Cocreatie in-de-publieke-sector
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Like this? Share it with your network

Share
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Be the first to comment
No Downloads

Views

Total Views
4,139
On Slideshare
4,080
From Embeds
59
Number of Embeds
1

Actions

Shares
Downloads
26
Comments
0
Likes
1

Embeds 59

http://socialmediadna.nl 59

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
    No notes for slide

Transcript

  • 1. Cocreatie in de publieke sectorCocreatie in de publieke sector_8.indd 1 19-1-2010 10:38:28
  • 2. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 2 19-1-2010 10:38:28
  • 3. Cocreatie in de publieke sector Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger Victor Bekkers Albert Meijer Met medewerking van Nils Burger en Jelena Buljac Boom Juridische uitgevers Den Haag 2010Cocreatie in de publieke sector_8.indd 3 19-1-2010 10:38:29
  • 4. Dit boek is totstandgekomen in het kader van de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur, een samenwerkingsverband van de Directie Innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en enkele academische instituten. Deze alliantie verricht onderzoek naar de concrete betekenis van ICT voor de kwaliteit van het openbaar bestuur in ons land. Eerder bracht de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur bij Boom Juridische uitgevers de volgende publicaties uit: • Mark Bovens, Roger van Boxtel, Eugène Loos & Pauline Poland (red.) (2002) Re- novatie van de rechtsstaat. Vijf casus over de invloed van ICT op democratie en recht • Albert Meijer (2004) Vreemde ogen dwingen. De betekenis van internet voor maat- schappelijke controle in de publieke sector • Eugène Loos (2006) Innovatie aan het werk. Onderzoek op locatie naar succes- en faalfactoren van innovatieprojecten bij Nederlandse gemeenten vanuit een multi-actor perspectief • Albert Meijer (2006) CC’tje naar de baas. E-mail en verandering in ambtelijke orga- nisaties • Albert Meijer & Vincent Homburg (2008) Op weg naar toezicht 2.0 © 2010 Victor Bekkers en Albert Meijer / Boom Juridische uitgevers Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ISBN 978-90-8974-223-0 NUR 704, 805 www.bju.nlCocreatie in de publieke sector_8.indd 4 19-1-2010 10:38:29
  • 5. Voorwoord Tot twee jaar geleden hadden wij beiden nog nooit van de term cocreatie gehoord. Met termen als participatie, coproductie, digitale discussies en sociale netwerken wa- ren wij wel zeer bekend. Na een aanvankelijke argwaan tegen dit nieuwe concept raakten wij gaandeweg enthousiaster. Het mooie aan de term cocreatie is dat de over- heid niet langer centraal staat. Bij participatie ‘mogen’ burgers meedoen, bij cocreatie is er juist sprake van gelijkwaardigheid en laten burgers de overheid meedoen. Met de toepassing ervan, zo laat dit boek zien, zijn er nieuwe praktijken ontstaan die interessant zijn en potentieel nuttig voor zowel overheden als burgers. Van daadwer- kelijke cocreatie is er echter nauwelijks sprake. Is daarmee dit onderzoek mislukt? Neen. Wij laten wel zien hoe ideeën over cocreatie overheden en burgers hebben geïnspireerd om te zoeken naar nieuwe verbindingen. Deze verbindingen zijn hard nodig in een tijd waarin de samenleving gefragmenteerd raakt en de legitimiteit van de overheid onder druk staat. Tot nog toe hebben deze praktijken vooral een experi- menteel karakter, maar ze geven wel zicht op mogelijke manieren om het verbindend vermogen van de overheid in het informatietijdperk te versterken. Met dit boek hopen wij burgers, bestuurders, ambtenaren en onderzoekers te in- formeren en inspireren om verder vorm te geven aan nieuwe digitale verbindingen tussen overheid en burgers. Of tussen burgers en overheid. Wij pleiten voor meer experimenten, maar ook voor meer reflectie op de gewenste en ongewenste effecten van cocreatie. Cocreatie is niet uit zichzelf wenselijk. Ze is wenselijk wanneer zij kan bijdragen aan de vitaliteit van de publieke sector. Wij denken dat veel van de geschets- te voorbeelden in dit boek daaraan kunnen bijdragen, maar noemen ook risico’s en mogelijke perverse effecten. Geen eenzijdig pleidooi voor meer cocreatie dus. Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de hulp van vele betrokkenen. Ten eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. De openhartige interviews hebben in hoge mate bijgedragen aan ons inzicht in de nieuwe digitale praktijken, maar ook in de complexe processen van organisatieverandering in over- heidsbureaucratieën. Ten tweede willen wij de begeleidingsgroep voor dit onder- zoek hartelijk bedanken. Het betreft Hubert Noordman (Belastingdienst), Arnout Ponsioen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) en Mildo van Staden (TNO, vanaf 1 januari 2009 Ministerie van BZK). Hun opbouwende kritiek heeft bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. Desalniettemin blijven de auteurs volledig verantwoordelijk voor de inhoud ervan. Ten derde willen we Nils Burger en Jelena Buljac van harte bedanken. Hun inspanningen om kwalitatieve en kwantitatieve informatie boven tafel te halen, om de nieuwe digitale praktijken te kunnen beschrijven, zijn van groot belang geweest voor dit boek. Ook hebben wij de samenwerking als zeer prettig en opbouwend ervaren. Ten slotte willen we Stefan Brakman danken voor de gedegen eindredactie van dit boek. Victor Bekkers en Albert Meijer Rotterdam en Utrecht, november 2009 5Cocreatie in de publieke sector_8.indd 5 19-1-2010 10:38:29
  • 6. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 6 19-1-2010 10:38:29
  • 7. Inhoud Voorwoord 5 Inhoud 7 1 Cocreatie door Web 2.0 9 1.1 Verbroken verbindingen, verbindend vermogen 9 1.2 Vraagstelling 12 1.3 Web 2.0 14 1.4 Cocreatie 18 1.5 Motieven voor cocreatie 23 1.6 Onderzoeksstrategie 27 1.7 Samenvatting en vooruitblik 28 2 Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web 31 2.1 Inleiding 31 2.2 Agendavorming: een theoretische positiebepaling 32 2.3 Uruzgan op het web 36 2.4 Impact 47 2.5 Abu Ghraib als spiegelcasus 54 2.6 Conclusies 55 3 Cocreatie van beleidsontwikkeling: Smallingerland en Maastricht 59 3.1 Inleiding 59 3.2 Interactieve beleidsvoering en digitale discussieplatforms 59 3.3 Introductie van de cases 63 3.4 Interactieve beleidsvoering: de Opeinde community 65 3.5 Impact 74 3.6 Spiegelcasus Caberg-Malpertuis 76 3.7 Conclusies 78 4 Cocreatie in de dienstverlening: forum.werk.nl 81 4.1 Inleiding 81 4.2 Cocreatie in de dienstverlening 83 4.3 Overheidsmotieven: legitimiteit en kwaliteit 85 4.4 Mogelijkheden: proven technology en sterke moderatie 88 4.5 Participanten: kleine actieve kern en grote groep lurkers 91 4.6 Inhoud: samen klagen, maar ook antwoorden op vragen 92 4.7 Cocreatie levert een (in)directe bijdrage aan de dienstverlening 95 4.8 Omgang met barrières 98 4.9 Conclusies en lessen 100 4.10 Dienstverlening aan communities 103 7Cocreatie in de publieke sector_8.indd 7 19-1-2010 10:38:29
  • 8. 5 Cocreatie in toezicht en handhaving: Burgernet en politieonderzoeken.nl 107 5.1 Inleiding 107 5.2 Cocreatie in het toezicht 110 5.3 Burger als rechercheur 113 5.4 Burger in de rol van wijkagent 131 5.5 Conclusies en lessen 142 5.6 Normatieve vragen 148 5.7 Betekenis voor theorieën over handhaving en toezicht 152 6 Conclusies 155 6.1 Efteling als ideaal voor een verbindende overheid 155 6.2 Cocreatie als modewoord? 162 6.3 Brede patronen: participatie in de netwerksamenleving 166 6.4 Aanbevelingen: context en principes 170 6.5 Speelse verbindingen tussen overheid en burgers 172 Literatuur 175 Bijlage 1 Analysekader voor alle casestudies 181 Bijlage 2 Onderzoeksmethoden casus agendavorming 183 Bijlage 3 Onderzoeksmethoden casus besluitvorming 185 Bijlage 4 Onderzoeksmethoden casus dienstverlening 187 Bijlage 5 Onderzoeksmethoden casus toezicht en handhaving 191 8Cocreatie in de publieke sector_8.indd 8 19-1-2010 10:38:29
  • 9. 1 Cocreatie door Web 2.0 1.1 Verbroken verbindingen, verbindend vermogen Overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij contact kunnen ma- ken met burgers op een dusdanige manier dat er sprake is van een betekenisvolle interactie en communicatie tussen beiden. Deze problematiek kunnen we duiden in termen van ‘verbroken verbindingen’ en ‘verbindend vermogen’ (Bekkers, 2007). Verbroken verbindingen in de zin dat de condities waaronder overheid en burger in staat zijn tot betekenisvolle interacties, niet altijd optimaal zijn. Daaraan liggen zowel maatschappelijke als politiek-bestuurlijke ontwikkelingen ten grondslag. Een relevante maatschappelijke ontwikkeling is in ieder geval de teloorgang van ‘grote ideologieën’ in combinatie met het proces van individualisering, dat onder meer leidt tot een sterkere articulatie van individuele belangen en voorkeuren (in termen van mondigheid). De vanzelfsprekendheid waarmee de overheid en de politiek be- slissingen kunnen nemen namens en voor een grote groep van burgers op grond van een ideologisch uitgesproken politiek programma, is ingeruild voor een meer kritische houding. Dit heeft niet alleen geleid tot een afgebrokkelde aantrekkings- kracht van de ‘oude’ politieke partijen, maar ook tot een toegenomen personalise- ring van de politiek en de opkomst van allerlei populistische partijen die rondom een centrale persoon zijn georganiseerd. Een bijkomende maatschappelijke ontwikkeling is de toegenomen fragmentatie van de samenleving als gevolg van een voortgaand proces van differentiatie, speci- alisatie en professionalisering. In het kielzog hiervan ontstaat een hypergeorgani- seerde samenleving waarin met name allerlei geïnstitutionaliseerde deelbelangen en deelrationaliteiten bijdragen aan een versplinterde definitie en aanpak van al- lerlei maatschappelijke vraagstukken. Wat is nog de rol van de overheid in deze hypergefragmenteerde en georganiseerde samenleving, wanneer wordt bedacht dat ‘de overheid’ niet bestaat, zij zelf sterk gefragmenteerd is, en er op tal van andere plekken in de samenleving politieke beslissingen worden genomen die niet altijd voldoende democratisch zijn gelegitimeerd? Dit impliceert dat het onderkennen van samenhang en het organiseren van samenspel noodzakelijk zijn voor de aan- pak van allerlei maatschappelijke vraagstukken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aan- pak van criminaliteit, de aanpak van jongeren die steeds vaker tussen wal en schip van de hulpverlening en opvang belanden, of de aanpak van het gat in de ozonlaag. De vraag is of dit samenspel tot stand komt. We zien dat overheden fors investeren om deze ‘verbroken verbindingen’ te herstel- len of nieuwe, betekenisvolle verbindingen te creëren. Denk daarbij aan de roep om integraal beleid of integrale dienstverlening, waarin wordt getracht te voorkomen dat burgers en bedrijven van het kastje naar de muur worden gestuurd. Het plei- dooi voor actief burgerschap past eveneens in dit streven. Dit vanuit de gedachte dat het herstellen van de verbindingen tussen overheid en burger niet alleen een opgave van de overheid is, maar ook van de burger. Daarnaast zien we dat over- heden burgers steeds meer mogelijkheden geven om te kunnen participeren in 9Cocreatie in de publieke sector_8.indd 9 19-1-2010 10:38:29
  • 10. de ontwikkeling van – en besluitvorming over – plannen die bijvoorbeeld gericht zijn op de reconstructie van een wijk, een buurt of een plein. Het internet biedt in dat verband interessante mogelijkheden, bijvoorbeeld in de vorm van digitale dis- cussieplatforms, waarin kennis, ideeën, opvattingen en wensen omtrent mogelijke aanpakken met elkaar kunnen worden gedeeld. Het revolutionaire karakter van het internet – ook al zijn we dat inmiddels vergeten omdat het in onze ogen zo voor de hand ligt – is zijn verbindend vermogen. Con- nectiviteit stelt mensen, groepen en organisaties in staat om communicatieproces- sen op een andere manier te organiseren; op een manier waarin het daadwerkelijk delen van kennis, ervaring, informatie en contacten op een specifieke locatie en op hetzelfde tijdstip niet meer noodzakelijk is. Fysieke, geografische en temporele grenzen hebben aan betekenis ingeboet (Castells, 1996). Tegelijkertijd kunnen we ons wel de vraag stellen of we dat verbindend vermogen, zoals dat is toegepast in het kader van de vormgeving van de elektronische overheid, wel optimaal hebben benut. Kijkend naar de vormgeving van de elektronische overheid gedurende de afgelopen tien jaar zien we dat het verbindend vermogen van het internet primair is vormgege- ven voor het versterken van de dienstverlening van de overheid. Het ging ten eerste om het verbeteren van de toegang tot en transparantie van de overheid, met name door het verbeteren van de toegang tot informatie over en van diezelfde overheid. Daarbij lag het accent op communiceren door beter en gemakkelijker te kunnen informeren, wat leidde tot een kwaliteitsverbetering. Ten tweede ging het vooral om het versterken van de efficiency van de dienstverlening, bijvoorbeeld omdat infor- matieverwerkingsprocessen ingekort konden worden. Een voorbeeld daarvan is de digitale belastingaangifte. Ook het meervoudig gebruiken van dezelfde informatie door meerdere afdelingen, diensten en organisaties past hierin. We noemen dit ver- bindend vermogen 1.0: overheden proberen verbindingen met burgers te versterken door hen beter te informeren. Tegelijkertijd zien we ook de contouren van een nieuw soort verbindend vermogen verschijnen – dat we gemakshalve verbindend vermogen 2.0 noemen – waarbij een stap verder wordt gegaan dan alleen maar informeren. Het gaat bij dit nieuwe ver- bindend vermogen namelijk primair om communiceren, waarbij intelligentie die aanwezig is op tal van plaatsen, in andere tijdszones of in andere hoofden, aan el- kaar wordt gekoppeld, waarbij het doel niet alleen is deze intelligentie te ontsluiten, maar vooral nieuwe intelligentie te doen ontstaan. De Kerckhove (1996) noemde dit ooit ‘gekoppelde intelligentie’. Niet dat deze vorm van verbindend vermogen tien ja- ren geleden niet aanwezig was. Integendeel, bij de opkomst van het internet, medio jaren negentig van de vorige eeuw, speelde dit eveneens een rol. We zien echter dat het accent is verschoven. Tien jaar later, met de opkomst van het zogenoemde Web 2.0 – een nieuwe generatie internettoepassingen waarop we dadelijk terugkomen – wordt dit vermogen herontdekt. Vernieuwend is echter de koppeling van dit commu- nicerend vermogen aan de vorming van sociale netwerken en losjes georganiseerde gemeenschappen, waarin de deelnemers niet alleen consument of klant zijn, maar 10Cocreatie in de publieke sector_8.indd 10 19-1-2010 10:38:29
  • 11. vooral coproducent. Communicatie, en in bredere zin interactie, staat dan vooral in het teken van cocreatie. Voor overheden biedt dit interessante mogelijkheden. Wat betekent cocreatie als een digitaal gefaciliteerd proces, waarbij intelligentie aan elkaar verbonden wordt in en door communicatie, voor een meer participerende rol van de burger in de talrijke ontmoetingen tussen overheid en burger? Een van de manieren waarop de overheid tracht de gepercipieerde kloof tussen bur- ger en overheid te verkleinen, is door middel van e-participatie. De achterliggende logica is vaak unidirectioneel van aard, in de zin dat de vraag centraal staat hoe de burger beter bij beleidsprocessen betrokken kan worden, vanuit het perspectief van de overheid. Dan kan bijvoorbeeld worden gekeken naar de mate waarin hij over voldoende kennis beschikt, en of hij al dan niet toegang tot het internet heeft. Wij stellen voor om e-participatie vanuit een andere logica te benaderen. Namelijk op grond van de logica van burgers die zich organiseren in digitale gemeenschap- pen rond beleidsprocessen en daarbij gebruikmaken van het sociale kapitaal dat binnen deze gemeenschappen al voorhanden is of kan worden ontwikkeld (Bekkers, 2004; Meijer, Burger & Ebbers, 2009). In plaats van overheidscentrische participa- tie is er dan sprake van cocreatie van beleid. De idee om e-participatie explicieter te koppelen aan het proces van gemeenschapsvorming kan ook worden verdedigd door te verwijzen naar een nieuwe generatie van internettoepassingen, die tot doel hebben de interactie tussen mensen betekenisvol te laten zijn, omdat inzichten, ervaringen, kennis en contacten worden gedeeld – hetgeen ook van belang kan zijn voor de relatie tussen overheid en burger. Deze nieuwe generatie van internetapplicaties staat bekend onder de noemer ‘Web 2.0’ (OECD, 2007; Frissen et al., 2008; Boulos & Wheelert, 2007). Bij meer ‘traditi- onele’ websites, aangeduid met de term ‘Web 1.0’, gaat het om sites met een primair unidirectionele communicatie. Die sites kan men gebruiken om teksten te lezen en audiovisuele informatie tot zich te nemen. Web 2.0 kent een sterkere sociotechni- sche ontwikkeling. Het is namelijk meer ‘user-centered’ door de grotere participe- rende rol en de sterkere onderlinge relaties van gebruikers (zie bijvoorbeeld O’Reilly, 2005). Web 2.0 wijst op nieuwe technologieën als RSS en gebruikstoepassingen zo- als weblogs, social networks en wikis, die gebruikers in staat stellen sneller en met een veelheid van manieren met elkaar in contact te komen en op interactieve wijze te participeren door zelf inhoud (‘content’) toe te voegen, ook wel bekend als ‘user generated content’. Wikipedia en YouTube zijn daar wellicht momenteel de bekend- ste voorbeelden van. Een daarop aansluitend kenmerk is, zoals gezegd, de opkomst van sociale netwerken waarin communicatie en interactie, gericht op het delen van kennis, informatie en ervaringen, centraal staan. Sociale netwerken, met hun ken- merkende many-to-many communicatie, vormen de opkomende kracht binnen de wereld van het internet. Deze netwerken zijn niet ‘top-down’, zoals kenmerkend is voor Web 1.0, maar dynamisch, open en gedecentraliseerd. De mogelijkheid om de kennis, ervaring, informatie en contacten te ontslui- ten, met het oog op de aanpak van maatschappelijke problemen binnen een 11Cocreatie in de publieke sector_8.indd 11 19-1-2010 10:38:29
  • 12. gemeenschap of sociaal netwerk van burgers, sluit aan bij twee bestuurskundige ontwikkelingen. Ten eerste wordt getracht op deze manier tegemoet te komen aan het idee dat de burger niet alleen maar een kiezer, klant of onderdaan is. Hij is ook een ‘citoyen’ die in staat is tot reflectie en zelfreflectie ten aanzien van zijn relatie met de overheid. Het is daarom interessant de kennis die deze reflectie oplevert, daadwerkelijk te ontsluiten en te gebruiken, waarbij webtechnologie een interessante en ondersteunende rol kan spelen. O’Reilly (2005: 5) heeft het in dit verband over ‘the power of the web to harness collective intelligence’. Dit sluit aan bij een overheid die tracht responsief te zijn. Ten tweede wordt, vanuit de zoge- noemde ‘governance’-gedachte, steeds meer gezocht naar samenwerkingsverban- den tussen overheden onderling, maar ook tussen overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers, waarin getracht wordt gezamenlijk een ant- woord te formuleren op de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Essentieel daarin is het idee dat deze partijen onderkennen dat ze wederzijds van elkaar af hankelijk zijn in de aanpak van deze problemen; wederzijdse af hanke- lijkheid die ertoe leidt dat vitale hulpbronnen, zoals bevoegdheden, geld, kennis, kunde en ervaringen, worden gedeeld ten gunste van een gedeeld doel (Rhodes, 1997; Koppenjan & Klijn, 2004). Burgers, bedrijven en maatschappelijke organi- saties worden daardoor coproducenten in de vorming en uitvoering van beleid. Het is dus niet langer meer de overheid die het monopolie heeft op de vormgeving en uitvoering van beleid. In dit verband wordt ook vaak gesproken over de co- productie van beleid, waarin belanghebbende partijen gezamenlijk trachten een beleidspraktijk te ontwikkelen op grond van overtuiging, onderhandeling en ruil (Tops, Depla & Manders, 1996). 1.2 Vraagstelling Het verbindend vermogen zoals dat naar voren is gebracht in een nieuwe generatie internet- en webtoepassingen (Web 2.0), biedt een aantal interessante aanknopings- punten om de, in de ogen van sommigen, bestaande kloof tussen burger en bestuur te verkleinen. Het vermogen om, door communicatie, processen van cocreatie te stimuleren kan vanuit deze gedachte worden omarmd. De facto kan cocreatie be- trekking hebben op alle fasen van de beleidscyclus. Het idee is om de intelligentie die voorhanden is bij burgers, maatschappelijke groeperingen en bedrijven nadruk- kelijk te betrekken in de bepaling en vormgeving van het beleid. Naast de rol van kiezer, klant of onderdaan zien we dat burgers hierdoor ook nadrukkelijk worden aangesproken op hun rol als ‘citoyen’, als betrokken staatsburger. Dit leidt tot de volgende vraagstelling: Welke mogelijkheden biedt Web 2.0 voor cocreatie in verschillende fasen van de beleidscyclus? De beleidscyclus bestaat uit verschillende fasen die elkaar (in analytische zin) op- volgen in overheidsbeleid. In figuur 1.1 wordt de beleidscyclus, en de rol van Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie hierin, schematisch weergegeven. 12Cocreatie in de publieke sector_8.indd 12 19-1-2010 10:38:29
  • 13. Maatschappelijke problemen Agendavorming Terugkoppeling van beleidseffecten Beleidsvoor- bereiding Web 2.0 gefaciliteerde Beleidsevaluatie cocreatie Beleidsbepaling c.q. besluitvorming Handhaving Beleidsuitvoering c.q. dienstverlening Figuur 1.1 Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie binnen de fasen van de beleidscyclus In de zogenoemde rationele benadering van beleid (Hoogerwerf, 2003) begint de beleidscyclus met een maatschappelijk probleem waarvan de effecten als onge- wenst worden ervaren, zoals de overlast van jeugdigen in een wijk of buurt. Vervol- gens moet dit probleem zich een plek weten te verwerven op de agenda van politici, bestuurders en beleidsmakers; het probleem moet erkend worden als een probleem waarvoor een politieke oplossing moet worden gezocht. Is dit gebeurd, dan volgt een nieuwe fase. De opdracht wordt gegeven om met beleidsvoorstellen te komen. In de beleidsvoorbereiding wordt gekeken welke oorzaken aan deze overlast ten grondslag liggen. Komt het omdat deze jongeren zich vervelen, of omdat ze spij- belen? Welke instrumenten moeten dan worden ingezet? Als verveling een oorzaak is, dan zouden specifieke voorzieningen waar jongeren elkaar kunnen ontmoeten, en specifieke activiteiten die voorzien in de behoeften van deze jongeren, wellicht soelaas kunnen bieden. Spijbelen als oorzaak impliceert wellicht dat de leerplicht- ambtenaar deze jongeren onder zijn hoede zou moeten nemen, terwijl de feitelijke overlast mogelijk zou kunnen worden bestreden door de wijkagent gerichter in te zetten. Kortom, er zijn genoeg keuzen te maken. In de beleidsbepaling wordt ver- volgens vastgesteld welke maatregelen moeten worden genomen. Dit gebeurt in het licht van de politieke opdracht die als een gegeven wordt beschouwd en waaruit 13Cocreatie in de publieke sector_8.indd 13 19-1-2010 10:38:29
  • 14. bepaalde doelstellingen volgen. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan volgt de uit- voering. Hierin vervullen bijvoorbeeld de politie, het jeugd- en jongerenwerk, de leerplichtambtenaar en het bredere welzijnswerk verschillende rollen en worden ze ook op een bepaalde, samenhangende manier ingezet. In het kader van de uitvoe- ring van beleid vindt vaak ook een stuk dienstverlening plaats, waarbij bijvoorbeeld burgers concreet een beroep doen op bepaalde rechten of met bepaalde plichten worden geconfronteerd. Belangrijk is dat ook gekeken wordt of de genomen maat- regelen ook daadwerkelijk worden nagekomen en of, zo nodig, moet worden over- gegaan tot handhaving. Zo zal de leerplichtambtenaar regelmatig moeten nagaan of de leerling daadwerkelijk de school bezoekt, en zal de school wellicht worden aangesproken op het adequaat opzetten van een verzuimregistratie. Na verloop van tijd wordt gekeken of de ondernomen activiteiten effect hebben gehad. Dit gebeurt in de fase van beleidsevaluatie. Vervolgens wordt dit oordeel teruggekoppeld naar bijvoorbeeld de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de korpsleiding. Indien de genomen maatregelen geen of onvoldoende effect hebben gehad, kan dit er uiteindelijk toe leiden dat het onderwerp opnieuw op de agenda wordt geplaatst. Dit proces veronderstelt dat er sprake is van leren. In de volgende hoofdstukken wordt de voornoemde onderzoeksvraag uitgewerkt, waarbij we aan de hand van één of meer casussen de betekenis van (door Web 2.0 ondersteunde vormen van) cocreatie per fase van de beleidscyclus zullen analy- seren. Het is echter raadzaam om eerst specifieker in te gaan op enkele centrale begrippen in de genoemde probleemstelling. In paragraaf 1.3 bespreken we een aantal kenmerken van Web 2.0. Daarnaast laten we zien hoe deze nieuwe inter- net- en webtoepassingen zich onderscheiden van de eerste generatie van toepas- singen. Vervolgens gaan we in paragraaf 1.4 meer in het bijzonder in op de vraag wat cocreatie is en hoe cocreatie zich verhoudt tot e-participatie. In paragraaf 1.5 besteden we aandacht aan de motieven voor overheden om burgers actief te be- trekken in processen van cocreatie. Ten slotte gaan we in paragraaf 1.6 in op de vraag hoe we de betekenis van Web 2.0 in het proces van cocreatie kunnen on- derzoeken. 1.3 Web 2.0 Volgens sommigen is Web 2.0 een gehypet begrip. Het feit dat het een hype is, betekent echter nog niet dat er geen fundamenten zijn voor de aandacht die er aan Web 2.0 wordt besteed. Wat is Web 2.0? Voor een definitie van dit begrip volgen we Wikipedia: ‘The term Web 2.0 describes the changing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web. Web 2.0 concepts have led to the development and evolution of web-culture communities and hosted services, such as social-networking sites, video sharing sites, wikis, blogs, and folksonomies.’ (http://en.wikipedia.org/wiki/Web_2.0, geraadpleegd op 9 februari 2009) 14Cocreatie in de publieke sector_9.indd 14 21-1-2010 10:54:10
  • 15. Het gaat hierbij dus om veranderende trends in het gebruik van technologie (OECD, 2007; Boulos & Wheelert, 2007). Frissen et al. (2008: 62) geven de volgende om- schrijving van Web 2.0: ‘In de meer generieke verkenning van web 2.0 hebben we geconcludeerd dat op basis van verschillende publicaties de volgende omschrijving van dit fenomeen kan worden gegeven: • Het ontstaan van dienstenplatformen, op het web waar gebruikers zich kunnen organiseren, samenwerken, vriendschappen onderhouden, delen, ruilen, handelen en/ of creëren. • Deze platformen faciliteren niet exclusieve (open) en laagdrempelige toegang, waardoor de actieve inbreng van grote aantallen gebruikers mogelijk is. • De waarde van een platform of dienst bestaat uit de aggregatie van de collectieve kennis van de gebruikersgemeenschap. • De gebruikers krijgen hierdoor een grote(re) rol bij het produceren van waarde in (web) diensten.’ De cijfers 2.0 kunnen worden gezien als een metafoor die – net als bij technologi- sche ontwikkelingen – verwijst naar een nieuwe versie van het internet. Het ‘oude’ Web 1.0 wordt gekenmerkt door de overdracht van informatie vanuit verschillende bronnen richting de ontvanger. Er is hier sprake van eenrichtingsverkeer met een passieve ontvanger. Web 2.0 wordt niet alleen gekenmerkt door de nieuwe techno- logieën die andere vormen van informatieoverdracht mogelijk maken, maar ook door nieuwe manieren om het internet te gebruiken en daardoor nieuwe rollen die gebruikers en aanbieders op zich nemen. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen een technologische benadering van Web 2.0 en een sociologische benadering. In technologische zin verwijst Web 2.0 naar nieuwe technologieën zoals RSS en bloggen (O’Reilly, 2005; Rapoza, 2006). Vanuit deze benadering wordt de nieuwe Web 2.0-applicaties omschreven als een platform. Frissen et al. (2008: 8) wijzen erop dat het gaat om zaken als open stan- daarden om communicatie te faciliteren, en intelligente webdiensten die gebrui- kers in staat stellen om actief bij te dragen aan de inhoud van de websites door te publiceren, editen, raten en taggen: ‘(...) participatieve web technologie maakt niet alleen het creëren van content mogelijk maar ook andere interacties, zoals com- municatie, het waarderen en classificeren van informatie (“taggen”), en het delen van bestanden, serverruimte of capaciteit op P2P basis.’ Deze nieuwe technologieën zijn misschien helemaal niet zo nieuw als vaak wordt beweerd (Te Velde, 2006: 13). Velen benadrukken dat Web 2.0 eerder dient te worden beschouwd als een nieuw marketingconcept dan als een nieuwe generatie technologieën. Nadat het grote pu- bliek in het begin van de 21e eeuw het vertrouwen in de economische betekenis van het internet had verloren, was er iets nieuws nodig om te zorgen dat geldkranen weer werden geopend. In sociologische zin, en dit is voor ons interessanter, verwijst Web 2.0 naar nieuwe manieren waarop het internet wordt gebruikt. Vanuit een sociologische benadering heeft Web 2.0 een normatieve lading, hetgeen onder meer tot uiting komt in de 15Cocreatie in de publieke sector_8.indd 15 19-1-2010 10:38:29
  • 16. benamingen ‘het sociale web’ en ‘het participatieve web’, die als synoniemen wor- den gebruikt voor Web 2.0. Een sociologisch kenmerk dat centraal staat in beschrij- vingen van Web 2.0 is de veranderde rol van de gebruiker. Gebruikers zijn niet meer passieve ontvangers van informatie, kennis, meningen enzovoort, maar ac- tieve coproducenten geworden van content. De verkiezing van ‘you’ (de gebruiker) als de persoon van het jaar 2006 door Time Magazine is illustratief in dit verband. De sociologische benadering kan worden gebruikt om kenmerkende verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 te benoemen. Verschil 1. Wie plaatst de informatie op de site? Een centraal kenmerk is de opkomst van de zogenoemde ‘user generated content’ (Boulos & Wheelert, 2007). Deze ‘user generated (of: contributed) content’ bestaat uit bijdragen van professionele gebruikers, maar vooral ook uit kleine bijdragen van veel amateuristische of semiprofessionele gebruikers, die samen nieuwe informatie, kennis, producten enzovoort creëren (Te Velde, 2006: 14). Web 2.0 maakt het mogelijk om de collectieve intelligentie te gebruiken die alle gebruikers met elkaar genereren (O’Reilly, 2005). De toetredingbarrières om content te kunnen plaatsen, zijn beperkt. De regie en controle van de data en informatie liggen dus grotendeels bij de gebruiker zelf. Dit is nadrukkelijk ‘grotendeels’ en niet ‘helemaal’, aangezien veel websites en platforms een zekere mate van centrale regie houden. Een blog bijvoorbeeld, wordt vaak door een eigenaar beheerd en die eigenaar heeft invloed op de content die op het blog te zien is. Een hiermee samenhangende vraag is door wie deze content wordt gebruikt. Gaat de input van gebruikers naar de eigenaar van de website en kan deze de input benutten? Of kan iedereen direct de reacties van anderen zien? Wij zullen een onderscheid maken tussen het gebruik van de ‘user generated content’ door de oprichter van de site en het gebruik van deze content door andere gebruikers van de site. Wanneer de content alleen of vooral door de oprichters wordt gebruikt, past dit meer bij Web 1.0 dan bij Web 2.0. Als, daarentegen, de ‘user generated content’ ook weer door andere gebruikers wordt gebruikt, is dit meer typerend voor Web 2.0. Verschil 2. Wat is de aard van het netwerk? Het begrip Web 2.0 is geïntroduceerd door Tim O’Reilly op de eerste Media Web 2.0-conferentie in 2004. O’Reilly omschrijft het fenomeen Web 2.0 als volgt: ‘The business revolution in the computer industry caused by the move to the internet as platform, and an attempt to understand the rules for success on that new platform. Chief among those rules is this: Build applications that harness network effects to get better the more people use them.’ (O’Reilly, 2006) De omschrijving van O’Reilly verwijst naar een derde centraal kenmerk van Web 2.0, namelijk dat sociale netwerken de drijvende kracht achter Web 2.0 zijn. Zoals gezegd, is de communicatierichting bij Web 1.0 vooral unidirectioneel of in een aantal gevallen (zoals bij msn) gericht op één of enkele anderen. Bij Web 2.0 is er sprake van many-to-many communicatie, die gemediteerd en versterkt wordt door sociale netwerken (Pascu et al., 2007). Waar Web 1.0 zich kenmerkt door een net- 16Cocreatie in de publieke sector_8.indd 16 19-1-2010 10:38:29
  • 17. werk dat een ster vormt (bijvoorbeeld met de overheid in het midden en individuele burgers daaromheen, die alleen contact hebben met de overheid en niet met elkaar), is typerend voor Web 2.0 dat er een netwerk ontstaat dat meer als een web kan worden gezien. Iedereen binnen dat web heeft contact met elkaar. Wanneer we het voorbeeld van het web aanhouden, zien we dat de overheid zich nog wel in het mid- den van dat web kan bevinden, maar dat de burgers nu ook met elkaar verbonden zijn. Verschil 3. Hoe specifiek is het aanbod van informatie? Traditionele – dus Web 1.0 – websites bestaan uit informatie die voor alle gebruikers hetzelfde is. Deze websites zijn wel gekarakteriseerd als ‘digitale folders’: de informatie uit een folder is nu op internet geplaatst. Bij Web 2.0 wordt er juist van uitgegaan dat de informatie op maat moet worden gesneden. Gepersonaliseerde websites (iGoogle) en gepersonaliseerde meldingen (RSS-feed) zijn typisch voorbeelden van technologieën die inhaken op deze behoefte. Tussenvormen hierbij zijn gevallen waarbij de informatie wordt toegesneden op een bepaalde groep van gebruikers. Google Ads zorgt er bijvoorbeeld voor dat de gebruiker de advertenties te zien krijgt die passen bij het land van waaruit hij op internet surft (vandaar dat er Nederlandse advertenties kunnen staan bij een Amerikaanse website). De kenmerkende verschillende tussen Web 1.0 en Web 2.0 staan weergegeven in tabel 1.1. Hierbij willen we overigens benadrukken dat de praktijken niet zo dicho- toom zijn als de termen 1.0 en 2.0 suggereren. Er zijn ook vele praktijken die eerder als 1.1, 1.2 enzovoort kunnen worden gecategoriseerd. De tabel geeft zicht op de ideaaltypen. Tabel 1.1 Ideaaltypische verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 Web 1.0 Web 2.0 Wie plaatst de informatie op de site? Eigenaar van de website Gebruikers Wat is de aard van het netwerk? Ster Web Hoe specifiek is het aanbod van Algemeen Gepersonaliseerd informatie? Waar de term Web 2.0 over het algemeen uitsluitend wordt gebruikt in verband met het internet, stellen wij voor dat de kenmerken van Web 2.0 ook van toepassing kunnen zijn op andere ICT-applicaties dan het internet. (Mobiele) telefonie wordt bijvoorbeeld ook gebruikt om samen met bellers content te creëren. Een voorbeeld is de politie die per sms burgers oproept mee te werken aan een onderzoek. De gebruiker krijgt zo door middel van ICT een actieve, gepersonaliseerde rol in bij- voorbeeld de opsporing van misdadigers. Het interactieve en sociale karakter van Web 2.0 biedt aldus interessante mogelijk- heden voor mensen om een gezamenlijk doel – hoe vaag of concreet ook – na te streven, en in het licht van dit doel ervaringen, kennis, informatie en contacten te delen. Hiermee wordt aldus de deur opengezet naar vormen van cocreatie. Bovaird 17Cocreatie in de publieke sector_8.indd 17 19-1-2010 10:38:29
  • 18. (2009) geeft aan dat mensen makkelijker worden verbonden, meer manieren hebben om bij te dragen, en makkelijker bij andere groepen kunnen worden be- trokken. Aanvullend kan worden gesteld dat Web 2.0 niet alleen in instrumentele zin kan bijdragen aan cocreatie, maar ook in culturele zin. Het internet kan worden gekenmerkt als een ‘cultuur van cocreatie’ en daarmee zou toepassing van dit me- dium ook in het publieke domein kunnen leiden tot een verschuiving in vormen van samenwerking tussen burgers en overheden. 1.4 Cocreatie Cocreatie refereert in haar meest basale vorm aan het creëren van iets door meer dan één persoon. Het concept is onder de aandacht gebracht door onder meer Von Hippel (1988) en Prahalad en Ramaswamy (2004). Zij beargumenteren dat waarde, in ieder geval in de commerciële sector, in toenemende mate wordt ‘gecocreëerd’ door bedrijven en consumenten samen. Gebruikers van lego verzinnen bijvoorbeeld nieuwe ontwerpen, die vervolgens door Lego in productie worden genomen. Consu- menten worden daarbij nadrukkelijk gezien als een bron voor product-, markt- en procesinnovatie. Deze cocreatie wordt mogelijk gemaakt door nieuwe technologie- en, maar vooral ook door het veranderde gebruik van technologieën. Een dergelijke verandering hebben we reeds aangeduid met de term Web 2.0. Wanneer we het concept ‘cocreatie’ naar de publieke sector vertalen, zijn het niet commerciële producten die in wisselwerking tussen bedrijven en consumenten tot stand komen (Bovaird, 2007; Alford, 2009). Bij cocreatie in de publieke sector gaat het om de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, ontwikke- ling en uitvoering van overheidsbeleid. Deze partijen zijn naast de overheid veelal burgers, bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisa- ties (Alford, 2009). Ideologisch zijn er twee wortels te onderkennen in het denken over cocreatie. Ener- zijds is er het neoliberale denken over het betrekken van individuele klanten bij productieprocessen (Alford, 2009). Betrekken van klanten in de publieke sector is dan een manier om de sector meer klantgericht te laten werken, en dit idee bouwt daarmee voort op het denken over publiek management. Een voorbeeld is het be- heer van gegevens over studiefinanciering direct door individuele studenten via een persoonlijke website te laten uitvoeren. Dat scheelt de Informatie Beheer Groep (IB- Groep) enorm in de kosten van gegevensbeheer. Anderzijds kan het communita- risme als wortel van het denken over cocreatie worden onderkend (Bovaird, 2007). Daarbij staat niet zozeer het betrekken van individuele klanten, maar eerder het betrekken van gemeenschappen van burgers bij de productie van publieke diensten centraal. Men kan hier denken aan het betrekken van een wijk bij het vergroten van de sociale veiligheid. Inhoudelijk bouwt cocreatie voort op de idee van interactieve beleidsontwikkeling en op de idee van coproductie van beleid. Edelenbos (2000) omschrijft interactieve beleidsvoering als volgt: 18Cocreatie in de publieke sector_8.indd 18 19-1-2010 10:38:29
  • 19. ‘Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vormgeving van beleid, waarbij in openheid en op basis van gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke politieke besluit.’ (Edelenbos, 2000: 39) Tops, Depla en Manders (1996) voegen hieraan toe dat het uiteindelijke doel het creëren van een gezamenlijke beleidspraktijk is op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid. De motieven die aan de keuze voor interactieve beleidsvoering ten grondslag lig- gen, zijn verschillend, maar liggen vaak in elkaars verlengde: • ‘het dichten van de kloof tussen burger en bestuur door het bieden van nieuwe mogelijkheden van beïnvloeding, die verder gaan dan de klassieke, reeds vertrouwde manieren van politieke en juridische beïnvloeding zoals verkiezingen, (raadgevende) referenda en inspraak’; • ‘het vergroten van het draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken, omdat relevante partijen in een vroeg stadium bij de beleidsvorming zijn betrokken. Deze betrokkenheid vertaalt zich in minder weerstand gedurende de uitvoering’; • ‘het vergroten van de kwaliteit van het beleid door ruimte te bieden voor andere perspectieven op de problematiek. Andere ervaringen, andere vormen van deskundigheid kunnen worden ingebracht waardoor een verrijking van de probleemdefinitie ontstaat. Creativiteit en originaliteit wordt gestimuleerd. Problemen kunnen hierdoor anders worden geformuleerd, waardoor ook andere oplossingen kunnen worden gevonden. In die zin wordt het probleemoplossend vermogen van het beleidsproces versterkt.’ (Pröpper & Steenbeek, 1998) Cocreatie is in onze opvatting breder en kan zich uitstrekken tot alle fasen van de beleidscyclus. Interactieve beleidsvoering richt zich vaak alleen maar op de vor- ming van het beleid. Ook heeft bij interactieve beleidsontwikkeling de overheid vaak nog een centrale, vaak initiërende en ondersteunende rol – bijvoorbeeld door platformbijeenkomsten (al dan niet digitaal) te organiseren en toegang tot de nood- zakelijke kennis en informatie te verschaffen – terwijl wij daarnaast kijken naar vormen van cocreatie waarin de overheid een meer bescheiden rol speelt. De be- stuurskundige literatuur over coproductie (Bovaird, 2007; Alford, 2009) onderkent al geruime tijd dat participatie van burgers in de uitvoering van beleid een kenmerk is van de meeste activiteiten in de publieke sector. Zonder inbreng van burgers kan geen belasting worden geïnd, wordt er geen huisvuil gescheiden, weet de politie niet waar een misdrijf heeft plaatsgevonden, en ontvangen milieu-inspecties geen klachten. In de literatuur over cocreatie wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘user cocre- atie’ en ‘community cocreatie’ (Bovaird, 2007: 855). Bij cocreatie door individuele gebruikers (‘user cocreation’) ligt de nadruk op de relatie tussen een overheids- organisatie en een individuele gebruiker. Hoe kan een student bijdragen aan het productieproces van de IB-Groep? Bij cocreatie door gemeenschappen (‘community 19Cocreatie in de publieke sector_9.indd 19 21-1-2010 14:23:07
  • 20. cocreation’) ligt het accent op de relatie tussen een overheidsorganisatie en een groep van burgers. Hoe kunnen studenten elkaar en de IB-Groep ondersteunen bij de uitvoering van het productieproces? In dit boek zijn we geïnteresseerd in de beide vormen van cocreatie. We willen in kaart brengen hoe nieuwe technologieën die digitale netwerken faciliteren, bijdragen aan cocreatie door individuele gebrui- kers en door gemeenschappen. In veel literatuur over cocreatie wordt ervan uitgegaan dat de overheid nog een be- paalde rol te spelen heeft. Het gaat dan om cocreatie tussen overheid en burgers. De idee van cocreatie kan echter ook verder worden doorgevoerd: de overheid speelt dan geen rol en er is sprake van cocreatie tussen burgers onderling. Meer systema- tisch uitgewerkt leidt dit tot het volgende onderscheid tussen vormen van cocreatie: a. Overheden en burgers creëren gezamenlijk beleid (als variant op: bedrijven en con- sumenten produceren samen een product). Een overheidsorgaan gaat tot cocre- atie over met individuele of gemeenschappen van burgers. Een voorbeeld is de politie die met burgers contact legt (bijvoorbeeld Opsporing Verzocht) om zo in- formatie van burgers te krijgen die kan leiden tot het oplossen van een misdrijf. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Lego – de speelgoed- fabrikant die klanten zelf hun ontwerpen laat samenstellen en deze vervolgens op maat produceert – of Battle of Concepts, waarbij een willekeurig bedrijf of dienstverlener profiteert van de inbreng van ideeën van consumenten. Op Battle of Concepts kan een probleem worden aangekaart. Studenten en ‘young profes- sionals’ kijken ernaar en verzinnen een oplossing. Bedrijven als Prorail, Eneco en Nationale Nederlanden maakten al gebruik van battleofconcepts.nl. Per battle worden gemiddeld vijftig concepten ingestuurd, beoordeeld en in een ranking geplaatst. b. Burgers creëren gezamenlijk beleid (als variant op: consumenten produceren geza- menlijk een product). Burgers creëren samen beleid of een dienst. Bij cocreatie door burgers gaat het per definitie om cocreatie in een gemeenschap. Een voor- beeld is een burger die een video plaatst op een digitaal platvorm, in de hoop dat andere burgers de persoon herkennen en vervolgens deze persoon volgens de eigen waarden en normen aanpakken. Deze vorm van cocreatie kan overigens wel door overheden worden gefaciliteerd door bijvoorbeeld een forum te behe- ren waarop burgers met elkaar informatie kunnen uitwisselen. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Wikipedia – de digitale encyclopedie waaraan iedereen kan meewerken door een lemma ter hand te nemen of dit weer te bewerken – of de LINUX-gemeenschap, waarin programmeurs gezamenlijk hebben gewerkt aan de ontwikkeling van software voor de besturing van een computer. Deze twee ideaaltypen kunnen verder worden uitgewerkt op basis van de zoge- noemde participatieladder (Arnstein, 1969). Cocreatie kan op een continuüm wor- den geplaatst, dat we de participatieas noemen. Aan de ene kant van de as zijn er burgers die onderling ‘content c.q. beleid’ creëren, en aan de andere kant van de as staat de overheid die ‘content c.q. beleid’ creëert. De precieze invulling van de inhoud van cocreatie is daarnaast ook afhankelijk van de betreffende fase in de 20Cocreatie in de publieke sector_8.indd 20 19-1-2010 10:38:29
  • 21. beleidscyclus. Daarom hebben wij voor de vier door ons onderscheide fasen een enigszins verschillend model van cocreatie ontwikkeld. Dit model is verder geïnspi- reerd door het onderscheid dat Frissen et al. (2008: 23-25) maken in burgerrollen, al naar gelang de fase in de beleidscyclus. De hier gepresenteerde cocreatiemodellen onderscheiden zich van andere modellen over interactieve beleidsvorming of e-par- ticipatie, omdat onze benadering tweezijdig is. Normaliter wordt (mee)beslissen op de hoogste trede geplaatst op de participatieladder (zie onder meer Edelenbos et al., 2001: 242; Arnstein, 1969). Dit is begrijpelijk wanneer de overheid als centrale pro- ducent van content/beleid wordt gezien. Wij stellen echter voor om de creatie van content respectievelijk beleid niet alleen vanuit het overheidsperspectief te belich- ten, maar ook vanuit het perspectief van de burger. Wanneer content respectievelijk beleid alleen afkomstig is van burgers, creëren burgers gezamenlijk beleid. Het moment waarop zowel overheid als burgers een gelijkwaardige inbreng hebben ten aanzien van de ontwikkeling van de content respectievelijk het beleid (bij het (mee) beslissen), dient dan op het midden van de as te worden geplaatst. Daar spreken we van cocreatie tussen overheid en burgers. Op grond van deze overwegingen presenteren we in figuur 1.2 een algemeen model voor cocreatie. Cocreatie Cocreatie Monopolie van beleid van beleid op beleid door burgers door overheid door de en burgers overheid Burgers Overheid Informeren Raadplegen Debatteren Beleid Debatteren Raadplegen Informeren Afnemende rol Afnemende rol van burgers van de overheid Figuur 1.2 Gradaties van cocreatie en daarbij passende participatie-elementen De verschillende elementen kunnen worden toegelicht. We beginnen aan de rech- terkant van het continuüm, waarbij de overheid een centrale positie inneemt in de creatie van het beleid c.q. daarin het voortouw neemt vanuit het primaat van de politiek: • Overheid informeert burgers. De overheid stelt in dit geval burgers op de hoogte van een onderwerp. Welk besluit wordt voorbereid? Hoe verloopt de handhaving door de politie? Welk onderwerp zal binnenkort op de agenda komen? Wat is de kwaliteit van de dienstverlening? • Overheid raadpleegt burgers. Wanneer de overheid een bepaalde groep burgers vraagt naar haar visie en/of kennis op een bepaald terrein, kan worden gesproken van raadpleging. Burgers wordt bijvoorbeeld in een online-enquête gevraagd wat ze van de aanleg van de Tweede Maasvlakte vinden. Of wat ze vinden van de handhaving door de Voedsel en Waren Autoriteit. Deze raadpleging is niet 21Cocreatie in de publieke sector_10.indd 21 22-1-2010 10:08:32
  • 22. bindend, maar de overheid erkent wel officieel kennis te hebben genomen van bepaalde zaken en zal zich dan ook genoodzaakt voelen er iets mee te doen. • Overheid debatteert met burgers. Bij een debat erkennen partijen elkaar als stake- holders/rechthebbenden die belangrijk genoeg zijn om mee in debat te treden. Er is een wederkerigheid in het gesprek. Dit betekent niet dat dit debat op gelijk- waardige voet plaatsvindt in de zin van een machtsvrije deliberatie (Habermas, 1983), maar partijen vinden het belangrijk genoeg om naar elkaar te luisteren en op elkaar te reageren. Aan de linkerzijde van de as wordt ook content respectievelijk beleid gecreëerd, maar hier is het niet de overheid maar de burger die de leidende rol heeft in de cre- atie van de content respectievelijk het beleid: • Burgers informeren de overheid. Bij informeren kan worden gedacht aan burgers die de overheid op de hoogte stellen van het feit dat zij bepaalde informatie naar de pers sturen over misstanden bij de politie, om zo dit onderwerp op de agenda te krijgen. Of burgers informeren de politie over het feit dat ze een pedofiel gaan lastigvallen. • Burgers raadplegen de overheid. Raadplegen heeft betrekking op het aan de over- heid vragen van feedback (in de zin van meningen, kennis, expertise enzovoort). Bij raadpleging vragen burgers bijvoorbeeld wat de gemeente van het straatfeest of de aankoop van de kerk vindt. Of een studentenvakbond vraagt de IB-Groep wat zij vindt van de dienstverlening die de vakbond aan leden geeft met betrek- king tot studiefinanciering. • Burgers debatteren met de overheid. Burgers initiëren een debat over een onder- werp en nodigen overheidsvertegenwoordigers uit om ook hun positie in te bren- gen. Over deze posities wordt vervolgens gedebatteerd. Een studentenvakbond nodigt de IB-Groep uit om te debatteren over de wijze waarop de studentenvak- bond zijn dienstverlening heeft georganiseerd. In het midden van voorgaand continuüm is er sprake van gelijkwaardigheid tussen overheid en burgers, die gezamenlijk – vanuit een eigenbelang, maar wel vanuit een idee van wederzijdse afhankelijkheid en onderkenning van hun gelijkwaardig- heid – een gedeelde beleidspraktijk ontwikkelen. Deze middelste vorm van cocre- atie – in figuur 1.2 – werken we apart uit voor verschillende fasen van beleid waarop we later in dit boek zullen terugkomen: • Cocreatie tussen overheid en burger in de agendavorming. Cocreatie in de agenda- vorming houdt in dat burgers en de overheid gezamenlijk trachten een agenda te formuleren. Dat kan gaan over de wensen en voorkeuren die ze hebben ten aanzien van zowel de ontwikkeling van nieuw beleid als de aanpassing van reeds bestaand beleid, en over problemen die politieke aandacht vragen. Bijvoorbeeld welke problemen zouden in een stad moeten worden aangepakt en aan welke aanpakken wordt daarbij gedacht? • Cocreatie tussen overheid en burger in de beleidsvorming. Deze vorm van cocreatie ligt het meest in het verlengde van reeds bestaande vormen van interactieve be- leidsvoering en is gericht op het formuleren van een gemeenschappelijk beeld ten aanzien van de aard en aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. 22Cocreatie in de publieke sector_8.indd 22 19-1-2010 10:38:30
  • 23. Bijvoorbeeld hoe pakken we in een gemeente de inrichting van een wijk ter hand die recht doet aan de behoeften van toekomstige bewoners? Daarbij hoeft het echter niet alleen te gaan om de ontwikkeling van beleidsvoorstellen, cocreatie kan ook betrekking hebben op het actief meebeslissen van burgers over de ont- wikkelde voorstellen, bijvoorbeeld omdat burgers hun stem kunnen uitbrengen over de – in cocreatie met de overheid – ontwikkelde voorstellen. • Cocreatie tussen overheid en burger in de dienstverlening. Overheid en burgers or- ganiseren gezamenlijk de organisatie en kwaliteit van dienstverlening die sa- menhangt met de uitvoering van een bepaald beleidsprogramma. Hierbij kan worden gedacht aan een kennisbank met zowel informatie over wetgeving en procedures van de overheid als praktische tips van andere gebruikers. • Cocreatie tussen overheid en burger in de handhaving. Van cocreatie tussen over- heid en burger in de handhaving is in een tweetal gevallen sprake. Ten eerste wanneer burgers wordt gevraagd een handhavinginstantie te helpen door haar te informeren, zonder dat er een concrete zaak wordt aangeleverd door deze in- stantie. Wanneer bijvoorbeeld in algemene zin aan burgers wordt gevraagd om waakzaam te zijn en verdachte praktijken aan de politie door te geven, treedt de burger op als een soort burgerwacht of burgerrechercheur, en in dat geval is er sprake van gezamenlijke handhaving. Ten tweede kan er worden gesproken van gezamenlijke handhaving wanneer burgers in concrete gevallen van de politie de opdracht krijgen om ten aanzien van een verdachte handeling actie te onder- nemen die verder gaat dan het informeren van de politie. Denk bijvoorbeeld aan het staande houden van een verdachte. Nu we inzicht hebben verkregen in de verschillende vormen van cocreatie en de participatie-elementen die daarin een rol kunnen spelen, kunnen we een volgende stap zetten. Wat is eigenlijk de toegevoegde waarde van cocreatie op grond van Web 2.0? Welke motieven kunnen worden onderscheiden? 1.5 Motieven voor cocreatie De toegevoegde waarde van cocreatie die door Web 2.0 ondersteund wordt en die ligt in het gezamenlijk definiëren van de beleidsinhoud in bepaalde fasen van de be- leidscyclus, kan inzichtelijk worden gemaakt door rekening te houden met de mo- tieven van zowel de overheid als de burger. Laten we de motieven eens verkennen. Overheidsmotief 1: kwaliteitsverbetering. Allereerst zijn er de motieven die samen kun- nen worden gebracht onder de noemer ‘kwaliteitsverbetering’ (waarbij moet worden opgemerkt dat er niet zoiets bestaat als één objectieve maatstaf voor (inhoudelijke) kwaliteit, maar het beter is om te spreken over een bandbreedte voor kwaliteit (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 201). In een aantal gevallen beschikken overheden over onvoldoende kennis en expertise om beleid te formuleren en te implementeren. Burgers en experts/professionals hebben soms een voorsprong in informatie, kennis en expertise en de overheid wil daar graag toegang toe krijgen (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 194). Een ander motief dat geschaard kan worden onder de kwaliteitsverbetering, is de mogelijkheid tot inhoudelijke verrijking (Pröpper & 23Cocreatie in de publieke sector_8.indd 23 19-1-2010 10:38:30
  • 24. Steenbeek,  2001: 34) die bijvoorbeeld interactieve beleidsontwikkeling biedt. Door- dat diverse partijen deelnemen, neemt de diversiteit aan ideeën en oplossingen toe. Beleid wordt hierdoor verrijkt. Bovendien kan het toetreden van nieuwe partijen tot gevolg hebben dat de conceptualisering van een probleem wordt opengebroken en er ruimte komt voor meer innovatieve oplossingen. Teisman (1997) ziet cocreatie dan ook als een mogelijkheid om een proces van creatieve concurrentie op gang te brengen. Wat voegt Web 2.0 dan hieraan toe? Web 2.0-applicaties bieden bijvoorbeeld nieuwe mogelijkheden om andere dan wel meer specifieke groepen burgers te bereiken, die anders niet aan de beleidsvorming deelnemen (Haverkamp, 2007: 50). Hierdoor neemt de variëteit aan deelnemers, en dus ook aan ideeën, relevante kennis en ervaring toe, hetgeen ertoe kan leiden dat meer nieuwe ideeën en mogelijke oplossingen voor problemen worden gegenereerd (Bekkers, 2004: 193). Web 2.0 kan dus zorgen voor de hiervoor genoemde beleidsverrijking. Omdat het internet in het algemeen, en dus ook Web 2.0 in het bijzonder, tijd- en locatieonafhankelijk is, is het mogelijk om kennis en ervaring aan te boren op andere tijdstippen en andere locaties. Tot slot is een van de kenmerken van Web 2.0 dat naast de professionals ook ‘leken’ samen content kunnen creëren die van grote waarde kan zijn. Een motief van de overheid dat tot kwaliteitsverbetering moet leiden, is dan ook het gebruikmaken van de collectieve intelligentie die op het web voorhanden is of via het web kan worden ontsloten. Overheidsmotief 2: vergroten van de legitimiteit van beleid. Cocreatie kan ertoe bijdra- gen dat de overheid responsiever wordt en zich dus meer bewust is van de wensen en voorkeuren die binnen de samenleving leven ten aanzien van bepaalde vraag- stukken en ontwikkelingen. Een grotere responsiviteit voor wat er in de samen- leving speelt, zou de gepercipieerde kloof tussen burgers enerzijds en politici en de overheid anderzijds kunnen verkleinen (Koppenjan & Klijn, 2004:  366). De legitimiteit van de overheid heeft daarnaast ook baat bij een versterking van het draagvlak voor het beleid dat ze ontwikkelt, uitvoert en handhaaft. Dit kan worden bereikt door relevante belanghebbende partijen een stem te geven in de ontwikke- ling van de inhoud van het beleid, waardoor het beleid kan rekenen op meer steun en minder weerstand. Web 2.0 kan de legitimiteit op verschillende manieren versterken. De grote diversi- teit aan meningen en visies die wordt geuit op blogs en fora, kan worden gebruikt als ‘maatschappelijke antenne’ (Meijer, Burger & Ebbers, 2009). Hierdoor houden de overheid en de politiek maatschappelijke ontwikkelingen en verlangens in het oog. Het internet biedt ook mogelijkheden om grote groepen burgers tegen relatief lage kosten te bereiken. Hierdoor zou de participatie kunnen worden uitgebreid van de ‘usual suspects’ naar een meer representatief segment van de bevolking. Het gaat daarbij om representativiteit in de statistische betekenis van het woord: er is een getrouwe afspiegeling van de kenmerken van een populatie in een bepaalde groep of steekproef. 24Cocreatie in de publieke sector_8.indd 24 19-1-2010 10:38:30
