolgens beleid en wetgeving voor het verminderen van de kans op rampen, die, in theorie althans, uiteindelijk worden omgezet in lokale maatregelen op gemeenschapsniveau. Vijf jaar na de implementatie van het HFA blijkt uit gegevens van 69 landen die deelnamen aan Views from the Frontline - het grootste onderzoek ooit naar lokale vooruitgang bij het verminderen van de kans op rampen - duidelijk dat er een hardnekkige kloof blijft bestaan tussen nationaal beleid en lokale maatregelen. Bij de voorbereiding op en bestrijding van rampen wordt weliswaar vooruitgang geboekt, maar het aanpakken van de onderliggende risicofactoren blijft achter. Wat voor het verminderen van de kans op rampen geldt, geldt ook voor een waaier van andere risico’s. Het internationale systeem reageert op sociale, economische en/of milieu ‘symptomen’ van verkeerd uitgepakte ontwikkelingen door specifieke kennisgebieden of specialismen te ontwikkelen. Deze specialismen worden vertaald in een reeks afzonderlijke beleids- kaders en programmatische interventies met elk hun eigen financieringsbron. Dit leidt tot fragmentatie en dubbel werk, met geringe synergie en samenwerking, en uiteindelijk weinig impact op lokaal niveau. Nationale en internationale investeringen zijn daarmee weinig rendabel. In werkelijkheid hebben crises op economisch, sociaal en milieugebied vaak gemeen- schappelijke oorzaken en oplossingen, met name op lokaal niveau waar programmatische interventies veel overlappingen en overeenkomsten vertonen. Dit geldt bijvoorbeeld voor het verminderen van rampen, klimaatverandering en armoedebestrijding. Een alternatieve aanpak is het creëren van een stimule- rende omgeving en facilitair leiderschap die het opbouwen van weerbaarheid vanaf de basis (bottom- up) ondersteunen. De gedachte hierbij is dat weerbare Naties en gemeenschappen weerbaar maken tegen risico’s Resilient citizens in a resilient society Marcus Oxley, voorzitter Global Network of Civil Society Organisations for Disaster Reduction Er ontstaan steeds vaker meervoudige risico’s door allerlei mondiale factoren: een toenemend aantal rampen, aantasting van het milieu, bevolkingsgroei/demografische veranderingen, ongeplande migratie en urbanisatie, grote economische ongelijkheid/ financiële crisis, wereldwijd tekortschieten van goed bestuur. Deze meervoudige risico’s op sociaal, economisch en milieugebied en de “synergie” ertussen bedreigen de nationale veiligheid en dragen bij aan wereldwijde instabiliteit.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 15 gemeenschappen het fundament van weerbare naties vormen. De mensen die risico’s lopen spelen dan een centrale rol bij het ontwikkelingsproces. Kwetsbare mensen zijn de belangrijkste stakeholders en nemen het voortouw bij veiligheid en bescherming - externe partijen spelen een secundaire rol. Onderkend wordt dat mensen in een omgeving wonen waar allerlei risico’s bestaan en dat de route naar weerbaarheid tegen verschillende risico’s (klimaat, ramp, hiv etc.) in essentie hetzelfde is. Uitgangspunt is het inzicht van kwetsbare mensen in risico’s: het identificeren van gemeenschappelijke elementen, uitgangspunten en waarden die de kern vormen van alle maatregelen waarmee weerbaarheid tegen diverse soorten risico’s moet worden bewerkstelligd. Kwetsbare burgers beschouwen goed lokaal bestuur als de allerbelangrijkste factor voor het verminderen van risico’s. Dit blijkt niet alleen uit verhalen uit de praktijk (Chili versus Haïti), maar wordt ook ondersteund door de bevindingen van Nobelprijslaureaat Elinor Olstrom, die de centrale rol van het bestuur bij het opbouwen van houdbare sociaalecologische systemen onder de aandacht bracht. Bestuur verbindt economie, maat- schappij en het milieu en schept de voorwaarden voor de onderlinge verhoudingen. Daarnaast zijn volgens het World Development Report 2011 van de Wereldbank “instellingen voor goed bestuur” cruciaal voor het doorbreken van cycli van geweld en instabiliteit. Governance maakt deel uit van het DNA van het immuunsysteem van de maatschappij. Het Global Network for Disaster Reduction voert een matrix-analyse uit van gezamenlijke beginselen van lokaal bestuur die zijn ontleend aan interventies bij conflicten, rampen, milieuproblemen en ontwikkeling. Deze ontwikkelingen vormen de kern van een effec- tieve, holistische, toekomstgerichte aanpak waarmee weerbaarheid tegen diverse risico’s wordt bereikt. Het in de praktijk brengen van deze beginselen draagt bij aan de opbouw van een ondersteunende omgeving voor de autonome groei van weerbaarheidsactiviteiten op schaal. Het doorvoeren van politieke en beleidsmatige hervormingen vereist samenwerking tussen diverse actoren: regeringen kunnen de benodigde veranderingen alleen met hulp van burgers, maatschappelijke organisaties en de particuliere sector voor elkaar krijgen. Je kunt gemeenschappen geen weerbaarheid opleggen via een top-down richtlijn. Anderzijds heb je meer nodig dan alleen programma’s op gemeenschaps- niveau om voor brede sociaaleconomische en politieke hervormingen op macroniveau te zorgen. Het aanpakken van gevestigde belangen die de status quo bevorderen vereist gezamenlijke actie. De oplossing ligt bij statelijke en niet-statelijke actoren die maatregelen aan de vraag- en aanbodzijde ontwikkelen die elkaar versterken: de gulden middenweg tussen top-down en bottom-up. Momenteel domineren top-down maat- regelen de aanpak en toewijzing van middelen. Een interessant verschijnsel is dat rampen vaak zorgen voor druk op de ketel waardoor politieke hervormingen die onder “normale omstandigheden” wellicht niet mogelijk waren, toch doorgevoerd kunnen worden. Bij rampen komen tekortkomingen en afhankelijkheden nogal eens scherp voor het voetlicht en burgers gaan daarna vaak anders denken over wat nog aanvaardbaar is op het gebied van openbare veiligheid en risico’s. De omgang met “extreem” weer of plotselinge weers- veranderingen biedt vaak waardevolle inzichten in de omgang met geleidelijker klimaatveranderingen. Om de inzichten die een crisis kan opleveren te kunnen toepassen is het essentieel dat bij de evaluatie na een ramp onderzoek wordt gedaan naar de systeemfouten die tot de crisis hebben geleid in plaats van louter te kijken naar de verliezen en schade zoals nu vaak het geval is (Post Disaster Needs Assessments bijvoorbeeld). Samengevat staat het verminderen van de kwetsbaar- heid van maatschappijen voor meervoudige risico’s centraal bij nationale veiligheid. Het opbouwen van weerbare gemeenschappen vormt het fundament voor nationale weerbaarheid. Goed lokaal bestuur is de allerbelangrijkste factor bij het opbouwen van weerbare gemeenschappen. Om deze doelen te verwezenlijken is er een top-down/bottom-up aanpak nodig door meerdere stakeholders, met gecontroleerde communi- catie en facultatief leiderschap.
  • De verwoestingen door aardbevingen, overstromingen, voedseltekorten, economische schokgolven en epidemieën nopen tot systematische identificatie, beoordeling en mitigatie van en aanpassing aan dergelijke risico’s. Herverzekeraars en verzekeraars gaan al decennialang systematisch te werk bij risicobeheer. Wordt het geen tijd dat overheden een dergelijke aanpak gaan overnemen? Voor natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen betalen we ieder jaar weer een hoge prijs in termen van het aantal levens dat ze eisen. Daarnaast drukken ze economisch en financieel zwaar op overheden en uiteindelijk de belastingbetaler. Overheden zijn steeds minder in staat de stijgende kosten van deze rampen op te brengen. Volgens voorlopige schattingen bedragen de totale economische verliezen voor de maatschappij (zowel verzekerd als onverzekerd) als gevolg van rampen naar schatting US$ 350 miljard in 2011, ten opzichte van US$ 226 miljard in 2010 - een nieuw record. Van deze US$ 350 miljard was slechts US$ 108 miljard verzekerd. De rest Overal ter wereld neemt de kwetsbaarheid van maatschappijen toe naarmate risico’s complexer worden en hun onderlinge samenhang toeneemt. Swiss Re pleit voor een nationale aanpak om deze risico’s te beheersen. Reto Schnarwiler, Head of Americas & EMEA, Global Partnerships, Swiss Re per land Risicobeheersing Resilient citizens in a resilient society van de rekening kwam op het bordje van individuele burgers, ondernemingen en de publieke sector. Door een geïntegreerde benadering bij het inschatten van grote risico’s, zoals natuurrampen, en preventief optreden door de bijbehorende kosten naar de particuliere sector over te hevelen zijn kwetsbare landen beter in staat dergelijke gebeurtenissen op te vangen. “Risicobeheer per land” door organisaties uit de publieke sector betekent dat gekeken moet worden naar het volledige spectrum van risico’s die een maatschappij zou kunnen lopen, met inbegrip van hun onderlinge samenhang. Er moet rekening worden gehouden met economische, natuurlijke, maatschappelijke en technische risico’s. Een Country Risk Officer of minister - vergelijkbaar met een Chief Risk Officer in de particu- liere sector - kan als centrale coördinator een sleutelrol spelen in de publieke sector voor de identificatie van, aanpassing aan en omgang met risico’s. Zo iemand zou de gevaren die een land bedreigen en de vermoedelijke gevolgen ervan voor de maatschappij vanuit een breed perspectief kunnen bezien. Een geïntegreerde aanpak Geïntegreerde risicobeheersing bestaat uit vier fases. Als eerste worden risico’s en mogelijke risicoscenario’s vroegtijdig bij alle categorieën geïdentificeerd en wordt bewustwording gekweekt. Dit houdt ook in dat het veranderende risicolandschap voortdurend in de gaten moet worden gehouden. Ten tweede worden de risico’s beoordeeld, met inbegrip van de kwantificering van risico’s aan de hand van de waarschijnlijkheid dat ze optreden, de ernst van de gevolgen indien ze daadwer- kelijk optreden en de samenhang met andere risico’s. De derde fase bestaat uit risicomitigatie, waaronder het verminderen of vermijden van risico’s door bijvoorbeeld bouwkundige of wettelijke vereisten. Tot slot is er de aanpassing aan risico’s, met maatregelen om economische Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201216
  • verliezen te financieren, bijvoorbeeld mechanismen voor de overdracht van risico’s. Een sleutelrol voor particuliere oplossingen Hoewel de eerste prioriteit bij het verminderen van de risico’s moet liggen, blijven er altijd gebeurtenissen die niet of alleen tegen extreem hoge kosten te voorkomen zijn. Om op deze gebeurtenissen in te spelen moeten er rampenplannen opgesteld worden en fondsen voor het herstel worden zeker gesteld. Dit vraagt om een paradigmaverschuiving. In plaats van pas na een ramp geld voor herstelplannen te zoeken, zou dit al voor het optreden ervan geregeld moeten zijn. Dit kan via (her) verzekeraars en/of kapitaalmarktoplossingen, waarmee niet alleen meer financiële zekerheid verkregen wordt maar ook de mogelijkheid bij rampen snel aan geld te komen. Daarnaast vormen ze ook een stimulans voor risicomitigatie. De afgelopen jaren hebben particuliere verzekeraars en herverzekeraars innovatieve oplossingen helpen bedenken voor de publieke sector en non-profitorgani- saties. Ze zijn bedoeld om overheden en organisaties te helpen de schade te betalen en de gevolgen van natuurrampen zoals aardbevingen of droogte op te vangen. Deze oplossingen vormen een betaalbaar en praktisch alternatief voor traditionele methoden bij de nasleep van rampen, zoals noodhulp, en zorgen ervoor dat kwetsbare naties beter in staat zijn zich op risico’s voor te bereiden en met rampen om te gaan zodra ze zich voordoen. Aangezien natuurrampen vaak recht- streeks van invloed zijn op de regionale en nationale economieën van de getroffen landen is het belangrijk dat de fondsen zo snel mogelijk beschikbaar komen voor de zwaarst getroffenen. Voor de dekking voor aardbevingen van het Fonds voor Natuurrampen van Mexico (FONDEN) van de Mexicaanse regering wordt gebruikgemaakt van herverzekering en kapitaalmarktoplossingen en de uitkering is gebaseerd op parametrische ‘triggers’. Bij aardbevingen van een bepaalde kracht is er dankzij dit instrument onmiddel- lijk kapitaal beschikbaar voor reddingsoperaties en wederopbouw. De Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF) is een ander voorbeeld van een nieuwe vorm van een publiek-privaat stelsel voor risico-overdracht dat maatschappijen weerbaarder maakt. Deze para- metrische verzekeringsfaciliteit werd in 2007 namens de Caribische Gemeenschap onder begeleiding van de Wereldbank opgericht en verzekert overheidsrisico’s. Het is bedoeld om de financiële gevolgen van orkanen en aardbevingen te beperken door 16 Caribische overheden snel van kortlopende liquiditeitssteun te voorzien na een catastrofe. Een solide systeem Publieke autoriteiten hebben zich lange tijd gericht op het beperken van de gevolgen van rampen. Systematisch risicobeheer zal in de toekomst steeds belangrijker worden en ook door de belastingbetaler worden gevraagd. Vooruitkijken en intensieve risico-identificatie en -informatie zijn essentieel om beperkte publieke middelen zo goed mogelijk toe te wijzen. De rol van een Country Risk Officer kan het proces van systematisch risicomanagement kracht bijzetten en een publiek gezicht geven. Een Country Risk Officer zou, geholpen door een scala van mogelijkheden tot risicobeperking, een uitstekende uitgangspositie hebben om voort te bouwen op het werk dat al door de overheid gedaan is en kunnen bijdragen aan een betere samenwerking tussen de publieke sector, particuliere ondernemingen en de academische wereld. Deze rol zou ook een belangrijke bijdrage leveren aan het ontwikkelen van nieuwe partnerschappen om risico’s naar de particuliere sector over te hevelen en economi- sche verliezen te financieren. Tot slot zouden Country Risk Officers bij uitstek in de positie verkeren om wereldwijde inspanningen te coördineren als antwoord op de diverse risicoscenario’s waar de wereld nu mee wordt geconfronteerd. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 17
  • Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201218 Er zijn allerlei soorten gemeenschappen die met elkaar verbonden zijn, bijvoorbeeld op grond van een gemeenschappelijke locatie, interesse, geloofsovertui- ging of omstandigheden en ze kunnen zowel geogra- fisch als virtueel bepaald zijn. Denk voor het laatste bijvoorbeeld aan online fora. Via Whole Community wordt getracht de volledige capaciteit van particuliere en non-profit sectoren, ondernemingen, geloofsge- meenschappen of gehandicaptenorganisaties en het algemene publiek te mobiliseren met betrokkenheid van lokale, tribale en territoriale partners en partners van de staat en federale overheid. Deze betrokkenheid heeft voor iedere groep weer een andere betekenis. Individuen nemen andere beslissingen bij de voorberei- ding en reactie op dreigingen en gevaren dan instanties. De mate van voorbereiding zal dan ook per gemeen- schap verschillen. De uitdaging is dus te doorgronden hoe je met allerlei verschillende groepen en organisa- ties te werk kunt gaan en hoe je om moet gaan met alle uiteenlopende beleidslijnen en praktijken om burgers beter in staat te stellen allerlei soorten gevaren te voorkomen, zich ertegen te beschermen, erop te reageren, de gevolgen ervan te beperken en die weer te boven te komen. Workshop I: Weerbaarheid in de praktijk Whole Community Robert Fenton, Assistant Administrator for Response in the Office of Response and Recovery, Federal Emergency Management Agency (FEMA), Department for Homeland Security, USA Whole Community is een begrip dat burgers, managers van nooddiensten, leidinggevenden uit organisaties en gemeenschappen en overheidsdienaren allemaal begrijpen en in staat stelt de behoeften van hun gemeenschap in kaart te brengen en de beste manier vast te stellen om hun middelen, capaciteiten en belangen te organiseren en te versterken. Op deze manier wordt de weg geplaveid naar maatschappelijke veiligheid en weerbaarheid. Whole Community staat voor een filosofische benadering van crisismanagement en de wijze waarop over de uitvoering wordt gedacht.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 19 Whole Community leidt tot een beter algemeen begrip van de risico’s, behoeften en capaciteiten van een gemeenschap, meer middelen door versterking van de leden ervan en daarmee tot grotere weerbaarheid. Een beter inzicht in de behoeften en capaciteiten van een gemeenschap leidt tot een efficiëntere inzet van de bestaande middelen, ongeacht de omvang van het incident of beperkende omstandigheden. In tijden van schaarste helpt het de inzet en middelen binnen de gehele gemeenschap te bundelen om budgettaire beperkingen te compenseren en dat niet alleen voor de overheid, maar ook voor particuliere en non profit organisaties. Het cultiveren en onderhouden van relaties om de hele gemeenschap te betrekken kan een uitdaging zijn, maar levert uiteindelijk veel op. Het proces is bovendien even zinvol als het resultaat. Bij het leggen van contacten kom je meer te weten over de samenstelling van een gemeenschap en ontdek je onderlinge afhankelijkheden die zwakke punten kunnen blijken. Toepassing van het Whole Community- gedachtengoed voordat er een incident plaatsvindt, blijkt waardevol bij de respons en het herstel, aangezien er partners mee worden geïdentificeerd die toegang hebben tot processen en middelen en kunnen toetre- den tot het crisismanagementteam. Whole Community levert effectievere resultaten op voor de meest uiteenlo- pende gevaren en risico’s en draagt daarmee bij aan de nationale veiligheid en weerbaarheid. Om de weerbaarheid daadwerkelijk te bevorderen moeten degenen die belast zijn met crisismanagement op een andere manier gaan denken over, plannen voor en reageren op incidenten. Alle aspecten van een gemeenschap moeten in aanmerking worden genomen om risico’s en gevaren daadwerkelijk te voorkomen, haar ertegen te beschermen, erop te reageren, de gevolgen ervan te beperken en er nadien van te herstellen. Het is van groot belang dat individuen zelf de verantwoordelijkheid nemen voor de voorbereiding en samenwerken om de benodigde capaciteit te ontwikkelen ten einde de veiligheid en weerbaarheid van hun gemeenschap te vergroten. Om op deze manier te kunnen werken aan de opbouw van weerbare gemeenschappen moeten managers van nooddiensten zich actief verdiepen in de behoeften van de hele gemeenschap en holistisch te werk gaan. Hiervoor zijn dienstbare mensen nodig die meer talen spreken dan alleen het Engels, uiteenlopende economi- sche achtergronden hebben, een handicap of andere beperkingen hebben, en afkomstig zijn uit allerlei culturen, alle leeftijdsgroepen (dus ook kinderen, jongeren en senioren) en uit bevolkingsgroepen die van oudsher ondervertegenwoordigd zijn in het civiele bestuur. Daarnaast moet de praktijk van het crisisma- nagement worden aangepast aan de lokale behoeften en moeten de instanties, voorzieningen en netwerken die goed functioneren binnen de dagelijkse praktijk van een gemeenschap worden versterkt.
  • Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201220 Van groot belang voor alle activiteiten op het gebied van civiele bescherming in het Verenigd Koninkrijk is de Civil Contingencies Act 2004. In deze wet worden de verantwoordelijkheden verdeeld over allerlei organisa- ties, waaronder de nooddiensten, de gezondheidszorg, lokale autoriteiten en ondernemingen belast met de infrastructuur. Sommige diensten hebben vaster omlijnde taken dan andere. Diensten van de eerste categorie, zoals de politie, vormen de kern van de civiele beschermingsactiviteiten en zijn onder meer verplicht noodplannen uit te werken, te beschikken over continuïteitsplannen, informatie te delen met andere diensten en de voorlichting aan het publiek bij noodsituaties te regelen. Tot de tweede categorie behoren onder andere de vervoerders die moeten samenwerken en informatie moeten uitwisselen met de andere diensten. In Londen zijn er ongeveer 170 afzonderlijke organisa- ties uit hoofde van bovengenoemde wet belast met taken. Samen met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, vrijwilligersorganisaties en het leger vormen deze organisaties het London Resilience Partnership. Tot dit partnerschap behoren verder 33 verschillende lokale autoriteiten en drie politiekorpsen. De lokale autoriteiten zijn politiek zelfstandig, maar in nood- gevallen opereren ze onder de regie van één Chief Executive. Dit is geregeld in de Gold Resolution die tussen alle autoriteiten is overeengekomen. Op deze manier wordt gewaarborgd dat de lokale autoriteiten in Londen gecoördineerd optreden. Op veel organisaties is daarnaast afzonderlijke wet- geving van toepassing waarin specifieke taken op het gebied van crisismanagement verdeeld worden. Zo moeten waterbedrijven voldoen aan de Security and Emergency Measures Direction waarin de taken zijn vastgelegd voor het geval de watervoorziening onder- broken wordt. De Civil Contingencies Act verschaft de structuren waarin de diensten opereren. De geografische werkterreinen van het Local Resilience Forum komen overeen met die van de politiekorpsen en in Londen zijn ze gelijk aan die van de Metropolitan Police Service. Het London Local Resilience Forum opereert onder het voorzitterschap van de loco-burge- meester van Londen en bestaat uit vertegenwoordigers van elke sector in het partnerschap. Het forum bepaalt de algemene richting van de activiteiten op het gebied van civiele bescherming en fungeert tevens als platform Weerbaarheid inLonden Hamish Cameron, Manager London Resilience Team, Greater London Authority, Verenigd Koninkrijk Londen is een centrum voor de nationale overheid en het mondiale bedrijfsleven. De economische output bedraagt circa £250 miljard per jaar, is daarmee groter dan die van Zweden of Oostenrijk, en is goed voor ongeveer 17% van het Britse BNP. Verder is het een mondiaal centrum voor toerisme, onderwijs en onderzoek. Calamiteitenplannen, weerbaarheid en effectief management van de klimaatverandering zijn dan ook van vitaal belang om dat zo te houden.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 21 structuren van de Olympische Spelen. Uit de inventari- satie van de risico’s blijkt dat er geen nieuwe bedreigin- gen zijn voor Londen, maar wel dat hun gevolgen anders zullen zijn vanwege de samenstelling van het Olympisch publiek. De meeste forenzen in de stad kennen alternatieve routes wanneer het openbaar vervoer onder druk komt te staan, maar dat geldt niet voor het Olympisch publiek. Er wordt hard aan gewerkt om de gevolgen van de Olympische Spelen voor het vervoer in goede banen te leiden, maar het zal deson- danks onder druk komen te staan. Deskundigen als de London Ambassadors zullen paraat zijn om te adviseren bij noodgevallen en ook wordt gekeken naar de mogelijkheden van sociale media. De politie maakt bij demonstraties reeds gebruik van de sociale media om rechtstreeks met het publiek te communiceren en zal dat opschalen tijdens de Olympische Spelen. Ook worden er systemen onderzocht voor het uitwerken van een gemeenschappelijk operationeel beeld ten behoeve van de herziene commando- en controle- structuren. Het partnerschap gaat het bedrijfsleven betrekken bij zijn dagelijkse operaties en informatieuit- wisseling, en zal gebruikmaken van bedrijfssystemen voor de communicatie met het bedrijfsleven. London 2012 is een mooie aanleiding voor het uitwerken van maatregelen ten behoeve van de weerbaarheid waar Londen ook na deze Olympische zomer profijt van zal hebben. voor het uitwisselen van informatie op hoog niveau. De organisaties binnen het partnerschap zijn verant- woordelijk voor het beoordelen en ontwikkelen van hun eigen capaciteiten, maar ze moeten organisatie overstijgende plannen uitwerken wanneer uit de gezamenlijke inventarisaties blijkt dat daar behoefte aan is. De risico’s in Londen worden bepaald door de omge- ving, de bevolkingsdichtheid en de infrastructuur. De London Risk Advisory Group is formeel belast met de risico-inventarisaties. Deze groep komt regelmatig bijeen om de risico’s te analyseren en hanteert als uitgangspunt het National Risk Register. Het gevaar dat de Thames overstroomt is via diverse plannen zoals de Thames Barrier teruggedrongen. Er zijn 17 zijrivieren die een groter overstromingsgevaar opleveren. De stedelijke omgeving en de geologische samenstelling van de bodem leiden ertoe dat sommige van die rivieren snel kunnen overstromen na zware regenval. Het Drain London-project heeft betere inzichten opgeleverd in de risico’s van overstromingen. Ongeveer 800.000 percelen in de stad lopen gevaar bij overstromingen van oppervlaktewater. Andere risico’s zijn bijvoorbeeld griepepidemieën en hittegolven zoals blijkt uit het Community Risk Register. Bij de ongeregeldheden in Londen in 2011 kwam het partnerschap bijeen om een zeer ernstige situatie aan te pakken. Elke organisatie leerde haar eigen lessen uit de rellen. De gevolgen voor Londen waren echter minder ernstig dan de berichten in de media deden voorkomen. Het betrof ten hoogste twee à drie dagen van onrust waarbij ongeveer 2000 ondernemingen werden getroffen. De meeste van die ondernemingen waren binnen 24 uur weer open en zelfs op het dieptepunt van de ongeregeldheden reden ongeveer 85% van de bussen en bijna alle treinen normaal. Ongeveer 16.000 politiemensen uit Londen zelf en daarbuiten zijn ingezet en werden snel geïntegreerd in de Londense commando- en controlestructuren. Het partnerschap heeft de situatie achteraf geëvalueerd en daarbij vastgesteld dat de uitwisseling van informatie goed verlopen was, maar dat er nog wel punten van verbete- ring waren, met name wat betreft een gezamenlijke visie op het opereren en de informatievoorziening aan het publiek. Hoewel sommige direct betrokkenen bij de rellen gebruikmaakten van de sociale media, werden ze in de meeste gevallen op een positieve manier ingezet voor het organiseren van schoonmaakteams en ter ondersteuning van de gemeenschap. Het London Resilience Partnership is volledig betrokken bij de voorbereidingen voor de Olympische Spelen in Londen van 2012. Commando- en controlestructuren worden momenteel doorgelicht en aangepast aan de
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201222 Hoewel we al veel tsunami’s hadden meegemaakt, zoals Meiji-Sanriku in 1896, Sanriku in 1933 en Valdivia (Chili) in 1960, en er ook op waren voorbereid, ging de kracht van deze aardbeving en tsunami ons voorstellingsvermogen te boven. De beving, 9 op de schaal van Richter, en de tsunami waren de grootste die zich ooit in Japan hebben voorgedaan. De prefectuur Iwate werd zowel door de aardbeving als de daaropvolgende tsunami zwaar getroffen. Op sommige plaatsen bereikten de golven een hoogte van 16 en soms wel 40 meter. Het was een ramp van ongekende omvang. Alleen al in Iwate waren er ruim 6.000 doden en vermisten en werden meer dan 24.000 huizen weggespoeld. Ook raakten door de ramp veel mensen ontheemd. Op het dieptepunt, op 13 maart 2011, waren maar liefst 54.429 mensen de rampgebieden ontvlucht. Op 7 oktober 2011 kon de eerste noodopvang in Iwate weer worden gesloten en op 7 februari 2012 vertrokken de laatste ontheemden uit hun tijdelijke onderkomen. Van de drie zwaarst getroffen prefecturen, Iwate, Miyagi en Fukushima, waren wij de eerste die dit voor elkaar hadden gekregen. Door de omvang van de ramp was het uiterst problema- tisch de rampenbestrijding op poten te zetten en Shuzo Koshino, Iwate Prefectural Government, Japan De grote in Oost-Japan van 2011 en Dankzij de vele blijken van medeleven en alle hulp die we uit de hele wereld mochten ontvangen, hebben we na de enorme aardbeving en tsunami die Oost-Japan in 2011 troffen geleidelijk de weg naar herstel kunnen inslaan. Resilient citizens in a resilient society
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 23 slachtoffers te helpen, zeker de eerste dagen na 11 maart. Door de aardbeving waren alle communicatiemiddelen uitgeschakeld en konden we alleen gebruikmaken van satelliettelefonie. Normaliter is het vergaren van informatie de belangrijkste taak na een ramp. Dat leverde dus heel wat hoofdbrekens op. Overal in Iwate viel de stroom uit. In ons overheids- gebouw en in enkele kantoren stonden elektrische generatoren, maar de meeste mensen hebben dergelijke systemen niet. Een aantal gebouwen van de gemeenten waren door de tsunami beschadigd of verwoest en konden dus niet meer voor publieke diensten worden gebruikt. Gemeenten moeten hun burgers meteen hulp bieden wanneer er zich een ramp voordoet, maar dat bleek problematisch. Het duurde enkele dagen voordat onze hulp enig effect begon te sorteren. Onmiddellijk na de aardbeving richtte de prefectuur van Iwate een crisiscentrum voor rampenbestrijding in en begon met de reddingsoperaties. We stuurden ook hulpgoederen zoals voedsel, water, dekens, kleding en andere benodigdheden naar de zwaar getroffen gebieden. Het centrum was gedurende anderhalve maand 24 uur per dag in touw. Ontheemden zijn gedurende vijf maanden intensief begeleid waarna het centrum op 11 augustus 2011 zijn deuren kon sluiten. De meeste slachtoffers waren senioren of woonden in de gebieden buiten de zone met een tsunami-risico. Veel inwoners kwamen om het leven omdat ze te traag reageerden. Ze gingen er ten onrechte van uit dat golfbrekers en andere voorzieningen de tsunami wel zouden tegenhouden. Aan de andere kant waren er onder leerlingen van het basis- en voortgezet onderwijs juist geen doden te betreuren. Dit is te danken aan de vele rampenoefeningen, waar kinderen bijvoorbeeld leren “Denk niet dat je veilig bent bij een ramp!” en “Doe je best!” of “Neem het voortouw bij de evacuatie tijdens een tsunami!” We zouden deze ramp niet te boven zijn gekomen zonder de hulp van organisaties als de gezamenlijke strijdkrach- ten voor zelfverdediging, het Japanse JSDF, de politie, de brandweer, medische instellingen en vrijwilligersteams. Het is van groot belang met hen contacten te onderhou- den, ook onder normale omstandigheden. Een van de maatregelen die we bij deze ramp namen was het opzetten van een commandocentrum in het prefec- tuurgebouw voor de 12.000 man sterke JSDF-macht. We konden het JSDF dus snel en precies vertellen waar wij als overheid behoefte aan hadden waardoor de coördinatie een stuk eenvoudiger verliep. Deze ramp deed ons opnieuw beseffen hoe belangrijk het is voorbereidingen te treffen en nauw samen te werken met het JSDF, dat in Japan over de grootste organisatie en meeste menskracht beschikt. Er is nu bijna een jaar verstreken sinds de ramp, en er is nog heel wat werk te verzetten voordat we er weer helemaal bovenop zijn. Er liggen nog vele uitdagingen bij het ontwikkelen van bedrijven en het verbeteren van de leefomstandigheden. Uiteraard willen we daarbij ook de vrede en veiligheid van de inwoners van Iwate waarborgen. We zijn vastbesloten de wederopbouw op basis van harmonie tussen mens en natuur te laten verlopen. In de geest van Hiraizumi, dat vorig jaar op de Werelderfgoed- lijst is geplaatst, en ons motto “Het leven beschermen, leven in harmonie met de zee en het land en van Iwate en Sanriku een veilige thuishaven maken”.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201224 Onze regio is de afgelopen jaren herhaaldelijk getroffen door catastrofale gebeurtenissen van een ongekende schaal. Zo waren er de langdurige droogte (2003-2010), de aardbevingen en tsunami’s in de Stille Oceaan (2004 en 2007), de bomaanslagen op Bali (2002 en 2005), de bosbranden van Black Saturday (2009), de overstromingen in Queensland (2010/2011), cycloon Yasi (2011), de hittegolven (2009 en 2010) en de aardbevingen in Christchurch (2011). Door deze rampen plus de lessen uit de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is er meer belangstelling voor weerbaarheid als een kader voor het opbouwen van de capaciteit binnen de Australische gemeenschappen om ingrijpende incidenten als rampen of economische calamiteiten beter te kunnen doorstaan. In februari 2011 heeft de Council of Australian Govern- ments haar National Strategy for Disaster Resilience gepubliceerd als leidraad voor de opbouw van weerbaar- heid onder regeringen, ngo’s, commerciële organisaties en burgers. Het instituut hanteert de volgende definitie van gemeen- schappelijke weerbaarheid bij zijn werkzaamheden op het gebied van onderwijs, onderzoek en ontwikkeling: “Weerbaarheid wordt omschreven op diverse niveaus: dat van het individu, de familie, organisatie, onderneming en dat van de gemeenschap. Geopolitieke gemeenschappen (bijv. dorpen, wijken, voorsteden, steden) zijn weerbaar wanneer hun leden met elkaar in verbinding staan en samenwerken zodat ze: - ook onder moeilijke omstandigheden kunnen blijven functioneren (de kritische systemen in stand houden); - zich kunnen aanpassen aan veranderingen in de fysieke, sociale of economische omgeving; - zich kunnen redden wanneer externe bronnen beperkt of niet langer toegankelijk zijn; - hun ervaringen kunnen aanwenden voor verbeteringen”. Voor de beste strategieën voor preventie, beperking van de gevolgen, aanpak, herstel en ontwikkeling in het geval van ontwrichtende incidenten is het belangrijk te weten wat de invloed van een aantal sleutelfactoren is. Zo moeten de gevaren worden begrepen, moet bekend zijn welke vitale maatschappelijke functies beschermd moeten worden en moeten we leren hoe we de klappen kunnen opvangen, welke buffers er zijn en responscapaciteit opbouwen. In Australië lag het accent tot dusver vooral op het herkennen van risico’s, het inventariseren van de bijkomende gevaren van incidenten en op risicomanage- ment en rampenbestrijding. Dit ging echter ten koste van strategieën om de gemeenschappen zelf te versterken. Om te kunnen vaststellen welke belangen moeten worden beschermd en wat essentieel is voor het handhaven van de veiligheid en het functioneren van een gemeenschap, moeten essentiële sociale functies worden getoetst. De belangrijkste opties van een maatschappij om haar belangen en functioneren te beschermen kunnen op diverse manieren worden geïnventariseerd. Volgens de richtlijnen van de World Association for Disaster and Emergency Medicine zijn essentiële sociale functies onder andere: volksgezondheid, gezondheidszorg, economie, communicatie, openbare veiligheid, logistiek en transport, energievoorziening, voeding, kleding en onderdak, water en sanitatie. Welke formulering we ook hanteren, onderzocht moet worden hoe deze functies en systemen het best versterkt en beschermd kunnen worden in onze gemeenschap en in elk geval hoe ze het best vervangen of hersteld kunnen worden als ze beschadigd zijn bij rampen of andere incidenten. Risicomanagement is natuurlijk de eerste stap. Daar zijn we behoorlijk goed in: gevaren identificeren, mogelijke Professor Paul Arbon, Director, Torrens Resilience Institute, Adelaide, Australië ten behoeve van gemeenschappelijke weerbaarheid Meten, weten en ingrijpen De regering van Zuid-Australië heeft het Torrens Resilience Institute opgericht om gemeenschappen te helpen adequater te reageren op incidentendiedecapaciteitenenplannenophetgebiedvanrampen- management te boven gaan. Het betreft een samenwerkings- verband tussen de universiteit van Adelaide, Cranfield University, Flinders University en de University of South Australia. Resilient citizens in a resilient society Workshop II: Hoe bereiden we ons voor op het onverwachte?
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 25 gebeurtenissen in kaart brengen evenals de gevolgen daarvan en het treffen van maatregelen voor herstel en bescherming. Het creëren van absorptievermogen is de eerste stap voor een weerbaardere maatschappij. In hoeverre een calamiteit tot schade leidt wordt bepaald door de hoeveelheid energie die daarbij is vrijgekomen en het vermogen van de getroffen gemeenschap (omgeving, levende wezens, structuren en infrastructuren) die energie te absorberen. We kunnen dit incasseringsvermogen bijvoorbeeld verbeteren door dijken aan te leggen of de bouwwetgeving aan te scherpen in gebieden die kwetsbaar zijn voor overstromingen of aardbevingen. Dit is het vermogen de gevolgen van een calamiteit op te vangen zodat er minder schade aan essentiële functies ontstaat dan anders het geval zou zijn geweest. Maar hoe hard we ook ons best doen, bepaalde calamitei- ten zullen onze maatregelen te boven gaan en toch de functies aantasten waarmee we het welzijn van onze gemeenschap veilig willen stellen. Daarom moeten we ook aan onze buffercapaciteit werken: het vermogen beschadigde systemen te vervangen of te herstellen. Dit stelt ons in staat veranderingen in het functioneren op te vangen, bijvoorbeeld met maatregelen ten behoeve van reservesystemen. Voorbeelden zijn extra systemen voor de energievoorziening (vaak systemen ter plaatse, bij voorbeeld in ziekenhuizen) en back-up systemen voor communicatie. Voor gevallen met heel veel schade die de lokale respons- capaciteit ver te boven gaat, dient de weerbaarheid te worden bevorderd door deze responscapaciteit te verbeteren. Dit is mogelijk door de capaciteit ter plaatse te verbeteren, maar meestal richt men zich op het ontwikke- len van plannen en overeenkomsten om te waarborgen dat externe hulp beschikbaar is voor redding en noodhulp en de snel inzetbare capaciteit te mobiliseren die in de eerste fase nodig is. Bij het Torrens Resilience Institute zijn we momenteel bezig met het ontwikkelen van een instrument om de weerbaarheid van gemeenschappen te meten op basis waarvan beleidsmakers prioriteiten kunnen stellen, middelen kunnen toewijzen en programma’s voor risicomanagement op maat voor gemeenschappen kunnen ontwikkelen. In het kader van dit project zijn de bestaande weerbaarheidsmodellen doorgelicht en zijn er maatregelen en indicatoren uitgewerkt voor een meetinstrument compleet met richtlijnen en algemeen bruikbare voorbeelden. Deze community resilience toolkit wordt gepresenteerd aan de hand van een balanced scorecard approach om te waarborgen dat de uitkomsten eenvoudig kunnen worden geïnterpreteerd, waardoor ze sneller zullen worden opgepikt door de gemeenschappen en zo daadwerkelijk tot actie zullen leiden. De toolkit zal waarschijnlijk onderdelen bevatten voor het toetsen van: 1. verbondenheid: betrokkenheid, toegang, betrekkingen met de overheid, communicatie; 2. procedures: rampen- en herstelplannen, paraatheid, voorlichting aan gemeenschappen; 3. middelen: ngo’s, ondernemingen, verzekeringen, financiën, vrijwilligers, reservesystemen; 4. risico’s en kwetsbaarheid: bekende risico’s, bedrijvig- heid/werkgelegenheid, duurzaamheid, kwetsbare groepen. We verwachten dat we gemeenschappen via dit proces kunnen voorzien van een toetsingsmiddel en een proces om hun weerbaarheid te onderzoeken en maatregelen te treffen om de kwetsbaarheden die daarbij aan het licht komen aan te pakken. Alle vragen of opmerkingen over de concepten en projecten van het instituut zijn welkom op onze website: www.torrensresilience.org
  • Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201226 Of het nu gaat om een afzonderlijk bedrijfsincident of een nationale natuurramp, er is een aantal programma’s waarvan we allemaal vinden dat ze er moeten zijn. Het gaat dan met name om: 1. het vermogen te anticiperen op een verstoring en deze te vermijden of te voorkomen; 2. het vermogen adequaat te reageren op een verstoring en deze te beheersen zodat de gevolgen ervan binnen de perken blijven; 3. het vermogen na een verstoring een nieuwe “normale” toestand te bereiken. Bedrijfscontinuïteitsmanagement gaat veel verder dan het opstellen van plannen om de bedrijfsactiviteiten te hervatten; ook de fases van anticiperen en reageren maken er deel van uit. Hoewel de definitie wijdverbreid is, komt de praktische uitvoering ervan vreemd genoeg vaak minder goed uit de verf. “Een holistisch managementproces waarin potentiële bedreigingen voor een organisatie en de gevolgen daarvan indien ze werkelijkheid worden, worden geïdentificeerd. Het biedt een kader voor het bewerk- stelligen van organisatorische weerbaarheid waarbij de middelen voorhanden zijn om effectief te kunnen reageren en zo de belangen van de belangrijkste stakeholders, de reputatie, het merk en de waardecreë- rende activiteiten te waarborgen.” De Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO) heeft bovenstaande door het Business Continuity Institute geëxploreerde Engelse definitie inmiddels overgenomen en gebruikt in haar nieuwe ISO-norm 22301. Het feit dat nationale en internationale instanties momenteel normen voor bedrijfscontinuïteit ontwik- kelen is in niet geringe mate te danken aan de invloed van het Business Continuity Institute (BCI). Het BCI is een in 1994 opgerichte non-profitorganisatie in handen van de leden, waarbij zich inmiddels ruim 7000 gekwalificeerde en gecertificeerde BCM-professionals in meer dan 110 landen hebben aangesloten. Professionals kunnen lid worden via een formeel opleidings- en Bedrijfscontinuïteit en weerbaarheid Lyndon Bird, Technical Development Director, Business Continuity Institute, Verenigd Koninkrijk Bedrijfscontinuïteitsmanagement (BCM) wordt vaak gescheiden behandeld van de andere disciplines van veiligheids- en risico- management en daardoor soms over het hoofd gezien bij het inventariseren van grootschalige rampen en de maatregelen om ze te voor- komen, de gevolgen ervan te beperken en te bestrijden. Dat is in mijn ogen een gemiste kans aangezien de overeenkomsten tussen de verschillende gebieden veel groter zijn dan de verschillen. De terminologie is misschien anders, maar de basisprincipes zijn gelijk.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 27 toetsingsproces, waarbij men moet aantonen over ervaring te beschikken, de beroepsethiek te respecteren en zich voortdurend op zijn vakgebied te ontwikkelen. BCI is niet alleen een ledenorganisatie, maar fungeert tevens als denktank en werkt samen met het UK Cabinet Office, lokale autoriteiten, UNESCO, liefdadigheidsorga- nisaties, CNI-ondernemingen, regelgevende instanties en gespecialiseerde consultants via het BCI Partnerschapsprogramma. Dit programma steunt belangrijke BCM-evenementen, zoals het jaarlijks in Londen georganiseerde BCM World en andere BCI- programma’s in China, Australië, Duitsland, de Noordse Regio, India, Singapore en de Verenigde Staten. Ook wordt ieder jaar in maart de wereldwijde en vrij toegankelijke Business Continuity Awareness Week georganiseerd en in juni het European BCM Executive Forum (in Brussel). Daarnaast wordt er een jaarlijkse BCM-lezing georganiseerd, die dit jaar in Sydney zal plaatsvinden. Deel van de opdracht van BCI Partnership is meer onderzoek te doen naar de elementen van weerbaar- heid, iets waarvoor in de hele wereld belangstelling bestaat. Aangezien BCI-leden in alle geledingen van het bedrijfsleven en de particuliere sector werkzaam zijn, is er veel input voor dit onderzoek. Hoewel de meeste leden uit de particuliere sector werkzaam zijn in de financiële dienstverlening, werkt ook een groot aantal van hen bij de overheid of semi-overheid. Dit geldt met name in het Verenigd Koninkrijk, waar BCM- verantwoordelijkheden uit hoofde van de Civil Contingencies Act bij de lokale autoriteiten zijn neergelegd. Ik denk dat iedereen het er inmiddels wel over eens is dat een entiteit (ook al is ze nog zo groot en zelfred- zaam) pas volledige organisatorische weerbaarheid kan bewerkstelligen als ook de maatschappij of de gemeen- schap voldoende weerbaar is. Aan de andere kant is het zo dat alleen individuele ondernemingen (groot, middelgroot of klein) en publieke lichamen die hun eigen interne weerbaarheid op orde hebben, deel kunnen uitmaken van de essentiële coherentie binnen de maatschappij die nodig is voor adequate weerbaar- heid. Ik ben ervan overtuigd dat wanneer individuele organisaties geen verantwoordelijkheid nemen voor hun bedrijfscontinuïteit het onmogelijk is in een crisissituatie de zaken te regelen die een maatschappij weerbaar maken, zoals een gemeenschappelijk doel en de mate waarin voedsel, energie, vervoer en veiligheid minimaal beschikbaar moeten zijn. Weerbaarheid is momenteel een abstracte term die aan inflatie onderhevig is omdat er geen vastomlijnde definitie van bestaat. Ik vergelijk het vaak met ’geluk’ in de zin dat iedereen gelukkig wil zijn, maar niet per se op exact dezelfde wijze. Het begrip wordt binnen veel vakgebieden gebruikt, zoals psychologie, sociologie, economie, ecologie en techniek, maar betekent telkens net iets anders. In een algemene menselijke context betekent weerbaarheid eigenlijk niets meer dan “het vermogen te herstellen van of zich gemakkelijk aan te passen aan ongeluk of verandering”. Deze definities ondersteunen weliswaar het denkproces, maar bij BCM betekent weerbaarheid in mijn optiek het vermogen van een organisatie onverwachte gebeurte- nissen op te vangen en te blijven werken aan de verwezenlijking van haar doelen en verplichtingen. De BCM-gemeenschap realiseert zich terdege dat ze deel moet gaan uitmaken van weerbaarheidsprogramma’s in de maatschappij of gemeenschap, maar beschikt vaak niet over de juiste contacten om een grotere bijdrage te leveren. Men concentreert zich dus meestal op de factoren die individuele organisaties ondersteunen. Hoewel traditionele risicoanalyse uitstekend voldoet bij “known known” situaties, werkt deze benadering toch minder goed bij gebeurtenissen die weinig waarschijn- lijk zijn maar wel een grote impact hebben, en nog minder bij zogeheten “black swans”. De BCM- benadering, waarbij naar de gevolgen van een versto- ring wordt gekeken in plaats van naar de mogelijke oorzaken, blijkt vaak succesvoller omdat niet meer bewezen hoeft te worden dat een onwaarschijnlijke gebeurtenis toch waarschijnlijk is of anderen daarvan te overtuigen. Een goed voorbeeld is vulkaanas: het is niet nodig iets over vulkanische activiteiten te weten om te beseffen dat het stilleggen van het vliegverkeer ook jouw organisatie zal treffen. Bedrijfscontinuïteit is wellicht niet zo strikt geregeld als een gedetailleerde risicoanalyse, maar de belangrijkste bevindingen worden meteen duidelijk zodat het management snel praktische maatregelen kan nemen.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201228 Weerbaarheid Wat verstaan we precies onder weerbaarheid? Hoewel de term weerbaarheid de laatste jaren vaak gebruikt wordt, blijft het een nogal vaag begrip. In de International Strategy for Disaster Reduction van de Verenigde Naties wordt weerbaarheid als volgt omschreven: “het vermogen van een systeem, gemeenschap of maat- schappij om - blootgesteld aan een ramp - de gevolgen ervan te weerstaan, te absorberen, zich eraan aan te passen en te boven te komen en dat alles tijdig en efficiënt, waarbij bovendien de vitale basisstructuren en -functies worden behouden en hersteld”. Weerbaarheid is dus het herstelvermogen na een shock. Vermindering van het risico op rampen Bevorderen van de weerbaarheid en het opbouwen van veiliger gemeenschappen behoren tot de doelstellingen van de Nationale Rode Kruis- en de Halvemaanvereni- gingen (RCRC) en van de IFRC (de Internationale Federatie van de Rode Kruis- en Halvemaanvereni- gingen). Bewustwording van en voorbereid zijn op rampen zijn nauw verbonden met het concept van weerbaarheid. Een gemeenschap die zich bewust is van de gevaren kan zich voorbereiden op een potentiële ramp en de daarmee gepaard gaande ontberingen beter het hoofd bieden. Het Framework for community safety and resilience dat het IFRC aannam in 2008 heeft betrekking op de bijdragen die het Rode Kruis en de Rode Halve Maan kunnen leveren aan het bevorderen van de veiligheid en weerbaarheid van een gemeenschap, waarbij het accent ligt op de kans op rampen en de beperking ervan. Internationale voorbeelden van projecten ter beperking van de kans op rampen en bevordering van de weerbaar- heid zijn de verbeterde systemen voor voorspelling en vroegtijdige waarschuwing, herbebossing, de bouw van schuilplaatsen en de aanleg van dijken. Voordat projecten gepland worden vindt er een Vulnerability and Capacity Assessment (VCA) plaats om een beeld te krijgen van de gevaren waarmee een gemeenschap geconfron- teerd wordt en van de sociale en omgevingsfactoren die bepalend zijn voor de kwetsbaarheid, en de capaciteiten die de leden van die gemeenschap kunnen mobiliseren en versterken om deze gevaren het hoofd te bieden. Een belangrijke factor voor deze benadering is het grote vrijwilligersnetwerk waarop de RCRC kan terugvallen. De RCRC werkt met gemeenschappen en onze vrijwil- ligers maken tegelijkertijd deel uit van die gemeen- schappen. Focus op Nederland Ook in een land als Nederland kan op elk moment een ramp toeslaan. In Nederland ligt het accent vooral op zelfredzaamheid tijdens rampen. De uitdaging hier is het publiek en de lokale gemeenschappen bewust te maken van de gezamenlijke behoeften en capaciteiten. Het blijkt steeds moeilijker mensen bewust te maken en hen te motiveren zich voor te bereiden op rampen. Informatieverstrekking is een taak van de overheid en het Nederlandse Rode Kruis (NLRC) richt zich op het bevorderen van de weerbaarheid onder de kwetsbaar- sten. Onze projecten zijn vooral gericht op individuen en bestaan uit activiteiten zoals het opbouwen van een netwerk, eerste hulp cursussen, telefooncirkels, buddyprojecten en huisbezoeken. Belangrijk bij Johanneke Tummers, bestuurslid van het Nederlandse Rode Kruis Weerbaarheid en betrokkenheid van jongeren Rampen lijken wereldwijd qua frequentie en intensiteit toe te nemen vanwege factoren als verstedelijking, bevolkingsgroei, aantasting van het milieu en de klimaatverandering. Ieder jaar weer eisen orkanen, overstromingen, aardbevingen en tsunami’s vele slachtoffers en vernietigen ze nog meer bronnen van levens- onderhoud. Maar rampen kunnen zich ook altijd op kleinere schaal voltrekken. Denk aan langdurige stroomuitval, een terroristische aanslag, een hittegolf, een pandemie of watertekorten. Hoe kun je mensen voorbereiden op het onverwachte? Hoe kun je ze bewust maken van de risico’s en ervoor zorgen dat ze zo nodig actie ondernemen? Resilient citizens in a resilient society Workshop III: Hoe mobiliseren we de samenleving?
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 29 weerbaarheidsprojecten is dat ze praktisch toepasbaar moeten zijn. De focus moet liggen op de kwetsbaarsten en mensen in nood en het bieden van tijdelijke hulp om personen en groepen sterker en weerbaarder te maken. Doel van het NLRC is de zelfstandigheid van gemeen- schappen zodanig te bevorderen dat de leden ervan zich kunnen redden. Aansluiting op de volgende generatie Het bevorderen van het bewustzijn van het grote publiek mag dan gecompliceerd zijn, de jeugd is nog veel moeilijker te bereiken. Aangezien ze in hun land met relatief weinig rampen worden geconfronteerd, voelen jongeren zich niet bedreigd en zijn dan ook zelden geïnteresseerd in de voorbereiding daarop. De meeste jongeren zijn zich niet bewust van de mogelijke gevaren en zoeken dan ook niet actief naar informatie. Hier ligt een uitdaging voor alle organisaties die betrokken zijn bij de voorbereiding op rampen. Je moet behoorlijk innovatief zijn om de jeugd te bereiken. Belangrijk is dat er meer en effectiever gebruik wordt gemaakt van technologie. Het publiek en vooral de hyper-connected jongere kan zich vaak veel sneller een volledig en betrouwbaar beeld vormen van een situatie dan hulporganisaties (bijvoorbeeld met behulp van social media, sms etc.). De vraag is dus hoe hulporgani- saties of de overheid gebruik kunnen maken van deze bronnen om sneller te reageren. Een tweede vereiste om jongeren te betrekken is dat de informatie en boodschap dichtbij hun eigen realiteit liggen. Stel vragen als “Weet jij wat je moet doen als je vriend of vriendin plotseling flauwvalt?” of “Hoe zou jij je voorbereiden op twee dagen zonder stroom?”. Een belangrijke manier om de bewustwording onder jongeren te stimuleren en ze meteen te betrekken blijven de eerste hulp cursussen. Idealiter worden deze cursussen ingebed in de onderwijsprogramma’s, waardoor het helpen van anderen en je voorbereiden een vanzelfsprekend onderdeel van het leven worden. Conclusie Grotere weerbaarheid van individuen en gemeenschap- pen is buitengewoon belangrijk en nodig om de gevolgen van toekomstige rampen te beperken. Om de nationale veiligheid te bevorderen moeten zowel de overheid als de ngo’s nieuwe wegen vinden om jongeren te bereiken en te betrekken bij bewustwor- dings- en voorbereidingscampagnes. Weerbare gemeenschappen vertonen de volgende kenmerken: • ze begrijpen de rampen waarmee ze mogelijk geconfronteerd worden, ze kunnen deze risico’s inschatten en volgen en zichzelf zodanig bescher- men dat verliezen en schade bij een ramp tot een minimum beperkt worden; • ze kunnen veel zelf doen en de elementaire functies en structuren van hun gemeenschap ondanks de gevolgen van een ramp handhaven; • ze zijn in staat tot wederopbouw na een ramp en kunnen daarbij waarborgen dat hun kwetsbaarheid in toekomst zoveel mogelijk beperkt wordt; • ze begrijpen dat het bewerkstelligen van veiligheid en weerbaarheid een voortdurend proces voor de lange termijn is dat doorlopend betrokkenheid vergt; • ze beseffen dat veilig en weerbaar zijn betekent dat er meer kans is op het bereiken van ontwikkelings- doelstellingen die op hun beurt weer veel bijdragen aan veiligheid en weerbaarheid.
  • Arie van Bellen, directeur ECP, Platform voor de Informatiesamenleving1 de maatschappij Hoe mobiliseer je Resilient citizens in a resilient society Deze problemen zijn lastig aan te pakken. Ten eerste ontbreekt het ons aan een adequate inventarisatie van de werkelijke of potentiële schade, dus er zijn blinde vlekken. Ten tweede wordt er geen echt politiek debat over het systeem gevoerd, maar laaien er wel allerlei discussies op bij incidenten. En ten derde ligt de verantwoordelijkheid voor het verhelpen van deze problemen in veel verschillende handen. Die proble- men moeten echter wel worden aangepakt om het vertrouwen van het publiek in de digitale wereld te herstellen en mensen te beschermen. Maar omdat we ze nu eenmaal niet tegen alles kunnen beschermen, is empowerment van consumenten van internetdiensten en IT-gebruikers van groot belang: we moeten hen leren zichzelf te beschermen. De uiteenlopende verantwoordelijkheden en blinde vlekken nopen overheid, overheidsorganen, weten- schappers en producenten van IT en de zakelijke afnemers ervan met elkaar samen te werken en informatie uit te wisselen. Op strategisch niveau gebeurt dit in de Cyber Security Raad. In praktisch Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201230 1 ECP is een onafhankelijke platformorganisatie zonder winstoogmerk bestaande uit topmensen uit overheid, bedrijfsleven (zowel leveranciers als gebruikers van IT), maatschappelijke organisaties en de wetenschap. De missie van ECP is bij te dragen aan een veilig, open en innovatief digitaal Nederland. ECP richt zich daarbij met name op e-Safety, e-Skills en e-Connection. De activiteiten van ECP zijn gericht op de agendering van deze thema’s, op het met elkaar in contact brengen van organisaties, projecten en mensen en op de implementatie (facilitatie van programma’s). 2 Dit is een samenwerkingsverband van overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Een krachtig netwerk van nationale stakeholders staat het centrum bij met kennis, ervaring en contacten. IBM, UPC, NVB, KPN, SIDN, Ziggo en ministerie van Economische Zaken ondersteunen het programma. ?De lawine aan IT-veiligheidsincidenten van de afgelopen jaren toont aan dat de cybersecurity steeds vaker bedreigd wordt. Er zijn gevallen geweest van digitale spionage, cybercriminaliteit in de vorm van digitale identiteitsfraude, maar ook de publicatie van vertrouwelijke documenten en persoonlijke informatie en uitval van energiecentrales en fabrieken door malware etc. Ook de potentiële impact van incidenten wordt groter vanwege de toenemende interconnectiviteit van IT-systemen en -infrastructuur en het feit dat we sociaal en economisch steeds afhankelijker worden van IT.
  • opzicht komt het neer op het bevorderen van het digibewustzijn door middel van programma’s en campagnes zoals het PPP (publiek-private partnerschap) Digivaardig & Digiveilig2 . Hiermee worden Nederlandse burgers bewust gemaakt van en geïnformeerd over veilig en verantwoord gebruik van internet en nieuwe technologieën. Doel is zoveel mogelijk Nederlanders aan te moedigen gebruik te maken van de mogelijkhe- den die internet en andere ICT-applicaties bieden en bewust te maken van de mogelijke risico’s en gevaren ervan. In het kader van dit programma worden allerlei nationale activiteiten en initiatieven op touw gezet voor verschillende doelgroepen, zoals kinderen, ouders en docenten, senioren, het MKB en digibeten. Ter onderstreping van het belang van empowerment stel ik voor het PPP uit te breiden met de P van People. We betrekken hen ook bij Digivaardig & Digiveilig, zoals jongeren worden betrokken via de DigiRaad die het ministerie van Economische Zaken adviseert over jongeren en hun gebruik van IT. We maken burgers en bedrijfsleven bewust van de gevaren en helpen mensen weerbaarder te worden met behulp van: - online tools, zoals een test voor ondernemers uit het MKB waarmee ze inzicht krijgen in hun IT-veiligheid; - campagnes zoals die we hebben opgezet ter bewust- wording van het belang van veilige wachtwoorden; - informatiemateriaal, bijvoorbeeld over kinderen en smartphones; - onderzoek waarvan de uitkomsten worden vertaald naar tips & tricks; - grote evenementen met veel media-aandacht naar aanleiding van bijvoorbeeld de Europese “Safer Internet Day” ; - bekende en gezaghebbende personen inschakelen om de boodschap over te brengen. Hoe kunnen we de betrokkenheid van burgers en bedrijfsleven bij het weerbaarheidsproces optimalise- ren? We doen dat door proactief gedrag aan te moedi- gen met behulp van IT. Een goed voorbeeld hiervan is het Amber Alert. Een ander voorbeeld komt uit onze eigen keuken en is door minister Opstelten van Veiligheid en Justitie gelanceerd op de Europese “Safer Internet Day” Het betreft de Meldknop die leidt naar www.meldknop.nl, een website voor kinderen van 11 tot 16 jaar, waar ze informatie, hulp en advies kunnen vinden wanneer ze iets naars hebben meegemaakt op internet, zoals digitaal pesten, discriminatie, hacking, fraude of inbreuk op hun privacy . Via de Meldknop kunnen ze dus snel en makkelijk hulp en informatie vinden. Mensen worden zo ook aangemoedigd onregelmatigheden en strafbare feiten te melden, waardoor ze helpen internet te veiliger maken. Meer informatie vindt u op: info@ecp.nl Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 31 3 Meldknop.nl is een initiatief van Digiveilig & Digivaardig en Meldpunt Kinderporno op Internet en wordt ondersteund door de Kindertelefoon, Pestweb, Meldpunt Discriminatie Internet en Vraaghetdepolitie.nl. ?