  • 25. Het is belangrijk om deze motieven uit elkaar te halen, omdat het gevolgen heeft voor de evaluatie van het gevoerde beleid. De wijze waarop initiatieven van cocre- atie worden geëvalueerd, is namelijk afhankelijk van het doel waarmee overheden aan cocreatie zullen deelnemen. Wanneer kwaliteitsverbetering het primaire doel is, dan zullen zo veel mogelijk experts (vanuit verschillende disciplines) bij een ini- tiatief moeten worden betrokken. Of deze experts representatief zijn voor de groep burgers die te maken krijgt met het beleid, is daarbij van ondergeschikt belang. Wanneer de legitimiteit van het beleid centraal staat, dan is de representativiteit van de participanten, of in ieder geval de visies die zij hebben, van groot belang. Dit betekent niet dat kwaliteitsverbetering en legitimiteitvergroting onverenigbaar zijn, maar men doet er goed aan te reflecteren op de doelen die men met cocreatie wil realiseren. Waarom richten burgers initiatieven op die betrekking hebben op het publieke do- mein, en waarom nemen burgers deel aan initiatieven die zijn opgericht door de overheid? Deze vragen staan in dit onderdeel centraal. In het rapport Naar een ‘User Generated State’? (Frissen et al., 2008) worden verschillende burgermotieven on- derscheiden om via het web te participeren in het publieke domein: de burger wil zijn stem of mening kwijt en van gedachten wisselen over verschillende onderwer- pen, burgers willen communiceren met politici en bestuurders (politieke commu- nicatie), burgers willen over iets kunnen oordelen of kiezen, burgers willen iets op de politieke agenda plaatsen, burgers willen misstanden en onrecht in het publieke domein aan de kaak stellen, burgers willen de uitvoering van beleid kunnen volgen en monitoren, burgers willen een sociaal probleem oplossen of de politici helpen dit op te lossen, en burgers zijn op zoek naar informatie of het afnemen van diensten. Alford (2009) geeft aan dat burgers mee kunnen werken aan cocreatie uit overwe- gingen van persoonlijk belang, maar ook uit sociale of normatieve overwegingen. Betrokkenheid bij een groep en zelfs de publieke zaak kunnen een motief voor cocreatie vormen. In het algemeen kunnen daarmee de motieven van burgers wor- den gegroepeerd onder drie categorieën: burgers willen het publiek belang dienen, burgers willen een groepsbelang dienen, en burgers willen hun eigenbelang die- nen. Deze motieven en de mogelijkheden die Web 2.0 hiervoor biedt, werken we hierna uit. Burgermotief 1: Burgers willen het publiek belang dienen. Burgers kunnen zich bijvoor- beeld inzetten voor ontwikkelingssamenwerking omdat zij dit van groot belang vinden. Zelf hebben zij hier niets mee te winnen, maar vanuit hun gedrevenheid willen zij zich hiervoor inzetten. Web 2.0 biedt allerlei mogelijkheden om bur- gers eenvoudiger bij elkaar te brengen. Een mooi voorbeeld is de Derde Kamer (www.dederdekamer.org), waarbij burgers gezamenlijk vernieuwende voorstellen formuleren over ontwikkelingssamenwerking. Burgermotief 2: Burgers willen een groepsbelang dienen. Burgers kunnen zich bijvoor- beeld inzetten voor het belang van de scholieren. Scholieren willen goed onderwijs en geen ‘ophokuren’. Web 2.0 biedt enorme mogelijkheden om de belangen van 25Cocreatie in de publieke sector_8.indd 25 19-1-2010 10:38:30
  • 26. groepen die geografisch gescheiden zijn bij elkaar te brengen. Een ander voorbeeld is het gebruik van Web 2.0 om de belangen van anorexiapatiënten te behartigen. Burgermotief 3: Burgers willen een individueel belang dienen. Burgers kunnen zich in- zetten om hun eigen positie te verbeteren. Ze willen bijvoorbeeld dat een inbreker die bij hen heeft ingebroken, wordt gepakt. Via Web 2.0 kunnen burgers hun indivi- duele belang snel naar voren brengen. Men kan bijvoorbeeld een blog schrijven om aandacht te vragen voor een probleem. Ondanks de potentie die cocreatie kan hebben, is het goed om ook een aantal kant- tekeningen te plaatsen (Tops, Depla & Manders, 1996; Pröpper & Steenbeek, 1998; Edelenbos, 2000; Bekkers, 2007). Ten eerste veronderstelt cocreatie gelijkwaardig- heid, respect en openheid, maar de ongelijke toegang tot vitale hulpbronnen, zoals kennis en informatie, kan die verstoren. Kennis en informatie zijn namelijk een bron van macht die strategisch kan worden aangewend ter bescherming van be- paalde belangen, voorkeuren en opvattingen. Ten tweede veronderstelt cocreatie dat belangentegenstellingen kunnen worden overbrugd op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheden. Echter, niet in alle gevallen hoeven belangen in elkaars verlengde te liggen en kan een ‘win- winsituatie’ worden ontwikkeld. Belangen kunnen ook diametraal tegenover elkaar staan. Ten derde veronderstelt cocreatie dat ook ‘zwakke belangen’ worden vertegenwoor- digd. Het is echter de vraag in hoeverre die belangen daadwerkelijk worden gehoord en kracht bijgezet kunnen worden. Ook kunnen soms vraagtekens worden gesteld bij de representativiteit van sommige belangen en perspectieven die worden inge- bracht. Ten vierde veronderstelt cocreatie een grote mate van betrokkenheid van burgers die in staat en bereid zijn om kennis, tijd en energie in participatie te steken. Hiervan is echter doorgaans geen sprake. Burgers hebben soms een cynische houding ten opzichte van participatie vanwege (a) de tijd en energie die volgens hen niet altijd in verhouding staat tot de uitkomsten, en (b) lage verwachtingen ten aanzien van de mate waarin een overheid zich aan die uitkomsten gebonden voelt (Berman, 1997). Tevens blijkt dat burgers pas bereid zijn tot actieve participatie indien er vitale belan- gen op het spel staan. Vandaar dat ze in principe in veel gevallen een latente houding aannemen ten aanzien van participatie in beleidsprocessen (Schudson, 1998). Ten vijfde kan cocreatie leiden tot een ‘verdunning van publieke verantwoordelijk- heden’ (Bovaird, 2007: 856). De betrokkenheid van verschillende actoren bij het productieproces leidt tot de vraag wie er uiteindelijk nog verantwoorde- lijk kan worden gehouden voor de uitkomsten ervan. Hier speelt het ‘probleem van de vele handen’ (Bovens, 1990) in extreme vorm: private en publieke ac- toren werken namelijk op allerlei manieren samen en de uitkomsten kun- nen alleen worden toegeschreven aan deze samenwerkingsverbanden. Ove- 26Cocreatie in de publieke sector_8.indd 26 19-1-2010 10:38:30
  • 27. rigens geeft Bovaird (2007: 856) ook aan dat de verantwoording kan verbe- teren doordat overheden in direct contact staan met groepen van burgers. De verantwoording vindt dan plaats binnen dit netwerk van relaties. 1.6 Onderzoeksstrategie Ondanks de grote populariteit waarop Web 2.0 zich mag verheugen, is er relatief weinig empirische kennis over de betekenis van Web 2.0 voor het functioneren van het openbaar bestuur (zie wel Frissen et al. (2008) voor een eerste verkennend on- derzoek). In dit onderzoek willen we een verkenning uitvoeren van de betekenis van Web 2.0 voor de inhoud en vormgeving van het beleid in verschillende fasen van de beleidscyclus. Daarmee heeft dit onderzoek met name een exploratief karakter, dat vooral gestalte krijgt door per beleidsfase één of meer casussen te bestuderen. Daarnaast wordt ook gewerkt met één of meer spiegelcasussen, die ons in staat stel- len om de bevindingen over de betekenis van Web 2.0 te spiegelen aan andere, maar soortgelijke casussen waarin bijvoorbeeld Web 1.0-toepassingen een rol hebben ge- speeld. Daardoor zijn we in staat om beter aan te geven wat de toegevoegde waarde van Web 2.0 is ten opzichte van andere en eerdere internet- en webtoepassingen. In het overzicht hierna is per beleidsproces weergegeven welke specifieke casus we onderzoeken: 1. Agendavorming. De wijze waarop weblogs en Hyves zijn gebruikt door soldaten in Uruzgan, is de centrale casus op het gebied van agendavorming. Ook wordt gekeken hoe de martelingen in de Abu Ghraib-gevangenis op de politieke agen- da zijn komen te staan. 2. Beleidsontwikkeling. Web 2.0-technologieën worden gebruikt in de ruimtelijke besluitvorming op gemeentelijk niveau. We bestuderen praktijken in Maastricht en Smallingerland. 3. Dienstverlening. Forum.werk.nl is een initiatief van de overheid, maar wordt ac- tief door burgers gebruikt om met elkaar te communiceren over allerlei onder- werpen die met werk te maken hebben. 4. Handhaving en toezicht. Hier wordt gekeken naar de verschillende sites die wor- den gebruikt om burgers te betrekken bij handhaving en toezicht door de politie (politieonderzoeken.nl, burgernet). De casussen worden onderzocht aan de hand van verschillende methoden: 1. De websites waarop de digitale gemeenschappen actief zijn, worden geanaly- seerd door allereerst de site zelf te onderzoeken, hetgeen bijvoorbeeld bestaat uit een analyse van discussies die op de site plaatsvinden. Daarnaast wordt er met behulp van documenten uit secondaire bronnen onderzoek verricht naar de site, en tot slot wordt er contact opgenomen met verschillende mensen die actief zijn op de site. 2. Er worden sleutelpersonen geïnterviewd. Daarbij gaat het om overheidsfunctio- narissen, onderzoekers en anderen die nauw betrokken zijn (geweest) bij de ge- meenschappen die in vorenstaande casusselectie worden gepresenteerd. 27Cocreatie in de publieke sector_8.indd 27 19-1-2010 10:38:30
  • 28. Bij de uitwerking geldt dat het onderzoek per casus verschillend wordt ingevuld. De reden hiervoor is dat elke fase van de beleidscyclus haar eigen specifieke ken- merken heeft, wat zich vertaalt in de hierop van toepassing zijnde bestuurskundige leerstukken. Daarom is het belangrijk dat de betekenis van Web 2.0 voornamelijk onderzocht wordt in relatie tot deze specifieke kenmerken en leerstukken. De daar- mee samenhangende specifieke methodische keuzen zullen in de casushoofdstuk- ken verder worden toegelicht. Dit laat onverlet dat we in de volgende hoofdstukken toch een op hoofdlijnen iden- tiek stramien volgen door een antwoord te krijgen op de volgende vragen: • Welke relevante vormen van cocreatie kunnen worden geïdentificeerd? Als criteria voor de selectie van relevante praktijken hanteren we hierbij een hoge mate van betrokkenheid van burgers en een grote relevantie voor politiek en beleid. Onze selectie richt zich op de identificatie van enkele praktijken, omdat dit onderzoek niet als doel heeft een volledig overzicht te geven, maar juist inzicht te geven in de resulterende dynamiek. • Hoe wordt Web 2.0 in deze vormen van cocreatie gehanteerd? We bestuderen het ge- bruik van Web 2.0 en gaan in op de vraag in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is van technologische vernieuwing. • Wat is de impact van cocreatie via Web 2.0? We bestuderen wat de verschillende vormen van cocreatie werkelijk opleveren voor de verschillende fasen van beleid (agendavorming, besluitvorming, dienstverlening en handhaving en toezicht). Voor een andere uitwerking van deze onderzoeksvragen in een onderzoeksmodel wordt verwezen naar bijlage 1. 1.7 Samenvatting en vooruitblik In dit hoofdstuk hebben we de begrippen die centraal staan in de probleemstelling die aan dit onderzoek ten grondslag ligt, verkend. We hebben laten zien waarin Web 2.0-technologie zich onderscheidt van eerdere (Web 1.0-)toepassingen, met name in de wijze waarop het verbindend en communicerend vermogen wordt gebruikt dat inherent is aan webtechnologie. De term ‘Web 2.0’ verwijst naar ‘the chang- ing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web’. De verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 zijn ideaalty- pisch gekarakteriseerd aan de hand van drie vragen. De eerste vraag is: wie plaatst de informatie op de site? Bij Web 1.0 is dit de eigenaar van de website en bij Web 2.0 zijn dit de gebruikers. De tweede vraag is: wat is de aard van het netwerk? Bij Web 1.0 is dit een one-to-many netwerk en bij Web 2.0 een many-to-many netwerk. De derde vraag is: hoe specifiek is het aanbod van informatie? Bij Web 1.0 is het aanbod algemeen en bij Web 2.0 is dit gepersonaliseerd. Cocreatie als tweede centrale begrip is binnen de context van de publieke sector gedefinieerd als de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, vor- ming en uitvoering en handhaving van overheidsbeleid, gericht op het creëren van 28Cocreatie in de publieke sector_8.indd 28 19-1-2010 10:38:30
  • 29. een gezamenlijke beleidsinhoud. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen twee ideaaltypische vormen van cocreatie: (1) overheden en burgers creëren gezamen- lijk beleid en (2) burgers creëren gezamenlijk beleid. Deze vormen zijn uitgewerkt in een uitgebreide participatieladder met klassiek beleid (waarbij de overheid het monopolie heeft op de vorming van beleid) en cocreatie door burgers (alleen de burgers) als extremen. Voor overheden zijn twee motieven onderkend om aan cocreatie te doen: kwaliteits- verbetering van beleid en vergroten van de legitimiteit. Voor burgers zijn de mo- tieven ingedeeld in publieke belangen, groepsbelangen en individuele belangen. We hebben benadrukt dat in cocreatie de belangen van overheid en burger kunnen samenvallen, maar dat dit niet altijd het geval hoeft te zijn. In de volgende hoofdstukken gaan we specifieker in op de betekenis van Web 2.0 voor de verschillende fasen in de beleidscyclus. In het slothoofdstuk reflecteren we op de bevindingen uit de empirische hoofdstukken en trekken hieruit lessen over cocreatie in de publieke sector met behulp van Web 2.0. 29Cocreatie in de publieke sector_8.indd 29 19-1-2010 10:38:30
  • 30. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 30 19-1-2010 10:38:30
  • 31. 2 Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web 2.1 Inleiding Internetten is een populaire, wellicht de meest populaire, vorm van vrijetijds- besteding van militairen in Uruzgan. Militairen gebruiken het web onder andere om te communiceren met het thuisfront en ‘de buitenwereld’. Om alle vrienden en familie op de hoogte te houden van hun dagelijkse bezigheden en gebeurtenissen in Uruzgan houden militairen vaak internetdagboeken bij (bijvoorbeeld op waarbenjij. nu), maken en plaatsen filmpjes van gevechten (bijvoorbeeld op YouTube) en chat- ten met bekenden (bijvoorbeeld via MSN Messenger). Daar waar chatten vaak privé is tussen twee of enkele personen, zijn internetdagboeken en filmpjes openbaar: de hele wereld heeft toegang tot de informatie die een militair openbaar maakt. Dit is een relatief nieuwe en interessante ontwikkeling in de wijze waarop over oorlo- gen wordt gecommuniceerd, waarbij er nauwelijks controle is op datgene wat wordt verteld en openbaar wordt gemaakt door een militair. Deze communicatie met de buitenwereld heeft ook verregaande consequenties, omdat het mogelijkerwijs van invloed is op de maatschappelijke en politieke discussie omtrent nut en noodzaak van bepaalde militaire missies, zoals de aanwezigheid van Nederlandse militairen die in de Afghaanse streek Uruzgan hun tenten hebben opgeslagen. Doel van deze casestudie is in kaart te brengen hoe Web 2.0-technologie van invloed is op de aard en het verloop van agendavormingsprocessen binnen het openbaar bestuur (Bekkers et al., 2009). Alvorens deze invloed nader in kaart te brengen, wil- len we eerst wat specifieker ingaan op de aard en het verloop van agendavormings- processen. Wat agendavorming is en welke benaderingen binnen de literatuur te onderscheiden zijn, wordt behandeld in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 zetten we onze methodologische aanpak uiteen en wordt beschreven welke bronnen we in dit verband hebben geraadpleegd. Ook laten we zien hoe Web 2.0-technologieën, zoals YouTube en Hyves, van invloed zijn op de maatschappelijke en politieke dis- cussie over de aanwezigheid van Nederlandse militairen in Uruzgan. Hierbij zal worden gekeken naar de initiatiefnemers, het doel van het initiatief, de doelgroep, de achtergronden en geschiedenis en de inhoud van de bijdragen. Tevens zal er oog zijn voor het profiel van de participanten en de relevante achtergronden en situatie waarin deze zich bevinden. Aan het einde van deze paragraaf trachten we de vraag te beantwoorden of er inderdaad sprake is geweest van cocreatie in digitale gemeen- schappen. Vervolgens maken we in paragraaf 2.4 de balans op door vooral te kijken naar de impact die de verschillende soorten discussies op internet hebben gehad op de status van de situatie in Uruzgan als politieke kwestie. Het nadeel van een casestudie is dat slechts gegevens worden verzameld over een uniek geval. De validiteit van een gevalsstudie neemt toe wanneer eventueel an- dere soortgelijke gevalsstudies zijn uitgevoerd. Om hieraan deels tegemoet te ko- men wordt in paragraaf 2.5 gewerkt met een spiegelcasus. Deze spiegelcasus wordt gevormd door de discussie die zich heeft afgespeeld op internet naar aanleiding van Abu Ghraib. Abu Ghraib is een Iraakse gevangenis die gebruikt werd door het 31Cocreatie in de publieke sector_8.indd 31 19-1-2010 10:38:30
  • 32. Amerikaanse leger gedurende de Amerikaanse bezetting van Irak. In 2005 werd de wereld echter opgeschrikt door beelden van martelingen die in deze gevangenis plaatsvonden. Op foto’s was te zien hoe Amerikaanse militairen (in functie van gevangenisbewaarder) Irakese gevangen martelden en vernederden, om dat ver- volgens op foto vast te leggen. Deze foto’s zijn uitgelekt en gingen via de televisie, en vooral via het web, in korte tijd de hele wereld over. Dit leidde vervolgens tot een internationale politieke rel, waarbij zelfs de rol van de Verenigde Staten in Irak in twijfel werd getrokken. Inzichten uit deze casus zullen worden vergeleken met de Uruzgan-casus. Op grond van deze vergelijking zullen we in paragraaf 2.6 enkele conclusies trekken. Dit hoofdstuk is gebaseerd op kwalitatief onderzoek (zie bijlage 2). In het onderzoek zijn allereerst het gedrag en initiatieven van de Uruzgan-militairen op Web 2.0 in de digitale gemeenschappen in kaart gebracht. Hiervoor zijn deze bijdragen op de volgende sites bestudeerd: • Waarbenjij.nu. Dit is een site waarop een ‘dagboek’ bijgehouden kan worden in zogenoemde ‘blogvorm’ (dus met de mogelijkheid om reacties te geven). • YouTube. Dit is een site waarop beeldmateriaal geplaatst kan worden. • Hyves. Dit is een netwerksite bestaande uit persoonlijke profielen, waarop onder andere berichten en foto’s worden uitgewisseld. Om de invloed en uitwerking van deze initiatieven van militairen goed in te kun- nen schatten, is er ook gekeken naar de reacties en initiatieven van de ‘thuisblijvers’ en de familie en vrienden van de militairen. Hiervoor is naar de volgende punten gekeken: • Condoleanceregisters van de Defensie-site. Het betreft hier de officiële registers die geopend worden na het sneuvelen van een soldaat, waar het thuisfront reacties op achterlaat. • Reacties op berichten van militairen binnen gemeenschappen (zie voornoemde sites). • Deelname of ‘lidmaatschap’ van bepaalde gemeenschappen gericht op Uruzgan, zoals lid zijn van een bepaalde groepshyve gericht op Uruzgan. Ten slotte is gekeken naar de wijze waarop traditionele media, oftewel journalisten, gebruikmaken van Web 2.0. 2.2 Agendavorming: een theoretische positiebepaling Kenmerkend voor politieke processen is dat onderwerpen om aandacht van zowel de politiek als de samenleving moeten strijden. Niet alleen is deze aandacht be- perkt, ook de specifieke wijze waarop een bepaald onderwerp is gedefinieerd of wordt verwoord, is van invloed op de aandacht die het weet te genereren. Vandaar dat Schattschneider (1960: 72) agendavorming omschrijft als ‘the mobilization of bias’: 32Cocreatie in de publieke sector_8.indd 32 19-1-2010 10:38:30
  • 33. ‘All forms of political organizations have a bias in favor of the exploitation of some conflicts and the suppression of others because organization is the mobilization of bias. Some issues are organized into politics and other are organized out.’ (Schattschneider, 1960:71) Welke overtuiging of welk ‘vooroordeel’ op de agenda komt, is onderwerp van strijd. En het is maar de vraag of dit onderwerp uiteindelijk kan en zal leiden tot politieke besluitvorming dan wel tot beleid. Een agenda is een verzameling van probleempercepties, opvattingen over moge- lijke oorzaken, en symbolen en opvattingen over mogelijke oplossingen die de aan- dacht trekken van allerlei politici, beleidsmakers, ‘opinion leaders’ en bestuurders (Birkland, 2001: 106). Een agenda kan bestaan uit de lijst met wetsvoorstellen die behandeld worden in de Tweede Kamer, of de besluiten die voorgelegd worden aan een gemeenteraad. Een agenda kan ook betrekking hebben op bepaalde overtui- gingen waarom een overheid – al dan niet gezamenlijk met andere partijen, zoals het bedrijfsleven – moet optreden, gelet op de ernst en omvang van een bepaalde problematiek. Agenda’s bestaan op alle niveaus binnen de overheid. Zo heeft elke beleidsdirectie haar eigen agenda, die bijvoorbeeld wordt ingebracht in de kabinets- formatie. Maar ook maatschappelijke organisaties – zoals werkgevers en werkne- mers, milieu- en consumentenorganisaties – en het bedrijfsleven hebben hun eigen agenda, al naar gelang de maatschappelijke onderwerpen die op het spel staan, en trachten hiervoor aandacht te vragen. Dit kan zich op verschillende manieren uiten, variërend van het opzetten van een lobby tot een openbare oproep of een open brief aan bijvoorbeeld een minister. Vandaar dat er sprake is van een zogenoemd ‘agen- da-universum’ (Cobb & Elder, 1972: 85). Daarbij gaat het om al die onderwerpen waarvan uiteenlopende partijen vinden dat ze onderwerp van politieke discussie en beraad zouden moeten zijn. Alleen sommige onderwerpen in dit universum van potentiële onderwerpen wor- den als niet bespreekbaar beschouwd, bijvoorbeeld omdat ze in strijd zijn met de Grondwet, met internationale verdragen, zoals het Verdrag van de Rechten van de Mens, of met andere conventies. Zo is het ontkennen van de Holocaust geen onder- werp van discussie (Birkland, 2001: 106). De onderwerpen die we wel acceptabel vinden, noemen we de ‘systemic agenda’. Deze agenda omvat ‘alle onderwerpen die gezamenlijk door de leden van een poli- tieke gemeenschap (een gemeente, een wijk, een land) worden beschouwd als zij- nde mogelijkerwijs politiek relevant en die zich verwijzen naar de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van bepaalde overheidsorganen’ (Cobb & Elder, 1972: 85). De facto gaat het hier om de maatschappelijke of publieke agenda, bestaande uit die onderwerpen waarvan de leden van een gemeenschap vinden dat ze besproken kunnen worden (Van de Graaf & Hoppe, 1989: 183). Daarnaast is er de institutionele of politieke agenda. Daarbij gaat het om een selec- tie van onderwerpen die afkomstig zijn van de maatschappelijke agenda en die, na filtering, door politici en bestuurders worden beschouwd als onderwerpen die 33Cocreatie in de publieke sector_8.indd 33 19-1-2010 10:38:30
  • 34. expliciete en zorgvuldige politieke aandacht behoeven (Cobb & Elder, 1972: 85-86). In een regeerakkoord of in een collegeprogramma staan deze onderwerpen vaak genoemd. Ten slotte is er de besluitvormingsagenda (Cobb & Elder, 1972: 86). Dit is de verzame- ling van onderwerpen waarvan politici, bestuurders, maar ook beleidsmakers (zo- als ambtenaren) vinden dat zij daadwerkelijk omgezet moeten worden in concrete beleidsprogramma’s of in concrete wet- en regelgeving. Wanneer we kijken naar de agenda van een college van burgemeester en wethouders of naar de agenda van de gemeenteraad, dan krijgen we een redelijk betrouwbaar beeld van de besluitvor- mingsagenda van een gemeente. Maar besluitvorming hoeft nog niet altijd te leiden tot de ontwikkeling van een bepaald beleidsprogramma. Ook de verantwoordelijke ambtenaren zijn niet altijd doordrongen van nut en noodzaak om een bepaald be- sluit om te zetten in beleid, hetgeen bijvoorbeeld kan leiden tot het in de ijskast zet- ten van een besluit (Van de Graaf & Hoppe, 1989: 182). Vandaar dat het belangrijk is dat een onderwerp ook een plek weet te verwerven op de beleidsagenda. De facto kunnen er twee bewegingen worden onderscheiden. Een beweging gaat van buiten naar binnen, waarbij een onderwerp van maatschappelijke discussie via de politieke agenda op de beleidsagenda komt. Ook een tegenovergestelde beweging kan worden ontwaard. Een onderwerp waarvan beleidsmakers vinden dat politieke belangstelling, ja zelfs maatschappelijk debat nodig is, dient zich eveneens een weg te banen van de beleidsagenda naar de maatschappelijke agenda (Bekkers, 2007). De vraag is, wanneer weet een onderwerp nu op een bepaalde agenda te komen en eventueel van soort agenda te wisselen? In de bestuurskunde worden twee bena- deringen onderscheiden. Ten eerste wordt vaak gewezen op het zogenoemde bar- rièremodel, waarin een onderwerp verschillende hindernissen moet nemen om van een onderwerp dat leeft in de samenleving, omgezet te worden in een politiek besluit dan wel tot een bepaalde beleidsmaatregel. Volgens Cobb en Elder (1972: 82) spelen daarin ‘triggers’ een belangrijke rol. ‘Triggers’ zorgen ervoor dat de aan- dacht op een onderwerp wordt gevestigd. Dit versterkt de identificatie van anderen met het onderwerp als zijnde mogelijk relevant. Vervolgens groeit de aandacht voor dit issue, onder meer door de aandacht die media aan het betreffende onderwerp besteden. Naarmate de publieke expansie van een onderwerp toeneemt, is er een gerede kans dat politici en beleidsmakers eveneens hun aandacht richten op het betreffende onderwerp. Kenmerkend voor het barrièremodel is het lineaire karakter van het agendavor- mingsproces: telkens weer moet namelijk een andere horde worden genomen. Tege- lijkertijd laat onderzoek ook zien dat het proces van agendavorming veel grilliger en chaotischer en minder gradueel verloopt dan het barrièremodel van Cobb en Elder (1972) suggereert. Kingdon (1984) – daarbij geïnspireerd door het zogenoemde ‘gar- bage can model’ van Cohen, March en Olsen (1972) – ziet de status van een onder- werp op de politieke agenda vooral als de toevallige samenkomst van drie stromen, te weten (a) de problemenstroom, dit wil zeggen de stroom c.q. verzameling van 34Cocreatie in de publieke sector_8.indd 34 19-1-2010 10:38:30
  • 35. allerlei uiteenlopende probleempercepties, (b) de beleidsalternatievenstroom c.q. verzameling van allerlei uiteenlopende beleidsalternatieven en -aanpakken en (c) de politiek-bestuurlijke stroom die verwijst naar allerlei politieke ontwikkelingen en ge- beurtenissen. Agendavorming is dan vooral het resultaat van de koppeling van deze stromen door bepaalde voorstanders of makelaars die, naar aanleiding van bepaalde gebeurtenissen, een bepaalde probleemdefinitie en een bepaalde probleemaanpak aan elkaar weten te koppelen. Deze koppeling is mogelijk omdat het zogenoemde ‘beleidsraam’ openstond, er een bepaalde politieke gebeurtenis is die ervoor zorgt dat bepaalde koppelingen politiek en maatschappelijk aanvaardbaar zijn. Web 2.0 kan in beide modellen een rol spelen. In het barrièremodel zien we dat Web 2.0-technologie vooral een rol kan spelen in het proces van issuearticulatie en expansie, waardoor de aandacht op het onderwerp kan worden gevestigd. Deze expansie kan worden versneld en vergroot, wanneer de aandacht voor het betref- fende onderwerp wordt opgepakt door bijvoorbeeld de klassieke media, zoals kran- ten, radio en televisie. In het stromenmodel bieden Web 2.0-toepassingen actoren de kans en het platform om hun visie op de aard van het probleem of de wijze van aanpak voor het voetlicht te brengen. In die zin dragen ze bij aan de problemen- en beleidsalternatievenstroom (Bekkers et al., 2009). Issues met betrekking tot militaire missies bereiken echter snel de politieke agen- da. De reden waarom deze issues van nature nooit om politieke aandacht verlegen zitten, heeft te maken met de publieke agenda, die nauwlettend in de gaten wordt gehouden door de media. Maar, waarom krijgen de militaire missies veel aandacht binnen de media? Dit heeft alles te maken met de (potentiële) gevaren en vernie- tigende gevolgen die oorlog of oorlogshandelingen hebben voor individuele bur- gers, maar ook voor de samenleving als geheel (Hurwitz & Peffley, 1987) in termen van slachtoffers, vernieling, vernietiging enzovoort. Daarnaast zijn militaire acties – vanuit welk land dan ook – voor de meeste mensen heel begrijpelijk en concreet: men ervaart het niet als een complex politiek issue. Tegelijkertijd brengt deze publieke betrokkenheid overheden wel vaak in een spa- gaat. Enerzijds zijn zij initiatiefnemer en/of opdrachtgever van een bepaalde mis- sie, anderzijds dienen zij te luisteren naar het bredere publiek wiens opvattingen en prioriteiten niet altijd in lijn zijn met het uitgestippelde beleid (in termen van de vigerende beleidsagenda). Vandaar dat overheden vaak trachten de berichtgeving in de media over het verloop van militaire acties gericht te beïnvloeden, om te voorko- men dat de maatschappelijke agenda en de politieke c.q. beleidsagenda niet meer in elkaars verlengde liggen en de legitimiteit van de missie onder druk kan komen te staan. Dit roept echter de vraag op in hoeverre de berichtgeving in de media nog door overheden gericht te beïnvloeden is, zeker wanneer we kijken naar de opkomst van nieuwe media zoals Web 2.0 in de oorlogsberichtgeving ten opzichte van de rol die kranten en televisie hierin spelen. Dit laatste is niet onbelangrijk, omdat militairen op grote schaal gebruikmaken van allerlei militaire fora en blogs om hun ervaringen te delen en de missie te bespreken of zelfs te bekritiseren. Zo heeft het Supreme Court in de Verenigde Staten bijvoorbeeld aangegeven dat het niet de 35Cocreatie in de publieke sector_8.indd 35 19-1-2010 10:38:30
  • 36. taak is van de militair om een discussie op te wekken over een missie. Tevens dient de militair te worden gekenmerkt door gehoorzaamheid, eenheidsgevoel en toewij- ding. Hierbij hoort nou eenmaal het inleveren van bepaalde individuele rechten en vrijheden ten behoeve van ‘de dienst’. 2.3 Uruzgan op het web Nederland neemt sinds 2006 deel aan de opbouwmissie in Uruzgan, als onderdeel van de internationale strijd tegen het moslimterrorisme. De eerste groep Neder- landse militairen vertrok 14 maart 2006 naar Zuid-Afghanistan. Deze Deployment Task Force (DTF) maakte daar kwartier voor de Nederlandse ISAF-operatie Task Force Uruzgan (TFU), die op 1 augustus aanving en verantwoordelijk werd voor die provincie. De TFU is een eenheid van de Koninklijke Landmacht, die is samen- gesteld uit diverse wapen- en dienstvakken. De TFU telt circa 1200 man, verdeeld over twee locaties: Tarin Kowt (de provinciale hoofdstad van Uruzgan) en Deh Ra- wod. Het grootste Nederlandse kampement ‘Kamp Holland’ is geherbergd in Tarin Kowt. De belangrijkste taak in de Nederlandse bijdrage aan de missie in Uruzgan is – volgens Defensie – de wederopbouw van dat gebied, als onderdeel van de Pro- vincial Reconstruction Team en de internationale stabilisatiemacht in Afghanistan, onder leiding van de NAVO. Ondanks dat de missie in eerste instantie vier jaar zou duren, is de missie in de- cember 2007 verlengd, met twee jaar, tot augustus 2010. Dit verliep in politieke zin niet zonder slag of stoot. De missie in Uruzgan verliep niet zoals ‘Nederland’ twee jaar geleden had verwacht. Zo is er volgens menig opinieleider en politicus geen sprake van wederopbouw. Het zou veeleer gaan om een ‘normale’ vechtmissie tegen de Taliban – die nog steeds prominent aanwezig is in het gebied. Ook in de media wordt steeds kritischer gekeken naar de missie, niet zelden onderbouwd met de kritiek vanuit de militairen uit Uruzgan zelf en het tragische feit van de inmid- dels negentien doden. Web 2.0-initiatieven vanuit de militair Met de komst van het internet, en het World Wide Web in het bijzonder, is een nieuwe fase ingetreden in de wijze waarop over oorlogen en militaire missies wordt bericht. Daar waar de traditionele media voornamelijk fungeren als ‘zender’, is met de komst van internet – voornamelijk Web 2.0 – een medium ontstaan waarmee de zender ook een ontvanger is, en de ontvanger ook een zender. Militairen zijn niet langer afhankelijk van journalisten om hun verhaal te vertellen; dat doen zij zelf via een blog, een forum of via een netwerksite, waarop vervolgens weer anderen reageren en hun eigen ‘berichten’ of ‘boodschappen’ koppelen. Bekende sites waarop militairen ‘hun verhaal’ doen, reacties geven en ontvangen en op andere manieren communiceren met de wereld buiten het kamp, zijn: de netwerksite Hyves, YouTube en de blogsite waarbenjij.nu. Dit zijn tevens sites die gericht zijn op ‘Nederland’, of in Nederland populair zijn. 36Cocreatie in de publieke sector_8.indd 36 19-1-2010 10:38:30
  • 37. Hyves is de bekendste en grootste netwerksite van Nederland, die bestaat uit in- dividuele profielen van gebruikers en groepshyves, waarin bepaalde profielen zijn verenigd. In tabel 2.1 is te zien hoe de militair of het thema ‘Uruzgan’ is vertegen- woordigd op de site, aan de hand van twee tellingen (gebaseerd op de zoektermen ‘Uruzgan’ en ‘Oeroezgan’): Tabel 2.1 Overzicht van aandacht Uruzgan op Hyves Groepshyve Aantal Aantal Aantal Verschil 10 mei 2008 4 september 2008 16 april 2009 (in jaar tijd) Totaal 32 39 53 + 21 groepshyves groepshyves groepshyves groepshyves Support our 9841 12484 15762 + 5921 leden Troops Steun onze 4463 6086 7343 + 2880 leden krijgsmacht!! Steun de 1962 2595 3538 + 1576 leden uitgezonden militairen Steun troepen 1102 1184 1231 + 129 leden ribbon Tim Robert 846 1195 1447 + 601 leden Hoogland Op YouTube is gekeken naar het aantal filmpjes dat de zoekopdracht Uruzgan opleverde (zie tabel 2.2). Omdat deze filmpjes niet per definitie van een militair afkomen, is dit cijfer echter niet veelzeggend. We kunnen dus niet spreken over berichtgeving vanuit de militair of burger. Wel is het interessant om hiermee de po- pulariteit van de filmpjes te beoordelen (zie tabel 2.3). Daarbij gaat het enerzijds om het aantal filmpjes en anderzijds om de belangstelling voor de filmpjes, gemeten in het aantal ‘hits’ (het aantal maal dat het filmpje is bekeken). Immers, filmpjes zijn beelden, en beelden kunnen van invloed zijn op zowel de publieke opinie als de politieke agenda. Tabel 2.2 Overzicht van filmpjes op YouTube over Uruzgan Zoekopdracht Aantal Aantal Aantal 10 mei 2008 4 september 2008 9 april 2009 Uruzgan + ISAF 54 93 182 ISAF 722 907 1770 Dutch + Afghanistan -- 794 1190 37Cocreatie in de publieke sector_8.indd 37 19-1-2010 10:38:30
  • 38. Tabel 2.3 Overzicht belangstelling filmpjes op YouTube over Uruzgan Titel Aantal maal bekeken Aantal maal bekeken Aantal maal 10 mei 2008 4 september 2008 bekeken 9 april 2009 Royal Dutch Army 20137 22943 26924 ISAF Dutch army! (ISAF) 48555 55812 61605 Een populaire site onder militairen is ‘waarbenjij.nu’. Hierop worden par- ticipanten en hun blogs per land en plaats van verblijf gecategoriseerd. Op deze site wordt dan ook niet – zoals op Hyves – op naam gezocht, maar op loca- tie. Op de zoekopdracht ‘Uruzgan’ verschenen ruim 1440 berichten van militairen die gestationeerd waren in Uruzgan. Op de berichten wordt meestal gereageerd door bekenden, of soms ‘geen bekenden’, van de soldaat. Deze ‘blogs’ omschrij- ven veelal de dagelijkse bezigheden, ervaringen en gevoelens van de soldaten in kampen, in bijvoorbeeld Tarin Kowt en Kandahar. Dit varieert van beschrijvingen van hun dagelijkse bezigheden (‘Ik ben vandaag voornamelijk bezig geweest met munitie tellen’, ‘Ik heb vandaag een Afghaanse markt bezocht’, of ‘We hebben van- avond gezellig samen naar het EK voetbal gekeken’) tot uitingen van persoonlijke gevoelens (‘Ik zit nog steeds in een zware dip’, of ‘Ik kan niet wachten totdat ik weer thuis ben’). De militairen houden op deze blogs – vaak op frequente basis – een dagboek bij, waarbij (zoals uit de meeste berichten blijkt) op een vrij open manier wordt beschreven wat hen bezighoudt. In figuur 2.1 zijn de ontwikkelingen te zien in het aantal bijdragen vanuit de militairen in Uruzgan, per maand. Hierin is te zien dat, na een langzame opkomst, de site steeds populairder werd, met een terug- loop tussen juli 2007 en januari 2008. De schommelingen in de aantallen kunnen te maken hebben met de om de paar maanden wisselende bataljons. 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 ok 0 6 08 fe 0 6 o k 07 f e 04 ok 0 5 au 0 6 f e 07 ap 0 6 ju 0 6 de - 0 6 fe 0 5 au 0 8 d e - 04 ap 0 8 ju 0 8 a u 07 ap 07 ju 0 7 d e - 07 au 0 5 ap 0 5 ju 0 5 de - 0 5 g- g- g- g- c- c- c- c- n- n- n- n- b- r- b- r- b- r- b- r- t t t t ok aantal posts per maand Figuur 2.1 Ontwikkeling van aantal ‘posts’ van militair per maand op waarbenjij.nu 38Cocreatie in de publieke sector_8.indd 38 19-1-2010 10:38:31
  • 39. De berichten, versterkt met foto’s, geven ook een redelijk goed beeld van de sferen in het kamp. Uit de berichten valt op te maken dat de militairen ook bezig zijn met wat men in Nederland ‘van ze vindt’, en ze gaan vaak ook in op actuele nieuwsbe- richten hieromtrent die – uiteraard – ook hen bereiken. Enkele voorbeelden van berichten zijn: ‘Heb alweer pech gehad hier want me laptop is gecrached gister en die doet dus helemaal niks meer. Dus het msne en het hier op de hoogte houden word allemaal wat moeilijker. kweet nog niet hoe ik dat moet gaan regelen maargoed vroege hadden ze ook geen laptops bedenk ik me dan maar. verder heb ik eigenlijk nog weinig te vertellen, behalve dat we van- daag alle voertuigen en spullen heben gekregen. dus eindelijk dingen doen. Nou ik laat binnekort wel weer wat van me horen, en ik ook dat ik op de een of andere manier nog wat fotos er op kan zetten.’ (23 juli 2008, Deh Rawod) Uit het vorenstaande bericht blijkt ook het belang dat soldaten hechten aan hun lap- top. De waarde die aan ‘de laptop’ en de communicatie thuis wordt gehecht, blijkt ook uit de vele berichten die militairen achterlaten om ‘even hun ei kwijt te zijn’. Zo wordt vaak geschreven over familie, collega’s en gebeurtenissen in andere kampen (‘Ik zag de vlag halfstok hangen bij de Australiërs. Uit respect ga je dan toch even stilstaan’). Een andere militair uit zijn gevoel op de site als volgt: ‘Ik ben vandaag na een bepaald bericht een beetje behoorlijk sip {en dat is nog rustig ver- taald}. Sommige van jullie weten het verhaal, maar neem van mij aan ik voel me echt kwali- tatief uitermate teleurstellend om het zo maar te noemen. Vertrouwen ben ik op het moment kwijt, dus we gaan de muur maar weer opbouwen dat is echt het beste, want na alle fucking ellende van de laatst tijd krijg je gewoon weer een tyfus klap met een honkbal knuppel in je gezicht. Vertrouwen is goed maar dan wel in jezelf. Ik zal met de rest contact houden want jullie kunnen aan deze situatie nix doen, maar elke uitzending weer krijg ik een mes in mijn hart CQ rug. Ik stop nu met schrijven en ga maar sporten om de aggresie kwijt te raken.’ (22 maart 2008, Tarin Kowt) ‘Zo we zijn vandaag 78 dagen op Tarin Kowt Kamp holland. En om nu te zeggen wat hebben we hier een plezier. Het is hier niet zoals thuis en we zitten bijna op de vijf en zeventig pro- cent en dat is het leukste wat er te melden valt. Ik klink met dit bericht misschien wat down maar dat zal wel het na midterm dipje zijn en zal wel snel over zijn. Iedereen heeft er last van denk ik want we roepen heel de dag door “we willen naar huis”. De eetschuur helpt ook al niet mee om je op te vrolijken want als je twee maal per week van die vliegtuig maaltijden krijgt wordt je er niet opgewekter van. Ik in ieder geval niet. En dan zijn er mensen die zeg- gen dat het nog lekker is ook, nou ik weet niet wat die mensen gewend zijn maar bij mij thuis is het in ieder geval een heeeeeel stuk lekkerder en zal blij zijn als ik weer lekker het eten van mijn vrouwtje op mijn bord zie liggen. Misschien als ik dit stukje schrijf kan ik de ergernis een beetje vergeten en kom ik wel uit mijn dipje.’ (3 mei 2008, Tarin Kowt) 39Cocreatie in de publieke sector_8.indd 39 19-1-2010 10:38:31
  • 40. Militairen bespreken en beschrijven, zoals reeds aangegeven, vaak ook hun dage- lijkse bezigheden. Dit kan soms worden gereguleerd door OPSEC- (Operational Se- curity-)reglementen. Dat neemt niet weg dat het vaak onduidelijk blijft wat nou wel en geen OPSEC is. Immers, het geven van locaties, aankomst- en vertrektijden en uitleggen van taken en routines zou als informatie ook misbruikt kunnen worden door de vijand, zonder dat het per definitie een ‘operationeel geheim’ is. In de vol- gende berichten wordt explicieter gesproken over de taken die worden uitgevoerd in het kamp. ‘Zo mensen het is weer wekend, en ons weekend begint zoals jullie weten met de telling. Jullie zullen ondertussen wel denken doen ze daar niets anders dan tellen. Nou mensen ik zal jullie zeggen dat ik liever iedere week dezelfde aantalen tel dan dat ik iedere dag munitie moet uitgeven. Want als ik dat moet gaan doen betekend dat er gevochten wordt en dat er waarschijnlijk ook gewonden of doden zullen vallen. En een ieder weet dat we met een opbouw missie bezig zijn en dat er dan voor veiligheids redenen af en toe een schot gelost moet worden is dat natuurlijk heel normaal. Maar de echte reden dat het rustig is, is dat de poppy oogst bezig is en de slechteriken hier alle mensen voor nodig hebben die ze maar kunnen krijgen... OW voor de mensen die niet weten wat poppy is, dit zijn de planten die men hier verbouwt om via een moeilijk en chemisch proces opium en heroïne van te maken. Dit begint bijna op een drugs oorlog te lijken. Maar verder met wat er al zo op het kamp gebeurt, want van wat er zich buiten allemaal afspeelt hebben wij hier bij onze groep geen benul van buiten wat ze ons tijdens de keek op de week vertellen en dat is meestal alleen wat ze kwijt willen en wat via het roddel circuit toch al tot onze oren is gekomen. Ik wil niet beweren dat we hier dom gehouden worden, maar alles is on a need to now base. Dus wat ik vertel is meestal al bekent en probeer ik het voor jullie in wat makkelijker taal op te schrij- ven.’ (25 april 2008, Tarin Kowt) ‘(...) We hebben er nu 3 weken op zitten en na het 1ste bericht niet zo heel veel spannende dingen meer mee gemaakt. dat wil niet zeggen dat we hier niks doen. Daarom wilde we jullie even wat uit leggen over wat we hier nou precies doen. We draaien hier met 3 verschillende ploegen van 3 man per ploeg. Er lopen hier ook nog 2 O.S.C.’s rond dit zijn de baasjes over die 3 ploegen. In totaal zijn wij hier met 11 mensen. We draaien hier dus 3 verschillende dien- sten een Vliegwacht dienst, Farp dienst en een Tas dienst (tank auto spuit). Deze zien er als volgt uit: (...)’ (juni 2008, Tarin Kowt) ‘Ja mensen, het was zeker wel stil omdat ik niet geschreven had gisteren. Maar dat had ik jullie al verteld aan het begin van de uitzending. Als er hier iets gebeurt met een van de men- sen die hier gelegerd zijn wordt er een black hole afgekondigd en is er geen manier om naar Nederland of waar dan ook te communiceren omdat we nooit weten waarvoor het is en dat wordt pas een dag later of nooit bekend gemaakt.’ (28 april 2008, Tarin Kowt) Op de vorenstaande berichten (afkomstig van een frequente blogger) is – naast re- acties van de familie – ook gereageerd door een anoniem persoon die vond dat het hier om ‘geheime militaire informatie’ ging. Reactie: ‘Hartelijk dank voor alle militaire info die u mij verstrekt hebt. Hier kan ik wat mee. Ga er vooral mee door want langzaam krijg ik een compleet beeld.’ 40Cocreatie in de publieke sector_8.indd 40 19-1-2010 10:38:31
  • 41. Ook staan de militairen stil bij het sneuvelen van Nederlandse militairen. Dit ge- beurt op een ingetogen manier. ‘De nieuwe commandant der strijdkrachten van Uhm is nog langs geweest voor een bliksem bezoek. Ik vond het heel dapper en moedig van hem om zo snel naar wat er is gebeurd hier te komen in Afghanistan.’ (7 juli 2008, Kandahar) ‘Vandaag was het niet zo feestelijk als gisteren en begon dan ook minder als alle andere dagen. Vlak na de ochtend briefing van onze Kap kwamen we tot de ontdekking dat er een Black Hole was. Er bleek een IED (Improved Explosive Device) ontploft te zijn een paar kilometer buiten het kamp waar wij verblijven. Dit is altijd een treurige mededeling want je weet nooit of er mensen van ons bij betrokken zijn en wat voor schade het apparaat heeft aan gericht. Maar we werden na een paar uur door de DetCo bij elkaar geroepen om de toedracht en de mededeling te doen dat er twee mensen waren overleden bij de aanslag en twee zwaar gewond. Dit sloeg natuurlijk in bij de meeste van ons en er viel dan ook een ijzige stilte. Even later werd er in Nederland een Persconferentie gegeven waar uit bleek dat een van de jongens de zoon was van de net aangetreden Commandant Der Strijdkrachten. Dit is de hoogste militaire baas van het leger onder de Minister van Defensie.’ (18 april 2008, Tarin Kowt) Het vorenstaande in beschouwing nemende, kan worden geconcludeerd dat militai- ren veel waarde hechten aan het internet, en dit gebruiken als een ‘emotionele uit- laatklep’; een manier om de mensen in Nederland te betrekken bij datgene waar ze mee bezig zijn, en als communicatiemiddel met bekenden (via reacties op de posts/ blogs). Naast de behoefte om ‘hun verhaal kwijt te kunnen’, bevatten sommige bij- dragen ook een politieke lading, zoals een post op het Defensieforum: ‘Vechten wij hier tegen de vijand of tegen de boodschap dat we weg moeten?’ Een andere militair op datzelfde forum spreekt zich uit over de opstelling van de Nederlandse over- heid: ‘Bij gebrek aan beter meet Defensie het plaatsen van een paar tafeltjes in een school, en een paar bezems in de straat, al breed uit. Dan zijn de offers van 14 doden en vele verminkten te hoog!’ (bron: defensieforum.nl, RTL Nieuws, april 2008). Het web vormt een link tussen enerzijds het oorlogsfront en anderzijds het thuis- front. Vooral op het gebied van tragische gebeurtenissen vinden de twee werelden van ‘Kamp Holland in Afghanistan’ en ‘Nederland’ elkaar op het web. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de reacties die vanuit Nederland worden geplaatst op de blogsites en netwerksites na het sneuvelen van een soldaat. Maar het bekendste voorbeeld van ‘actie’ en ‘reactie’ vanuit de webgebruiker naar aanleiding van het sneuvelen van een soldaat vormen de reacties in condoleanceregisters. Web 2.0-initiatieven vanuit het thuisfront Het internet is ook een ideaal medium voor het thuisfront om contact te onderhouden met de militair. Niet alleen voorziet het thuisfront in reactie en steun op de berichten vanuit de militair, ook hebben zij eigen initiatieven. Een bekend voorbeeld van een dergelijk initiatief zijn de condoleanceregisters die op internet 41Cocreatie in de publieke sector_8.indd 41 19-1-2010 10:38:31
  • 42. – vaak op Hyves en condoleance.nl – worden gestart en waarin steunbetuigingen worden achtergelaten voor de nabestaanden en andere militairen van de missie. De meest populaire condoleanceregisters zijn die op de Defensie-site. Defensie heeft bewust haar eigen condoleanceregisters, om zo toezicht te kunnen houden op de reacties die hierin worden geplaatst vanuit de Nederlandse burger. Dit wordt gedaan om toezicht te houden, en eventueel in te grijpen op het moment dat de reacties een politieke of zelfs beledigende boodschap hebben, of het register wordt gebruikt als discussieplatform. Het condoleanceregister zou dus kunnen worden gezien als een reactie op de bijdragen van de webgebruikers vanuit de overheid. Anderzijds toont de burger in het gebruik van dit register zijn initiatief en reactie – wat bepalend is voor het slagen van dit idee van het ministerie. Met het condoleanceregister probeert Defensie een platform te bieden voor de burger om betrokkenheid te tonen met de nabestaanden, en houdt zij tegelijkertijd toezicht op de geplaatste berichten. De condoleanceregisters zijn daarmee een nieuw middel geworden waarin de Nederlandse burger communiceert met de nabestaanden, de militairen in Uruzgan en alle andere lezers. Naast inzicht in de betrokkenheid van het thuisfront, geven condoleanceregisters tevens blijk van de snelheid waarin – na het horen van een bericht in de media over het sneuvelen – mensen overgaan ‘tot actie’. De condoleanceregisters worden in de meeste gevallen direct op de dag van het sneuvelen geopend, waarbij (in vrijwel alle gevallen, behalve bij de eerste ge- sneuvelde, kapitein-vlieger Donkervoort) de eerste bijdragen afkomstig zijn van de minister van Defensie, Eimert van Middelkoop, Commandant der Strijdkrachten Peter van Uhm of Dick Berlijn en staatssecretaris van Defensie Jack de Vries. Snel daarop volgen de bijdragen van andere militairen, familie van militairen, kennis- sen, militairen vanuit andere landen en belangstellenden. Uit figuur 2.2 blijkt de ontwikkeling van het aantal reacties per condoleanceregister van de gesneuvelde militair. Voor deze tellingen is gebruikgemaakt van de condoleanceregisters van ne- gen gesneuvelde militairen (waarvan in twee gevallen het een gezamenlijk condo- leanceregister betreft). De condoleanceregisters van andere gesneuvelde militairen zijn niet meer online of online traceerbaar. 42Cocreatie in de publieke sector_8.indd 42 19-1-2010 10:38:31
  • 43. 4000 3500 3000 Donkervoort 2500 Smeehuijzen Hoogland 2000 Groen Schol & Poortema 1500 Schouwink & Van Uhm Ten Brinke 1000 500 0 dag 1 dag 2 dag 3 dag 4 dag 5 dag 6 dag 7 Donkervoort 185 442 274 366 161 112 87 Smeehuijzen 173 1604 916 221 125 56 36 Hoogland 346 1131 443 474 169 179 42 Groen 1595 1110 543 182 139 71 26 Schol & Poortema 3445 3686 1165 199 120 80 78 Schouwink & Van 1896 2042 1018 805 395 109 66 Uhm Ten Brinke 1047 3130 525 186 71 19 --- Figuur 2.2 Reacties condoleanceregister Defensie-website Uit deze grafiek is op te maken dat de meeste condoleanceregisters de meeste bij- dragen tellen tijdens de eerste twee dagen. Op de derde dag is al een aanzienlijke daling waarneembaar. Gedurende de vijfde dag zakt het aantal in alle gevallen on- der de 200, en na een week is het aantal bijdragen in alle gevallen onder de 100 per dag. Het aantal bijdragen na een week na opening varieert tussen de 13 en 38 per dag. De meeste condoleanceregisters sluiten in de tweede week na de opening. Figuur 2.3 geeft chronologisch (aan de hand van de datum van sneuvelen van de militair) de totale aantallen weer per condoleanceregister. Dit geeft blijk van de ‘populariteit’ van de site en het ‘fenomeen’ om condoleances over te brengen via internet. 43Cocreatie in de publieke sector_10.indd 43 22-1-2010 10:08:19
  • 44. 10000 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Schol Schou- Donker- Smee- Hoog- Ten Groen & wink voort huijzen land Brinke Poorte & Uhm Aantal condoleances 1627 3144 2784 3666 8773 7136 4978 Figuur 2.3 Aantal condoleances in de eerste zeven dagen na opening van register Te zien is dat de condoleanceregisters op de Defensie-website in populariteit toe- nemen naarmate de tijd verstrijkt. Dit geldt ook in vergelijking met andere con- doleancesites, zoals condoleance.nl. Zo telde het condoleanceregister van Timo Smeehuijzen op de Defensie-site 3144 bijdragen, terwijl er op de (over het algemeen populaire) site condoleance.nl ‘slechts’ ruim 700 bijdragen waren. De condolean- ceregisters op de site van het ministerie van Defensie zijn dus verreweg het meest populair en daarmee lijkt zijn plan tot vorming van ‘een officieel Defensie-condole- anceplatform’ geslaagd. Wellicht heeft dat ook te maken met de samenwerking die het ministerie in dezen heeft met de nabestaanden. Zo worden de registers – na een filtering op politieke of beledigende uitspraken – in boekvorm aan de familie overhandigd, en plaatst Defensie na het sluiten van het register een dankbetuiging van de (directe) nabestaanden voor de condoleances. Ook op Hyves worden condoleancesites opgericht voor gesneuvelde militairen, waarop foto’s worden geplaatst van de militair, discussies plaatsvinden en blogs worden bijgehouden door betrokkenen, geïnteresseerden of nabestaanden. Zo is er een hyve opgericht voor Timo Smeehuijzen, waarop ook zijn vriendin Melody reageert op de achtergelaten berichten en foto’s die worden geplaatst door vrienden van Timo. Een gesneuvelde militair en zijn nabestaanden krijgen op deze manier een gezicht, en vaak gaat dit gepaard met een grotere impact op de beeldvorming omtrent de missie. Zoals reeds aangegeven, hebben veel militairen – onder wie de gesneuvelde militairen – een Hyves-pagina (gehad), die – vooral bij gesneuvelden – 44Cocreatie in de publieke sector_8.indd 44 19-1-2010 10:38:31
  • 45. vrijwel direct na het vrijgeven van de naam op het nieuws druk wordt bezocht. Dit blijkt uit de datum en tijd van de eerste berichten van steun en condoleance. De site van de gesneuvelde Alder Poortema laat berichten zien waar jongeren vooral rea- geren met ‘respect’ en aan hem refereren als ‘een held’, terwijl ouderen vaak angst uitspreken voor hun eigen kinderen en bekenden. Opvallend is dat militairen op de persoonlijke sites vaak reageren met gedrevenheid om de ‘gevaarlijke klus af te maken’ (bron: nu.nl, 15 juni 2007, hyves.nl). Web 2.0-initiatieven vanuit de traditionele media Gebleken is dat niet alleen ‘gewone hyvers en internetters’ gebruikmaken van Hyves om een militair ‘op te zoeken’, ook klassieke media hebben dit ontdekt. Zo wist het journaal in een mum van tijd te vertellen dat Timo Smeehuijzen de vriend van een Nederlandse actrice Melody was, aan de hand van foto’s die op zijn Hyves stonden. Ook verschenen er snel na het sneuvelen van de andere militairen bijvoorbeeld vakantiefoto’s en andere privé-informatie van de gesneuvelde militairen in nieuws- en actualiteitenprogramma’s (zoals TweeVandaag en RTL Boulevard) en kranten (zoals De Telegraaf ). Nooit eerder hadden het publiek en de media toegang tot zoveel privé-informatie. De missie in Uruzgan laat zien dat, wat de berichten en beeldvorming op internet betreft, er vaak sprake is van een wisselwerking tussen twee groepen: de militairen enerzijds en het thuisfront anderzijds. Het proces wordt vaak versterkt door de tus- senkomst van de klassieke media, die de kwestie vaak ‘actueel’ en ‘wereldkundig’ maken. Geplaatste reacties, foto’s en beelden op internet kunnen leiden tot irritatie of conflict in de kampen in Uruzgan, doordat geheime en operationele informatie uitlekt en het groepsverband aangetast wordt. Ook kan het leiden tot conflicten op de thuisbasis, doordat de legitimiteit en de steun van de missie worden aangetast door negatieve berichten van de gestationeerde militairen. Afgezien van de posi- tieve kanten die communicatiemiddelen vaak met zich mee brengen, leveren de hiervoor genoemde mogelijke irritatie en conflicten. Dit zijn vaak de momenten dat de overheid met een reactie en/of actie komt. Nu we in kaart hebben gebracht hoe militairen, het thuisfront, maar ook de verte- genwoordigers van de klassieke media zich bedienen van Web 2.0-toepassingen, is een volgende stap op zijn plaats; een stap die vooral in het teken staat van het duiden van deze toepassingen in het licht van de drie centrale concepten die in dit onder- zoek worden gehanteerd en waarop de volgende vragen betrekking hebben. Voldoet deze casus aan de criteria die we hebben gedefinieerd voor Web 2.0-toepassingen? Is er sprake van cocreatie? En, is er sprake van digitale gemeenschapsvorming? Uruzgan in termen van Web 2.0 In hoeverre is de casus te classificeren als Web 2.0, in de sociologische betekenis van het begrip? De vastgestelde evaluatiecriteria (voor dit onderzoek) voor ogen nemende, kunnen we vaststellen dat de gebruiker – de militair – een actieve rol op zich neemt, gezien het aantal bijdragen en de inhoud van de bijdragen op internet. Vooral de inhoud van en het aantal bijdragen op waarbenjij.nu geven blijk van een 45Cocreatie in de publieke sector_8.indd 45 19-1-2010 10:38:31
  • 46. actieve rol van de militair ten opzichte van ‘de lezers’. De militair is zich bewust van het feit dat zijn boodschap wordt gelezen. Als we kijken naar de sites waar de militair op te vinden is, zijn dat voorname- lijk netwerksites en sites waarin interactie (vaak in blogvorm) centraal staat. Een voorbeeld van een netwerksite is Hyves, waarop netwerken worden gecreëerd en gemeenschappen (groepshyves, zie volgende paragraaf) aan de hand van persoon- lijke profielen (‘individuele burgers’). Dit houdt in dat de bijdragen van een militair vaak door een veel grotere groep worden gelezen dan in eerste instantie door de militair beoogd of verwacht, binnen het netwerk, maar ook buiten het netwerk door bijvoorbeeld journalisten en andere geïnteresseerden die bewust en gericht zoeken. Web 2.0 is immers ‘openbaar’. Dit netwerk van participanten en geïnteresseerden bestaat dan veelal uit mensen vanuit ‘het thuisfront’. Web 2.0 houdt dus in dezen in dat er een interactief netwerk gecreëerd is tussen het oorlogsfront en het thuisfront, dat op frequente en open basis communiceert en in contact staat met elkaar, wat voor de komst van Web 2.0 praktisch onmogelijk was. Kan hier worden gesproken van een digitale gemeenschap (Van den Boomen, 2000)? De gemeenschappen die we hebben kunnen zien in de casus Uruzgan, ver- taalden zich vooral in het aanzienlijke aantal leden van zogenoemde groepshyves, die zich richten op de missie Uruzgan en/of de militairen in Uruzgan. Dit zijn di- gitale groepen waar je ‘officieel’ lid van kunt worden. Een gemeenschap op het web (Web 2.0) kan ook minder tastbaar of concreet zijn. Zo is op de dagboek-/blogsite waarbenjij.nu te zien dat militairen op frequente basis berichten achterlaten. Deze berichten worden naar verwachting door een vaste groep geïnteresseerden gelezen, waardoor er een gemeenschap ontstaat die uitsluitend via het web met elkaar in verbinding staat. Casus Uruzgan in termen van cocreatie De term cocreatie gaat in op de manieren en wijze waarop overheden samen met militairen en burgers content creëren voor overheidsbeleid. De casus Uruzgan is op dit punt aanzienlijk anders dan de andere casussen. De intentie van de participant (de militair) in deze casus is vaak niet primair bedoeld om het overheidsbeleid te beïnvloeden of mee te doen aan de vorming daarvan. Er zijn twee typen reacties en bijdragen van militairen te onderscheiden: militairen richten zich enerzijds in hun bijdragen op de missie inhoudelijk – bijvoorbeeld, dat ze ‘eerder spreken van een vechtmissie dan van een wederopbouwmissie’ en dat ‘ze het aantal doden niet meer op vinden wegen tegen het doel’, en anderzijds op de werkomstandigheden, hun gevoelens, familie en andere kwesties. Het eerste voorbeeld zou kunnen worden geïnterpreteerd als een wens tot beïnvloeding van de missie en het verloop van de missie. Het tweede voorbeeld kan worden gezien als de natuurlijke behoefte van militairen om te communiceren met het thuisfront. Ondanks het verschil tussen de aard van de boodschappen kunnen beide boodschappen een impact hebben op zowel de politieke als beleidsagenda. 46Cocreatie in de publieke sector_8.indd 46 19-1-2010 10:38:31