  • Resilient citizens in a resilient society Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201232 Uit onderzoek blijkt dat het zeer moeilijk is de betrok- kenheid van gemeenschappen te bevorderen. Dat geldt eens te meer wanneer ze niet eerder zijn geconfronteerd met een grote ramp. Voor de instanties belast met de respons is succes op dit front echter onontbeerlijk om te waarborgen dat onze gemeenschappen zich kunnen voorbereiden op en zich voorlopig kunnen redden na een ramp, met name wanneer de voorzieningen in eerste instantie moeten worden ingezet voor de kwetsbaarsten in de gemeenschap. In Essex hebben we op grond van onderzoek geconsta- teerd dat jonge kinderen het meest ontvankelijk en leergierig zijn en dan vooral in een interactieve omgeving. Daarom hebben we besloten ons vooral te richten op kinderen, aangezien de resultaten met volwassenen beperkt blijven. De aandacht ging met name uit naar de kinderen tussen de 5 en 15, want daar vallen de grootste resultaten te boeken. Dat gebeurde via een interactief programma op school, waarbij ook de ouders betrokken werden. Kinderen fungeren als onze boodschappers, want ouders hebben het erg druk en kampen wellicht met financiële zorgen. Via de kinderen blijken namelijk wel snel vorderingen te kunnen worden geboekt op het gebied van bewustwor- ding, zonder dat dat ten koste gaat van de andere prioriteiten van de ouders. Daarom hebben we de “What if”-strategie opgezet met een bijbehorende website www.whatif-guidance.org. “What if” is opgenomen in het lesrooster en bevat elementen van aardrijkskunde, geschiedenis, natuur- kunde, wiskunde, maatschappijleer, etc. Het moeilijkst bleek nog het onderwijzend personeel te overtuigen van het nut van dit programma, maar via “The resilient Onze gemeenschap mobiliseren - weerbaarheid opbouwen via scholen Rosanna Briggs, plaatsvervangend hoofd Civil Protection and Emergency Management, Essex County Fire and Rescue Service, Essex, Verenigd Koninkrijk Het thema van deze internationale conferentie is een mooie gelegenheid om iets te vertellen over onze inspanningen in Essex om gemeenschappen via de kinderen te betrekken bij en voor te lichten over civiele bescherming en hun weerbaarheid te vergroten.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 33 kiezen uit een noodhulpdienst, de gemeenteraad of een vrijwilligersorganisatie en meedoen aan een echte rampenoefening met een scenario waarbij de school getroffen was. Doel was het geleerde in de praktijk te brengen en hun sociale vaardigheden en de teambuilding te testen. Zelfs de carrièremogelijkheden kwamen aan bod. De oefening duurde drie uur met als hoogtepunt dat de kinderen de schooldirectie mochten interviewen over de lacunes in het rampenplan van de school die vervolgens aangepakt zouden worden. Tot slot werd er aan het eind van de periode een examen afgelegd op het gebied van rampenmanagement. Essex is overtuigd van het succes en dat wordt bevestigd door onderzoeken naar civiele bescherming in het VK. Het nationaal gemiddelde bewustzijnspercentage bedraagt namelijk ongeveer 12%, terwijl Essex erin geslaagd is dat in slechts drie jaar tijd te verhogen van 14% naar 35%. Met de nodige trots heeft Essex dan ook een aantal nationale prijzen mogen ontvangen voor dit innovatieve werk, dat ook zeer gewaardeerd wordt door de nationale overheid. Maar echt succes staat of valt natuurlijk met enthousiasme en wanneer je dat van de kinderen van zo dichtbij meemaakt is dat de grootste beloning. child” is dat uiteindelijk toch gelukt. In dit concept worden de belangrijkste waarden onderstreept voor de leercyclus van een kind en dat heeft zijn vruchten afgeworpen. Een bijkomend voordeel van het betrekken van scholen was dat ook het onderwijzend personeel ervan doordrongen raakte dat er moest worden nagedacht over de eigen noodplannen. Via pilot projects hebben we in Essex vier case studies uitgewerkt. Ik zal er nu twee behandelen die het nut aantonen van werken met kinderen van alle leeftijden. Hierbij werden verschillende methoden en benade- ringswijzen gehanteerd. Bovendien waren voldoende kwaliteitsborging en toetsing mogelijk voor de vervolgactiviteiten. Bromgrove Junior School – Bij dit project werd de hele school (200 kinderen in de leeftijd van 5 tot 10) betrokken. Vijf volle dagen werd er gewerkt aan activiteiten variërend van het maken van films, hoorspelen, het bijhouden van dagboeken over de activiteiten, poëzie, eerste hulp, muziek en dans, maar ook educatieve uitstapjes naar de stormvloedkeringen en de noodhulpdiensten om inzicht te krijgen in hun werk. Heel waardevol bleek de betrokkenheid van de media vanaf het begin van het project. De media bleven de hele week en boden de scholen zendtijd op de radio zodat ook de rest van de gemeenschap kon worden bereikt. De kinderen, de school, de ouders en vervol- gens de rest van de gemeenschap waren erg trots. Er volgden televisiereportages waarmee ook een groter publiek kon worden bereikt. Essex heeft dit project kunnen bekostigen uit diverse bronnen, zoals uit Europa en de Britse nationale overheid maar ook uit eigen middelen. Onder de vlag van “What if” is er een aantal producten ontwikkeld, zoals een kalender met educatieve spelletjes en puzzels om de kennis op te frissen onder kinderen en ouders. Het project werd feestelijk afgerond met een evenement voor de kinderen, ouders en lokale hoogwaardigheidsbekleders met opzienbarende en soms hilarische resultaten. De tweede case studie vond plaats op New Hall Independent School met kinderen van 12 en 13 jaar. Deze school hanteert hoge academische normen, dus we kozen voor een andere aanpak die gericht was op kritisch denken bij crisismanagement. Er werden zes lessen van een uur per week uitgewerkt over alle aspecten van crisismanagement aan de hand waarvan de kinderen het thema zelf konden verkennen en onderzoeken. Hierbij werd gebruikgemaakt van video’s en documenten die de noodhulpdiensten zelf hanteren. Bij de afronding moesten de kinderen allemaal een rol whatif-guidance/calendar
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201234 ‘resilience’ in de Naar meer strijd tegen terrorisme In een NOVA uitzending een week na de moord op Theo van Gogh uitte de Duitse ex-minister Gerhart Baum kritiek op de in zijn ogen overtrokken Nederlandse reactie. Baum was nota bene zelf ooit verantwoordelijk voor het harde optreden tegen de Rote Armee Fraktion in de jaren zeventig. Hij sprak van eine Überreaktion in zijn tijd als minister van Binnenlandse Zaken, en noemde angst en emoties slechte raadgevers. Zijn advies aan Nederland: “Het hoofd koel houden, daar komt het nu op aan”. Dat valt uiteraard niet mee. En helaas hebben we in de afgelopen jaren niet alleen in Nederland, maar ook elders in Europa diverse voorbeelden gezien van overreacties. Daarmee hebben we terroristen een dienst hebben bewezen en de aantrekkelijkheid van terrorisme als instrument hebben vergroot. Kleine kans op aanslagen In het afgelopen decennium is enorm geïnvesteerd in contraterrorisme beleid. Wereldwijd kregen veiligheids- diensten de nodige extra middelen om met name het jihadistisch terrorisme het hoofd te bieden. Ook andere overheidsdiensten werden versterkt met het oog op de bestrijding van radicalisering en terrorisme. Daarnaast werd gepoogd de samenwerking tussen relevante actoren te verbeteren. Het aantal dodelijke aanslagen in Europa bleef beperkt tot enkele tientallen. Al die aanslagen die wel lukten waren er uiteraard een te veel en hetzelfde geldt helemaal voor de slachtoffers van deze aanslagen. Maar als we de cijfers vergelijken met die van voorgaande decennia of andere delen van de wereld dan zijn deze relatief gunstig te noemen. Bovendien is in Europa de lange termijntrend een dalende. We weten echter niet in welke mate het gevoerde contraterrorisme beleid deze relatief gunstige situatie op zijn conto mag schrijven. Dergelijke evaluaties zijn niet gedaan en het is überhaupt de vraag of de invloed van overheidsbeleid te meten is bij zo’n complex maatschap- pelijk en politiek verschijnsel als terrorisme. Hoe dan ook. Het beeld is gunstig en er lijkt geen reden om aan te nemen dat het Nederlandse overheidsbeleid niet geholpen zou hebben of contraproductief geweest zou zijn bij het verkleinen van de kans op een aanslag. Stel dat deze inschatting inderdaad juist is, dan is het wel jammer te moeten constateren dat op een andere belangrijke indicator voor succes of falen van contrater- rorismebeleid Europa en Nederland bepaald niet goed scoren; namelijk de mate van angst voor terrorisme en de gevolgen daarvan. Die bleken bijzonder groot en daar ging het de terroristen immers om. Grote mate van angst Juist in Nederland was de angst voor terrorisme in de afgelopen twaalf jaar af en toe bijzonder hoog. In 2005 was Nederland van alle landen in de EU zelfs het meest bevreesd voor terrorisme. In die tijd, na de moord op Theo van Gogh en diverse arrestaties en rechtszaken van al dan niet vermeende jihadistische strijders, zag maar liefst 40 procent van de Nederlanders terrorisme als een van de twee belangrijkste kwesties waar we mee geconfronteerd werden. Ondanks recente dalingen, zo ongeveer vanaf 2008, kan men stellen dat het afgelopen decennium gekenmerkt werd door relatief veel angst en onrust ondanks het feit dat het terroristen niet vaak lukte met dodelijk geweld toe te slaan. Daarmee werd het effect van de succesvolle pogingen om de kans op een aanslag zo klein mogelijk te maken, deels teniet gedaan. Ook zonder aanslagen bleken Op 16 maart sprak Edwin Bakker zijn oratie uit bij gelegenheid van het aanvaarden van het hoogleraarsambt met als leeropdracht Terrorisme en Contraterrorisme aan de Universiteit Leiden. Hieronder een verkorte weergave van de rede. prof. dr Edwin Bakker, hoogleraar Terrorisme en Contraterrorisme, Universiteit Leiden
  • 35Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 terroristen toch succes te kunnen boeken: Nogmaals het gaat ze immers primair om de angst en ophef en niet om de aanslagen an sich. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat een hoge mate van angst kan leiden tot wantrouwen en stereotypering van bepaalde groepen, en een voorkeur voor sterke, actiegerichte leiders met een eenduidige verklaring voor terrorisme. Zo kan angst voor terrorisme leiden tot dogmatisch denken, een gebrek aan nuance, en discriminatie. Dergelijke reacties zijn vaak automatische reflexen. Politieke leiders en beleidsmakers blijken vaak niet in staat de impact van terrorisme te beheersen of te beperken. Gevoed door sensationele voorstellingen van zaken in de politiek en de media, kenmerkt de automati- sche reactie zich vaak door een sterke focus op onmiddel- lijke maatregelen en aangescherpte regels, richtlijnen en eisen. De bevolking, die net zo geschrokken is, is geneigd om de drastische maatregelen aan te moedigen, te ondersteu- nen, of op zijn minst te begrijpen. Als gevolg hiervan kunnen de consequenties van angst voor terrorisme een samenleving – inclusief bestuurders – nog kwetsbaarder maken voor overtrokken reacties. Deze kunnen op hun beurt leiden tot een verscherping van maatschappelijke verhoudingen, met alle risico’s van dien op het vlak van confrontaties en geweldsuitbarstingen. Dit laatste kan weer een katalysator vormen in het proces van polarisering en radicaliseren van de maatschappij als geheel of van specifieke delen daarvan – denk aan jongeren, politieke groeperingen, of minderheden. Kortom, angst voor terrorisme kan leiden tot nog meer terrorisme. Sommige terroristische groeperingen zijn zich daar maar al te zeer bewust van. En dat is een extra reden tot zorg: onze angstige overreactie maakt het instrument terrorisme nog aantrekkelijker. Het is daarom dat we zouden moeten streven naar een contraterrorismebeleid waarin de beheersing van angst en maatschappelijke onrust centraler staat om zo die aantrekkelijkheid te verminderen. Resilience Eén van de begrippen die in dit kader zowel door beleidsmakers als door wetenschappers wordt aangedra- gen is het Engelstalige begrip resilience. Een begrip dat zich in het Nederlands niet in een woord laat vatten en het best omschreven kan worden als ‘weerbaarheid’ en ‘veerkracht’. Het wordt ook wel vertaald met ‘incasseringsvermogen’. Het concept ‘resilience’ vindt zijn oorsprong in bouw- kunde, psychologie en ecologie. Het geeft kortweg het vermogen aan van materiaal, een persoon, of biotoop om weerstand te bieden aan plotselinge veranderingen of negatieve gebeurtenissen, veerkracht te tonen, zich aan te passen en zich te herstellen of the herpakken. Vanuit het perspectief van contraterrorisme kunnen weerbaarheid en veerkracht worden beschouwd als beschermende factoren die de negatieve invloed van terrorisme op individuen en op samenlevingen verminde- ren. Een weerbare samenleving is bij machte om zich in te stellen op en te herstellen van extreme omstandigheden, zoals terrorisme. En terroristen die weerbare samenlevin- gen aanvallen, zullen minder effect weten te bewerkstel- ligen. Je zou in deze context de gedachte achter ‘resilience’ kunnen zien als de tegenhanger van het paradigma van kwetsbaarheid voor terrorisme dat het afgelopen decennium dominant was. Vanzelfsprekend blijft het van groot belang dat overheden
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201236 maatregelen nemen om toekomstige terroristische aanslagen te voorkomen. Maar het besef moet groeien dat de aard en de ernst van de terrorismedreiging meer is dan de kans op een aanslag en de directe fysieke gevolgen daarvan. Samenlevingen zouden veel baat kunnen hebben bij een contraterrorismebeleid waarbij overheden emotionele en gedragsmatige reacties op een dreiging of aanslag zo goed mogelijk proberen te reguleren. Vragen Het anticiperen op en het leren omgaan met terroristische incidenten is echter makkelijker gezegd dan gedaan. Het gaat bij contraterrorisme om een complex maatschappe- lijk en politiek verschijnsel waarbij veel en zeer verschil- lende actoren betrokken zijn. Bovendien is er nog niet veel onderzoek op dit gebied gedaan. Het aantal rapporten en wetenschappelijke publicaties over de impact van terrorisme is relatief beperkt. Van deze studies kijken de meeste naar de inwerking van terrorisme op de publieke opinie en de rol van de media en crisiscommunicatie. De centrale – en vaak basale – vra- gen van dit type onderzoek zijn de volgende: • wat moet de overheid het publiek vertellen over terrorismedreigingen? • hoeveel informatie moet gegeven worden en in welke vorm? • welke handelingsperspectieven kunnen of moeten de burger gegeven worden? • leiden waarschuwingen tot meer vertrouwen in de overheid of versterken ze alleen angstgevoelens? • en wat is de rol van de media rond terrorisme? Eenduidige antwoorden op deze vragen zijn er niet. Veel hangt af van de specifieke nationale of lokale context en het bestaande incasseringsvermogen van samenlevingen en het politieke en bestuurlijke bestel. Strategie Een voorbeeld van het groeiende bewustzijn in Nederland dat je de terrorismedreiging niet alleen kan verminderen door de kans op een aanslag te verkleinen, maar dat je ook iets moet doen aan het beperken van de mogelijke gevolgen is de Nationale Contraterrorismestrategie 2011-2015. “De doelstelling van de strategie is het verminderen van het risico op en de vrees voor terroristi- sche aanslagen en het beperken van de mogelijke schade na een eventuele aanslag”. Belangrijke onderdelen binnen deze strategie zijn crisisbesluitvorming na een aanslag en optimale communicatie om oplaaiende tegenstellingen te voorkomen of te verminderen. Het in de praktijk brengen van de strategie zal nog bijzonder lastig blijken te zijn, zeker in de risicomijdende maatschappij die we geworden lijken te zijn. Enige bescheidenheid is daarom op zijn plaats. Mogelijk zou vooralsnog het belangrijkste doel moeten zijn het geloof in de eigen weerbaarheid van onze instituties en de bevolking te vergroten, of beter gezegd te herstellen. Zo zou het publiek er meer van doordrongen moeten raken dat het contraterrorismebeleid van de afgelopen jaren diverse aanslagen heeft voorkomen, waarmee het vertrouwen in de overheid op dit vlak versterkt kan worden. Tegelijkertijd zou het besef moeten groeien dat het bij terrorisme niet primair gaat om het doden van mensen, maar om de maatschappelijke en politieke reactie. Burgers zouden in dit licht er op gewezen moeten worden dat ook zij een bijdrage kunnen leveren aan het gebrek aan succes van terrorisme door weerbaarheid en veerkracht te tonen. Uiteraard geldt hetzelfde voor politici die in deze een voorbeeldfunctie zouden moeten vervullen. Maar juist politici hebben nogal eens de neiging het gevaar enorm op te blazen en weten de burger soms niet méér handelingsperspectief te bieden dan het oproepen tot ‘waakzaamheid’, al dan niet in combinatie met de term ‘verdachte pakketjes’. Wat betreft het vergroten van ons incasseringsvermogen is derhalve nog een lange weg te gaan. We moeten meer inzicht krijgen in de best practices op dit gebied alsook leren van voorbeelden waar het fout ging. Hierin ligt een belangrijke taak voor academische onderzoekers die samen met partners uit de overheid zouden moeten streven naar het formuleren van afwegingskaders en handreikingen voor beleidsmakers en bestuurders om de politieke en maatschappelijke onrust rond terroristische incidenten zo beperkt mogelijk te houden. WE ARE NOT AFRAID
  • Strategie Nederland komt met tegen explosievenmisbruik De aanpak Een brede benadering van de dreiging van aanslagen met explosieven is essentieel om het risico op een aanslag en mogelijke schade na een aanslag te beperken. Daarom richt de strategie zich op het hele palet van mogelijke interventies: van het verwerven van informatie en inlichtingen en het voorkomen van aanslagen tot het beperken van de gevolgen van een eventuele aanslag en het opsporen en vervolgen van verdachten. Daarmee sluit zij aan bij de maatregelen die – onder meer in het kader van de CT-strategie – al genomen worden op het gebied van bijvoorbeeld vroegtijdige detectie en aanpak van radicalisering, het bewaken en beveiligen van personen en Bij vrijwel alle terroristische aanslagen in West-Europa is gebruik gemaakt van explosieven, vaak met vernietigende gevolgen. Zo vielen in 2004 bij de aanslagen op meerdere treinen in Madrid en in 2005 bij de aanslagen op het Londense openbaar vervoer respectievelijk 191 en 56 doden. Deze explosieven zijn bijna altijd zelf gemaakt. Zelfgemaakte explosieven worden niet voor niets gezien als dé modus operandi van terroristen: veel grondstoffen en de benodigde kennis voor het maken van explosieven zijn namelijk nog steeds gemakkelijk te verkrijgen. Fedor Meerts MSc, projectleider, directie Regie, NCTV De recente bomaanslag in Oslo op 22 juli 2011 - en de unieke inkijk in het manifest met de waarschijnlijke modus operandi van de dader - onderstreept dit nog maar eens. Daarom heeft het kabinet onlangs de Nationale Strategie ter Bestrijding van Misbruik van Explosieven 2011-2015 vastgesteld, inclusief een bijbehorend werkpro- gramma. Deze strategie vergroot de samenhang van al lopende en geplande maatregelen en stuurt de Nederlandse inzet in internationaal verband. Het voorkomen van aanslagen met explosieven is één van de strategische prioriteiten voor de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en haar ketenpartners in de periode 2011-2015. Dit is dan ook Aanslagmethoden en Modi Operandi Naast het voorkomen en aanpakken van radicalise- ring, is het ook belangrijk om het voor terroristen zo moeilijk mogelijk te maken om aanslagen te plegen. Daarom richten de verschillende betrokken partners zich op aanslagmethoden en modi operandi. Naast (zelfgemaakte) explosieven, krijgen ook chemische, biologische, radiologische en nucleaire stoffen en vuurwapens prioritaire aandacht. onderdeel van de nationale Contraterrorisme strategie (CT-strategie). Voor de komende jaren zijn enkele cruciale maatregelen gepland, zoals het beperken van de beschikbaarheid voor particulieren van bepaalde grondstoffen voor zelfgemaakte explosieven en het invoeren van één systeem voor de registratie van incidenten met explosieven. 37Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201238 objecten en security awareness & performance bij bedrijven. In het document wordt de volgende aanpak uiteengezet. Verwerven - gedegen dreigingsbeeld en informatie- en inlichtingenpositie Dreigingsanalyses vormen de basis voor de maatregelen die genomen worden om de specifieke dreiging van aanslagen met (zelfgemaakte) explosieven tegen te gaan. Het verzamelen van informatie en inlichtingen vormt op zijn beurt de basis voor gedegen dreigingsanalyses. Daarom zet de strategie in op het verbeteren van de informatie- en inlichtingenpositie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, door onder meer beter zicht op verdachte transacties van grondstoffen en betere incidentregistratie. Voorkomen - vroegtijdige interventie om aanslagen te voorkomen De strategie zet (naast de al lopende maatregelen) sterk in op nieuwe maatregelen om het plegen van een aanslag te belemmeren. De nadruk ligt daarbij op het beperken van de mogelijkheden tot het zelf maken van explosieven. Hier valt nog veel winst te behalen. Daarom zet Nederland in EU-verband sterk in op een beperking van de verkoop aan particulieren van de grondstoffen die het grootste risico vormen én betere signalering van verdachte transacties van grondstoffen voor explosieven. Daarnaast verdient onderzoek naar het tegengaan van de explosieve eigenschappen van deze grondstoffen en het toevoegen van markers aan deze grondstoffen extra aandacht. Ten slotte worden ook de mogelijkheden tot illegale verkrij- ging van civiele explosieven en zwaar vuurwerk verminderd. Verdedigen – kennisvoorsprong van technologische ontwikkelingen en modi operandi Het tijdig onderkennen van veiligheidsrisico’s van nieuwe technologische ontwikkelingen en (vaak daarop gestoel- de) nieuwe modi operandi is een belangrijk onderdeel van deze strategie. Dit geldt in het bijzonder voor zelfgemaak- te explosieven, omdat deze met veel verschillende grondstoffen geproduceerd kunnen worden. Op grond van verkenningen wordt besloten of ontwikkelingen moeten leiden tot aanpassing van beleid. Voorbereiden en optreden - multidisciplinaire samenwerking bij operationeel optreden Welke maatregelen ook genomen worden, een aanslag is nooit helemaal uit te sluiten. Daarom is het van vitaal belang dat de operationele partners structureel hun informatie over incidenten delen en samenwerken in de bestrijding van incidenten. Hiervoor is eind 2011 al één multidisciplinair systeem voor eenduidige registratie van incidenten met explosieven uitgerold. Dit zogenaamde Bom Data Systeem geeft de operationele partners de mogelijkheid om kennis over eerder incidenten in Nederland altijd bij de hand te hebben bij operationele inzet en op de hoogte te blijven van de laatste trends en ontwikkelingen. De partners willen daarnaast structureel gaan samenwerken om multidisciplinair advies en ondersteuning te geven bij operationele inzet. Snelle duiding en real time ondersteuning vanuit de verschil- lende expertises is hierbij van vitaal belang. Ook moet consequenter en vaker gebruik gemaakt worden van de specifieke expertise die Defensie kan bieden, ondermeer in het kader van de Intensivering Civiel-Militaire Samenwerking.
  • Vervolgen - opsporing en vervolging van verdachten Het opsporen en vervolgen van verdachten zijn essentiële onderdelen van de aanpak van de dreiging van aanslagen met explosieven. Meldingen van verdachte transacties door alerte verkopers van grondstoffen, die kunnen worden gebruikt voor het maken van explosieven, dragen hier in hoge mate aan bij. Ook wordt ingezet op het ontwikkelen van nieuwe forensische technieken om politie en Justitie beter in staat te stellen om daders van (pogingen tot) aanslagen te achterhalen. Ten slotte krijgt het vervolgen van misbruik van (zwaar) vuurwerk extra aandacht. Het Openbaar Ministerie heeft hiervoor eind 2011 een nieuwe strafvorderingsrichtlijn opgesteld. De vijf prioriteiten Uit bovenstaande aanpak vloeit een aantal prioriteiten voort voor de periode 2011-2015. Dit zijn met name maatregelen die op meerdere punten een grote toege- voegde waarde hebben. 1. Opzet vergunningstelsel om de verkoop aan parti- culieren van grondstoffen voor zelfgemaakte explo- sieven te beperken; verbeteren signalering verdachte transacties; 2. Uitrol één multidisciplinair systeem voor eenduidige registratie van incidenten met explosieven; 3. Multidisciplinair advies en ondersteuning bij incidenten; 4. Misbruik (zwaar) vuurwerk harder aanpakken; 5. Kennisvoorsprong door onderzoek van nieuwe technologische ontwikkelingen en (vaak daarop gestoelde) nieuwe modi operandi. Het totaal aan te nemen maatregelen is opgenomen in het werkprogramma. De strategie en het werkprogramma zijn op aanvraag verkrijgbaar via http://www.nederlandtegen- terrorisme.nl/contact. De partners De strategie en het werkprogramma zijn gezamenlijke producten van alle betrokken partijen. Zij gaan dan ook uit van de bestaande bevoegdheden van de betrokken partijen op nationaal, regionaal, lokaal niveau en vanuit de private sector. De documenten zijn opgesteld in opdracht van de Stuurgroep CBRN/E in samenspraak met de klankbordgroep voor maatregelen voor grondstoffen van explosieven, waarin een groot aantal koepelorganisa- ties en bedrijven die stoffen verkopen die gebruikt kunnen worden voor het zelf maken van explosieven vertegen- woordigd zijn. Partners bij de strategie vanuit de publieke sector (vertegenwoordigd in Stuurgroep CBRN/E) - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - Ministerie van Defensie - Ministerie van Infrastructuur en Milieu - Ministerie van Veiligheid en Justitie - Openbaar Ministerie - Politie - Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu - Nederlandse Organisatie voor Toegepast Wetenschappelijk Onderzoek Partners vanuit de private sector - Agri Retail - Arkema - A.S. Watson - Centraal Bureau Drogisterijbedrijven - DSM - EVO - MKB Nederland Winkelraad - Minerale Meststoffen Federatie (MMF) - Nederlandse Cosmetica Vereniging (NCV) - Raad Nederlandse Detailhandel (RND) - Vereniging Handelaren in Chemische Producten (VHCP) - Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) - VNO-NCW 39Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201240 1 Onder het ‘jihadistisch internet’ verstaat de AIVD: de virtuele plekken waar jihadisten actief zijn. Kernfora in het onzichtbare web We stellen ook vast dat wereldwijd gezien de grootste dreiging van de virtuele activiteiten van jihadisten, afkomstig is van een kleine groep invloedrijke jihadisti- sche webfora. Deze groep fora vormt de kern van de wereldwijde virtuele jihadistische beweging – en vormen de kernfora - en is cruciaal voor de verspreiding van het radicale gedachtegoed. De kernfora maken onderdeel uit van het zogenaamde onzichtbare web, het deel van het internet dat niet terugvindbaar is met behulp van openbare zoekmachines. Deze verborgen groep fora is dus voor de gewone burger niet ‘zichtbaar’ en toegankelijk. Zij zijn gebouwd en afgeschermd door fanatieke jihadisten die geen formele banden hebben met jihadistische organisaties zoals Al Qaida. Binnen de kernfora zijn ongeveer 25.000 fanatieke jihadisten actief, afkomstig uit meer dan 100 landen. Zij zijn bereid zich in woord en daad in te zetten voor de gewelddadige jihad. Het overgrote deel van de kernforum- leden zijn overigens ‘schreeuwers’. Zij ondersteunen de jihad alleen in woorden en ontlenen hier inspiratie aan. Het ontbreekt hen vaak aan de wil, de kennis of de connecties om hun woorden om te zetten in jihadistische daden. Onder die 25.000 bevindt zich echter ook een beperkte groep ‘doeners’ die wel overgaat tot geweldda- dige actie. Er wordt bewust geen onderscheid gemaakt tussen schreeuwers en doeners omdat de AIVD de ervaring heeft dat de schreeuwer van vandaag de doener van morgen kan zijn. Soms duurt dit een hele tijd, soms gaat dit proces heel snel. Door deze dynamiek is het onder- scheiden van de doeners van de schreeuwers een continu proces dat een van de grootste uitdagingen voor de AIVD vormt De dynamische interactie die tussen de jihadisten op deze kernfora plaats vindt, kan vergeleken worden met een virtuele marktplaats: hier ontmoeten jihadistische vraag en aanbod elkaar. Deze interactie is gericht op en/of mondt uit in gewelddadige actie of de facilitering van een dergelijke actie. Binnen deze markplaats legt bijvoorbeeld de ervaren explosievenexpert in Pakistan na een aantal muisklikken contact met de jonge enthousiaste aspirant jihadist in het Westen. Slechts een beperkte groep Nederlandse jihadisten is actief op de kernfora. Zij spelen een marginale rol en van hun virtuele activiteiten gaat vaak een geringe dreiging uit. Dit is het gevolg van een gecoördineerd preventief en actief R.A.C. Bertholee, hoofd Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst belangrijke motor achter internationale jihad Het internet is anno 2012 een belangrijke motor achter de internationale gewelddadige jihad. Dit concludeert de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) in de recent verschenen publicatie ‘Het jihadistisch internet1 . Kraamkamer van de hedendaagse jihad’.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 41 terrorismebeleid gericht tegen de (virtuele) activiteiten van Nederlandse jihadisten. Radicalisering en netwerkvorming leiden tot dreiging Binnen de kernfora komen twee belangrijke interactieve processen tot volledige wasdom. Beide leiden tot gewelddadige actie of de facilitering ervan. Dit zijn de processen van radicalisering en van netwerkvorming. De AIVD constateert dat personen die onder invloed van het jihadistisch internet radicaliseren, vaak een aantal fasen doorlopen. Naarmate hun radicalisering vordert, verschuiven hun virtuele activiteiten steeds meer naar het onzichtbare web. Dit proces mondt uit in de kernfora en zorgt voor een continue stroom aan nieuwe individuen die zich in willen zetten voor de jihadistische zaak. Ook het proces van netwerkvorming is gericht op gewelddadige actie. We constateren dat de ideologische en organisatorische ontwikkeling van jihadistische netwer- ken zich in toenemende mate afspeelt op of met hulp van het internet. Hier worden grotendeels virtuele netwerken gevormd waar een grote dreiging vanuit kan gaan. Deze wijdvertakte, internationale netwerken worden geken- merkt door een niet-hiërarchische, interactieve organisa- tievorm. Ze bestaan uit fanatieke jihadisten die veelal geen directe banden met jihadistische organisaties hebben. De netwerken tolereren geen andere dan de jihadistische boodschap. (Zelf)censuur en (zelf)discipline dwingen dit af. Boven alles vormen deze netwerken een krachtige, sociale beweging die in staat is jihadisten wereldwijd met verschillende achtergronden intensief met elkaar te laten samenwerken. Essentieel hierbij is het vertrouwen dat de leden van deze netwerken in elkaar stellen, hoewel ze elkaar vaak fysiek niet kennen. Versterkende ontwikkelingen Het jihadistisch internet is inmiddels uitgegroeid tot een krachtige motor achter de internationale gewelddadige jihad. Enerzijds komt dit door de wereldwijde groei van het aantal internetgebruikers. Steeds meer mensen uit steeds meer landen komen hierdoor via het internet in aanraking met het radicale gedachtegoed en raken hierdoor geïnspireerd. Ook komen er steeds meer ervaren jihadisten online die de dynamiek binnen het jihadistisch internet verrijken en versnellen. Door deze globalisering van de virtuele jihad kan de dreiging tegen het Westen afkomstig zijn uit een groot aantal landen. Anderzijds heeft ook de professionalisering van de virtuele jihad bijgedragen aan de groei van het jihadistisch internet. Zo hebben contraterroristische acties wereldwijd geleid tot een groter veiligheidsbewustzijn. Steeds meer jihadisten zijn hierdoor in staat hun identiteit, hun verblijfplaats en de inhoud van hun communicatie te verhullen. Hun activiteiten zijn steeds minder zichtbaar en moeilijk herleidbaar tot een individu. Dit maakt dat de boodschap die zij afgeven steeds gewelddadiger wordt. Door beide ontwikkelingen is het jihadistisch internet uitgegroeid tot de kraamkamer van nieuwe jihadistische netwerken en individuele jihadisten. Het jihadistisch internet blijft daarom de komende jaren een cruciale factor in het dreigingsbeeld van het Westen. De AIVD probeert deze dreiging het hoofd te bieden, onder meer door internationale samenwerking en door samenwer- kingspartners in binnen- en buitenland tijdig te informeren.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201242 1 www.cleanITproject.eu Duidelijk is dat de grootste dreiging voort- komt uit de internationale kernfora. De hier gemaakte jihadistische propaganda wordt echter wel breed verspreid over het ‘open deel’ van het internet. Met name via de sociale mediasites, zoals YouTube en Facebook. Deze websites hebben een veel groter bereik dan de kernfora en kunnen een wervende werking hebben. Nederlandse jongeren kunnen op dit ‘open deel’ van het internet als eerste in contact komen met jihadistische propaganda. Het is daarom belangrijk dat strafbare radicaliserende bijdragen op deze websites snel worden verwijderd. Clean IT: voorbeeld van internationale publiek private samenwerking Om ervoor te zorgen dat jihadistische propaganda op het internet geen kans meer krijgt, zijn de overheid en internetbedrijven gezamenlijk aan zet. De NCTV leidt het Clean IT-project, waar in Europees verband tussen publieke en private partners wordt samenge- werkt.1 Binnen het Clean IT-project worden workshops georganiseerd waar bedrijfsleven, non-gouvernementele organisaties en overheden van gedachten wisselen over de aanpak van het gebruik van internet door terroristen. Doel is om gezamenlijke principes te formuleren en best practices uit te wisselen om terroristische content op het internet beter te bestrijden. Kernfora Het maakt niet uit of illegale content op het gemakkelijk toegankelijke deel van internet aanwezig is, of op het verborgen deel. Het blijft illegaal. En het gaat niet alleen om het aanpakken van daders in de fysieke wereld, maar juist ook het stoppen van hun virtuele activiteiten op internet. Waarom halen we dan niet gewoon de jihadistische kernfora uit de lucht, als daar zo’n grote dreiging vanuit gaat? Helaas is dat niet zo eenvoudig als het klinkt. De makers van dergelijke fora zijn dermate professioneel dat zij er alles aan doen om het neerhalen van deze fora te voorkomen. Het is vaak niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor deze sites en de webhoster heeft hierin een beperkte verantwoordelijkheid. Bovendien kan (een deel van) de site op een buitenlandse server staan, en technisch gezien kunnen gemakkelijk vele kopieën worden gemaakt. Een strafrechtelijke procedure tegen dergelijke sites vraagt daarom om kennis van hoe het internet werkt, een complexe belangenafweging en internationale afstemming. Ook moet worden gekeken naar de effectiviteit in de praktijk. Zo heeft het verdwijnen van de vier belangrijkste kernfora in 2008 slechts kortstondig de dynamische interactie tussen jihadisten wereldwijd beïnvloed. Er verschenen al snel weer nieuwe fora en jihadisten hebben hiervan geleerd. Van notice-and-take-down naar notice-and-stay-down? Dat wil echter niet zeggen dat we daar ons bij neer moeten leggen. In het bedrijfsleven zijn er tegenwoordig notice-and-stay-down diensten. Bedrijven die bijvoorbeeld sites met namaakproducten of phishingsites willen tegengaan kunnen een stay-down service huren voor zo’n 1.000 US dollar per website. Dan wordt de illegale site niet eenmalig weggehaald, maar wordt stelselmatig voorkomen dat hij elders in de wereld weer opduikt. 100% waterdicht is dat niet, want er zijn nog steeds exotische locaties waar geen enkele autoriteit, ISP of registrar meewerkt. Maar succesvol is de dienst wel. In Nederland, zo blijkt ook uit het AIVD-rapport, weten we ons virtuele straatje goed schoon te vegen als het gaat om gebruik van internet door terroristen. Maar in de mondiale virtuele wereld zijn er nog vele straatjes, steegjes en gangenstelels die we niet goed overzien. We kunnen als overheid in dit opzicht wellicht nog heel wat leren van het bedrijfsleven. Een reden te meer om de kansen voor publiek private samenwerking met beide handen aan te grijpen. But Klaasen, projectleider Clean IT, NCTV is vooral internationaal Dreiging De NCTV coördineert terrorismebestrijding, ook als het gaat om de virtuele activiteiten van jihadisten. Op dit moment spelen uit Nederland afkomstige jihadisten nauwelijks een rol van betekenis op het internet en zijn er nauwelijks Nederlandstalige jihadistische websites van betekenis. De dreiging van jihadisten op het internet is voornamelijk internationaal en speelt zich voor een belangrijk deel af op het ‘verborgen deel’ van internet, zo blijkt uit de AIVD-nota over het jihadistisch internet. Kansen voor publiek private samenwerking bij het bestrijden van terrorisme op het internet
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 43 NL-Alert in 2012: de volgende stap in het versterken van zelfredzaamheid Waarom dan daarmee ook niet mensen bereiken bij een ramp of crisis? Een moderne samenleving vraagt om eigentijdse manieren van crisiscommunicatie. De telefoon is dan bij uitstek een goed middel. Voor het betrekken van burgers bij de opsporing wordt al steeds vaker gebruik gemaakt van de mobiele telefoon. Burgernet en AMBER Alert zijn hiervan goede voorbeelden. NL-Alert speelt hierop in door burgers in het geval van een ramp of crisis zo doelmatig mogelijk te informeren. Het tekstbericht vermeldt kort en duidelijk wat er aan de hand is en wat mensen het beste kunnen doen. De concrete informatie over wat er aan de hand is en het daarbij passende handelingsperspec- tief is een belangrijke meerwaarde ten opzichte van de sirene en versterkt de zelfredzaamheid van mensen. Bij de sirene is het enige handelingsperspectief: ‘ga naar binnen en sluit ramen en deuren’ terwijl het in sommige situaties juist belangrijk kan zijn om zo snel mogelijk een gebied te verlaten. Tijdens de vuurwerkramp in Enschede was het vanwege ontploffingsgevaar bijvoorbeeld beter geweest als een ander handelingsper- spectief geboden had kunnen worden. Het unieke van NL-Alert is dat iedereen die aanwezig is in het getroffen gebied het bericht kan ontvangen. Mensen hoeven zich er, in tegenstelling tot alle andere alerteringsdien- sten, niet voor te abonneren. Is eenmaal de telefoon juist ingesteld, dan kan men door heel Nederland NL-Alert ontvangen. De techniek achter deze dienst is cell broadcast (vergelijkbaar met het uitzenden van een radiosignaal). Bij een (dreigende) ramp stelt de veiligheidsregio een bericht op (verstuurd vanuit de meldkamer) en geeft aan voor welk gebied de waarschuwing geldt. Het bericht bereikt vervolgens de mobiele telefoons binnen dat gebied in enkele seconden. Een ander belangrijk voordeel is dat het bericht prioriteit krijgt op het netwerk waardoor het kan worden verzonden, ook als het netwerk voor telefoon- of sms-verkeer overbelast is. NL-Alert wordt gefaseerd ingevoerd, te beginnen met de veiligheidsregio’s Rotterdam-Rijnmond, Haaglanden en Twente. Eind 2012 kunnen alle veiligheidsre- gio’s een NL-Alert bericht versturen. Bij de introductie kunnen naar verwachting 60% van alle 13,5 miljoen mobiele telefoons in Nederland technisch een NL-Alert bericht ontvangen. Dat zijn ruim 8 miljoen telefoons. Deze telefoons moeten grotendeels nog wel worden ingesteld door de gebruiker. De komende jaren loopt dit aantal snel op doordat er steeds meer telefoons op de markt komen die direct geschikt zijn om NL-Alert berichten te ontvangen. Nederland is wereldwijd een van de eerste landen die met deze dienst zullen gaan werken. De Verenigde Staten starten ook dit jaar. De ontwikkelingen in Nederland en in de VS worden door andere landen met veel belangstelling gevolgd. Ontwikkelingen waaraan de komende jaren o.a. aandacht zal worden gegeven, zijn het creëren van een eenduidige beleving (herkenbaar alarmsig- naal) en het vergroten van het bereik onder burgers. We staan dus aan het begin van een nieuwe ontwikkeling. Een ontwikkeling met veel potentie in het versterken van crisiscommuni- catie en zelfredzaamheid. Voor meer informatie: ga naar www.nl-alert.nl en kijk meteen of uw toestel geschikt is om NL-Alert te ontvangen. In de aflevering ‘24 uur Nederland’ van de VPRO serie ‘Nederland van boven’ is vanuit de lucht te zien hoe de contouren van ons land ontstaan aan de hand van onze mobieltjes. Tussen 9.00 uur en 9.05 uur zien we op een willekeurige donderdagochtend 750.000 mensen in de weer met hun mobiele telefoon. In een uur tijd gebruiken dan 9 miljoen mensen hun mobiel! Marije Breedveld, projectteam NL-Alert, NCTV
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201244 Rapport onderzoeksraad brand Chemie-PackMoerdijk Doordat een vanwege het koude weer vastgelopen pomp – tegen de regels - werd opgewarmd met een gasbrander, brak op 5 januari 2011 brand uit bij Chemie-Pack. Hierdoor vat het brandbare xyleen in de opvangbak onder de pomp vlam. Deze brand ontsteekt ook de hars die via een afgebroken leiding uit de pomp naar buiten stroomt. De brand escaleert en bereikt ruim honderd plastic containers met brandbare vloeistoffen, die eveneens in strijd met de vergunning staan opgeslagen op het middenterrein van Chemie-Pack. Vanaf dat moment is de brand onbeheers- baar. Bluspogingen van het personeel hebben niet het gewenste effect gehad. De Onderzoeksraad concludeert dat de beheersing van de risico’s op ongevallen en brand door het bedrijf Chemie- Pack onvoldoende was. Zo hield Chemie-Pack zich niet aan de vergunning en niet aan de eigen procedures. Zonder toestemming werden plastic containers met brandbare vloeistoffen op het middenterrein opgeslagen, werd hars op het middenterrein verpompt en werd apparatuur met het brandbare xyleen gereinigd. De beheersing van de risico’s door het bedrijf was zowel technisch als organisatorisch niet van het niveau dat verwacht mag worden van een BRZO-bedrijf (Besluit Risico’s Zware Ongevallen). Op het moment van de brand beschikte Chemie-Pack over een geldige vergunning die de gemeente Moerdijk had verleend in januari 2009. Aan het verstrekken van deze vergunning was een traject van zes jaar vooraf gegaan. Deze lange periode was een gevolg van het feit dat het bedrijf aanhoudend talmde, uitstel vroeg en kreeg en onvolledige informatie aanleverde. De gemeente ging daar in mee en zag gedurende dit traject geen noodzaak om het bedrijf tot sneller handelen aan te zetten. De gemeente Moerdijk heeft met deze termijn van zes jaar geen regels overtreden. Toch is de Onderzoeksraad van mening dat Moerdijk zich traag en te coulant heeft opgesteld en eerder had moeten zorgen dat Chemie-Pack de juiste maatregelen trof om de veiligheid te waarborgen. Chemie-Pack verzuimde structureel tekortkomingen op te lossen. Desondanks leidde dit niet tot een andere benadering in de handhaving. Er was geen mentaliteit om effectief in te grijpen. De inspecties, ook van andere toezichthouders zoals de Regionale Milieu Dienst, de Arbeidsinspectie en de brandweer, werden bij Chemie- Pack altijd vooraf aangekondigd. Crisiscommunicatie Hoewel de brand bij Chemie-Pack dagenlang het nieuws beheerste, was het een relatief beperkt incident met weliswaar aanzienlijke lokale schade, maar zonder doden en gewonden. De Onderzoeksraad constateert dat in Nederland een complexe structuur in werking treedt zodra zich een grootschalig incident, crisis voordoet die de schaal van een gemeente of veiligheidsregio overstijgt. Het ingewikkelde stelsel en de vele organen en personen die daarin een taak hebben of menen te hebben, maken Het bedrijf Chemie-Pack handelde in strijd met de vergunning en hield zich niet aan de procedures. De overheid heeft zich vervolgens traag en te coulant opgesteld bij het toezicht en de handhaving. Nadat brand op het bedrijf uitbrak, escaleerde deze snel doordat er massaal brandbare vloeistoffen stonden opgeslagen in kwetsbare plastic containers op plaatsen waar dat niet was toegestaan. Er was geen regie op de crisiscommunicatie die volgde op de hevige brand en de overheid speelde onvoldoende in op de informatiebehoefte van de samenleving. De Onderzoeksraad constateert dat een ingewikkelde structuur in werking treedt zodra zich in Nederland een crisis voordoet die de schaal van een gemeente of veiligheidsregio overstijgt. Onderzoeksraad voor Veiligheid Toezicht te coulant, onvoldoende regie bij crisiscommunicatie
  • 45Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 de communicatie rond een dergelijk incident kwetsbaar. Zo verliep de ‘opschaling’ naar aanleiding van de brand in beide betrokken veiligheidsregio’s niet synchroon. De samenwerking tussen betrokken partijen werd bemoeilijkt door een gebrek aan kennis over wederzijdse taken en bevoegdheden en onvoldoende rolvastheid. Bovendien hadden de beide veiligheidsregio’s geen controle over het verzamelen van de meetgegevens, terwijl deze meetgege- vens belangrijk zijn voor de crisiscommunicatie. Ondanks het feit dat bij de brand in Moerdijk geen sprake was van een nationale ramp of crisis, hebben de landelijke partijen een grote rol gespeeld. In feite trad hier een perverse prikkel op. Doordat er geen sprake was van een nationale crisis, bleef ook voor de rijksdiensten regie op nationaal niveau achterwege. Hierdoor voelden zij zich vrij om naar eigen inzicht op te treden, onder meer richting het lokaal bestuur. De Onderzoeksraad concludeert dat het bij de crisiscom- municatie ontbrak aan regie en dat er geen sprake was van consistentie in de communicatie vanuit de verschillende overheidsorganen. Bovendien werd onvoldoende ingespeeld op wat leefde bij de bevolking. De communica- tie deed geen recht aan de ernst van de brand zoals de burgers die op dat moment beleefden. Hierdoor kwamen berichten over de aard, bestrijding en gevolgen van de brand onduidelijk of zelfs ongeloofwaardig over. Dit gaf ruimte aan eigen interpretaties door burgers en media. Zo ontstond een beeld van een falende overheid die informatie achterhield. Belangrijkste aanbevelingen De kwetsbaarheid van kunststofcontainers (IBC’s) zoals Chemie-Pack gebruikte, blijkt in Nederland onvoldoende bekend. De Onderzoeksraad beveelt de brancheorganisa- ties in de chemiesector aan om de kwetsbaarheid van deze kunststofcontainers in geval van brand onder de aandacht te brengen van de industrie. De brancheorganisaties moeten ook bevorderen dat leveranciers en afnemers eisen stellen aan het veiligheidsniveau van risicovolle ondernemingen met wie zij zaken doen. De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu wordt aanbevolen te preciseren hoe de rijksinspecties worden verbonden met de regionale uitvoeringsdiensten BRZO in wording. Hij moet waarborgen dat in deze regionale uitvoeringsdiensten alle benodigde expertise wordt ondergebracht onder gezaghebbende enkelvoudige verantwoordelijkheid. De staatssecretaris moet samen met de industrie zorgen voor een jaarlijks verslag over de ‘Staat van de veiligheid van risicovolle ondernemingen’. De minister van Veiligheid en Justitie wordt aanbevolen de Wet op de veiligheidregio’s spoedig en op onafhankelijke wijze te evalueren. Daarbij moet ook gekeken worden naar de aanpak van incidenten die de grens van een veiligheids- regio overstijgen en die niet de eigenschappen hebben van een nationale crisis of ramp. Hierbij beveelt de Onderzoeksraad aan ook de optimale omvang van de veiligheidsregio’s in ogenschouw te nemen. De minister van Veiligheid en Justitie en het Veiligheidsberaad wordt aanbevolen om een centrale voorziening te treffen waardoor het mogelijk wordt expertise op het terrein van crisiscommunicatie direct beschikbaar te stellen aan gemeenten en veiligheidsregio’s die geconfronteerd worden met een grootschalig incident, ramp of crisis. Hierbij moet de rol van het Nationaal Crisiscentrum en het Nationaal Voorlichtingscentrum worden betrokken. Het Veiligheidsberaad krijgt de aanbeveling ervoor te zorgen dat de communicatie over een ramp of crisis aansluit bij de informatiebehoefte van burgers en hulpverleners. Het Veiligheidsberaad zou een integrale herbezinning moeten organiseren op hoe en wat de overheid in geval van een grootschalig incident, ramp of crisis moet communiceren in het snel veranderende medialandschap. Daarbij dient in ieder geval de dubbelrol van regionale omroepen (vrije nieuwsgaarder en calamiteitenzender), de sociale media en het informatie zoekgedrag van burgers te worden betrokken. (bron: Persbericht OvV, 9 februari 2012)
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201246 De burger centraal in crisiscommunicatie De burger centraal Burgers kennen slechts één overheid. Burgers mogen van die overheid verwachten dat die goed voorbereid is op rampen en crises, dat de onderscheiden overheidsorganen elkaar weten te vinden en ook samenwerken alsmede betrouwbare, eenduidige informatie op transparante wijze verstrekken. De crisiscommunicatie dient drie kerndoelen, te weten: informatievoorziening, schadebe- perking door bijvoorbeeld instructies aan burgers en bedrijven en daarnaast ook betekenisgeving. Dit betekent dat de overheid vanaf het begin van een crisis helder communiceert, weet wat er onder de bevolking leeft, informatie die niet van de overheid afkomstig is bevestigt of ontkracht en ook de burger aanspreekt op zijn of haar eigen verantwoordelijkheid. De rol van de burgemeester of de voorzitter van de veiligheidsregio burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio (afhankelijk van de zoge- noemde GRIP fase) de eerste verantwoorde- lijkheid heeft voor de crisiscommunicatie. Het is de burgemeester die de overheid representeert in de aanpak van de crisis, hij/zij is het gezicht van de gemeente en ook de personificatie van de getroffen gemeenschap. De gezagsdrager van het brongebied van het incident dient bij regio - overschrijdende incidenten degene te zijn, die leiding geeft aan de crisiscommunicatie. Bij het bestrijden van ramp zijn en daarnaast verschillende overheidsinstanties en niet overheidsgebon- den partijen betrokken, die ieder hun aandeel in de communicatie leveren. Hoewel de roep om één gezicht van de overheid begrijpelijk is valt dit in de praktijk niet volledig te organiseren. Het is daarom van belang dat iedere betrokken organisatie communiceert binnen de verantwoordelijkheid van zijn eigen domein, maar dat de coördinatie van het geheel berust bij de gezagsdrager van het brongebied. Alleen dan is de noodzakelijke grotere eenduidigheid in de communicatie te realiseren. Eén aanspreekpunt voor de rijksoverheid Gemeenten en/of veiligheidsregio’s worden veelal geconfronteerd met verschillende rijksdiensten die zelfstandig optreden. Hierdoor gebeurt het dat de burgemeester en/ of voorzitter van de veiligheidsregio te maken krijgt met besluiten en/of communicatie die niet afgestemd is met de algemene lijn van optreden. Wat mij betreft is de huidige situatie ongewenst, omdat die niet bijdraagt aan een eenduidige en effectieve overheids- communicatie. Het is aan de burgemeester dan wel de voorzitter van de veiligheidsregio om met het Rijk en de andere ketenpartners duurzaam samenwerkingsafspraken te maken. De situatie moet zijn dat het Gemeentelijk of Regionaal Beleidsteam (GBT/ RBT) van het brongebied fungeert als één loket naar alle ketenpartners binnen en buiten de regio; dit natuurlijk met uitzonde- ring van die situaties waarin er sprake is van een dusdanige grote (bovenregionale) calamiteit dat de gezagsbevoegdheid bij het Rijk moet liggen. De communicatie volgt het gezag. Ligt dit bij de gemeenten of de regio dan schuiven partners die betrokken zijn aan bij het GBT of RBT en leveren in dat verband hun expertise, geven advies en ondersteuning en dragen er actief aan bij dat de informatie- voorziening afgestemd wordt. Dit bevordert zowel de kwaliteit als de eenduidigheid in de externe communicatie en stelt de verantwoor- delijke gezagsdrager in staat leiding te geven aan het proces van crisiscommunicatie. Gezien de vele partijen die vanuit, door of namens de rijksoverheid betrokken zijn bij een crisis is het noodzakelijk dat het Nationaal Crisiscentrum (NCC) voor het rijksniveau als één loket voor de veiligheidsre- gio’s functioneert. En die loketfunctie houdt in dat het NCC er voor moet kunnen zorgen dat rijksdiensten adequaat gekoppeld worden aan GBT of RBT én dat het NCC ook eenduidig- heid van de informatievoorziening bewaakt langs de boven aangegeven lijn. Het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid maakt duidelijk dat de burger centraal dient te staan in een situatie van crisiscommunicatie. Dat is een terechte, maar in de praktijk nog lastig te realiseren doel- stelling. Niet de overheidsstructuren en/of de bevoegdheden van over- heden maar de burger moet het ijkpunt zijn voor overheidscommunicatie. Dat is de les die te trekken valt naar aanleiding van de zeer grote brand in Moerdijk op 5 januari 2011. Peter Noordanus, burgemeester gemeente Tilburg, voorzitter Veiligheidsregio Midden- en West-Brabant, voorzitter bestuurlijke werkgroep leiding en coördinatie bij bovenregionale crises
  • “Kom uit de schaduw!” Hoe kan dat nu toch? Het antwoord op die vraag is even simpel als treffend: omdat het team er niet op wordt ingericht. Waar de brandweercommandant en hoofdcommissa- ris van politie beschikken over een team van professionele mensen, die speciaal voor die taak zijn geselecteerd en opgeleid, getraind en geoefend, moet de crisiscommunicatieadvi- seur in dergelijke situaties vaak zijn uiterste best doen om vrijwilligers op de been te krijgen. Waar bij politiemensen en brand- weerlieden de pieper gaat en zij direct aan de hand van korte instructies hun vaste rol in de operatie innemen, gaan er in de crisiscommu- nicatie vaak uren overheen voordat mensen zijn gemobiliseerd en taken zijn verdeeld. Helaas is de toon dan vaak al gezet: pers en publiek klagen al over het gebrek aan informatie en het tij van de negatieve beeldvorming is nauwelijks nog te keren. Om die reden maakt het Nationaal Crisiscentrum (NCC), in samenwerking met onder meer het project GROOTER en het Veiligheidsberaad, zich hard voor verbetering van de organisatie van de crisiscommunicatie. Dit wil zij onder meer bereiken door het opstellen van kwaliteitscriteria. Net zoals een politieman kritisch wordt gekeurd voordat hij wordt toegelaten tot de politieopleiding en daarna jaarlijks wordt onderworpen aan integrale beroepsvaardigheden trainingen om zijn vuurwapen te mogen behouden, moeten medewerkers in de crisiscommunicatie beter op hun taak worden toegerust. Dat is niet alleen beter voor de operatie, maar ook voor de motivatie van de medewerkers zelf: als je onder het kritisch oog van heel Nederland je werk moet doen, verdien je het om goed voor dat werk te zijn opgeleid, te beschikken over een mandaat en een adequate vergoeding te krijgen voor je werkzaamheden. Een bijkomend voordeel van deze kwaliteits- criteria is dat bovenregionale samenwerking gemakkelijker wordt. Nu moet elke veilig- heidsregio – voor het geval een crisis langer duurt – eigenlijk nog in staat zijn een tweede team crisiscommunicatie professionals op de been te brengen. Door standaarden vast te stellen, kan gemakkelijker interregionaal worden samengewerkt: als het eigen team naar bed gaat, kan het worden afgelost door het team van een naburige regio, die niet bij de crisis is betrokken. Uitgangspunt is dan natuurlijk wel dat volgens dezelfde criteria wordt gewerkt; de mensen moeten aan dezelfde eisen voldoen en de operatie moet volgens dezelfde lijnen verlopen en dezelfde doelstellingen kennen. Daarnaast moet de veiligheidsregio – óók in de crisiscommunicatie – kunnen vertrouwen op een goede samenwerking met de rijksoverheid. Het moet helder zijn wat in crisistijd van het Rijk kan worden verwacht. Ook daarin zal het NCC blijven investeren, onder meer door middel van haar halfjaar- lijkse netwerkdagen crisiscommunicatie en door het uitbrengen van heldere factsheets. Met het simpele uitgangspunt dat “crisiscom- municatie belangrijk is”, zijn we er nog lang niet. Integendeel: het wordt hoog tijd dat overheden investeren in de organisatie en de uitvoering van de crisiscommunicatie, om te voorkomen dat publiek, pers, bestuurders én communicatieadviseurs hun vertrouwen in de overheid verliezen. Het NCC helpt daarbij. Want: wie de zon tegemoet treedt, laat de schaduw achter zich. Goethe zei het al: “waar veel licht is, valt ook diepe schaduw”. Crisiscommunicatie staat de laatste jaren volop in de schijnwerpers. De moderne crisiscommunicatieadviseur heeft een volwaardige rol in het beleidsteam. Hij krijgt ruimte en vertrouwen, want de urgentie van communicatie met pers en publiek staat niet meer ter discussie. De verwachtingen nemen toe, de schijnwerpers worden almaar feller. En daarmee komt steeds meer de schaduwzijde van het succes in beeld: de meest recente evaluatierapporten van crises en oefeningen staan bol van de kritiek op de crisiscommunicatie. Manon Ostendorf, senior communicatieadviseur, Nationaal Crisiscentrum Kwaliteitscriteria voor crisiscommunicatie 47Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201248 het heden, In het verleden ligt in het nu wat worden zal… Wie op het Haagse Noordeinde bij nr. 148 omhoog kijkt ziet boven de poort een gevelsteen die op het hoofdkantoor van de Onderzoeksraaad voor Veiligheid niet zou misstaan, omdat die steen het motto van de Raad grotendeels verbeeldt: ‘Lessen leren uit het verleden en nu al actie ondernemen, opdat het in de toekomst goed mag gaan’. mr. dr. Pieter C. Lagas, juridisch en bestuurlijk adviseur 1 Bij evaluatie van een crisis of calamiteit blijkt achteraf niet zelden dat er - aanzienlijke - problemen waren met (be-) sturings en ordeningsrelaties in het systeem van crisisbe- heersing en met communicatie- en informatievoorzie- ningsrelaties. Ook bij de Moerdijkbrand was dit weer aan de orde. In de zomer van 2011 concludeerde de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) dat er in termen van crisisbeheersing - mede door de veelheid van partijen (en hun ingewikkelde verwevenheid) - aanmerkelijke tekortkomingen konden worden gesignaleerd bij de aanpak. Daarbij werd het onvermogen van de overheid c.q. de veiligheidsregio om een actueel en compleet beeld te construeren van wat er ‘realtime’ gaande was, prangend bloot gelegd. De Onderzoeksraad positioneert het proces van crisisbe- heersing in een context van crisiscommunicatie alsook in het licht van regie en rolverdeling van de diverse crisispartners. De Raad constateert ’dat er kort na de brand ‘een bestuurlijke wervelwind’ ontstak die zich weinig aantrok van het gegeven dat eigenlijk de twee veiligheids- regio’s (Midden-en West-Brabant en Zuid-Holland Zuid) aan zet waren.” Feitelijk ontstond er een enorme bestuurlijke drukte waarbinnen o.a. ook de gemeente Moerdijk en een veelheid aan rijksdiensten acteerden. In het bijzonder de Rijksoverheid (NCC) raakt ook steeds meer betrokken. De Raad stelt ‘dat er op alle niveaus binnen de overheid een gebrek aan rolvastheid was waar te nemen.’ In het licht van die conclusie lijkt de vraag gerechtvaardigd of de diverse noodzakelijk betrokken crisispartners zich eigenlijk wel eenduidig bewust waren van de rol die zij - formeel - hadden te vervullen. Bij twijfel over regievoering werd enige chaos troef, zo bleek. De Raad constateert onder meer de volgende belangrijke knelpunten: - de niet goed functionerende onderlinge positionering van formeel en materieel bij de ramp betrokken crisispartners; - de intern en extern falende crisiscommunicatie door deze partners. In zijn bevindingen stelt de Raad dat er voor bestuurders, hulpverleners en voorlichters ten tijde van een crisis – gezamenlijk - veel regels, convenanten, handboeken en plannen ter beschikking staan. Het blijkt echter voor hen, mede door de hectiek, ten tijde van een voorval niet goed mogelijk te weten of te ontdekken wat – volgens de letter – ‘gevolgd’ dient te worden. Eigen rigide of ‘heilige’ regels van betrokkenen staan dit zelfs ook in de weg. Eerder werd in onderzoek van de Veiligheidsregio Midden- en West Brabant aanbevolen om bij crisiscommunicatie (in geval van bovenregionale crises) “in een vroeg stadium (liefst in de preparatiefase) afspraken te maken over de gewenste eenduidigheid in de crisiscommunicatie“. 1 De auteur dankt Lodewijk van Vliet, Derk van Oosterzee en Dirk-Jan Helmink voor hun waardevolle kanttekeningen.