  • 47. 2.4 Impact Welke reacties zijn bij de overheid te zien op de berichtgeving en beelden van de missie in Uruzgan, zoals deze door militairen, thuisfront en journalisten naar voren worden gebracht? Hoe is de politieke en beleidsagenda met betrekking tot de Ne- derlandse missie in Uruzgan veranderd onder invloed van uitingen van militairen via Web 2.0? Impact op de politieke agenda De politieke agenda zal worden gedefinieerd aan de hand van de bronverwijzingen in de schriftelijke vragen van de Tweede Kamer (zie figuur 2.4). De Tweede Kamer kan naar aanleiding van actualiteiten (meestal) schriftelijke of mondelinge vragen stellen aan de regering, een brief van de ministers vragen of een spoeddebat aanvragen. Actualiteiten worden doorgaans aangekaart aan de hand van Kamervragen. 70 64 60 50 40 Aantal schriftelijke vragen 30 20 inzake Uruzgan 19 20 10 0 2006 2007 2008-2009 Figuur 2.4 Aantal schriftelijke Kamervragen met betrekking tot de missie in Uruzgan In nagenoeg alle (104) schriftelijke Kamervragen die zijn gesteld over Uruzgan, wordt primair of secundair verwezen naar een bericht uit de – veelal traditionele – media.1 Zo zijn er schriftelijke vragen gesteld door de VVD, naar aanleiding van de uitspraken van de minister van Defensie in het tv-programma Pauw & Witteman of de uitspraken van NAVO-diplomaat Jochems in het radioprogramma De Ochten- den. Vaak gaan de Kamervragen echter in op nieuwe feiten over de missie die vanuit de media blijken of openbaar worden gemaakt. In figuur 2.5 staan de bronnen die aangewend zijn door de Kamerleden in de vragen die zij stelden. 1 Zoekopdracht term ‘Uruzgan’ in Parlando, 1 januari 1995-24 september 2008, Kamervragen Tweede Kamer en Agenda’s Tweede Kamer. 47Cocreatie in de publieke sector_8.indd 47 19-1-2010 10:38:31
  • 48. 60 57 50 40 30 19 20 20 18 10 7 5 4 1 1 0 2006 2007 2008-2009 Geschreven media als bron (gedrukt + digitaal) Andere media als bron Geen media als bron Figuur 2.5 Bronnen schriftelijke Kamervragen Zoals in figuur 2.5 is te zien, worden de geschreven media verreweg het meest ge- bruikt door de Kamerleden als bron of aanleiding voor schriftelijke vragen inzake Uruzgan (bij verwijzing naar een krantenartikel wordt vaak niet nadrukkelijk weer- gegeven of het uit de gedrukte of digitale editie is gehaald). Naast de Nederlandse media is in zeven gevallen een buitenlandse bron gebruikt. Zoals we in tabel 2.4 kunnen zien, is uit de schriftelijke vragen duidelijk te zien dat politici veel (of soms zelfs uitsluitend) gebruikmaken van mediabronnen. Tabel 2.4 Bronverwijzingen in schriftelijke Kamervragen naar digitale dagbladen en websites Websites 2006 2007 2008/2009 Totaal Telegraaf.nl 1 0 1 2 Elsevier.nl 0 2 0 2 Uruzgan.web- 0 0 1 1 log.nl NRC.nl 0 0 2 2 DAG.nl 0 1 0 1 Volkskrant.nl 0 0 3 3 Spiegel.de 0 0 3 3 Timesonline. 0 0 1 1 co.uk Usatoday.com 0 0 1 1 News.com.au 0 0 1 1 Theage.com.au 0 0 1 1 Totaal 1 3 13 17 48Cocreatie in de publieke sector_10.indd 48 22-1-2010 10:07:47
  • 49. De vertegenwoordiging van de nieuwe media is hierin echter minimaal. De mili- tair als cocreator van de politieke agenda is ook niet af te leiden uit de schriftelijke vragen – noch uit eventuele andere politieke acties (zoals spoeddebatten). Het is vooralsnog meestal de traditionele journalist die deze agenda beïnvloedt. De be- leidsagenda toont, in tegenstelling tot de politieke agenda (die dus niet altijd in elkaars verlengde liggen), wel degelijk veranderingen. Impact op beleidsagenda De discussie op Web 2.0 over nut en noodzaak van de missie in Uruzgan zorgt ervoor dat de wijze waarop Defensie hierop moet reageren, onderwerp van discussie is. Welke beleidsmaatregelen dienen dan te worden genomen? Hoe ziet de beleidsagenda met betrekking tot deze discussie eruit? Twee soorten van reacties kunnen worden onderscheiden. Ten eerste gaat het om een inhoudelijke reactie die ook het karakter heeft van contramobilisatie: gericht op het overtuigen van het nut en de noodzaak van de missie. Ten tweede gaat het om het ontwikkelen van een agenda waarin beleidsmaatregelen worden opgesomd die veel eerder betrekking hebben op het te voeren communicatiebeleid en de daarbij passende inzet van middelen teneinde adequaat te kunnen inspelen op de ‘ongecontroleerde berichtgeving’ over Uruzgan. Overtuigen van nut en noodzaak van de missie: het militaire beleid Een voorbeeld van een reactie vanuit de overheid op de inhoud van het bericht was te zien in de uitzending van NOVA over ‘de opinie van de militair’ van 29 mei 2009. Naar aanleiding van de uitgezonden beelden en uitslagen van NOVA gaf minister van Defensie Van Middelkoop een reactie op de missie en op de opinie van de militairen. Hij wuifde de uitslagen over het algemeen weg als ‘niet relevant’ en ‘te globaal’ en voegde daaraan toe dat hij als minister ‘andere geluiden kreeg te horen’. Dat laatste is natuurlijk niet verwonderlijk, merkte ook de NOVA-presentator op. Van Middelkoop was van mening dat de troepen en de samenleving ‘veel te ongeduldig waren’ en dat hij ‘van de troepen wel wat meer mocht verwachten’: ‘Ze mogen toch wel weten dat dit iets van lange adem is? Ik bespeur enig westers ongeduld.’ Ook over het vrijkomen van (gevechts)beelden uit Uruzgan was Van Middelkoop niet te spreken: ‘Toen de beelden uitkwamen gingen de militairen op de tafel staan van plezier... Ik zie het verschil wel tussen “opluchting” en “plezier”!’ Het voornoemde voorbeeld is weliswaar een voorbeeld uit de klassieke media, maar gaat wel in op de opinie van de militair (de burger) en hoe daarop wordt gereageerd vanuit de overheid. De overheid – in dit geval meestal het verantwoordelijke ministerie van Defensie – is in de afgelopen twee jaar Uruzgan geconfronteerd met nieuwe feiten en inzichten inzake het communicatiegedrag tussen de militairen in Uruzgan en het thuisfront, alsmede de tussenkomst vaak van de klassieke media, met alle effecten van dien. De verontwaardiging van de voormalig staatssecretaris Van der Knaap – tijdens een bezoek aan Kamp Holland, over het ‘enorme aantal communicatiemogelijkhe- den’ en de beschikking over een eigen laptop – geeft er blijk van dat Defensie lang niet op de hoogte was van alle communicatiemogelijkheden van de militairen en 49Cocreatie in de publieke sector_8.indd 49 19-1-2010 10:38:32
  • 50. hoe deze aangewend werden, laat staan van wat de mogelijke (ongewenste) effecten konden of kunnen zijn. Codes en regels van preventieve aard waren er vaak niet om de effecten eventueel in te perken. Defensie heeft gereageerd op ontwikkelingen, en heeft naar aanleiding daarvan actie ondernomen gericht op de militairen, het thuisfront en de klassieke media. Dit is onder andere samengevat in het ISAF Stage III Communicatieplan van 2006, dat onder leiding van (de daarvoor speciaal aan- gestelde) kolonel Jan Blacquiere is ontwikkeld en geëvalueerd. Voordat de missie in Afghanistan begon, heeft Defensie, directie Voorlichting en Communicatie, een Uruzgan Communicatieplan opgesteld. Defensie verwachtte dat het een zware missie zou worden met mogelijk diverse incidenten en grote mediabel- angstelling. Zodoende is er een communicatieplan opgesteld dat tevens als kader zou dienen voor toekomstige communicatieactiviteiten inzake Uruzgan. De doelstelling van het communicatieplan is het op een professionele wijze uitdragen van het belang en het verloop van de missie aan de bevolking, politici, niet-uitgezonden defensieper- soneel en overige belangstellenden. Defensie hanteert daarbij een open, heldere en uitgebreide tactiek in het informeren van de doelgroepen. Het is van belang dat de Nederlandse perceptie van datgene wat zich in Uruzgan afspeelt, niet afwijkt van de werkelijkheid en dat door middel van zo veel mogelijk informatie en bekendheid met de missie er meer draagvlak en steun wordt ontwikkeld en gewaarborgd, aldus het ministerie van Defensie in zijn communicatieplan. Defensie omschrijft zichzelf als een organisatie waar zij zelf trots op is door de professionaliteit, ervaring en goede presentatie. De waardering voor deze organisatie en haar optredens onder het Ne- derlandse volk zal toenemen als het begrip hiervoor ook toeneemt: ‘begrip leidt tot waardering’ is het motto van het communicatiebeleid van Defensie (ISAF Stage III Communicatieplan, 2006: 2-6). Hoe kunnen we de agendavormingsprocessen binnen de overheid (ministerie van Defensie) beschrijven met het oog op de rol en impact van Web 2.0? In dit hoofd- stuk zullen we drie reacties vanuit de overheid onderscheiden op dit gebied: agen- davorming met het oog op de militair en Web 2.0, agendavorming met het oog op het thuisfront en Web 2.0, en agendavorming met het oog op de traditionele mas- samedia en Web 2.0. Communicatiebeleid voor militairen In het ISAF Communicatieplan is slechts globaal ingegaan op de nieuwe media – maar dit behoeft wel degelijk nadere uitwerking door bijvoorbeeld incidenten – concludeert Defensie naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen en inzichten, volgens een bron bij Defensie. In het plan wordt onderkend dat de nieuwe media (waaronder Defensie ook gratis bladen zoals de Spits en de Metro schaart) vooral een grote invloed hebben op de jeugd en jongeren. Het uitgezonden personeel heeft de beschikking over internetvoorzieningen die door Defensie worden gefaciliteerd. Defensie acht bijvoorbeeld mailcontact met het thuisfront een belangrijk onderdeel van het vasthouden van het moreel onder de troepen. Maar hieraan zitten wel beperkingen. Zo dienen alle officiële uitingen van en namens Defensie te geschieden via de officiële website van Defensie, de Landmacht of de Luchtmacht. 50Cocreatie in de publieke sector_8.indd 50 19-1-2010 10:38:32
  • 51. Op de website van Defensie is een speciale pagina aangemaakt voor ISAF Stage III met achtergrondinformatie over de missie. Tevens wordt door Defensie bezien of op deze sites ook ruimte wordt geboden voor het verzenden van berichten naar de uitgezonden militairen. Met name de missie in Irak heeft duidelijk gemaakt dat hieraan behoefte bestond. Defensie kijkt of dit mogelijk is, ook met het oog op de daarvoor noodzakelijke uitbreiding van de huidige redactiecapaciteit van de internetsite van Defensie. In het plan geeft het ministerie verder blijk van het feit dat het op de hoogte is van het internet- en communicatiegedrag van militairen via ‘eigen sites’. Dit acht De- fensie echter niet wenselijk, aangezien de inhoud van deze persoonlijke sites vaak niet strookt met het gewenste professionele imago van Defensie, wat de persoon, organisatie of eenheid (later in het onderzoek ook wel ‘unit’ genoemd) in gevaar zou kunnen brengen. De commandant dient er zorg voor te dragen dat militairen op het vorenstaande worden gewezen. Voor de berichtgeving via nieuwe media geldt hetzelfde uitgangspunt als voor kran- ten, tijdschriften, televisie en radio. OPSEC mag niet openbaar worden gemaakt. Controle van bijvoorbeeld weblogs is echter moeilijk en volgens Defensie ook niet wenselijk. Ook het gebruik van fotoapparatuur is gebonden aan bepaalde voorschrif- ten. Zo mag er geen beeldmateriaal worden gemaakt en verspreid van bijvoorbeeld gewonden en gesneuvelden. Verder merkt Defensie op dat het weliswaar verplicht is voor de militairen de mobiele telefoons in te leveren bij aankomst, maar dat dit lang niet altijd gebeurt en de militairen gewoon beschikking hebben en gebruik- maken van hun gsm. Al met al is te concluderen dat er geen strikte beperkingen zijn opgelegd. Desalniettemin zien we dat door de snelle opmars van met name Web 2.0-media en de populariteit van deze media onder militairen er voor deze ongecontroleerde berichtgeving steeds meer aandacht komt. Een kort overzicht. In februari 2007 geeft het ministerie van Defensie aan ‘een open beleid te voeren’ met betrekking tot het bijhouden van weblogs door de militairen in Uruzgan. De soldaten worden er hooguit op geattendeerd dat de weblogs openbaar zijn en door ie- dereen gelezen kunnen worden. Een maand later, in maart 2007, gaat het ministerie een stap verder. Defensie geeft aan dat zij de weblogs van de militairen in Uruzgan gaat controleren op ongepaste, gevoelige of kwetsende bijdragen. Indien een militair op zijn of haar weblog geheime informatie plaatst of zich kwetsend uitlaat, riskeert hij of zij een krijgstuchtelijke straf (bron: NRC Handelsblad, 1 maart 2007). Het mi- nisterie geeft aan dat door bepaalde beelden of berichten informatie kan vrijkomen over bijvoorbeeld locaties en munitie, waardoor de veiligheid van de troepen wordt aangetast. Militairen geven soms operationele informatie vrij als zij schrijven over de manier van optreden tijdens aanslagen of locaties van inslagen, aldus het mi- nisterie. Ook grievende teksten kunnen direct of indirect gevaar opleveren als deze terechtkomen bij de Afghanen. Daarnaast is ‘schuttingtaal’ in strijd met de gedrags- code die Defensie op dit moment hanteert. Defensie zal echter niet alle weblogs en 51Cocreatie in de publieke sector_8.indd 51 19-1-2010 10:38:32
  • 52. dergelijke van tevoren inzien of verbieden. Het ministerie heeft hiervoor een (kleine) internetredactie in het leven geroepen op het departement, die de teksten op internet dagelijks zal doornemen, waarna ze per geval gewogen zullen worden. Defensie be- nadrukt dat zij niet de mond wil snoeren van de kritische militair: ‘Er zijn echter dingen die gewoon niet door de beugel kunnen, zoals een militair die schreef: “Ik zag een Afghaan in de bosjes zijn behoefte doen. Het liefst schiet ik een kogel dwars door zijn tulband heen, maar in plaats daarvan moet ik controleren of hij geen bermbom naast zijn behoefte heeft neergelegd.” Ook termen als “schapenneukers” zijn voor Defensie onacceptabel.’ Defensie onderkent dat de effecten van het internetgedrag van militairen een grote impact kunnen hebben, vooral door de snelheid van dit medium, aldus een woord- voerder van het ministerie. Van der Knaap heeft er dan ook na zijn werkbezoek aan Uruzgan op gehamerd dat militairen zich bewuster moeten zijn van wat ze mailen en vertellen via de chat. Dit heeft geleid tot een uitgebreidere gedragscode, die – vol- gens Defensie – ertoe moet leiden dat geheime informatie geheim blijft, maar ook dat het thuisfront niet onnodig wordt opgezadeld met informatie: ‘Wij moedigen contact met het thuisfront aan, maar zadel je familie en vrienden niet onnodig op met allemaal verhalen.’ Defensie geeft echter aan, boven alles, vertrouwen te heb- ben in de militair en dat zij erop vertrouwt dat ‘de militair vaak zelf wel weet wat wel en niet mag’. We kunnen dus concluderen dat Defensie het contact met het thuisfront onderkent en zelfs aanmoedigt. Dat neemt niet weg dat de militairen niet ‘het thuisfront on- nodig moeten opzadelen met allemaal informatie’. ‘Meeleven is goed, meebeleven niet!’ Communicatiebeleid voor het thuisfront We hebben eerder kunnen lezen hoe het thuisfront ‘meeleeft’, voornamelijk via condoleanceregisters. De reacties en de ontwikkeling van de reacties op dergelijke registers zijn voor Defensie niet altijd wenselijk. Zo ontstond er vaak een wildgroei aan registers, waarin tevens berichten werden geplaatst van politieke of zelfs beledigende aard. Door een eigen condoleanceregister te beginnen en dit ‘te promoten’ (onder andere via de traditionele media) kan het ministerie nu meer toezicht houden op de bijdragen en ze eventueel verwijderen. Dit betekent dat het ministerie ook stuurt op de redactie van de berichten. Tevens kan Defensie het register sluiten (meestal na een week). Gebleken is dat op andere condoleancesites, naarmate de tijd verstreek, de berichten verschoven van ‘meeleven betuigen’ naar ‘discussie’. Dit is in de ogen van het ministerie onwenselijk. Het staat bovendien haaks op de oorspronkelijke doelstellingen van een condoleanceregister. Ook al kan het ministerie het thuisfront niet ‘in toom houden’, via het opzetten van een eigen register met dito redactie bestaan er wel meer mogelijkheden voor contramobilisatie. 52Cocreatie in de publieke sector_8.indd 52 19-1-2010 10:38:32
  • 53. Communicatiebeleid voor de journalist Klassieke en nieuwe media kunnen thans niet los van elkaar worden gezien en werken vaak samen in de uitwisseling en onderbouwing van informatie. Persoonlijke sites van militairen, zoals Hyves, worden niet alleen veelvuldig bezocht en gebruikt door ‘de thuisblijvers’ en andere geïnteresseerde internetters, ze worden ook bezocht door de journalisten die hun wortels hebben in de klassieke media. Dit heeft er diverse malen toe geleid dat persoonlijke informatie en foto’s van militairen ‘openbaar’ werden gemaakt in kranten en op televisie voor doeleinden waar deze in eerste instantie niet voor bedoeld waren. Defensie benadrukt dat het van groot belang is dat – vooral – gesneuvelde militairen op een waardige manier in beeld worden gebracht. Dit gebeurde bijvoorbeeld naar aanleiding van het sneuvelen van de militair Cor Strik. Na zijn overlijden werden onder andere in verschillende kranten foto’s gepubliceerd van een feestende Cor Strik, die van zijn Hyves-pagina waren gehaald door journalisten. Daarnaast werden foto’s van de partners van de gesneuvelde militairen met naam gepubliceerd aan de hand van informatie van de Hyves-pagina. Een soortgelijke situatie ontstond toen (de vrouwelijke) militair Brandsma haar beide benen verloor. De pers heeft via haar Hyves-pagina in een mum van tijd de gegevens – waaronder het telefoonnummer – weten te achterhalen van haar ouders, die vervolgens werden benaderd. Deze waren ontzet door de gebrekkige regie van het ministerie op deze vorm van nieuwsgaring. Volgens een woordvoerder acht Defensie deze gang van zaken onwenselijk en zijn vervolgens afspraken gemaakt met de beheerders van Hyves. Deze afspraken houden in dat (met verzoek of toestemming van de familie van de militair) de site na ‘één belletje’ van Defensie gewist moet worden. Defensie geeft aan dat, voordat een militair wordt uitgezonden, er een foto van hem gemaakt zal worden voor publicitaire doeleinden. Dit gebeurde voorheen ook al, maar nu zal daar meer structuur aan worden gegeven (bron: DAG, 7 maart 2008). Uit een interview blijkt dat deze afspraken met Hyves geen juridische waarde hebben en het ook de verantwoordelijkheid van de militair zelf is wat hij of zij aan persoonlijke informatie op internet zet. Duidelijk is dat het ministerie van Defensie een eigen beleidsagenda heeft ontwik- keld als reactie op de discussie over het verloop van de missie in Afghanistan en het gebruik van Web 2.0-toepassingen die deze discussie mogelijk maken. Voor militai- ren, het thuisfront en de journalisten van de klassieke media – die door hun bericht- geving de maatschappelijke agenda kunnen beïnvloeden – zijn aparte maatregelen genomen teneinde de berichtgeving tot op zekere hoogte te kunnen controleren. Uit het vorenstaande blijkt dat Defensie in haar agendavorming inspeelt op moge- lijke gevaren en keerzijden van Web 2.0. Of deze acties succes hebben, kan pas na- derhand worden bepaald. Om meer inzicht te krijgen in de effecten van Web 2.0 op agendavorming, kunnen we kijken naar een soortgelijke casus, die zich echter in de Verenigde Staten heeft afgespeeld. Heeft de ongecontroleerde berichtgeving zoals die tot uitdrukking kwam in de op internet verspreide foto’s over martelpraktijken in Abu Ghraib, tot een soortgelijke agenda geleid? 53Cocreatie in de publieke sector_8.indd 53 19-1-2010 10:38:32
  • 54. 2.5 Abu Ghraib als spiegelcasus De Verenigde Staten hebben een rijk verleden aan militaire missies en oorlogen, waarin tevens de media een grote rol vervulden als het ging om publieke opinie en politieke agendavorming. Met de aanwending, rol en invloed van Web 2.0 in militaire missies hadden de Verenigde Staten een voorsprong op Europa, en Ne- derland. Dit heeft niet alleen te maken met het feit dat in de Verenigde Staten Web 2.0 eerder geïntroduceerd en toegankelijk werd voor het grote publiek, ook wordt de ‘freedom of speech’ als een grote verworvenheid gezien. Web 2.0 speelt hierin een grote rol. Dit blijkt uit de grote aantallen weblogs van Amerikaanse militairen vanuit bijvoorbeeld Afghanistan en Irak. Aan de hand van de casus Abu Ghraib zal worden geïllustreerd hoe een militair (bedoeld of onbedoeld) de politieke agenda kan beïnvloeden aan de hand van Web 2.0. Abu Ghraib is een gevangenis in Irak die wereldberucht werd na het verschijnen van beelden van martelingen van gevangenen door Amerikaanse soldaten. Het Ameri- kaanse televisiestation CBS zond in een uitzending van het programma 60 Minutes beelden uit – weliswaar met een uitstel van twee weken op verzoek van het Penta- gon in verband met hevige gevechten in Irak – van de martelingen en vernederin- gen in de Irakese gevangenis door een (kleine) groep Amerikaanse militairen. De foto’s zijn vermoedelijk genomen in november en december 2003 en toonden hoe Amerikaanse militairen ‘voor vermaak’ Irakese gevangenen lichamelijk letsel en elektronische schokken toebrachten en/of (seksueel) intimideerden. De uitzending leidde tot een schokgolf in de Verenigde Staten, de islamitische wereld en de rest van de wereld. Het Pentagon reageerde met een reeks acties, waaronder een onderzoekscommis- sie in het Amerikaanse leger, waarna het Taguba Rapport verscheen, en vervan- ging van de gevangenisopzichter door de voormalig opzichter van Guantanamo Bay, Miller. Hoe is dit allemaal begonnen, en hoe hebben deze misstanden, via CBS, alle voorpagina’s op de hele wereld bereikt? Wat wellicht nog interessanter is, hoe groot is de macht van de militair in het beïnvloeden van de wereldopinie en de politiek, en hoe ervaart hij of zij dat zelf? ‘On the 21st century battefield the campfire glow comes from a laptop. It’s a real life window on life behind the lines – and suddenly the Pentagon is on the defensive!’ Hockenberry (2005) constateerde als eerste de macht van de militair die is voorzien van een laptop. Het is de laptop die – in alle privacy van de slaapkamer – gebruikt kan worden om de wereld te voorzien van ongezouten informatie en beelden vanaf het front. Dit gebeurde ook met de beelden uit Abu Ghraib. De foto’s waren geno- men door militairen, met een digitale camera. Deze zijn vervolgens verspreid via het digitale militaire netwerk in Irak, wat resulteerde in het uitlekken naar de media. De ‘media explosion’ die hierna volgde, vond plaats gedurende de presidentiële ver- kiezingen in de Verenigde Staten, en was allesbehalve ‘goed getimed’. Hockenberry (2005) spreekt zijn verwondering uit over de macht die een militair kan hebben: ‘Their release to the world in May last year detonated a media explosion that rocked 54Cocreatie in de publieke sector_8.indd 54 19-1-2010 10:38:32
  • 55. a presidential campaign, cratered America’s moral high ground, and demonstrated how even a superpower could be Blitzkrieged by some homemade downloadable porn!’ Niet alleen de Verenigde Staten, de Amerikaanse politiek, het Pentagon en de wereldmedia stonden ‘te kijken’ van de impact van enkele ‘snapshots’, ook de militair zelf. Het mag duidelijk zijn dat de beelden niet privé dienden te blijven, aangezien deze op het intra- en internet werden geplaatst – toch was het effect ook voor de betrokken en niet-betrokken militairen overweldigend. Hoe vertaalde zich dit op de politieke agenda? Het Pentagon reageerde aanvan- kelijk niet meteen met restricties. Er werden wel enkele maatregelen genomen in het voorjaar van 2005, die het noodzakelijk maakten voor militairen in Irak om eerst in te loggen via een persoonlijke code alvorens over te gaan op blogging. Op periodieke basis werd nagekeken of de militair geen vertrouwelijke informatie naar buiten bracht via de Web Risk Assessment Cell. Het betreft hier informatie op het gebied van OPSEC en privacygevoelige gegevens. Echter, in de praktijk werden vaak ook blogs van het net gehaald die andere zaken beschreven, zoals de snelheid van hulpdiensten tijdens zelfmoordaanslagen. Geleidelijk kwamen er steeds meer res- tricties. Zo besloot het Amerikaanse leger in het voorjaar van 2007 dat militairen verplicht zijn elk blog, elke reactie en elke e-mail naar het thuisfront eerst aan de overste te laten lezen. Dit was het resultaat van enkele jaren wikken en wegen bin- nen de militaire leiding tussen de vrijheid van militairen enerzijds en negatieve gevolgen anderzijds. Dit vormde de striktste beperking sinds de aanvang van de oorlog in Irak op het gebied van het onlinegedrag van militairen, wat zou kunnen leiden tot een grote terugloop van blogging onder militairen (Shachtman, 2007). 2.6 Conclusies In deze casus zien we dat het interactieve karakter van Web 2.0-toepassingen en de gemeenschapsvorming die rondom een vriendengroep plaatsvindt, daadwerkelijk van invloed is op agendavormingsprocessen. Via de vriendengroepen van Hyves en interactieve website als waarbenjij.nu vindt een proces van mobilisatie plaats, waarin met name militairen en het thuisfront opinies delen over nut en noodzaak van de aanwezigheid van Nederlandse militairen in Uruzgan en het vermeende karakter van deze missie (opbouwen of vechten). Niet alleen worden opvattingen en meningen gedeeld, ook beelden en ervaringen. Hier zien we nadrukkelijk het verbindend vermogen (Web 2.0) van het internet terug; alleen dit verbindend ver- mogen richt zich vooral op het faciliteren van de groepsvorming binnen de groep van militairen, hun vrienden en familie. Agendavormingsprocessen kunnen hier- door van karakter veranderen, omdat het ongeorganiseerde individuele burgers of kleine groepen van burgers de mogelijkheid biedt om zich als een politieke actor van betekenis te organiseren. Het verbindend vermogen van het internet faciliteert hierdoor een proces van zelforganisatie. Zelforganisatie die ervoor zorgt dat meer sympathisanten zich steeds sneller rondom een bepaald onderwerp verenigen. In potentie helpt Web 2.0 dus het mobilisatieproces en daarmee ook de articulatie en expansie van een bepaald onderwerp. 55Cocreatie in de publieke sector_8.indd 55 19-1-2010 10:38:32
  • 56. De discussie over nut en noodzaak van de missie is in dit geval echter niet pri- mair en doelbewust gericht op het beïnvloeden van de politieke agenda. Desalniet- temin gaat er, door het ongecontroleerde karakter ervan, wel een latente dreiging van uit, hetgeen gevolgen kan hebben voor de legitimiteit van de missie. Zeker naar aanleiding van bepaalde ‘triggering events’, zoals het sneuvelen van een soldaat, laait de discussie over nut en noodzaak op onder militairen en onder het thuis- front. In die zin kunnen deze internetdiscussies worden gezien als een smeulend kruitvat. Het wachten is alleen op de spreekwoordelijke lont (Bekkers et al., 2009). Kortom, gelet op de omvang en intensiteit van de discussie zien we dat Uruzgan een issue is dat op de maatschappelijke agenda staat. Uruzgan zelf staat ook op de politieke agenda, alleen de alternatieve probleemdefi- nitie, zoals deze wordt verwoord door veel militairen, weet niet de politieke agenda te bereiken. Deze barrière wordt versterkt door het feit dat het ministerie van De- fensie zelf een beleidsagenda heeft ontwikkeld die moet voorkomen dat de publieke opinie omslaat. We zouden kunnen stellen dat de latente maar ongerichte mobili- satie van ontevredenheid door militairen en het thuisfront over de aanwezigheid in Uruzgan een proces van contramobilisatie heeft opgeroepen van de zijde van het ministerie. Die contramobilisatie wordt niet alleen door de inhoud van de militaire missie bepaald, maar vooral door de vraag hoe het bieden van vrijheid aan mili- tairen om te kunnen communiceren met het thuisfront (omwille van het moreel) enerzijds niet ten koste mag gaan van een omslag in de publieke opinie anderzijds. Dat dit plaats zou kunnen vinden, is duidelijk gedemonstreerd aan de hand van de Abu Ghraib-casus. Dat laatste vereist de ontwikkeling van een beleidsagenda die vooral gericht is op het intomen van de ongebreidelde interactie die typerend is voor veel Web 2.0-toepassingen. Welke betekenis heeft Web 2.0 in deze casus voor cocreatie in processen van agen- davorming? In deze casus zien we dat twee vormen van cocreatie kunnen worden onderscheiden. Ten eerste is er sprake van cocreatie binnen een groep van burgers, zijnde militairen, hun vrienden en familie. In dat proces wordt getracht een ge- deeld beeld te construeren omtrent de werkelijke aard van de missie in Uruzgan, door te laten zien dat het accent in de loop van de tijd is verschoven van een op- bouw- naar een vechtmissie. De kracht van Web 2.0 is dat op een laagdrempelige manier ervaringen met elkaar kunnen worden gedeeld, ongeacht plaats en locatie, ervaringen die aan kracht winnen wanneer ze ook nog worden ondersteund door beelden. Tegelijkertijd zien we dat de schaal waarop en de snelheid waarmee deze ervaringen kunnen worden gedeeld, samenhangen met het socialenetwerkkarak- ter van Web 2.0-toepassingen als Hyves, YouTube en internetfora als waarbenjij. nu. De tweede vorm van cocreatie vindt plaats tussen de militairen, hun familie en vrienden en het ministerie van Defensie rondom de condoleanceregisters. Defen- sie biedt een digitaal platform waarop en waarbinnen militairen, familie, vrienden en andere belangstellenden hun ervaringen, maar ook hun pijn en verdriet kun- nen delen; tegelijkertijd biedt de creatie van de registers het ministerie van Defen- sie de ruimte om eventueel op de inhoud van deze gedeelde ervaringen te sturen. Bovenal biedt dit register de mogelijkheid om mogelijke emoties te kanaliseren, 56Cocreatie in de publieke sector_8.indd 56 19-1-2010 10:38:32
  • 57. om daarmee ook het in potentie ongebreidelde karakter van communicatie in digi- tale sociale netwerken enigszins aan banden te leggen. We kunnen daarom stellen dat het verbindend vermogen van het internet, zoals we dat in de inleiding hebben getypeerd in termen van Web 2.0, ook hier wordt benut. Het is gericht op het de- len van ervaringen en kennis, maar wel op een door het ministerie van Defensie gecontroleerde manier. De inhoud van de boodschap die door de creatie in Web 2.0-netwerken en -groepen over de aard van de missie in Uruzgan tot stand komt en dus in potentie voor ie- dereen toegankelijk is en zich via de koppeling van allerlei vriendennetwerken snel kan verspreiden, is echter niet primair en actief gericht op het beïnvloeden van de politieke agenda. Indirect is die invloed er echter wel, wanneer we kijken naar de tegenmaatregelen die het ministerie van Defensie heeft genomen (in termen van beleidsagenda) om de dreiging, die ontstond door deze kritische geluiden, te kana- liseren en daarmee onder controle te brengen. Dit was belangrijk om de legitimiteit van de missie in Uruzgan te kunnen waarborgen. Tegelijkertijd laat deze casus ook nog iets anders zien. Succesvolle agendavormings- processen zijn niet alleen afhankelijk van de hulpbronnen die burgers kunnen in- zetten om hun aandacht te vragen voor hun zaak (Web 2.0 is zo’n hulpbron). We zien in deze casus ook dat andere factoren, die bijvoorbeeld bekend zijn uit allerlei studies over agendavorming, nog steeds een rol spelen. In dit geval zien we dat duidelijk terug in de vorm van de klassieke media, die als intermediaire organisatie geluiden uit de nieuwe Web 2.0-media oppikken en vertalen, waardoor deze aan kracht winnen. Als we kijken naar de bronnen op grond waarvan Kamervragen zijn gesteld, dan bleken dit primair de traditionele media te zijn en niet Web 2.0-me- dia. Ook zagen we dat ‘focussing events’, zoals het sneuvelen of gewond raken van militairen, nog steeds belangrijk zijn om politieke aandacht te kunnen genereren. 57Cocreatie in de publieke sector_8.indd 57 19-1-2010 10:38:32
  • 58. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 58 19-1-2010 10:38:32
  • 59. 3 Cocreatie van beleidsontwikkeling: Smallingerland en Maastricht 3.1 Inleiding Na de bespreking van de agendavorming trachten we in dit hoofdstuk in kaart te brengen of het interactiepotentieel dat wordt toegeschreven aan Web 2.0-technolo- gieën, van invloed is op de wijze waarop beleid ontwikkeld wordt. Biedt het meer mogelijkheden tot participatie, waardoor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties eerder en beter in staat zijn om niet alleen hun stem, maar ook hun kennis te delen met anderen? Ontstaat hierdoor een proces van probleemverrijking, waardoor ook nieuwe en andere aanpakken in het verschiet liggen? De potentie van Web 2.0 staat in dezen niet op zichzelf; het denken over participatieve beleids- vorming kent een lange traditie, waarbij vanaf medio jaren negentig ook nadruk- kelijk is gekeken naar de mogelijkheden die het internet in dit verband zou kunnen bieden. Niet voor niets wordt in dit verband gesproken over zogenoemde digitale discussieplatforms. In paragraaf 3.2 gaan we nader in op een aantal theoretische achtergronden en empirische bevindingen met betrekking tot digitaal ondersteunende vormen van interactieve beleidsvoering. Vervolgens zullen we in dit hoofdstuk de resultaten bespreken van een casestudie die is uitgevoerd naar de inzet van Web 2.0-techno- logieën bij de discussie over de aanleg van een wijk in het Friese Smallingerland (par. 3.3). We zullen daarbij ingaan op de opzet en organisatie van dit initiatief en de aard en omvang van de participatie van belanghebbenden en belangstellenden. Tevens zullen we aangeven op welke manier er al dan niet sprake is van cocreatie in digitale gemeenschappen (par. 3.4). In paragaaf 3.5 maken we de balans op door stil te staan bij de impact en de resultaten van het initiatief wijbouweneenwijk in Smal- lingerland. Wijbouweneenwijk is een initiatief dat erop is gericht burgers meer te betrekken bij de inrichting van een nieuwbouwwijk. We verleggen onze koers in paragraaf 3.6 door de opzet en resultaten van wijbouweneenwijk te vergelijken met een andere casus, die zich in 2004 heeft afgespeeld. Tot 16 april 2004 waren de be- woners van de wijk Caberg-Malpertuis in Maastricht ‘baas in eigen buurt’ dankzij het buurtspel, dat in het leven is geroepen door de gemeente Maastricht, woning- stichting Servatius en Woonpunt, en de verschillende buurtplatforms. Ook hier ging het om de herinrichting van de wijk. In paragraaf 3.7 vergelijken we de cases en trekken we enkele conclusies. 3.2 Interactieve beleidsvoering en digitale discussieplatforms Het denken over de vorming van beleid heeft in de afgelopen jaren een verandering doorgemaakt (voor een overzicht: Bekkers, 2007). Aanvankelijk werd de ontwik- keling van beleid gezien als het door de politiek vaststellen van bepaalde doelstel- lingen (op grond van bepaalde politieke en normatieve overwegingen en prioritei- ten). Beleid werd gezien als het ontwikkelen van een samenhangend geheel van instrumenten die zouden kunnen worden ingezet om deze doelstellingen te reali- seren. Het ging dan vooral om het specificeren van bepaalde doel-middelrelaties. 59Cocreatie in de publieke sector_8.indd 59 19-1-2010 10:38:32
  • 60. Dit veronderstelt tevens dat beleidsmakers een adequaat inzicht hadden in de oorzaken die aan een bepaald beleidsprobleem ten grondslag lagen, en in wat de manifestaties van het betreffende probleem waren (oorzaak-gevolgrelaties). Inzicht hierin stelde hen in staat om doelgerichte interventies te plegen. Vandaar dat er een sterk vertrouwen heerste in het rationele karakter van beleidsvormingsprocessen, en met name in de bijdrage die kennis en informatie zouden kunnen leveren aan de analyse en aanpak van beleidsproblemen. Ideeën over het formuleren van een zogenoemde beleidstheorie weerspiegelden dit geloof in de planbaarheid van aller- lei beleidsmaatregelen, waardoor maatschappelijke problemen beheersbaar zouden worden. In de loop van de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw zien we echter dat dit model van beleidsvoering op steeds meer kritiek stuit. Onderkend wordt dat beleidsvormingsprocessen vorm en inhoud krijgen in de complexe interactie tus- sen allerlei belanghebbende partijen; partijen die een specifiek belang hebben in de wijze waarop problemen en aanpakken worden geformuleerd, en op grond van dit belang ook specifieke machtsbronnen (bijvoorbeeld kennis, informatie, bevoegdhe- den en geld) mobiliseren om hun positie en belangen te beschermen. Tegelijker- tijd wordt ook onderkend dat partijen wederzijds afhankelijk van elkaar zijn in de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Vandaar dat vaak gesproken wordt van beleidsvorming in beleidsnetwerken, waarin uiteenlopende partijen ge- zamenlijk trachten door middel van overleg, onderhandeling en ruil – maar ook dwang – te komen tot een gemeenschappelijke beleidspraktijk. Beleidsvorming wordt dan ook niet langer meer gezien als een rationeel ontwerp- proces waarbij het primaat op de inhoud van het beleid bij de politiek ligt. Beleids- vorming wordt gezien als een proces van coproductie. In dit coproductieproces wordt onderkend dat er sprake is van een grote mate van pluriformiteit van ac- toren, belangen en daarbij passende referentiekaders. Deze pluriformiteit wordt als uitgangspunt genomen in beleidsvormingsprocessen. Vandaar dat deze op coproductie geënte beleidsvormingsprocessen getypeerd worden als open proces- sen, waarin ruimte is voor uiteenlopende probleemdefinities en aanpakken. Dit in tegenstelling tot het eerder beschreven proces van beleidsvoering, waarin veel eerder sprake is van een monopolisering van de probleemdefinities en aanpakken. Hierdoor ontstaat namelijk een meer gesloten beleidsvormingsproces. We zien dit verschil ook terug in de rol die doelstellingen spelen in de twee benaderingen. In de rationele benadering van beleid zijn doelstellingen het startpunt van het beleids- ontwikkelingsproces (die dus gegeven zijn), terwijl in de op coproductie gerichte benadering van beleid doelstellingen de uitkomst zijn van een proces van overleg en onderhandeling. Interactieve beleidsvoering Een nadere uitwerking van de open benadering van beleidsvormingsprocessen zien we terug in het concept ‘interactieve beleidsvoering’. Interactieve beleidsvoering wordt door Edelenbos (2000: 39) gedefinieerd als ‘het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden, waarbij in openheid en op basis van 60Cocreatie in de publieke sector_8.indd 60 19-1-2010 10:38:32
  • 61. gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke politieke besluit’. Aan interactieve beleidsvoering liggen vaak verschillende motieven ten grondslag (Bekkers, 2007): • het dichten van de kloof tussen burger en bestuur door het bieden van nieuwe mogelijkheden van beïnvloeding; • het vergroten van het draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken omdat relevante partijen in een vroeg stadium bij de beleidsvorming betrokken zijn; • het vergroten van de kwaliteit van het beleid door ruimte te bieden voor andere perspectieven op de problematiek, voor andere ervaringen en andere vormen van kennis. Hierdoor vindt een verrijking van de probleemdefinitie plaats. Niet alleen worden creativiteit en originaliteit op deze manier gestimuleerd, maar ook het probleemoplossend vermogen sui generis. Digitale discussieplatforms Interactieve beleidsvoering wordt vaak ook gekoppeld aan het opzetten van zogenoemde digitale discussieplatforms. In een virtuele omgeving wordt dan een platform gecreëerd waarin kennis, ervaringen en opvattingen rondom een bepaalde problematiek, alsmede over bepaalde aanpakken worden gedeeld. In de afgelopen vijftien jaar zijn in het openbaar bestuur ervaringen opgedaan met het functioneren van deze digitale discussieplatforms. De ervaringen zijn erg wisselend. In tabel 3.1 zetten we kritische factoren hieromtrent op een rijtje (Bekkers, 2004); kritische factoren die overigens niet alleen betrekking hebben op de digitale discussie, maar in veel gevallen ook gelden voor interactieve beleidsvoeringsprocessen waarbij geen gebruik is gemaakt van het internet. Tabel 3.1 Kritische factoren voor digitale discussies Aard kritische factor Uitwerking van de factor Status van het debat Gebrekkige of onduidelijke relatie met het beleidsvormingsproces Selectie en representativiteit van de Tegenvallende deelname van vrouwen, deelnemers belangengroeperingen, politici en ambtenaren; versterking van de positie van de bekende ‘insprekers’ Tijdsperspectief Tijdsdruk waaronder het debat moet plaatsvinden Mate van interactiviteit Lage mate van interactiviteit; veel inventarisatie en reproductie van meningen en standpunten; geen feitelijke discussie gericht op gemeenschappelijke beeldvorming Kwaliteit van bijdragen Wisselend en niet altijd bruikbaar voor het beleidsproces; er zit soms nogal wat ‘ruis’ tussen 61Cocreatie in de publieke sector_8.indd 61 19-1-2010 10:38:32
  • 62. De facto blijkt uit veel digitale discussies dat er niet altijd voldoende wordt nage- dacht over de procesarchitectuur die aan een digitale discussie ten grondslag dient te liggen (Edelenbos, 2000). Een aantal van de hiervoor genoemde kritische facto- ren heeft hierop betrekking. In een procesarchitectuur worden verwachtingen ge- expliciteerd over de rollen en posities die zowel beleidsmakers als burgers innemen in het debat, en worden spelregels geëxpliciteerd ten aanzien van het verloop van de discussie, alsmede over de wijze waarop de resultaten van de digitale discussie wor- den meegenomen in het beleidsproces. Een van deze spelregels heeft bijvoorbeeld betrekking op de vraag of sprake is van een gemeenschappelijke kennis en infor- matiebasis, en wie hier al dan niet toegang tot heeft. Ook kunnen deze spelregels betrekking hebben op de wijze waarop mogelijk ‘zwakke’ of slecht georganiseerde belangen kunnen worden meegenomen in de discussie. Tevens dient er aandacht te zijn voor de rol van de moderator in het debat, alsmede voor de wijze waarop amb- tenaren en politici zich in het debat willen manifesteren (Edelenbos et al., 2001; Bekkers, 2004). In de procesarchitectuur dient ook rekening te worden gehouden met de wijze waarop de discussie politiek-bestuurlijk wordt ingekaderd. Niet altijd is duidelijk onder welke voorwaarden politici en bestuurders zich gehouden voelen aan de uit- komsten van de discussie. Daarnaast raakt interactieve beleidsvoering ook de be- staande routines, procedures en werkwijzen binnen de ambtelijke organisatie. Ze kost veel tijd en inspanning en vergt vaak grote investeringen die ten koste gaan van andere onderwerpen. In veel gevallen leidt dit er uiteindelijk toe dat de prio- riteiten doorgaans gelegd worden bij die beleidsprocessen die beter aansluiten bij de bestaande routines en procedures. Dit leidt in sommige gevallen tot een situatie waarin experimenten met vormen van interactieve beleidsvoering vooral eenmalig zijn, of al snel een vroegtijdige dood sterven (Edelenbos et al., 2001). Verder verdient het aanbeveling in interactieve beleidsprocessen om niet alleen de kaarten in te zetten op de digitale participatievariant, omdat dit zou kun- nen leiden tot uitsluiting van bepaalde groepen (‘digitale kloof’). Immers, niet iedereen heeft de kennis, de vaardigheden of de technische voorzieningen om daadwerkelijk te kunnen participeren. Vandaar dat het belangrijk is om voor in- teractieve beleidsvoeringsprocessen een multi-channelstrategie te ontwikkelen, waarbij verschillende media en fora worden ingezet om het participatieproces voor verschillende groepen van belanghebbenden en belangstellenden te onder- steunen (Bekkers, 2000). Een ander punt van aandacht is het democratisch perspectief dat beleidsmakers hanteren. Staat een digitaal discussieplatform primair ten dienste van een vorm van directe democratie, waarbij het accent vooral ligt op het aantal mensen dat partici- peert en zijn mening laat horen? De legitimiteit van het platform wordt dan groten- deels bepaald door het aantal participanten en de spreiding van deze participanten over verschillende soorten van doelgroepen. Dit kleurt vervolgens de beoordeling van het succes van een dergelijk platform. Of staat het platform primair ten dienste van het genereren van nieuwe ideeën en draagt het daarmee bij aan een proces van 62Cocreatie in de publieke sector_8.indd 62 19-1-2010 10:38:32
  • 63. creatieve concurrentie? Een dergelijke opzet van een digitaal discussieplatform sluit daarmee veel eerder aan bij opvattingen die onder de noemer worden geschaard van de responsieve democratie, waarin het accent niet zozeer ligt op representatie, maar op het faciliteren van collectieve leerprocessen in en door communicatie en deliberatie. Barber (1984) noemt dit ‘strong democracy’. De legitimiteit van het plat- form wordt dientengevolge vooral bepaald door de mate waarin deze uitwisseling en verrijking van ideeën en perspectieven daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Om teleurstellingen te voorkomen is het derhalve belangrijk dat voor de deelnemende participanten helder is hoe een dergelijk platform past in de door beleidsmakers gehanteerde visie op democratie (Bekkers, 2004). Verwachtingen die worden gekoesterd ten aanzien van de mate waarin burgers be- reid en in staat zijn om daadwerkelijk te participeren, dienen realistisch te zijn. Zo heeft Schudson (1998) gewezen op het feit dat burgers zich gedragen als ‘monitorial citizens’. Hun actieve betrokkenheid bij politiek, beleid en bestuur is relatief laag. Ze worden gekenmerkt door een latente betrokkenheid, die kan omslaan in een grote mate van actieve betrokkenheid indien vitale belangen in het geding zijn. Om te kunnen bepalen of dit werkelijk het geval is, volgen ze (‘monitoring’) de politieke discussie echter wel. Wanneer ze zich echter actief organiseren om hun stem te laten horen, dan bedienen ze zich doorgaans wel van intermediaire organisaties die hun een platform bieden. Dit zijn vaak gevestigde pressie- of belangengroeperin- gen of de media (Edwards, 2003). Onderzoek van Berman (1997) laat zien dat burgers in veel gevallen een cynische houding hebben ten aanzien van dit soort initiatieven, waarin wantrouwen de bo- ventoon voert. Dit heeft onder meer te maken met de verwachtingen die burgers koesteren. Hebben zij daadwerkelijk de verwachting dat overheden er zijn om hun belangen, om de problemen waarmee zij geconfronteerd worden, op te pakken en de gewenste resultaten te leveren, in termen van bijvoorbeeld de verbetering van de leefbaarheid van een wijk? Verder blijkt dat burgers een afweging maken tussen de proceskosten (tijd, energie) die hiermee gemoeid zijn, en de verwachtingen omtrent de benutting van de resultaten van hun participatie. De zegeningen die Web 2.0 in dit verband zou kunnen brengen, komen groten- deels overeen met de verwachtingen die men van het internet medio jaren negentig had. Deze liggen vooral op het terrein van het kunnen realiseren van een laagdrem- pelige vorm van communicatie en interactie. Het gaat daarbij met name om het toegankelijk maken van relevante informatie, het delen van kennis, alsmede het ondersteunen van de discussie en beeldvorming door gebruik te maken van visua- lisatie en simulatietechnieken, waardoor participanten feedback kunnen krijgen op hun ontwerpbeslissingen (Bekkers, 2004). 3.3 Introductie van de cases Het initiatief ‘de Opeinde community’ speelt zich af in Opeinde (‘De Pein’), een dorp dat deel uitmaakt van de gemeente Smallingerland, gelegen in het oosten van 63Cocreatie in de publieke sector_8.indd 63 19-1-2010 10:38:32
  • 64. Friesland. Smallingerland is een van de twaalf gemeenten die als ‘lokale proeftuin’ gaan dienen in een landelijk project van het ministerie van Binnenlandse Zaken: ‘In actie met burgers’. Het project ‘de Opeinde community’ omvat de inzet van een (internationale) digitale community waarin omwonenden, geïnteresseerden, des- kundigen, studenten uit binnen- maar ook buitenland samen de nieuwe woonwijk ontwerpen, waarbij innovatie en duurzaamheid vooropstaan. Deze community, ofte- wel gemeenschap, heeft als platform de website ‘wijbouweneenwijk.nl’. De doelstel- ling van het wijbouweneenwijk-project is dan ook het ontwerpen van een nieuwe woonwijk naast het dorp Opeinde in de gemeente Smallingerland door een digi- tale gemeenschap (wijbouweneenwijk.nl, juni 2008). Via het digitale platform van wijbouweneenwijk.nl – waarbij alle middelen van het Web 2.0-tijdperk aangewend zullen worden – wordt getracht verschillende ideeën bij elkaar te brengen, wat zal resulteren in een breed scala aan betrokkenen en ideeën over ‘hoe de wijk eruit zou moeten zien’ (wijbouweneenwijk.nl, juni 2008). De gemeente Smallingerland vraagt – zoals zij op haar website aangeeft – ‘ieder- een’, zowel de inwoners van Smallingerland als Opeinde, om mee te helpen en mee te denken met het ontwerp van de nieuwe wijk. Hierbij wordt geen onderscheid ge- maakt tussen de ‘gewone burger’ en ‘de specialisten’. Voor de nieuwe woonwijk, die gepland staat aan de zuidkant van Opeinde, bestaan vanuit de gemeente zelf geen randvoorwaarden – behalve dat deze globaal 17 hectare groot moet zijn en het een wijk ‘van overmorgen’ moet worden. Het eerste deel van dit hoofdstuk richt zich op de beleidsontwikkeling omtrent de casus Smallingerland, en de rol die Web 2.0 daarin speelt in termen van cocreatie. Wijbouweneenwijk staat niet op zichzelf, maar kan worden gezien als een nieuwe loot aan de boom, waarin burgers en andere geïnteresseerden en belanghebbenden gevraagd wordt om mee te denken over de inrichting van hun wijk of buurt. Van- daar dat we in dit onderzoek gebruik willen maken van een iets oudere casus, die eveneens veel belangstelling heeft weten te genereren. Die casus betreft het buurt- spel dat in Caberg-Malpertuis, een wijk in Maastricht, heeft plaatsgevonden. Zowel de hoofdcasus als de spiegelcasus betreft een digitaal platform. Zodoende zal in beide casussen dit platform als hoofdbron dienen om inzicht te krijgen in de organisatie van de digitale gemeenschap en de inrichting van de participatie in het beleidsontwikkelingsproces. Voor de casus Smallingerland is dit de website wij- bouweneenwijk.nl. Voor de spiegelcasus Caberg-Malpertuis gaat het om de website caberg-malpertuis.nl/spel. Deze twee platforms maken deel uit van een ‘hoofdwebsite’, in dit geval van de wijk of de gemeente. Het gaat om de websites smallingerland.nl en caberg-malpertuis. nl. Deze websites zullen worden geraadpleegd om inzicht te krijgen in de nadere be- leidsontwikkeling naar aanleiding van het digitale platform (wijbouweneenwijk.nl en het buurtspel). Eveneens zal op deze websites worden gekeken naar initiatieven en ontwikkelingen naar aanleiding van de beleidsontwikkeling. Zo zullen raads- besluiten worden geraadpleegd en nieuwsbrieven en verslagen van bijeenkomsten 64Cocreatie in de publieke sector_8.indd 64 19-1-2010 10:38:32
  • 65. worden gerelateerd aan het digitale platform en (voor zover beschikbaar) het uitein- delijke beleid (zie bijlage 3 voor een beschrijving van de onderzoeksmethoden). 3.4 Interactieve beleidsvoering: de Opeinde community In deze paragraaf zal worden gekeken naar de feitelijke inrichting van de beleids- ontwikkelingscasus in Smallingerland, waarbij een wijk wordt ontwikkeld aan de hand van de ideeën en plannen die worden ‘achtergelaten’ en besproken op een digitaal platform. Eerst zal worden gekeken naar de doelgroep van dit initiatief, vervolgens zal worden stilgestaan bij het initiatief zelf. Hierbij zal concreet worden toegelicht hoe deze is opgebouwd, binnen en (eventueel ook) buiten het digitale platform. In de beschrijving zal zo veel mogelijk de indeling worden gehanteerd zo- als in de methodologie beschreven, namelijk: algemene opzet, deelnemers, thema’s en beleidsgebieden, groepen of teams, aantal ideeën en bijdragen, de tegenpresta- ties en beloning, en andere relevante invloeden. De paragraaf zal worden afgesloten met de (voorlopige) resultaten. Doelgroep, motivatie en deelnemers De bepaling van de doelgroep is essentieel voor de inhoud en vorm van een digital community, oftewel virtuele gemeenschap. Immers, de doelgroep betstaat uit de (potentiële) meedenkers in het beleid. Om deze doelgroep te bereiken heeft The Crowds, het bureau dat het initiatief heeft ontwikkeld, zich de vraag gesteld: waarom zou iemand deelnemen aan een (soortgelijk) project? Er zijn vier hoofdredenen vastgesteld voor de burger om mee te doen aan een community (The Crowds, juni 2008): • Men deelt een passie en maakt graag onderling contact met andere burgers die diezelfde passie delen. • Men bundelt graag de krachten omdat men samen sterker staat. • Men doet het voor de beloning, reputatie of geld. • Men deelt graag problemen met het oog op troost en een oplossing. In het plan omtrent wijbouweneenwijk is rekening gehouden met en voortgebor- duurd op deze (mogelijke) motivaties in de mobilisatie van de burger en zijn doel- groepen vastgesteld. Het betreft hier dus verschillende groepen burgers die betrok- ken dienen te worden bij het initiatief wijbouweneenwijk.nl, wil men het initiatief een succes laten zijn in termen van beleidsontwikkeling. Deze doelgroepen zijn opgedeeld in primaire en secundaire groepen (The Crowds, juni 2008). De pri- maire doelgroepen zijn: 1. omwonenden van Opeinde, Smallingerland en Drachten, en geïnteresseerde kopers; 2. specialisten en deskundigen op het gebied van (woon)wijken, bouwen en organi- seren; 3. geïnteresseerden en burgers die ‘meedenken met beleid’ leuk vinden; 4. specialisten, deskundigen en studenten in het buitenland. 65Cocreatie in de publieke sector_8.indd 65 19-1-2010 10:38:32
  • 66. Omdat de doelgroepen zo breed gevarieerd zijn, is het niet gemakkelijk vast te stellen om welke aantallen het kan gaan. Omdat de mobilisatie van de bewoners van Smallingerland en Opeinde zelf (onder andere) primair staat en de bewoners gerekend kunnen worden onder de direct betrokkenen en belanghebbenden, is het aantal bewoners een indicatie van de omvang van de (mogelijke) participatie. Het dorp Opeinde telt 1750 inwoners. Smallingerland, de gemeente waar Opeinde deel van uitmaakt, telt ruim 55.000 inwoners. De secundaire doelgroepen, die tevens van belang zijn voor het goede verloop van het project, zijn: 1. partijen afkomstig uit de omgeving van de overheid; 2. partijen afkomstig uit de politieke omgeving; 3. mediapartijen. Nu we een beeld hebben van de doelgroepen die men graag wil bereiken en betrek- ken, kunnen we overgaan tot het initiatief zelf. Waar zullen of dienen deze burgers en betrokkenen in (te) participeren? Opzet van de gemeenschap In deze paragraaf zal voornamelijk worden gekeken naar de organisatie en opzet van het digitale beleidsontwikkelingstraject zoals de gemeente Smallingerland dat voor ogen had. Het initiatief, en daarmee de digitale gemeenschap Opeinde, speelt zich voorname- lijk af op de website wijbouweneenwijk.nl. De community zou in beginsel bestaan van september tot december 2008. De website wijbouweneenwijk.nl ging begin ok- tober de lucht in, tijdens een officieel startsein in het dorpshuis. Dit is van tevoren goed gecorrespondeerd met de pers en andere betrokkenen. Begin oktober kregen ook alle bewoners van Opeinde een folder in de bus, waarin ze geïnformeerd wer- den over de Opeinde community. Daarin werd uitvoerig toegelicht hoe de nieuwe wijk bij Opeinde tot stand zal komen en welke rol men daarin kon spelen – hetzij via Web 2.0, hetzij via andere mogelijkheden. Ondanks dat het initiatief als een typisch Web 2.0-initiatief is vormgegeven, worden er ook andere mogelijkheden geboden tot inspraak – om zo een nog breder publiek te bereiken, voor te lichten en te betrekken. Zo zullen op enkele zaterdagen in het dorpshuis workshops worden georganiseerd door de gemeente en Dorpsbelang. In deze workshops zullen men- sen ook worden begeleid in het gebruik van de site en in het uitwerken van hun ideeën. Tevens fungeren deze workshops als een ‘real life’-platform, waarbij men de digitale community ‘in het echt’ kan ontmoeten, en met elkaar van gedachten kan wisselen. Daarnaast vinden er ook bijeenkomsten plaats waarbij vertegenwoor- digers van de gemeente, The Crowds en het Dorpsbelang zitten, om tussenstanden te presenteren van wijbouweneenwijk.nl en vragen te beantwoorden (Nieuws van de bestuurstafel, september 2008). Gedurende het gehele proces zal de gemeente de bewoners van Opeinde op de hoogte houden van de gang van zaken, via folders en de website. Men hoopt tegen 66Cocreatie in de publieke sector_8.indd 66 19-1-2010 10:38:32