  • 49Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 Relevant bij het voorgaande is het volgende. De Veiligheidsregio is in relatie tot regulier bestuur (als Wgr-constructie) een vreemd fenomeen: in de koude fase is het een betrekkelijk fictief en formeel opererende eenheid. Pas in de ‘warme fase’, bij een calamiteit, moet een van te voren niet bekend samenstel van crisispartners gezamenlijk acteren alsof zij dat dagelijks gewend zijn, bij de concrete gezamenlijke aanpak van de crisis, maar ook voor wat betreft de interne en externe crisiscommunicatie over die aanpak. De realiteit leert dat crisispartners veelal in het geheel niet op elkaar zijn ingesteld. Ook kennen zij elkaar (in aanpak en regels) vaak onvoldoende. De aanbeveling dat ‘liefst in de preparatiefase’ afspraken moeten worden gemaakt over bijvoorbeeld eenduidigheid van crisiscommunicatie is in dit verband ‘apart’. Het is immers zeer wenselijk dat juist in die fase potentiële crisispartners elkaar (en aanwezige plannen, onderlinge verantwoordelijkheden, relevante data etc.) grondig leren kennen, zodat zij op voorhand op routine leren samen werken. Zie in dit verband ook de duiding van Menno van Duin in zijn lectorale rede: “we” zijn niet goed in het aanpakken van het onverwachte en het bijzondere, omdat we in onze dagelijkse routine opereren.”2 Het is daarom van groot belang in de preparatiefase aan de vormgeving van het inhoudelijk (samen-)werken met de diverse crisispartners binnen en tussen veiligheidsregio’s meer aandacht te besteden dan tot dusver wordt gedaan. Dat betekent concreet in regulier dagelijks bestuurlijk werk meer aandacht voor onderlinge verantwoordelijk- heidsrelaties van potentiële crisispartners en hun (gezamenlijke) informatievoorziening én de daaraan gerelateerde intern en extern gerichte communicatieprocessen. De mogelijke samenwerkingsvarianten voor potentiële calamiteiten lijken vanuit heterarchisch dan wel netwerk- centrisch perspectief welhaast oneindig te zijn. Een alomvattende voorbereiding op ‘het onvoorziene’ in een hectische situatie is daardoor niet goed mogelijk en denkbaar. Basale fundamenten voor samenwerking en communicatie kunnen echter wel worden gerealiseerd, zoals het onderling beter ‘verstaan’ van crisispartners, het beter organiseren, primair vanuit het niveau van de veiligheidsregio, van juridische en technische kennis- en expertisenetwerken én de communicatielijnen daar naartoe indien ‘het onvoorziene’ zich daadwerkelijk voordoet. In dit perspectief is de aanbeveling van de Raad om een landelijk expertisepunt te beleggen voor crisiscommuni- catie zeer zinvol. Een ‘shared-service-center’ op centraal niveau, zoals dat enkele jaren geleden nog bestond, met binding naar zowel de veiligheidsregio’s als het Nationaal Crisiscentrum (NCC) moet als één van de bovengenoemde fundamenten worden gezien. Daarmee wordt de mogelijkheid gecreëerd om richting bevolking communi- catief meer eenduidig op te treden én kan en moet die functie ook expliciet vooraf worden voorbereid, opdat het voor de betrokken professionals ‘gewoon’ werk is. In dit idee ligt besloten het adequaat omgaan met signalen die bij een calamiteit uit de moderne geïnformatiseerde samenleving via sociale media (‘real time’) komen. Uit die signalen kan dan informatie, dienstbaar aan het proces van crisisbeheersing, alsook de ‘ruis’ worden gefilterd zodat er adequaat door crisispartners mee kan worden omgegaan. Ook kan er effectief en eenduidig actuele beeldvorming en daarbij verantwoorde adviezen richting bevolking worden gerealiseerd. Het is belangrijk dat de vormgeving van het feitelijk en inhoudelijk op voorhand (samen-) werken binnen en tussen veiligheidsregio’s (met potentiële) crisispartners wordt gerealiseerd (gerelateerd aan informatievoorzie- ning, onderlinge ordening en de daarmee verbonden verantwoordelijkheidsrelaties). Dit onder het motto: “in het voorleden ligt het heden én in het nu wat worden zal... 2 M. van Duin, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere, 2011. Theoretisch aanzicht heterarchische/netcentrische ordening. In het centrum van de ‘bol’ - daar waar de sturingslijnen samen komen - wordt duidelijk hoeveel schakelvarianten er kunnen zijn.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201250 Na Verkennen komt Monitoren In 2011 is er veel gebeurd. De Eurocrisis, de Arabische Lente, de verdere groei van de BRIC’s, de London Riots, de aanslag van Anders Breivik in Noorwegen, de aardbeving in Japan en de daaropvolgende kernramp in Fukushima, de ontwikkelingen inzake het Iraanse kernwapenprogramma en de dood van Kim Jong-Il zijn slechts een greep uit de vele gebeurtenissen van het afgelopen jaar. Met als doel al deze ontwikkelingen te duiden en daarmee anticipatie in overheidsbeleid mogelijk te maken, heeft het Instituut Clingendael de Strategische Monitor 2012 opgesteld. Deze kan input leveren aan het proces van beleidsvorming op het terrein van de internationale veiligheid en stabiliteit. Jaïr van der Lijn en Andrea Teftedarija, Instituut Clingendael De Clingendael Strategische Monitor 2012 Clingendaelheeftdehandschoenopgenomenmetdepubli- catie van de pilot voor de jaarlijks te verschijnen Clingen- dael Strategische Monitor en stelt zich de volgende vraag: Wat zijn in het afgelopen jaar de belangrijkste ontwikkelingen met betrekking tot de internationale veiligheid en stabiliteit geweest en hoe en in welke richting tekenen zich trends af gedurende de komende vijf à tien jaar? De Monitor beantwoordt deze vraag op basis van de omge- vingsanalyse uit het interdepartementale project ‘Verken- ningen: houvast voor de krijgsmacht van de toekomst’ uit 2010. Gekeken wordt naar de ontwikkeling van drijvende krachten (in hoge mate autonome, externe ontwikkelin- gen die van invloed zijn op het Koninkrijk en de krijgs- macht) en de actoren (landen, organisaties, individuen en groepen die activiteiten uitvoeren die van invloed zijn op de veiligheidssituatie) uit deze omgevingsanalyse. Daarbij zijn telkens de volgende vijf dingen in kaart gebracht: 1) gebeurtenissen en trends in het afgelopen jaar; 2) waarschijnlijkheden en onzekerheden in de komende vijf tot tien jaar; 3) strategische schokken; 4) winnaars, verliezers en de gevolgen van winst/verlies voor instabiliteit en onveiligheid in de wereld; 5) implicaties voor de Nederlandse krijgsmacht. De Monitor 2012 besluit met algemene conclusies over de bevindingen uit de analyses van de drijvende krachten en actoren. Gebeurtenissen en ontwikkelingen worden bij elkaar gebracht en er worden generaliserende uitspraken gedaan over de richting waarin de wereld zich de komende jaren mogelijk zou kunnen bewegen, alsmede over de gevolgen hiervan voor het Nederlands veiligheidsbeleid en de Nederlandse krijgsmacht. Drie voornaamste conclusies De drie voornaamste conclusies van het rapport met de ondertitel ‘Continuïteit en onzekerheid in een verande- rende wereld’ zijn genomen op basis van het scenario assenkruis uit de Verkenningen. Ten eerste, op basis van de scenarioanalyse bevindt de wereld zich in het Multilaterale kwadrant van het assenkruis dat in de Verkenningen is ontwikkeld. Coöperatie heeft (nog) de overhand, terwijl het internatio- nale systeem overwegend statelijk van karakter blijft. In de complexiteit aan ontwikkelingen binnen het internatio- nale systeem zijn twee overkoepelende trends te ontwa- ren: binnen het internationale systeem verloopt de samenwerking tussen staten stroever; en binnen het internationale systeem neemt het aantal niet-statelijke actoren toe en groeit hun rol. Hierdoor is het waarschijn- lijk dat in de komende vijf tot tien jaar het internationale systeem zich zal bewegen naar het Multipolaire kwadrant, voornamelijk statelijk, en non-coöperatie heeft de overhand.
  • 51Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 Ten tweede, het internationale systeem heeft zich naar een onzekerder situatie bewogen. Deze conclusie is gebaseerd op drie lijnen in de analyse: - afgezet tegen het assenkruis van de Verkenningen heeft het afgelopen jaar volgens de scenarioanalyse in de Monitor een beweging van de drijvende krachten en actoren naar het nulpunt van het assenkruis plaatsge- vonden. Hoe dichter dit nulpunt wordt benaderd, des te onzekerder en diffuser de toestand van het internatio- nale systeem is. De wereld krijgt steeds meer trekken van alle vier kwadranten; - in vergelijking met de Verkenningen is het gewicht van de in de Monitor waargenomen onzekerheden relatief toegenomen ten opzichte van de waarschijnlijkheden. Met andere woorden, ook de actor- en factoranalyses in de Monitor laten meer onzekerheid zien; - vele van de in de Verkenningen gesignaleerde schokken, maar ook van de nieuwe in de Monitor waargenomen aanvullende schokken, zijn volgens de analyses waarschijnlijker geworden. De gevolgen van deze schokken zijn doorgaans van te voren niet te overzien. De kans dat het internationale systeem in de komende vijf tot tien jaar drastisch wordt opgeschud, en daarmee nog onzekerder wordt, lijkt te groeien. Ten derde, hoewel in het afgelopen jaar het internationale systeem niet werkelijk onveiliger is geworden, is de onzekerheid, en daarmee het risico van onveiligheid, toegenomen. Bovendien is in veel gevallen deze onzeker- heid verschoven van de vraag ‘wordt de wereld veiliger of onveiliger?’, naar ‘blijft het huidige veiligheidsniveau gehandhaafd of wordt de wereld onveiliger?’ Waarschijnlijkheden en onzekerheden Het is de vraag wat ‘waarschijnlijk’ en wat ‘onzeker’ is met betrekking tot de toekomst. Een vergelijking van de in de Monitor onderkende waarschijnlijkheden en onzekerhe- den met die uit de Verkenningen levert de volgende resultaten op. In zowel de Monitor als de Verkenningen waarschijnlijk: een minder dominante positie van het Westen; de voortdu- rende instabiliteit in de ‘gordel’ die van Latijns- Amerika via Afrika en het Midden-Oosten naar Zuid- en Centraal- Azië loopt; een dynamisch conflictspectrum; technologi- sche ontwikkelingen; en groeiende druk op de ‘openbare ruimten’ van de wereld. In beide onzeker: verloopt de opkomst van nieuwe groot- machten vreedzaam? wat is de toekomst van global governance? komen er meer conflicten door de groeiende schaarste aan natuurlijke hulpbronnen? wat zijn de gevolgen van klimaatverandering voor de nationale en internationale veiligheid? hoe ver gaat de polarisatie in de Nederlandse samenleving? en welke betekenis heeft de financieel-economische crisis voor de nationale en de internationale veiligheid? Van onzeker naar waarschijnlijk: de mondialisering schrijdt voort; het non-proliferatieregime staat onder druk; en de invloed van niet-statelijke actoren neemt toe. Nieuwe waarschijnlijkheden (d.w.z. niet in Verkenningen, wel in Monitor): er is sprake van Politikverdrossenheit; de economie zal voorlopig nog in onrustig vaarwater verkeren, maar komt er uiteindelijk weer bovenop; klimaatverandering zet door; de energiemarkt is gespan- nen en Nederlandse belangen staan binnen de EU onder druk; de status quo inzake Noord- Korea duurt voort; terrorisme is een blijvend probleem; de krijgsmacht staat onder druk; en de Caribische regio blijft afhankelijk van andere, met name westerse actoren. Nieuwe onzekerheden (d.w.z. niet in Verkenningen, wel in Monitor): in welke richting zullen de normen in het internationale systeem zich ontwikkelen? wat zijn de gevolgen van de Arabische Lente? in welke richting ontwikkelen Afghanistan en Pakistan zich? zullen de internationale inspanningen om zeeroverij tegen te gaan, slagen? hoe ontwikkelt de situatie rond Iran zich verder? hoe stabiel blijft Noord- Korea? hoe zal de energiemarkt zich verder ontwikkelen? zijn de veiligheidsvraagstukken die voortkomen uit technologische ontwikkeling in de hand te houden? In de Monitor niet waargenomen waarschijnlijkheden uit de Verkenningen: Groeiende migratiedruk op – de grenzen van – de Europese Unie; de kracht van percepties; groeiend strategisch belang voor Europa van het gebied rondom de Indische Oceaan. Niet waargenomen onzekerheid: hoe ontwikkelt Rusland zich? – de Monitor constateert namelijk dat het onwaarschijn- lijk is dat Rusland terugkeert als een volwaardige pool in het internationale systeem. De Monitor 2012 is gratis te downloaden van www.clingendael.nl of te bestellen voor 35 euro via StrategischeMonitor@clingendael.nl. Voor vragen, commentaar en opmerkingen kunt u ook terecht via dit e-mailadres.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201252 De onzekerheidsparadox Hoe gaan beleidsmakers en wetenschappelijke experts om met onzekerheid? Wat wordt in dergelijke situaties van experts gevraagd? Hoe gaan zij daarmee om? In onderzoek naar Europese risicodossiers troffen wij een patroon aan dat wij aanduiden als de ‘onzekerheidsparadox’: ondanks dat onzekerheid wordt erkend, wordt van wetenschappers zekerheid en overtuigend bewijs gevraagd. Hoe werkt dat en wat zijn de consequenties ervan? Wat zouden beleidsmakers kunnen doen om de onzeker- heidsparadox te voorkomen of doorbreken? Marjolein van Asselt, raadslid WRR en hoogleraar risk governance, Universiteit Maastricht Ellen Vos, hoogleraar Europees Recht, Universiteit Maastricht Net als in de recente publicatie Beleid en het bewijsbeest: Een verkenning van verwachtingen en praktijken rond evidence based policy (Rathenau Instituut, 2012) onderscheiden wij het domein van de wetenschap enerzijds en van experts anderzijds. Het gaat dan niet om waarheidsvinding, maar om wat Sheila Jasanoff ‘dienst- bare waarheden’ noemt: kennis die wordt geproduceerd of vertaald om gebruikt te worden in beleid. Hoe gaan experts om met situaties van wetenschappelijke onzeker- heid? Wat wordt in dergelijke situaties van hen gevraagd? We kwamen de onzekerheidsparadox op het spoor in het Europese besluitvormingsproces en de daaropvolgende rechtszaak (voor het gerecht van eerste aanleg) rondom virginiamycin, een antibioticum dat in de veeteelt gebruikt werd als groeibevorderaar. Denemarken liet de Europese Commissie weten dat ze het gebruik van virginamycin wilde verbieden, vanwege het risico op het ontwikkelen van antibiotica-resistentie bij mensen door het eten van vlees (januari 1998). De Commissie vroeg het relevante wetenschappelijke comité of er wel of niet sprake was van een gezondheidsrisico. De experts werd dus om een bewijs van plausibiliteit gevraagd. Tegelijkertijd werd onzekerheid erkend, hetgeen bleek uit het voorstel van de Commissie (dat werd overgenomen door de Europese Raad) om in deze situatie van weten- schappelijke onzekerheid het voorzorgsprincipe te hanteren. Hoe gingen de experts om met dit verzoek om te komen tot een ondubbelzinnige uitspraak? In het advies van de experts wemelt het van de onzekerheidsinformatie: inzichten in welke onzekerheden belangrijk worden gevonden, waarom er onzekerheid is, of onzekerheid reduceerbaar is en welke interpretaties van onzekerheid valide lijken gezien de huidige stand van kennis. De experts stellen zelfs expliciet dat er te veel onzekerheid is om een standaard risico-assessment te doen. De aard en de onderliggende mechanismen van antibiotica-resisten- tie zijn onvoldoende begrepen om een definitieve uitspraak te kunnen doen over gezondheidsrisico’s. Toch doen de experts hun best om de beleidsmakers te bedienen. Ze concluderen dat het risico zich waarschijnlijk niet op korte termijn zal manifesteren (in de woorden van de experts: er is geen ‘immediate risk’) en dat er dus tijd is om onderzoek te doen en te monitoren. De beleidsconclu- sie die voor de hand lag, was dat een acuut verbod niet noodzakelijk was. Je zou kunnen zeggen dat de Commissie (en in haar kielzog de Europese Raad) vervolgens aan de haal gaat met onzekerheidsinformatie. Terwijl ze juist niet om onzeker- heidsinformatie had gevraagd, als gevolg waarvan de experts de onzekerheidsinformatie ook niet systematisch op een rijtje hebben gezet. In de redenering van de Commissie worden sommige onzekerheden dan ook gemist. De Commissie gebruikt stukjes onzekerheidsinfor- matie om te bewijzen dat er onzekerheid is, dat gebruikt wordt als argument om inzet van het voorzorgsprincipe te legitimeren. Pfizer, de producent van virginamycin, spant een rechtszaak aan en verliest. Deze besluitvorming en de rechtszaak hebben veel aandacht gekregen, zowel in kritische zin als dat het als een mijlpaal in het ‘voorzorgs- recht’ wordt gezien. Wat relevant is voor de onzekerheidsparadox is dat die in de rechtszaal ook speelt. De experts van Pfizer wordt gevraagd zekerheid te bieden dat er geen risico bestaat, maar dat kunnen ze niet. De ironie van de zaak is dat Pfizer in hun argumentatie dat gezondheidsrisico niet bewezen
  • 53Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 is, steeds benadrukt dat de kennisbasis onzeker is. Dat gecombineerd met onenigheid tussen experts in de rechtszaal en op grond van eigen studie van expertrappor- ten (dus de rechters hebben zich inhoudelijk verdiept, terwijl tegelijkertijd gesteld wordt dat de rechter alleen maar marginaal kan toetsen), sterkt de rechters in de overtuiging dat er sprake is van onzekerheid en dat het dus legitiem is om het voorzorgsprincipe in te zetten. Er is veel over gesproken dat met het beroep op het voorzorgsprin- cipe een verbod nog niet gelegitimeerd is, omdat er ook andere voorzorgsmaatregelen mogelijk waren geweest. Maar waar het hier om gaat, is dat zowel de beleidsmakers als de rechters van experts zekerheid vragen in situaties waarin onzekerheid wordt erkend, terwijl ze tegelijkertijd onzekerheid inzetten als argument in de politieke en juridische besluitvorming. Dat heeft iets kroms. Maar dat niet alleen, het leidt er ook toe dat de expertkennis over onzekerheid juist niet ter tafel komt. Dat lijkt een gemiste kans. Ook in de Europese besluitvorming rondom genetische gemodificeerde gewassen hebben we de onzekerheidspa- radox aangetroffen. Ook hier werd onzekerheid erkend, maar werd de rol van wetenschappers toch ingekaderd als het bieden van zekerheid. In tegenstelling tot de experts in bovenstaande zaak, was er hier ook aan de zijde van de experts sprake van onzekerheidsintolerantie: de beleids- makers kregen dus een ondubbelzinnig antwoord van de experts. In vrijwel alle gevallen luidde het antwoord dat de genetisch gemodificeerde gewassen net zo veilig zijn als de traditionele landbouwproducten. Daarmee was de onzekerheid echter niet van tafel en de maatschappelijke controverse ook niet. Het voert nu te ver om daar gedetailleerd op in te gaan, maar wij stellen dat hier de onzekerheidsparadox leidt tot een politiek tekort: ondanks dat juist door onzekerheid en controverse sprake is van risicodossiers die vragen om politieke besluitvor- ming, worden er geen politieke, maar slechts bureaucrati- sche of zelfs technocratische besluiten genomen. Daarmee raakt de verantwoordelijkheid zoek. De onzekerheidsparadox heeft dus negatieve consequen- ties voor de kwaliteit van beleid en politieke besluitvor- ming. Wat kunnen beleidsmakers doen om de onzeker- heidsparadox te voorkomen of te doorbreken? Een ‘evidence-based’ antwoord op deze vraag is niet te geven, maar we kunnen wel enkele suggesties doen: - accepteer dat experts de onzekerheid niet kunnen oplossen als het gaat om onvoldoende bekende en omstreden risico’s; - vermijd dat experts worden gevraagd of verleid tot het geven van ‘harde’ uitspraken over het bestaan van een risico; vraag naar onzekerheidsinformatie. - maak duidelijk wat de politieke redenen zijn om voor bepaalde onzekere risico’s wel voorzorg in te zetten en voor andere niet, waardoor ook, mochten er rechtsza- ken volgen, de rechter niet in de positie wordt gebracht om super-expert te spelen; - zorg dat er in adviesorganen onzekerheidstolerante experts zitten en experts die oog hebben voor de politiek-bestuurlijke uitdagingen in het omgaan met onzekerheid. Met het voorkomen of doorbreken van de onzekerheids- paradox verdwijnen de politiek-bestuurlijke uitdagingen niet als sneeuw voor de zon, maar het voorkomt besluit- vorming die onnavolgbaar is, als gevolg waarvan de verantwoordelijkheid voor veiligheid zoek raakt. Literatuur M.B.A. van Asselt en E. Vos, ‘The precautionary principle and the uncertainty paradox’, in: Journal of Risk Research, 9 (2006-4), 313-336. M.B.A. van Asselt en E. Vos, ‘Wrestling with uncertain risks: EU regulation of GMOs and the uncertainty paradox’, in: Journal of Risk Research, 11 (2008, 1-2), 281-300. M.B.A. van Asselt, E. Vos and T. Fox, ‘Regulating technolo- gies and the uncertainty paradox’, in: Goodwin a.o. (eds), Dimensions of technology regulation, Wolf Legal Publishers, 2010, 259-284.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201254 Omgaan met onzekerheid dr. A.S. (Annick) de Vries en M.M. (Marc) Paats MBA, Twynstra Gudde Een nieuw paradigma en een nieuwe aanpak Onzekerheid is van alle tijden. De manier waarop hiermee wordt omgegaan in besluitvormingstrajecten is echter aan verandering onderhevig. De WRR spreekt zelfs van een nieuw paradigma, omdat de klassieke risicobenadering in bepaalde beleidsproblemen tegen haar grenzen aanloopt. Deze benadering, die risico’s identificeert in termen van kansen en gevolgen, behoeft aanvulling omdat ze veelal geen opgeld doet bij risico’s zoals hiervoor benoemd. De nieuwe benadering richt zich op het omgaan met onzekerheid. Vanuit juridisch perspectief vergt dit een verdere uitwerking van het voorzorgsprincipe. Vanuit organisatorisch perspectief vraagt dit om de vertaling van impliciete onzekerheid naar expliciete, afgebakende en bespreekbare onzekerheidsvraagstukken. De Gezondheidsraad gebruikt de term paradigma niet, maar onderzocht wel welke aanpak gewenst is en benadrukte een zorgvuldige omgang met onzekerheid. De aanbevelingen richten zich op een concrete invulling van het voorzorgsbeginsel, zodanig dat er expliciet plek wordt gegeven aan onzekerheid, ondermeer door het betrekken van relevante maatschappelijke partijen, door het opleiden van personen die dit proces kunnen begeleiden en door het creëren van een cultuur van omgaan met onzekerheid. Naast de organisatorische en juridische opgave, vraagt omgaan met onzekerheid ook keuzes ten aanzien van verantwoordelijkheden. Het WRR-rapport Evenwichtskunst geeft aan dat het cruciaal is dat de overheid onzekerheid accepteert. Het expliciet leggen van verantwoordelijkheden helpt hierin als stimulans om onzekerheden gezamenlijk te benoemen. Onzekerheid in de praktijk Ondanks de studies en aanbevelingen van de raden, blijft het lastig om een praktische invulling te geven aan omgaan met onzekerheid. Een reden hiervoor is dat, zoals de WRR al verwoordde, omgaan met onzekerheid een andere manier van denken èn doen vergt, die lijkt in te druisen tegen gangbare gewoontes. Centraal in de nieuwe aanpak staan het erkennen en expliciteren van onzekerheid. Het inrichten van een onzekerheids- gerichte dialoog is noodzakelijk voor een gezamenlijk risicobeeld waarbij onzekerheid een plek krijgt en uiteindelijk leidt tot proportionele en gedragen maatregelen. Onzekerheid hanteerbaar maken Bij ingewikkelde risico’s is het essentieel om eerst aandacht te besteden aan bewustwording dat een klassieke risicobenadering (R=K*E) in deze gevallen vaak niet volstaat. Deze bewustwording kan binnen organisaties vorm krijgen door het opleiden van medewerkers tot het herkennen en onderscheiden van bepaalde kenmerken van risico’s. Het stimuleert medewerkers om op een andere manier te kijken naar lessen voor de praktijk Bestuurders moeten een manier vinden om met onzekerheid om te gaan. Recentelijk hebben diverse adviesraden rapporten geschreven over het omgaan met risico’s die gekenmerkt worden door complexiteit (waarbij causale verbanden onbekend zijn), onzekerheid (waarbij causaliteit wel bekend is, maar door ontbrekende kennis de kansen en gevolgen niet ingeschat kunnen worden) of ambiguïteit (waarbij divergerende normen en waarden bestaan). Deze rapporten komen op belangrijke aspecten overeen en lijken hiermee een beweging in gang te hebben gezet waarbij onzekerheid niet langer taboe is. Het blijkt in de praktijk toch vaak lastig om onzekerheid in de besluitvorming een expliciete plaats te geven.