  • 67. het einde van het jaar concretere plannen en resultaten te kunnen presenteren. Ech- ter, dat hangt – volgens de gemeente – sterk af van de ingediende plannen. Kortom, de Opeinde community is een plan waarover zowel de gemeente, The Crowds als Dorpsbelang enthousiast is. Dorpsbelang (die van grote invloed is in Opeinde) voegt eraan toe dat ze ‘hopen op vele frisse, nieuwe ideeën voor de nieuwe wijk. Een wijk waar gewoond, gewerkt, gespeeld, gefietst, gelachen, gehuild, getim- merd en misschien wel gezwommen en gevaren wordt. Kortom een prachtig stukje Opeinde, maar dan anders...’ (Nieuws van de bestuurstafel, september 2008). Maar hoe zit het met de burger, de bewoner van Opeinde? Het plan van aanpak van The Crowds (juni 2008) ging ervan uit dat in de geplande periode van september tot en met december enkele tienduizenden mensen de community zouden bezoeken. Eind oktober 2008 waren dit er vijfduizend. Dit waren er minder dan verwacht, maar het was nog steeds een respectabel aantal. Het grote aantal bezoekers valt on- der andere te verklaren door de media-aandacht bij de aanvang van het project. Van deze groep bezoekers hebben er zich tot december 2008 honderd geregistreerd. Bij een dergelijke community gaat het uiteraard niet alleen om het aantal leden, maar (vooral) ook om de participatie, bijdragen en de kwaliteit van de bijdragen. In de volgende paragraaf zal nader inhoudelijk worden ingegaan op het initiatief zelf. Website Hierna wordt uiteengezet hoe het digitale platform van de community is georganiseerd. Wijbouweneenwijk.nl is een website waarop ideeën ‘gedropt’ kunnen worden over de inrichting van de nieuwe wijk, en deze eventueel ook nader uitgewerkt kunnen worden tot een plan. Dit gebeurt aan de hand van de ideeënbus en van plangroepen. In de ideeënbus kan kort en krachtig een ideetje worden ‘gedropt’. In de plangroepen kunnen verschillende participanten gezamenlijk bepaalde ideeën bundelen en/of nader uitwerken tot een plan. Deze paragraaf zal ingaan op drie belangrijke onderdelen van het platform, namelijk: de achtergrondinformatie, de ideeënbus en de plangroepen. Achtergrondinformatie. De website verschaft de bezoeker een beeld van de wijk en het gebied in kwestie, zodat ook bewoners die niet direct omwonend zijn, kun- nen participeren. Dit wordt gedaan aan de hand van foto’s van het gebied, de ge- schiedenis van het gebied en de omgeving, en plattegronden en luchtfoto’s (zoals in figuur 3.1 te zien is). 67Cocreatie in de publieke sector_8.indd 67 19-1-2010 10:38:32
  • 68. Figuur 3.1 Wijbouweneenwijk: plattegronden en luchtfoto’s Op deze manier zouden ook toevallige bezoekers of geïnteresseerden een idee kun- nen krijgen en achterlaten aan de hand van de (algemene) informatie op de website. Deze ideeën kunnen vervolgens, laagdrempelig, in de ideeënbus worden gedropt. De ideeënbus. Iedere bezoeker van de site kan, zonder zich te registreren, een idee achterlaten in de ideeënbus of hierop reageren. De ideeënbus is georganiseerd in drie thema’s: 1. De innovatieve wijk: binnen dit thema kan men ideeën geven over de inrichting, het leven en het werken in een wijk. 2. De innovatieve toekomst: binnen dit thema kan men ideeën geven over de archi- tectuur, constructie en materialen, de plaats in het landschap, de techniek, de duurzaamheid en het milieu binnen de wijk. 3. Het mogelijk maken: binnen dit thema kan men ideeën geven over de slimme procedures en slim financieren en beheren. Binnen de vorenstaande thema’s kan per subthema een idee worden achtergelaten. Dit ziet er dan als volgt uit (zie figuur 3.2): (voorbeeld: thema De innovatieve wijk, Leven in de wijk) 68Cocreatie in de publieke sector_8.indd 68 19-1-2010 10:38:33
  • 69. Figuur 3.2 Wijbouweneenwijk: discussie per thema Een voorbeeld van een idee binnen ‘De innovatieve wijk’ is de ‘Zorgboerderij voor ouderen’ (zie figuur 3.3). Figuur 3.3 Wijbouweneenwijk: specifiek idee 69Cocreatie in de publieke sector_8.indd 69 19-1-2010 10:38:33
  • 70. Hier heeft een deelnemer een idee toegelicht, tevens aan de hand van foto’s, waarin hij beschrijft waarom Opeinde een goede plek is om een zorgboerderij te starten voor ouderen, zodat dezen niet in een sociaal isolement komen. Doordat de idee- enbussen een forumachtige opzet hebben, is het mogelijk om op elkaars ideeën te reageren. Zo heeft het voornoemde idee enkele reacties en aanvullingen gehad met betrekking tot soortgelijke voorbeelden in de rest van het land, wettelijke mogelijk- heden en verwijzingen naar soortgelijke ideeën van andere deelnemers. De ideeënbus telt in totaal 95 ideeën, en 229 reacties op de ideeën. Verreweg de meeste ideeën en reacties staan bij het subthema ‘Inrichting van de wijk’. Dit sub- thema telt 44 ideeën en 116 reacties. De plangroepen. Naast de ideeënbussen zijn er de plangroepen. Binnen deze plangroepen kunnen bepaalde ideeën nader worden uitgewerkt tot een plan. Daar waar in de ideeënbus door iedereen een idee kan worden gedropt, zonder dat dit nader uitgewerkt dient te zijn, wordt in de plangroepen gewerkt aan plannen. Ieder geregistreerd lid mag een eigen plangroep starten, waarin zijn plan centraal staat. De deelnemers aan de plangroep kun je vervolgens zelf uitnodigen, of een geïnte- resseerde kan lid van je plangroep worden, om zo mee te denken met je plan (zie figuur 3.4). Figuur 3.4 Wijbouweneenwijk: plangroepen Momenteel bestaan er zes plangroepen, binnen vier thema’s: De innovatieve wijk (2), Huis van de toekomst (1), Mogelijk maken (1) en Algemeen (2). In totaal tellen 70Cocreatie in de publieke sector_8.indd 70 19-1-2010 10:38:33
  • 71. de plangroepen twaalf leden.2 Zoals te zien is, zijn zowel de ideeënbussen als de plangroepen georganiseerd aan de hand van dezelfde thema’s. Het belangrijkste inhoudelijke verschil zit in de uitwerking van de bijdragen (ideeën kunnen kort en krachtig zijn, plannen dienen nader te worden uitgewerkt). Technisch gezien is het grootste verschil dat ideeën en reacties daarop door iedere bezoeker op de website achtergelaten mogen worden, en de plannen alleen door geregistreerde leden. De ideeënbus telt 95 ideeën. Zoals we hebben kunnen lezen in de voorgaande para- graaf, zijn er honderd leden geregistreerd. 6% van de geregistreerde leden heeft deelgenomen aan een plangroep. Bijdragen en resultaten Per hoofdthema zullen we de participatie nader beschrijven in termen van ‘ideeën’ en de reacties daarop in de ideeënbus. De plangroepen zijn, gezien de zeer beperkte omvang, niet meegenomen in de resultaten en tellingen. In figuur 3.5 en 3.6 is te zien hoeveel ideeën en reacties3 per thema zijn achtergelaten in de ideeënbus, in de periode van begin oktober (de start) tot heden (5 december 2008). 30 25 20 15 10 5 0 -10 8 -10 8 8 10 8 5-1 08 10 8 9 - 008 11 008 -10 8 15 008 -10 8 -10 8 -10 8 -10 8 -10 8 -10 8 23 00 25 00 27 00 29 200 31 00 00 0 0 13 00 17 00 19 00 21 00 20 0 20 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 - 0- 0- 10 -10 -10 1-1 3- 7- De innovatieve wijk Huis van de toekomst Mogelijk maken Figuur 3.5 Bijdragen ideeënbus in oktober 2008 2 In deze telling zijn de moderator van de plangroepen en de leden meegeteld. 3 Hier wordt geen onderscheid gemaakt in de telling, aangezien de reacties vaak een aanvulling zijn op het idee. Tevens is gekeken naar het aantal posts en niet naar het aantal participerende leden dat een post heeft achtergelaten. 71Cocreatie in de publieke sector_8.indd 71 19-1-2010 10:38:33
  • 72. 30 25 20 15 10 5 0 -11 08 2- 8 20 8 08 11 8 5-1 008 -11 8 -11 8 7- 0 0 8 -11 8 3- 0 0 8 -11 8 -11 8 -11 8 -11 8 -11 8 -11 8 5-1 00 1-1 -200 3- 0 8 9 - 00 29 200 21 200 25 200 27 200 23 200 19 200 15 200 17 200 13 00 11 -20 20 -2 -2 -2 1 -2 1 -2 -2 - - - - - - 12 - - 11 11 2- 1-1 De innovatieve wijk Huis van de toekomst Mogelijk maken Figuur 3.6 Bijdragen ideeënbus in november en begin december 2008 Zoals te zien is in de figuur heeft het thema De innovatieve wijk, waarin aandacht is voor leven, werken en inrichten van de wijk, over het algemeen verreweg de meeste ideeën en reacties in de bus. Voor zowel de maand oktober als november is te zien dat de bijdragen tegen het eind van de maand teruglopen. Om een beter beeld te krijgen van het aantal bijdragen is in figuur 3.7 het totale aantal bijdragen (alle ideeën en reacties binnen de thema’s bij elkaar opgeteld, per maand) te zien. Hierin komt naar voren dat in de tweede maand aanzienlijk minder ideeën en reacties zijn achtergelaten in de ideeënbus dan in de startmaand, oktober. 72Cocreatie in de publieke sector_8.indd 72 19-1-2010 10:38:34
  • 73. 300 250 200 150 100 50 0 oktober november Totaal aantal bijdragen en reacties per maand Thema 1 - De innovatieve wijk Thema 2 - Huis van de toekomst Thema 3 - Mogelijk maken Figuur 3.7 Totaal aantal bijdragen ideeënbus, oktober en november 2008 Terugkomend op het onderzoek: hoe vertalen we deze inzichten in termen van Web 2.0, digitale gemeenschappen en cocreatie, de kernbegrippen in dit onderzoek? Cocreatie en digitale gemeenschappen We zien in deze casus dat getracht is op een innovatieve manier de potenties van Web 2.0 in te zetten voor de ontwikkeling van een wijk. Het accent ligt vooral op het bieden van mogelijkheden voor discussie. Zowel de ideeënbus als de plangroepen zijn gebaseerd op een ‘foramodel’, waarin burgers, experts en andere belangstellenden hun ideeën kunnen droppen, om hierop vervolgens ook reacties te krijgen. Er is dus sprake van een vorm van cocreatie, waarin met name burgers gezamenlijk relevante content ontwikkelen ten aanzien van de vormgeving van een wijk – een proces dat gefaciliteerd wordt door de gemeente. Wijbouweneenwijk presenteert zich nadrukkelijk als een ‘open community’, waar- in mensen uit de gehele wereld ideeën met elkaar kunnen uitwisselen, waardoor er in principe sprake is van een open proces van cocreatie. In die opzet is Wij- bouweneenwijk nadrukkelijk geslaagd. Volgens een medewerker van de gemeente Smallingerland kende de website meer dan 9000 bezoekers, die afkomstig waren uit 25 landen. Iedereen is nadrukkelijk uitgenodigd om te participeren – ongeacht zijn woonplaats. De ideeën stonden immers centraal. De belangrijkste verklaring voor het grote aantal bezoekers is de grote media-aandacht die het experiment heeft weten te genereren. Hieruit blijkt tevens een belangrijk verschil met de traditionele digitale discussie- platforms, die zich in het merendeel van de gevallen vooral richten op de inwo- ners van de eigen gemeente. Wijbouweneenwijk kiest nadrukkelijk voor een ander 73Cocreatie in de publieke sector_8.indd 73 19-1-2010 10:38:34
  • 74. perspectief. Het gaat niet zozeer om de hoeveelheid mensen die uiting geven aan hun voorkeuren, maar het gaat vooral om het bieden van een platform voor discus- sie en deliberatie, waarin ideeën daadwerkelijk worden geuit en verrijkt. Daarmee kiest de gemeente Smallingerland heel nadrukkelijk voor een positionering in het responsieve democratiemodel. Vanuit dit perspectief is het niet direct een probleem dat het aantal werkelijk geregistreerde deelnemers slechts rond de honderd perso- nen ligt. Wat is de kwaliteit van de interactie tussen de deelnemers? Is er sprake van een community? Zoals reeds aangegeven, heeft dit project een grote doelgroep. Men- sen over de gehele wereld kunnen in feite participeren in de inrichting van Op- einde. Desalniettemin heet het project de ‘Opeinde community’, die haar belang- rijke platform (of thuisbasis) heeft op de website wijbouweneenwijk.nl. Daarnaast worden ook bijeenkomsten in ‘real life’ georganiseerd, zoals in het dorpshuis. Hier komen voornamelijk de in- en omwonenden van Smallingerland en Opeinde. Met andere woorden, er is sprake van een gemeenschap, de Opeinde community, die aan de hand van Web 2.0 communiceert en ideeën uitwisselt, en waarbij ook ‘bui- tenstaanders’ zich kunnen aansluiten met een eigen idee of plan. Het merendeel van de honderd geregistreerde bezoekers is overigens, volgens een vertegenwoor- diger van de gemeente Smallingerland, af komstig uit de gemeente zelf. Tegelij- kertijd doet zich de interessante paradox voor dat de bewoners van de betreffende wijk de voorkeur hebben voor meer traditionele vormen van discussie, dialoog en participatie. Daarnaast zien we dat er sprake is van cocreatie. De condities hiervoor zijn ge- schapen. Belanghebbenden en belangstellenden worden actief uitgenodigd om te participeren, maar het is de vraag of sprake is van een proces van gemeenschap- pelijke beeldvorming waarin de deelnemers een gezamenlijke beleidspraktijk ont- wikkelen. In de opzet van wijbouweneenwijk.nl is daarin voorzien, door te werken met zogenoemde plangroepen; alleen deze laatste komen echter nauwelijks van de grond. De ideeënbussen werken beter, maar binnen deze fora is nauwelijks sprake van echte interactie, zo lijkt het. De interactie die daar plaatsvindt, is de facto gericht op het poneren van een idee dat zich nauwelijks ontwikkelt tot een breed gedragen idee waarin de deelnemers zelf hun eigen steentje bijdragen. 3.5 Impact Wat kunnen we concluderen uit de voorgaande analyses? Deels hebben we in het bepalen van de impact een handicap, omdat het project nog niet was afgelopen ten tijde van ons onderzoek. Enige voorzichtigheid is dus op haar plaats. Desalniette- min kunnen we wel enkele voorzichtige conclusies trekken op grond van het door ons bestudeerde materiaal. Het platform wijbouweneenwijk.nl heeft in het begin een goede start gemaakt, waarbij het digitale platform veel bezoekers trok. Dit lijkt in verband te staan met de strategie die het bureau The Crowds heeft ontwikkeld, namelijk: het initiatief 74Cocreatie in de publieke sector_8.indd 74 19-1-2010 10:38:34
  • 75. introduceren met zo veel mogelijk media-aandacht en reclame (bijvoorbeeld door folders) om de bestaande gemeenschap te stimuleren ook een ‘digitale gemeen- schap’ te worden. Toch zwakte de aandacht tegen het eind van de eerste maand al af. De ideeënbus telde in de maand november aanzienlijk minder bijdragen dan in de maand oktober. Deze ontwikkeling zien we ook in het ledenaantal. De website telt honderd geregistreerde leden, van wie de eerste zeventig zich in de maand okto- ber hebben geregistreerd. Ook hier is te zien dat de maand oktober een piek kende, die daarna alleen afzwakte. De gemeente zelf is echter niet ontevreden en zegt blij te zijn met het aantal ideeën dat naar voren is gebracht, ook al is dit een beperkt aantal. Dit komt omdat de gemeente vooral het accent legt op het bieden van een platform voor ideeënontwikkeling. Afgezien dat het platform zo veel mogelijk burgers en geïnteresseerden probeert aan te trekken, is naast de kwantiteit ook de kwaliteit van belang. De kwaliteit van de bijdragen, in termen van uitvoerbaarheid, is op het moment nog moeilijk te pei- len. Wel is de betrokkenheid van de bezoekers van het platform in te schatten aan de hand van de cijfers die we hebben. Zo blijkt dat ondanks het redelijk hoge aantal bezoekers, het aantal geregistreerden slechts honderd is. Het voordeel van geregis- treerd zijn is onder andere het mogen deelnemen aan plangroepen en het mogen beginnen van plangroepen, waarin op structurele wijze een plan kan worden uit- gewerkt voor de nieuwe wijk. Dat hier weinig animo voor is, blijkt uit het beperkte aantal plangroepen, namelijk zes, en het beperkte aantal reacties hierin. Vandaar dat de gemeente besloten heeft om de website langer open te houden. In ieder geval is de ideeënbus tot en met het voorjaar van 2009 opengebleven in plaats van tot en met december 2008. In de tussenliggende periode zullen de ideeën worden ‘getrechterd’ en zal de idee- enbus mogelijk naar de plangroepen worden verplaatst. Op deze manier zal worden getracht de plangroepen alsnog hun werk te laten doen. Dit ‘trechteren’ betekent dat er binnen de plangroepen deelnemers met ‘lichte dwang’ worden uitgenodigd om met deze ideeën verder aan de slag te gaan. We kunnen dus stellen dat slechts een beperkt deel van de bezoekers van de site structureel wil nadenken over de te bouwen wijk, en velen ‘slechts’ of ‘hooguit’ een idee droppen. Het concept van Web 2.0 is uitgebreid toegepast op het idee van een open proces van cocreatie. Echter, in de praktijk blijft het de vraag in hoeverre deze toepassingen ook leiden tot het gewenste resultaat, namelijk ‘een gecreëerde wijk’. Wat wel opvallend is binnen deze casus, is dat er duidelijk rekening werd gehouden met de beperkingen van de aanwending van Web 2.0. Immers, niet iedereen be- schikt over het internet of weet hoe dit te gebruiken. De gemeente Smallingerland organiseerde zodoende regelmatig avonden waarin men met elkaar ‘in levenden lijve’ van gedachten kon wisselen, het project werd uitgelegd en vragen werden be- antwoord. Ook de inspraak op deze avonden werd meegenomen en de mogelijk- heid bestond om onder begeleiding of hulp het digitale platform te bezoeken en 75Cocreatie in de publieke sector_8.indd 75 19-1-2010 10:38:34
  • 76. daarop te participeren. Een ander interessant punt in deze casus is dat alle ideeën worden aangemoedigd. Op de website staat zodoende aangegeven dat (bijvoorbeeld) beheerders van plangroepen alleen ongepaste bijdragen mogen verwijderen, en ver- der alles dienen te laten staan. Elk idee is een idee. Een casus waarin voor minder vrijheid in de participatie van de burger werd gekozen, is het buurtspel in Caberg- Malpertuis. In de volgende paragraaf zal worden stilgestaan bij deze spiegelcasus. 3.6 Spiegelcasus Caberg-Malpertuis Tot 16 april 2004 waren de bewoners van de wijk Caberg-Malpertuis in Maastricht ‘baas in eigen buurt’ dankzij het buurtspel, dat in leven was geroepen door de ge- meente Maastricht, woningstichting Servatius en Woonpunt, en de verschillende buurtplatforms. Aan de hand van dit buurtspel konden bewoners van de wijk Ca- berg-Malpertuis participeren in de nieuwe wijkvisie voor de buurt. Verder werden op de zogenoemde doeavonden in mei 2004 de thema’s binnen het buurtspel nader besproken en toegelicht, waarbij bewoners hun visie konden delen. De uitkomsten van dit buurtspel werden aan het eind van het spel verzameld en meegenomen in de besluitvorming omtrent de wijkvisie. Het hoofddoel van de ontwikkeling van een wijkvisie via een buurtspel was om bin- nen Caberg en Malpertuis een stabiele en gevarieerde woonwijk samen te stellen met passende voorzieningen (caberg-malpertuis.nl), dit teneinde de sociale samen- hang te versterken binnen deze wijk en de twee delen daarin. Bewoners konden aan de hand van het buurtspel antwoord – of hun visie – geven op de vraag om welke voorzieningen het moest gaan, en waar de prioriteiten dienden te liggen wat betreft de woningen en de inrichting van de openbare ruimten. Het spel diende tevens om de bewoners inzicht te geven in de budgettaire dilemma’s van de besluitvorming (caberg-malpertuis.nl). Hoe was dit spel vormgegeven? Het spel was opgebouwd uit vijf beleidsgebieden waarin de deelnemers mochten meedenken, namelijk: Winkelcentrum, Maatschappelijke voorzieningen, Sociale maatregelen, Openbare ruimten en Wonen. De site bood tevens de mogelijkheid om kort kennis te maken – voordat men aan het spel begon – met de geschiedenis van de wijk, de bewoners en de huidige ‘invulling’ van de wijk. In tabel 3.2 staat weergegeven welke vragen per beleidsgebied werden gesteld, en welk soort antwoorden daarbij mogelijk waren. Bij elke beantwoording van een vraag gaf de barometer naast de vraag een indica- tie van het budget en in hoeverre dit zou worden overschreden door de gemaakte keuzen en de gegeven antwoorden. Op deze manier werden deelnemers geacht pri- oriteiten te stellen en hun keuzen eventueel bij te stellen. Dit kon bijvoorbeeld door met de ‘terug’-knop een reeds gegeven antwoord te veranderen. Alleen ‘keuzen’ die uiteindelijk als uitkomst minimaal ‘budgetneutraal’ waren, werden meegeno- men in de uiteindelijke beleidsontwikkeling, gezien de financiële haalbaarheid die 76Cocreatie in de publieke sector_8.indd 76 19-1-2010 10:38:34
  • 77. voor ogen gehouden moest worden. 81% van alle deelnemers had een ‘sluitende oplossing’. Tabel 3.2 Malpertuis: vragen per beleidsgebied en mogelijke antwoorden Beleidsgebied Strekking Winkelcentrum De verwachting is dat winkelcentrum Malpertuis het niet zal redden in verband met concurrentie van het winkelcentrum Malpertuis en Caberg. Dient het huidige winkelcentrum te worden behouden, opgeknapt of gesloopt? Het betreft hier een meerkeuzevraag. Maatschappelijke De plek waar nu allerlei maatschappelijke activiteiten plaatsvinden, voorzieningen Vöske, verdwijnt. Waar dienen deze activiteiten in het vervolg plaats te vinden? Het betreft hier een meerkeuzevraag. Sociale maatregelen Waar liggen de prioriteiten als het gaat om de verdeling van middelen tussen jongeren, welzijn en veiligheid? Dit kan worden aangegeven aan de hand van schuifbalken met daarop percentages. Openbare ruimten Waar dient meer geld aan te worden uitgegeven: ‘pleinen en straten’ of ‘groen’? Dit kan worden aangeduid aan de hand van schuifbalken met daarop percentages. Wonen a. Het is de bedoeling om de woondiversiteit in de wijk te vergroten. Dat kan worden gedaan aan de hand van renovatie, de verkoop van huurwoningen, nieuwbouw van koopwoningen en de bouw van seniorenwoningen. Waar dient de prioriteit te liggen? Dit kan worden aangegeven aan de hand van schuifbalken met daarop aantallen. b. Het tweede onderdeel van dit thema richt zich op de locatie van het wonen en bouwen. Aan de hand van een kaart van de wijk kunnen de voorkeuren worden aangegeven. Tevens bood het spel de mogelijkheid om aan de hand van zogenoemde ‘memo’s’ opmerkingen te plaatsen bij de vraag – bijvoorbeeld als men een antwoord wilde geven dat niet in de mogelijke keuzen genoemd stond. Nu we een beeld hebben van de vormgeving van het spel, kunnen we overgaan op de resultaten. Resultaten Het spel heeft van maart 2004 tot augustus 2004 bestaan. Volgens de statistieken, zoals deze op de site van ‘Baas in Caberg-Malpertuis’ staan, hebben 273 burgers deelgenomen, van wie 24% uit de wijk zelf kwam, 18% uit een andere wijk, en 58% anoniem was. Op de website van het spel was – onder de statistieken – te volgen wat de voorlo- pige uitkomsten waren van het spel. Zo bleek onder het beleidsgebied Winkelcen- trum de meerderheid – in geval van sloop – woningen te prefereren op die plek. Kantoren ‘scoorden’ slechts 7% voorkeur. Binnen de Sociale maatregelen hadden de deelnemers voor elke prioriteit vrijwel evenveel voorkeur, en binnen de ‘bui- tenruimten’ genoten de ‘pleinen en straten’ (73%) aanzienlijk meer prioriteit dan 77Cocreatie in de publieke sector_8.indd 77 19-1-2010 10:38:34
  • 78. groen (25%). Bij het onderdeel ‘wonen’ valt op dat de bouw van seniorenwoningen aanzienlijk minder prioriteit kreeg in vergelijking met de andere opties. In dit onderzoek kijken we echter niet zozeer naar de feitelijke uitkomsten van dit spel, maar meer naar het verloop van het proces en de inrichting van de partici- patie aan de hand van het buurtspel. Opvallend is dat dit spel werkte aan de hand van meerkeuzevragen. Hiermee zijn de te kiezen opties van tevoren al bepaald door de ‘opdrachtgever’. Een ander punt dat opvallend is, is dat de te geven ant- woorden gebonden waren aan een budget. In principe lijkt dit overeen te komen met een van de doelen van het spel, namelijk de buurtbewoner het dilemma te laten inzien van besluitvorming door budgetten. Echter, het opvallende is dat ant- woorden die niet overeenkomen met het van tevoren vastgestelde budget (in het spel), niet werden meegenomen in het eindresultaat. Deze vorm van participatie vanuit de burger is dus zowel door de meerkeuzevorm van de antwoorden als door het budgettaire aspect ingeperkt. Dit is een andere vorm van participatie door Web 2.0 ten opzichte van Smallingerland, waarbij de burger alle vrijheid heeft om mee te denken. 3.7 Conclusies We hebben in dit hoofdstuk aandacht besteed aan twee casussen waarin burgers op een verschillende wijze hebben geparticipeerd in de beleidsontwikkeling rondom de inrichting van twee wijken. Het verbindend vermogen van het internet werd daarbij op twee verschillende manieren ingezet om burgers aan te spreken op hun rol als betrokken staatsburger (‘citoyen’). De vorm waarin geparticipeerd werd, ver- schilde echter – en daarmee ook het beroep dat werd gedaan op internet en het World Wide Web om de intelligentie die bij burgers voorhanden is, te mobiliseren en te gebruiken. In Caberg-Malpertuis was de participatie vooral geënt op stemmen, terwijl in Smal- lingerland de participatie vooral gericht was op de inbreng van ideeën die de aanlei- ding zouden moeten vormen tot een verdere uitwerking en verfijning. Deze uitwer- king en verfijning doen een beroep op discussie en dialoog, waarin burgers – be- langhebbenden en belangstellenden – nadrukkelijk in de rol van cocreator kunnen kruipen. In Smallingerland wordt expliciet aansluiting gezocht bij de potentie van Web 2.0 en wordt beleidsontwikkeling ook gezien als een sociale activiteit die plaats kan vinden in een gemeenschap, die zich niet alleen uitstrekt tot de grenzen van de gemeente, maar in potentie openstaat voor iedereen die geïnteresseerd is. Hier zien we dat nadrukkelijk gezocht wordt om de ideeën, ervaringen en kennis van burgers te gebruiken. In Caberg-Malpertuis zien we dat participatie nog vooral liep langs de lijnen van Web 1.0. De intelligentie van burgers werd vooral passief aangeboord in de vorm van het uitbrengen van een stem. Tegelijkertijd zien we dat het socialenetwerkkarakter, dat immers typerend is voor Web 2.0, in de casus Smallingerland nauwelijks van de grond komt. Er worden wel ideeën naar voren gebracht, maar discussie en reflectie, die juist typerend zijn 78Cocreatie in de publieke sector_8.indd 78 19-1-2010 10:38:34
  • 79. voor een digitale gemeenschap (hoe los georganiseerd ook), komen niet echt van de grond. Een reden daarvoor zou kunnen zijn dat het gaat om het creëren van een digitale gemeenschap die bewust is gecreëerd, maar die van tevoren nog niet be- stond (Bekkers, 2004). Aldus kon ook niet gebruik worden gemaakt van het reeds bestaande sociale kapitaal dat in een dergelijk netwerk voorhanden was; dan wel was de opgave waarvoor deze gemeenschap zich geplaatst zag, onvoldoende bin- dend in termen van een breed gedragen gevoel van nut en noodzaak om deze wijk zelf te kunnen invullen. Het noodzakelijke groepsgevoel c.q. groepsbelang dat we eerder hebben onderscheiden als een voorwaarde voor burgers om te participeren in Web 2.0-netwerken en -gemeenschappen, leek daarom onvoldoende sterk aan- wezig te zijn, hetgeen dus een belangrijke voorwaarde is voor cocreatie van beleid door burgers. Het interessante van beide casussen is echter dat getracht wordt burgers die geen toegang hebben tot moderne internet- en webtechnologie, toch de mogelijkheid te bieden om daadwerkelijk te kunnen participeren via wijkbijeenkomsten en andere fysieke fora. Alleen de ruimte waarbinnen cocreatie kan plaatsvinden, verschilt. In het geval van Caberg-Malpertuis ging het om een cocreatieproces waarin zowel burgers als overheid waren betrokken, waarbij burgers konden meebeslissen, maar wel binnen de (nauw gedefinieerde) spelregels zoals deze door de gemeente waren ontwikkeld. Het keuzeproces was voorgestructureerd en voor een eigen inbreng van ideeën, ervaringen en kennis was nauwelijks ruimte. In het geval van Smallin- gerland zien we een cocreatievorm waarin met name burgers het voortouw hebben en die wordt gefaciliteerd door de gemeente. Wat in beide casussen opvalt, is dat veel aandacht en energie besteed wordt aan de ontwikkeling van het digitale discussieplatform zelf (de website). Daarnaast is in Smallingerland nadrukkelijk aandacht besteed aan het genereren van ‘traffic’ ten gunste van de site. Daarin zijn ze ook geslaagd, kijkend naar het aantal bezoekers dat zich vooral in de eerste weken na de lancering manifesteerde. Ondanks die bestede energie zien we in beide casussen nauwelijks informatie over de procesarchitectuur die ten grondslag ligt aan beide platforms, en hoe het proces en de uitkomsten van de discussie politiek-bestuurlijk zijn ingekaderd. Tegelijkertijd zien we bovendien een opmerkelijk verschil in termen van demo- cratische positionering van beide fora. In het geval van Smallingerland gaat het om een nadrukkelijke positionering van het forum binnen een responsief demo- cratiemodel, terwijl in Caberg-Malpertuis het accent vooral ligt op een vorm van directe democratie. In het eerste model wordt de burger nadrukkelijk gezien als coproducent, terwijl in het tweede model de burger vooral wordt gezien als kiezer die op een andere manier dan door middel van verkiezingen zijn stem mag laten horen. Essentieel in digitale discussies is de omvang en de kwaliteit van de participatie. Omvang is vooral belangrijk als indicator in de Caberg-Malpertuis-casus, terwijl de kwaliteit van de participatie vooral belangrijk is in de Smallingerland-casus. 79Cocreatie in de publieke sector_8.indd 79 19-1-2010 10:38:34
  • 80. In beide casussen zien we echter dat – ondanks het grote aantal bezoekers – de feite- lijke deelname en de kwaliteit van de deelname achterblijven bij de verwachtingen. In Smallingerland zien we dat de coproductie van beleid in de planningsgroepen nauwelijks van de grond komt. De facto bevestigen de resultaten van deze ana- lyse de eerdere ervaringen met digitale discussieplatforms, namelijk dat een forum wordt geboden voor het ventileren van standpunten, opvattingen en ideeën, maar dat zich naar aanleiding hiervan geen proces van gedeelde beeldvorming ontwik- kelt, waarin ideeën worden verrijkt, worden uitgewerkt en verfijnd. Op grond hiervan kunnen we dan ook de voorzichtige conclusie trekken dat de aard van Web 2.0 interessante mogelijkheden biedt om de kwaliteit van de interactie in beleidsontwikkelingsprocessen te ondersteunen, juist door het open karakter ervan en de mogelijkheden om actief kennis, informatie, opvattingen en ervaringen te delen. Maar uiteindelijk is het niet de technologie die bepalend is voor de uitkomst van deze processen. Deze hangt vooral samen met twee factoren: (a) of de digitale discussie voldoende is ingebed in een procesarchitectuur waarin verwachtingen omtrent elkaars rollen en spelregels voor de onderlinge omgang zijn geëxpliciteerd, en (b) de houding van burgers – als belanghebbende en als belangstellende – om daadwerkelijk te kunnen en te willen participeren. 80Cocreatie in de publieke sector_8.indd 80 19-1-2010 10:38:34
  • 81. 4 Cocreatie in de dienstverlening: forum.werk.nl 4.1 Inleiding ‘The big challenge for public service reform is not just to make services more like Fed Ex, more efficient and reliable. There is now another big challenge: to make public services as participative, communal and collective as the best of what is emerging from the new collaborative culture. That is why in future every public service must carry with it an invitation to participate.’ (Leadbeater & Cottam, 2007) Vele burgers hebben vragen over overheidsregelingen voor werkloosheid. In 2008 kwamen bij UWV Telefoon, het klantencontactcentrum van het UWV, ruim 4,6 mil- joen klantvragen binnen (UWV, 2009). Bij het CWI, dat sindsdien is opgenomen als UWV WERKbedrijf, zijn in 2007 1,7 miljoen telefoongesprekken afgehandeld (CWI, 2008). Op wat voor een uitkering hebben ze recht? Voor deze vragen kunnen burgers contact opnemen met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), maar zij kunnen deze vragen ook stellen op forum.werk.nl. Interessant aan dit digitale café is dat burgers elkaar benaderen met vragen over publieke dienstver- lening, en een deel van de taak van publieke dienstverleners wordt zo dus overgeno- men door burgers. Dat is een mooi voorbeeld van cocreatie in de dienstverlening en sluit aan bij de ‘uitdaging’ die door Leadbeater en Cottam is benoemd. Publieke dienstverlening heeft betrekking op de levering van niet of moeilijk tast- bare producten door publieke organisaties. Werkloosheidsuitkeringen, studiefinan- ciering, kinderbijslag, onderwijs en gezondheidszorg zijn voorbeelden van publieke diensten. Binnen het terrein van e-government neemt digitale dienstverlening een centrale plaats in. De kwaliteit van de dienstverlening kan sterk worden verbeterd wanneer burgers altijd en overal via internet diensten kunnen afnemen van over- heidsorganisaties. Internet is een medium waarmee de dienstverlening met de klant kan worden versneld en waarmee bepaalde groepen burgers beter kunnen worden bereikt (bijvoorbeeld jongeren). Ook biedt internet nieuwe mogelijkheden om diensten op meer integrale wijze aan te bieden. Het belang van internet voor de dienstverlening wordt onderkend door de regering en het kabinet heeft de ambitie om Nederland in 2015 te doen behoren tot de koplopers in de digitale dienstverle- ning (Kamerstukken II 2007/08, 29 362, nr. 137). Digitale dienstverlening is tot nu toe nog vooral op een klassieke – Web 1.0 – manier ingevuld, waarbij de overheid alle informatie aanlevert en de spin in het web is in het contact met burgers. Voor een groot deel is dat onvermijdelijk, aangezien de overheid een wettelijke taak en verantwoordelijkheid heeft voor de dienstverlening. De informatievoorziening over de dienstverlening kan echter ook door andere par- tijen worden verzorgd. Belastingadviseurs en vakbonden spelen bijvoorbeeld een be- langrijke rol in de informatievoorziening over de werkwijze van de Belastingdienst. Burgers moeten hun aanvraag nog wel indienen bij de Belastingdienst, maar zijn voor hun informatievoorziening niet afhankelijk van de Belastingtelefoon. Op deze 81Cocreatie in de publieke sector_8.indd 81 19-1-2010 10:38:34
  • 82. wijze is het ook mogelijk dat burgers, via cocreatie, een deel van de dienstverle- ning op zich nemen. In dit hoofdstuk staat de vraag centraal welke mogelijkheden Web 2.0 biedt voor cocreatie in de publieke dienstverlening. Cocreatie in de dienstverlening via internet is nog een relatief nieuw fenomeen en daarom zijn we op zoek naar praktijken waar de nieuwe mogelijkheden al wel worden benut. We zoeken naar een ‘most likely case’ (Maxwell, 2004). In de sector werk en inkomen verwachtten we al vormen van cocreatie via Web 2.0 te vinden, omdat dienstverlening op het gebied van werk en inkomen dicht bij de belevingswe- reld van veel burgers staat. Het handelen van de overheid raakt op talrijke plaatsen het dagelijkse leven van de burger en daarom zijn er in potentie veel mogelijkheden voor burgers om betrokken te raken bij het handelen van de overheid. Niet alleen zijn er veel raakvlakken tussen het handelen van de overheid en het leven van de burger, de uitkomsten van de interactie tussen burger en overheid kunnen voor burgers ook grote gevolgen hebben. Denk bijvoorbeeld aan het al dan niet ontvan- gen van een uitkering. Zoals De Bruijn en Ten Heuvelhof (2001: 203) opmerken, participeren mensen eerder op een onderwerp dat dicht bij hun dagelijkse bele- vingswereld ligt dan op een onderwerp dat abstract is en geen directe relevantie lijkt te hebben. Dit blijkt ook uit het feit dat cocreatie al offline plaatsvindt op het gebied van werk en inkomen. Denk bijvoorbeeld aan het uitwisselen van informatie tussen kennissen omtrent de beste manieren om werk te vinden, of, in een meer formele setting, het krijgen van begeleiding in het vinden van werk door een coach. Daar- mee kan worden verwacht dat Web 2.0 mooie mogelijkheden biedt voor nieuwe vormen van cocreatie in de sector werk en inkomen. Welke initiatieven binnen het brede terrein van werk en inkomen zijn interessant om te bestuderen? Een casus in de sector werk en inkomen is geïdentificeerd op basis van het centrale criterium dat deze betrekking heeft op het verkrijgen van werk of het omgaan met beperkingen omtrent werk door burgers. Zo veel moge- lijk is daarbij tevens gezocht naar een initiatief dat (mede) is opgericht door een overheidsorgaan en/of wordt ondersteund door een overheidsorgaan. Uit een voor- selectie van zestien initiatieven (zie bijlage 4) is het Forum Werk.nl (forum.werk. nl) geselecteerd op basis van de mogelijkheden die het initiatief biedt voor cocreatie door burgers en de impact die het initiatief bij een eerste verkenning leek te hebben. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) heeft het Forum Werk.nl opgezet om burgers in staat te stellen met elkaar te kunnen praten over zaken die te maken heb- ben met werk en inkomen. Dit initiatief is interessant omdat er sprake is van ‘user generated content’, in de zin dat burgers elkaar vragen kunnen stellen, meningen kunnen geven en opmerkingen kunnen plaatsen. Daarnaast is dit initiatief interes- sant omdat er redelijk actief gebruik van wordt gemaakt en het dus als een voor- beeld kan dienen voor andere initiatieven die door de overheid worden opgezet. Dit hoofdstuk presenteert de resultaten van een exploratief onderzoek naar nieuwe vormen van cocreatie in de publieke dienstverlening. De nadruk in het onderzoek van forum.werk.nl lag op een analyse van de bijdragen van burgers en moderato- ren. Een groot aantal berichten is geanalyseerd, om daarmee zicht te krijgen op de 82Cocreatie in de publieke sector_8.indd 82 19-1-2010 10:38:34
  • 83. aard van de discussie en de waarde hiervan voor de deelnemers. Aanvullend is een interview gehouden met de Teamcoördinator Content Management Organisatie (CMO) bij het hoofdkantoor CWI te Amsterdam. Verder zijn relevante documenten bestudeerd en is een systematische analyse van de website verricht. Een beschrij- ving van de onderzoeksmethoden van deze casestudie is te vinden in bijlage 4. Het doel van dit hoofdstuk is het inzicht in de praktijk van cocreatie in de publieke dienstverlening op internet te vergroten. Wat voor mogelijkheden creëert het UWV en waarom? Wie neemt er nu eigenlijk deel aan het forum en waar hebben ze het met elkaar over? En wat levert forum.werk.nl nu uiteindelijk op? Een systematische kwantitatieve evaluatie van motieven en resultaten valt buiten de scope van dit on- derzoek. Wél zullen wij hier via kwalitatief onderzoek de interessante dynamieken van cocreatie via Web 2.0 in de publieke dienstverlening inzichtelijk maken. 4.2 Cocreatie in de dienstverlening Publieke dienstverlening plaatsen we in de fase van de beleidsuitvoering (Hoo- gerwerf, 2003). Vormen van publieke dienstverlening zijn op de politieke agenda gekomen en na debat is hierover een besluit genomen. Het parlement heeft er bij- voorbeeld voor gekozen om de inning van belastingen of het verlenen van studiefi- nanciering op een bepaalde manier te laten verlopen. Vervolgens is de taak van de uitvoerende organisatie – in deze voorbeelden de Belastingdienst en de IB-Groep – om te zorgen dat de wettelijke diensten op een correcte manier worden verleend. Sinds de jaren negentig is de aandacht voor publieke dienstverlening sterk toe- genomen (Van Duivenboden & Lips, 2001). Deze groeiende aandacht wordt toe- geschreven aan de opkomst van New Public Management, maar ook aan de on- tevredenheid van burgers over de kwaliteit van de publieke dienstverlening, die vooral werd gestuurd door bureaucratische regels. Publieke dienstverleners hebben allerlei inspanningen ondernomen om de klantgerichtheid te verbeteren. Klantge- richt werken kan zijn ingegeven door allerlei ontwikkelingen. Verzelfstandiging, verzakelijking, marktwerking, uitbesteding, kostenbesparing en de invoering van resultaatgerichte sturing kunnen ten grondslag hebben gelegen aan het besluit om meer klantgericht te gaan werken (Van Duivenboden & Lips, 2001). Daarbij wordt overigens steeds benadrukt dat het bij publieke dienstverlening niet alleen gaat om klanttevredenheid, maar ook om professionele kwaliteit, toegankelijkheid en efficiency. Het New Public Management benadrukt de overeenkomsten tussen de publieke en private sector en schetst vooral de mogelijkheden voor publieke dienstverleners om te leren van ervaringen in het bedrijfsleven. Vanuit de bestuurskunde is aan- gegeven dat er belangrijke verschillen bestaan tussen overheden en bedrijven. Een cruciaal verschil is dat overheden zich niet zozeer laten leiden door economische principes, als wel door de democratische beginselen van behoorlijk bestuur (Schee- pers & Kommers, 1994: 321). Een tweede verschil is dat burgers vaak niet vrijwil- lig met overheden in contact treden. Burgers kiezen er niet voor om belasting te 83Cocreatie in de publieke sector_8.indd 83 19-1-2010 10:38:34
  • 84. betalen: ze zijn dit verplicht. Een derde verschil is dat overheden in het algemeen een monopoliepositie bezitten in de publieke dienstverlening. Burgers hebben vaak niet de mogelijkheid om over te stappen naar een andere dienstverlener wanneer zij niet tevreden zijn. Op een fundamenteel niveau benadrukt Ringeling (2001) dat burgers niet alleen klanten van de overheid zijn. Hij geeft aan dat het gebruik van de term dienstverlening verhullend kan zijn. Burgers zijn namelijk niet alleen klan- ten, maar ook onderdanen, kiezers en staatsburgers. Daarmee zijn ze niet alleen consumenten van dienstverlening, maar ze kunnen, via processen van politieke besluitvorming, hier ook zelf vorm aan geven. In een zoektocht om de publieke dienstverlening te verbeteren zijn enkele belang- rijke trends te onderkennen (Hoogwout, 2001: 152). Ten eerste wordt er gesproken over een ‘kanteling’ van organisaties: publieke dienstverleners moeten niet langer aanbodgericht maar vraaggericht werken. Ten tweede dient de dienstverlening te worden geïntegreerd: burgers moeten niet langer van het kastje naar de muur wor- den gestuurd. Ten derde worden de mogelijkheden onderzocht om diensten niet alleen reactief, maar ook proactief aan te bieden. Waarom zou iemand zelf zijn be- lastingformulier moeten invullen wanneer de Belastingdienst reeds de benodigde gegevens heeft? Ten vierde wordt er steeds meer gekozen voor een zogenoemde multi-channelbenadering: burgers mogen zelf kiezen of de dienst wordt verkregen via de balie, de telefoon of het internet. Gezamenlijk beogen deze maatregelen de publieke dienstverlening te versterken. Wanneer we meer inzoomen op het karakter van dienstverlening staat vooral de relatie tussen individuele klant en aanbieder van diensten centraal (Hoogwout, 2001: 150). Dienstverlening komt tot stand in een wisselwerking tussen klant en producent, maar in zekere zin zijn de termen ‘klant’ en ‘producent’ misleidend. Zoals Gastelaars (2006) benadrukt, produceert de producent niet alleen het ge- leverde product, de producent is ook afhankelijk van de input van de klant. Elke vorm van dienstverlening is dus in wezen een vorm van cocreatie. De inrichting van de dienstverlening wordt grotendeels bepaald door de dienstverlener, maar de klanten nemen actief deel aan dit proces. Afhankelijk van het soort dienstverlener zijn de grootte en de reglementering van deze input verschillend, zo is de input van klanten groter bij een professionele dienstverlener dan bij een machinebureaucra- tie (Gastelaars, 2006). In plaats van ‘klanten’ is het hier beter om te spreken van cliënten, aangezien de burger bij de (professionele) dienstverlening van de overheid als cliënt wil worden behandeld, hetgeen betekent dat de vraag leidend is en dat er maatwerk wordt geleverd door de dienstverlener (Mintzberg, 1996: 77). Input van de klant/cliënt is er in elke vorm van dienstverlening. Wanneer we echter spreken over cocreatie in de dienstverlening gaat het om een verdergaande vorm van participatie door burgers. Deze verdergaande vorm betekent vooral dat burgers niet alleen op individuele basis betrokken worden bij de dienstverlening, maar dat er ook interacties tussen verschillende burgers plaatsvinden. De verbindingen tussen burgers worden versterkt. Deze interacties hebben vooral betrekking op informa- tieverstrekking – hiervoor hebben we het voorbeeld al genoemd van ondersteuning 84Cocreatie in de publieke sector_8.indd 84 19-1-2010 10:38:34
  • 85. van burgers met vragen over de belastingen door de vakbonden. Cocreatie kan ook de vorm van daadwerkelijke dienstverlening aannemen, wanneer een burger de aanvraag voor een ander afhandelt. De dienstverlening wordt dan feitelijk overge- nomen door andere burgers. Een voorbeeld hiervan is een belastingadviseur die de belastingaangifte van een klant volledig invult. Participatie van burgers in de publieke dienstverlening kan de kwaliteit van de dienstverlening vergroten en ook de kosten doen dalen. Een probleem voor dienst- verleners is immers dat het verbeteren van publieke dienstverlening in het alge- meen gepaard gaat met stijgende kosten. Pieterson (2009) laat fraai zien hoe het gebruik van ‘rijke kanalen’, zoals telefoon en face-to-facecontact, wel bij kunnen dragen aan de kwaliteit van de dienstverlening, maar tegelijkertijd veel duurder zijn dan armere kanalen, zoals een brochure of een website. Overheden zoeken daarom naar manieren om kwalitatief hoogstaande dienstverlening aan te bieden tegen beperkte kosten. Participatie van burgers in de dienstverlening is mogelijk een manier om de kosten te doen dalen en de kwaliteit te laten stijgen. Uit de gegeven voorbeelden blijkt duidelijk dat cocreatie in de dienstverlening niet iets nieuws is. Tussen burgers onderling vindt er cocreatie plaats die te typeren is als dienstverlening, wanneer bijvoorbeeld een buurman, vriend of familielid helpt om een belastingformulier in te vullen. Hetzelfde is het geval wanneer iemand een vraag over de WW voorlegt aan een consulent van de vakbond. In het zoeken naar ondersteuning ten behoeve van de publieke dienstverlening komen allerlei verbindingen in de samenleving tot stand. Nu biedt het internet mogelijkheden om niet alleen vrienden, buren en familieleden aan te spreken, maar ook andere, voorheen onbekende contacten. Via internet hebben burgers de mogelijkheid zich te richten tot, en verbinden met, brede digitale gemeenschappen van burgers. Waar wij in geïnteresseerd zijn, is om te achterhalen of de nieuwe mogelijkheden voor cocreatie worden benut, en welke effecten dat heeft op de invulling van de dienstverlening. 4.3 Overheidsmotieven: legitimiteit en kwaliteit Werk.nl is een site die is opgericht door het CWI (zie figuur 4.1). Het beheerde de site ook tot die taak werd overgenomen door het UWV. Werk.nl biedt allerlei informatie voor werkzoekenden over uitkeringen en mogelijkheden om werk te vinden. Het overkoepelende doel van werk.nl is het transparant maken van de ar- beidsmarkt. Een transparante arbeidsmarkt draagt immers bij aan het verminde- ren van de werkloosheid. Dit houdt ook in dat vragen bij mensen moeten worden weggenomen. 85Cocreatie in de publieke sector_8.indd 85 19-1-2010 10:38:34
  • 86. Figuur 4.1 Forum.werk.nl Sinds 2002 is forum.werk.nl operationeel op werk.nl. Dit forum vormt een belang- rijke aanvulling op het informatieve deel van de website: burgers worden in staat gesteld met elkaar te communiceren over alles wat met werk en de dienstverlening van het UWV te maken heeft. Forum.werk.nl is om diverse redenen opgericht (in- terview CWI, 5 december 2008). Centraal staat daarin de gedachte dat de publieke dienstverlening kan worden verbeterd met een forum. De dienstverlening wordt verbeterd doordat burgers eenvoudiger toegang krijgen tot ervaringsexpertise. Bur- gers kunnen elkaar helpen door elkaars vragen te beantwoorden. Het achterliggen- de doel is daarbij niet dat burgers een deel van de dienstverlening kunnen afvangen die normaal door het CWI wordt verzorgd; de veronderstelling is dat mensen graag op zoek gaan naar ervaringsdeskundigen. Daarnaast beoogt het CWI met het forum de dienstverlening te verbeteren door meer klantsignalen binnen te krijgen. Met de kritiek die mensen geven, kan de dienstverlening worden verbeterd. Ook gemopper, vragen, suggesties en klachten zijn klantsignalen die de organisatie meeneemt in de verbetercyclus. ‘Het forum biedt de werk.nl-beheerders de kans om direct met de bezoekers in contact te ko- men. Eventuele opmerkingen, kritiek of tips naar aanleiding van de content van werk.nl kan worden bijgehouden en indien nodig worden gebruikt’ (intern docu- ment Forum Werk.nl, 2003). In het bijzonder gaat het om het verbeteren van de ‘informatiemodules’. Werk.nl heeft een databank waarin op welhaast iedere vraag een antwoord is opgenomen. De vragen en antwoorden kunnen door het directe contact met de klant worden verbeterd. Behalve dat burgers elkaar kunnen helpen, geeft ook de beheerder soms inhoude- lijke adviezen en antwoorden op vragen van mensen die een bericht op het forum plaatsen. In die zin is het forum een uitbreiding van de dienstverlening. Er wordt als het ware een ander kanaal gebruikt voor de dienstverlening om een grotere 86Cocreatie in de publieke sector_8.indd 86 19-1-2010 10:38:35
  • 87. groep burgers te bereiken (wat overigens soms ook vragen oproept over de naam waaronder ambtenaren deelnemen aan het forum (zie kader)). Door het directe contact met de klant en de mogelijkheden die klanten worden ge- boden om relatief vrij met elkaar te discussiëren, hoopt de Teamcoördinator CMO van werk.nl dat de binding met de klant wordt versterkt (intern document Forum Werk.nl, 2003). De mogelijkheid bestaat dat het Forum Werk.nl de beeldvorming van werk.nl en het CWI in positieve zin beïnvloedt (bijvoorbeeld omdat burgers de openheid van het CWI waarderen of het antwoord op een vraag). Het gaat het CWI echter niet alleen om beeldvorming. Het CWI wil op democratische wijze de bur- ger tegemoet treden. Een forum ‘hoorde’ daarom bij de site werk.nl. Op het forum kunnen mensen immers op redelijk ongecensureerde wijze hun mening uiten, ook over werk.nl of het CWI. Ook wil het CWI een (gereguleerde) uitlaatklep bieden voor ervaringen en emoties van mensen met betrekking tot het werkloos zijn en de dienstverlenende instanties omtrent werkloosheid en re-integratie. Samenvattend kan worden gesteld dat de overheid zowel een legitimiteitsmotief als een kwaliteitsmotief heeft om het forum te beheren. Vanuit de legitimiteit wil het CWI zo transparant mogelijk zijn, ook in de hoop dat burgers daardoor een posi- tiever beeld krijgen van het CWI. De verbindingen tussen CWI en burgers worden mogelijk versterkt. Het kwaliteitsargument bestaat eruit dat met de opmerkingen en kritiek van burgers op het forum uiteindelijk de dienstverlening via werk.nl en het CWI zelf beter kan worden. Ook krijgen burgers aanvullende informatie van anderen (ervaringsexpertise). Mogen ambtenaren onder een pseudoniem deelnemen aan een forum? Uit de antwoorden van respondenten blijkt dat ambtenaren participeren onder een pseudoniem, waardoor ze niet (direct) als ambtenaar kunnen worden geïdentificeerd. Mogen ambtenaren dit doen? • Argument tegen anonieme deelname: ondergraven van vertrouwen. Wanneer de ‘gewone’ burgers die deelnemen aan een discussie, erachter komen dat een van de andere deelnemers een ambtenaar blijkt te zijn, kunnen zij zich bespioneerd of voor de gek gehouden voelen. Hierdoor kan het vertrouwen in de discussie afnemen, gaan minder mensen deelnemen aan de discussie, en durven mensen zich minder vrijelijk te uiten in de discussie. • Argument vóór anonieme deelname: verhogen van kwaliteit. Anonieme deelname van ambtenaren kan de discussie stimuleren, meer mensen trekken en de inhoudelijke kwaliteit vergroten. Actieve ambtenaren kunnen de ‘harde kern’ versterken, die cruciaal is voor het functioneren van een forum. Deelname onder de naam van de overheid kan juist deelnemers afschrikken, omdat men de indruk krijgt dat het forum vooral voor ambtenaren is bedoeld. In juridische zin is deelname onder een pseudoniem problematisch. De participatie van een ambtenaar op het forum, ook al gebruikt hij of zij een pseudoniem, moet in juridische zin worden gezien als een handeling van een ambtenaar in functie. De uitspraken van de ambtenaren kunnen dan ook worden gebruikt wanneer burgers een rechtszaak tegen een overheidsorganisatie zouden aanspannen om hun gelijk te halen. 87Cocreatie in de publieke sector_8.indd 87 19-1-2010 10:38:35
  • 88. 4.4 Mogelijkheden: proven technology en sterke moderatie Welke mogelijkheden biedt forum.werk.nl voor participatie? Laten we eerst kijken naar het gebruikersgemak. Er bestaan weinig technische barrières voor de toegang tot het forum. Het bezichtigen van discussies vereist geen inschrijving, maar om deel te nemen aan discussies, gebruikers een persoonlijk bericht te sturen en een systematische lijst van bijdragen van gebruikers te zien, is inschrijving wel vereist. Een e-mailadres is al voldoende voor een inschrijving. Ook in inhoudelijke zin is het gebruikersgemak groot. Hetgeen besproken wordt, is over het algemeen redelijk toegankelijk, in de zin dat het taalgebruik alledaags is en dat mensen die daadwerkelijk werkloos zijn, deze onderwerpen in hun dagelijkse leven geregeld zullen tegenkomen. De indeling van onderwerpen roept wel enkele vragen op. De hoofdonderwerpen waarover gediscussieerd kan worden, zijn duidelijk, maar er vindt vermenging van onderwerpen plaats. Vooral onder het hoofdonderwerp ‘vragen aan andere bezoe- kers’ wordt een grote diversiteit aan onderwerpen besproken, die tevens in andere rubrieken aan bod komen. Het zoeken van een antwoord op een concrete vraag is daardoor niet eenvoudig. Daar komt bij dat er geen zoekmachine is om snel ant- woorden op vragen te vinden. Bij bepaalde hoofdonderwerpen is er een aanzienlijk aantal concrete discussiepunten waarvan alle titels moeten worden gelezen om een onderwerp te vinden dat voor een burger relevant is. Deze titels zijn daarnaast ook niet altijd duidelijk en zeker bij langere discussies komt het voor dat de titel de in- houd van de discussie niet meer dekt. Hoewel het beter zou zijn als het forum zou beschikken over een zoekfunctie en sommige discussies beter zouden worden geordend, concluderen we dat het tech- nische en inhoudelijke gebruikersgemak groot is. Een volgend aspect van hoog- staande mogelijkheden voor participatie is de kwaliteit van de moderatie. De mo- deratoren reageren relatief snel op vragen. Ook is er sprake van een hoge mate van respect voor de gebruikers, zelfs wanneer die worden terechtgewezen. Het volgende bericht is hiervan een voorbeeld. ‘Zeg Spearhead, houden we het wel een beetje leuk? Kritiek leveren op andere gebruikers is prima, maar ze uitschelden gaat te ver. Ik heb daarom jouw eerdere bericht aangepast. Met vriendelijke groet, De Beheerder.’ Ook worden inhoudelijke en procesmatige taken goed vervuld. De beheerder geeft met enige regelmaat antwoord op inhoudelijke vragen en opmerkingen van bur- gers. Op 13 september 2006 (11.25 uur) geeft bijvoorbeeld de beheerder antwoord op een vraag van een gebruiker. De vraag van de gebruiker is of hij, ondanks dat hij via de Wajong een uitkering krijgt, toch geld mag verdienen via het verkopen van goederen via Marktplaats. De beheerder reageert als volgt: 88Cocreatie in de publieke sector_8.indd 88 19-1-2010 10:38:35
  • 89. ‘Als u door inkoop/verkoop artikelen via internetsites incidenteel wat winst boekt, is dit geen probleem. Zodra er sprake is van een regelmatige extra bron van inkomen van bijvoorbeeld gemiddeld 50 euro of meer per maand, dan is het verstandig dit te melden bij de instantie van wie u een uitkering ontvangt (in dit geval uw contactpersoon bij UWV). Zij kunnen dan (in overleg met u) bepalen in hoeverre sprake is van extra inkomen, en of dit van invloed is op uw uitkering.’ Deze antwoorden zijn gebaseerd op een uitgebreide vraag- en antwoorddatabase (de ‘kennisbank’ genaamd) waarover werk.nl beschikt. Het zijn dus geen antwoorden die zelf worden bedacht, maar antwoorden die vastliggen. Wanneer iemand zou bellen of e-mailen met een soortgelijke vraag zou dan ook hetzelfde antwoord ko- men (interview CWI, 5 december 2008). Inhoudelijke reacties kunnen ook de vorm aannemen van correcties van onjuisthe- den over het CWI. Op 3 oktober 2008 plaatst de beheerder een bericht naar aanlei- ding van een discussie onder het onderwerp uitzendbureaus. In de discussie was het beeld ontstaan dat het CWI vacatures van allerlei uitzendbureaus naar klanten toestuurt. De moderator vindt het dan tijd om in te grijpen. ‘Het CWI plukt geen vacatures van websites van uitzendbureaus waar het CWI geen zaken mee doet.’ Als reactie op de ongevraagde vacatures geeft hij aan dat je nooit ongevraagd vacatu- res krijgt, maar dat je e-mailservice daarvoor moet zijn ingeschakeld. Hoe Rianne deze kan uitschakelen, legt de beheerder aan de hand van vier stappen uit. Om de paar maanden plaatst de beheerder een stelling of vraag op het forum. Een voorbeeld is het volgende: een heftige discussie op het forum over leeftijdsdiscrimi- natie en onduidelijkheid over wet- en regelgeving vormde de aanleiding om enkele vacatureteksten op het forum te plaatsen en te kijken of dit als leeftijdsdiscrimina- tie wordt gezien. ‘Stel, je vindt een vacature op werk.nl waarin de volgende zin staat: “Ook schoolverlaters worden uitgenodigd om te solliciteren.” Is dit leeftijdsdiscriminatie?’ Soms reageert de moderator ook op kritiek van deelnemers aan het forum. Een voorbeeld is het volgende. Een deelneemster geeft met een link naar werk.nl aan dat ze een bepaalde vacature eigenlijk geen vacature vindt. De beheerder reageert hierop door te zeggen dat het inderdaad geen vacature betreft, maar een re-integra- tietraject. Door uit te leggen waarom re-integratietrajecten worden toegelaten op werk.nl (ze vergroten de kans op een baan) probeert de beheerder te reageren op de opmerking van de deelneemster. Naast een inhoudelijke functie heeft de moderator ook een procesmatige functie. In deze rol zorgt de moderator ervoor dat de discussie tussen de deelnemers goed verloopt. De beheerder nodigt burgers uit en stimuleert hen om te participeren, 89Cocreatie in de publieke sector_8.indd 89 19-1-2010 10:38:35
  • 90. bijvoorbeeld door burgers te prikkelen aan de hand van spannende stellingen. Soms geeft de beheerder een reactie op vragen en opmerkingen over de site. De moderator reageert soms op opmerkingen over de inhoud van de informatie op de website. En ook de technische ondersteuning is een belangrijke taak. Een voorbeeld is het geval waarin de beheerder reageert op een bericht van een gebruiker waarin deze direct aan de beheerder vraagt waarom hij een foutmelding krijgt wanneer hij wil inloggen op de site van het CWI om zijn cv te bekijken. De beheerder geeft aan dat dit komt doordat er problemen zijn met de server van werk.nl. De beheerder heeft een belangrijke rol in het bewaken van de discussie door men- sen te waarschuwen, (delen van) niet-constructieve bijdragen te verwijderen en be- paalde leden te ‘bannen’. De beheerder controleert zelf alle nieuwe berichten om te verifiëren of er aan de gebruiksvoorwaarden wordt voldaan, en daarnaast kunnen leden van het forum ook zelf de beheerder attenderen op gedrag van andere leden dat zij als onwenselijk zien. Wanneer deelnemers ongeoorloofd gedrag vertonen, worden ze door de moderator gecorrigeerd. Zo geeft de beheerder aan dat hij onder- delen uit een bericht van een deelnemer heeft verwijderd. Het betreft de naam en het e-mailadres van iemand voor wie de deelnemer heeft gewerkt en aan wie hij een hekel heeft. Als verklaring geeft de beheerder: ‘Het forum werk.nl is niet bedoeld om andere mensen wegens persoonlijke redenen aan de schandpaal te nagelen.’ Ook verbindt de moderator actief de discussie. Een gebruiker stelt dringende vra- gen over bepaalde informatie op het forum. De beheerder verwijst met een link naar een gelijksoortige vraag van een andere gebruiker waarop de beheerder al ant- woord had gegeven. ‘Beste Huurling, Nou ben je zoveel tijd in dit forum aan het stoppen en dan zie je dit nog over het hoofd: http://forum.werk.nl/viewtopic.php?t=5169 Met vriendelijke groet, De Beheerder’. Op basis van deze analyse kunnen we concluderen dat de verschillende moderatie- functies worden vervuld. Moderatoren spelen een belangrijke rol, zowel als het gaat om het leiden van de discussies als om het leveren van inhoudelijke informatie. We concluderen dat het UWV fors investeert in de moderatie van forum.werk.nl. De veertien medewerkers van CMO besteden allen een (beperkt) deel van hun tijd aan het modereren van de discussie. Dit leidt tot goede participatiemogelijkheden. Dit investeren in de kwaliteit van de moderatie lijkt belangrijker dan investeren in nieuwe technologieën. Technologisch is forum.werk.nl niets bijzonders, maar door de kwaliteit van de moderatie zijn de participatiemogelijkheden toch als goed te kwalificeren. 90Cocreatie in de publieke sector_8.indd 90 19-1-2010 10:38:35
  • 91. 4.5 Participanten: kleine actieve kern en grote groep lurkers Volgens onze analyse bestaan er dus aanzienlijke mogelijkheden om te participe- ren – adequate technologie, forse moderatie – maar wordt er ook gebruikgemaakt van deze mogelijkheden? En wie maakt hier dan gebruik van? Ondersteunen bur- gers elkaar via dit forum en versterken zij daarmee de publieke dienstverlening? Ons onderzoek geeft inzicht in het aantal deelnemers en de motieven om deel te nemen aan het forum. Op 6 oktober 2008 zijn er 887 geregistreerde gebruikers en op 31 december zijn dit er 961. Dit is een toename van 74 mensen in een kleine drie maanden. Het- geen een indicatie is van het nut dat het forum voor mensen heeft. Wel kan wor- den opgemerkt dat van de 961 geregistreerde deelnemers aan het forum bepaal- de deelnemers aanzienlijk meer berichten plaatsen dan andere. In totaal zijn er 5740  berichten zichtbaar op het forum (veel berichten van voor 2006 zijn verwij- derd). Van de 961 leden van het forum zijn er 47 die 50 of meer berichten hebben geplaatst. Een aantal leden heeft honderden berichten geplaatst. ‘Morgenster 1’ heeft bijvoorbeeld met 1731 bijdragen de meeste berichten geplaatst en de persoon die daarna de meeste berichten heeft geplaatst, is Steven Verhoef (720 bijdragen). Samen zijn deze twee gebruikers verantwoordelijk voor ongeveer de helft van alle berichten. Tevens zijn er 91 leden die 10 tot 50 berichten hebben geplaatst. Het aantal mensen dat de site bezichtigt, is niet bekend. Het aantal bezichtigin- gen staat alleen per individuele discussie vermeld. Aangezien er enkele honderden discussies zijn (om precies te zijn 944 op 2 januari 2009), zal er een schatting worden gemaakt van het gemiddelde aantal bezichtigingen per discussie. Er is een steekproef genomen door bij ieder hoofddiscussieonderwerp (zoals deze op de startpagina te zien zijn) zowel het tiende als vijftigste discussieonderwerp te meten met betrekking tot het aantal bezichtigingen. Het gemiddelde aantal be- zichtigingen bedroeg 3842. Het extrapoleren van dit getal naar alle getoonde dis- cussies levert een totaal aantal bezichtigingen op van ruim 3,5 miljoen sinds 2006 en daarmee ongeveer 22.000 hits per week. Niet alle discussies staan echter nog op het forum en één iemand kan vele discussies bekijken (het aantal bezichtigin- gen van de discussies komt dus niet overeen met het aantal bezichtigingen van de site). Toch geeft het aantal bezichtigingen aan dat er veel mensen – naar schatting duizenden – naar het forum kijken. Het aantal deelnemers dat veel bijdragen plaatst, is naar ons oordeel groot ge- noeg om het forum levendig te houden. Er worden gemiddeld zeven berichten per dag op het forum geplaatst (interview CWI, 5 december 2008). Interessant is dat het CWI opmerkt dat de aanwezigheid van een vaste groep actieve gebruikers belangrijk is voor het succes van een forum (intern document Forum Werk.nl, 2003). Deze groep actieve gebruikers zijn de ‘bewoners’ van het forum en hun regelmatige ‘postings’ zijn een stimulans voor anderen om ook berichten te plaat- sen, en voor bezoekers van het forum om te (blijven) komen. 91Cocreatie in de publieke sector_8.indd 91 19-1-2010 10:38:35
  • 92. Burgers hebben volgens de geïnterviewde medewerkers van het CWI verschillende motieven om op het forum te participeren: • Lotgenoten. Het forum wordt gezien als een plaats waar men lotgenoten kan treffen. De vergelijking wordt wel gemaakt met patiëntensites: het delen van iets vervelends schept een band. Ook werklozen bevinden zich in een moeilijk parket, en willen in zekere zin ondersteund worden door lotgenoten. • Antwoorden op vragen/op zoek naar ervaringsdeskundigen. Een tweede motief is dat men snel antwoord wil op een concrete vraag. Dit antwoord vindt men mis- schien minder gemakkelijk op een andere plaats en men denkt dat het forum uitkomst kan bieden. Mensen zouden de antwoorden op vragen vaak ook snel van werk.nl kunnen af halen, maar het forum is voor sommige burgers laag- drempeliger, waardoor men liever hier de vraag stelt of naar het antwoord op de vraag zoekt. • Uitlaatklep. Een derde motief dat wordt onderscheiden, is dat mensen een uit- laatklep willen voor hun ongenoegen. De koppeling wordt hier wederom ge- maakt met de moeilijke en frustrerende situatie waarin werklozen zich bevin- den. Een forum is een geëigende plek om van je af te schrijven. Hieruit blijkt dat er een aanzienlijke groep mensen is die forum.werk.nl inderdaad gebruikt om informatie uit te wisselen die relevant is voor de publieke dienstverle- ning: bijna duizend geregistreerde leden en een groot aantal bezoekers. Overigens gaat het bij de actieve deelnemers natuurlijk maar om een fractie van het totale aan- tal werkzoekenden (165.000 in december 2008). Wel is deze groep interessant, om- dat het aantal groot genoeg is om antwoord te kunnen geven, of dergelijke vormen van cocreatie potentieel waarde kunnen hebben. Om deze waarde verder te onderzoe- ken dienen we wel te kijken naar de inhoud van de discussies. Hebben de discussies voldoende kwaliteit om te kunnen spreken van een inhoudelijke aanvulling op de publieke dienstverlening? 4.6 Inhoud: samen klagen, maar ook antwoorden op vragen Waar gaan de contacten tussen burgers onderling en tussen burgers en modera- toren over? Het is interessant om te achterhalen op welke manier burgers op het forum participeren. We willen het antwoord op de vragen: wat is de inhoud van de berichten, en op welke vragen willen zij een antwoord hebben? Veelal stellen gebruikers vragen over hun persoonlijke situatie. Het volgende illus- treert duidelijk dat mensen actief meedenken over vragen van deelnemers. Vraag: ‘Weet iemand wat ik kan zeggen tegen een werkgever om hem te overtuigen dat hij iemand moet nemen die 32 uur wil werken. Suggesties met humor zijn ook welkom.’ Antwoord: ‘ok, humor dan. Neem een baan voor 40 uur en meldt je 1 dag in de week ziek. Kan ook serieus als het moet. Neem een baan voor 40 uur en laat je baas eerst zien dat je het in 32 uur af kunt en ga dan verder praten.’ 92Cocreatie in de publieke sector_8.indd 92 19-1-2010 10:38:35
  • 93. De steller van de vraag reageert hierop door te zeggen dat ze 32 uur wil werken, omdat ze mantelzorger is. Ze licht haar persoonlijke situatie verder toe en geeft bijvoorbeeld aan dat ze ook nog studeert, maar gaat niet direct in op de reactie van de ander. Vervolgens komen er in de discussie nog drie reacties (van drie verschil- lende mensen die zich nog niet in de discussie hadden gemeld). Zo wordt er de aanbeveling gedaan dat ze wel voor 40 uur kan werken en dan mogelijk een deel van de mantelzorg tegen vergoeding kan uitbesteden. Daarnaast wordt er een link gegeven waar zij ICT-werkzaamheden kan vinden voor 32 uur per week, en wordt er geopperd dat er werkgevers zijn die het ook goed vinden wanneer werknemers gedurende vier dagen 9 uur per dag werken. De deelnemers gebruiken het forum ook om over zaken te discussiëren. Een voor- beeld van een poll die werd geplaatst op het forum: ‘Het komt regelmatig voor dat werkgevers sollicitanten niet behandelen zoals het hoort: volgens de regels van de wet, volgens de sollicitatiecode van de NVP, of gewoon volgens algemeen fatsoen. (...) Als sollicitant sta je vaak machteloos. Probeer maar eens aan te tonen dat je benadeeld bent, terwijl zij alle informatie hebben. Daarom vind ik dat er een klaaglijn of schandpaal of webregister of iets dergelijks moet komen waar werkgevers die zich niet gedragen kunnen worden gemeld. Een soort tijdelijke publieke voor-paal- zetting, zodat ze een volgende keer hun leven zullen beteren, en zodat andere sollicitanten gewaarschuwd zijn.’ Op deze poll is door 5 mensen gestemd, terwijl er 32 geschreven reacties zijn bin- nengekomen en de poll 14.666 keer is bekeken. Via het forum worden ook vacatures aangeboden (hoewel het daar niet voor is be- doeld). Een voorbeeld: ‘(...) Via deze weg wilde ik vragen of hier ook Credit Professionals zijn die op zoek zijn naar een nieuwe baan op het gebied van Credit Management. (...) Geinteresseerd? Neem dan een kijkje op http://www.sector-nine.nl en wellicht vind jij daar je nieuwe baan. (...).’ Veel deelnemers gebruiken het forum om ervaringen van zich af te schrijven. Het gaat hierbij om ervaringen die niet resulteren in vragen aan anderen. Een voorbeeld uit een discussie over goed werkgeverschap: ‘fatsoenlijke werkgevers zijn ver te zoeken tegenwoordig, ik las eerst een advertentie in een huis aan huis blad gevraagd magazijnmedewerker voor een kijkshopfiliaal in tb. ik reageerde direct per mail en stuurde ook een solicitatiebrief erachteraan. binnen 2 dagen antwoord helaas meneer deze functie is reeds al tijden bezet bedankt voor uw belangstelling en succes met uw verdere sollicitaties. 3mnd naderhand moest ik zelf bij de kijkshop iets kopen hier in tb het duurde vrij lang en het vrouwtje daar vertelde me ja een nieuwe medewerker in het magazijn sinds deze week. ik vertelde haar dat ik ook gesolliciteerd had op die functie en ze vroeg mij wanneer ik zei ± 3 mnd geleden, zei vraagt me en ben je op gesprek geweest ik zeg nee binnen drie dagen kreeg ik te horen functie al vervuld. 93Cocreatie in de publieke sector_8.indd 93 19-1-2010 10:38:35
  • 94. dat vrouwtje vond dat dieptreurig ze hebben daar 2,5 mnd alleen gestaan omdat er geen sollicitanten voor waren gekomen volgens het hoofdkantoor. als je weer zo’n advertentie ziet zei ze tegen me solliciteer hier rechtstreeks en niet via het hoofdkantoor, want dit vind ik belachelijk wij staan zo lang alleen terwijl er al iemand had kunnen staan met ervaring en ook nog uit de buurt. degene die ze nu hadden moest 50 km per dag reizen. dus hoe dom zijn werkgevers je wordt gediscrimineerd op ervaring, leeftijd ed.’ Het delen van ervaringen is ook vaak gericht op emotionele ondersteuning. Een voorbeeld van een reactie op een ‘posting’ van iemand die niet is aangenomen van- wege haar accent: ‘Sommigen mensen heben altijd wel wat te zeiken, geef hem the finger, en schudt het stof van je lijf en ga door naar de volgende sollicitatie!’ Het delen van ervaringen is niet altijd gericht op wat er fout gaat: soms willen deel- nemers juist ook hun successen delen. Dit gebeurt met name in de rubriek ‘Hier vond ik een baan!’ Een voorbeeld: ‘Ik ben binnen een internationaal bedrijf, eigen ondernemer geworden. Dit bedrijf geeft mij zo ontzettend veel vrijheid en mogelijkheden. Ik wordt financieel onafhankelijk en blijf na mijn pensioen ook financieel goed zitten, aangezien dit bij veel mensen helaas niet meer het geval zal zijn. (...) Dit was en is nog steeds de kans van mijn leven.’ Op de website kan ook ‘lekker’ worden geklaagd. Een voorbeeld uit de rubriek ‘Stel- lingen van bezoekers’: ‘Vandaag bij het CWI geweest. (...) En weet je die lui weten niets, (...) Laten we het er maar op houden dat ze werken voor het belastinggeld en preventief van de keien zijn. Een troost is er, binnen 1 a 3 jaar is het hele bestand aan consulenten volledig vernieuwd.’ Het forum lijkt daarmee inhoudelijk interessante bijdragen te bevatten: antwoor- den op vragen, debatten over stellingen, aanbieden van vacatures, delen van erva- ringen en samen klagen over het CWI. Een volgende vraag is wat de kwaliteit is van deze bijdragen en de reacties hierop. Is de kwaliteit voldoende om ervoor te zorgen dat de bijdragen ook meerwaarde hebben voor de gebruikers? Uit ons onderzoek bleek dat de participanten geen ellenlange verhalen schrijven, maar er zich in het algemeen ook niet van afmaken met slechts één zin: de gemid- delde lengte van de bijdragen bedraagt 65 woorden. Daarbij worden de antwoorden ook redelijk snel gegeven. Wanneer we ons toespitsen op de reacties die binnen drie dagen zijn gegeven, ontstaat het volgende beeld: van de 101 reacties zijn er 75 binnen drie dagen binnengekomen. De gemiddelde reactietijd van deze 75 reacties bedraagt 11,5 uur. Bijna alle bijdragen zijn ondanks de incorrecte spelling of grammatica goed te begrijpen. In 12,6% van de reacties is sprake van positieve bejegening, in 9,3% van negatieve bejegening en in 78% van de gevallen is de bejegening neutraal. Het aantal gevallen van negatieve bejegening blijft waarschijnlijk beperkt doordat 94Cocreatie in de publieke sector_8.indd 94 19-1-2010 10:38:35
  • 95. er een actieve moderator aanwezig is. Bovendien zijn de voorbeelden van negatieve bejegening relatief mild, in de zin dat er niet op andere deelnemers aan het forum gescholden wordt. Het betreft eerder een krachtige uiting van iemands mening. Geven de participanten ook antwoord op elkaars vragen? Wanneer we ervan uit- gaan dat het eerste bericht een vraag is, proberen wij te achterhalen of de reacties op deze vraag hem daadwerkelijk beantwoorden. Het gemiddelde aantal reacties op elke eerste ‘posting’ is zes. Dit wijst erop dat er meerdere antwoorden worden gegeven. En hoe zit het met de inhoud hiervan? Er worden vier categorieën onder- scheiden: geen inhoudelijke bijdrage, een geringe inhoudelijke bijdrage, een in- houdelijke bijdrage en een sterke inhoudelijke bijdrage. Van de 101 bijdragen die geen initiërend bericht waren, wordt 13,9% gecategoriseerd als gering inhoudelijk, 36,6% is inhoudelijk en 49,5% is sterk inhoudelijk. Deze reacties zijn zeer inhou- delijk, omdat ze een beargumenteerde mening van iemand bevatten aangaande het discussieonderwerp. Een voorbeeld van een sterk inhoudelijke bijdrage is een reactie op een persoonlijke vraag over ‘ziek uit dienst gaan’ en wanneer zij een uit- kering kan ontvangen: ‘Ziektewet uitkering moet binnen 8 weken op je rekening staan. Het wordt volgens mij per week betaald en daar zit gelijk je vakantiegeld bij in. Na 4 weken kan je al een voorschot aanvragen. Maar het gaat niet snel bij de ziektewet. Regelmatig blijven bellen hoe het staat.’ Concluderend kan met betrekking tot de kwaliteit van de participatie worden ge- zegd dat deze redelijk hoog ligt. De bijdragen hebben een middelmatige lengte, maar men heeft 75% kans om binnen drie dagen een reactie op een bericht te krijgen. De berichten zijn bijna altijd begrijpelijk en over het algemeen geeft men reacties die inhoudelijk tot sterk inhoudelijk zijn, waardoor mensen die een vraag stellen, op zijn minst dichter in de buurt komen van een antwoord op hun vraag. Ook de manier waarop burgers elkaar over het algemeen bejegenen, is als correct, of positief, te typeren. De redelijke hoge kwaliteit van de participatie is een conclusie over het proces van participatie. Uiteindelijk gaat het de deelnemers vooral om de vraag wat dit uitein- delijk oplevert. Wij hebben daarom geprobeerd zicht te krijgen op de impact van de deelname aan forum.werk.nl. 4.7 Cocreatie levert een (in)directe bijdrage aan de dienstverlening Bij de impact, in termen van beoogd effect, wordt gekeken naar het beoogde effect van de interactie van overheid en burgers. Daarbij spitsen we ons toe op het hoofd- doel: het verbeteren van de dienstverlening (interview CWI, 5 december 2008). Op het punt van de ervaringsexpertise komen we later terug: we kijken eerst naar de bij- dragen aan de ‘reguliere’ dienstverlening. Daarbij is er een aantal aanwijzingen dat het forum positief bijdraagt aan de gewone dienstverlening. Er blijkt daadwerkelijk een ander kanaal te zijn gecreëerd: moderatoren kunnen antwoorden bieden op vra- gen van burgers in het forum. Ook draagt het forum bij aan het verder uitbreiden 95Cocreatie in de publieke sector_8.indd 95 19-1-2010 10:38:35
  • 96. van de kennisbank met vragen en antwoorden van klanten. Het forum wordt ook gebruikt bij evaluatieonderzoeken. Bij het formuleren van verbetervoorstellen op basis van klanttevredenheidsonderzoek neemt Redactie CMO ter illustratie ook wel citaten van het forum op. Ook kunnen de burgers die op het forum participeren, dienen als klantenpanel. Daarnaast is het forum een van de kanalen om klantsig- nalen door te krijgen. Voorbeelden: klachten over overactieve multi-level marketeers, vacatures die niet zouden deugen, problemen in het eigen account, storingsmeldin- gen, vragen over de digitale uitkeringsaanvragen, enzovoort. Een kanttekening bij deze verbeteringen is dat de bijdrage aan de beantwoording van het totale aantal vragen gering is. Het CWI handelde in 2007 1,7 miljoen tele- foongesprekken af (CWI, 2008) en in vergelijking daarmee is een totaal aantal be- richten van 5740 in een periode van bijna drie jaar zeer beperkt. In deze zin kan het forum worden beschouwd als een beperkte aanvullende bijdrage aan het bestaande aanbod van publieke dienstverlening. Naast het verbeteren van de bestaande dienstverlening is er ook sprake van een uitbreiding van de bestaande dienstverlening/een nieuw soort van dienstverlening. Ten eerste beschikken burgers over (ervarings)kennis die de overheid niet altijd heeft. Hier gaat het niet zozeer over de uitleg van de inhoud van regelgeving, maar bijvoorbeeld wel over de wijze waarop iemand in praktische zin met problemen om kan gaan. Ten tweede vervult het forum een functie die de overheid niet zou kunnen vervullen. Op het forum ontmoeten lotgenoten elkaar. Doordat mensen hun verhaal op kunnen schrijven en ervaringen met elkaar kunnen delen, ontstaat de mogelijkheid dat ze steun van elkaar ervaren. Een parallel zou kunnen worden getrokken met een patiëntenvereniging. De overheid kan deze rol niet in een een- op-eencontact met de burger op zich nemen, maar ze faciliteert dit nu wel via het forum. Wanneer we de aandacht verschuiven van het beoogde effect van de interactie voor de overheid naar het beoogde effect van de interactie voor de burgers, dan spitsen wij ons toe op een tweetal doelen. Ten eerste willen we weten of de interactie heeft geleid tot het antwoorden op de vragen van burgers. Krijgen burgers de informatie die zij willen, en is er dus een dienst geleverd? Ten tweede zijn we geïnteresseerd of er indicatoren zijn dat het forum burgers helpt om met lotgenoten te communice- ren omtrent werkloosheid. Het is zeer lastig na te gaan in hoeverre burgers antwoorden krijgen op hun vragen. Desalniettemin blijkt uit verschillende reacties dat het forum wel degelijk leidt tot antwoorden op vragen. Een voorbeeld is de volgende uitwisseling: Vraag: ‘Hallo, Ik hoop dat iemand mij antwoord kan geven op onderstaande vraag: Wanneer een organisatie de regel heeft dat zij de eerste 52 weken bij ziekte 70% van het loon betaald, is het dan ook zo dat een werknemer wanneer deze een week griep heeft gehad, die week ook maar 70% van zijn loon ontvangt?’ 96Cocreatie in de publieke sector_8.indd 96 19-1-2010 10:38:35
  • 97. Antwoord dezelfde dag: ‘Vaak zelfs minder dan 70% in de praktijk. Als je bijvoorbeeld uitzendkracht bent, heb je eerst nog 2 “wachtdagen”. Op die dagen krijg je geen geld. Dus als je als uitzendkracht een week ziek bent geweest (en niet de 4 weken ervoor al een keer ziek bent geweest, want dan hoef je geen wachtdagen te rekenen) hou je vaak maar zo’n 40% over van wat je normaal zou krijgen.’ Deze vraag wordt dus goed en snel beantwoord. Dit blijkt geen incident. We hebben geconcludeerd dat bijna de helft van de bijdragen zeer inhoudelijk van aard is. We kunnen dus concluderen dat het forum zeker bijdraagt aan het beantwoorden van individuele vragen. Met betrekking tot de vraag of het forum burgers kan helpen om met lotgenoten te communiceren omtrent werkloosheid, valt op dat er regelmatig persoonlijke ver- halen worden gepresenteerd. Het betreft vooral verhalen over hoe het (alweer) niet is gelukt om een baan te krijgen. Andere burgers reageren vaak ondersteunend op dergelijke ‘postings’. Ze vertellen over hun eigen negatieve ervaringen of geven aan dat de persoon gewoon door moet gaan en het uiteindelijk wel zal lukken. Deze als ondersteunend bedoelde reacties monden echter vaak uit in een negatieve spiraal van reacties ten aanzien van de werkgever, die het forumlid niet heeft aangenomen, of meer in zijn algemeenheid ten aanzien van de kansen om werk te vinden en de (afwezige) hulp van dienstverlenende instanties. Tot slot stellen we de vraag: leidt forum.werk.nl tot het vinden van werk? Nu is het forum niet direct bedoeld om werk te vinden (dit is eerder het doel van werk. nl). Toen wij aan de Teamcoördinator CMO en de Senior Medewerker Internet en Content van het CWI vroegen of het forum ertoe leidde dat mensen werk kregen, onderscheidden zij dit niet als een primair doel. Daarbij merkten ze meteen op dat een dergelijk doel erg moeilijk te meten is en zij ook niet wisten of het forum wel eens tot het vinden van werk had geleid. Ze konden in ieder geval geen voorbeeld bedenken van een situatie waarvan zij wisten dat dit wel het geval was. Concluderend kunnen we zeggen dat het forum via een directe weg en via een indi- recte weg lijkt bij te dragen aan het verbeteren van de dienstverlening: • Directe weg. Burgers beantwoorden vragen van andere burgers die betrekking hebben op werk en inkomen. Ook beantwoorden moderatoren vragen van bur- gers. Op deze wijze ontstaat er een nieuw kanaal waar burgers met hun vragen terechtkunnen. • Indirecte weg. De bijdragen van burgers worden gebruikt om de informatiemodu- les te verbeteren en daardoor de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De kwaliteit van de dienstverlening wordt ook verbeterd doordat kritiek, bijvoor- beeld over het functioneren van de site werk.nl, wordt gebruikt om veranderin- gen door te voeren (interview CWI, 5 december 2008). Daarnaast heeft het forum een belangrijke sociale functie voor de deelnemers. Het forum lijkt de functie van uitlaatklep en morele ondersteuning te hebben voor bur- gers. Ze kunnen hun frustraties ten aanzien van hun eigen situatie (het feit dat ze 97Cocreatie in de publieke sector_8.indd 97 19-1-2010 10:38:35
  • 98. werkloos zijn, en de dienstverlening van uitzendbureaus, re-integratiebureaus en het CWI) als het ware van zich afschrijven. Cocreatie in de publieke dienstverlening lijkt daarmee wel degelijk mogelijkheden te bieden om meer klassieke vormen van dienstverlening aan te vullen. Burgers kunnen vragen van elkaar beantwoorden en elkaar ondersteunen. Moderatoren kunnen informatie toevoegen en relevante signalen oppikken. Als deze vorm van cocreatie zoveel oplevert, waarom wordt zij dan niet vaker toegepast? Of bestaan er belemmeringen die een dergelijke vorm van cocreatie lastig maken? En hoe is het CWI omgegaan met deze beperkingen? 4.8 Omgang met barrières Om te kijken naar beperkingen voor cocreatie onderzoeken we de juridische, or- ganisatorische en technologische context van deze vorm van cocreatie. We hebben ook gekeken naar de politieke context, maar daar hebben we geen belemmeringen gevonden (en overigens ook weinig stimulansen). Juridische risico’s zijn onderkend en er zijn manieren gevonden om hiermee om te gaan. Een eerste risico betreft de rechtsgeldigheid van hetgeen de moderatoren op het forum stellen. Kunnen burgers daar rechten aan ontlenen? Antwoorden van moderatoren gelden als reacties van het bevoegd gezag op vragen van burgers. Een gebrek aan controle op deze antwoorden zou kunnen leiden tot juridische risico’s. De burger kan zich dan immers later beroepen op informatie die hij heeft ontvan- gen van het bevoegd gezag. Om te waarborgen dat dit correct gebeurt, gebruiken de moderatoren antwoorden uit de kennisbank die door het CWI is ontwikkeld voor de klantenafdeling. Dezelfde antwoorden worden gebruikt die ook medewerkers van de klantentelefoon gebruiken. Op deze wijze heeft het CWI geen problemen met de rechtsgeldigheid van antwoorden op vragen van burgers. Een ander mogelijk probleem is dat het CWI kan worden aangesproken op uitla- tingen van anderen op het forum. Komt het CWI in de problemen door incorrecte ‘postings’ van burgers? Zodra het CWI weet heeft van ‘foute’ teksten, neemt het echter ook zijn verantwoordelijkheid. Ook voor de inhoud van het Forum Werk.nl is men verantwoordelijk, maar zolang mensen zich aan de spelregels houden (goed fatsoen en Algemene Voorwaarden), hoeft er niet te worden ingegrepen. Wanneer er bijvoorbeeld op het Forum Werk.nl aantijgingen worden gedaan, laat de webre- dactie deze staan zolang dit binnen het aangegeven kader valt. Het gebruik van dit kader is, tot nu toe, een adequate manier gebleken om dit risico in te perken. Een disclaimer maakt de verantwoordelijkheid van het CWI voor de content helder: de content wordt geleverd door burgers en niet door het CWI. We concluderen hier dat er juridische risico’s bestaan, maar deze worden afgedekt door te werken met een gestandaardiseerde kennisbank en duidelijkheid te geven over welk soort uitlatingen wel of niet wordt toegestaan op het forum. En hoe is dit met de organisatorische risico’s? Gebrek aan draagvlak en enthousiasme binnen de 98Cocreatie in de publieke sector_8.indd 98 19-1-2010 10:38:35
  • 99. organisatie geldt als een risico. Er is echter steeds draagvlak voor werk.nl – inclusief het forum – geweest bij het hoger management. Dit kan worden gezien als een be- langrijk aspect van het succes van forum.werk.nl. Communicatiemedewerkers van CWI hebben wel eens moeite gehad met het bestaan van het Forum Werk.nl. Dit is begrijpelijk, aangezien een dergelijke afdeling als taak heeft een positief beeld van het CWI naar buiten te brengen en de kritische geluiden op het forum niet met dit doel overeenkomen. CMO als specifieke afdeling heeft echter altijd helder kunnen maken waarom het forum toch goed is voor het CWI als geheel. We hebben gezien dat de kwaliteit van de moderatie cruciaal is. Hoe wordt ervoor gezorgd dat medewerkers dit goed doen? Dat wordt op informele wijze georgani- seerd binnen de afdeling CMO. Medewerkers van Redactie CMO doen het Forum Werk.nl er grotendeels bij – naast hun gewone werkzaamheden. In principe zijn alle (circa veertien) leden van het redactieteam (onder leiding van de Teamcoördi- nator CMO) moderatoren van het forum. Op minimaal een drietal momenten van de dag (ochtend, middag en begin van de avond) worden de posts van bezoekers bekeken (interview CWI, 5 december 2008). Het is moeilijk om medewerkers ervan te overtuigen dat ze, als onderdeel van hun werkzaamheden, deel kunnen nemen aan het forum. Het is een beperking die medewerkers zichzelf opleggen om der- gelijke handelingen niet als werk te beschouwen. Anderzijds staat een forum dag en nacht live en past het beheer hiervan daarom niet in een kantoorbaan. Mensen werken dus wel buiten werktijd aan het forum. Om dit te bewerkstelligen dienen medewerkers te worden gemotiveerd. Medewerkers moeten enthousiast zijn om zich effectief met het forum bezig te houden. Het gebruik van wiki’s, RSS-feeds en fora moet bij de bedrijfscultuur passen. Verder vereist het participeren van mede- werkers op het Forum Werk.nl een zekere dubbelrol. Enerzijds moet men werk.nl (en tot op zekere hoogte het CWI) naar buiten toe vertegenwoordigen en waar nodig verdedigen, anderzijds is het ook belangrijk om prikkelende geluiden te laten horen om op die manier materiaal voor discussies en stellingen aan te dragen. Daarvoor is lef, enthousiasme en creativiteit nodig. Daarnaast moeten medewerkers om kun- nen gaan met kritiek. Gedurende enkele jaren, zo wordt opgemerkt, werd het forum door een aantal mensen gebruikt om spreekwoordelijk gal te spuwen, onder meer ten aanzien van de organisatie. Mensen namen bijvoorbeeld links in hun posts op waarin ze verwezen naar een (eigen) site waarop een ‘zwartboek’ was aangelegd over het CWI, en in het bijzonder de behandeling van de eigen zaak door het CWI. CWI-medewerkers hebben dit als minder prettig ervaren. Uit deze bespreking blijkt allereerst dat er steun is vanuit het topmanagement. Bij een dergelijke, vernieuwende manier van werken is dat cruciaal. Daarnaast is het cruciaal om input van medewerkers goed te organiseren. Dit is complex, omdat het activeren van discussies een apart soort expertise vraagt: medewerkers moe- ten het ‘leuk’ vinden om dit te doen, en dat kan moeilijk worden afgedwongen. Het is cruciaal dat de leidinggevende aangeeft dat experimenteren en spelen met het forum wordt aangemoedigd. Daar lijkt ook een kwetsbaarheid te liggen: de drij- vende kracht van de leidinggevende. De vraag is of deze functie voldoende is in- gebed. Daarnaast dienen ook de contacten met andere afdelingen goed te worden 99Cocreatie in de publieke sector_8.indd 99 19-1-2010 10:38:35
  • 100. gemanaged om te voorkomen dat deze zich gaan verzetten tegen de vernieuwende manier van werken. Ten aanzien van de technologische risico’s geldt dat het CWI problemen heeft voor- komen, met name doordat gekozen is voor eenvoudige, ‘proven’ technologie. Het forum is gebaseerd op relatief eenvoudige (PHP) software. Deze software heeft zijn nut bewezen (een ‘proven technology’) en Redactie CMO kan relatief eenvoudig naar eigen inzicht veranderingen laten aanbrengen aan het Forum Werk.nl. Het overkoepelende softwarepakket voor werk.nl bood deze eenvoud niet. Verder was het weren van ‘spambots’ – programma’s die reclames op fora plaatsen – enige tijd een probleem. Er werden per dag tussen de 15 en 25 berichten door spambots op het forum geplaatst. De reden dat spambots dit in het begin relatief eenvoudig konden doen, was de eenvoudige wijze van aanmelden bij het forum. Nu is dit probleem door de veranderde aanmelding opgelost. 4.9 Conclusies en lessen Op basis van ons onderzoek van forum.werk.nl kunnen we nu antwoord geven op de centrale vraag van dit hoofdstuk: welke mogelijkheden biedt Web 2.0 om via cocreatie met burgers de dienstverlening te verbeteren? Uit de casus blijkt dat de dienstverlening op vier manieren wordt versterkt: 1. Burgers leveren zelf dienstverlening aan burgers. Op forum.werk.nl verlenen bur- gers zelf dienstverlening aan elkaar. Ze geven antwoorden op vragen en wijzen burgers op algemene zaken. 2. Dienstverleners verlenen op het forum dienstverlening. Medewerkers van het CWI geven antwoorden op vragen van burgers. Zij kunnen hier vragen beantwoorden die burgers om verschillende redenen niet stellen via directe contacten met de dienstverlener. 3. Dienstverleners passen hun dienstverlening aan, naar aanleiding van signalen van de fora. Dienstverleners onderkennen de signaalfunctie van het forum. Hier krijgen ze eenvoudiger te horen hoe de burgers er ‘echt’ over denken. Deze signalen kunnen worden gebruikt om hun dienstverlening te verbeteren. 4. Burgers leveren elkaar, aanvullend aan de dienstverlening, emotionele ondersteuning. Publieke dienstverlening heeft een zakelijke kant, maar bijvoorbeeld werkloos- heid en arbeidsongeschiktheid roepen ook sterke emoties op. Het forum biedt burgers de mogelijkheid om ervaringen uit te wisselen en elkaar te steunen. Het onderzoek heeft laten zien dat het forum een aanvulling kan zijn op de be- staande invulling van de dienstverlening. Een redelijk groot aantal mensen maakt gebruik van de mogelijkheden en de kwaliteit van de inbreng hebben we als hoog gekwalificeerd. Cruciaal is een goede moderatie: beheerders besteden veel aandacht aan de moderatie om te waarborgen dat het proces goed verloopt en dat er relevante inhoud wordt toegevoegd aan de discussies. Juridische risico’s worden afgedekt via spelregels en disclaimers, technische risico’s door gebruik van ‘proven technology’. Bij forum.werk.nl geldt een organisatorische kwetsbaarheid: de sturende rol van een afdelingshoofd lijkt cruciaal. 100Cocreatie in de publieke sector_8.indd 100 19-1-2010 10:38:35
  • 101. Op basis van het onderzoek komen wij tot de voorlopige conclusie dat deze vorm van cocreatie een – zij het beperkte – bijdrage levert aan de kwaliteit van de publieke dienstverlening. De dienstverlening wordt op verschillende manieren uitgebreid: meer kanalen (niet alleen de telefoon of e-mail, maar ook een forum waar vragen kunnen worden gesteld), meer soorten informatie (niet alleen zakelijke informatie van dienstverleners, maar ook ervaringen van andere burgers) en meer functies (niet alleen verstrekking van informatie, maar ook het geven van morele steun). Daarnaast wordt de cocreatie ook gebruikt om de bestaande vormen van dienstver- lening te verbeteren door signalen uit de fora op te pikken. Wel dient hierbij te wor- den opgemerkt dat het gebruik van dit kanaal in vergelijking met een kanaal als de telefoon (nog) zeer beperkt is: de omvang van andere fora, zoals patiëntengroepen, is hier nog zeker niet bereikt. De betekenis voor de legitimiteit van de organisatie is minder duidelijk. Het Forum Werk.nl wordt beheerd door het CWI en dit is wel zichtbaar aanwezig. Het forum an sich wordt gewaardeerd, maar het forum wordt ook vaak gebruikt om te klagen over de dienstverlening door overheidsorganisaties. Er worden wel nieuwe verbin- dingen gelegd, maar deze verbindingen hoeven niet noodzakelijkerwijs een positief effect te hebben. Deze ‘uitlaatklep’ kan nuttig zijn, al is het twijfelachtig of dit bij- draagt aan de legitimiteit van de betrokken overheidsorganisaties. Een antwoord op de onderzoeksvraag is daarmee gegeven. Toch blijven er nog en- kele vragen liggen. Geldt forum.werk.nl wel als Web 2.0? In technologische zin is dit initiatief immers weinig vernieuwend. In het theoretische hoofdstuk hebben we aangegeven dat er – voor een sociologische duiding – drie sleutelcriteria zijn om te spreken over Web 2.0: gebruikers plaatsen informatie op de website, de contacten verlopen niet alleen tussen beheerder en gebruikers, maar vooral tussen gebruikers onderling, en de website is afgestemd op de persoonlijke wensen van gebruikers. Voldoet forum.werk.nl aan deze criteria? • Wie plaatst de informatie op de site? Burgers kunnen reacties plaatsen op vragen van medeburgers en ze kunnen reageren op stellingen van de beheerder. Bo- vendien kunnen burgers zelf discussieonderwerpen en vragen aandragen. De overheid plaatst ook actief content door stellingen te poneren, te modereren en antwoord te geven op vragen. Met betrekking tot het gebruik van de ‘user ge- nerated content’ kan worden opgemerkt dat deze content (die burgers relatief vrijelijk kunnen plaatsen) door zowel burgers als de overheid wordt gebruikt. De overheid gebruikt de content als een feedbackmechanisme en burgers – van wie gezegd zou kunnen worden dat zij de primaire gebruikers zijn van de content – gebruiken de content om antwoorden te vinden op bij hun aanwezige vragen en om de verhalen van lotgenoten te lezen. Forum.werk.nl voldoet dus volledig aan dit criterium voor Web 2.0. • Wat is de aard van het netwerk? Burgers reageren niet alleen op inbreng van de beheerder, maar zeker ook op elkaar. Er ontstaat een ‘web’ van contacten tussen burgers. Gelet op de aanwezigheid van sociale netwerken hebben we op basis van de berichten op het forum geen indicatie gevonden dat leden van het fo- rum elkaar kenden alvorens lid te worden. Er is dus geen gebruik gemaakt van 101Cocreatie in de publieke sector_8.indd 101 19-1-2010 10:38:35
  • 102. aanwezige sociale netwerken (‘real life’ of digitale contacten tussen mensen) om aandacht te genereren voor het Forum Werk.nl. Door het forum zijn mensen echter wel met elkaar in contact komen te staan en is er een netwerk ontstaan tussen de leden van het forum. De overheid heeft hier een sociaal netwerk gecre- eerd. Ook aan dit criterium voor Web 2.0 wordt dus voldaan. • Hoe specifiek is het aanbod van informatie? Het forum is voor alle gebruikers toe- gankelijk en daarmee niet gepersonaliseerd. De moderatoren plaatsen veelal reacties op de website die bedoeld zijn voor alle gebruikers. Wel plaatsen de mo- deratoren soms ook antwoorden op individuele vragen op de website, maar deze zijn ook te zien voor andere gebruikers. Geconcludeerd kan worden dat er in beperkte mate sprake is van gepersonaliseerde informatie. Forum.werk.nl voldoet daarmee volledig aan de eerste twee van de drie sociologi- sche criteria voor Web 2.0. Overigens moeten we hierbij opmerken dat in techno- logische zin geen sprake is van Web 2.0. Het CWI maakt gebruik van webforums zoals deze al jaren beschikbaar zijn. De beheerders kiezen juist bewust voor ‘pro- ven technology’ om technische problemen te voorkomen. Verder biedt de bestaande technologie al voldoende mogelijkheden om de inbreng van gebruikers te organi- seren. Een andere vraag die is blijven liggen is of er sprake van cocreatie? Bij de bespreking van cocreatie besteden we aandacht aan een tweetal zaken: Tussen wie is er sprake van interactie en hoe moet deze interactie worden geclassificeerd? • Is er sprake van interactie? Bij het Forum Werk.nl is er primair sprake van een interactie tussen burgers onderling. Het wordt vooral gebruikt door burgers die onder elkaar informatie uitwisselen. De overheid is bij deze interactie betrokken in de zin dat zij het platvorm biedt, de randvoorwaarden voor de interactie stelt en zelf content toevoegt in de vorm van stellingen en antwoorden op vragen van burgers. Er is geen sprake van een interactie tussen een groep burgers en de overheid, omdat de burgers die op het forum participeren, zich niet ten opzichte van de overheid presenteren als zijnde een groep. In hoeverre de overheid deelne- mers aan het forum als groep benadert of ze toch vooral als individuele burgers ziet, is niet duidelijk. • Hoe moet deze interactie worden geclassificeerd? Gelet op het soort interactie dat er op het forum plaatsvindt, kan er worden gesproken van cocreatie/coproductie. Enerzijds geven burgers elkaar immers informatie die de overheid ook zelf aan burgers had kunnen geven, anderzijds hebben burgers ervaringskennis die de overheid niet heeft. Burgers nemen daardoor in zekere zin een deel van de uit- voering van de dienstverlening van de overheid over. Deze interactie wordt niet geheel op de linkerzijde van de participatieas (dit is burger-burgercocreatie) ge- plaatst, omdat niet alleen burgers elkaar een dienst geven, maar ook de overheid burgers faciliteert in hun interactie en tevens zelf content toevoegt. Naast copro- ductie kan er ook worden gesproken van raadpleging van burgers door de over- heid (de linkerzijde van de participatieas). De overheid kijkt immers hoe zij haar dienstverlening aan de hand van reacties van burgers kan versterken. Bovendien is er sprake van raadpleging door burgers (rechterzijde participatieas), omdat de 102Cocreatie in de publieke sector_8.indd 102 19-1-2010 10:38:35
  • 103. overheid (de beheerder) soms direct antwoorden geeft op individuele vragen van burgers. Daarmee laat deze casus zien dat er verschillende vormen van cocreatie simultaan plaatsvinden. Bij forum.werk.nl is dus sprake van coproductie. Het gaat hierbij niet om een vol- ledig burgerinitiatief, omdat overheden wel degelijk worden geïnformeerd en ook informatie toevoegen. De informatieverstrekking is nu een combinatie van ant- woorden van overheden en burgers. Welke lessen kunnen andere dienstverleners hieruit trekken? Hierna zal een aan- tal succesfactoren worden onderscheiden. Daarbij moet worden opgemerkt dat het niet alleen gaat om een kwantitatieve vergroting van de participatie, de participatie is ook anders. Zoals we al hebben gezien, leveren fora informatie op waar burgers behoefte aan kunnen hebben, maar die de overheid niet (altijd) heeft. Ook hebben fora waarop burgers met elkaar discussiëren, een rol in de zin van een uitlaatklep en wederzijdse ondersteuning, die de overheid niet op zich zou kunnen nemen. De moderatoren hebben – zoals te zien is op het Forum Werk.nl – een belangrijke rol. Niet alleen leiden ze de discussies in goede banen doordat ze de wederzijdse be- jegening in de discussies bewaken en toezien op naleving van de andere spelregels van de fora (zoals het niet herkenbaar bekritiseren van derden), ze geven ook input door inhoudelijke vragen van burgers te beantwoorden en te reageren op opmerkin- gen van technische aard. Bovendien hebben ze de rol om burgers te motiveren deel te nemen aan de fora, bijvoorbeeld door ze met stellingen te prikkelen. Een belangrijke reden om het Forum Werk.nl op te zetten is dat er kennis bij bur- gers bestaat die de overheid niet heeft, en dat burgers naar elkaar toe een rol kunnen vervullen (ondersteuning) die de overheid niet kan vervullen. Wanneer de overheid een nieuw initiatief wil opzetten om dergelijke (ervarings)kennis te ontsluiten, is een open raamwerk voor participatie (zoals een forum) een mooie manier. Hoewel de leden van het forum nog geen deel uitmaakten van elkaars sociale netwerk alvo- rens lid te worden van een forum, kan er tot op zekere hoogte wel worden gesproken van een bestaande gemeenschap. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de bijdragen die burgers op het forum plaatsen. Ze zien elkaar als lotgenoten, niet alleen ten aanzien van hun (lichamelijke) beperking, maar ook ten aanzien van hun afhankelijkheid van en behandeling door dienstverleners. Dit ‘wij-gevoel’ en de idee van een ‘imagined community’ uiten zich in woorden als ‘lotgenoten’. Het bestaan van deze ‘imagined community’ kan een verklaring zijn voor het ontstaan van een sociaal netwerk op het forum. 4.10 Dienstverlening aan communities Theorieën over dienstverlening leggen vooral de nadruk op de relatie tussen de aanbieder van diensten en de individuele gebruiker van deze diensten. Hoogwout benadrukt bijvoorbeeld dat het bij dienstverlening gaat om een individuele rela- tie tussen burger en overheid gericht op een transactie (Hoogwout, 2001). Daarbij 103Cocreatie in de publieke sector_8.indd 103 19-1-2010 10:38:35
  • 104. geeft hij terecht aan dat er ook andere relaties zijn tussen burger en overheid (col- lectieve cliënten, zoals buurten die nieuwe voorzieningen krijgen, en medebeleids- bepalers die inbreng hebben in beleidsbeslissingen), en ook onderscheidt hij een aantal belangrijke verschillen tussen klanten en burgers (met name verschillen in keuzevrijheden en rechten). Wanneer het gaat om de relatie tussen individuele bur- gers en overheidsdienstverleners wordt de individuele burger echter wel in isolatie beschreven. Een dergelijk perspectief op de relaties tussen klanten en aanbieders van producten is niet vreemd. De achterliggende denkwijze is een economische, gebaseerd op een atomistisch mensbeeld. Dit onderzoek richt echter de aandacht op de relaties tussen deze individuele afnemers van diensten. In plaats van een atomistisch mensbeeld wordt hier een meer sociologisch mensbeeld gehanteerd. Diensten worden nog wel individueel afgenomen, maar deze afname vindt plaats in de context van een ge- meenschap van gebruikers en deze is niet holistisch – zoals traditionele gemeen- schappen – maar functionalistisch, gekoppeld aan de specifieke vorm van overheids- dienstverlening. Burgers stellen geen vragen aan familie, vrienden en kennissen, maar aan een gemeenschap van mensen die interesse hebben in deze specifieke overheidsdienstverlening (en de vragen die ermee zijn verbonden). De publieke dienstverlener legt zo verbindingen met een dynamische, open gemeenschap van burgers en faciliteert de verbindingen tussen burgers in deze gemeenschap. In de inleiding van dit hoofdstuk hebben we de vraag opgeworpen wat het uitmaakt dat burgers via internet de mogelijkheid hebben zich te richten tot brede digitale gemeenschappen van burgers. In het onderzoek hebben we gezien dat dit een aan- tal gevolgen heeft: • Verweving van informatiebronnen. In een traditionele situatie vinden burgers za- kelijke informatie op één plaats (in folders, via een telefoonlijn, aan een loket, op een website) en ervaringsinformatie op een andere plaats (op feestjes, in contac- ten met collega’s, enzovoort). Deze twee domeinen worden nu met elkaar verwe- ven: zakelijke informatie van overheden en ervaringskennis van andere burgers worden op dezelfde plaats aangeboden. • Verweving van functies. In een traditionele situatie is informatieverstrekking ge- scheiden van emotionele ondersteuning. Emotionele ondersteuning wordt in het algemeen ook niet beschouwd als een taak voor de overheid. In dit geval vinden de emotionele ondersteuning en de zakelijke informatieverstrekking via hetzelf- de kanaal plaats. Een vraag van een burger kan leiden tot een zakelijk antwoord van de beheerder en tot emotionele ondersteuning van andere burgers. Dergelijke vormen van verweving ontstaan doordat overheden geen contact maken met individuele burgers, maar met groepen van burgers. Deze praktijken focussen onze aandacht daarmee op overheidsdienstverlening als een proces tussen burgers en overheden én tussen burgers onderling. Interessant is dat, hoewel er voorafgaand aan het Forum Werk.nl nog geen sociaal netwerk bestond, er tot op zekere hoogte wel sprake was van een gemeenschap. 104Cocreatie in de publieke sector_8.indd 104 19-1-2010 10:38:35
  • 105. De werkloze mensen die lid zijn van het forum, kenden elkaar niet, maar ze deel- den het feit dat ze (gedurende langere tijd) geen werk hadden. Daardoor worden bepaalde ervaringen, zoals de omgang met het CWI, stigmatisering door de bui- tenwereld en het zoeken van werk, met elkaar gedeeld. Er is daardoor tot op zekere hoogte sprake van een gedeelde identiteit. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de bijdragen die burgers op het forum plaatsen. Ze zien elkaar als lotgenoten, niet alleen ten aan- zien van hun (lichamelijke) beperking, maar ook ten aanzien van hun afhankelijk- heid van en behandeling door dienstverleners. Dit ‘wij-gevoel’ en de idee van een ‘imagined community’ is vergelijkbaar met communities van patiënten met dezelfde medische aandoening. Dit betekent echter niet dat iedereen op dezelfde manier over zaken denkt (er is diversiteit binnen eenheid). Sommige leden zijn overwegend negatief over bijvoorbeeld de kans op werk en de dienstverlening door het CWI en uitzendbureaus. Het punt dat we hier willen maken, is dat de overheid de creatie van een sociaal net- werk heeft gefaciliteerd, maar dat een reden dat dit netwerk is ontstaan, mogelijk te vinden is in de ‘imagined community’ die al bestond onder werklozen. Cocreatie lijkt daarmee vooral succesvol te zijn omdat kan worden voortgebouwd op potenti- ele gemeenschappen. Er bestaan door dit gemeenschapsgevoel incentives om deel te nemen: burgers willen elkaar als groep verder helpen. We concluderen dat cocreatie leidt tot een democratisering van kennis. Hoewel de beheerder soms antwoorden geeft op vragen en daardoor informatie beschikbaar maakt (die voor een deel ook via overheidsbronnen zou kunnen zijn geraadpleegd), komt de meeste informatie beschikbaar doordat burgers de bij hen aanwezige fei- tenkennis, ervaringen en meningen met andere burgers delen. De antwoorden van de beheerder op vragen van burgers aangaande hun eigen situatie zijn gebaseerd op de kennisbank van het CWI. Burgers krijgen via het forum dus niet een ander soort informatie. Er is wel sprake van democratisering van kennis tussen burgers onderling en van burgers naar de overheid toe. Tussen burgers onderling is er de- mocratisering van kennis omdat de overheid burgers in staat stelt informatie, erva- ringen en meningen met elkaar te delen op het gebied van werk zoeken. Ook is er democratisering van kennis naar de overheid toe omdat de overheid via het forum een beter beeld krijgt van de kennis en ervaring van burgers. Met deze kennis en ervaring van burgers kan de overheid haar dienstverlening aanpassen. 105Cocreatie in de publieke sector_8.indd 105 19-1-2010 10:38:35
  • 106. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 106 19-1-2010 10:38:35
  • 107. 5 Cocreatie in toezicht en handhaving: Burgernet en politieonderzoeken.nl 5.1 Inleiding De politie Rotterdam-Rijnmond heeft beelden van verdachten bij voetbalrellen op internet geplaatst. Op 17 april 2005 vonden er voor en na de voetbalwedstrijd Ajax- Feyenoord ernstige rellen plaats om en bij het voetbalstadion De Kuip. Daarbij zijn treinstellen vernield, politiemensen en supporters gewond geraakt en op grote schaal vernielingen aangericht in de openbare ruimte. Om relschoppers te identifi- ceren heeft de politie Rotterdam-Rijnmond beeldmateriaal (gemaakt door zowel de politie, journalisten als burgers) openbaar gemaakt, onder andere op internet. Nog nooit zijn er op zo’n grote schaal persoonsgegevens door de Nederlandse politie op internet geplaatst (Elsevier, 2005). Aan de hand van beelden van de rellen zijn er tweehonderd verdachten aangewe- zen van wie de identiteit achterhaald moest worden. Per verdachte is een dossier aangemaakt en dit is verspreid via het politie-intranet en het Recherche-Informatie netwerk. Daarnaast zijn de foto’s aan de Supporters Begeleidingsgroepen van ver- schillende korpsen en de stewards van de clubs voorgelegd. 14% van de verdachten is op basis van deze handelingen herkend. De publicatie van foto’s van de (circa 170) nog onbekende verdachten op internet en in Opsporing Verzocht is vervolgens aangekondigd. In de vooraankondiging en op internet werd de verdachten de mo- gelijkheid gegeven zich te melden, om zo de publicatie op internet en in Opsporing Verzocht te voorkomen. Alvorens het beeldmateriaal op internet en bij Opsporing Verzocht te tonen, zijn verschillende foto’s in de krant Spits geplaatst (op grond van een overeenkomst tussen justitie, Opsporing Verzocht en Spits). 80% van de in Spits getoonde verdachten heeft zich bij de politie gemeld alvorens hun beelden bij Op- sporing Verzocht zouden worden getoond. Vervolgens zijn foto’s van 24 verdach- ten bij Opsporing Verzocht getoond en zijn foto’s gefaseerd op internet geplaatst (op www.politie-rijnmond.nl). Het betroffen clusters van veertig foto’s, waarbij de ver- dachten van zware delicten als eersten online kwamen te staan. Op het moment dat iemand geïdentificeerd werd, zijn de foto’s verwijderd. De politie gaf wel aan dat het beveiligen van het beeldmateriaal (zodat het niet verder kon worden verspreid) op internet niet mogelijk was (Elsevier, 2005). Opsporingswerk is traditioneel een taak voor de politie, maar in het tijdperk van Peter R. de Vries nemen burgers een steeds groter deel van deze taak op zich. Wie kent deze hooligan? Burgers vormen niet alleen een belangrijke bron van informa- tie, maar denken ook mee over scenario’s die misdrijven kunnen verklaren. Het gaat nog een stap verder wanneer burgers niet alleen meedenken, maar ook zelf actief bijdragen aan de veiligheid. Bekend zijn de medewerkers van de Albert Heijn die zelf, met de nodige hardhandigheid, een dief oppakten. Cocreatie in toezicht en handhaving gaat niet alleen over vragen van effectiviteit en legitimiteit. Normatieve vragen over toelaatbaarheid van burgerbetrokkenheid bij toezicht en handhaving spelen ook een belangrijke rol. 107Cocreatie in de publieke sector_8.indd 107 19-1-2010 10:38:35
  • 108. Burgers spelen van oudsher een rol in toezicht en handhaving. Burgers bellen de politie als ze onraad vermoeden, en na een misdrijf geven burgers de politie in- formatie over wat zij hebben gezien en gehoord. De Inspectie van het Onderwijs praat met ouders tijdens onderzoeken en de Inspectie voor de Gezondheidszorg ontvangt input van patiënten en patiëntenverenigingen. Toezichthouders hebben een wettelijke taak, maar bij de uitvoering van deze taak zijn zij afhankelijk van de medewerking van burgers. Het aantal toezichthouders is immers beperkt en daarom kunnen toezichthouders niet overal aanwezig zijn. De aandacht voor het betrekken van burgers bij het toezicht neemt toe. Via nieuwe initiatieven proberen handhavende overheidsdiensten burgers te betrekken. De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst – Economische controledienst (FIOD- ECD) biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om vermoede belastingontduiking van bekenden te melden. De politie plaatst beelden van verdachten op YouTube in de hoop dat mensen de persoon kunnen identificeren. Dergelijke voorbeelden roepen vragen op zoals: kunnen burgers helpen bij de toezichthoudende en handhavende taken van de overheid, welke rol speelt ICT hierbij, zijn burgers geïnteresseerd om te participeren op het gebied van toezicht en handhaving, en waarom wel of niet, welke initiatieven hebben burgers zelf opgezet die gericht zijn op toezicht, en kan de overheid hierop aansluiten en/of kan zij ervan leren? De overkoepelende vraag, die centraal staat in dit hoofdstuk over de beleidsfase ‘toezicht en handhaving’, is welke mogelijkheden Web 2.0 biedt voor cocreatie in handhaving en toezicht. De casus die bij toezicht en handhaving centraal staat, is die van de politie. De burger is essentieel in het oplossen van misdrijven, want hij geeft veel nuttige in- formatie. ‘Dat [het oplossen van een misdrijf] kan niet alleen!’ (interview politie- korps Amsterdam-Amstelland, 20 augustus 2009). De geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland geeft aan dat 74% van de misdadigers, die worden opgepakt, wordt opgepakt als direct gevolg van burgers die contact op- nemen met de politie. Problematisch is echter dat slechts één op de negen burgers belt wanneer ze een misdrijf zien. De politie wil dit aantal met behulp van verschil- lende initiatieven vergroten door met zo veel mogelijk burgers in contact te treden en dus meer potentiële tipgevers te hebben. Cocreatie kan in dit geval dus een groot maatschappelijk nut hebben. Er is om een tweetal redenen voor de politiecasus gekozen. Allereerst raakt het han- delen van de politie vele aspecten van het dagelijkse leven van burgers en daarom zijn er in potentie veel mogelijkheden voor burgers om betrokken te zijn bij het han- delen van de politie. Burgers zullen immers eerder op een onderwerp participeren dat dicht bij hun dagelijkse belevingswereld ligt, dan op een onderwerp dat abstract is en geen directe relevantie lijkt te hebben (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 203). Door de verwevenheid van het politiewerk met de maatschappij zijn er niet alleen veel mogelijkheden tot interactie en cocreatie tussen politie en burger, maar zou ook de motivatie van burgers om te participeren hoog kunnen zijn. De politiecasus dient dan ook te worden gezien als een ‘most likely case’ (Maxwell, 2004). 108Cocreatie in de publieke sector_8.indd 108 19-1-2010 10:38:35