  • 55Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 risico’s en de rol van onzekerheid in het bijzonder. Feitelijk wordt hen ‘een bril’ en bijbehorende taal gegeven om in gesprek te gaan over risico’s, onzeker- heid en de besluitvorming daarover. De taal die we meegeven gaat over de eerdergenoemde kenmerken van risico’s: complex, onzeker en ambigu. Omdat veel risico’s alle drie de kenmerken bevatten, moeten we het risico eerst op een onderliggend niveau onderzoeken. Dit betekent dat wij het risico vertalen in kleinere porties (issues), die in feite de kiem vormen van het onzekerheidsgevoel. Een voorbeeld van een issue van het risico ‘opkomst van cybertechnologie’, is het tempoverschil in kennisontwikkeling rondom cybertechnologie in de private versus publieke sector. De verschillende issues worden geanalyseerd met behulp van praktische checklists om te kijken naar de kenmerken van de issues en daarmee ook naar de aard van het risico. Dit vormt uiteindelijk de basis om de onzekerheidgerichte dialoog te kunnen voeren. De onzekerheidsgerichte dialoog Het omgaan met risico’s die gekenmerkt worden door onzekerheid kan alleen samen met relevante stake- holders. Een natuurlijke neiging is om deze vanuit de bekende netwerken te betrekken. Vaak ontstaan dan klassieke onderhandelingsprocessen waarbij in beton gegoten standpunten leiden tot compromissen waarin geen ruimte is voor het erkennen van onzekerheid . Besluitvorming over deze risico’s dient daarom anders ingericht te worden; vanwege de onzekerheid waarmee ze omgeven zijn, moeten ook stakeholders aan bod komen waaraan in eerste instantie niet gedacht is. In de huidige praktijk zien we dat onzekerheid niet, of slechts ten dele, wordt besproken. Stakeholders proberen hun gelijk te halen en zijn vaak niet in staat om op een duurzame constructieve wijze onzekerheid te delen. Het werken aan vertrouwen en duurzame relaties is dan cruciaal. Belangrijk is dat alleen die stakeholders worden betrokken die ècht belang hebben bij het oplossen van het risico. Zij hebben namelijk iets te bieden. Om met hen in gesprek te gaan over onzekerheid is een goede voorbereiding nodig. De vragende organisatie moet kwetsbaar durven zijn. En een cultuur omarmen waarin onzekerheid kan worden gedeeld, zonder dat dit later ‘misbruikt’ wordt. De onzekerheidsgerichte dialoog is een dialoog waarbij op basis van de geïdentificeerde issues de stakeholders in kaart worden gebracht en waarbij onderzocht wordt hoe de belangen zich tot elkaar verhouden. De checklists helpen hierbij om vervolgens de juiste vragen te stellen, om de issues verder te ontrafelen en hiermee grip te krijgen op onzekerheid. De onderliggende methoden en technie- ken om daadwerkelijk in gesprek te komen, helpen om te werken aan duurzame en vertrouwde relatie waarbij onzekerheid mag bestaan. De belangrijkste kenmerken van de onzekerheidsgerichte dialoog zijn: - bepaal eerst de issues en vervolgens de relevante stakeholders; - wees transparant over onzekerheid; - wees bewust van de verschillende soorten onzekerheid; - maak onderscheid tussen standpunten en belangen; - bouw aan vertrouwen tussen de stakeholders; - maak onzekerheid bespreekbaar, ook op de lange termijn. In de onzekerheidsgerichte dialoog wordt met de stakeholders gewerkt aan duurzame relaties waarin onzekerheid kan worden wordt erkend. Samengevat: het omgaan met onzekerheid rondom complexe risico’s kan in de praktijk vorm krijgen als we de onzekerheid hanteerbaar maken door deze verder te verkennen en te specificeren, en wanneer we in een onzekerheidsgerichte dialoog met onze omgeving de onzekerheid ook daadwerkelijk bespreekbaar maken. Bronnen M. van Asselt, ‘Evenwichtskunst - Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid’, in: Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, december 2011. O. Renn, Risk Governance: Dealing with Uncertainty in a Complex World, Earthscan, 2008. WRR, Onzekere Veiligheid, 2008 WRR, Evenwichtskunst. Over de verdeling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid, reflectie, 2011 Gezondheidsraad, Voorzorg met rede, 2008. Checklist onzekerheidsgerichte dialoog
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201256 tussen vrees en fobie De inmiddels wereldberoemde Rotterdamse uitvinding is een goed voorbeeld van wat in de literatuur immunise- ringsparadox wordt genoemd. Die treedt op als de bescherming tegen virussen zelf ook weer een gevaar oplevert. Voordat we de vraag kunnen beantwoorden of een ontdekking als deze moet worden verboden is het naar ons inzicht belangrijk te analyseren hoe het zo ver heeft kunnen komen. Met andere woorden, hoe is deze immuniseringsparadox die ons nu hoofdbrekens bezorgt eigenlijk ontstaan? Daarvoor gaan we te rade bij het imposante werk van de Duitse filosoof Peter Sloterdijk, een filosoof die ook in Nederland snel aan populariteit wint. Sloterdijk heeft immunisering en de immuniseringsparadox tot een hoofdthema in zijn filosofisch werk gemaakt. De kern van zijn werk komt er kort op neer dat hij de neiging van de mens zichzelf te beschermen als een van de belangrijkste menselijke drijfveren ziet. Vanaf de primitieve hordege- meenschappen, en de eerste steden tot aan de hedendaag- se verzorgingsstaten heeft de mens naar zijn idee systemen gebouwd, wat hij noemt immuunsystemen, waarbinnen hij zich afschermt van gevaren van buiten. Met name sinds de opkomst van de verzorgingsstaat en de daaraan gekoppelde sterke behoefte aan groei van de medische wetenschap en de virologie richtte de immuniseringsnei- ging zich ook steeds meer op de gezondheid. Dat kwam vooral ook door het succes van diezelfde medische wetenschap. De gezondheid en levensverwachting van de mensen is in de laatste anderhalve eeuw spectaculair gestegen, althans in de wereld waar de medische wetenschap zich vergaand heeft kunnen ontwikkelen. Door voortschrijdend wetenschappelijk en technologisch inzicht begrijpen we steeds meer van de wereld om ons heen en kunnen we ons door middel van technieken ook beter beschermen tegen bepaalde dreigingen. Maar dat is maar een deel van het verhaal volgens Sloterdijk. De toegenomen kennis leidt niet per definitie tot meer bescherming. Soms is ook het omgekeerde het geval. De virologie staat momenteel in het centrum van de belangstelling. Directe aanleiding hiervoor is dat Rotter- damse virologen onlangs in een naar eigen zeggen zwaar beveiligd lab een zeer gevaarlijke variant van het vogel- griepvirus hebben ontwikkeld. Dit met als doel een eventuele uitbraak van het virus beter te kunnen bestrijden en een vaccin te kunnen ontwikkelen. Hun opmerkelijke uitvinding is aanleiding geworden voor een fel inter- nationaal debat tussen wetenschappers,tijdschrift- redacteuren, beleidsmakers en terrorismedeskundigen over de grenzen van de wetenschappelijke vrijheid en de voors en tegens van publicatie van een onderzoek als dit. Voorlopige uitkomst van dit debat is dat het Amerikaanse adviesorgaan voor bioveiligheid (NSABB) heeft besloten dat de onderzoeksgegevens slechts gedeeltelijk gepubliceerd mogen worden in verband met het gevaar op het aanwenden van de labgegevens voor bioterrorisme. Hoe zinnig dit debat op zich ook is, het is naar ons idee te beperkt. Een grotere, fundamentelere vraag is nog onbesproken. En dat is de vraag hoever we moeten gaan in die vraag naar bescherming of immunisering tegen virussen: Wat is de feitelijke opbrengst in termen van publieke veiligheid en gezondheid en wat is de prijs die we daarvoor moeten betalen? drs Inge Mutsaers, promovenda Filosofie en Wetenschapsstudies, Radboud Universiteit Nijmegen prof dr Henk van Houtum, Geopolitiek en Politieke Geografie, Universiteit Bergamo/Radboud Universiteit Nijmegen Virale pandemieën:
  • 57Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 Meer kennis expliciteert ook tot dan toe onbekende risico’s en vergroot daarmee het bewustzijn van mogelijke risico’s en dreigingen. Juist door onze kennis ontdekken we ook steeds meer ziektes, steeds nieuwe virussen, en nieuwe varianten van reeds bekende virussen, waarvoor we niet al meteen een therapie of een medicijn hebben. Ondanks dat virologie erop gericht is ons te beschermen, ons te immuniseren, expliciteert ze dus ook nieuwe risico’s. Het gevolg is daarvan is dat angst in de samen- leving soms eerder toe dan afneemt. Zie daar de kern van de immuniseringsparadox. Daar komt nog iets anders bij wat de onzekerheid nog eens verder heeft vergroot. En dat is dat de verzorgings- staat steeds minder gezien kan worden als een afsluitbare ruimte, als dat al ooit kon. Door de snelle wetenschap- pelijke en technologische ontwikkeling in met name communicatie en vervoer is de leefwereld van mensen radicaal groter gemaakt, waardoor mensen maar ook virussen extreem mobiel zijn geworden en zich razendsnel kunnen voortbewegen over de gehele aardbol. Doordat virussen zich sneller verspreiden, de bevolkingsdichtheid is toegenomen en er ook steeds meer mens-dier contact is, neemt bovendien ook de evolutiesnelheid van virussen toe. Daardoor is het virus de ontwikkelde immuniteit van mensen steeds vaker te slim af. Je zou het wellicht een tweede immuniseringsparadox kunnen noemen. De wetenschap en technologie die globalisering hebben bespoedigd en daarmee de vrijheid van beweging fundamenteel hebben vergroot, hebben een ontwikkeling ingezet waarbij juist die vrijheid zelf een bedreiging wordt en de kans op telkens nieuwe pandemieën sterk heeft vergroot. Ook de meest recente virusuitbraken – zoals de Mexicaanse Griep, EHEC, BSE, en de varkenspest – waren niet te voorspellen. Of zoals de Rotterdamse virologie professor Fouchier die het dodelijke virus in zijn lab creëerde, onlangs zelf zei: “Het meest voorspelbare van influenza is haar onvoorspelbaarheid.” Maar bovendien gingen de immuniseringspogingen gepaard met, wat achteraf bleek, onnodige paniek, het overmatig inslaan van antibiotica en vaccins, het massaal vernietigen van groenten en het uit voorzorg op grote schaal doden van dieren. We willen ons blijkbaar zo naarstig immuniseren dat de maatregelen zelfs averechts gaan werken en zich op onszelf gaan richten. Anders gezegd, we richten ons eigen immuunsysteem ten gronde door de immunisering tegen dat wat ons bedreigt. Als samenleving zouden we er goed aan doen de potenti- eel zelfvernietigende reflex van deze controleneurose te vermijden. Want met onze verwoede immuniserings- pogingen riskeren we in toenemende mate een samen- leving te maken die permanent vrezend is en aan symptoombestrijding doet. En steeds grovere middelen nodig heeft om de eigen angsten te bezweren. Deze doorgeschoten immunisering, waarin de vrees een schadelijke fobie wordt, is exemplarisch te noemen voor onze risico-maatschappij, of wat Peter Sloterdijk noemt multi-alarmmaatschappij. In plaats van dat de mate van protectie wordt aangepast aan het risico, wordt de perceptie van het risico dus steeds meer aangepast aan de groeiende vraag naar bescherming oftewel immunisering. Wetenschap en beleid zouden zich niet alleen moeten richten op risico reductie. Er is tegelijkertijd of vooral ook een serieuze reflectie nodig over het zoeken van de balans tussen voldoende immunisering enerzijds en de collateral damage anderzijds. Nu is de prijs van overmatige immunisering vaak te hoog in verhouding tot de winst in veiligheid. Als het gaat om de virologie, moeten we uiteraard beducht zijn op gevaarlijke virale uitbraken. Maar we moeten onszelf wel de vraag stellen hoever we moeten gaan in die immunisering. De immuniserings- paradox is onvermijdelijk. Het idee dat wetenschap en techniek ons complete controle over de natuur kunnen verschaffen is een gevaarlijke illusie. Sterker, een maatschappij die volledige zekerheid eist, leeft onvermij- delijk in een leugen. Want de natuur is nooit volledig als een lab af te sluiten of perfect te voorspellen.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201258 relativeren Mede in navolging van deze aandacht is in 2004 een promotietraject bij de vakgroep Planologie aan de Radboud Universiteit gestart. In dit traject heb ik onderzocht wat de risico’s zijn rond het transport van gevaarlijke stoffen per spoor en hoe deze risico’s de stedelijke ontwikkeling beïnvloeden. Het doel was om te onderzoeken hoe het Nederlandse externe veiligheids- beleid enerzijds van invloed is op stedelijke ontwikkeling in de nabijheid van spoor waar gevaarlijke stoffen over vervoerd worden en anderzijds op het transport zelf. Uit het onderzoek blijkt - onder andere - dat het ver- absoluteren van risico’s naar normen en richtwaarden, naar het voorbeeld van het milieuproblemen, een route is die niet bewandeld zou moeten worden.1 In het Nederlandse milieubeleid is het gebruikelijk om normen in te stellen om de kwaliteit van het leefmilieu te bevorderen. Hierdoor kennen wij bijvoorbeeld normen voor geluid, lucht, bodemgesteldheid en waterkwaliteit. Qua beheersing van externe veiligheidsrisico’s is dergelijk beleid ook geïmplementeerd. Om een basisniveau van veiligheid te garanderen heeft de Nederlandse overheid een norm - het plaatsgebonden risico (PR) - en een oriëntatiewaarde - het groepsrisico (GR)- voor externe veiligheid ingesteld. In dat opzicht past het instellen van een norm of een richtwaarde voor risico’s in een lange traditie. Risico’s worden in dit beleid grofweg getypeerd door kansen op ongevallen met dodelijke slachtoffers te vermenigvuldigen met het effect in dodelijke slachtoffers. Hierbij is het PR de statistische mogelijkheid dat een onbeschermd persoon komt te overlijden in een periode van een jaar door een ongeluk met gevaarlijke stoffen op een bepaalde plek. Het PR wordt door contouren op een kaart gevisualiseerd en mag maximaal eens per miljoen jaar bedragen. Het GR is een maat voor de cumulatieve jaarlijkse kans dat een groep personen in één keer komt te overlijden door het verblijven in het invloedsgebied van een inrichting of transportroute als daar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn of over vervoerd worden. Dit risico wordt gevisualiseerd door middel van een logaritmische schaal en de hierin weergegeven fN curve. De normen die verbonden zijn aan het PR en GR vormen de kern van het externe veiligheidsbeleid. In de praktijk blijken er bij het PR niet veel problemen te bestaan. Het GR daarentegen blijkt tot talloze problemen te leiden door forse overschrijdingen van de oriëntatie- waarde, soms tientallen malen hoger dan beoogd. Hierdoor worden gemeenten gehinderd in hun bouw- ambities door (te) hoge risico’s. Die ambities hebben de gemeenten natuurlijk ook zelf in de hand, maar het probleem wordt versterkt, doordat op dit moment de oriëntatiewaarde van het GR op veel plaatsen al ruim overschreden wordt. De hamvraag vervolgens is of dat erg is. Gevoelsmatig is de neiging groot om direct te zeggen: ja, tientallen malen overschrijding van een waarde, ook als deze niet hard is, Het debat in Nederland rond externe veiligheidsrisico’s is de laatste decennia verhevigd. Onder andere ‘dankzij’ de Bijlmerramp in 1992 en vooral de vuurwerkramp in Enschede in 2000, is de maatschappij zich beter bewust geworden van de risico’s rond het vervoer, de productie en de opslag van gevaarlijke stoffen. Dit bewustzijn heeft geleid tot een hernieuwde aandacht van de Nederlandse overheid met betrekking tot risicobeleid om grote rampen te voorkomen en de veiligheid van burgers in de nabijheid van risicovolle activiteiten te vergroten. In het bijzonder het risico van het transport van gevaarlijke stoffen per spoor heeft de laatste jaren de nodige aandacht gekregen door enkele bijna-rampen in steden als Delfzijl (2000), Amersfoort (2002), Tilburg (2007) en Barendrecht (2009 en 2011). dr. Vincent van der Vlies, specialist en projectleider veiligheid, ARCADIS (Vincent.vandervlies@arcadis.nl) Risico’s 1 Voor een volledige analyse zie mijn proefschrift Rail transport risks and urban planning, te downloaden via www.vincentvandervlies.nl.
  • 59Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 moet niet mogen. Er zijn echter legio redenen om aan te nemen dat het modelleren van risico’s door redelijke foutmarges omgegeven wordt. Immers, milieuthema’s als vervuiling of geluid kun je meten, een risico kun je alleen inschatten. De opbouw en formules in de modellen zijn daarbij niet verkeerd, maar de statistische aannames die in het model gemaakt worden ten aanzien van de kansen op een ongeval en het effect ervan, moeten niet worden opgevat als bron van onuitputtelijke waarheid. De statistiek die er in zit is – gelukkig - een benadering van ongevallen, die niet op veel praktijkervaring kan berusten. Uit mijn onderzoek bleek ook niet voor niets dat experts uit de praktijk het model ervaren als een black box die gebruik maakt van aannames, schattingen en theoretische benaderingen. Geen respondent heeft het echter zo mooi verwoord als de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen die in het rapport ‘QRA Modellering vervoer gevaarlijke stoffen’ concludeerde dat het rekenpakket transparant, verifieer- baar noch robuust is, dat het aan inzicht in gemaakte keuzes ontbreekt, aannames niet consistent zijn en niet bekend is welke uitkomsten de realiteit benaderen. Bouwplannen worden hierdoor afgerekend op iets wat geïnterpreteerd wordt als een model met waarheids- gehalte, waar dat volstrekt niet het geval is. Het antwoord op de hamvraag is in mijn optiek dat het toch niet erg is. Het grote probleem is, dat men teveel gefocust is op de absolute uitkomsten van het rekenmo- del. Nuttiger zou zijn om het model relatief te gebruiken. Het lijkt heel simpel, maar de berekeningen kunnen prima dienen om verschillende stedelijke ontwikkelingsplannen door te rekenen om die vervolgens met elkaar te vergelij- ken op basis van veiligheidskenmerken. Immers, het gaat erom dat je inzicht hebt in de effecten van je plan of maatregelen. Desalniettemin gebeurt dat op dit moment bijna niet, omdat men vaak het aspect externe veiligheid te laat in het besluitvormingsproces betrekt en plannen daardoor al ver gevorderd zijn en wijzigingen in de bouwopgave praktisch en politiek lastig of kostbaar. Door risico’s relatief te benaderen kunnen plannen bijgeschaafd worden op basis van veiligheidsinzichten, iets wat in de praktijk veel te weinig (of niet) gedaan wordt. Uit het onderzoek blijkt dat dit de besluitvorming ten goede komt en plannen met een aantal kleine aanpassingen veiliger worden. Bovendien kunnen betrokkenen de plannen beter waarderen op veiligheidsaspecten en de risico’s beter verantwoorden, omdat het model als beslissingsonder- steunend middel wordt gebruikt in plaats van een toetsinstrument. Een betoog dat de modellen niet als de absolute waarheid moeten worden geïnterpreteerd klinkt wellicht heel postmodern, maar ook met normaal boerenverstand kun je aanvoelen dat de kans erg groot is dat risico’s van eens per honderdduizenden of miljoen jaar met een flinke korrel zout moeten worden genomen.
  • 60 Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 De burger wil snel, eenduidig en adequaat worden geholpen met zo min mogelijk doorschakelingen. Het moet niet uitmaken of een burger belt vanuit Groningen of vanuit Maastricht. De huidige inrichting van de meldkamer komt daar niet aan tege- moet en brengt naast hoge kosten een flink aantal problemen met zich mee. In februari 2012 heeft het kabinet een brief aan de Tweede Kamer gestuurd waarin zij op hoofdlijnen aangeeft hoe de meldkamer van de toekomst eruit gaat zien. Anne-karien van den Heuvel-Scheepens, project Meldkamer van de toekomst, Ministerie van Veiligheid en Justitie Wat wilt u melden Op weg naar de meldkamer van de toekomst ?Nederland kent op dit moment 25 meldkamers waarvan 22 regionale meldkamers werkzaam zijn ten behoeve van politie, brandweer en de ambulancevoorzieningen. Daarnaast hebben het Korps Landelijke Politiediensten (Klpd) en de Koninklijke Marechaussee (KMar) een landelijke meldkamer en de KMar nog een meldkamer op Schiphol. Al deze meldkamers zijn divers georganiseerd ten aanzien van personeel, werkwijze, organisatie en beheer. Iedere meldkamer moet afzonderlijk de 24-uurs bereikbaarheid organiseren. Daarnaast is uitwijk en overloop van meldingen vaak niet goed geregeld, omdat systemen niet op elkaar aansluiten. Het doel van het project is een robuust meldkamerdomein neer te zetten. Eén meldkamerorganisatie In de toekomst komt er één landelijke meldkamer- organisatie met een eigen verantwoordelijkheid en een eigen budget die gaat voorzien in: - de noodzakelijke kwaliteitsverbetering; - een toekomstbestendige infrastructuur die kan inspelen op nieuwe technische en maatschappelijke ontwikkelingen; - het beheer van de meldkamers; hieronder vallen bijvoorbeeld huisvesting, ict, leidinggevend en ondersteunend personeel en personeel ten behoeve van de multidisciplinaire werkprocessen; - de realisatie van de in het regeerakkoord afgesproken taakstelling. Waar nu op 25 meldkamers mensen worden ingeroos- terd op piekbelastingen, wordt het door de komst van één virtuele meldkamer mogelijk om tot landelijk capaciteitsmanagement te komen. Immers, er wordt gebruik gemaakt van één meldkamersysteem, er komt één werkwijze die hieronder nader wordt toegelicht. Meldkamerlocaties Een belangrijk onderwerp in de visievorming is het aantal meldkamerlocaties. In het regeerakkoord is sprake van één meldkamerorganisatie met drie locaties. Dit model is vergeleken met twee andere meldkamer- modellen, te weten één meldkamerorganisatie met tien locaties, en één meldkamerorganisatie met drie locaties voor intake en tien locaties voor uitgifte. Er is onafhankelijk onderzoek gedaan naar de functionele inrichting (optimaal aantal meldkamers voor intake en uitgifte) en de invulling van de financiële kaders uit het regeerakkoord. Uit de onafhankelijke onderzoeken en de gesprekken die zijn gevoerd met bestuurders en deskundigen is gebleken dat het beter is te kiezen voor een model voor één meldkamerorganisatie met maximaal tien meldkamers waar zowel intake als uitgifte plaatsvindt. Functioneel gezien leidt de keuze voor tien meldkamers met een regionale binding tot een betere dienstverle-
  • 61Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 ?ning aan burger en hulpverleners. De centralist heeft meer binding met de regio, de bewoners en met de hulpverlenende diensten. Hierdoor kan de centralist een goede inschatting maken van de urgentie en de benodigde inzet. Maar in voorkomende gevallen kunnen centralisten ook oproepen uit andere meld- kamers over nemen. Een goed samenspel tussen de multidisciplinaire intake centralist en de monodiscipli- naire uitgifte centralist is van belang voor de kwaliteit van de afhandeling van 112-oproepen. Nieuwe werkwijze Binnen de meldkamerorganisatie wordt een nieuwe werkwijze ontwikkeld die ertoe moet leiden dat op termijn de burger zoveel mogelijk in het eerste contact wordt geholpen door een multidisciplinaire intake centralist. Deze intake centralisten komen in dienst van de meld- kamerorganisatie en worden opgeleid om inkomende meldingen aan te nemen ten behoeve van alle diensten. De hiervoor benodigde protocollen worden met de betrokken diensten opgesteld. Om de burger zoveel mogelijk in het eerste contact te kunnen helpen wordt in de toekomstige meldkamer zoveel mogelijk geprotocolleerd en multidisicplinair gewerkt. De meldkamerorganisatie zal moeten investeren in de nieuwe werkwijze en kwaliteits- en opleidingseisen moeten vaststellen voor de centralisten. Landelijke coördinatie, alarmering en opschaling Het proces alarmering en opschaling maakt deel uit van het meldkamerdomein. Daarnaast organiseert de meldkamerorganisatie de mogelijkheid tot landelijke coördinatie in een van de meldkamerlocaties. Incidenten kunnen worden gemonitord en zo nodig kan worden overgegaan tot een landelijke regie van de operationele inzet door de disciplines. Op deze locatie wordt tevens de landelijke meldkamer van de KMar ondergebracht. De meldkamer van de KMar op Schiphol wordt in de betreffende regionale meldkamer ondergebracht. Transitie De verantwoordelijkheid voor de instandhouding van de meldkamers ligt vooralsnog bij de besturen van de veiligheidsregio’s op basis van artikel 35 van de Wet Veiligheidsregio’s, met dien verstande dat het regionaal college zorg draagt voor het in stand houden van de meldkamer politie. Voor het realiseren van de nieuwe landelijke meldkamerorganisatie is op onderdelen aanpassing van de wetgeving of bestaande wetsvoorstellen noodzakelijk. Het kost tijd om wetgeving aan te passen. Om toch stappen te kunnen zetten naar de meldkamer van de toekomst wordt een akkoord opgesteld waarin afspraken worden gemaakt over transitiefase en de bestuurlijke, juridische en financiële randvoorwaarden voor de inwerkingtreding van een nieuwe meldkamer- organisatie . De transitie moet zorgvuldig gebeuren omdat de dienstverlening door de meldkamer aan de burger en de hulpverlener gegarandeerd moet blijven. De nieuwe manier van werken moet worden uitgewerkt en beproefd voor het kan worden ingevoerd. Het doel is om in een periode van drie jaar de bestaande meldkamers op te schalen naar tien locaties. Over vijf jaar moet de meld- kamer van de toekomst operationeel zijn qua werkwijze en de invoering van een nieuwe nationaal meldkamer- systeem (NMS). De meldkamer van de toekomst moet leiden tot kwaliteitsverbetering en een heldere aansturing van het meldkamerdomein. Hierdoor wordt in zowel reguliere acute hulp- en zorgvragen, maar ook in crisissituaties eenduidig en adequaat gereageerd tegen acceptabele kosten. Foto’s Meldkamer Noord-Nederland
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201262 bij de realisatie van de Meldkamer Noord-Nederland Tom van der Vlist, hoofd Meldkamer Noord-Nederland Gerechtvaardigde (bestuurlijke) belangen Het woord hulpverleningsdiensten (politie, brandweer en ambulancedienst) lijkt er op te duiden dat de belangen van deze diensten hetzelfde zijn. Dat is echter niet zo. Elke dienst heeft zijn eigen werkzaamheden, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Vanuit die “eigenheid” werken de diensten aan hetzelfde doel, namelijk het helpen van mensen in nood. Het is belangrijk rekening te houden met deze verschillen. Bij de totstandkoming van de MkNN bleek het een succesfactor te zijn dat er voortdurend werd gezocht naar de wederzijds gerechtvaardigde belangen. Het gezamenlijk zoeken naar dergelijke belangen verschaft gelijkwaardigheid en versterkt het wederzijdse respect. Deze werkwijze heeft op alle niveaus binnen het project geholpen om de vaak ingewikkelde vraagstukken op te kunnen lossen. Het heeft er toe geleid dat elke regio en elke kolom op gelijkwaardige wijze zijn (operationele en beheersmatige) belang terug zag en ziet in de wijze waarop de nieuwe meldkamer werd ontwikkeld en nu wordt bestuurd en beheerd. Locatiekeuze Een lastig thema bleek de locatiekeuze te zijn. Het kiezen van een locatie kent zowel inhoudelijke als bestuurlijke aspecten. Inhoudelijke argumenten betreffen bij voorbeeld de bereikbaarheid via het openbaar vervoer, het al dan niet aanwezig zijn van een geschikte ruimte of de aanwezigheid van een sterk glasvezel netwerk. In het Noorden kon iedere regio locaties voorstellen, waarnaar vervolgens een uitgebreid rationeel criteriumonderzoek werd verricht. Dit onderzoek vormde de basis voor de bestuurlijke besluitvorming. Gedurende deze besluitvorming kwamen de meer bestuurlijke argumenten naar voren. Bijvoorbeeld de afspraken over de spreiding van politie-shared services diensten over de drie regio’s en het feit dat meerdere besturen de meldkamer graag binnen wilden halen. Het is verstandig rekening te houden met deze bestuurlijke argumenten. Erg belangrijk is ook te kijken of de voor de meldkamer benodigde Nafin verbinding al aanwezig is op de toekomstige locatie. In het Noorden werd het ontbre- ken van een dergelijke verbinding pas laat zichtbaar en leidde tot een extra kostenpost van ruim 1.6 miljoen euro. Financiën De vorming van de landelijke meldkamerorganisatie moet een financiële besparing opleveren van 50 miljoen euro. Ten behoeve van de MkNN wordt er gerekend met een jaarlijkse besparing van 2.5 tot 3.0 miljoen euro. Vijf jaar geleden bleek het heel lastig om te bepalen wat nu de feitelijke kosten van de oude meldkamers waren. Tijdens de toentertijd gehouden nulmeting bleken veel kosten moeilijk traceerbaar dan wel toe te rekenen te zijn. Veel kostenposten werden op basis van historische besluitvorming gedeeld met andere eenheden en dat gold ook voor veel personele inzet. Recente landelijke financiële metingen op het meldkamergebied laten hetzelfde beeld zien. Het is daarom van groot belang eerst een goede nulmeting uit te voeren waarbij er vooral bepaald moet worden welke kosten wel en welke Praktijkervaringen Met zijn brief van 20 februari jl. bracht de minister van Veilig- heid en Justitie de Tweede Kamer op de hoogte van zijn plannen voor de toekomstige meldkamers. De recent geopende Meldkamer Noord-Nederland (MkNN) past goed in deze plannen. Bij het ontwerpen van deze multidisciplinaire gecolo- keerd werkende meldkamer werd al rekening gehouden met de toekomstige vermindering van het totaal aantal meldkamers en de vorming van een landelijke ICT voorziening. De in het Noorden opgedane ervaring kan gebruikt worden voor de landelijke transitie naar één meldkamerorganisatie met maxi- maal tien meldkamers. Hieronder worden vijf relevante thema’s die bij de realisatie van de MkNN speelden kort besproken.