  • 109. De tweede reden dat voor de politiecasus is gekozen, is dat burgers reeds aan cocreatie doen met de politie, en wij willen onderzoeken wat de mogelijke ver- schillen en overeenkomsten van de bestaande cocreatie zijn in vergelijking met de cocreatie die wordt ondersteund door Web 2.0. Cocreatie tussen burgers en de politie is niet iets nieuws. Te denken valt aan iemand die de politie belt omdat hij de indruk heeft dat er bij de overburen wordt ingebroken, of mensen die de politie tippen omdat zij vermoeden dat een bekende wellicht bij een misdrijf betrokken is. Wij zijn benieuwd wat Web 2.0 op dit moment toevoegt aan deze bestaande vormen van cocreatie, wat de mogelijkheden zijn, en waar de institutionele beper- kingen liggen. De politiecasus is te bezien als een ‘extreme case’ met betrekking tot het handelen van de overheid op het gebied van toezicht en handhaving, omdat het handelen van de politie vele aspecten van het dagelijkse leven van burgers raakt en er daarom in potentie veel mogelijkheden zijn voor burgers om betrokken te zijn bij het handelen van de politie. De politiecasus is tevens als extreme case te bezien, omdat de politie als instantie de meest vergaande bevoegdheden heeft op het gebied van toezicht en handhaving (in het bijzonder handhaving) binnen de landsgrenzen. Deze twee redenen dat de politiecasus als extreme case dient te worden gezien, hebben gevol- gen voor de lessen die uit de casus kunnen worden getrokken. Allereerst kan het vermoeden worden geuit dat de aandacht van burgers voor andere initiatieven wel- licht kleiner is (alhoewel de belangstelling voor initiatieven zoals www.geluidsnet. nl, www.vlieghinder.nl en www.voorkomdiebon.nl, ook groot is). Een andere moge- lijkheid is dat de wijze waarop burgers kunnen participeren op initiatieven van de politie, anders is. Zo leent de inspectiedienst van het UWV zich wellicht minder voor burgerparticipatie (omdat burgers niet de expertise of mogelijkheid hebben om met de keuringsarts mee te kijken). Ten derde is het mogelijk dat de exclusieve bevoegdheid van de politie om binnen Nederland handhavend op te treden, grotere beperkingen oplegt aan de mogelijkheden voor cocreatie dan bij andere beleids- terreinen. Het delen van informatie tussen bijvoorbeeld de onderwijsinspectie en burgers is aan minder beperkingen gebonden dan bij de politie. Met deze kanttekening dienen lessen te worden getrokken uit deze casus. De po- litiecasus is, net als de andere hoofdcasussen, thematisch van aard. Dit houdt in dat er verschillende initiatieven zullen worden onderzocht, die onder hetzelfde the- ma kunnen worden geplaatst. De kracht van deze aanpak is dat er op een bepaald beleidsterrein in de breedte is geïnventariseerd welke initiatieven er zijn en in de diepte is geanalyseerd wat de betekenis van deze initiatieven voor de overheid is. Zo kan een vollediger inzicht worden verschaft in een bepaald beleidsterrein. In de onderzochte cases kan een onderscheid worden gemaakt tussen twee rollen van de burger: de burger als rechercheur en de burger als wijkagent: • Burger als rechercheur. We hebben twee initiatieven geïdentificeerd waarin de burger optreedt als (mede)rechercheur: politieonderzoeken.nl en overvallersge- zocht.nl (tegenwoordig: www.depolitiezoekt.nl). In beide gevallen wordt aan bur- gers gevraagd om informatie aan te leveren die bij kan dragen aan het oplossen 109Cocreatie in de publieke sector_8.indd 109 19-1-2010 10:38:35
  • 110. van misdrijven. De initiatieven kunnen worden beschouwd als internetversies van Opsporing Verzocht op de televisie. • Burger als wijkagent. We hebben één initiatief geïdentificeerd waarin de burger optreedt als wijkagent: Burgernet. Bij Burgernet ontvangen burgers een sms van de politie wanneer er ergens iets is voorgevallen of wanneer er bijvoorbeeld een kind is zoekgeraakt. Burgers kunnen dan rondkijken en de politie direct helpen om een verdachte aan te houden of een vermist persoon terug te vinden. Het gaat hierbij om directe actie en niet om het aanleveren van informatie achteraf. Dit initiatief kan worden beschouwd als een internetversie van een agent die in de buurt rondloopt en burgers om informatie vraagt. Beide vormen van cocreatie zullen we in dit hoofdstuk systematisch bespreken om daaruit lessen te trekken over de mogelijkheden die nieuwe media bieden om bur- gers via cocreatie bij handhaving en toezicht te betrekken. Het doel van dit hoofd- stuk is het inzicht in de praktijk van cocreatie in handhaving en toezicht op internet te vergroten. Wat voor mogelijkheden creëert de politie, en waarom? Wie neemt er nu eigenlijk deel aan deze initiatieven en waar hebben ze het met elkaar over? En wat leveren deze vormen van cocreatie via internet nu uiteindelijk op? Een systema- tische kwantitatieve evaluatie van motieven en resultaten valt buiten de scope van dit onderzoek. Wél zullen wij hier via kwalitatief onderzoek de interessante dyna- mieken van cocreatie via Web 2.0 in handhaving en toezicht inzichtelijk maken (zie bijlage 5 voor een toelichting op het onderzoek). 5.2 Cocreatie in het toezicht Bij handhaving gaat het in ruime zin om elke handeling die erop gericht is de na- leving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen (Michiels, 2006: 8). Voorlichting, toezicht, opsporing, vervolging, sancties, maatregelen en afspraken hebben alle tot doel om het naleven van rechtsregels te verbeteren. Het naleven van regels kan worden gedefinieerd als het handelen (nalaten daaronder begrepen) in overeenstemming met rechtsregels (Michiels, 2006: 9). Deze regels kunnen ontleend zijn aan het strafrecht, maar ook aan het bestuursrecht en gaan over diverse zaken als misdrijven, snelheidsovertredingen, voedselveiligheid, on- derwijskwaliteit, geneeskundig ingrijpen en archiefbeheer, om enkele voorbeelden te noemen. De termen ‘toezicht’ en ‘handhaving’ verwijzen niet naar hetzelfde, maar er is wel overlap aanwezig. Om beide termen te definiëren gebruiken we het rapport van de commissie Bestuurlijke en privaatrechtelijke handhaving getiteld Handhaven op niveau (Michiels, 2001) en De kaderstellende visie op toezicht, die het kabinet in 2005 heeft gepubliceerd. Waar het bij handhaving volgens de commissie Bestuurlijke en privaatrechtelijke handhaving om gaat, is dat ‘er iets wordt gedaan om te bewerk- stelligen dat de bij of krachtens de wet gestelde regels worden nageleefd’ (Michiels, 2001: 20). Zoals de commissie zelf aangeeft, is dit een zeer ruimte definitie. Ze maakt dan ook een onderscheid tussen het uitoefenen van toezicht en het treffen van sancties. Toezicht definiëren wij hier als ‘het verzamelen van de informatie over 110Cocreatie in de publieke sector_8.indd 110 19-1-2010 10:38:36
  • 111. de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’ (Kabinet, 2005: 13). Handhaving bestaat daarmee uit een combinatie van informatie verzamelen en ver- werken en interveniëren. Interveniëren is niet hetzelfde als het treffen van sancties. Bij interveniëren gaat het om het geven van mondelinge en schriftelijke waarschu- wingen, die wel kunnen worden gezien als het voortraject van sancties. Sancties hebben betrekking op het strafrechtelijk optreden tegen een partij en het treffen van sancties is een handhavingsactiviteit. Handhaving verwijst echter naar meer dan het treffen van sancties. De term ‘handhaving’ wordt in dit onderzoek gebruikt om te verwijzen naar de bevoegdheid tot het nemen van strafrechtelijke stappen, zoals de bevoegdheid tot opsporing en het nemen van sancties en maatregelen. 4 Toezicht en handhaving kunnen worden geplaatst in de fase van de beleidsuitvoe- ring (Hoogerwerf, 2003). Aandacht voor regels ontstaat in de agendavorming en in de besluitvormingsfase wordt vervolgens een besluit genomen over deze regels. Wanneer dergelijke regels zijn aangenomen, gaat het in de uitvoeringsfase om de handhaving ervan. Toezichthoudende overheidsorganisaties dienen met een scala aan instrumenten de handhaving van de regels te bevorderen. In bepaalde gevallen kunnen toezichthouders er overigens ook voor kiezen om bepaalde regels niet te handhaven, oftewel te gedogen. In de beleidsevaluatie kan ten slotte worden beke- ken in hoeverre overheden erin slagen om dit beleid goed uit te voeren. Toezicht en handhaving kunnen zich verheugen in een toenemende belangstel- ling van empirische onderzoekers. Het ministerie van Justitie heeft samen met enkele andere toezichthouders het programma ‘Handhaving en gedrag’ gestart om onderzoek op dit terrein te stimuleren (zie www.justitie.nl). Mooi onderzoek van De Bruijn en Ten Heuvelhof (2005) geeft inzicht in de ‘spelen’ die worden ge- speeld tussen inspecteurs en geïnspecteerden. Opvallend is overigens dat degenen die baat hebben bij het toezicht (klanten, omwonenden, buurtbewoners en werkne- mers), nauwelijks voorkomen in de analyse van deze spelen. Het spel wordt in veel literatuur over toezicht en handhaving beperkt tot handhavers en gehandhaafden. In de literatuur over toezicht en handhaving staat vooral de vraag centraal welke aanpak door handhavende organisaties het meest effectief is. Daarbij wordt een on- derscheid gemaakt tussen een ‘harde aanpak’ (de handhaver als politieagent) versus een ‘zachte aanpak’ (de handhaver als coach). Braithwaite (1989) heeft deze bena- deringen gecombineerd en komt tot de conclusie dat handhavers het beste kunnen beginnen met een ‘zachte aanpak’, maar als deze aanpak niet het gewenste resultaat 4 ‘Opsporing is de handhavingsactiviteit die gaat over het instellen van een onderzoek naar straf bare feiten ter voorbereiding van strafvorderlijke beslissingen. Het verrichten van opsporingsactiviteiten kan in Nederland slechts onder gezag van het Openbaar Ministerie door de politie of een daartoe aangewezen bijzondere opsporingsdienst plaatsvinden. Opsporing wordt dan ook niet gerekend tot de interveniërende taak van een toezichthouder’ (Kabinet, 2005: 13). 111Cocreatie in de publieke sector_8.indd 111 19-1-2010 10:38:36
  • 112. sorteert, dienen handhavers over te stappen op een hardere aanpak. Braithwaite heeft zijn wijd omarmde voorstel weergegeven in de vorm van een ‘handhavings- piramide’. Deze piramide geeft weer dat een grote groep bedrijven of mensen kan worden benaderd met de zachte aanpak, terwijl een kleine, harde kern moet worden aangepakt met een harde aanpak. De mogelijkheden tot interventie worden traditioneel breed verkend in de litera- tuur. De mogelijkheden tot informatieverwerving krijgen de laatste jaren meer aan- dacht, waarbij vooral wordt gediscussieerd over de baten van een risicobenadering. Handhavers kunnen kiezen voor verschillende manieren om informatie te verga- ren. Ze kunnen eisen dat bedrijven hun regelmatig rapporten sturen, ze kunnen hen verplichten om bijzondere voorvallen te melden, ze kunnen periodiek inspec- teren, ze kunnen gebruikmaken van klokkenluiders, ze kunnen afgaan op signalen over regelovertredingen, enzovoort. Het fundamentele probleem voor handhavers is dat ze een beperkte capaciteit hebben. Om deze capaciteit optimaal in te zetten wordt in steeds sterkere mate gebruikgemaakt van een risicoanalyse (Boek, 2006: 212, 213). De capaciteit dient, volgens een risicobenadering, vooral te worden ingezet op gevallen waar sprake is van een groot belang en een grote overtredingskans. Op basis van een analyse van verschillende soorten informatie worden gevallen met dergelijke grote risico’s geïdentificeerd. In de meeste benaderingen van informatieverzameling ten behoeve van toezicht en handhaving ligt het accent op informatieverzameling door toezichthouders. De vraag is steeds hoe de toezichthouder toch de informatie kan verkrijgen die het bedrijf of de burger eigenlijk achter wil houden. Er is sprake van een klassiek prin- cipaal-agentprobleem. Opvallend is dat dit probleem steeds alleen wordt benaderd vanuit de relatie ‘toezichthouder’ en ‘object van toezicht’. De omgeving van het object van toezicht is echter op verschillende manieren van belang: • De omgeving heeft last van overtredingen door het object van toezicht. Burgers die rond een fabriek wonen, hebben last van milieuovertredingen, mensen bij wie wordt ingebroken, hebben last van een dief. De omgeving is direct betrokken en heeft belang bij goed toezicht en goede handhaving. • De omgeving kan de toezichthouder informatie geven over het object van toezicht. De omgeving heeft veel informatie over overtredingen door objecten van toezicht. Omwonenden kunnen bijvoorbeeld uitstoten van stoffen zien en ruiken. Getui- gen hebben informatie over overtredingen. Toch krijgt deze omgeving relatief weinig aandacht in theorieën over toezicht en handhaving. Incidenteel wordt aangegeven dat de omgeving relevante informatie kan genereren, maar de aandacht hiervoor is verrassend beperkt. De burger wordt vooral gezien als iemand die een kritisch oordeel kan vellen over het functioneren van handhavende organisaties en veel minder als een persoon die actief mee bij kan dragen aan het toezicht (Mertens, 2006: 279-281). Betrekken van burgers bij handhaving en toezicht kan een manier zijn om verbin- dingen tussen overheden en burgers te versterken. Handhaving van regels is een 112Cocreatie in de publieke sector_8.indd 112 19-1-2010 10:38:36
  • 113. zaak die voor veel burgers van groot belang wordt geacht. Kritiek op ‘de overheid’ betreft veelal dat ‘de overheid’ de regels niet handhaaft. Het verbindend vermogen van overheden kan worden versterkt door burgers op nieuwe manieren te betrekken bij handhaving en toezicht. In dit hoofdstuk verkennen we manieren die de politie toepast om via cocreatie burgers te betrekken bij handhaving en toezicht. Dragen deze praktijken bij aan het versterken van verbindingen tussen overheid en burgers en vergroten deze vormen van cocreatie de effectiviteit van handhaving en toezicht? Algemene antwoorden op deze vragen kunnen we niet geven, maar de specifieke praktijken van de politie kunnen wel belangrijke nieuwe inzichten opleveren. Geen cocreatie, maar wel Web 2.0 Er staan verschillende video’s op YouTube die niet als cocreatie worden gedefinieerd (in de zin dat er geen sprake is van ‘delen’ of ‘gezamenlijke handhaving of toezicht’), maar die wel laten zien dat het internet een steeds grotere rol speelt als context voor het werk van de politie: • Beeldmateriaal gebruiken als bewijs. De politie gebruikt soms beelden die op YouTube staan als bewijs in een zaak of in de opsporing van personen (Smilda, 2007: 44). Zo kon in Roermond een aantal daders van een reeks scooterdiefstallen, straatroven en woninginbraken worden aangehouden. De politie kwam de jeugdbende op het spoor, doordat de jongeren video’s op YouTube en andere videosites zetten. Op de video’s was te zien hoe de jongeren op – in Duitsland gestolen – scooters reden. Een van de jongeren werd herkend en vervolgens aangehouden. • Exposeren van wangedrag van de politie. Op YouTube staan video’s die wangedrag van de politie tonen. Een voorbeeld is het gebruik van overmatig geweld door een Amerikaanse politieagent. • Belediging van de politie. Ook plaatsen burgers video’s waarop de politie te schande wordt gezet, bijvoorbeeld een video waarin iemand de politie zijn blote achterwerk laat zien. • Video’s ter leedvermaak. In de Amerikaanse video ‘Worst Liquor Store Robbery Ever’ (229.453 bezichtigingen in één jaar) is een inbreker te zien en de onhandigheid waarmee hij te werk gaat. De humoristische muziek die bij de video hoort, wijst erop dat het hier eerder gaat om ‘naming en shaming’ (en leedvermaak) dan om het daadwerkelijk vinden van de inbreker. • Verheerlijking overtredingen. Er zijn verscheidene video’s waarop mensen een misdrijf of overtreding van een medeburger tonen, maar het doel niet lijkt te zijn om de politie te helpen bij het identificeren van de dader, maar om het gedrag van de dader te verheerlijken (en daarmee soms ook de politie te schande te zetten). Er zijn diverse video’s te zien die door burgers zijn gemaakt, waarin gewelddadigheden tussen voetbalsupporters te zien zijn (bijvoorbeeld het filmpje onder de titel ‘Rotterdam Hooligans against MUFC Hools!’, dat ruim 100.000 keer bekeken is). 5.3 Burger als rechercheur Burgers betrekken om effectiviteit en legitimiteit te vergroten Burgers betrekken bij de opsporing is niet nieuw: Opsporing Verzocht is een succesvol televisieprogramma, dat sinds 1982 op de Nederlandse televisie wordt getoond. Het programma wordt uitgezonden door de AVRO en is een samenwerkingsverband 113Cocreatie in de publieke sector_8.indd 113 19-1-2010 10:38:36
  • 114. tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de AVRO. In het televisieprogramma vraagt de politie de hulp van de burger/kijker bij het oplossen van misdrijven. Veelgestelde vragen zijn: herkent u de verdachte, weet u wat het slachtoffer op een bepaald tijdstip aan het doen was, kent u de eigenaar van deze auto, enzovoort. Het televisieprogramma Opsporing Verzocht wordt op televisie door ongeveer 700.000 mensen bekeken. Er bestaat ook een website van dit tv-programma. Op deze website is informatie te vinden over huidige en eerdere zaken en ook kunnen tips via een formulier worden doorgegeven aan de politie. Ook kan men in de ru- briek ‘Resultaten deze week’ zien hoeveel tips er zijn binnengekomen naar aanlei- ding van de voorgaande uitzending. Daarnaast zijn de beelden van Opsporing Verzocht op verschillende plaatsen te vin- den op internet. Op YouTube staan verscheidene films van Opsporing Verzocht ge- meld en ook op politieonderzoeken.nl staan deze films. Het grote verschil tussen deze internetinitiatieven en Opsporing Verzocht – afgezien van de mogelijkheden om oude films terug te zien en materiaal altijd en overal te bekijken – is dat bij de nieuwe initiatieven ook de reacties van andere gebruikers te zien zijn. Maakt dit enig verschil? Zijn de praktijken op internet wezenlijk verschillend van Opsporing Verzocht? Om dit te achterhalen zijn twee initiatieven onderzocht die zich richten op de rol van de burger als rechercheur: • Politieonderzoeken.nl. De website politieonderzoeken.nl wordt beheerd door het Korps landelijke politiediensten (KLPD) en het initiatief is erop gericht om bur- gers te laten participeren bij het oplossen van zware misdrijven. Op de site krij- gen burgers informatie over een zestal ernstige misdrijven waarbij het onder- zoek is vastgelopen, en burgers wordt gevraagd om tips te geven aan de politie, zodat de politie bijvoorbeeld de dader kan identificeren of kan achterhalen welk moordwapen is gebruikt. • Overvallersgezocht.nl. Overvallersgezocht.nl (tegenwoordig: www.depolitiezoekt. nl) is een site van de politie Amsterdam-Amstelland waarop foto’s en video’s van gewapende overvallen te zien zijn. Oorspronkelijk alleen in Amsterdam en omstreken en later ook in andere delen van het land. Het primaire doel van het plaatsen van de beelden is dat de overvallers worden geïdentificeerd door bur- gers. De reacties van de burgers zijn niet openbaar. Dat deze initiatieven de burger expliciet in de rol van rechercheur zetten, is fraai te zien bij politieonderzoeken.nl. De slogan of titel van de site is ‘Help de politie bij het oplossen van ernstige misdrijven’. Onder deze titel staan in een groot en opval- lend lettertype de telefoonnummers van de opsporingslijn en van Meld Misdaad Anoniem vermeld. Op de achtergrond is een zwarte puzzel te zien, waaruit in het midden één stukje ontbreekt. De rol van burgers als rechercheur wordt aangemoe- digd. In 2008 won politieonderzoeken.nl de Politie Innovatieprijs. De jury moti- veerde dit als volgt: ‘De website politieonderzoeken.nl is een nieuwe manier om het publiek uit te nodigen om als een Sherlock Holmes mee te rechercheren in oude moordzaken’ (Ter Horst, 2009). 114Cocreatie in de publieke sector_8.indd 114 19-1-2010 10:38:36
  • 115. De sites gaan sensatie niet uit de weg in de poging om burgerparticipatie te vergro- ten. Overvallersgezocht.nl is een mooi voorbeeld. Boven aan de startpagina staat de tekst ‘OVERVALLERS GEZOCHT!’ met een foto van een man wiens handen op de rug geboeid zijn. Mede hierdoor is er veel media-aandacht gekomen voor politie- onderzoeken.nl en overvallersgezocht.nl. In televisie-uitzendingen van Opsporing Verzocht wordt na afloop van verschillende items die op de site politieonderzoeken. nl staan, expliciet de naam van deze site genoemd. Ook in nieuwsuitzendingen van SBS6 en het NOS Achtuurjournaal wordt aandacht besteed aan de site. Ook zijn er uitzendingen van regionale omroepen, zoals RTV Utrecht en RTV Rijnmond, en wordt de site in verschillende krantenartikelen genoemd. Ook aan overvallersge- zocht.nl is op verschillende plaatsen in de media aandacht besteed. Op de nationale televisie is overvallersgezocht.nl kort besproken in het NOS Nieuws en het RTL Nieuws. Naast televisie zijn er ook verschillende nationale kranten die een artikel wijdden aan het initiatief. De media-aandacht en ook de grote aandacht op internet dragen sterk bij aan de bekendheid van de initiatieven bij burgers. Beide initiatieven zijn een reactie op burgerinitiatieven. Politieonderzoeken.nl, dat bestaat sinds 4 december 2006, is een initiatief van de heer Smilda (teamleider divisie Recherche politie Utrecht). In samenwerking met het Openbaar Ministe- rie van Utrecht is de site opgericht. Binnen de politie Amsterdam-Amstelland is men sinds begin 2006 geïnteresseerd geraakt in nieuwe internetontwikkelingen onder de noemer Web 2.0. In beide gevallen was men geïnspireerd door onder meer het blog van Maurice de Hond (in het bijzonder de behandeling van de Deventer moordzaak) en men vroeg zich af wat de politie van dergelijke ontwikkelingen kon leren (Smilda, 2007: 9). Het doel dat de politie met deze sites heeft, is tweeledig. Ten eerste beogen de ini- tiatieven de effectiviteit van de opsporing te verhogen. De politie wil aan de hand van de site (oude) misdrijven oplossen – dit doel staat centraal (Smilda, 2007: 38; interview politiekorps Amsterdam-Amstelland, 20 augustus 2009). Deze misdrij- ven wil de politie oplossen door enerzijds tips van burgers te ontvangen en ander- zijds aan de hand van scenarioschetsen van burgers de blik van het rechercheteam te verruimen. Informatie die burgers kunnen geven over het misdrijf, wordt als erg belangrijk gezien in het kunnen oplossen ervan. Via de website wordt contact gelegd met een groep burgers die door middel van wijkonderzoek, televisie, radio en kranten nog niet bereikt is. De bevolking, zo wordt door de geïnterviewde me- dewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland benadrukt, is essentieel in het oplossen van misdrijven, want zij geeft veel nuttige informatie. Problematisch is echter dat, zoals vermeld, maar erg weinig burgers (slechts een op de negen) con- tact opneemt bij het zien van een misdrijf. De politie wil dit aantal met behulp van overvallersgezocht.nl vergroten door met zo veel mogelijk burgers in contact te tre- den en dus meer potentiële tipgevers te hebben. Een tweede doel is het vergroten van de legitimiteit van de politie. In teksten die door de politie zijn geplaatst, wordt soms informatie gegeven die niet alleen tot doel lijkt te hebben om een zaak toe te lichten, maar ook om te laten zien welke 115Cocreatie in de publieke sector_8.indd 115 19-1-2010 10:38:36
  • 116. inspanningen de politie levert om een zaak op te lossen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het volgende fragment: ‘Door de afdeling Forensische Opsporing (Technische Recherche) van de politie IJsselland is in en rond de boot een uitgebreid technisch sporenonderzoek ingesteld, waarbij assistentie werd verleend door het Nederlands Forensisch Instituut. Veel sporen werden in onderzoek genomen. Ook is de bodem van het Almelose Kanaal door duikers van de politie onderzocht.’ (www.politieonderzoeken.nl/html/opgelost.html, geraadpleegd op 16 juni 2008) Ook het vergroten van de openbaarheid kan worden gezien als een manier om de legitimiteit van de politie te versterken. De politie schermt alles af, de geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland spreekt over het beeld van ‘mannen in witte pakken’, wat enigszins opengebroken moet worden. Het idee hier- achter is dat meer openbaarheid zal leiden tot meer vertrouwen in de politie en meer legitimiteit. In algemene zin bestaat de doelgroep enerzijds uit mensen die tips hebben over een misdrijf – mensen die iets hebben gezien, mogelijk de verdachte kennen, enzovoort – en anderzijds uit mensen die interessante (expert)kennis hebben of nuttige scenario’s kunnen aandragen. Met betrekking tot de eerste zaak die op de site van het initiatief is getoond (het betreft de moord of doodslag van Sjaak Gerwig op 2 april 1995), merkt de geïnterviewde medewerker van politiekorps Utrecht op dat de doelgroep in eerste instantie uit familie, vrienden en kennissen van Sjaak Gerwig bestond. Voor het aandragen van scenario’s en het identificeren van het moordwapen werd vervolgens de doelgroep uitgebreid naar heel Neder- land en uiteindelijk zelfs internationaal (gezien de vertaling van het initiatief in het Engels). Bij overvallersgezocht.nl worden enkele andere doelgroepen onderscheiden. Opval- lend is dat de geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland als eerste de overvallers zelf noemt. Het plaatsen van de beelden moet voor hen een afschrikkende werking hebben. Ook moet het de alertheid op bepaalde overvallers vergroten en de geïnterviewde medewerker heeft daarbij de hoop dat de onderne- mers zich beter gaan beveiligen tegen overvallers. Verder geeft de geïnterviewde medewerker aan dat mensen van beveiligingsbedrijven voortdurend op verdachte mensen letten, en zij kunnen zo een rijke bron aan extra ogen vormen. Vanuit be- veiligingsbedrijven zelf zou er ook de nodige aandacht zijn – bijvoorbeeld van Blue Force Security – omdat zij uitkijken naar mensen die waardetransporten zouden kunnen overvallen, en de technieken waarmee deze waardetransporten worden overvallen. Daarnaast wordt als doelgroep ook de vrienden en kennissen van de gezochte persoon genoemd en richt de politie zich specifiek op jongeren. Deze laat- sten zijn een doelgroep die via de (regionale) televisie mogelijk moeilijk kan worden bereikt en wel wordt aangesproken door het internet. 116Cocreatie in de publieke sector_8.indd 116 19-1-2010 10:38:36
  • 117. Samenvattend kunnen we stellen dat politieonderzoeken.nl en overvallersgezocht. nl websites zijn met veel informatie over onopgeloste zaken van de politie, met het verzoek aan burgers om hierop te reageren. Ze kunnen hierover de politie bellen, maar ook bestaat de mogelijkheid om reacties op de zaak op de website te plaatsen en vragen te stellen aan de politie. Burgers kunnen daar ook de reacties zien die door anderen zijn geplaatst. De politie hoopt met de website de effectiviteit te ver- groten, doordat meer relevante informatie over zaken wordt verzameld, en tevens de legitimiteit te versterken door duidelijk te maken hoe de politie zich inspant om zaken op te lossen. Begrijpelijkheid en gescreende participatie Met betrekking tot de begrijpelijkheid van de sites kan worden opgemerkt dat de startpagina’s van beide sites overzichtelijk en begrijpelijk zijn. De begrijpelijkheid van de afzonderlijke zaken is verschillend. De zaken worden namelijk in een tweetal formats weergegeven. Het meer uitgebreide format (dit is het oudere format) is enigszins onoverzichtelijk; het eenvoudiger format is overzichtelijker. Voor het gebruik van de site is geen speciale software nodig, noch hoeft men over bijzondere technologische kennis te beschikken. Mensen kunnen onder vermelding van naam en adres tips geven, maar kunnen dit ook anoniem doen via Meld Misdaad Anoniem. Het afstaan van persoonlijke informatie zou dus geen barrière moeten zijn, omdat dit niet noodzakelijk is. Toegang tot de informatie is daarmee bij beide sites geen probleem. De mogelijkheden om zelf bij te dragen zijn bij overvallersgezocht.nl beperkt. Bij overvallersgezocht.nl kunnen mensen gebruikmaken van het initiatief door tekst te lezen, beelden (zowel video’s als foto’s) te bekijken en zowel per e-mail als tele- fonisch te reageren. De mogelijkheden om te participeren beperken zich tot het bellen van de politie of het invullen van een tipformulier. Wel wordt veel informatie gedeeld met burgers die voorheen niet beschikbaar kwam. Op de vraag waarom reacties niet publiekelijk worden getoond, gaf de geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland aan dat daar een tweetal redenen voor was. Allereerst omdat je dan als politie wordt aangesproken op hetgeen er te lezen is. Zo zouden er (onterechte) verdachtmakingen kunnen worden geuit, waardoor de politie voor smaad en laster wordt aangeklaagd. Daarnaast bestaat het risico dat er gescholden wordt en racistische uitlatingen worden gedaan. Deze scheldpartijen en uitlatingen kunnen aan het adres van de politie zijn (‘met blogs heb je het risico dat mensen gaan schoppen tegen de politie’), maar ook aan het adres van anderen die reacties plaatsen, of aan het adres van de verdachten (met betrekking tot de laatste groep had de geïnterviewde medewerker hier weinig moeite mee). Bij politieonderzoeken.nl hebben bezoekers de mogelijkheid om in de vorm van een bericht te reageren op misdrijven, maar mensen die een tip of reactie hebben, lijken vooral aangespoord te worden om telefonisch contact op te nemen met de politie (een tweetal telefoonnummers staat op iedere pagina van de site vermeld). De ver- zender van het bericht kan aangeven of hij wil dat zijn tip of reactie op de site wordt geplaatst. De politie bepaalt echter welke berichten er op de site te zien zijn, dus het 117Cocreatie in de publieke sector_8.indd 117 19-1-2010 10:38:36
  • 118. is niet duidelijk hoeveel er wordt ‘gefilterd’. De openheid van dit initiatief is daarmee redelijk laag, omdat de gebruiker (de burger) weinig invloed heeft op hetgeen er met zijn of haar content gebeurt. Gebruikers kunnen elkaars content niet aanpassen, nog weten zij zeker of hun content zichtbaar zal zijn, omdat de politie de berichten screent. Men hoeft geen lid te zijn om content aan te leveren, maar bij een digitale reactie wordt wel gevraagd om naam, adres, telefoonnummer en e-mailadres op te geven. De reden hiervoor is dat de politie in contact wil kunnen komen met tipge- vers, om vervolgens bijvoorbeeld een getuigenverklaring af te nemen. Daar staat te- genover dat men tips of reacties ook via Meld Misdaad Anoniem kan doorgegeven. De reacties die op de site worden getoond, zijn vaak anoniem, in de zin dat degene die de reactie heeft geschreven, niet met naam, of een andere manier van identi- ficatie, staat vermeld. Op deze regel kunnen wel enkele uitzonderingen worden geconstateerd. Zo is er zowel van de vriendin van Sjaak Gerwig (geplaatst op 9 februari 2007 onder haar naam (Claudia)) als van de vriendin van Ahmad Al-Saidy (geplaatst op 9 november 2007 onder de naam Silvyane) onder hun voornaam een bericht te lezen. Opvallend is ook dat drie van de acht reacties op de verkrachting van een zevenjarig meisje worden vergezeld van initialen met een achternaam, en bij vier andere reacties de initialen of de voornaam vermeld staan. Overigens is het volgens de geïnterviewde medewerker van het politiekorps Utrecht de bedoeling dat de berichten geanonimiseerd op internet worden geplaatst (interview, 21 juni 2008). Mensen zouden zelf vaak hun naam bij hun bericht plaatsen en daarom moet de politie de berichten anonimiseren. De mogelijkheden tot cocreatie worden beperkt doordat de politie soms terughou- dend is met het verstrekken van informatie. Op bepaalde aspecten van de zaken gaat de politie in groot detail in, zoals de plaats van het delict, wat het slachtoffer (kort) voor het delict deed, hoe het slachtoffer eruitziet/eruitzag en hoe de vermoe- delijke dader of daders eruitzien. Zoals door de politie op politieonderzoeken.nl wordt aangegeven, blijft de berichtgeving op bepaalde aspecten van de zaak bewust erg algemeen of geeft deze alleen een procesbeschrijving. De zaken worden name- lijk nog onderzocht. Met betrekking tot hoe dit onderzoek verloopt, geeft de politie weinig informatie. Er staat bijvoorbeeld dat getuigen worden gehoord en er foren- sisch onderzoek plaatsvindt. In de reacties van gebruikers van de site is meermalen te lezen dat zij de gegeven informatie te summier vinden om de politie goed van hulp te kunnen zijn. Het vermoeden wordt geuit dat de politie veel meer weet dan ze zegt – ook met betrekking tot antwoorden op vragen die ze op de site stelt. De politie reageert hier enkele malen op in de rubriek ‘Laatste nieuws’. Een van deze reacties (geplaatst op 9 februari 2007) luidt: ‘Een aantal van onze bezoekers vraagt zich af of de politie niet wat meer kan en/of wil vertellen over de stand van zaken van het onderzoek. Vanuit het rechercheteam bestaat er geen bezwaar om alle informatie – mits deze het onderzoek niet schaadt – te vermelden. Het merendeel van de informatie staat zodoende reeds op deze website. De recente informatie die bij de politie is binnengekomen kan van belang zijn voor het onderzoek 118Cocreatie in de publieke sector_8.indd 118 19-1-2010 10:38:36
  • 119. en zal dus eerst door het team worden onderzocht voordat eventueel tot publicering kan worden overgegaan.’ Bij politieonderzoeken.nl is sprake van goede moderatie, bij overvallersgezocht.nl is er geen moderatie, want berichten worden niet geplaatst. Bij politieonderzoeken. nl zijn de misdrijven op een begrijpelijke manier door de politie omschreven, in de zin dat de teksten lezen als een krantenartikel en er weinig gebruik wordt ge- maakt van jargon. Zoals aangegeven, wordt er in de berichtgeving door de politie niet ingegaan op specifieke tips of scenario’s die door burgers zijn aangedragen. Het merendeel (twaalf van de negentien) van de berichten van de politie adresseert bovendien niet expliciet een bepaald publiek. Wanneer de politie wel direct iemand (de burger) aanspreekt (de overige zeven), is dit op positieve wijze. Meestal wordt waardering uitgesproken voor de bijdragen die mensen leveren. De reactietijd van de verschillende beheerders van de site – iedere zaak heeft een eigen beheerder: de rechercheur die onderzoek doet naar het misdrijf – is moeilijk te achterhalen. Er wordt namelijk in geen enkele reactie direct naar een bijdrage van een burger verwezen. Wel wordt soms naar door de politie onderscheiden clusters van bijdragen verwezen (bijvoorbeeld veel bijdragen die gericht zijn op de identifi- catie van het moordwapen). Ook op basis van deze reacties van de politie blijft het moeilijk om de reactietijd te meten. Het is interessant om op te merken dat in som- mige berichten van burgers wordt gezegd dat ze het jammer vinden dat de politie niet vaker reageert. Zo plaatst iemand op 3 juli 2007 in de zaak Sjaak Gerwig het volgende bericht: ‘Mensen van het onderzoeksteam, is er echt niets meer te melden?? Gelukkig hebben de meedenkende mensen het wat langer volgehouden om te blijven reageren. Helaas ligt voor het gevoel van deze groep mensen dus de boel al 5 weken stil! Ergens houdt het voor ons ook op om mee te blijven denken. Bijna alle mogelijke opties zijn bedacht en genoemd en we horen dus ook niet of dit heeft bijgedragen. Blijkbaar niet dus! Naar mijn idee is het nu de beurt aan het onderzoeksteam om iedereen weer eens in te lichten over de stand van zaken en wellicht proberen te motiveren voor andere ideeën en opties!’ De moderatie gebeurt voor een groot deel onzichtbaar: veel bijdragen worden na- melijk niet op de website geplaatst. Op de site staan de volgende gronden voor uit- sluiting van een ingezonden reactie genoemd: mensen worden beschuldigd of in hun privacy geschaad, de informatie kan niet op de site worden geplaatst omdat dit het onderzoek van de politie zou kunnen schaden, er wordt in een reactie geschol- den, en er staan in de reactie zaken die de politie ziet als onzinnigheden omdat ze niets met de zaak te maken hebben. Onderzoek van Smilda, die wel alle berichten heeft kunnen analyseren, geeft enig zicht op de berichten die niet worden geplaatst. Smilda heeft een indeling gemaakt in de negenhonderd reacties die zijn binnen- gekomen in de zaak Sjaak Gerwig, en hij heeft bovendien een schatting gemaakt van het aantal berichten per categorie (Smilda, 2007: 41). 80 tot 85% van de reacties betreft tips en scenario’s. Ongeveer 2% van de reacties is afkomstig van paragnos- ten. 10 tot 15% van de berichten bestaat uit steunbetuigingen. 1% van de berichten 119Cocreatie in de publieke sector_8.indd 119 19-1-2010 10:38:36
  • 120. valt binnen de categorie ICT-technische opmerkingen. Smilda geeft aan dat er, naast de negenhonderd berichten, een kleine vijftig berichten binnengekomen zijn die als spam kunnen worden geclassificeerd (scheldwoorden en ongewenste uitin- gen). Dit wijst erop dat ongewenste berichten op adequate wijze worden geweerd. De procesmatige moderatie wordt daarmee, voor zover wij kunnen overzien, goed vervuld. De negentien berichten die de politie heeft geplaatst, kunnen worden gecategori- seerd aan de hand van een aantal onderwerpen. Naar aanleiding van vragen geeft de politie in een aantal gevallen aanvullende informatie aan de hand waarvan bur- gers meer specifieke tips en scenario’s zouden moeten kunnen aandragen. In een bericht gaat de politie in op vragen over het water waarbij in de buurt het lichaam van Sjaak Gerwig is gevonden. Op 12 december 2006 schrijft de politie: ‘Ook is er al een aantal malen getipt op de stroming van het water. Het team heeft destijds al laten onderzoeken hoe de stroming tussen 29 maart en 2 april 1995 was. Hiervan was de uitkomst dat het zeer matig stroomden. De stroming bleek mede bepaald te worden door de scheepvaart op het Amsterdam-Rijnkanaal en het af en toe spuien van het sluisje aan de zijde van Mac Donald. Vastgesteld hierbij is dat het lichaam niet veel door stroming verplaatst kan zijn.’ Een aantal berichten bespreekt de voortgang van het onderzoek en soms lijken het persberichten te zijn. Een voorbeeld is een bericht dat op 1 februari 2007 is ge- plaatst: ‘(...) Daarentegen is het onderzoeksteam nu bezig met het benaderen van personen die ook in 1995 al eens zijn gehoord. De mogelijkheid bestaat immers dat mensen in het verleden, om wat voor reden dan ook, geen verklaring wilden of konden afleggen en nu – 11 jaar later – geen belemmering meer zien om alsnog hun verhaal te vertellen. Uiteraard wordt, naast een aantal andere opties, ook de betrokkenheid van de in 1995 aangehouden verdachten opnieuw tegen het licht gehouden.’ Verschillende berichten hebben als onderwerp de site www.politieonderzoeken.nl. Een voorbeeld is een bericht dat geplaatst is op 6 juli 2007: ‘Door het onderzoek op deze manier op het Internet te plaatsen is de politie Utrecht onder de indruk geraakt van de grote bereidwilligheid onder het publiek om met politieonderzoeken mee te denken en om samen met de politie een misdrijf op te lossen. Door dit succes is het de bedoeling om meerdere (actuele) onderzoeken op deze website te plaatsen.’ Op grond van vorenstaande analyse kan worden gesteld dat de kwaliteit van de par- ticipatiemogelijkheden bij politieonderzoeken.nl redelijk hoog is. Er is immers geen sprake van toegangsbarrières, de begrijpelijkheid van de site en zeker de berichten van de politie zijn goed. Ook worden burgers met respect bejegend. De belangrijkste beperking van de kwaliteit is dat burgers soms meer informatie willen dan de politie kan geven, en dat burgers soms aangeven een snellere reactie van de politie te willen 120Cocreatie in de publieke sector_9.indd 120 21-1-2010 10:54:56
  • 121. krijgen en meer berichten van de politie in de rubriek ‘Laatste nieuws’. De moderatie wordt uitgevoerd door de behandelend rechercheur en deze moet steeds inkomende ‘postings’ bekijken (al is dit aantal voor de meeste zaken beperkt). Bij overvallersge- zocht.nl zijn de mogelijkheden veel beperkter: bijdragen van burgers worden niet op de website geplaatst en inbreng gebeurt op de klassieke manier (via telefoon of e-mail). Burgers hebben daardoor ook niet de mogelijkheid op elkaar te reageren. Veel belangstelling, uit betrokkenheid, maar ook uit sensatiezucht Het vaststellen van het aantal reacties op beide sites is problematisch: de politie plaatst niet alle reacties van participanten bij politieonderzoeken.nl en geen reacties bij overvallersgezocht.nl. Het aantal reacties had de geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland niet paraat, maar wel dat er 35 reacties zijn binnengekomen waarop wordt gerechercheerd. Over politieonderzoeken.nl kan wel iets meer worden gezegd. Er staat een zevental misdrijven op de site vermeld en daarover worden in totaal in de periode van december 2006 tot juni 2008 414 reacties getoond van burgers en 19 reacties van de politie. Dit betekent dat er gemiddeld 4,6 (414/90) reacties per week op een zichtbare manier worden geplaatst. In totaal betreft het echter aanzienlijk meer reacties per week, omdat niet alle reacties worden getoond. Van de 414 reacties heeft overigens het overgrote merendeel, 367 reacties, betrekking op één zaak (de moord op of doodslag van Sjaak Gerwig). De heer Smilds geeft aan dat er bij deze zaak in totaal 900 reacties zijn binnengekomen. Bij de zaak Ger Bindi worden twee reacties getoond, maar er zouden enkele tientallen tips zijn binnengekomen (zo staat in een nieuwsbericht bij de case (van 24 juni 2008) dat door de politie is geplaatst). De deelname per zaak verschilt zeer sterk. Dit lijkt vooral te kunnen worden toegeschreven aan het bestaan van een actieve groep direct betrokkenen, zoals bij de zaak Sjaak Gerwig het geval was. Hoeveel mensen bekijken deze informatie? Tussen december 2006 en juni 2008 hebben 200.000 verschillende mensen de site bezocht. Dit betekent dat er per week ruim 2000 bezichtigingen van de site zijn geweest. In de eerste vier maan- den dat de site operationeel was, hebben ruim 60.000 verschillende mensen de site bezocht (Smilda, 2007: 35). In deze vier maanden is de site ruim 100.000 keer bezocht, maar sommige gebruikers zijn meerdere keren teruggekomen, waardoor het aantal individuen dat de site heeft bezocht, kleiner is. Ook het aantal bezoeken aan overvallersgezocht.nl is aanzienlijk. Twee dagen na de start van de site was het aantal bezichtigingen ruim 93.000 (www.frankwatching.com/archive/2008/07/11/ site-gespot-overvallersgezochtnl/, geraadpleegd op 19 augustus 2008). Het aantal bezichtigingen is sinds de oprichting van de site wel afgenomen, maar onderhand is er een groep van ongeveer vijfhonderd mensen die dagelijks de site bezoekt. In- teressant is verder dat negenhonderd mensen de nieuwsbrief ontvangen (interview politiekorps Amsterdam-Amstelland, 20 augustus 2008). Gelet op de tijdsspanne waarbinnen reacties worden geplaatst, lijkt het erop dat het merendeel van de activiteit plaatsvindt wanneer politieonderzoeken.nl (en een zaak die op de site wordt behandeld) in de massamedia komt. Dit zal worden geïllustreerd aan de hand van de zaak Sjaak Gerwig. De zaak Sjaak Gerwig is op 4 december 2006 121Cocreatie in de publieke sector_8.indd 121 19-1-2010 10:38:36
  • 122. om 11.00 uur op de site geplaatst. Op diezelfde dag is er een uitzending van SBS6 Hart van Nederland, waarin uitgebreid aandacht wordt besteed aan politieonderzoe- ken.nl en de behandeling van de zaak Sjaak Gerwig op deze site. Daarnaast wordt er aandacht aan de site en de zaak Sjaak Gerwig besteed in het NOS Achtuurjournaal van 5 december 2006 en heeft de regionale omroep RTV Utrecht op dezelfde dag ook een item over de zaak. Tot slot kan nog worden opgemerkt dat er in verschillende kranten (op 5 december) aandacht wordt besteed aan deze kwestie. Deze aandacht is terug te zien in het gebruik van de site. Op 4 december is de site door 941 men- sen bezocht, op 5 december is de site 26.099 keer bezocht en op 6 december is dit aantal 12.683 (de aantallen lopen daarna geleidelijk af) (Smilda, 2007: 35). Ook het aantal getoonde reacties vertoont een vergelijkbaar patroon. Op 4 december is dit een viertal. Op 5 december zijn het er zestig en op 6 december zijn het er wederom zestig. De geïnterviewde medewerker van politiekorps Utrecht ziet de aandacht van de massamedia als een belangrijke reden voor deze aandacht voor de site (interview, 24 oktober 2008). Verhoudingsgewijs de meeste reacties zijn gekomen in het begin van de plaatsing van het onderzoek en de behandeling in de media. Dat betekent niet dat daarna de reacties ook zijn opgehouden: de reacties zijn nog ruim een halfjaar doorgegaan (tot 7 juli 2007); het werden er wel steeds minder. Wat zijn de motieven van burgers om te participeren? In geen van de reacties uit de steekproef zeggen burgers expliciet waarom ze deze reactie plaatsen. Wel blijkt uit verschillende reacties een betrokkenheid bij het misdrijf. Zo maant een persoon die een reactie instuurt, anderen tot serieusheid in hun reacties omdat het een serieus onderzoek is. Ook sturen verschillende mensen lange reacties in die investering in tijd hebben gekost om ze te realiseren. Daarnaast wordt er in bepaalde reacties (bij- voorbeeld die van familie en bekenden) de nodige emotie geuit, bijvoorbeeld over de reacties van anderen of over de hoop dat het onderzoek zal slagen. De geïnterviewde medewerkers van politiekorpsen Amsterdam-Amstelland en Utrecht (interviews, 20 augustus 2008 en 24 oktober 2008) noemen een reeks motieven voor burgers om te participeren op politieonderzoeken.nl en overvallers- gezocht.nl. Deze motieven kunnen worden ingedeeld aan de hand van de groep gebruikers: • Meewerken aan politieonderzoek. Burgers willen bijdragen aan politieonderzoek en het oplossen van misdrijven. Ook geeft het voldoening om aandacht te krij- gen, zowel van de politie als van andere participanten, voor een mening of tip. • Voorkomen van overvallen. Zowel ondernemers als beveiligingsdiensten zouden vooral in het initiatief geïnteresseerd zijn omdat het hun informatie geeft over de manieren waarop overvallen geschieden, en over personen voor wie ze moeten uitkijken omdat deze hen ook zouden kunnen overvallen. • Informatie over ‘hun onderzoek’. De overvallers zelf krijgen enig inzicht in het onderzoek naar hun overval (bijvoorbeeld hoeveel er over de door hen gepleegde overval bekend is). • Persoonlijke betrokkenheid. Daarnaast zijn familie en vrienden gemotiveerd om te participeren door hun persoonlijke betrokkenheid bij de zaak. 122Cocreatie in de publieke sector_8.indd 122 19-1-2010 10:38:36
  • 123. • Sensatie. Anderen, zoals vrienden, kennissen en jongeren, bezoeken de site vol- gens de geïnterviewde medewerker van politiekorps Amsterdam-Amstelland vooral uit een gevoel van sensatie en om plaatjes te kijken. De website boort ook nog een geheel nieuwe groep aan: internationale geïnteres- seerden. Via de televisie, kranten en folders worden deze participanten niet bereikt. Nu wel. De volgende bijdrage vormt hiervan een voorbeeld: ‘The injuries could have been made by the same type of “fence poles” that us Australians use to initially set up a boundary for our estates.’ Samenvattend blijkt dat er 4,6 zichtbare ‘postings’ per week op politieonderzoeken. nl verschijnen en een onbekend groter aantal berichten niet wordt vertoond (omdat ze het onderzoek in gevaar kunnen brengen, kwetsend zijn voor personen, scheld- partijen bevatten of niets met de zaak van doen hebben). Het aantal ‘postings’ ver- schilt sterk per zaak: één zaak – de zaak Sjaak Gerwig – ontvangt het leeuwendeel van de ‘postings’. Het aantal reacties op overvallersgezocht.nl is niet bekend. De site politieonderzoeken.nl wordt gemiddeld 2000 keer per week bekeken, maar er zijn pieken bij beide sites nadat in de massamedia aandacht is besteed aan de site. Burgers kijken onder andere vanuit een zucht naar spanning en sensatie naar de site. De belangrijkste motieven om te posten zijn het leveren van een bijdrage aan het oplossen van een misdrijf en voldoening om aandacht te krijgen van politie en andere participanten voor een mening of tip. Inhoudelijke berichten en ook steunbetuigingen Waar gaan de ‘postings’ van burgers over? Daartoe zijn 94 reacties geanalyseerd.5 Bij overvallersgezocht.nl kunnen we kort zijn over de inhoud van de ‘postings’. De inhoud van de cocreatie bestaat uit tips over overvallers. Over de inhoud van deze tips hebben we geen informatie verkregen. Er zijn 35 reacties binnengekomen op basis waarvan wordt/is gerechercheerd. De berichten op politieonderzoeken.nl zijn geanalyseerd om zicht te krijgen op de inhoud van de bijdragen. Ten eerste zijn er antwoorden op vragen van de politie. Er zijn 36 reacties (38%) die kunnen worden getypeerd als een antwoord op één of meer directe vragen van de politie. Een voorbeeld van een reactie van een vraag van de politie over de oorzaak van de hoofdwond van Sjaak Gerwig: ‘Als ik zo naar de hoofdwond kijk moet ik denken aan iets van een forse tent haring of zoiets dergelijks, het is in ieder gevat [sic] iets “+ vormig” en dat is vaak de vorm als je iets in de grond wil plaatsen/verankeren.’ 5 Om de reacties van burgers te analyseren is er eerst een steekproef genomen. Bij zes van de zeven op de site behandelde zaken zijn alle reacties geanalyseerd, maar bij één zaak, de zaak Sjaak Gerwig, is een selectie gemaakt uit de 367 reacties. De 367 reacties zijn verdeeld over 37 pagina’s; wij hebben alle reacties op de pagina’s 1, 10, 20, 30 en 37 geanalyseerd. In totaal zijn er op deze wijze 94 reacties geanalyseerd. 123Cocreatie in de publieke sector_8.indd 123 19-1-2010 10:38:36
  • 124. Ook komen burgers met alternatieve scenario’s en tips. Er zijn 39 reacties (41%) waarin er wel inhoudelijk wordt ingegaan op de zaak, bijvoorbeeld door scenario’s voor te stellen, maar waarin men niet direct ingaat op vragen van de politie. Een voorbeeld: ‘Sjaak lijkt structuur te hebben in zijn leven. Hij komt altijd keurig op afspraken. Structuur staat in mijn optiek ook voor gokken. Je hebt een wijze van denk structuur nodig om het gokspel te begrijpen. Structuur hoort ook bij het hebben van een dubbelleven. Heeft deze jongen geen leven naast het leven van alle dag gehad. Misschien een leven met gokken en andere vrienden? In hoeverre is daar naar gekeken? Mocht dat zo zijn dan zou ik in dat andere leven gaan zoeken naar eventuele daders. Ik wens u verder veel wijsheid; een moord kan niet zo voorbij gaan.’ Sommige burgers geven reacties op reacties van anderen. Er zijn 4 reacties (4%) die primair reacties op reacties van anderen zijn. Het volgende bericht is een voorbeeld van suggesties van anderen over het leven van Sjaak Gerwig: ‘ik denk niet dat sjaak geld schulden had en ook niet in de homo wereld iets zocht. sjaak was gek op zijn meisje en van ze moeder kreeg hij genoeg liefde en steun en mocht ie geld nodig hebben dan zou zijn moeder hem daar in steunen.’ Ook zijn er enkele reacties die niet zozeer zijn gericht op de inhoud van de sugges- ties, als wel op het (pijnlijke) karakter ervan voor de nabestaanden. Een voorbeeld: ‘Beste familie, maak je toch niet kwaad omtrent suggesties van mensen die Sjaak totaal niet hebben gekend.’ Een substantieel deel van de reacties betreft reacties op de informatie op de site en op het initiatief zelf. Er zijn 15 (16%) reacties die primair over de site zelf gaan. Deze reacties zijn in een tweetal categorieën te plaatsen. Enerzijds zijn er reacties die het initiatief van de politie complimenteren, en anderzijds zijn er reacties waarin de politie wordt gevraagd om meer informatie. 11 van de reacties op de site hebben betrekking op het vragen van meer informatie en 4 reacties kunnen vooral als een compliment voor de politie worden gezien. Bovendien werden in diverse reacties (vooral de eerste reacties bij de zaak Sjaak Gerwig) complimenten gegeven en/of werd om meer informatie gevraagd, maar was dit niet het hoofdonderwerp van de reactie. Een voorbeeld: ‘Prima zo’n site als deze. Hopelijk heeft het dan ook positief effect en wordt alsnog de dader(s) gevonden!!’ Een voorbeeld van een verzoek om meer informatie is het volgende: ‘Zeer goed initiatief dit van de politie. Alleen beetje jammer dat er niet zoveel gedetailleerde informatie te lezen is. Ik zou de hele case online zetten, zodat mensen gedetailleerd mee kunnen speuren. Wellicht zullen er verfrissende ideeen naar boven komen.’ 124Cocreatie in de publieke sector_8.indd 124 19-1-2010 10:38:36
  • 125. Ten slotte zijn er soms – alleen bij de zaak Sjaak Gerwig – steunbetuigingen aan de nabestaanden.6 Een voorbeeld: ‘Heel veel sterkte voor de nabestaanden van Sjaak!’ Deze analyse laat zien dat de meeste reacties inhoudelijk van aard zijn en direct gericht op het onderzoeksteam van de politie. Het gaat om antwoorden op vragen of andere suggesties en tips. Er wordt zeer weinig gereageerd op elkaar, alhoewel er bij het dossier van Sjaak Gerwig wel de nodige steunbetuigingen aan de nabestaanden zijn. Er zijn ook veel positieve reacties op dit initiatief, terwijl de politie ook wordt aangespoord tot meer openheid. Hoogstaande bijdragen, geen slappe klets Ook over de kwaliteit van de inbreng van burgers op overvallersgezocht.nl hebben we geen informatie. De berichten op politieonderzoeken.nl hebben we wel kunnen analyseren. Bij de kwaliteit van de cocreatie richten we ons met name op de inhoudelijkheid en begrijpelijkheid van de bijdragen en het respect voor anderen. De gemiddelde lengte van de geanalyseerde reacties is redelijk lang: 108 woorden. Van de 94 geanalyseerde reacties heeft er geen enkele een onduidelijke inhoud, 8 hebben een middelmatige inhoud (9%) en 86 een heldere inhoud (91%). Een relativering van de percentages is hier op haar plaats. De politie heeft de reacties gefilterd, onder andere om geheel onsamenhangende of niet ter zake doende re- acties te verwijderen. Reacties met een lage rationaliteit zullen daarom op de site ondervertegenwoordigd zijn. Is de bijdrage voor de lezer te begrijpen in de zin dat er correct Nederlands (of een andere taal) wordt gebruikt en dat de zinsconstructie zodanig is dat de lezer kan achterhalen wat de schrijver bedoelt? Er is 1 reactie (1%) met een slechte begrijpelijk- heid, 23 reacties (24%) kunnen als begrijpelijk worden geclassificeerd en 70 (74%) reacties hebben een grote begrijpelijkheid. Een voorbeeld van een goed begrijpe- lijke bijdrage is een bericht dat op 14 december 2007 is geplaatst in verband met de verkrachting van een zevenjarig meisje: ‘Op die kindercampings wemelt het van de ouders met videocamera’s. Vraag de adressen van de campinggasten in die periode op bij de campinghouder en schrijf ze aan. Verzoek de mensen die videobeelden hebben gemaakt deze aan het team over te dragen of zelf te vergelijken met de compositietekening, de dader kan zomaar ergens in beeld van 6 Dergelijke steunbetuigingen zijn ook bekend van de zoektocht naar Madeleine McCann. Het International Centre for Missing & Exploited Children heeft een video gepubliceerd over de vermiste Madeleine McCann. De video toont verschillende foto’s van Madeleine, een website die mensen kunnen bezoeken om de zoekactie te ondersteunen (www.findmadeleine.com), en de tekst ‘LOOK leave no stone unturned’ en ‘LOOK for Madeleine’. De beelden worden begeleid door het muzieknummer ‘Don’t You Forget About Me’. Deze film is in één jaar 340.616 bekeken en heeft geleid tot 98 reacties. In 20 reacties is sprake van positieve bejegening. Hierbij gaat het om expliciete steunbetuigingen aan de ouders van Madeleine of gebeden/hoopuitspraken aan het adres van Madeleine. 125Cocreatie in de publieke sector_8.indd 125 19-1-2010 10:38:36
  • 126. de zijn geweest. Dit soort kindercampings hebben ook vaak emailadressen om hun reclamenieuwsbrieven aan de mensen te mailen. Wijs de gasten via die nieuwsbrief, of een eigen bericht op het bestaan van deze website. Het belang van het onderzoek weegt op tegen de privacybelangen van de gasten, en mag in dit geval geen beletsel zijn. Succes met het onderzoek.’ Andere deelnemers aan het debat worden gerespecteerd als zijnde legitieme deelne- mers aan het debat. Concreet houdt dit in dat er bijvoorbeeld niet op anderen wordt gescholden. Er is 1 reactie (1%) die als negatieve bejegening kan worden geclassifi- ceerd, 24 reacties (26%) zijn neutraal, bij 26 reacties (28%) is er sprake van posi- tieve bejegening en bij 43 reacties (46%) wordt er niemand direct aangesproken, waardoor deze reacties binnen de categorie ‘n.v.t.’ worden geplaatst. Een voorbeeld van negatieve bejegening is een bericht op 24 mei 2007 in de zaak Sjaak Gerwig. De persoon die het bericht heeft geschreven, is boos op uitspraken die een helderziende heeft gedaan over de zaak. De inhoud van het bericht is als volgt: ‘beste helderziender, ik vind het heel wa om te zeggen da onze sjaak zijn eigen...., ik ken het nog nie eens uitspreken, ben je hier nie mee naar de politie gegaan dan gelijk????????? onze helderziende, dus je claudia heeft ook met de moord te maken,?? flinke beschuldiging sorry maar ik heb hier geen woorden voor hoor. fam lid sjaak jongen het ga je goed boven xxxxx.’ In het bericht waarop deze persoon reageert, staat onder meer dat Sjaak homo zou zijn. De vraag is of een dergelijk bericht niet kwetsend kan zijn voor familie en vrienden. De geïnterviewde medewerker van politiekorps Utrecht bevestigt dat dit als kwetsend zou kunnen worden ervaren (interview, 24 oktober 2008), maar zegt dat het de teamleider van het onderzoek is die bepaalt of een bericht al dan niet geplaatst wordt. Met betrekking tot de bijdragen van de gebruikers kan op basis van vorenstaande analyse worden gezegd dat de kwaliteit hoogwaardig is. De lengte van de bijdra- gen is bijvoorbeeld redelijk lang, de bijdragen zijn bovendien overwegend rationeel, begrijpelijk en ter zake. Ook is er regelmatig sprake van positieve bejegening en nauwelijks van negatieve bejegening. Cocreatie levert tips op en indirecte baten, maar ook risico’s De sleutelvraag is natuurlijk: wat leveren deze initiatieven op? Worden er nu meer ‘boeven’ gevangen? Deze vraag is lastig te beantwoorden, maar uit interviews en documenten komen wel enkele aanwijzingen naar voren. Het initiatief politieonderzoeken.nl levert een aantal zaken op. Suggesties van burgers hebben daadwerkelijk een (beperkte) bijdrage geleverd aan het oplossen van misdrijven. Een concreet voorbeeld is de moord op Jan Popke Karsten, die mede dankzij reacties van burgers via politieonderzoeken.nl is opgelost. Hierover publiceerde de politie het volgende bericht op de site: 126Cocreatie in de publieke sector_8.indd 126 19-1-2010 10:38:36