  • 63Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 niet aan de (toekomstige) meldkamer zijn toe te delen. De huidige financiële inrichting van de MkNN kan daarbij helpen omdat hier duidelijk is wat een meld- kamer nu feitelijk kost. Het bleek van groot belang om vooraf te bepalen welke kosten gezamenlijk (multidisciplinair) en welke kosten per kolom (monodisciplinair) gedragen moeten worden. Ook de toekomstige toedeling van die kosten kan het beste vooraf worden bepaald. Goede afspraken op dat gebied geven rust gedurende de projectperiode en geven duidelijkheid bij onverwachte meer- of minder kosten. Ook stelt het de kolommen in staat de verwach- te kosten meerjarig in te boeken. Voor de MkNN geldt dat de gezamenlijke (multidisciplinaire) project-, investerings- en exploitatiekosten voor de nieuwe meldkamer op basis van 50%, 25%, 25% worden verdeeld. De personeelskosten blijven in de kolom. Frictiekosten Een grote succesfactor bleek te zijn dat alle reële materiële frictiekosten gezamenlijk werden gedragen. De meldkamer Groningen was bij de eerste besprekin- gen over de totstandkoming van de MkNN nagelnieuw en meedoen betekende een grote desinvestering voor Groningen. Ook bij de andere meldkamers bleken desinvesteringen voor te komen. Besloten werd alle reële desinvesteringen gezamenlijk te dragen. Met dit uitgangspunt werd voorkomen dat Groningen oneven- redige financiële offers moest gaan brengen, maar minstens zo belangrijk was het signaal van gemeen- schappelijkheid bij het dragen van deze kosten. Informatievoorziening & ICT Er bestaat vrij veel misverstand over de vraag wat nu precies monodisciplinaire en multidisciplinaire ICT- systemen zijn. Het is echter van groot belang om dit zeer precies te bepalen. Voor alle kolommen is het immers heel belangrijk om voldoende zeggenschap te houden over hun eigen monodisciplinaire systemen, maar ook over de gezamenlijke multidisciplinaire ICT systemen. Deze mono- en multi systemen vormen immers voor iedere kolom de basis voor de uitvoering van eigen operationele processen. Bij de MkNN zijn, net zoals bij de Meldkamer Oost Nederland (MON), de systemen die door alle kolommen gezamenlijk worden gebruikt in een multidisciplinair domein geplaatst. Het gaat dan bijvoorbeeld om de systemen GMS, C2000 en GIS. Op die wijze wordt een gezamenlijk bestuurd en beheerd multidisciplinair meldkamerdomein gerealiseerd, waaraan de monodisciplinaire systemen eenvoudig en veilig kunnen worden gekoppeld. Ten behoeve van de uitwijk en fallback werd samen met de MON en de nog te ontwikkelen Meldkamer Midden Nederland (OCMNL) een multidisciplinair topdomein opgezet en de multidisciplinaire meldkamer-ICT onderling op elkaar afgestemd. Voor de MkNN en de MON is dit inmiddels gedeeltelijk operationeel. Nu al vindt wederzijdse fallback plaats en kunnen de ICT beheerders elkaar wederzijds ondersteunen. Naar verwachting kunnen vanaf medio 2012 de meldkamers elkaars werk overnemen. Zowel het multidiciplinaire ICT-domein als de uitwijk en fallback voorzieningen hebben de potentie in zich om de landelijke transitie naar één landelijke meld- kamerdomein te faciliteren.
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201264 in euregio Maas-Rijn kent geen grenzen Ambulancehulpverleners in Zuid-Limburg kunnen niet zonder de hulp van hun Duitse en Belgische collega’s. En vice versa. Al jaren is grensoverschrijdende samenwerking in de spoedeisende medische zorg een speerpunt voor Zuid-Limburg. Wat is er inmiddels op dat gebied bereikt in de dagelijkse en opgeschaalde zorg? ir. Estella Kuppens, communicatieadviseur GGD Zuid Limburg Zo’n 300 keer per jaar steken hulpverleners in de euregio Maas-Rijn de Duitse, Nederlandse en Belgische grenzen over om spoedeisende medische zorg te verlenen. De Duitse traumahelikopter uit Simmerath vliegt regelmatig naar spoedgevallen in Zuid-Limburg. Een telefoontje naar 112 wordt altijd door geleid naar de verantwoordelijke meldkamer. In een grensstreek kan die melding evengoed in België of Duitsland terecht komen. Hiermee is grensoverschrijdende samenwer- king in de euregio Maas-Rijn eerder regel dan uitzondering. Ook als er geen sprake is van spoed passeren hulpverle- ners dagelijks de landsgrenzen. Nederlandse ambulan- ces vervoeren patiënten naar ziekenhuizen in bijvoor- beeld Genk, Hasselt, Luik of Aken. “Dat is voor ons een normaal onderdeel van het dagelijkse werk”, aldus Harry Coenen, hoofd meldkamer ambulancezorg in Zuid-Limburg. “De inwoners van de grensstreek zijn vertrouwd geraakt met deze internationale aanpak. Wij merken dat bijvoorbeeld inwoners van Vaals vaak net zo lief naar het Klinikum in Aken worden gebracht als naar een Nederlands ziekenhuis. De zorg is goed en dicht bij huis. In spoedgevallen telt sowieso maar één ding: zo snel mogelijk adequate hulp. Uit welk land die hulp komt, maakt het slachtoffer niets uit.” Burger in nood staat centraal Zuid-Limburg heeft eigenlijk geen andere keus dan over de grenzen te kijken. Gezien de geografische ligging is samenwerking met een Nederlandse buurregio nauwelijks mogelijk. Zuid-Limburg grenst voor slechts circa 6 kilometer aan Noord- en Midden-Limburg en is verder omgeven door drie Duitse Kreisen, een Kreisfreie Stadt en een Städteregion, de Vlaamse provincie Limburg en de Waalse provincie Luik. “Onze insteek is dat burgers zo snel mogelijk de hulp moeten krijgen die zij nodig hebben. De zorgbehoefte van de burger in acute nood staat centraal”, aldus Coenen. “Landsgrenzen mogen dan geen belemmering vormen voor de hulpverlening. Als blijkt dat de Duitsers sneller bij een spoedgeval kunnen zijn dan wij zelf, dan worden de Duitse collega’s gealarmeerd. Deze samenwerking is voor ons cruciaal. Het komt voor dat een Duitse ambulance een patiënt in ons werkgebied wel binnen 15 minuten kan bereiken, terwijl een Nederlandse ambulance die aanrijtijd niet haalt. Bij het bepalen van de ambulancecapaciteit in relatie tot de wettelijke eisen gaat de Nederlandse overheid uit van de mogelijkheid van bijstand uit buurregio’s. Dat is voor Zuid-Limburg niet echt een optie. Wij zijn vooral aangewezen op bijstand uit het aangrenzende België en Duitsland.” En dat blijkt wederzijds te zijn. De spreiding van ambulanceposten in België valt ongunstig uit voor bijvoorbeeld Riemst. De grensgemeente heeft een overeenkomst gesloten met de Regionale Ambulancezorg Zuid-Limburg om haar inwoners toch tijdige ambulancezorg te kunnen bieden. Een goede buur… Het klinkt zo logisch: een goede Belgische of Duitse buur is beter dan een verre Nederlandse vriend. Er is echter veel aan vooraf gegaan om grensoverschrijdende inzetten in de dagelijkse praktijk zo soepel en vanzelfsprekend te laten Investeren in grensoverschrijdende samenwerking werpt zijn vruchten af Spoedeisende zorg
  • 65Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 verlopen als nu het geval is. “Als je elkaar weet te vinden, dan komt het wel goed. Zo zijn we ruim veertig jaar geleden begonnen”, vertelt Marian Ramakers. Zij leidt Emric+, een project ter bevordering van de grensover- schrijdende samenwerking op het gebied van rampen- bestrijding en crisisbeheersing in de euregio Maas-Rijn. “Elkaar kennen is nog steeds een voorwaarde, maar daarmee kom je er niet in een sterk geïndustrialiseerd gebied als de euregio Maas-Rijn met 4 miljoen inwoners op 10.000 vierkante kilometer. Die bevolkingsdichtheid is te vergelijken met die van de Randstad. We hebben in dit drielandengebied te maken met tal van hulpdiensten waaronder zeven meldkamers, circa zestig ambulance- diensten en meer dan 50 ziekenhuizen. De uitvoering is in handen van zo’n 50.000 hulpverleners die Frans, Duits of Nederlands spreken. Enthousiaste en gedreven hulpverle- ners zijn altijd bereid om te helpen als er mensenlevens in gevaar zijn. Daar zijn het professionals voor. Maar bijstand op die manier organiseren is te vrijblijvend en te afhankelijk van de welwillendheid van functionarissen die toevallig dienst hebben. We hebben het hier over situaties waarin mensen in levensnood verkeren. Wie wil zich op zo’n moment afvragen of die loeiende sirenes en zwaailichten daadwerkelijk onderweg zijn?” Elkaar leren kennen Zuid-Limburg heeft de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het opbouwen en onderhouden van een netwerk en in het maken en borgen van heldere afspraken. Coenen: “Met de hoofden van de zeven meldkamers in de euregio Maas-Rijn komen we regelmatig bij elkaar. Telkens zijn we te gast bij een andere meldkamer. We informeren elkaar over actuele ontwikkelingen, evalueren de gezamenlijke afspraken en bespreken verbeteringen. Het continue contact is noodzakelijk om elkaars werkwijze te leren kennen en gebruik te maken van elkaars kennis en kunde. Neem bijvoorbeeld het landelijke ambulanceprotocol. Dat kennen onze buren niet. Hooguit worden daar per werkgebied uniforme handelwijzen afgesproken. Onze Duitse partners waren onder de indruk van het Nederlandse ambulanceproto- col. Het is vertaald naar het Duits en zij weten nu precies welke handelingen onze ambulancehulpverleners kunnen en mogen verrichten. Verder biedt het hen een aanknopingspunt voor meer uniformiteit binnen eigen land.” Gesprekspunten vanuit Zuid-Limburg in het euregionale meldkameroverleg zijn momenteel de opschaling naar tien meldkamers in Nederland en het gebruik van de C2000-portofoon. Duitsland werkt overigens nog steeds met een analoog systeem. “Toch moet je met elkaar kunnen communiceren. Je zoekt naar praktische, werkbare oplossingen. Soms kosten die de mensen op de ambulance of achter de meldtafel extra tijd. Het wordt nog wel eens vergeten dat samenwerken over landsgrenzen heen meer tijd en geld kost”, zegt Coenen. “We zijn momenteel bezig om Duitse en Nederlandse centralisten in de euregio Maas-Rijn vanaf hun eigen meldkamer elkaars ambulances te kunnen laten volgen. Dit inzicht vergroot de effectieve inzet van de beperkte ambulancecapaciteit aan beide zijden van de grens. Voor buurregio’s binnen Nederland is dit heel gebruike- lijk. Zoiets voor elkaar krijgen over landsgrenzen heen is wèl bijzonder.” Nationale verdragen onmisbaar De afgelopen jaren zijn diverse knelpunten opgelost. Voorbeelden zijn het ‘invoeren’ van opiaten in een buurland en het rijden met licht- en geluidssignalen, waarvoor elk land andere regels kent. Niet alles is te regelen in bestuurlijke of operationele overeenkomsten op regionaal niveau. Soms is de hulp van de regelgever nodig, bijvoorbeeld als het gaat om bevoegdheden. Het speelt bijvoorbeeld bij de verschillen tussen het Belgische, Duitse en Nederlandse ambulancesysteem. De Nederlandse ambulanciers mogen meer handelin- gen verrichten dan hun Belgische en Duitse collega’s die op verzoek worden bijgestaan door een arts (van een Mobiele Urgentie Groep in België of Notarzt in
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201266 Overheden met wet- en regelgevende bevoegd- heden in de euregio Maas-Rijn 9 Ministeries (B, D, NL) 3 Provincies (B en NL) 2 Regierungsbezirke (D) 5 Kreisen en Kreisvrije stad (D) 1 Veiligheidsregio (NL) > 150 Gemeenten (B, D, NL) 2 Gewesten (B) 3 Gemeenschappen (B) Inventarisatie De ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie zijn bezig een inventarisa- tie te maken van de grensoverschrijdende ambulance- zorg met Duitsland. Met België is door tussenkomst van de Benelux in 2009 een overeenkomst over dit onderwerp gesloten. Bij overeenkomst kun je zaken als bevoegdheden, financiën en andere relevante onderwerpen regelen. De inventarisatie zal moeten duidelijk maken of er behoefte bestaat om een dergelijke overeenkomst ook met de deelstaten Neder-Saksen en Noordrijn-Westfalen af te sluiten. Erwin de Hamer, NCTV Duitsland). Hoe ga je met die verschillen om bij een inzet in een buurland? Dat de regelgevende bevoegd- heden in de drie landen anders zijn georganiseerd, maakt het oplossen van dergelijke knelpunten er niet eenvoudiger op (zie kader). Ramakers: “De ministeries van Veiligheid en Justitie en VWS steunen ons in de grensoverschrijdende samenwerking door bijvoorbeeld deel te nemen aan overleggen. Daardoor zijn ze goed op de hoogte en denken ze met ons mee. Voor Zuid- Limburg zijn zowel regionale als nationale overeen- komsten van groot belang voor de borging van afspraken. De fase van vrijblijvendheid zijn wij voorbij. De afgelopen tijd hebben wij stappen gezet in de verdere professionalisering van de grensoverschrijden- de samenwerking en op die ingeslagen weg gaan we de komende jaren verder.” Schietpartij Luik De ‘buren’ in de euregio Maas-Rijn weten elkaar niet alleen te vinden in de dagelijkse spoedeisende hulp- verlening, maar ook bij (grootschalige) incidenten, zoals afgelopen december bij de schietpartij in Luik. Zuid- Limburg stuurde op verzoek drie ambulances. De aanvraag en afhandeling verliepen volgens het boekje en de slachtoffers werden conform protocol (NL) behandeld en vervoerd. “Maar wij hadden ter plekke wellicht méér kunnen betekenen. De Belgische collega’s zijn gewend te werken met een MUG-arts en waren onvoldoende op de hoogte van onze taken en bevoegdheden”, weet Coenen. Overigens is de samenwerking tussen de Zuid-Limburgse en Duitse partners in dit opzicht verder gevorderd, omdat er vanwege de geografische situatie intensiever met Duitsland wordt samengewerkt. De inzet in Luik geeft volgens Ramakers precies weer waar het nog aan schort: de afspraken die op papier staan, zijn nog onvoldoende geïmplementeerd. “We moeten meer gezamenlijk opleiden, trainen en oefenen, zodat we optimaal gebruik kunnen maken van elkaars kennis en kunde.” Na jaren op projectbasis te hebben samengewerkt, wordt de euregionale samenwerking nu structureel ingebed. Er is een euregionale veiligheidsdirectie die de grensoverschrij- dende samenwerking in de crisisbeheersing en rampen- wbestrijding blijvend gaat ondersteunen. Opleiden, trainen en oefenen zal hoge prioriteit hebben. Het wordt zeker een van de speerpunten in het tweede meerjarenbe- leidsplan van de veiligheidsdirectie euregio Maas-Rijn. Bundeling van kennis en ervaring De veiligheidsregio Zuid-Limburg heeft in 2011 alle kennis en ervaring op het gebied van dagelijkse en grootschalige hulpverlening samengebracht in het Meld- en Coördinatiecentrum (MCC) te Maastricht. Daar zijn nu de gemeenschappelijke meldkamer (‘rood’, ‘wit’ en ‘blauw’), de GHOR, de afdeling Preparatie & rampenbestrijding van de brandweer, de afdeling Conflict- en crisisbeheersing van de politie, de crisisactiecentra van de gemeenten en het Euregiobureau gehuisvest. Het MCC blijkt van vitaal belang te zijn. Coenen: “Mijn ervaring is dat de concentra- tie van kennis en ervaring, de korte lijnen tussen de multidisciplinaire partners en de samenvoeging van dagelijkse en grootschalige coördinatie de hulpverlening ten goede komt. Meer dan we vooraf zelfs hadden verwacht. Bij incidenten krijg je meteen mee wat er speelt, je hebt allemaal hetzelfde beeld en dezelfde informatie, alle deskundigen zitten op dezelfde locatie, je kunt snel afstemmen met de andere kolommen en je alvast voorbereiden op een eventuele opschaling. Of het nu om monodisciplinaire, multidisciplinaire of grensoverschrij- dende samenwerking gaat, goede communicatie blijkt altijd cruciaal te zijn. Het MCC maakt dat voor ons een stuk gemakkelijker. Zo’n plek zou er eigenlijk ook moeten komen voor grensoverschrijdende samenwerking met België en Duitsland.”
  • 67Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 ICT Response Board nieuwe schakel in crisisbeheersing Samenstelling en werkwijze IRB Een voorzitter, secretaris en informatiecoör- dinator vormen samen de kern van de IRB. Als een ICT crisis dreigt, worden zij binnen de IRB als eerste actief. Indien nodig schalen zij de IRB op door de diverse contactperso- nen uit vitale sectoren (drinkwater, energie, financiën, telecom, transport) en overheid (Defensie, Nationale Recherche, Agentschap Telecom, AIVD) op te roepen. Eventueel worden experts buiten deze groep gevraagd deel te nemen aan een IRB vergadering. De IRB leden hebben de taak zich een beeld en een oordeel te vormen van de ICT-crisis en daarna te komen met een advies over de aanpak van de ICT-crisis. Dit advies kan gevraagd worden door de nationale crisis- organisatie of door een private partij. Binnen de crisisstructuur vervult de IRB hiermee een vergelijkbare rol als het BOTMI voor milieuproblemen of het EPA-n voor nucleaire problemen. Het advies wordt ingebracht in het Adviesteam, en kan worden doorgeleid naar de Interdeparte- mentale Commissie Crisisbeheersing (ICCb), respectievelijk de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb). Trainingsdag IRB Op 16 februari werd een tweejarig proces van ontwikkeling en uitwerking van de IRB afgerond met een trainingsdag. De dag stond in het teken van het leren omgaan met de werkwijze van het IRB-proces en van het bevorderen van een verbeterde samen- werking van de deelnemers. Immers tijdens een crisis moet je weten met wie je te maken hebt en moet je elkaar kunnen vertrouwen. Aan de hand van een fictief scenario werden op de trainingsdag de IRB- processtappen doorgelopen. Er kwamen verschillende vragen aan de orde: hoe moet de opschaling exact verlopen en welke deelnemers roep je op om mee te doen aan de vergadering? Hoe moet je een ingewikkeld ICT probleem ‘vertalen’ zodat ook de ontvangers van het advies begrijpen wat het probleem is en wat de effecten kunnen zijn? Hoe zorg je ervoor dat de bestuurlijke dilemma’s helder zijn en dus in het uiterste geval de MCCb een goed besluit kan nemen? IRB in 2012 Met de training is het project afgerond. Er zullen dit jaar nog wel een aantal acties volgen. Zo zal aan nog niet aangesloten sectoren worden gevraagd deel te nemen. Er komt een draaiboek waar de leden mee gaan trainen, zodat zij nog meer vertrouwd raken met de verschillende werkzaamheden voor de IRB en met elkaar. Mogelijk participeert de IRB in de oefening Cyber Europe 2012. Het NCSC zal haar voorzieningen inrichten om de IRB (als zij actief wordt) goed te kunnen faciliteren. Met dit werk verwachten we dat de IRB een waardevolle bijdrage kan leveren in de crisisbesluitvorming rondom ICT. Met de overdracht van ICT Response Board (IRB)aan het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC) is een nieuwe schakel aan de nationale crisisstructuur toegevoegd. Op 16 februari werd de projectfase van de IRB afgesloten met een trainingsdag. Projectteam IRB Wat is de IRB? De ICT Response Board is een publiek privaat samenwerkingsverband dat tijdens een grootschalige ICT-crisis of dreiging, waarbij de nationale veiligheid in het geding is, een analyse maakt van de crisis, op basis van een adequate informatie-uitwisseling. Indien nodig brengt de IRB een advies uit over te nemen maatregelen aan beslissers binnen de nationale crisisstructuur en aan de vitale sectoren. In de IRB zijn momenteel zo´n dertig mensen actief uit verschillende vitale sectoren en overheidsorganisaties. Voorzitter Kernteam Parate organisaties Overige expertise IRB Contactpersoon Expert Secretaris Informatie coordinator Samenstelling IRB
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201268 van publiek private samenwerking De vorige uitgave van dit magazine stond in het teken van PPS in het domein van Open- bare Orde en Veiligheid: van brandweerzorg, beveiliging, crisisbeheersing en rampen- bestrijding. Centraal stond de vraag hoe wij in Nederland sterke ketens van publieke en private samenwerking krijgen op eerder genoemde terreinen; in meer algemene zin op het terrein van de openbare orde en veiligheid. Meer zelfredzaamheid en participatie van burgers en bedrijfsleven als gevolg van een krimpende overheid en introductie van marktwerking om dit op te vangen, zo lazen wij. De vraag is hoe ver dat je in die samenwerking kan en moet gaan. Natuurlijk is het goed als de overheid burgers waakzaam maakt, houdt en voorbereidt op nare dingen die kunnen gaan komen. Zowel in het klein van een brand in eigen woning, alsmede in het oplossen van een kwestie over een heg met de buurman. Dat geldt ook voor de individuele bedrijven die vooral voor hun eigen belang en dat van de omgeving, hun veiligheids- en milieu- zaken voor elkaar moeten hebben. Zelfs op buurt-, dorps- en wijkniveau is dat de manier om maximale burgerbetrokkenheid te organiseren. Ook in het groot is die vraag van belang. Hoe lang kan een burger het alleen af bij een ramp of crisis en hoe sterk is de veerkracht van de lokale maatschappij? Belangrijke vragen met ontbrekende antwoorden nog en lastige oplossingen. Daarover, over de noodzaak van samen- werking tussen overheid, burger en bedrijfs- leven wanneer er wat mis is, bestaat geen misverstand. Daar zijn wij grote voorstanders van. Overigens roept een krimpende overheid wel de vraag op hoe de verschuivende verantwoordelijkheden zich verhouden met de (financiële) draagkracht van burgers en bedrijfsleven. Je zou verwachten dat dan ook het geld verschuift door substantiële belastingverlaging waardoor burger en bedrijfsleven kunnen betalen wat hun wordt toebedacht; maar dat terzijde. Wat ook ontbreekt in het vorige nummer is een eensluidende definitie over PPS. Immers dit containerbegrip werd gebruikt zowel voor die bedoelde samenwerking in de maatschap- pij, tussen bedrijven onderling maar eveneens om uitbesteding van de regionale overheids- brandweerkorpsen aan bijvoorbeeld Falck aan de man te brengen. Wij denken dat het beslist noodzakelijk is dat die definitie er moet komen. Dit om alleen al te voorkomen dat onder het mom van samenwerken, primaire overheidstaken op het gebied van politie, brandweer en defensie worden uitgehold om tenslotte aan huurlingbedrijven te worden ‘geoutscourced’. Extremen hiervan zien wij in de US waar smerige oorlogsklussen zijn uitbesteed aan ZPP-ers en bedrijven. Democratisch volkomen onnavolgbaar, buiten alle rechtsorde met alle gruwelijkhe- den daaraan verbonden. Dat zal ongetwijfeld ook wel met publieksvriendelijke samen- werking begonnen zijn. De ontwikkeling die naar extremen zou kunnen leiden, zie je nu al binnen gemeenten die hun eigen politielegertjes weer aan het opbouwen zijn. Eerst het in gemeentelijke dienst nemen van boa’s en deze dan vervolgens in bezuinigingsronden ‘outscour- cen’. Ook de voortdurende verkoopdruk van commerciële bedrijven als Falck en G4S op de beleidsmakers en de minister van Veiligheid Het Londense brandweerkorps dat eens een fabelachtige reputatie had (vanuit de Tweede Wereldoorlog) is gedompeld in een diepe crisis. Het korps heeft o.a. de voertuigvloot uitbesteed en nu gaat betreffende firma bijna failliet. Steeds vaker moeten hierdoor kazernes buiten dienst vanwege uitval van voertuigen door slecht onderhoud. Nog een voorbeeld van mogelijk komende ellende van privatisering aan de andere kant van de Noordzee. G4S en andere grote beveiligings-bedrijven hebben aanbiedingen gedaan voor privatisering van een aantal primaire politietaken in West Midlands en Surrey (Verenigd Koninkrijk). Cees van Beek MCDm, voorzitter Vakvereniging Brandweer Vrijwilligers De diepe ellende
  • en Justitie maakt ons erg ongerust over de toekomst. Wij hebben twee voorbeelden in onze introductie geplaatst waar dit naar toe zou kunnen leiden voor de 16 miljoen burgers in Nederland. Wij dagen daarom iedereen uit een duidelijke definitie te ontwerpen waarbij de bedoelingen scherp onderscheiden worden, waar sprake is openheid en trans- parantie over overheidstaken, overheids- macht en overheidsgezag. Laten wij met professor Muller maar meteen duidelijk maken waar wij vóór en tegen zijn. Wij zijn vóór versterking van zelfredzaamheid, veerkracht en participatie van burgers in de lokale samenlevingen van buurt, dorp, stads- en metropoolwijk. Dat past bij het diepere karakter van iedere burger en met een duwtje in de rug (handen en voeten geven en niet alleen met een ‘oefeningetje’) kom je met veiligheid in de haarvaten van die maatschap- pij. Dat gaat echt helpen zo denken wij. Wij zijn echter verklaard tegenstander van alle vormen van publiek private samenwerking; inclusief gedeeltelijke of volledige privatise- ring van politie, defensie en brandweer; zowel van de frontline als het back-office. De kerntaken van de overheid zijn zo belangrijk voor het vertrouwen van de burgers. Er is al sprake van een groeiende kloof tussen overheid en burger; die moet je niet verder willen vergroten door taken aan commerciële bedrijven over te hevelen. Wij kennen het geschuif van verantwoorde- lijkheden dat er dan ontstaat als er politieke, bestuurlijke en financiële verantwoording moet worden afgelegd. Dat gaat al helemaal niet helpen in het vergroten van het vertrouwen van burgers. Daarbij komt dat commerciële bedrijven, hoe vriendelijke uitstraling zij ook mogen hebben, hoe maatschappelijk verantwoord zij ook ondernemen, zij maar een doel hebben namelijk winst maken! De voorgenomen beursgang van Falck is daar een voorbeeld van. De overheid daarentegen moet gezag uitstralen en respect verdienen om vooral in tijden van crisis en rampspoed zowel op individueel als op collectief niveau gezags- effectief en met doorzettingsmacht te kunnen optreden. Daarbij past ons inziens in geen enkel opzicht doorzettingsmacht bij van het grote geld. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid organiseert in de aanloop naar de Nuclear Security Summit (NSS) 2014 in Nederland in november van dit jaar een internationale nucleaire tabletop-oefe- ning, samen met het International Atomic Energy Agency (IAEA), INTERPOL, het United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI), het Nederlands Forensisch Instituut en het ministerie van Buitenlandse Zaken. Op de NSS in Seoul kondigde Minister van Buitenlandse Zaken Rosenthal dit aan. NCTV organiseert nucleaire table-top oefening 2012 Vanwege de potentiële impact van een incident met chemische, biologische, radiologische of nucleaire middelen (CBRN) werkt de Nederlandse overheid al geruime tijd aan het voorkomen van terrorisme met deze middelen, maar ook aan het op voorhand zoveel mogelijk beperken van gevolgen van een eventueel incident. Oefeningen zijn hier een belangrijk onderdeel van. Tijdens de conferentie in 2009 van het Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism (GICNT) wezen de gastheren – het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding – reeds op de nood- zaak om vaker in internationaal verband te oefenen. Naar aanleiding daarvan is nog in hetzelfde jaar de oefening COBALT 2009 georganiseerd. Hierop volgden BIOSHIELD (2010) en CHEMSHIELD (2011). @TOMIC 2012 is hiermee de vierde in de reeks van deze reeks internationale CBRN-oefeningen. In deze oefening zal internationale samenwerking bij een terroristische nucleaire dreiging worden beoefend, met als doel het bewustzijn te vergroten van zowel de bestaande risico’s als de geldende afspraken en procedu- res rond nucleaire veiligheid. Daarbij is er in de oefening bijzondere aandacht voor nucleair-forensisch onderzoek en cyber security. Meer informatie: www.nuclearforensics.nl (bron: Nieuwsbericht Ministerie VenJ, 27 maart 2012) 69Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201270 voorbereidingen gean oan! Hilde Gerlofs en Rika Leijstra, communicatieadviseurs Hulpverleningsdienst Fryslân Jaarlijkse voorbereiding De voorbereidingen voor een eventuele Elfstedentocht starten ruim voordat duidelijk is of de tocht doorgaat. Veiligheidsregio Fryslân heeft een stuurgroep Elfsteden die jaarlijks meerdere malen bijeenkomt. De stuurgroep bestaat uit de gemeente Leeuwarden, alle hulpdiensten en de Vereniging de Friesche Elfsteden. De stuurgroep zorgt ervoor dat de draaiboeken van alle samenwer- kingspartners up to date en op elkaar afgestemd zijn. Recent zijn de draaiboeken bijvoorbeeld aangepast op basis van een audit door het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) en de Politieacademie. Pre-ROT Toen bleek dat de kans bestond dat de Elfstedentocht door zou gaan, is de directie crisisbeheersing van Veiligheidsregio Fryslân bijeen gekomen. De directie besloot dat de gemeenten en hulpdiensten konden starten met de voorbereidingen van de Elfstedentocht. Een zogenaamd pre-Regionaal Operationeel Team (ROT) startte daarna om de voorbereidingen van de mono- disciplinaire hulpdiensten zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Alle diensten binnen de veiligheidsregio en een liason van de vereniging namen van 6 tot en met 9 februari dagelijks deel aan dit pre-ROT in het Regionaal Coördinatie Centrum (RCC) in de meldkamer in Drachten. Rien van de Ven, hoofd Veiligheidsbureau van Veiligheids- regio Fryslân, coördineerde dit proces als operationeel leider: “Doordat we van tevoren een pre-ROT hebben gevormd, konden alle monodisciplinaire diensten de processen goed op elkaar afstemmen om er een multidisciplinair succes van te maken. Zowel in tijd als kwaliteit is hiermee veel winst geboekt.” Operationele samenwerking Ook in het operationele proces werken de vereniging en de veiligheidsregio continu samen. De vereniging is verantwoordelijk voor de ijsroute en de deelnemers. De veiligheidsregio is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid van het publiek. De GHOR coördi- neert in samenspraak met de vereniging, Regionale Ambulance Voorziening en ziekenhuizen de algehele geneeskundige hulpverlening. Beide processen hebben volop raakvlakken en worden vooraf afgestemd. Van de Ven: “We hebben ieder onze eigen verantwoordelijk- heden, maar kijken samen hoe we dit zo goed mogelijk kunnen afstemmen.” De politie en de geneeskundige hulpverlening speelden een grote rol in de voorbereidingen. De politie zou, naast de 1100 man uit de Friese regio, 1260 mensen extra bijstand nodig hebben vanwege de enorme hoeveelheid bezoekers. De geneeskundige hulpverlening moest speciale wagens van defensie inzetten om afgelegen plekken beter te bereiken dan met gewone ambulances. Daarnaast was ambulancevervoer uit het hele land nodig om mensen uit Friese ziekenhuizen te vervoeren naar ziekenhuizen elders. Naast politie stonden voor zorg en hulpverlening tijdens de tocht 1000 mensen paraat. Van de Ven: “Ik ken geen evenement in ons land dat zich uitstrekt over zo’n groot gebied en waarbij zoveel mensen geneeskundige behandeling nodig hebben.” Bestuurlijke samenwerking Een mogelijke Elfstedentocht wordt altijd behandeld als een GRIP4 situatie. Bevoegd gezag is dus Veiligheidsregio Fryslân, als gemeenschappelijke regeling van de Friese gemeenten. De beslissing om een tocht uit te schrijven ligt bij de vereniging. Wanneer het bestuur besluit om een tocht uit te schrijven is er voor de afkondiging overleg met de voorzitter van Veiligheidsregio Fryslân, Ferd Crone. Pas nadat de voorzitter van de veiligheidsregio heeft aangegeven dat er vanuit het oogpunt van openbare orde en veiligheid geen beletsels zijn kan de afkondiging door de voorzitter van de vereniging plaatsvinden. Uiteraard hebben de voorzitter van Veiligheidsregio Fryslân, Ferd Crone, en voorzitter van de Vereniging de Friesche Elfsteden, Wiebe Wieling, tijdens de voorbereidingen Gezamenlijke hulpdiensten waren klaar voor de tocht Elfstedentocht: Was het eindelijk zover? Afgelopen februari maakte Fryslân zich voor het eerst in vijftien jaar op voor de tocht der tochten. De kans op de 16e Elfstedentocht was nog nooit zo groot. De Koninklijke Vereniging de Friesche Elfsteden, duizenden vrijwilligers en alle hulpdiensten waren er klaar voor. Helaas moest voorzitter Wiebe Wieling op 8 februari iedereen teleurstellen. De tocht kon niet doorgaan. Toch heeft het hele land genoten van de voorpret en de saamhorigheid. Veiligheidsregio Fryslân leerde daarnaast veel van de multidisciplinaire voorbereidingen op een mogelijke tocht.