  • 127. ‘Om het publiek zoveel mogelijk te betrekken bij de oplossing van dit misdrijf is het onderzoek gepubliceerd op politieonderzoeken.nl. In de loop der tijd zijn 14 nieuwe feiten op deze website geplaatst. Vanuit het publiek werden 21 e-mails ontvangen, waarvan 13 tips nader werden onderzocht. De plaatsing van het onderzoek op deze website heeft indirect steun gegeven aan het onderzoek.’ Welke bijdrage dit precies is, wordt op politieonderzoeken.nl niet gezegd en ook de geïnterviewde medewerker van het politiekorps Utrecht gaf aan, in het kader van geheimhouding, hier niet over te kunnen uitweiden. Ook hebben de aangedragen scenario’s daadwerkelijk tot nieuwe ideeën geleid bij de politie en sommige tips wa- ren zo interessant dat mensen zijn gecontacteerd (interview politiekorps Utrecht, 21 juli 2008). In een zestal gevallen heeft dit in de zaak Sjaak Gerwig geleid tot nieuwe getuigenissen. Ter vergelijking, het onderzoek is in 2006 uitgebreid in de media geweest (televisie en kranten) en op basis van deze media-aandacht heeft zich nie- mand bij de politie gemeld (Smilda, 2007: 42). Ook het verspreiden van 1500 flyers had tot geen enkele reactie geleid. Via internet is het dus gelukt om aanvullende groepen burgers, die beschikten over relevante informatie, te bereiken. De bijdrage van de site is extra relevant, omdat het veelal gaat om ‘cold cases’ waarin het onder- zoek was vastgelopen. Overvallersgezocht.nl heeft reeds 35 tips opgeleverd op basis waarvan is gerecher- cheerd. Er zijn op basis van de site nog geen aanhoudingen gedaan (de site is voor het laatst bekeken op 21 december 2008). Vier zaken worden als ‘Opgelost’ gepre- senteerd op de site. Uit de toelichting bij deze zaken blijkt echter niet dat de site een bijdrage heeft geleverd in het oplossen van de zaken. Zoals gezegd, worden verschil- lende tips wel onderzocht. Ook had de politie sterk de verwachting op basis van bepaalde beelden een aanhouding te doen, maar een uur nadat de beelden (waar de dader herkenbaar in beeld was) op de site waren geplaatst, had de verdachte zich al aangegeven onder druk van de familie, die de beelden op een uitzending van de regionale televisiezender had gezien. Ook leidt het initiatief politieonderzoeken.nl tot een verruiming van het denkkader van de politie. De geïnterviewde medewerker van het politiekorps Utrecht geeft aan dat er bij de politie door tijdsdruk soms een zekere tunnelvisie ontstaat bij het on- derzoeken van misdrijven. Burgers die alternatieve scenario’s aandragen, hebben een frisse blik op de zaak en hebben op de politie het effect dat zij hun denkkader ter discussie kunnen stellen en nieuwe scenario’s ontwikkelen. Verder kan het initiatief het vertrouwen in de politie mogelijk vergroten. Daarmee heeft dit initiatief eventueel ook bijgedragen aan de legitimiteit van de politie. Door- dat tienduizenden burgers de site politieonderzoeken.nl hebben bezocht en de poli- tie aangeeft dat de input van burgers zeer wordt gewaardeerd, is het mogelijk dat er voor burgers een zekere gevoelsmatige toenadering plaatsvindt ten opzichte van de politie. De politie wil graag (ook offline) verbinding maken met burgers (interviews politiekorps Utrecht, 21 juni 2008 en 24 oktober 2008), wellicht draagt dit initiatief bij aan dit doel. Er is door ons echter niet met burgers gesproken, dus met zekerheid 127Cocreatie in de publieke sector_8.indd 127 19-1-2010 10:38:36
  • 128. kan dit niet worden gezegd. Een indicatie dat dit initiatief positief is voor het ver- trouwen van burgers, kan wel worden gevonden in het feit dat er enkele tientallen berichten door burgers zijn gestuurd waarin zij de politie complementeren met het initiatief politieonderzoeken.nl en de politie succes wensen in het oplossen van de misdrijven. Er bestaat echter ook het risico dat, wanneer de politie onvoldoende reageert op bijdragen, de openheid juist een negatief effect heeft. Een voorbeeld hiervan is de volgende bijdrage: ‘Ik had mezelf eigenlijk voorgenomen om niet meer kwaad te worden over de gang van zaken rondom Sjaak, maar het blijft broeien! Waarom word de site niet meer aangevuld met nieuwe informatie?? Dit word namelijk wel degelijk beloofd in het stukje “onderzoek”, maar tot op heden is dat NIET gebeurt!’ Een laatste positief effect is dat het initiatief mogelijk emotionele steun oplevert voor nabestaanden. De nabestaanden (zoals die van Sjaak Gerwig) zouden troost kun- nen halen uit de berichten op de site. Het is overigens ook goed mogelijk dat de site en de reacties van mensen een frustrerende werking hebben op de nabestaanden, omdat allerlei mensen zich met de zaak bemoeien die zij niet kennen. Naast deze overwegend wenselijke effecten noemt Prins (2009) ook een mogelijk negatief bijeffect van deze initiatieven. Prins benadrukt dat de foto’s op internet worden gelinkt, gekopieerd en dat ze voor iedere willekeurige wereldburger na vele jaren nog te vinden zijn. Volgens haar is er op deze manier sprake van een digitale schandpaal: gezochte mensen die nog niet zijn veroordeeld, worden op deze manier te schande gemaakt. Dit gaat volgens haar in tegen het fundamenteel belang in het strafrecht van worden vergeten. Een uitzending op televisie was (vroeger) alleen be- schikbaar op het moment van de uitzending. Nu blijven de beelden voor altijd rond- cirkelen op internet. Dat belang wordt extra aangetast doordat films van particu- lieren volgens haar mogelijk met te weinig controles op internet worden geplaatst. Samenvattend lijken de initiatieven een bijdrage te leveren aan het werk van de politie en de oplossing van misdrijven. Het is lastig om te bepalen hoe groot deze bijdrage is. Ook draagt politieonderzoeken.nl bij aan het verruimen van het denk- kader van de politie. Wellicht draagt de website bij aan het vertrouwen in de politie. Daarbij valt op dat er veel waardering is voor het initiatief, maar kritiek op het feit dat de politie zo weinig actief is op de site. Ook biedt politieonderzoeken.nl moge- lijk steun aan nabestaanden. Het risico is hier dat de nabestaanden juist worden gekwetst door onzinnige scenario’s van buitenstaanders. Ten slotte is gewezen op eventuele perverse effecten, die ontstaan doordat films van niet-veroordeelden op internet worden geplaatst, waardoor de website het effect heeft van een digitale schandpaal. Omgang met juridische en bestuurlijke barrières Publiceren van gegevens van verdachten roept discussie op. Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) heeft de openbaarmaking van beelden van de voetbalrellen door de politie Rotterdam-Rijnmond onderzocht en gerapporteerd dat de publicatie 128Cocreatie in de publieke sector_8.indd 128 19-1-2010 10:38:36
  • 129. van de foto’s geoorloofd was. Hetzelfde geldt voor de gepubliceerde foto’s door de politie Gelderland-Zuid naar aanleiding van rellen rond de Vierdaagse (CBP, 2008: 43). Ook bij politieonderzoeken.nl en overvallersgezocht.nl speelden juridische barrières. Om juridische problemen te voorkomen volgen beide korpsen de procedure opsporingsberichtgeving. Er bestaan bij politie en justitie protocollen ten aanzien van het plaatsen van informatie over zaken. Deze protocollen gelden bijvoorbeeld voor het bekendmaken van informatie op televisie via Opsporing Verzocht. De zaken die op politieonderzoeken.nl staan, zijn al eerder bij Opsporing Verzocht geweest en daarbij zijn de protocollen gevolgd. In Amsterdam spelen de procureurs-generaal, de voorzitter van de landelijke commissie opsporingsberichtgeving en de minister van Justitie een centrale rol in het opstellen van de richtlijnen en het toestemming geven voor de openbaarmaking van persoonsgegevens in individuele gevallen. Bij politieonderzoeken.nl is modereren belangrijk om juridische problemen te voorkomen. Concreet vreest de politie een tweetal soorten juridische problemen ten aanzien van reacties van burgers op de website. Ten eerste dat burgers berichten op sites van de politie plaatsen waarin zij verdachtmakingen uiten aan het adres van derden. Degene die verdacht wordt gemaakt, kan naar de rechter stappen om de burger die op het forum participeert, aan te klagen voor smaad of laster, maar hij kan ook de politie aanklagen voor smaad of laster. Ten tweede wil de politie voorko- men dat burgers informatie op sites (van de politie) plaatsen waardoor de dader ver- volging kan ontlopen of zichzelf in een rechtszaak beter kan verdedigen (Smilda, 2007: 23). Wanneer burgers bijvoorbeeld publiekelijk zeggen dat ze een vermoeden hebben binnen welke groep de dader zich bevindt, kan de dader proberen zijn spo- ren uit te wissen of het hazenpad kiezen door naar een ander land te vluchten. De politie spreekt hier ook wel van het voorkomen van ‘daderwetenschap’. Bovendien is er de mogelijkheid dat verklaringen van verdachten en getuigen op die punten, die in de publiciteit zijn gebracht, niet meer getoetst kunnen worden op betrouwbaar- heid (Smilda, 2007: 23). De informatie is immers bekend. Bij politieonderzoeken. nl worden berichten daarom eerst door de politie gelezen, alvorens ze op de site kunnen worden geplaatst. De politie beargumenteert meermalen dat sommige in- formatie niet kan worden gegeven in verband met het voortschrijdende onderzoek. Opvallend is dat in Amsterdam de grenzen van de bescherming van persoonsge- gevens worden opgezocht. De geïnterviewde medewerker van politiekorps Amster- dam-Amstelland moedigt het aan dat mensen de beelden van overvallersgezocht. nl ook op andere sites plaatsen, zoals YouTube. De beelden verspreiden zich toch wel, is zijn mening, en het voordeel van beelden op verschillende plaatsen is dat er meer mensen naar kijken, en dus dat de kans dat de overvaller wordt gearresteerd, toeneemt. Hier geldt dus dat de grenzen worden opgerekt bij het beschermen van persoonsgegevens. Wanneer we kijken naar de bestuurlijke barrières blijkt dat in zowel Utrecht als Am- sterdam de steun van de hoofdcommissaris van groot belang was. Als succesfactor voor overvallersgezocht.nl wordt aangedragen dat de hoofdcommissaris van de poli- tie te Amsterdam-Amstelland het initiatief heeft gestimuleerd en wilde dat het er snel 129Cocreatie in de publieke sector_8.indd 129 19-1-2010 10:38:36
  • 130. kwam. Toen politieonderzoeken.nl werd ontwikkeld en aan de recherche werd gepre- senteerd, was er in eerste instantie (van collega’s) de nodige weerstand. Mensen ge- loofden niet dat het zou werken. Het initiatief heeft het momentum gekregen nadat de initiatiefnemer het idee van de site presenteerde op een bijeenkomst van de divisie Recherche bij het Utrechtse politiekorps. Naar aanleiding van de presentatie belde de divisiechef met de korpsleiding over het initiatief en deze was geïnteresseerd. Vervol- gens is besloten om politieonderzoeken.nl als een experiment te lanceren. Hierdoor hoefde het niet institutioneel te worden ingebed en kon het project sneller van de grond komen. Binnen twee maanden was de site toen in de lucht. Overvallersgezocht.nl bood een kans voor het kernteam ‘overvallen’. Dit team werd gevormd naar aanleiding van een overval waarbij een tweetal doden is gevallen aan de kant van de politie. Het kernteam overvallen kwam onder andere tot de conclusie dat er al veel rechercheurs misdrijven probeerden op te lossen en dat het interessant zou zijn om overvallen op een andere manier tegen te gaan. Hieruit is het initiatief overvallersgezocht.nl ontstaan. Een beperking voor politieonderzoeken.nl is momenteel dat de medewerking van andere korpsen nog onvoldoende is. De toestroom van zaken wordt onder meer bepaald door de bekendheid van het initiatief bij politiekorpsen. Volgens de geïn- terviewde medewerker van politiekorps Utrecht kennen nog niet alle politiekorpsen het initiatief en melden deze korpsen daarom geen zaken aan, die op de site kun- nen worden gezet (interview politiekorps Utrecht, 24 oktober 2008). Ook recher- cheteams in korpsen die wel met het initiatief bekend zijn, kunnen nog niet altijd hun weg naar het initiatief vinden. Een aanvullende reden is dat het KLPD poli- tieonderzoeken.nl nog niet goed in zijn organisatie heeft geïntegreerd en daarom politieonderzoeken.nl nog niet goed naar de korpsen heeft kunnen uitdragen. Deze analyse laat zien dat de experimenteerfase veilig is gesteld door steun van de korpsleiding. Nu staat de politie echter voor de vraag of dit experiment ook daad- werkelijk wordt geïntegreerd in de werkprocessen. Smilda (2007) heeft over dit punt een reeks voorstellen gedaan. De belangrijkste boodschap van Smilda is dat politieonderzoeken.nl moet worden geïntegreerd in de gewone werkprocessen van de politie. Burgers inschakelen via internet en burgers van relevante informatie voorzien moet deel uitmaken van de routine van een politieonderzoek. De komende jaren zullen laten zien of deze voorstellen daadwerkelijk worden overgenomen en leiden tot een integratie van politieonderzoeken.nl in het politiewerk. Burgerfilms op YouTube Dit hoofdstuk richt zich op de initiatieven die door de politie zelf zijn opgezet. Daarnaast zijn er ook aanzetten tot toezicht door burgers zelf. Bekend zijn de websites met pedofielen. Daarnaast wordt ook YouTube gebruikt door burgers. In de Verenigde Staten zijn hiervan al meer voorbeelden, maar in Nederland hebben we slechts één voorbeeld kunnen vinden. Het betreft een YouTube-film over een overval op een Hi-telefoonwinkel in Amsterdam, die door medewerkers van de winkel is gepost. 130Cocreatie in de publieke sector_8.indd 130 19-1-2010 10:38:36
  • 131. ‘De video bevat beeldmateriaal dat is genomen met twee verschillende bewakingscamera’s (er is geen geluid). Er is een man gemaskerde man te zien die een donkere BMW vlak voor de ingang van een winkel parkeert. Hij stapt uit, loopt naar de toonbank, maakt drukke gebaren naar de persoon achter te toonbank en haalt vervolgens een geweer uit de zak van zijn trui. Het geweer richt hij op de persoon achter de toonbank. Deze gebaart en knikt “Nee”. De man met het geweer gooit naar het lijkt een rekenmachine van de toonbank en stapt de auto weer in. Vervolgens komt er tekst in beeld. Er staat: “Mislukte overval op HI store Amsterdam 30/8/2007 – 9:03. Help ons dit laffe misdrijf op te lossen! HI looft 5000 euro uit voor de gouden tip. Neem contact op met R.Goosens, tel: 0623433305 of kijk op: HI-Amsterdam.Hyves.nl” Deze film is in elf maanden door 15.108 mensen bezocht en er zijn zestien reacties op de website verschenen. Een deel van deze reacties gaat over de etnische achtergrond van de overvaller. Deze discussie bestaat uit de volgende vier posts: • ‘Van zn voornaam zal ie wel Mohammed of Winston heten.’ • ‘of = jan, piet, kees, joost, sjaak,willem, arie, het kanalles zijn’ • ‘alleen is de kans wat kleiner, mr politiek correct’ • ‘Citaat van het Centraal Bureau voor de Statistiek: “Bij diefstal met geweld en afpersing (figuur B2.a) zijn de niet-westerse allochtonen sterk oververtegenwoordigd. Na 2001 treedt hier geen stijging van de crime-rate op, maar juist een daling. Bij autochtonen zijn de aantallen te klein om de trend te kunnen beoordelen.”‘ Deze analyse laat zien dat cocreatie waardevol kan zijn, maar dat er ook een negatieve kant is. Sociale polarisatie en fragmentatie vinden plaats op het moment dat mensen elkaar en de politie ongenuanceerd en op basis van raciale onderscheidingen gaan bekritiseren. Dergelijke vormen van stigmatisering doen zich ook in andere landen voor. De Los Angeles Police Department heeft de film ‘Robbery Suspects Caught on Surveillance Camera’ op YouTube geplaatst. De video bevat beeldmateriaal van een beveiligingscamera waarop twee mannen te zien zijn die, naar het lijkt, het kantoor van de autowasserette binnenlopen. Een van hen richt een pistool op de persoon die achter het bureau zit, en laat hem geld overhandigen. De andere haalt geld uit de kassa. De video is 155.031 bekeken in één jaar en heeft geleid tot tweehonderd reacties op YouTube. In acht reacties is sprake van negatieve bejegening. Het betreffen onder meer racistische opmerkingen. Deze video en andere vi- deo’s die bezichtigd zijn waarop mensen met een andere huidskleur te zien zijn, bevatten vaak racistische opmerkingen. Ook worden er reacties geplaatst over het immigratiebeleid. 5.4 Burger in de rol van wijkagent Burgers betrekken om veiligheid te vergroten Burgernet is een telefonisch netwerk van burgers en ondernemers met de politie om op urgente momenten effectiever te kunnen opsporen. Het initiatief is in 2004 in Nieuwegein van start gegaan en vanaf 1 oktober 2008 is Burgernet ook operationeel geworden in een achttal andere gemeenten in Nederland, te weten: Delft (politieregio Hollands Midden), Gouda (politieregio Haaglanden), Ede (politieregio Gelderland Midden), Leeuwarden en Dantumadeel (politieregio Frislân) en Breukelen, Maarssen en De Ronde Venen (politieregio Utrecht). Burgers (en bedrijven) die woonachtig zijn in de gemeente waar Burgernet in gebruik is en die ouder zijn dan achttien jaar, kunnen zich aanmelden om lid te 131Cocreatie in de publieke sector_8.indd 131 19-1-2010 10:38:36
  • 132. worden van Burgernet. Vervolgens kunnen ze via hun vaste lijn en inmiddels ook via hun mobiele telefoon een oproep krijgen van de politie om uit te kijken naar een bepaald persoon. De gevallen waarbij de politie de hulp van de burger vraagt bij de opsporing, zijn mensen die mogelijk een (licht) misdrijf hebben begaan, maar ook kinderen die zijn weggelopen of ouderen die zijn vermist. Wanneer de gezochte persoon door een burger of bedrijf wordt gesignaleerd, belt deze het speciale Burgernetnummer om de locatie van de gezochte persoon te melden. De analyse, zoals deze in dit onderzoek wordt gepresenteerd, baseert zich vooral op de implementatie van Burgernet in Nieuwegein. Burgernet kwam niet gemakkelijk van de grond: in 2000 opperde een hoofdagent in Rotterdam het concept van Burgernet. In Rotterdam kreeg het idee onvoldoende voet aan de grond en toen is het naar Utrecht gehaald. Met moeite heeft men ge- meenten, andere korpsen en de politiek weten te interesseren. De voorziening tot samenwerking (vts) Politie Nederland verleende niet haar medewerking aan het onderzoek, maar na verloop van tijd ontstond er een coalitie van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en een vijftal politiekorpsen die het initiatief onder- steunden. Van begin 2004 tot begin 2005 is toen een pilot in Nieuwegein opgestart. Dit werd als een succes geëvalueerd en de pilot werd doorgezet. In 2006 is Burger- net opgenomen in het regeerakkoord met het doel om Burgernet nationaal te intro- duceren. Sinds 1 oktober 2008 bestaat Burgernet niet alleen in Nieuwegein, maar ook in een achttal andere gemeenten. Burgernet wordt door de regering beschouwd als een groot succes: in het regeerakkoord van Balkenende IV is de intentie opgeno- men om Burgernet op nationaal niveau in te voeren. Uit de recente evaluatie van de Stuurgroep Burgernet (2009) volgt dezelfde aanbeveling. Burgernetacties kunnen om verschillende redenen worden gestart. Van der Vijver et al. (2009: 40) geven het volgende overzicht van type incidenten waarvoor Bur- gernetacties zijn gestart: Tabel 5.1 Typen incidenten waarvoor Burgernetacties zijn gestart (Van der Vijver et al., 2009: 40, 41) Vermissing 50 Inbraak 34 Diefstal 34 Overval 26 Fysiek en/of verbaal geweld 15 Straatroof 12 Verdachte omstandigheden 7 Vernieling 6 Ontvoering 1 Overig 7 Totaal aantal acties 192 132Cocreatie in de publieke sector_8.indd 132 19-1-2010 10:38:36
  • 133. Tabel 5.1 laat zien dat Burgernet met name wordt ingezet voor de hulpverlening: vermissing van een kind, een oudere of iemand die in de war is, is de belangrijkste reden voor een Burgernetactie. Daarnaast worden Burgernetacties ook gestart bij verschillende vormen van criminaliteit, met name inbraken, overvallen en diefstal- len (Van der Vijver et al., 2009: 41). Hoewel de telefoon de belangrijkste technologie is bij Burgernet, is er ook een web- site. Deze website dient vooral voor de aanvullende terugkoppeling van informatie naar de gebruikers en andere belangstellenden. Op de website worden de laatste acties vermeld. Er staat waar een actie heeft plaatsgevonden, wat het doel was van de actie, wat het resultaat is, en hoeveel mensen er aan de actie hebben deelgenomen. Bovendien kan men via de startpagina doorklikken om meer specifieke informatie te krijgen, bijvoorbeeld over de gevallen wanneer Burgernet wordt ingezet, en hoe mensen zich ervoor kunnen aanmelden. Bezoekers van de site kunnen onder meer over het resultaat van de ingezette acties lezen. Een voorbeeld van een dergelijk bericht is: ‘Op zaterdag 13 december 2008 hebben 329 deelnemers aan Burgernet samen met de politie uitgekeken naar de daders van een overval op een juwelier aan de Nieuwestad in Leeuwarden. De daders zijn niet aangehouden.’ De site bevat echter geen interactief onderdeel, in de zin dat er door burgers geen content aan de site kan worden toegevoegd. Burgers die deelnemen aan Burgernet, hebben wel een persoonlijke ‘account’. Daarop kunnen ze bijvoorbeeld aangeven wanneer ze wel en niet thuis zijn. Ook is op deze persoonlijke pagina te zien hoe vaak de burgers een oproep hebben gekregen en hoe vaak ze op die oproep hebben gereageerd. Het persoonlijke ‘account’ en een overzicht van de Burgernetacties op de startpagina zijn nieuwe toevoegingen aan de site (sinds oktober 2008). Voor- heen werd er op de site alleen uitgelegd wat Burgernet is en hoe men zich kon aan- melden (hetgeen niet via de website kon, maar telefonisch moest gebeuren). Doel van deze vernieuwde site is dat burgers het gevoel hebben een persoonlijke relatie aan te gaan met de politie en dat hun bijdrage serieus wordt genomen (interview Projectleider Burgernet, 17 september 2008). Volgens de Projectleider Burgernet zijn burgers essentieel in het oplossen van mis- drijven en het vergroten van orde en veiligheid. De burger is in ‘The Golden Hour’ als eerste ter plekke, ziet dingen en doet aan hulpverlening. Het betrekken van de burger bij de orde en veiligheid is dan ook van groot belang, zo is de gedachte achter Burgernet. Het concrete doel van Burgernet wordt, in een stuk van de gemeente- raad van Nieuwegein dat betrekking heeft op de evaluatie van Burgernet, als volgt geformuleerd: ‘Burgernet heeft tot doel het vergroten van het gevoel dat de inwoners van Nieuwegein invloed kunnen uitoefenen op de veiligheid van hun omgeving. Daarnaast is het vergroten van de pakkans een subdoelstelling.’ (Nieuwegein, document 2006-031) 133Cocreatie in de publieke sector_8.indd 133 19-1-2010 10:38:37
  • 134. Aan de hand van de rest van het document, het gesprek met de Projectleider Bur- gernet (17 september 2008) en de uitspraken van een woordvoerder van de politie in het televisieprogramma NOVA (24 augustus 2007) kan een onderverdeling worden gemaakt in een drietal doelen van Burgernet: • Vergroten gevoel van veiligheid. Het vergroten van het gevoel van veiligheid van burgers binnen hun eigen woonomgeving is het primaire doel. De korpschef van de politieregio Utrecht geeft in NOVA aan dat hij dit het belangrijkste gevolg van Burgernet vindt. Het idee is dat burgers zich veiliger gaan voelen wanneer ze zelf iets kunnen doen. • Mensen sneller en effectiever opsporen. De groep burgers die door de politie wordt gecontacteerd om waakzaam te zijn (dit zijn bijvoorbeeld de bewoners van een wijk), vormt als het ware een extra groep ogen en oren die de gezochte persoon kan vinden. Burgernet vergroot het zoekgebied van de politie. • Vergroten van vertrouwen in de overheid en de politie. In de evaluatie van Burgernet in Nieuwegein is er daarom veel aandacht besteed aan het vertrouwen dat men- sen hebben in de overheid en de politie. Bovendien zou er een vierde, meer indirect doel kunnen worden onderscheiden. Toen de gemeente gedurende 2004 en 2005 Burgernet als een succes is gaan zien, is zij de mogelijkheid gaan overwegen om deelnemers te betrekken bij andere leef- baarheids- en veiligheidsvraagstukken. Zodoende is ook een van de achterliggende ideeën van Burgernet om burgers actief te betrekken bij veiligheid en leef baarheid. In de beleidstekst uit Nieuwegein (document 2006-031) is bijvoorbeeld te lezen dat men nadenkt over mogelijkheden om leden van Burgernet onderdeel te laten uit- maken van een integraal veiligheidsbeleid. De burgers dienen dan als een klank- bordgroep. Dit is echter enigszins problematisch, omdat er al bepaalde vaste over- legstructuren bestaan om dergelijke zaken te bespreken. Bovendien, Burgernet is geen politiesysteem, maar een netwerksysteem, aldus de Project leider Burgernet. Participatie is eenvoudig en vindt op grote schaal plaats Welke mogelijkheden biedt Burgernet voor participatie? De mogelijkheden om deel te nemen zijn groot: in principe kan iedere burger van achttien en ouder die woonachtig is in de betreffende gemeente, deelnemen. Ook bedrijven kunnen deelnemen aan Burgernet. De brede invulling betekent dat er geen mensen worden uitgesloten. Er was een discussie over de vraag of voormalige criminelen lid zouden mogen worden. Volgens de Projectleider Burgernet moet dit zeker kunnen, ook zij willen immers dat hun straat veilig is. Wel valt op dat in de feitelijke deelname een bias is: weinig allochtonen en weinig jongeren. De beperkte deelname van deze groepen kan niet worden toegeschreven aan formele beperkingen. De informatie die wordt verstrekt aan burgers, is beperkt omdat deze via een sms- bericht naar alle deelnemers wordt toegezonden. In totaal vonden er in de pilot- periode – 1 november 2008 tot 1 mei 2009 – in de negen gemeenten 192 acties plaats. Juist het gebruik van de telefoon maakt dit initiatief in technische zin zeer laagdrempelig. Voor beginnende deelnemers worden er echter informatie- 134Cocreatie in de publieke sector_8.indd 134 19-1-2010 10:38:37
  • 135. bijeenkomsten gehouden en op deze bijeenkomsten kunnen deelnemers elkaar ontmoeten (interview Projectleider Burgernet, 17 september 2008). Reacties zijn niet anoniem, aangezien de politie over de naam, het adres en het telefoonnummer van deelnemers aan Burgernet beschikt. Op de site van het ini- tiatief wordt aangegeven dat deelnemers van Burgernet in principe anoniem zijn voor elkaar en voor de buitenwereld, in de zin dat de politie de deelnemers niet publiekelijk maakt. Het gaat hier dus om een initiatief met grote mogelijkheden om te participeren. Burgers worden aangesproken als ogen en oren van de politie, ontvangen informa- tie en kunnen hier eenvoudig op reageren. Het gebruik van de telefoon maakt het initiatief laagdrempelig. Wel geldt dat de informatie die door de politie aan burgers verstrekt wordt, noodzakelijkerwijs summier is (de tekst van een sms-bericht). Zorgt deze laagdrempeligheid ook voor grote aantallen participanten? Burgernet is in een pilot in Nieuwegein uitgevoerd en er hebben zich 1645 mensen aangemeld (interview Projectleider Burgernet, 17 september 2008). Inmiddels zijn er, in de negen gemeenten waar Burgernet is geïntroduceerd, in totaal bijna 25.000 deelnemers (Van der Vijver et al., 2009: 4). In Gouda hebben zich bijvoorbeeld ruim 2000 mensen aangemeld (bericht van 18 november 2008 in de nieuwsru- briek van www.burgernet.nl, geraadpleegd op 20 december 2008). De afsluitende bijeenkomst van de pilot in Nieuwegein wilden 325 deelnemers bijwonen. De grote bereidheid om deel te nemen aan Burgernet beperkt zich niet tot Nieuwe- gein. Op basis van een landelijke evaluatie komt de Stuurgroep Burgernet (2009) tot de conclusie dat de animo om deel te nemen groot is. Gemiddeld heeft 4,6% van de inwoners van de aangesloten gemeenten zich als deelnemer van Burgernet aangemeld en het aantal afmelders is minder dan 2%. Volgens de Projectleider Burgernet is de gemiddelde leeftijd van de deelnemers ongeveer 40 jaar. Van der Vijver et al. (2009: 32) laten zien dat slechts 24% van de deelnemers onder de 36 is. Bovendien zijn de deelnemers op sociaaleconomisch gebied als middenklasse te typeren. Allochtonen en jongeren nemen minder deel aan Burgernet. Dit wordt als een probleem gezien, want representativiteit is belang- rijk. Vooral omdat Burgernet er ook op is gericht het vertrouwen van de burger in de (lokale) veiligheid en de politie te vergroten. Wanneer alleen het opsporen van de gezochte persoon belangrijk is, zou immers beargumenteerd kunnen worden dat het er alleen toe doet dat die persoon gevonden wordt. Of dit dan gebeurt met hulp van bijvoorbeeld een afspiegeling van de bevolking, is weinig relevant. De redenen om deel te nemen aan Burgernet zijn in kaart gebracht door Van der Vijver et al. (2009: 58, 59). Zij presenteren het volgende overzicht: 135Cocreatie in de publieke sector_8.indd 135 19-1-2010 10:38:37
  • 136. Tabel 5.2 Redenen van deelname aan Burgernet (Van der Vijver et al., 2009: 49) Reden (Heel) sterk Enigszins Nauwelijks/ mee eens mee eens niet mee eens Ik vind dat je als burger een actieve bijdrage 84% 15% 1% hoort te leveren. Burgernet geeft het gevoel een actieve 63% 34% 1% bijdrage te leveren aan veiligheid in de buurt. Ik verwacht dat er meer criminelen zullen 44% 43% 10% worden/zijn aangehouden. Burgernet geeft mij het gevoel dat ik meer 40% 49% 10% grip heb op de veiligheid bij mij in de buurt. Ik verwacht dat Burgernet mijn omgeving 40% 49% 9% veiliger maakt. Het beeld dat uit tabel 5.2 naar voren komt, is dat burgers vooral worden gedreven door een gevoel van burgerplicht. Daarnaast willen burgers graag een actieve bij- drage leveren aan de veiligheid van de buurt. De deelnemers zijn expliciet aan het woord in de uitzending van NOVA (24 augustus 2007). Uit die gesprekken komt naast de voornoemde redenen nog een andere reden naar voren, die niet in het onderzoek van Van der Vijver et al. (2009) is gemeten: spanning en sensatie. Het ervaren van een zekere spanning en opwinding om onderdeel te kunnen uitma- ken van de opsporing is ook een motivatie voor burgers. Een deelnemer zegt in de uitzending dat het krijgen van een telefoontje van de politie in het begin wel span- nend was, maar dat het nu routine is geworden om uit het raam te kijken of hij de gezochte persoon kan zien. De meeste deelnemers ontvangen regelmatig een oproep: 44% van de deelnemers in de negen pilotgemeenten heeft vaker dan vijf keer een oproep ontvangen en 74% drie keer of vaker (Van der Vijver et al., 2009: 46). Overigens heeft 81% van de deelnemers nooit gereageerd op een oproep. Dit betekent dat het aantal deelnemers dat actief bijdraagt, een minderheid is. De bereidheid om te blijven deelnemen aan Burgernet is groot: 95% acht het zeker of waarschijnlijk dat ze blijven deelnemen (Van der Vijver et al., 2009: 46). Geconcludeerd kan worden dat het gebruik eenvoudig is en dat mede hierdoor het aantal participanten veel groter is dan werd verwacht. In Nieuwegein hebben zich 1645 mensen aangemeld en deze mensen voelen zich zo betrokken, dat 325 mensen de afsluitende bijeenkomst van de pilot wilden bijwonen. Bij de negen gemeenten hebben zich bijna 25.000 mensen aangemeld bij Burgernet. 80% ontvangt wel op- roepen, maar heeft nog nooit gereageerd. De deelnemers vormen geen doorsnede van de bevolking, maar bestaan vooral uit iets oudere autochtonen. Dezen nemen deel om de politie te helpen, maar ook uit zucht naar spanning en sensatie. Vooral serieuze en inhoudelijke reacties van burgers In ons onderzoek hebben we niet kunnen achterhalen wat precies de inhoud van de participatie is. Uit gesprekken blijkt dat het vooral gaat om reacties op oproepen 136Cocreatie in de publieke sector_8.indd 136 19-1-2010 10:38:37
  • 137. van de politie over waar iemand is. Enkele succesvolle voorbeelden van mensen die konden worden opgepakt met deelneming van Burgernet: ‘Omstreeks 0.44 uur kregen surveillerende agenten een melding dat een 28-jarige inwoner van Leeuwarden op de Eewal het slachtoffer was geworden van een straatroof. Bij de roof was een bedrag van enkele tientallen euro’s buit gemaakt. Het slachtoffer kon een goede beschrijving van de dader geven. Tevens gaf hij de vluchtrichting door. Hierop werd door de Meldkamer Fryslân besloten om een burgernetactie te starten. Aan 477 deelnemers van burgernet werd gevraagd om samen met de politie uit te kijken naar de dader. (...) belde één van de deelnemers van burgernet dat hij de mogelijke dader had gezien in een horecagelegenheid in de stad. De man verliet de horecagelegenheid en werd te voet gevolgd door de agenten. Uiteindelijk werd de verdachte in de Heerestraat aangehouden. De 40-jarige werd overgebracht naar het politiebureau en voor nader onderzoek ingesloten.’ ‘Naar aanleiding van een melding over jongens die verf op een auto hadden gespoten in Maarssen, startte de centralist van de politiemeldkamer woensdag 11 februari omstreeks 14.00 uur een Burgernetactie. Daarbij gaf hij de signalementen van de jongens door. Twee deelnemers van Burgernet belden kort daarna naar het telefoonnummer 0800-0011 en gaven informatie over de looprichting van de drie jongens. Die konden vervolgens door agenten in een winkel worden aangehouden voor het bekladden van de auto.’ Natuurlijk levert een Burgernetactie niet altijd succes op. Ook een voorbeeld: ‘Naar aanleiding van een melding over een vermissing van een inwoner uit Maarssen, startte de centralist van de politiemeldkamer zaterdag 14 februari omstreeks 20.45 uur een Burgernetactie. Het signalement van de vermiste persoon werd onder deelnemers van Burgernet verspreid. De politiemensen die naar de vermiste zochten, troffen hem ook niet aan. Er kwamen geen reacties van deelnemers via het telefoonnummer 0800-0011. Omstreeks 21.00 uur kwam de melding dat de vermiste persoon veilig en ongedeerd in zijn ouderlijke woning in de Maarssenbroekse wijk Fazantenkamp was teruggekeerd. De centralist stopte de Burgernetactie, bedankte de deelnemers voor het mee uitkijken en informeerde hen over de afloop.’ Onbekend is of dit het enige soort reacties is dat bij de politie binnenkomt. Wel gaf de Projectleider Burgernet aan dat er vooralsnog geen valse meldingen geweest zijn waarin mensen bijvoorbeeld proberen de politie op een dwaalspoor te brengen. Gevraagd naar de kwaliteit van de reacties van de deelnemers aan Burgernet, geeft de Projectleider Burgernet aan dat mensen serieus reageren. Er wordt bijvoorbeeld niet gebeld om een grap uit te halen of de politie uit te schelden. De deelnemers zijn immers bekend bij de politie. Bijdrage aan opsporing en vertrouwen De berichtgeving over Burgernet in Nieuwegein en een evaluatierapport wijzen erop dat Burgernet een bijdrage levert aan het opsporen van door de politie gezochte mensen. In een artikel van de Volkskrant (24 augustus 2006) is te lezen dat Burgernet in 2005 vijftig keer is ingeschakeld. Dit heeft geresulteerd in vijf 137Cocreatie in de publieke sector_8.indd 137 19-1-2010 10:38:37
  • 138. arrestaties, drie gevallen waarin er voor opsporingsdoeleinden volgens de politie bruikbare informatie binnenkwam, en er zijn twee vermiste personen gevonden. 5 tot 10% van de oproepen die de politie doet aan burgers om uit te kijken naar een bepaalde persoon, resulteert in het daadwerkelijk vinden van deze persoon (NOVA, 24 augustus 2007). Van der Vijver et al. (2009: 4) hebben systematisch de effecten van de 192 Burger- netacties in negen pilotgemeenten geëvalueerd. Zij schetsen het volgende beeld: • Bij 62 acties (32%) werd informatie van de deelnemers ontvangen. Niet in alle gevallen leidde deze informatie tot een opsporingsresultaat. • Bij 80 acties (41%) werd een opsporingsresultaat geboekt. Een deel daarvan is geen rechtstreeks gevolg van de Burgernetinformatie. • Bij 33 acties (17%) werd zowel informatie ontvangen als een opsporingsresultaat geboekt. • Bij 18 acties (9%) is er een harde relatie te leggen tussen de ontvangen informatie en het opsporingsresultaat. De bijdrage aan de opsporing – zowel van vermiste personen als van criminelen – is daarmee aanzienlijk. In bijna 10% van de gevallen is er sprake van een harde relatie. Uit het overzicht blijkt overigens ook dat in 68% van de gevallen geen informatie wordt ontvangen. Er is dus geen sprake van een ‘wondermiddel’. Onbekend is overi- gens of de bijdrage aan de opsporing vooral ligt op het terrein van de hulpverlening of eerder op het gebied van de criminaliteitsbestrijding. De evaluatie in Nieuwegein wijst er ook op dat Burgernet een bijdrage levert aan de versterking van het vertrouwen in de overheid (Nieuwegein, document 2006-031): 25% van de deelnemers heeft meer vertrouwen in de politie, 16% heeft meer ver- trouwen in de gemeente. Al met al was de bevolking zeer positief over Burgernet: 91% van de bevolking was van oordeel dat Burgernet ook elders in Nederland moet worden ingevoerd (Nieuwegein, document 2006-031: 1). Van der Vijver et al. (2009: 5) vinden dat het vertrouwen in de politie 5% is gestegen. De conclusie dat Burger- net het vertrouwen verbetert, wordt ook bevestigd in de landelijke evaluatie door de Stuurgroep Burgernet (2009). Deze Stuurgroep schrijft: ‘De tevredenheid over de politie is door de bijdrage aan Burgernet waarneembaar gestegen. Grip op eigen veiligheid en verhogen van de pakkans door de politie zijn en blijven de belangrijkste argumenten voor deelname. Het algemeen oordeel van deelnemers aan Burgernet aan het einde van de proef is buitengewoon positief, 92% geeft het oordeel “goed tot zeer goed”.’ Ten slotte levert Burgernet ook een bijdrage aan het gevoel van veiligheid van bur- gers in hun woonomgeving (interview Projectleider Burgernet, 17 september 2008; NOVA, 24 augustus 2007; Nieuwegein, document 2006-031). Een aantal indica- toren uit het evaluatierapport van de gemeente Nieuwegein laat duidelijk zien dat burgers zich veiliger voelen: 59% van de deelnemers heeft het gevoel meer grip te hebben op de eigen veiligheid en bij 42% heeft Burgernet een positieve invloed 138Cocreatie in de publieke sector_8.indd 138 19-1-2010 10:38:37
  • 139. gehad op de gepercipieerde buurtkwaliteit. Overigens komen Van der Vijver et al. (2009: 5) tot een andere conclusie: ‘Uit het onderzoek komt niet naar voren dat het deelnemen aan Burgernet invloed heeft op het gevoel van de deelnemers grip te hebben op de eigen veiligheid. De mening over de invloed op de veiligheid in de eigen buurt is na de pilot lager dan daarvoor.’ Hoewel al deze onderzoeken vooral wijzen op positieve effecten, is er ook discussie over negatieve effecten van Burgernet. Vanuit de politiek worden ook kanttekenin- gen geplaatst bij Burgernet. Een lid van GroenLinks beweert in een uitzending van NOVA (24 augustus 2007) dat het een grotere controle van burgers op elkaar in de hand werkt en dat dit op zijn beurt het onderlinge wantrouwen vergroot en de sociale cohesie verkleint. Dit lid van GroenLinks geeft bovendien aan dat er ge- vaarlijke situaties zijn ontstaan doordat deelnemers aan Burgernet de gezochte per- soon achternagaan. De Projectleider Burgernet ontkent dat dit het geval is en dat er door Burgernet gevaarlijke situaties zijn ontstaan. Opvallend is dat de Stuurgroep Burgernet (2009) in haar conclusies volstrekt geen aandacht besteedt aan moge- lijke negatieve bijeffecten. Omgang met juridische en bestuurlijke barrières Net als bij politieonderzoeken.nl en overvallersgezocht.nl speelden juridische barrières een rol. Burgernet heeft gevolgen voor de bescherming van persoonsgegeven. Gegevens van gezochte, en dus nog niet veroordeelde mensen worden rondgestuurd. Bescherming van de persoonsgegevens van deelnemers aan Burgernet en van gezochte mensen zijn juridische randvoorwaarden voor het opereren van het initiatief. De bescherming van de persoonsgegevens van de deelnemers krijgt op verschillende plaatsen aandacht (zie onder meer www. burgernet.nl en Nieuwegein, document 2006-031). De persoonsgegevens van gezochte personen worden beschermd in het kader van artikel 19 van de Wet politiegegevens (Wpg). Deze bescherming van de persoonsgegevens van gezochte personen en in het bij- zonder van verdachten krijgt in nieuwsartikelen, op de site of in de evaluatie van de pilot in Nieuwegein echter geen aandacht. Ter ondersteuning van een bericht om uit te kijken naar een bepaalde persoon kan de politie per e-mail een foto naar de deelnemers aan Burgernet toesturen. Of het openbaar maken van persoonsgege- vens terecht was, wordt achteraf getoetst (alleen bij aanhouding). Bij aanhouding gebeurt dit bijvoorbeeld door de rechter. Het is mogelijk dat er stigmatisering ont- staat, zo geeft de Projectleider Burgernet toe, vooral wanneer beelden zijn verspreid en de persoon niet schuldig is. Het algemeen belang weegt volgens hem echter op tegen het mogelijk in een kwaad daglicht plaatsen van een verdachte. Of be- paalde gegevens van een gezochte persoon worden verstrekt (in de oproep en naar aanleiding van vragen van deelnemers), wordt door de centralist bepaald. Hierbij kan volgens de Projectleider Burgernet de ’80/20-regel’ worden gebruikt. Daarmee bedoelt hij dat de centralist in 80% van de gevallen automatisch weet wat hij of zij 139Cocreatie in de publieke sector_8.indd 139 19-1-2010 10:38:37
  • 140. moet doen, en in 20% van de gevallen hulp inroept. Hieruit blijkt dat de politie de juridische grenzen opzoekt om het project mogelijk te maken. Ook operationele barrières speelden een rol bij de invoering van Burgernet. De poli- tie en de gemeenten moeten samenwerken en dragen samen verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid. Dit houdt in dat Burgernet niet een initiatief is dat alleen door de politie wordt uitgevoerd, maar waarbij ook een taak is weggelegd voor de gemeente. De gemeente is verantwoordelijk voor het onderhouden van de relatie en communicatie met de deelnemers. Concreet houdt dit in dat de gemeente deelnemers probeert te werven, e-mailcontact onderhoudt met de deelnemers en bijeenkomsten organiseert. Hoewel dit een operationele verantwoordelijkheid van de gemeente is, ligt het merendeel van de operationele verantwoordelijkheden bij de politie. Bovendien worden de operationele verantwoordelijkheden van de gemeente tegen betaling uitgevoerd door de politie. Volgens de Projectleider Burgernet treedt er een aantal complicaties op in de sa- menwerking tussen de politie en de gemeenten. Zo is volgens hem binnen de ge- meenten, afgezien van de burgermeester, niet duidelijk wie er voor taken op het gebied van integrale veiligheid verantwoordelijk is. Bovendien zou er operationeel weinig door de gemeenten worden gedaan op het gebied van openbare orde en veiligheid, waardoor de politie de trekker is van het initiatief. Tot slot ervaart de Projectleider Burgernet een mentaliteit bij de ambtenaren die niet bevorderlijk is voor het opzetten en implementeren van het initiatief. ‘De ambtenaren zitten nog in de vorige eeuw.’ Met deze uitspraak bedoelt hij dat ambtenaren niet openstaan voor mogelijkheden om via ICT burgers bij de handhaving en opsporing te betrekken. In het begin bestond er grote terughoudendheid bij de politie voor Burgernet. Op- sporing werd vooral gezien als een politietaak en men was terughoudend om hier burgers bij te betrekken. Zowel de politieorganisatie als gemeenten moeten wennen aan dit nieuwe instrument. De gemeenten hebben er bijvoorbeeld moeite mee om burgers echt te laten participeren in veiligheid. Door alles in één keer in te voeren loopt het initiatief volgens de Projectleider Burgernet het risico te veel weerstand op te roepen, waardoor het niet wordt ingebed in het veiligheidsbeleid. Om deze weer- stand te overwinnen is voorzichtig begonnen met de pilot in Nieuwegein. Het opnemen van het initiatief in het regeerakkoord had tot gevolg dat het techno- logische aspect van het initiatief op Europees niveau moest worden aanbesteed. Er was tegen die tijd al een contract met een bedrijf om, bij verdere pilots, dit bedrijf in te schakelen voor het ontwerp en beheer van de software. Dit contract moest echter als gevolg van de Europese aanbestedingsprocedure worden ontbonden. De aanbestedingsprocedure nam vervolgens negen maanden in beslag en uiteindelijk was er een partner gekozen die twee keer zo duur was als de partner met wie in eerste instantie een contract was getekend. Hieruit blijkt dat ook de inbedding in Europese aanbestedingsprocedures in sommige gevallen kan leiden tot operatio- nele barrières. 140Cocreatie in de publieke sector_8.indd 140 19-1-2010 10:38:37
  • 141. De burger als informant of als nieuwe burgerwacht? Bij de toepassing van Burgernet spelen niet alleen vragen over de effectiviteit van cocreatie; normatieve vragen over toelaatbaarheid van burgerbetrokkenheid bij toezicht en handhaving spelen ook een belangrijke rol. Er is een zekere spanning waarneembaar binnen Burgernet aangaande de rol die burgers binnen het initiatief hebben. Zijn burgers informanten van de politie die pas met de politie in contact treden wanneer ze in een concrete zaak om hulp worden gevraagd? Of worden burgers aangemoedigd zelf het initiatief te nemen om ongeoorloofde praktijken te signaleren en aan de politie door te geven? Wij spreken van het spanningsveld tussen de burger als informant en de burger als burgerwacht. Overigens heeft de politie wel het recht om beide rollen van de burger te stimuleren. Op de site van Burgernet wordt in dezen een duidelijke lijn getrokken. De burger wacht op een oproep van de politie alvorens hij uit gaat kijken naar een bepaalde persoon. Toch is het aanbrengen van een strikte scheiding tussen de burger als in- formant en de burger als burgerwacht om een aantal redenen problematisch. Aller- eerst ligt aan Burgernet het idee ten grondslag dat burgers actiever bij veiligheids- en leefbaarheidsvraagstukken moeten worden betrokken. Vandaar dat de gemeente Nieuwegein ook overweegt om de deelnemers aan Burgernet als klankbordgroep op het gebied van leefbaarheid en veiligheid in te zetten (Nieuwegein, document 2006-031). Deze actieve betrokkenheid gaat verder dan het enkel doorgeven dat een deelnemer een gezocht persoon heeft gezien. Zo leert de ervaring dat deelnemers aan Burgernet vaker dan andere burgers bij het politiebureau langsgaan of met de politie bellen, om ongeregeldheden aan te geven of zaken op het gebied van leefbaarheid en veiligheid aan te kaarten. Deze men- sen identificeren zich dan als deelnemers aan Burgernet (interview Projectleider Burgernet, 17 september 2008). Ook heeft de gemeente Nieuwegein een parallel initiatief opgezet, waarin zij hondenbezitters vraagt om melding te doen van ver- dachte of onwettige praktijken. Deze hondenbezitters worden dus aangemoedigd op eigen initiatief contact op te nemen met de politie. Deze hondenbezitters hoeven geen deelnemers te zijn aan Burgernet, maar de initiatieven vertonen wel enige gelijkenis. Tot slot is de site van Burgernet met de komst van een nationale Burgernetsite tus- sen 1 mei en 4 juli 2008 veranderd als het gaat om de rol van de burger als infor- mant respectievelijk burgerwacht. Op de oudere site werden burgers namelijk op- geroepen om op eigen initiatief melding te doen van zaken die zij als een misdrijf of verdacht zagen – denk bijvoorbeeld aan een fietsendiefstal of een woninginbraak. Bij de nieuwe website is dit niet langer het geval. Al met al zijn er dus verschillende zaken die tonen dat een strikte scheiding tussen burgers als informanten en burgers als een burgerwacht in het geval van Burgernet niet mogelijk is. Nu rijst de vraag: waarom is het onderscheid tussen burgers als informant en burgers als burgerwacht relevant? Burgers als burgerwacht roept bij mensen negatieve associaties op. Zo wordt er in de media een vergelijking gemaakt 141Cocreatie in de publieke sector_8.indd 141 19-1-2010 10:38:37
  • 142. met Big Brother en zelfs met de NSB. Volgens de Projectleider Burgernet onderkent ook de politie het risico dat burgers hun wijkgenoten gaan bespioneren en er een ongewenste vorm van sociale controle optreedt. Ook wanneer burgers, op basis van wat zij zien, zouden optreden als eigen rechter door een vermeend misdrijf zelf te bestraffen, is dat ongewenst. Wanneer deze burgers zich in dit gedrag gelegiti- meerd zouden voelen door de politie, is dit gedrag nog onwenselijker. Van gedra- gingen als eigen rechter of het achtervolgen van gezochte personen is volgens de Projectleider Burgernet echter geen sprake. Een gemeenteraadslid van GroenLinks geeft in de uitzending van NOVA op 29 maart 2007 wel aan dat deelnemers daders wel eens hebben achtervolgd. Dat Burgernet vooralsnog beperkt blijft tot de rol van burger als informant, heeft te maken met het risico dat burgers de rol van burgerwacht op zich zullen nemen. Dat er Big Brother-achtige taferelen ontstaan, is volgens de Projectleider Burgernet niet erg waarschijnlijk, omdat de deelnemers aan het initiatief niet anoniem zijn (voor de politie). Een andere reden dat Burgernet burgers niet motiveert op eigen initiatief contact op te nemen, is dat dit een te grote verandering zou zijn in het denken en handelen van de politie en de gemeente. Zowel de politieorganisatie als gemeenten moeten wennen aan het idee dat burgers participeren in de veiligheid. Door burgers een grotere rol te geven zou deze verandering te groot zijn, hetgeen op veel weerstand zou stuiten. 5.5 Conclusies en lessen Gewenste resultaten en perverse effecten Op basis van ons exploratieve onderzoek van de verschillende initiatieven in de politiesector kunnen we nu antwoord geven op de centrale vraag van dit hoofdstuk: welke mogelijkheden biedt Web 2.0 om via cocreatie met burgers handhaving en toezicht te verbeteren? Uit de casus blijkt dat handhaving en toezicht op twee manieren worden versterkt: burgers worden betrokken als rechercheur bij onderzoeken en burgers spelen in de opsporing een rol als extra ogen en oren van de politie. Voor beide praktijken wordt gekeken naar de gewenste resultaten (meer effectiviteit en meer legitimiteit), maar ook naar mogelijke perverse effecten. Bij politieonderzoeken.nl en overvallersgezocht.nl treedt de burger op als (mede) rechercheur. De initiatieven kunnen worden beschouwd als internetversies van Op- sporing Verzocht op de televisie. Er zijn duizenden belangstellenden en er worden honderden bericht gepost. Onduidelijk is wat, en hoeveel deze sites opleveren. Poli- tieonderzoeken.nl is vooral een toevoeging aan het televisieprogramma Opsporing Verzocht en is vergeleken met dit programma veel minder bekend. Toch heeft deze site al een bijdrage geleverd aan het oplossen van één moord, terwijl er maar zeven zaken op de website zijn geplaatst. Bij overvallersgezocht.nl ligt het nog iets anders, want de informatie die burgers hier leveren, wordt niet beschikbaar gemaakt via de massamedia. Overvallersgezocht.nl heeft vooralsnog niet tot de identificatie of aanhouding van een overvaller gezorgd. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat 142Cocreatie in de publieke sector_8.indd 142 19-1-2010 10:38:37
  • 143. overvallersgezocht.nl pas beelden toont wanneer alle andere opsporingsinstrumen- ten te weinig hebben opgeleverd. Beide initiatieven passen binnen de idee van de ‘long tail’ (Anderson, 2006): met een kleine extra inspanning kan meerwaarde uit een kleine groep worden behaald. Anderson geeft aan hoe met een heel specifieke webwinkel toch winst kan worden behaald omdat een specifieke nichemarkt kan worden bereikt. Ook ten aanzien van burgerinbreng bij politieonderzoeken lijkt er sprake van een ‘nichemarkt’: de grote massa wordt immers al bereikt via de televisie en andere instrumenten. Met de relatief goedkope website kan deze niche wel worden bereikt om aanvullende informatie te krijgen. Wanneer impact ruimer wordt gedefinieerd dan het leveren van nuttige inbreng, is hij nog een stuk groter. De initiatieven hebben geleid tot nieuwe tips en op ba- sis daarvan zijn er nieuwe getuigenverklaringen afgenomen. Naast het genereren van tips wordt ook meermalen opgemerkt dat burgers via de initiatieven scena- rio’s aandragen waar de politie nog niet aan had gedacht. Soms zijn deze scenario’s plausibel en ze helpen de politie om het denken over een zaak open te breken. Er gaat een soort verfrissende werking van uit die tunnelvisie tegengaat. Er zijn echter geen cijfers beschikbaar die aangeven in welke mate ideeën van burgers nuttig blij- ken te zijn voor politieonderzoeken. De betekenis van deze initiatieven voor de legitimiteit van de politie is niet eendui- dig. De onderzochte initiatieven kunnen een bijdrage leveren aan het versterken van het contact tussen burgers en politie doordat er meer burgers worden bereikt. Ook blijkt uit de reacties die burgers geven, dat ze de initiatieven van de overheid waarderen. De verbindingen tussen politie en burgers lijken te worden versterkt doordat de politie burgers actiever uitnodigt mee te werken aan de opsporing. Daar staat tegenover dat op politieonderzoeken.nl verscheidene malen is aangegeven dat de politie te terughoudend is in het openbaar maken van informatie en te langzaam is in het reageren op opmerkingen. Stijgende verwachtingen ten aanzien van cocre- atie zouden uiteindelijk de legitimiteit van de politie negatief kunnen beïnvloeden. Bij Burgernet treedt de burger op als wijkagent. Dit initiatief kan worden beschouwd als een internetversie van een agent die in de buurt rondloopt en burgers om in- formatie vraagt. Hoewel onafhankelijke evaluaties ontbreken, lijkt dit initiatief suc- cesvol: bij 9% van de Burgernetacties is er een harde relatie tussen de ontvangen informatie en het opsporingsresultaat (Van der Vijver et al., 2009: 4). Burgernet lijkt een positieve invloed te hebben op de legitimiteit van de politie: er worden meer burgers bereikt en de evaluaties van Burgernet tonen aan dat burgers zeer tevreden zijn. Ook hebben burgers bij Burgernet het gevoel dat ze meer kunnen bijdragen aan de veiligheid van hun omgeving. Dit lijkt in sommige gevallen te leiden tot een veiliger gevoel. Dit wijst erop dat het verbindend vermogen van de overheid door Burgernet wordt versterkt. 143Cocreatie in de publieke sector_8.indd 143 19-1-2010 10:38:37
  • 144. Naast de genoemde effecten op de kwaliteit van handhaving en toezicht, spelen er bij politieonderzoeken.nl, overvallersgezocht.nl en Burgernet ook discussies over perverse effecten. Publiceren van video’s en foto’s zou kunnen leiden tot stigmati- sering van bevolkingsgroepen: er kan een heksenjacht ontstaan. Inschakelen van burgers bij opsporingswerk zou het vertrouwen in de samenleving en de sociale cohesie kunnen ondermijnen. De politie zou met deze initiatieven weliswaar de verbindingen met een deel van de bevolking versterken, maar de verbindingen tus- sen burgers onderling zouden hierdoor worden bedreigd. Voor genoemde perverse effecten is echter weinig steun gevonden. Bij politieonderzoeken.nl stonden geen racistische bijdragen (bij een gepubliceerd filmpje op YouTube wel). Ook kan pu- blicatie van foto’s en films leiden tot een eeuwigdurende digitale schandpaal voor (niet-)veroordeelden. Onbekend is vooralsnog in hoeverre dit schandpaaleffect daadwerkelijk een rol zal spelen. Bij Burgernet zijn geen aanwijzingen gevonden dat de sociale cohesie afnam, al is wel naar voren gekomen dat de deelnemers vooral autochtonen zijn. Is er sprake van Web 2.0 en cocreatie? In het theoretische hoofdstuk hebben we aangegeven dat er – voor een sociologische duiding – twee sleutelcriteria zijn om te spreken over Web 2.0: gebruikers plaatsen informatie op de website en de contacten verlopen niet alleen tussen beheerder en gebruikers, maar vooral tussen gebruikers onderling. Voldoen de beschreven initiatieven aan deze criteria? Het overzicht van de onderzochte initiatieven staat in tabel 5.3 vermeld: Tabel 5.3 In hoeverre is er sprake van Web 2.0? Wie plaatst de Wat is de aard van Hoe specifiek is informatie op de site? het netwerk? het aanbod van informatie? Politieonderzoeken.nl Beheerder en Ster Generiek gebruikers (maar informatie gescreend) Burgernet Beheerder Ster Redelijk gepersonaliseerd Overvallersgezocht.nl Beheerder Ster Generiek Uit dit overzicht blijkt dat overvallersgezocht.nl het minst voldoet aan voornoemde criteria voor Web 2.0. Gebruikers kunnen geen content (in de vorm van een reactie, beelden of informatie) toevoegen op de site of op enige manier via de site iets initië- ren. Er kan moeilijk worden gesproken van een sociaal netwerk, omdat de contacten alleen met de politie plaatsvinden en deze contacten veelal eenmalig zijn. Ook is het aanbod van de informatie algemeen en er bestaat geen mogelijkheid tot perso- nalisatie. Toch kan er wel worden gesproken van enige vorm van Web 2.0, omdat het initiatief sterk is gericht op het verkrijgen van informatie van gebruikers. Deze informatie verschijnt echter niet op de website, maar komt alleen ter beschikking van de politie. 144Cocreatie in de publieke sector_8.indd 144 19-1-2010 10:38:37
  • 145. Bij politieonderzoeken.nl is er wel sprake van iets meer Web 2.0-achtig gebruik van technologie, alhoewel nog steeds geen sprake is van personalisatie en het netwerk nog vooral een sterkarakter heeft. Input van gebruikers vormt nu wel een belang- rijk deel van de content van de website. Gebruikers kunnen reageren op de oproep van de politie, maar kunnen niet direct informatie aan de site toevoegen (omdat die gescreend wordt door de politie) of dingen op de site veranderen. De belangrijkste reacties worden niet getoond op de site, want deze kunnen het onderzoek in gevaar brengen. Er zou kunnen worden gezegd dat wanneer de input van gebruikers sterk gereglementeerd is en gekanaliseerd wordt door de oprichters, dit een indicator is dat de gebruikers een minder actieve rol hebben. Daarnaast kan de vraag worden gesteld door wie deze content wordt gebruikt. Met betrekking tot het gebruik van de ‘user generated content’ door bezoekers/gebruikers van de site kan worden opgemerkt dat de reacties van gebruikers die getoond worden, slechts enkele malen direct ingaan op reacties van andere gebruikers. Het lijkt erop dat vooral de politie de verschillende content aggregeert, om zo gebruik te maken van de collectieve intelligentie. Burgernet heeft duidelijk ook een sterkarakter – leden kunnen elkaars berichten niet zien – en gebruikers leveren wel content, maar deze is niet zichtbaar voor andere gebruikers. Overigens kan er wel sprake zijn van een netwerk wanneer mensen van elkaar weten dat ze zijn aangesloten bij Burgernet. Van der Vijver et al. (2009: 46): ‘Dat het meedoen aan Burgernet belangrijk wordt gevonden blijkt onder meer uit het feit dat waar veel mensen samen zijn plotseling allemaal telefoontjes afgaan: “Hé, we zijn met z’n allen aan het uitkijken naar een kind dat weg is”. Mensen spreken elkaar zelfs daarbij aan. Het lijkt te leiden tot een soort solidariteit.’ Vooral bij Burgernet is sprake van enige mate van personalisatie: de berichten wor- den gestuurd naar mensen die in het gebied wonen waar de persoon zou moeten zijn die door de politie wordt gezocht. Er is dus geen sprake van algemene informa- tie naar alle deelnemers. Opvallend in deze gevallen is dat er slechts in beperkte mate sprake is van Web 2.0. De technologie wordt vooral gebruikt om sternetwerken te smeden en de informa- tie is meestal algemeen. Informatie van burgers is voor een groot deel alleen zicht- baar voor de politie. Zijn de verkeerde cases geselecteerd? Of is er iets anders aan de hand? Ons argument is dat dit de gevallen zijn waar de politie het sterkst burgers betrekt bij haar taken. Het geweldsmonopolie ligt bij de Staat en het juridisch kader is strak. Deze omstandigheden lijken verdergaande vormen van cocreatie door de politie te belemmeren (hoewel politiekorpsen wel de juridische grenzen opzoeken). Het normatieve angstbeeld van de eigenrichting lijkt een obstakel te vormen voor Web 2.0-gebruik in deze vormen van handhaving en het toezicht. Daarmee is gebleken dat er slechts in beperkte mate sprake is van Web 2.0-achtig gebruik van technologie. Is er eigenlijk wel sprake van cocreatie? Bij de bespreking van cocreatie besteden we aandacht aan een tweetal zaken: tussen wie is er sprake 145Cocreatie in de publieke sector_8.indd 145 19-1-2010 10:38:37