  • 71Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 regelmatig overleg. Zowel de vereniging als de Veiligheidsregio waren er klaar voor, maar het ijs was helaas niet dik genoeg. De samenwerking van het bevoegd gezag is uniek. Bij de Elfstedentocht zijn maar liefst 15 bestuurlijk verant- woordelijke burgemeesters betrokken. Tijdens de voorbereiding is er overleg tussen deze 15 burgemees- ters onder leiding van voorzitter van Veiligheidsregio Fryslân, Ferd Crone. Crone heeft hierin een unieke positie. Bij een ramp of crisis van bovenregionale betekenis kan hij volgens de Wet Veiligheidsregio’s namelijk gebruik maken van zijn zogenaamde ‘doorzet- tingsmacht’. In januari hebben de burgemeesters langs de route afgesproken dat de voorzitter Veiligheidsregio, na hen en de hulpverleningsdiensten te hebben gehoord, uiteindelijk beslist of de tocht voor het onderdeel openbare orde en veiligheid door kan gaan. Pas na dat besluit kan de voorzitter van de Vereniging de Friesche Elfsteden de tocht afkondigen. Toegevoegde waarde veiligheidsregio De veiligheidsregio bleek een ideale samenwerkings- vorm. Wim Kleinhuis, directeur Veiligheidsregio Fryslân: “Het concept veiligheidsregio heeft bij de voorbereidingen op de Elfstedentocht zijn meerwaarde getoond. Dankzij regionale regievoering wisten alle samenwerkende partijen elkaar voorafgaand aan en tijdens de voorbereidingen goed te vinden. Zowel in de aanloop naar de tocht als in de periode daarvoor bracht de Veiligheidsregio vanuit haar regiefunctie alle hulpdiensten en gemeentelijke vertegenwoordiging bij elkaar. Er is een duidelijke ‘stip op de horizon’ en die is voor iedereen helder. Dit zorgde voor effectieve en efficiënte voorbereidingen door de verschillende disciplines.” Leerpunten Veiligheidsregio Fryslân heeft de enorme landelijke impact van dit evenement ervaren. Impact op burgers, maar ook op buurregio’s en nationale samenwerkings- partners. Fryslân kreeg volop hulp aangeboden. Om misverstanden en dubbel werk te voorkomen, zouden hier vooraf eigenlijk al afspraken over gemaakt moeten worden. Bijvoorbeeld over de uitstraling van het evenement op openbaar vervoer en verkeer. Hierover ontstond in de voorbereiding enige onduidelijkheid. Op basis van deze ervaring zal worden onderzocht of de draaiboeken voldoende zijn doorvertaald naar de rest van het land. Ook de gemeentelijke crisisorganisatie verdient nadere aandacht. Van de Ven: “Sinds 1 januari 2012 hebben we als Veiligheidsregio Fryslân de gemeentelijke crisis- organisatie ingericht. Hiervoor zijn expertteams opgericht en opgeleid voor de sleutelfuncties binnen de oranje kolom. De voorbereiding op de Elfstedentocht was, na hoog water, de tweede keer dat de expertteams zijn ingezet. Beide situaties waren uitstekende mogelijk- heden om het geleerde in praktijk toe te passen. Daarnaast hebben alle partners elkaar veel beter leren kennen. De opgedane ervaringen zijn vastgelegd in een evaluatie en zullen door ons Bureau Bevolkingszorg gebruikt worden om de organisatie verder te verstevigen.” Tot slot is gebleken dat de ervaringen uit het verleden niet één op één kunnen worden overgenomen. Bij een evenement als de Elfstedentocht kan lange tijd zitten tussen de laatste en de eerstvolgende tocht. De samen- leving verandert en ook de organisatie rondom de veiligheid van de Elfstedentocht moet mee veranderen, denk aan crowd management en inzet van social media. Terugkijkend zijn de voorbereidingen een prachtig voorbeeld van de multidisciplinaire samenwerking binnen Veiligheidsregio Fryslân. De kwaliteit van de crisisorganisatie is dankzij deze ervaring verder verbeterd. En zoals bij elke waardevolle ervaring zijn er ook weer genoeg verbeterpunten voor een volgende keer. Laten we hopen dat dan niet alleen die voorberei- dingen, maar ook de tocht oan giet!
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201272 Netwerkkaarten en rijksheren: VierdedrukBestuurlijkeNetwerkkaartenCrisis- beheersing De netwerkkaarten zijn geactualiseerd en aangevuld. Zo is er nu ook een kaart voor onderwijs en een kaart voor cultureel erfgoed. In totaal zijn er 24 kaarten, variërend van rampenbestrijding tot olie, van terrorisme- bestrijding tot voedselvoorziening en -veiligheid, van burgerluchtvaart tot kern- ongevallenbestrijding. In alle netwerkkaarten zijn, waar relevant, nu ook de internationale aspecten meegenomen, zoals de rol van de Europese Commissie in verschillende crises, maar bijvoorbeeld ook de rol van het Europees Agentschap voor Maritieme Veiligheid, het Internationaal Atoomenergie Agentschap (IAEA) of de Wereld Gezondheidsorganisatie (WHO). Deze inter- nationale aanvulling dient onder meer als opmaat voor de ontwikkeling van land- grensoverschrijdende kaarten, waarin de informatie- en afstemmingslijnen, centraal en decentraal, tussen Nederland en de buurlanden Duitsland en België inzichtelijk worden gemaakt. Ten slotte is er nu ook specifiek aandacht voor coördinerende afspraken over de operatio- nele leiding en meer aandacht voor de rol en positie van verschillende overheidsinstanties zoals de Nederlandse Voedsel en Waren- autoriteit (NVWA), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Watermanagementcentrum. Gebruik van de netwerkkaarten De netwerkkaarten zijn opgesteld als een naslagwerk dat ook in de responsfase te gebruiken is. De netwerkkaarten zijn geschreven voor bestuurders, hun adviseurs en de operationeel leiders. Op grond van de feiten kan bepaald worden welke ketens geraakt worden of geraakt kunnen worden en daarmee welke netwerkkaarten relevant zijn. Elke kaart bevat: • een tabel met puntsgewijs: - de betreffende crisistypen; - wie bevoegd gezag is; - de soorten maatregelen die daarbij aan de orde zijn; • een toelichting waarin staat wie bij welk crisistype welke maatregelen neemt, hoe de opschaling geregeld is en hoe de afstemming tussen betrokken partijen verloopt; • een tekening van het bestuurlijk netwerk (betrokken functionele keten versus de algemene keten); • een bijlage met de bestuurlijke aandachts- punten over: - de bestuurlijke maatregelen; - de communicatie en informatievoorzie- ning aan media en samenleving; - de afstemming met andere betrokken overheden en instanties. De rijksheren Een apart facet van de moderne crisisbeheer- sing is de rol van de rijksheren. De term rijksheren verwijst naar rijksfunctionarissen die in een crisis namens hun minister eigen maatregelen nemen, lokale en regionale overheden informeren en met hen samen- werken. Het geactualiseerde rapport Van rampenbestrij- ding naar crisisbeheersing – de betekenis van de rijksheren voor de veiligheidsregio geeft de veiligheidsregio’s een compleet en actueel beeld over de rol van de rijksheren en wat zij voor de regio’s kunnen betekenen. Bij crises blijkt afstemming altijd weer moeilijk, zeker als er zowel landelijke als lokale overheden betrokken zijn. Het begint ermee dat alle betrokkenen weten wie waar over gaat, en waarover niet. De provincie Noord-Holland heeft, met steun van de provincies Flevoland, Gelderland en Overijssel, een vierde druk van de Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing uitgebracht. Daarnaast heeft Noord-Holland de notitie over de rol van de rijksheren in crisisbeheersing geactualiseerd. Merijn ten Dam, Kabinet van de commissaris van de Koningin, Provincie Noord-Holland een update
  • 7373Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 Helaas constateert de notitie ook een aantal lacunes ten aanzien van de positionering van sommige rijksheren. Zo is een rijksheer niet in alle gevallen voldoende opgenomen in de crisisbeheersingsorganisatie van een ministerieenkandusdeverwachteinformatie- positie niet waarmaken. Ook is de aanwijzing van rijksheren deels verouderd (zo is formeel de commissaris van de Koningin nog steeds rijksheer op het terrein van Buitenlandse Zaken, Justitie en Volksgezondheid). Daarnaast is bij een aantal ministeries de wettelijke basis van het optreden van rijks- heren verouderd. De desbetreffende ministeries moeten waar nodig hun wet- geving moderniseren en duidelijkheid verschaffen over wie in een regio waarover kan worden aangesproken. Het rapport over de rijksheren is te down- loaden vanaf de website van provincie Noord- Holland. De netwerkkaarten zijn te downloaden van de websites van de provincies Noord-Holland, Flevoland, Gelderland en Overijssel en het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid. In veel gemeenten zijn de afgelopen jaren maatregelen genomen om agressie en geweld tegen burgemeesters en wethouders tegen te gaan. De helft van de burgemees- ters en wethouders in ons land heeft met agressie en geweld te maken. Om gemeen- ten te ondersteunen bij het nemen van de goede beveiligingsmaatregelen, hebben minister Spies en minister Opstelten de gemeenten een handreiking aangeboden. Daarin wordt beschreven welke maat- regelen men het beste kan nemen, wie daarvoor verantwoordelijk is en wie de kosten daarvan draagt. De handreiking is tot stand gekomen in goed overleg met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, de Wethoudersvereniging en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Het programma Veilige Publieke Taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besteedt specifiek aandacht aan politieke ambtsdragers. Zo zijn vanuit het programma verschillende middelen aangereikt om lokale bestuurders te beschermen en te ondersteunen, zodat zij hun taak zonder drang en dwang kunnen vervullen. Samen met betrokken partijen, waaronder de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, is gewerkt aan een aantal praktische handvat- ten voor de aanpak van agressie en geweld en is een stappenplan ontwikkeld dat terug te vinden is op de website www.veilig- bestuur.nl. (bron: Nieuwsbericht Ministeries BZK en VenJ, 22 februari 2012) betere beveiliging burgemeesters en wethouders Dierziektebestrijding functionele keten dierziekten algemene keten Europese Commissie Permanent Veterinair Comité/Raad houder van dieren minister EL&I/VWA minister VenJ bevolking Informatie en afstemming Bijstand Interne lijnen Maatregelen jegens bevolking/bedrijven Bestuurlijk toezicht, tevens onderlinge informatie Maatregelen door EU cdK burgermeester of voorzitter veiligheidsregio regionaal crisiscentrum o.l.v. regioambassadeur van een vestiging van directie Regio en Ruimtelijke Economie, tevens rijksheer
  • Crisismanagement training op strategisch niveau Het zou een misverstand zijn te veronderstel- len dat (aankomende) leiders geen training nodig hebben. Keer op keer zien we politiek- ambtelijke gezagsdragers tijdens een crisis het wiel opnieuw uitvinden. Zij weten bekende valkuilen niet te omzeilen en maken elementaire, vermijdbare fouten die een escalerende werking op het crisis proces hebben.1 Wij zien hoe crisismanagers geen idee hebben wat zij moeten doen (en wat ze niet moeten doen). Wetenschappelijk onderzoek gecombineerd met ervaringen uit de praktijk verschaffen ons een goed beeld van de vaardigheden die voor, tijdens en na een crisis een wezenlijk verschil kunnen maken. Gezagsdragers zijn effectiever wanneer zij: • een goed en dynamisch beeld hebben van de crisiskwetsbaarheid van hun organisatie of beleidssector; • crises snel herkennen en begrijpen; • in de preventie- en preparatiefase reeds de nodige maatregelen hebben getroffen om een crisis georganiseerd te bestrijden; • bekend zijn met de strategische taken die vervuld dienen te worden tijdens een crisis; • hun persoonlijke en de bedrijfsmatige capaciteiten zo effectief mogelijk weten in te zetten tijdens een crisis; • een goed begrip hebben voor de complexi- teit van de nafase (de “crisis na de crisis”); • een goed idee hebben van de gevolgen die een crisis kan hebben voor de legitimiteit van hun organisatie. Wat voor het operationele en tactische niveau geldt, is ook waar voor het strategische niveau: de principes van effectief crisis management kunnen worden besproken, aangeleerd en dienen te worden beoefend. Crises strekken zich tot steeds meer domeinen uit, worden complexer, hebben meer vaart, en plaatsen organisaties en hun leiders onder het (publieke en mediale) vergrootglas. In een dergelijke situatie kunnen kleine misstappen disproportionele gevolgen hebben. Het Departement voor Bestuurs- en Organisatiewetenschappen van de Universiteit Utrecht heeft een Executive Programma Crisismanagement ontwikkeld dat beoogt potentiële crisis managers en leidinggevenden op hun crisis management rol voor te bereiden. Het curriculum bouwt voort op het idee dat strategische leiders zich tijdens en na een crisis met de organisatie van een beperkt aantal taken dient bezig te houden: 1) sense-making (het verkrijgen en analyseren van informatie waardoor een accuraat beeld van de situatie wordt verkregen); 2) coördinatie van het responsnetwerk; 3) kritieke besluitvorming; 4) het communiceren met burgers (publieke zingeving); 5) verantwoording en leren. Deze 1-jarige opleiding start in september. Deelnemers leren deze cruciale taken in te vullen en beoefenen de taken onder begeleiding van experts uit wetenschap en praktijk. Het curriculum wordt aangevuld met (internationale) kaartkennis, kennis van crisisprocessen en -oorzaken, strategische vaardigheden, en scenario-denken. Dit programma geeft een stevige basis voor het omgaan met onzekerheid en dreiging op strategisch niveau. Voor meer informatie kunt u een email sturen naar a.boin@uu.nl. prof. dr. Arjen Boin, hoogleraar Public Governance and Crisis Management, Universiteit Utrecht 1 Voor een overzicht van lessen zie A. Boin en P. ’t Hart, ‘Organising for effective emergency management: Lessons from research’, in: Australian Journal of Public Administration, 69 (2010), 357-371. Het crisisveld is de afgelopen jaren rap geprofessionaliseerd. Er bestaat een veelheid aan opleidingen, die vooral het operationele niveau en ambtelijk middenkader bedienen. Het strategische niveau komt er echter bekaaid vanaf. Er bestaan in Nederland veel leiderschapsopleidingen, cursussen en coachingstrajecten. In sommige van die opleidingen komt crisis- management aan bod (bijvoorbeeld School voor Politieleiderschap). Maar een volwaardige opleiding voor bestuurders die op strategisch niveau leiding aan een crisisrespons moeten geven, of die moeten ondersteunen, ontbreekt. Leiders en managers op het strategisch niveau beschikken zelden over een klankbord op het terrein van crisismanagement. Het lectoraat Veiligheid & Sociale Cohesie van Hogeschool Windesheim te Zwolle organiseert op dinsdag 8 mei 2012 de conferentie “Publiek Geweld!” over multidisciplinaire samenwerking ter bestrijding van ernstige geweldincidenten. De bijeenkomst is bestemd voor bestuurders en veiligheidsprofessionals en biedt een zowel nationaal als internationaal georiënteerde studiedag waarbij een deel van het programma gevoerd wordt in de Engelse taal. Sprekers, workshopleiders en deelnemers komen behalve uit Nederland onder meer uit Noorwegen, Groot-Brittannië, de VS, Duitsland en België. Aanmelden voor de studiedag en inschrijven voor de workshops kan via http://portaal.windesheim.nl/ publiekgeweld Publiek Geweld! Conferentie 8 mei 2012 Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201274
  • Redactieadres Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing Ministerie van Veiligheid en Justitie Kamer H1420 Postbus 20301 2500 EH Den Haag Nieuw E-mailadres: magazine@nctv.minvenj.nl Internet: www.nctv.nl Redactie Redactiecommissie: Esther de Kleuver, Chris van Duuren, Marja Gobert, Donna Landa, Judith Sluiter, David van Veenendaal en Geert Wismans (samenstelling en eindredactie) Redactiesecretariaat: Nalini Bihari (070-426 53 00) Redactieraad Prof. dr. Ben Ale (Technische Universiteit Delft) Prof. dr. ir Marjolein van Asselt (Universiteit Maastricht, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) Prof. dr. Edwin Bakker (Universiteit Leiden/ Centre for Terrorism & Counterterrorism) Prof. dr. Arjen Boin (Universiteit Utrecht) Mr. dr. Ernst Brainich Prof. dr. Adelbert Bronckhorst (TNO/VU Amsterdam) Dr. Menno van Duin (Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid) Prof. dr. Georg Frerks (Universiteit Wageningen) Prof. dr. Bob de Graaff (Nederlandse Defensie Academie) Prof. dr. Ira Helsloot (Radboud Universiteit Nijmegen) Prof. dr. Erwin Muller (Universiteit Leiden) Dr. Astrid Scholtens (Crisislab) Prof. dr. Erwin Seydel (Universiteit Twente) Prof. dr. Rob de Wijk (The Hague Centre for Strategic Studies) Aan dit nummer werkten mee: Erik Akerboom, Paul Arbon, Sabrina Aschemann, Marjolein van Asselt, Edwin Bakker, Roel Barkhof, Cees van Beek, Eric Bekaert, Arie van Bellen, Rob Bertholee, Marije Breedveld, Lyndon Bird, Rosanna Briggs, Pierre Yves Buquet, Hamish Cameron, Albert Clobus, Rémi Cottin, Merijn ten Dam, Francis Delon, Jean-François Dodeman, Laurent Ducamin, Pamela van Erve, Robert J. Fenton Jr., Hilde Gerlofs, Corsmas Goemans, Eva Haas, Madeleen Helmer, Anne-karien van den Heuvel-Scheepens, Henk van Houtum, Yann Jounot, But Klaasen, Shuzo Koshino, Estella Kuppens, Pieter C. Lagas, Samira Lahdada, Martin Lamboo, Rika Leijstra, Jaïr van der Lijn, Helena Lindberg, Fedor Meerts, Inge Mutsaers, Peter Noordanus, Maddy Ockhorst, Hans Oude Alink, Manon Ostendorf, Ivo Opstelten, Marcus C. Oxley, Marc Paats, Richard A. Reed, Aafke Schaapherder, Reto Schnarwiler, Marloes Smelter, Lisanne van Stormbroek, Bengt Sundelius, Andrea Teftedarija, Roos Toxopeus, Johanneke Tummers, Maaike van Tuyll, Ellen Vos, Vincent van der Vlies, Tom van der Vlist, Annick de Vries, Margaretha Wahlström, Wim van der Weegen Fotografie ANP, Arenda Oomen (ICNSS-katern), GGD Zuid Limburg, Pieter C. Lagas, Meldkamer Noord-Nederland, Provincie Noord-Holland, VR Midden- en West-Brabant IIlustraties AIVD, Marjolein van Asselt, Edwin Bakker, Clingendael, NCTV, Vincent van der Vlies, Windesheim Vormgeving Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag Productiebegeleiding Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Communicatie en Informatie / Grafische en Multimediale Diensten J-13679 Druk DamenVanDeventer © Auteursrecht voorbehouden. ISSN 1875-7561 Colofon Voor een gratis abonnement mail: magazine@nctv.minvenj.nl Het magazine is te downloaden via www.nctv.nl Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 2012 75
  • Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing april 201276 Yann Jounot, directeur Beveiliging en Veiligheid, Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale Vier vragen aan: Hoe kijkt u terug op de conferentie? “Er komt direct één woord bij me op: stimulerend. Ten eerste hebben we meer dan 80 deelnemers uit zeventien verschillende landen van vier continenten weten te betrekken die representatief zijn voor het hele spectrum aan stakeholders op het gebied van weerbaarheid. De conferentie onderstreepte het belang en de relevantie van onze gezamenlijke keuze van het eerste uur. Verder bleek dat men eensgezind is over het begrip weerbaarheid. Ondanks onze politieke, bestuurlijke en culturele verschil- len hanteert de overgrote meerderheid vergelijkbare methodes voor een complex begrip als weerbaarheid. Dit geldt ook voor de identificatie en inventarisatie van de risico’s. Het geldt eveneens voor de noodzaak te beseffen hoe onderlinge afhankelijkheden en domino-effecten de vitale functies van onze maatschappijen kunnen bedreigen. Uiteindelijk geldt het ook voor alle uitdagin- gen die we bij het opzetten van onze nationale weerbaarheidsstrategieën hebben geïdentificeerd, waaronder vooral nauwe samenwerking met onze burgers. De derde les vloeit logisch voort uit de eerste twee. Omdat weerbaarheid een grote zorg is voor ons allemaal, is er alle ruimte voor de dialoog binnen het netwerk dat de conferen- tie ons heeft opgeleverd. We onderhouden nauwe contacten met elkaar, want weerbaar- heid is meer dan een kwestie van nationale veiligheid. Het gaat erom dat we ervoor zorgen dat hetgeen we op nationaal niveau opzetten niet ten koste gaat van de nationale systemen van onze buren en partners. Dit is geheel in lijn met de geest van deze internationale conferentie over nationale veiligheid. En het is onze taak het dynamisch en productief te houden.” Acht u verdere samenwerking tussen Nederland en Frankrijk op het gebied van crisismanagement van belang? “We hebben betrouwbare partners nodig om effectief crisismanagementbeleid te ontwikkelen. Deze gezamenlijk georgani- seerde conferentie is het bewijs van de efficiënte en vruchtbare samenwerking tussen beide landen. We willen deze motor achter strategisch denken verder ontwikkelen en ons daarbij richten op risicoanalyse, planning en crisismanagement als onderde- len van onze nationale veiligheidsstrate- gieën. Ook zullen we onze gezamenlijke uitwisselingen in het teken stellen van het bijdragen aan en consolideren van het Europese veiligheidsbeleid om een momen- tum te creëren voor de Europese dialoog in een bredere context.” Heeft u suggesties voor de volgende conferentie die Nederland samen met Zweden gaat organiseren? “Het is een goede gewoonte internationale organisaties zoals de Verenigde Naties en de OESO uit te nodigen, want zij bieden onpartijdige strategische input. Een punt van overweging voor de volgende conferentie zou echter de rol van internationale organisaties kunnen zijn. Op welke manier bemoeien ze zich niet alleen met landen, maar ook met elkaar en welke rol heeft welke organisatie? In dit verband en om het netwerk verder te versterken lijkt het me verstandig de aanwezigheid van de instellingen van de Europese Unie bij de conferentie te waarbor- gen. De EU is een belangrijke speler op het internationale veld. De Raad, de Commissie maar ook het Europees Parlement hebben allemaal een waardevolle inbreng bij de ontwikkeling, strategische richting en implementatie van een Europese visie op crisismanagement en de weerbaarheid van onze landen. Grotere betrokkenheid van de EU zou dus waardevol zijn voor de hele internationale crisismanagement gemeenschap.” Denkt u dat de conferentie gevolgen zal hebben voor uw beleidsvormingsproces? “De discussies hebben bijgedragen aan het bevorderen van de Franse aanpak van nationale weerbaarheid. Dankzij de diversiteit van zowel stakeholders als politieke culturen heeft deze conferentie zeer bruikbare inzichten opgeleverd. Bij onze toekomstige werkzaamheden zullen we ons richten op twee hoofdpunten: 1) het accent verschuiven naar de betrokkenheid van lokale overheden om de lokale capaciteiten en deskundigheid te versterken en aan te vullen met staatsvoorzieningen waar dat nodig is; en 2) het aanhalen van onze banden met de burger: onze bevolking is de grootste bron die tot dusver onbenut is gebleven, dus we moeten de communicatie met de bevolking verbeteren en haar betrekken bij de crisismanagementcyclus”.