  • 146. van interactie en hoe moet deze interactie worden geclassificeerd? De resultaten van de analyse staan samengevat in tabel 5.4: Tabel 5.4 In hoeverre is er sprake van cocreatie? Tussen wie is er sprake van Hoe moet deze interactie interactie? worden geclassificeerd? Politieonderzoeken.nl Politie-burgers Delen Burgernet Politie-burgers Delen Overvallersgezocht.nl Politie-burgers Delen Het beeld van de drie cases is identiek: interactie tussen politie en burgers die kan worden geclassificeerd als ‘delen’. Alleen bij politieonderzoeken.nl is sprake van enige interactie tussen burgers onderling, maar uit onze analyse is gebleken dat deze interactie slechts zeer beperkt plaatsvindt (want er wordt nauwelijks gerea- geerd op elkaars berichten). In geen van de gevallen gaat de aard van de interactie verder dan ‘delen’. Zowel gebruikers/burgers als de politie delen informatie en ken- nis, en de regie ligt daarbij bij de politie. Er is geen sprake van raadplegen, omdat het niet alleen burgers zijn die informatie aan de politie geven (unidirectioneel), maar ook de politie informatie verstrekt aan burgers. Anderzijds kan er ook niet worden gesproken van gezamenlijke handhaving, omdat burgers daarvoor te wei- nig informatie krijgen en zij niet bevoegd zijn om beslissingen te nemen in de oplossing van het misdrijf. Een kanttekening die kan worden geplaatst bij de clas- sificatie van ‘delen’, is dat de politie wel erg sterk de regie in handen heeft. Wanneer Burgernet burgers zou aanmoedigen op eigen initiatief met de politie te bellen (zoals onlangs is gevraagd aan hondeneigenaren; zie uitzending NOVA, 24 augustus 2007)), is de interactie aanzienlijk minder geregisseerd en levert de burger een directe bijdrage aan de handhavings- en toezichtstaak van de politie. Hier is dan sprake van ‘gemeenschappelijke handhaving en toezicht’. Omdat bur- gers in het geval van Burgernet niet worden aangemoedigd om zelf actie te onder- nemen ten aanzien van de geconstateerde misstand (maar de politie hier te laten optreden), is er hier sprake van een geringe mate van gemeenschappelijke handha- ving en toezicht. Het beeld dat over cocreatie ontstaat, is, zoals kon worden verwacht, vergelijkbaar met het beeld van het gebruik van technologie: een lage mate van cocreatie. Inte- ressant is wel dat deze initiatieven hoge aantallen bezoekers trekken. Dit geeft aan dat de mate van cocreatie is gerelateerd aan de belangstelling van burgers. In dit geval hebben veel burgers belangstelling voor initiatieven met een lage mate van participatie. What’s new? Wat zijn nu de verschillen tussen online- en offlinecocreatie? Politieonderzoeken. nl en overvallersgezocht.nl zullen we vergelijken met Opsporing Verzocht en Burgernet met een buurtonderzoek. Over het algemeen kan worden gesteld dat er 146Cocreatie in de publieke sector_8.indd 146 19-1-2010 10:38:37
  • 147. veel overeenkomsten zijn: uiteindelijk gaat het er steeds om dat burgers de politie bellen met informatie over misdrijven. Toch zijn er ook enkele relevante verschillen. Een eerste constatering is dat er nieuwe doelgroepen worden bereikt. Duidelijk is dat online mensen worden bereikt die offline waarschijnlijk niet zouden worden bereikt, en dat deze nieuwe groep burgers tips geeft die de politie anders wellicht niet had ontvangen. Specifiek kan hierbij worden gewezen op het bereiken van jon- geren, die waarschijnlijk vaker naar YouTube en websites kijken dan naar Opsporing Verzocht. Een verschil is dat een initiatief als politieonderzoeken.nl burgers de mogelijkheid geeft om echt met een zaak mee te denken, waardoor er uitgebreide scenario’s met de politie kunnen worden gedeeld. Eenzelfde hoeveelheid informatie over een zaak is offline vaak niet verkrijgbaar, terwijl je deze informatie als burger nodig hebt om goede scenario’s te bedenken. De mensen die scenario’s schrijven, hadden zonder dit initiatief mogelijk niet met de politie gebeld om hun ideeën over een misdrijf te bespreken. Burgernet maakt het mogelijk om informatie te sturen naar de burgers voor wie die informatie op dat moment en dat tijdstip nuttig is. Informatie wordt op maat aangeboden en creëert de mogelijkheid om specifieke verzoeken aan burgers te doen. De directe koppeling van vraag aan context is offline vaak lastig. De politie kan wel vragen stellen aan burgers in de buurt, maar de mobiele telefoon maakt het mogelijk om in ‘real time’ een bericht te sturen aan alle burgers in de omgeving die bij Burgernet zijn geregistreerd. De gelegenheden om gecoördineerde actie met burgers te ondernemen worden hiermee technologisch mogelijk gemaakt. Daarnaast willen we opmerken dat burgers ook contact hebben met elkaar. Offline is er sprake van een sternetwerk: de burgers hebben alleen contact met de politie en niet met elkaar. Online ontstaan er in bepaalde gevallen toch meer webnetwerken. Burgers kunnen reageren op elkaars tips en ook met elkaar in gesprek gaan. Dit gebeurt ove- rigens nog relatief weinig. Wel is bijvoorbeeld opvallend dat op politieonderzoeken.nl veel steunbetuigingen staan aan de nabestaanden van Sjaak Gerwig. De mediumkarakteristieken zorgen ervoor dat cocreatie een andere invulling krijgt. Deze invulling is ten dele noodzakelijk – want burgers maken gebruik van andere media – en ten dele een nuttige aanvulling op bestaande media. De nieuwe media maken het mogelijk veel uitgebreidere informatie te verstrekken, deze informatie op de juiste tijd en plaats te verstrekken, en interacties tussen burgers mogelijk te maken. Aanbevelingen De opbrengsten in de bestudeerde cases zijn dusdanig groot dat voortzetten en uitbreiden van deze praktijken aanbeveling verdient. In het algemeen kan daarmee worden aanbevolen om te experimenteren met dergelijke nieuwe vormen van het betrekken van burgers bij handhaving en toezicht. Daarbij is het wel van groot 147Cocreatie in de publieke sector_8.indd 147 19-1-2010 10:38:37
  • 148. belang om goed op te passen voor mogelijke perverse effecten. Hoewel we nog geen sterke aanwijzingen voor deze perverse effecten hebben gevonden, zijn de risico’s dusdanig groot dat deze niet moeten worden veronachtzaamd. Aanvullend kunnen we enkele specifieke aandachtspunten noemen. Om succes te hebben met een initiatief lijkt een multi-channelbenadering belangrijk. Handha- vers en toezichthouders kunnen er niet van uitgaan dat de internetsite uit zichzelf aandacht genereert. Ze moeten proberen bekendheid voor het initiatief te verwer- ven door aandacht in de traditionele massamedia. Ook dienen in de opsporing, naast digitale contacten, face-to-facecontacten een rol te spelen. Het op straat aan- spreken van burgers door de politie levert andere kennis op dan reacties op een internetpagina. Onlinecocreatie heeft wel een toegevoegde waarde en zou kunnen worden ingezet in het kader van een multi-channelbenadering van burgers. Het modereren van discussies krijgt vooralsnog beperkte aandacht. De politie be- perkt zich veelal tot het niet plaatsen van berichten die waarde hebben voor het on- derzoek. Contacten met en tussen burgers zouden wellicht waardevoller zijn wan- neer de politie actiever informatie toevoegt aan discussies. Ook kunnen regelmatig nieuwe vragen worden voorgelegd aan forums. Aanbevolen wordt dat er een aparte organisatie of afdeling wordt opgericht die de screening van berichten voor haar rekening neemt. Een politiekorps gaf aan de screening van reacties om efficiencyredenen te willen uitbesteden aan de afdeling Teleservice van de politie. Een andere mogelijkheid zou zijn dat korpsen berich- ten naar deze afdeling sturen wanneer ze twijfelen of die online kunnen worden geplaatst. Dit zou een zekere juridische zorg bij de korpsen uit handen kunnen nemen en bovendien mogelijk efficiënter zijn. Ten slotte willen we aanbevelen om oog te hebben voor de ‘fun’-aspecten van par- ticipatie. In het onderzoek is gebleken dat spanning en sensatie een belangrijke rol spelen als motivatie voor burgers om te participeren. Handhavers kunnen hierop inspelen door mooie filmpjes te plaatsen en participatie spannend te maken. Een kanttekening hierbij is wel dat de vraag is of participatie die door spanning en sen- satie wordt gedreven, wel altijd leidt tot inbreng van hoog niveau. En misschien werkt het leggen van de nadruk op spanning en sensatie vormen van eigenrichting in de hand. Opvallend is dat tegenwoordig op de website www.depolitiezoekt.nl (voorheen overvallersgezocht.nl) te lezen valt: ‘In alle gevallen geldt: Ga niet zelf tot actie over, maar neem contact op met de politie.’ Nadere pilots en experimenten dienen meer informatie op te leveren over de do’s-and-don’ts van ‘fun’ in dergelijke vormen van participatie. 5.6 Normatieve vragen In de vormgeving van cocreatie via Web 2.0 door de politie komen enkele belang- rijke normatieve vragen naar voren. Deze vragen hebben een juridische compo- nent die reeds besproken is bij de omgang met barrières. In deze paragraaf willen 148Cocreatie in de publieke sector_8.indd 148 19-1-2010 10:38:37
  • 149. we deze vragen echter plaatsen binnen een breder normatief kader, om zicht te krijgen op de wenselijkheid van deze veranderingen. We zullen hier de volgende spanningsvelden bespreken: openheid versus aansprakelijkheid, het oplossen van het misdrijf versus de bescherming van privacy en de burgerrechercheur versus de geleide burger. Er kan niet eenvoudig worden aangegeven hoe met deze drie genoemde spanningsvelden kan worden omgegaan. De omgang is afhankelijk van vragen van effectiviteit, maar ook van maatschappelijke wenselijkheid. Duidelijk is dat deze nieuwe ontwikkelingen leiden tot een nieuwe invulling van oude di- lemma’s ten aanzien van de rechtshandhaving. Openheid versus beslotenheid Openheid is een basiskenmerk van Web 2.0: de inbreng van gebruikers wordt getoond, zodat iedereen van alles op de hoogte is. Het voordeel van openheid is dat dit een stimulans kan zijn voor burgers om effectief bij te dragen aan het oplossen van misdrijven. Als burgers volledige informatie krijgen van de politie kunnen zij hier adequaat op reageren. Op politieonderzoeken.nl gaven verschillende burgers aan dat de beperkte openheid hen niet in staat stelde goed bij te dragen aan het oplossen van de misdrijven. Ook het weghouden van reacties van burgers op de website beperkt de openheid. Wanneer burgers kunnen reageren op elkaars suggesties en deze ook kunnen aanvullen, kan de collectieve intelligentie optimaal worden gebruikt om misdrijven op te lossen. Openheid kan echter ook nadelige effecten met zich meebrengen. Het kan in een meer open structuur voorkomen dat burgers berichten op sites van de politie plaat- sen waarin zij verdachtmakingen uiten aan het adres van derden. Wanneer die verdachtmakingen onjuist zijn, kan er sprake zijn van smaad of laster – wat an sich tot nadelige effecten gerekend kan worden. Bovendien kan degene die (onterecht) verdacht wordt gemaakt, naar de rechter stappen om de burger die op het forum participeert aan te klagen voor smaad of laster. Deze burger kan in zulke gevallen echter ook de politie aanklagen voor smaad of laster, wat – zeker voor de politie zelf – een nadelig gevolg zou zijn van de openheid van Web 2.0-toepassingen. Ook wil de politie voorkomen dat burgers informatie op sites (van de politie) plaat- sen, waardoor de dader vervolging kan ontlopen of zichzelf in een rechtszaak be- ter kan verdedigen (Smilda, 2007: 23). Wanneer burgers bijvoorbeeld publiekelijk zeggen dat ze een vermoeden hebben binnen welke groep de dader zich bevindt, kan de dader proberen zijn sporen uit te wissen of het hazenpad kiezen door naar een ander land te vluchten. De politie spreekt hier ook wel van het voorkomen van ‘daderwetenschap’. Bovendien is er de mogelijkheid dat verklaringen van ver- dachten en getuigen niet meer getoetst kunnen worden op betrouwbaarheid, op die punten die in de publiciteit zijn gebracht (Smilda, 2007: 23). Die informatie is dan immers algemeen bekend. Wanneer er daderwetenschap ontstaat of wan- neer nieuwe getuigenissen niet meer op betrouwbaarheid kunnen worden ge- toetst (of doordat de politie zelf te veel informatie prijsgeeft, of doordat zij burgers de mogelijkheid biedt informatie op politiesites te publiceren), is de politie daar aansprakelijk voor. 149Cocreatie in de publieke sector_8.indd 149 19-1-2010 10:38:37
  • 150. Dit spanningsveld is niet nieuw, maar krijgt in het internettijdperk wel een nieuwe lading. De mogelijkheden voor smaad en laster zijn op internet groter dan offline. Door de relatief eenvoudige verspreiding van informatie en de transparantie die ontstaat door de op internet geplaatste informatie, krijgen daders bovendien meer mogelijkheden om voor hen nuttige informatie in te winnen over het onderzoek naar hun misdrijf. Voordat gebruik werd gemaakt van het internet lag deze infor- matie in politiedossiers opgeslagen en werd dan mondjesmaat via de traditionele media verspreid. Met de komst van het internet is echter de trend ontstaan om bur- gers effectief bij het onderzoek te willen betrekken. Die trend heeft er vervolgens toe geleid dat er bij de politie de behoefte is ontstaan om meer informatie met de burger te delen dan ze bijvoorbeeld tien jaar geleden zou hebben gedaan. Oplossing misdrijf versus bescherming privacy Het spanningsveld tussen het oplossen van misdrijven en het beschermen van de privacy is een klassiek spanningsveld in de rechtswetenschap. Om misdrijven op te lossen roept de politie regelmatig de hulp van burgers in. Dit kan gebeuren door middel van de tactische onderzoeksmethode van de opsporingsberichtgeving. Opsporingsberichtgeving is ‘het ten behoeve van de waarheidsvinding zoeken naar getuigen en/of aangevers/slachtoffers onder het publiek. Hierbij wordt door publicatie van bepaalde zaakgegevens en een aantal concrete vragen het publiek verzocht om informatie te geven over een gepleegd (strafbaar) feit’ (Amelsvoor (2005) in Smilda, 2007: 22). Het gebruik van opsporingsberichtgeving moet zorgvuldig gebeuren, omdat de privacybelangen van slachtoffers, getuigen en/ of verdachten in het geding kunnen komen. Wanneer men namelijk nuttige tips van het publiek wil, zal ook de nodige informatie aan het publiek moeten worden gegeven. Doordat dit de privacy van mensen kan schaden, ontstaat er een bijkomend risico dat de veiligheid in gevaar komt. Rond de oprichting van overvallersgezocht. nl is door de politiek opgemerkt dat hier wel eens sprake zou kunnen zijn van de aantasting van de privacy van de verdachten. In algemene zin wordt in gesprekken de tendens weergegeven dat de politie meer over verdachten bekend mag maken (interview Projectleider Burgernet, 17 septem- ber 2008). Het geven van persoonsgegevens is maatschappelijk steeds meer geac- cepteerd. Zo zou een reconstructie van een misdrijf een twintigtal jaar geleden de nodige weerstand hebben opgeroepen, terwijl dit nu erg normaal is. De politie, zo werd in meerdere gesprekken aangegeven, is in de laatste decennia meer informa- tie over zaken publiekelijk gaan maken. Opsporingsberichtgeving en het handhaven van het recht op privacy staan op ge- spannen voet met elkaar. Wanneer er een verschuiving zou zijn naar een verdere terugdringing van de privacy kan dit voor de cocreatie zowel positieve als negatieve gevolgen hebben. Positief voor de cocreatie is dat minder privacy kan leiden tot meer informatie die de politie met burgers kan delen, waardoor burgers effectiever samen met de politie een misdrijf kunnen oplossen. Negatief voor de cocreatie is dat een teruglopende privacy vervreemding kan oproepen bij burgers ten aanzien 150Cocreatie in de publieke sector_8.indd 150 19-1-2010 10:38:37
  • 151. van de politie, waardoor ze zich bijvoorbeeld niet meer veilig voelen om informatie met de politie te delen. De burgerrechercheur versus de passieve burger Burgers hebben niet dezelfde bevoegdheden als de politie om handhavend op te treden. Toch lijkt cocreatie ertoe te leiden dat burgers een grotere rol gaat spelen in de handhaving. Is een burgerrechercheur wenselijk? Het risico bestaat dat dit ontaardt in een burgerwacht, waarbij burgers zelf politie gaan spelen. Het risico dat daartegenover staat, is dat van de passieve burger die, wanneer er een misdrijf plaatsvindt, afwacht tot de politie ingrijpt. Wanneer we, voor de conceptuele helderheid, gradaties willen aanbrengen in de mate van initiatief die burgers kunnen nemen binnen een project, is het volgende model mogelijk nuttig. In figuur 5.1 staan boven de streep de verschillende rollen van de burger en onder de streep verschillende initiatieven. Afwachtende Meedenkende Patrouillerende Eigen rechter burger burger burger Ditdoenwij.nl Burgernet.nl Alertdude.com Politieonderzoeken.nl Figuur 5.1 Van afwachtende burgers tot eigen rechters: een gradiënt Aan de linkerzijde van deze as wordt de burger enkel geïnformeerd en aan de rech- terzijde neemt hij volledig het recht in eigen hand. Dus bij de site ditdoenwij.nl, waarop de Nederlandse politie toont wat zij doet, maar de burger geen enkele inter- actie kan aangaan met de politie (het is een klassieke Web 1.0-site), wordt de burger geïnformeerd en de interactie met de burger geheel door de politie geregistreerd. Wanneer de burger een informant is, zoals wanneer hij informatie geeft die helpt bij het oplossen van misdrijven, wordt de interactie in mindere mate gecontroleerd. Burgers kunnen immers antwoord geven op vragen van de politie, maar ook andere informatie aanleveren waarvan zij denken dat het de politie tot nut kan zijn. Wan- neer burgers ook zelf (fysiek of via ICT) overtredingen en misdrijven gaan opspo- ren, is er sprake van een burgerwacht. Als er ten slotte (op basis van de eigen opspo- ringswerkzaamheden) door een burger een door hem gewenst geachte bestraffende maatregel op iemand wordt toegepast, is er sprake van eigenrichting. Alertdude. com is een Amerikaans initiatief waarop burgers kunnen zien of er mensen in hun omgeving wonen die een crimineel verleden hebben. Tal van persoonsgegevens worden vermeld, variërend van een paspoortfoto tot al dan niet aanwezige tatoe- ages. Dit initiatief heeft kenmerken van een burgerwacht, omdat gegevens over omwonenden worden vergaard en gepubliceerd. Wanneer vervolgens zou worden overgegaan tot sancties jegens de personen van wie de gegevens op de site staan, is 151Cocreatie in de publieke sector_8.indd 151 19-1-2010 10:38:37
  • 152. er sprake van eigenrichting. Wanneer mensen handelen als eigen rechter tast dit de rechtsstaat aan. Vooral de mogelijkheid van een burgerwacht roept vragen op. Burgers gaan (op verzoek van de politie) zelf onwetmatigheden opsporen. Ze signaleren onregelma- tigheden en geven deze door aan de politie. Burgernet is bekritiseerd op het punt dat het burgers zou aanmoedigen andere burgers te bespioneren. Handhavende taken zijn immers met reden toevertrouwd aan de overheid (gelijke behandeling in gelijke gevallen, geweldsmonopolie, enzovoort) en kunnen niet door de burger worden uitgeoefend. De vergelijking is wel getrokken met Big Brother en de Stasi. Burgernet roept burgers echter niet (expliciet) op om voortdurend een oogje in het zeil te houden, het is immers een initiatief waarbij burgers bij concrete zaken door de politie worden gevraagd om te kijken of ze de gezochte persoon zien. Dit neemt niet weg dat deelnemers aan Burgernet zich soms bij de politie identificeren als zijnde deelnemers aan Burgernet, wanneer ze bepaalde verdachte praktijken willen doorgeven. 5.7 Betekenis voor theorieën over handhaving en toezicht Theorieën over handhaving en toezicht leggen het accent op de relatie tussen hand- haver en object van handhaving. Dit hoofdstuk heeft – op basis van exploratief on- derzoek van politiepraktijken – laten zien dat theorieën over handhaving en toezicht wel degelijk meer aandacht zouden moeten besteden aan de omgeving. De casus Burgernet heeft laten zien dat burgers die last hebben van overtredingen in hun omgeving, wel degelijk betrokken kunnen worden bij de handhaving. Vergroten van de veiligheid is dan niet alleen een taak van de politie, maar ook van de burgers. Het delen van deze taak geeft burgers ook het gevoel dat ze zelf actief iets kun- nen doen om bij te dragen aan het vergroten van de veiligheid van hun omgeving. ‘Slachtoffers’ van overtredingen kunnen transformeren in actieve betrokkenen bij het vergroten van de handhaving. Ook wordt in theorieën over handhaving en toezicht onvoldoende onderkend dat de omgeving de toezichthouder informatie kan geven over het object van toezicht. De twee cases – politieonderzoeken.nl en overvallersgezocht.nl – laten zien dat er ondanks de grote bekendheid van Opsporing Verzocht ook nieuwe mogelijkheden bestaan om de omgeving informatie te laten geven. Het kan hierbij gaan om feite- lijke kennis, maar vaak ook om nieuwe ideeën en theorieën. De intelligentie van de massa kan zo worden gebruikt bij het oplossen van misdrijven en ook dwingt deze intelligentie de politie om steeds een open blik te blijven houden. Van belang is daarbij de vraag waarom de massa betrokken raakt. Naast erkende za- ken als eigenbelang, groepsbelang en publiek belang, was een opvallende conclusie dat burgers niet alleen deelnemen omdat ze hun eigen situatie willen verbeteren of bij willen dragen aan een groep of de hele gemeenschap. Burgers dragen ook bij omdat, in het geval van cocreatie bij de politie, participatie ‘fun’ is. Hoewel er niet met burgers is gesproken die aan de initiatieven deelnemen, wordt in verschillende 152Cocreatie in de publieke sector_8.indd 152 19-1-2010 10:38:37
  • 153. gesprekken met oprichters van initiatieven opgemerkt dat een belangrijke moti- vatie van burgers om aandacht te besteden aan de initiatieven, het spannende en sensationele aspect is van de initiatieven. De cases laten zien dat, naast de bekendere redenen om te participeren, zoals wil- len bijdragen aan de gemeenschap of aan het eigenbelang, participatie in deze fase van beleid onder andere wordt gedreven door een zucht naar spanning en sensatie. Zo besteden alle initiatieven, met uitzondering van Burgernet, aandacht aan zware misdrijven en wordt hierbij steeds videomateriaal getoond. Bij Burgernet is geen sprake van zware misdrijven, maar mensen kunnen wel in ‘real life’ en in ‘real time’ participeren (en dat is natuurlijk ook zeer spannend). Een deelnemer aan Burgernet geeft in een NOVA-uitzending (24 augustus 2007) dan ook aan dat de (eerste) oproepen van Burgernet spannend waren. Bovendien kan worden opge- merkt dat het werk van de politie in zichzelf een spanningselement draagt, waar- door mensen zullen willen participeren. De politie probeert in te spelen op het spanningseffect door spannende beelden te laten zien. Bij het tegemoetkomen aan de behoefte aan spanning en sensatie kun- nen kanttekeningen worden geplaatst. Met betrekking tot voornoemde beelden op YouTube kan bijvoorbeeld worden opgemerkt dat er enkele reacties zijn binnenge- komen waarin burgers aangeven de overval zelf te willen zien. In het kader van het identificeren van de overvaller heeft dit geen directe toegevoegde waarde en daarom heeft de politie deze beelden niet getoond. Ook kan de meer algemene vraag wor- den opgeroepen of de politie vanuit haar staatsrechtelijke taak altijd tegemoet kan komen aan de behoefte van spanning en sensatie. Ook voegt het gebruik van het internet door de politie an sich al een sensatie-ele- ment toe. Door bijvoorbeeld beelden op een hoofdzakelijk burgerplatform als You- Tube te plaatsen genereert de politie de nodige aandacht. De politie bevindt zich als het ware op de ‘cutting edge’ van technologie en mensen vinden dit spannend, getuige het aantal bezichtigingen van de beelden en de inhoud van de reacties. Het internet roept ook in de maatschappelijke discussie vragen op rond privacy en de bescherming van persoonsgegevens; door beelden op internet te zetten plaatst de politie zich midden in deze discussie. De omstredenheid van de initiatieven leidt tot meer sensatie en aandacht en draagt daardoor potentieel bij aan het succes ervan. Om de rol van de omgeving bij handhaving te begrijpen moet worden onderkend dat participatie in de handhaving ook wordt gedreven door sensatiezucht. De veranderingen in de relatie tussen handhaver en omgeving van objecten van toezicht hebben ook gevolgen voor de organisatie. Weerstand tegen deze nieuwe initiatieven is begrijpelijk, aangezien de verandering kan worden beschouwd als institutionele innovatie. Deze weerstand betreft allereerst de nieuwe technologie. In gesprekken met oprichters en beheerders van initiatieven komt naar voren dat dit nieuwe gebruik van ICT nog onvoldoende is ingebed in de organisatie. De po- litie is gewend om onderzoek te doen naar zaken door met mensen een afspraak te maken of over de telefoon met hen te spreken. Het in eerste instantie digitaal 153Cocreatie in de publieke sector_8.indd 153 19-1-2010 10:38:38
  • 154. contact leggen met mensen is onwennig en maakt geen deel uit van geïntegreerde handelingspatronen. Voor zover er al contact wordt gezocht met burgers via inter- net, gebeurt dit vaak wanneer het onderzoek helemaal is vastgelopen. Daarnaast is er weerstand tegen de nieuwe rol van burgers. Het contact van de po- litie met burgers is traditioneel informerend en zendend van aard (Smilda, 2007: 44). In gesprekken kwam echter steeds naar voren dat het oplossen van misdrijven zonder de hulp van de burger vaak bijna onmogelijk is. De politie moet dus een manier vinden om contact te krijgen met de burger, zodat de burger informatie aan de politie geeft. Om dit contact te maken is er in de onderzochte initiatieven getracht om de burger op meer gelijkwaardige voet te benaderen. Het idee is dat ook de politie informatie aan de burger zal moeten geven om nuttige informatie van burgers te krijgen, en daardoor in een soort dialoog met de burger moet treden. De burger wordt een soort burgerrechercheur. Hierdoor verandert de relatie tussen burger en politie enigszins en dit is voor de korpsen niet eenvoudig. Er is sprake van een ‘gesloten cultuur’ (Smilda, 2007: 45), die enigszins moet worden opengebroken alvorens cocreatie tussen burgers en politie effectief plaats kan vinden. De nieuwe vormen van participatie vragen ook een nieuwe openheid van de politie. Het omgaan met deze openheid – modereren van discussies, reageren op bijdra- gen – wordt een nieuwe taak van de handhaver. De vraag hierbij is wat de kosten zijn die verbonden zijn aan deze nieuwe taak. En wegen de additionele kosten op tegen de baten van deze vormen van cocreatie? In vervolgonderzoek zal zorgvuldig moeten worden gekeken naar de kosten en baten van nieuwe manieren van werken. Bij Burgernet gebeurt nog iets dat anders is dan bij de andere cases: de politie zoekt hier naar manieren om informele netwerken te betrekken bij de handhaving. In de jaren vijftig van de vorige eeuw was er een grote mate van informeel contact tus- sen mensen binnen een dorp en wijk. Ook de agent was een bekende en was op de hoogte van hetgeen er in zijn gebied van jurisdictie plaatsvond. In de jaren tachtig en negentig heeft de schaalvergroting ertoe geleid dat burgers en politie het contact met elkaar verloren. De politie probeert nu ICT te gebruiken om het contact met de burger weer op te bouwen. Zij wil de informele controle terugbrengen. Deze informele controle is echter niet langer holistisch, zoals in de jaren vijftig, maar gebonden aan specifieke onderwerpen. Cocreatie leidt niet tot stabiele, algemene verbindingen tussen politie en burgers, maar eerder tot dynamische, specifieke verbindingen. 154Cocreatie in de publieke sector_8.indd 154 19-1-2010 10:38:38
  • 155. 6 Conclusies 6.1 Efteling als ideaal voor een verbindende overheid We begonnen dit boek met de vraag of cocreatie een bijdrage kan leveren aan het verbindend vermogen van overheden. Overheden zijn op zoek naar nieuwe ma- nieren om verbindingen te leggen met burgers in een tijd dat er steeds minder stabiele gemeenschappen bestaan. Op internet ontstaan tegelijkertijd steeds meer open, dynamische, doelzoekende gemeenschappen van burgers. De behoefte om verbindingen te creëren bestaat bij burgers. Lukt het overheden om zich op zinvolle manieren te verbinden met deze gemeenschappen? De deelstudies hebben een schat aan informatie over nieuwe praktijken van cocre- atie opgeleverd. We hebben gezien hoe bloggende militairen de publieke agenda beïnvloeden, hoe burgers betrokken worden bij besluitvorming over een nieuwe wijk in Smallingerland, hoe burgers elkaar ondersteunen met antwoorden op vra- gen over uitkeringen en de emotionele omgang met werkloosheid, en hoe burgers meedenken en bijdragen aan de veiligheid in Nieuwegein. In elke studie hebben we aandacht besteed aan motieven van overheden en burgers, mogelijkheden tot participatie en het gebruik van deze mogelijkheden, de impact van deze participatie en barrières voor overheden. Wat hebben we nu geleerd van dit onderzoek? In dit boek staat de volgende vraag centraal: welke mogelijkheden biedt Web 2.0 voor cocreatie in de verschillende fa- sen van de beleidscyclus? Op basis van de bevindingen van het exploratieve onder- zoek kunnen we een voorlopig antwoord formuleren op deze vraag. Dit antwoord is voorlopig omdat in het onderzoek slechts een beperkt aantal praktijken is bestu- deerd en omdat deze praktijken zo snel veranderen dat dit soort onderzoek het ka- rakter heeft van ‘shooting at a moving target’. Onderzoek loopt daardoor het risico al te zijn achterhaald op het moment dat dit naar buiten wordt gebracht. Ondanks deze beperkingen heeft het onderzoek boeiende inzichten opgeleverd in praktijken van cocreatie en deze praktijken kunnen geïnteresseerden nieuwe inzichten bieden in de mogelijkheden voor cocreatie met behulp van Web 2.0. Motieven van overheden en burgers: participatie als ‘fun’ Wanneer we spreken over de mogelijkheden die Web 2.0 biedt, zullen we eerst moeten achterhalen wat overheden met cocreatie willen bereiken. Uit het onderzoek is gebleken dat het verhogen van de kwaliteit in alle cases op het gebied van besluitvorming, dienstverlening en handhaving en toezicht een belangrijke rol speelde. De invulling van kwaliteit is verschillend. Zowel bij de gemeente Smallingerland als bij de politiecasus gaat het om het vergroten van de kwaliteit van respectievelijk besluitvorming en opsporing door inbreng van burgers met goede ideeën voor de ruimtelijke inrichting of tips betreffende de opsporing. Gebruik van de ‘intelligence of the crowd’ wordt gezien als een manier om de kwaliteit van beleid te verhogen. Bij forum.werk.nl wordt de kwaliteit verhoogd doordat klanten toegang hebben tot gebruikerservaringen en elkaar ook van relevante informatie 155Cocreatie in de publieke sector_8.indd 155 19-1-2010 10:38:38
  • 156. kunnen voorzien. ‘Laat de burgers elkaar helpen’, is het uitgangspunt bij forum. werk.nl. Opvallend is dus dat in het geval van forum.werk.nl de kwaliteit wordt verhoogd door uitwisseling van informatie tussen burgers, terwijl het bij de cases over besluitvorming en handhaving en toezicht gaat om uitwisseling van informatie tussen burgers en overheid. Ook het versterken van de legitimiteit van de overheid komt duidelijk naar voren als motief voor het creëren van mogelijkheden voor cocreatie in de besluitvorming, de dienstverlening en toezicht en handhaving. In alle drie de fasen wordt beoogd de legitimiteit te verhogen door open te zijn en burgers uit te nodigen te participeren in de verschillende beleidsfasen. De overheid versterkt in deze redenering haar le- gitimiteit door opener te zijn. In de deelstudie over werk en inkomen bleek dat ook het creëren van een uitlaatklep (de mogelijkheid geven om frustraties te uiten) werd gezien als een manier om de legitimiteit te verhogen. De Uruzgan-casus is een ‘outlier’ in dit overzicht van motieven van overheden, omdat de Web 2.0-toepassingen oorspronkelijk niet door de overheid zijn opgezet, maar door de gebruikers. Defensie heeft hierop gereageerd door regels te ontwik- kelen en zelf een condoleancesite op te zetten. Het dominante motief is hier het controleren en monitoren van de communicatie van militairen naar buiten toe om onbedoelde effecten – met name het naar buiten komen van gevoelige informatie – te voorkomen. Het beperken en kanaliseren van cocreatie is hier de inzet, veel meer dan het stimuleren en faciliteren ervan. Cocreatie kan in potentie gevolgen hebben voor de manier waarop Uruzgan op de politieke agenda staat. Naast deze hoofdmotieven gold bij de casus Burgernet ook het vergroten van de veiligheid van burgers als expliciete motivatie. Het idee is dat burgers zich veiliger voelen wanneer ze zelf meer inbreng hebben in het toezicht en het bewaken van de veiligheid van hun buurt. Dit motief richt zich op het versterken van het eigen gevoel van verantwoordelijkheid van burgers. Kennedy parafraserend kan worden gesteld dat het uitgangspunt is: ‘Vraag niet wat de gemeente Nieuwegein voor jou kan doen. Vraag wat jij kunt doen voor de gemeente Nieuwegein.’ Overheden kunnen wel van alles verlangen van burgers, maar de vraag is of bur- gers ook willen meewerken. Wat zijn de motieven voor burgers om te participeren in de verschillende fasen van beleid? In het algemeen kan hierbij een onderscheid worden gemaakt tussen het publiek belang, het groepsbelang en het individuele belang. Al deze belangen zijn terug te vinden in de deelstudies. Het publiek belang speelde vooral in de besluitvorming en handhaving en toezicht. In de casus Smallingerland nemen burgers met name deel vanuit de wens bij te dragen aan het publiek belang door te komen met goede ideeën voor de ruimtelijke inrichting. Burgers die tips geven die kunnen helpen bij het oplossen van misdrij- ven, wensen ook bij te dragen aan het publiek belang. Het vergroten van de veilig- heid in de gemeente is in het belang van alle burgers. 156Cocreatie in de publieke sector_8.indd 156 19-1-2010 10:38:38
  • 157. Met name in de casus over werk en inkomen speelt ook het groepsbelang een rol: burgers nemen deel omdat ze het belangrijk vinden om andere burgers in verge- lijkbare omstandigheden te ondersteunen. Men is hierbij gericht op het belang van de groep van werklozen of arbeidsongeschikten en probeert de belangen van deze groep te behartigen via het forum. Deelnemers aan de forums op het gebied van werk en inkomen zijn daarnaast ook gericht op een individueel belang: ze willen antwoorden op specifieke vragen. De militairen in Uruzgan passen niet echt in deze belangen, omdat ze niet altijd be- wust bezig zijn met bijdragen aan de publieke of politieke agenda. Ze willen vooral familie en vrienden informeren over hun leven in Afghanistan. Interessant aan deze casus is dat er dus geen sprake is van een bewuste vorm van cocreatie, maar veeleer van een afgeleide vorm. Het onvoorziene bijeffect van het schrijven van een blog over hun ervaringen in Uruzgan leidt tot een cocreatie van de publieke agenda. Cocreatie is daarmee een bijeffect van persoonlijke communicatie. Opvallend is dat ‘fun’ (in de casus Maastricht) en ‘spanning en sensatie’ (in de politiecasus ook motieven zijn om deel te nemen. Men kan stellen dat dit uitwer- kingen zijn van het individuele belang, maar het zijn wel specifieke uitwerkingen ervan. Het gaat hierbij in ieder geval niet om het individuele belang in materiële zin: het gaat om het bevredigen van individuele behoeften aan ‘fun’, spanning en sensatie. Spannende politiefilms, blogs van militairen en spelen over ruimtelijke ontwikkeling kenmerken cocreatie. Traditionele voorstanders van burgerschap en burgerbetrokkenheid zouden zich wellicht achter de oren krabben. Participatie is niet langer een zaak van betrokken burgers die zich inspannen voor de publieke zaak. Participatie is een vorm van ‘fun’, die moet concurreren met andere vormen van ‘fun’, zoals extreme films op YouTube, het onthullen van de ‘mol’ en online- games. Het medium lijkt te leiden tot een herdefiniëring van participatie (vergelijk Postman, 1986). Men zou kunnen stellen dat het internet participatie herdefinieert tot een vorm van onlinevermaak. De overheid is na deze herdefiniëring vooral een entertainer geworden. Participatie moet niet alleen nuttig zijn, maar vooral ‘leuk’. Barrières voor cocreatie: het risico van cocreatie als dogma Overheden en burgers hebben allerlei motieven om cocreatie vorm te geven. In de praktijk lopen ze echter tegen verschillende barrières aan. In de verschillende deelstudies hebben we aandacht besteed aan bestuurlijk-organisatorische, juridische en technische barrières. Aangezien we relatief succesvolle praktijken hebben bestudeerd, tonen de deelstudies vooral aan dat deze barrières relatief gemakkelijk te overwinnen zijn (in de literatuur noemt men dit ook wel de pro- innovatiebias). Onderzoek van mislukte initiatieven geeft wellicht meer zicht op de barrières. Toch kunnen ook uit deze deelstudies enkele interessante patronen in deze barrières worden benoemd. Op bestuurlijk-organisatorisch gebied kwamen we barrières tegen die voor een groot deel bekend zijn uit eerdere studies naar het gebruik van nieuwe technologieën. Veel initiatieven werden als bedreigend gezien voor de bestaande orde (bijvoorbeeld 157Cocreatie in de publieke sector_8.indd 157 19-1-2010 10:38:38
  • 158. bij het ministerie van Defensie) en routines (bijvoorbeeld bij de politie). Daarom werd gezocht naar manieren om de nieuwe praktijken een plaats te geven binnen bestaande praktijken. Ook was de uitkomst van verschillende deelstudies dat steun van de top bepalend was voor het succes van een initiatief. Gezien de spanning met bestaande structuren was het wellicht niet opvallend dat de initiatieven in het algemeen losstonden van deze structuren. Bij besluitvorming was dit zeer duidelijk: er was weinig aandacht besteed aan de politiek-bestuurlijke inkadering van het proces. Ook bij dienstverlening was dit het geval: signalen van burgers worden opgepikt, maar de doorvertaling hiervan heeft nog weinig aan- dacht gekregen. Het gaat vooral om initiatieven aan de ‘randen’ van bestuurlijke organisaties. Relatief nieuwe barrières deden zich vooral voor aan de kant van burgers. In veel literatuur wordt benadrukt dat het gebruik door overheden lastig verloopt, maar wanneer het gaat om cocreatie liggen er ook belangrijke barrières aan de kant van de burgers. Daarbij lijkt het niet zozeer om technische beperkingen te gaan, als wel om gebrek aan interesse. De sleutel tot succes van de initiatieven ligt, in het geval van cocreatie, niet alleen bij overheden, maar juist ook bij burgers. Moderatie was daarbij ook van groot belang om interesse van burgers te behouden en kanaliseren. Een interessante conclusie van de onderzoeken was dat er niet of nauwelijks sprake was van technologische barrières. In sommige gevallen – zoals forum.werk.nl – werd bewust gekozen voor ‘proven technology’, maar ook in andere gevallen was de technologie geen probleem. De technologische mogelijkheden die zijn gecre- eerd met technologieën die wijd beschikbaar zijn, en over het algemeen gratis, zijn enorm. De grootste uitdaging voor overheden is om zinvol gebruik te maken van deze grote mogelijkheden. De lastigste barrières in de onderzochte vormen van cocreatie met Web 2.0 lagen op juridisch terrein. Opvallend was dat vooral de politie relatief gemakkelijk over deze barrières heen stapte. Het grotere belang van het reduceren van criminaliteit werd beschouwd als een voldoende legitimatie voor het schenden van privacy van nog niet veroordeelde burgers. Vooral in het geval van overvallersgezocht.nl worden daarbij de grenzen van de wet opgezocht. In het geval van Burgernet werden juri- dische risico’s onderkend en was men daarom terughoudend in het betrekken van burgers bij het politiewerk. De normatieve vraag is of het altijd wenselijk is om barrières te overwinnen. Bar- rières zijn vaak gecreëerd om een zeker belang te behartigen. Een pro-innovatieper- spectief op cocreatie miskent het belang van de barrières en het maatschappelijk de- bat dat met deze barrières is gemoeid. Dit maatschappelijk debat wordt in bepaalde gevallen al wel gevoeld (Burgernet), maar in andere gevallen als hinderlijk ervaren. Het risico bestaat dat cocreatie een dogma wordt en onvoldoende op haar merites wordt onderzocht. 158Cocreatie in de publieke sector_8.indd 158 19-1-2010 10:38:38
  • 159. Belangstelling voor de initiatieven: supernova’s en witte dwergen Wanneer de barrières zijn overwonnen, kunnen de initiatieven op het gebied van cocreatie van start. Overheden willen met name de kwaliteit en legitimiteit van beleid versterken; burgers participeren vanuit een publiek, groeps- of individueel belang. Komen deze belangen in de praktijk nader tot elkaar? Lukt het om initiatieven te creëren die zowel voor overheden als voor burgers waarde hebben? In tabel 6.1 geven we een overzicht van de belangstelling voor de initiatieven. Tabel 6.1 Belangstelling voor de initiatieven Bezoeken per week Aantal leden Aantal posts Uruzgan-Hyves onbekend 23.544 Onbekend Smallingerland onbekend 100 324 Forum.werk.nl 22.000 1.000 5.740 (sinds 2006) Politieonderzoeken.nl 2.000 n.v.t. 1.000 Burgernet n.v.t. 10.000 onbekend Overvallersgezocht.nl 3.500 n.v.t. onbekend De informatie in deze tabel is verre van volledig en ook gaat het om een aantal schat- tingen. Toch laat de tabel een aantal zaken helder zien. Uruzgan-sites en de ‘werk en inkomen’-forums zijn de grote trekkers. Deze sites weten een groot publiek aan te trekken en dit publiek komt steeds terug. In beide gevallen gaat het om sites die niet primair worden gedreven vanuit vragen van overheden, maar waar veeleer het belang en de interesse van burgers centraal staan. In beide gevallen is er vooral belangstelling voor content die wordt geleverd door burgers. De belangstelling voor content van overheden in Smallingerland en de politiecasus is veel beperkter. Burgernet heeft een groot aantal leden. Dit is opvallend, want het lidmaatschap van Burgernet is lastiger te verkrijgen dan bij andere initiatieven en van leden wordt ook veel meer verwacht. Dit initiatief heeft wellicht veel belangstelling weten te krijgen doordat het burgers actief maakt. Het toont aan dat hogere drempels voor lidmaat- schap niet direct een probleem hoeven te vormen. Men zou zelfs kunnen betogen dat hogere drempels een positief effect kunnen hebben, doordat het lidmaatschap dan een serieuzer karakter krijgt. Burgers ‘horen dan bij de club’. De belangstelling voor Smallingerland is beperkt (en ook bij de spiegelcasus Maas- tricht ging het slechts om 273 burgers die hadden deelgenomen aan het spel). Hier- bij geldt wel dat de doelgroep relatief beperkt is: het aantal bewoners dat direct geraakt wordt door de plannen, is gering. Deze cases laten zien dat het aantal leden en bezoekers lang niet alles zegt. Een initiatief kan toch succesvol zijn wanneer een beperkt aantal bezoekers wordt bereikt, indien de beoogde doelgroep wel voor een substantieel deel wordt gedekt. Bij de politiecases lijkt er vooral sprake te zijn van piekbelangstelling. Aandacht in de massamedia voor een zaak kan leiden tot een groot hausse in de belangstel- ling. Deze hausse blijkt tijdelijk. Wellicht geldt hierbij dat burgers niet zozeer een 159Cocreatie in de publieke sector_8.indd 159 19-1-2010 10:38:38
  • 160. interesse hebben in de informatie op de site, maar veeleer zijn geïnteresseerd in het initiatief zelf. Ze willen graag zien wat de politie allemaal op internet doet en welke nieuwe praktijken zich voordoen. De interesse betreft dan wellicht niet altijd de in- houd van de informatie op de site. Wel geldt dat de site overvallersgezocht.nl stabiel in de belangstelling staat. Dat kan worden toegeschreven aan het grote aantal films op deze site en de continue verversing van het aanbod. Daarmee kunnen we in de vormen van cocreatie een tweedeling maken: sommige initiatieven ontvangen een groot aantal bezoekers na de start (onder andere door media-aandacht) en vallen daarna sterk terug. Andere initiatieven blijven continu een (beperkt) aantal bezoekers ontvangen. Wij duiden dit onderscheid met de ter- men ‘supernova’ (initiatieven die helder verschijnen en snel opbranden) en ‘witte dwergen’ (initiatieven die lang blijven stralen). Iets beter beleid en burgers worden vermaakt Er kunnen wel veel mensen naar een website gaan, maar uiteindelijk gaat het niet om de vraag wat de belangstelling is voor een site, maar wat dit oplevert. Wat is nu de impact van een initiatief? De impact wordt in tabel 6.2 per fase voor de belangrijkste initiatieven samengevat. Tabel 6.2 Impact van cocreatie via Web 2.0 Fase Impact van cocreatie via Web 2.0 Agenda Regulering van communicatie op beleidsagenda Ervaring van militair op de maatschappelijke agenda Besluitvorming Nieuwe ideeën voor inrichting Dienstverlening Nieuw kanaal voor dienstverlening Nieuwe, subjectieve informatie Beperkte bijstelling van dienstverlening Morele ondersteuning van burgers Handhaving en toezicht Bijdragen aan het oplossen van misdrijven Verruimen denkkader van de politie Activeren van burgers Dit overzicht laat zien dat de cocreatie via Web 2.0 op verschillende manieren in- vloed heeft op de fasen van beleid. Cocreatie lijkt op verschillende wijzen een posi- tieve bijdrage te kunnen leveren aan de resultaten van beleid: nieuwe ideeën over de inrichting van de ruimte leveren een bijdrage en de politie krijgt tips die helpen bij het oplossen van misdrijven. In deze gevallen lukt het overheden om gebruik te maken van de ‘intelligence of the crowd’. De betekenis hiervan moet overigens niet worden overschat. De politie ontvangt bruikbare aanwijzingen, maar er zijn geen gevallen bekend van nieuwe scenario’s die door intelligente burgers zijn bedacht. Ook komen burgers in Smallingerland wel met ideeën, maar er wordt nauwelijks op elkaars ideeën voortgebouwd. Nuttige bijdragen worden geleverd, maar veel verder gaat dit niet. 160Cocreatie in de publieke sector_8.indd 160 19-1-2010 10:38:38
  • 161. Een tweede patroon betreft het idee van lekenexpertise: burgers geven antwoorden op elkaars vragen en hoeven zich hiervoor niet te wenden tot overheden. Dit pa- troon werd daadwerkelijk gevonden in forum.werk.nl. Vragen van burgers worden beantwoord en de kwaliteit van de antwoorden was hoog. Wel geldt hierbij dat er ook actieve moderatie en betrokkenheid van het CWI nodig was. De lekenexpertise moest in dit geval nog wel worden ondersteund door ambtenaren. Een derde patroon betreft het idee van narrowcasting: informatie die beter is toege- sneden op burgers, zal sneller worden gebruikt. Burgernet is een mooi voorbeeld van narrowcasting. Sms-berichten van de politie in Nieuwegein worden alleen ge- stuurd naar degenen die in de buurt kunnen zijn van de personen die door de po- litie worden gezocht. Op deze manier ontvangen burgers ‘informatie op maat’ en zijn zij wellicht eerder geneigd hierop te reageren. Een vierde patroon is het actief maken van burgers. De initiatieven hebben ook in- vloed op de rol en positie van burgers. Burgers helpen elkaar (en troosten elkaar) op de forums over werk en inkomen en worden geactiveerd via Burgernet (en ook via de andere politie-initiatieven). Cocreatie leidt daarmee ook tot een actievere vorm van burgerschap en stimuleert burgers om zelf meer verantwoordelijkheid te nemen. In de beschrijving van Burgernet is aangegeven dat aan deze verantwoordelijkheid ook risico’s zijn verbonden. Eigenrichting kan gelden als een te ver doorgevoerde en onwenselijke vorm van activering van burgers. De nieuwe initiatieven hebben niet alleen een instrumentele werking, ook nopen ze overheden zich aan te passen: de ‘maatschappelijke antenne’ van overheden wordt versterkt. Soms dwingt de nieuwe technologie de overheid om beleid aan te passen. Het ministerie van Defensie ontwikkelt nieuw beleid om de externe communicatie te controleren. In andere gevallen komen via cocreatie nuttige signalen binnen: het UWV en het CWI stellen in beperkte mate hun dienstverlening bij naar aanleiding van signalen uit forums en de politie verruimt haar denkkader. Op deze manier heeft cocreatie niet alleen een direct effect (nuttige toevoeging aan bestaande werk- wijzen), maar ook een indirect effect (bestaande werkwijzen worden verbeterd). De impact op de legitimiteit is niet eenduidig. Er was veel waardering van burgers voor de initiatieven van overheden (Burgernet, Smallingerland), maar er was ook sprake van ‘rising expectations’. Met name bij politieonderzoeken.nl en overval- lersgezocht.nl bleek dat burgers meer van de politie verwachtten dan door haar kon worden geboden. Een risico bij deze nieuwe praktijken is dat de standaarden van burgers ten aanzien van openheid sneller zullen stijgen dan de daadwerkelijke praktijken. Dit risico is vooral groot omdat opschaling van de initiatieven lastig blijkt. Het risico bestaat dat pilotprojecten leiden tot hoge verwachtingen, die ver- volgens niet kunnen worden waargemaakt. Al met al kunnen we stellen dat er interessante nieuwe manieren zijn gevonden om burgers te betrekken. Met deze initiatieven is het overheden gelukt om op nieu- we wijzen contact te maken met burgers. De bestudeerde vormen van cocreatie 161Cocreatie in de publieke sector_8.indd 161 19-1-2010 10:38:38
  • 162. kunnen worden beschouwd als antwoorden op trends van individualisering en fragmentatie in de samenleving. De ‘intelligence of the crowd’ en lekenexpertise kunnen bijdragen aan de kwaliteit van beleid (al moeten hier geen wonderen van worden verwacht). Ook narrowcasting zorgt ervoor dat initiatieven beter aansluiten op de behoeften van burgers. Vooral initiatieven die dicht bij de leefwereld van bur- gers staan, lijken te kunnen uitgroeien tot waardevolle toevoegingen aan bestaande werkwijzen van overheden. Daarbij kunnen deze initiatieven vervolgens overheden uitdagen om zelf hun eigen werkwijzen onder de loep te nemen. Toch moeten we niet vergeten aandacht te besteden aan de kanttekeningen bij co- creatie, die we eerder naar voren hebben gebracht. Duidelijk is dat er niet of nauwe- lijks sprake is van een daadwerkelijke machtsverschuiving, doordat kennis en in- formatie worden gedeeld. Vooral in het geval van de politie is duidelijk dat burgers maar in beperkte mate extra toegang krijgen tot informatie. Kennis en informatie worden ook in de andere cases strategisch ingezet. Ook ten aanzien van de verte- genwoordiging van zwakke belangen kunnen vragen worden gesteld – bijvoorbeeld ten aanzien van de deelnemers aan Burgernet – maar toch lijken de beschreven vor- men van cocreatie minder elitair dan de bekende vormen van participatie in ruim- telijke besluitvorming. Een andere kanttekening bij veel vormen van participatie is de beperkte deelname van burgers. Opvallend is dat de deelname van burgers in de onderzochte cases hoog is. De praktijken beperken zich niet tot een bestuurlijk onderonsje tussen ambtenaren en een door de wol geverfde participatie-elite. Wat leveren deze nieuwe vormen van participatie op voor burgers? Naast inhoudelij- ke punten, zoals antwoorden op vragen via forum.werk.nl en bijdragen aan planvor- ming in Smallingerland, lijkt de bijdrage toch vooral te zitten in emotionele steun en daarnaast vermaak. Uit de grote belangstelling blijkt dat burgers inderdaad vermaakt worden door de nieuwe, multimediale toepassingen. Burgers willen tegelijkertijd se- rieus worden genomen en worden vermaakt. Gezien de redelijk grote belangstelling voor de verschillende initiatieven slagen overheden hier redelijk in. Verbindend ver- mogen betekent in dezen vooral het vermogen om burgers gezamenlijk te vermaken. Chargerend zouden we kunnen stellen dat pretparken als de Efteling of Disneyland gelden als ideaal voor een overheid die poogt te verbinden. 6.2 Cocreatie als modewoord? Adepten van nieuwe technologieën benadrukken vaak dat de nieuwe praktijk vol- strekt verschillend is van voorgaande praktijken. De interneteconomie zou volstrekt verschillen van de offline-economie en jongeren gaan op een volstrekt andere ma- nier met elkaar om dan jongeren dat in het verleden deden. Sociaalwetenschappelijk onderzoek laat echter keer op keer zien dat de nieuwe praktijken weliswaar andere verschijningsvormen hebben, maar toch ook vooral voortbouwen op bestaande struc- turen en routines. De technologie mag nieuw zijn, de praktijk is veelal bekend. Toch kan worden gesteld dat nieuwe technologieën wel degelijk kunnen leiden tot grote veranderingen. Kling (1996) betoogt overtuigend dat de introductie van de 162Cocreatie in de publieke sector_8.indd 162 19-1-2010 10:38:38
  • 163. auto heeft geleid tot grote veranderingen in de tijdsbesteding, de bouw van steden en interactiepatronen. Postman (1986) laat zien hoe de televisie heeft geleid tot een volstrekt andere beleving van politiek, sport, educatie en eigenlijk alles wat op de televisie wordt vertoond. De veranderingen mogen op de korte termijn klein lijken, op de lange termijn is er wel degelijk sprake van grote verschuivingen. Vanuit een sociaalwetenschappelijk perspectief is daarom cruciaal om de overeen- komsten en verschillen tussen oude en nieuwe praktijken te onderzoeken. Gezien het embryonale karakter van de nieuwe praktijken die in dit boek zijn beschreven, is dit niet eenvoudig. Toch kunnen er interessante vergelijkingen worden gemaakt. Opvallend was dat er in alle deelonderzoeken werd voortgeborduurd op bestaande praktijken. Oude en nieuwe praktijken staan in tabel 6.3 weergegeven. Tabel 6.3 Oude en nieuwe praktijken Oude praktijk Nieuwe praktijk Agendavorming Brieven aan de thuisblijvers Hyves, YouTube Besluitvorming Inspraakavonden Website met mogelijkheden Dienstverlening Contacten met anderen Forum Handhaving en toezicht Opsporing Verzocht (op tv) Opsporingswebsites, sms Dit boek gaat over cocreatie en Web 2.0. Een cynicus zou zeggen dat we een hoop nieuwe woorden gebruiken om praktijken te duiden die al veel langer bestaan. Het internet bestaat toch al jaren. Wat is er nu zo nieuw aan Web 2.0? Bovendien wordt er al jaren gewerkt aan participatie van burgers. In hoeverre zijn deze nieuwe prak- tijken nu echt nieuw? Geen radicale nieuwe technologie, wel méér Web 2.0 Typerend aan Web 2.0 is allereerst dat gebruikers zelf de content creëren. Doen ze dat nu ook? In de studies over Smallingerland en forum.werk.nl is dit zonder meer het geval. De gebruikers voegen zelf inhoud toe. Opvallend is overigens dat hierbij helemaal geen nieuwe technologieën nodig blijken te zijn: een traditioneel forum voldoet prima voor forum.werk.nl. In de Uruzgan-casus is de inbreng van gebruikers gebonden aan regels (onder andere om de veiligheid van manschappen niet in gevaar te brengen) en in de politiecasus wordt de inbreng van gebruikers geselecteerd (onder meer om het onderzoek niet te verstoren). Juist op deze terreinen van veiligheid en handhaving roept de inbreng van gebruikers lastige vragen op. Hier blijkt dat de inbreng van gebruikers nuttig kan zijn, maar op terreinen van veiligheid en handhaving kan conflicteren met andere belangen. Daarmee concluderen we dat er zeker sprake is van ‘user generated content’, maar dat het creëren van content wel gebonden is aan beperkingen. Een tweede vraag is of er een webnetwerk ontstaat in plaats van een sternetwerk met de overheid als middelpunt. In de studies blijkt dat een onderscheid kan wor- den gemaakt tussen de mogelijkheden die worden gecreëerd, en de wijze waarop het netwerk daadwerkelijk uitpakt. In de politiecasus zijn de mogelijkheden om 163Cocreatie in de publieke sector_8.indd 163 19-1-2010 10:38:38
  • 164. een webnetwerk te creëren afwezig, bij Burgernet en overvallersgezocht.nl en bij de besluitvormingscasus Maastricht bestaan er tevens geen mogelijkheden voor in- teracties tussen burgers. Bij politieonderzoeken.nl bestaat wel de mogelijkheid voor interacties tussen gebruikers, maar deze vinden beperkt plaats. Het gaat vooral om het poneren van afzonderlijke ideeën. Ditzelfde geldt voor de casus Smallingerland: ook daar bestaan mogelijkheden om op elkaars ideeën te reageren, maar dit ge- beurt weinig. In de Uruzgan-casus en forum.werk.nl ontstaan wel webnetwerken: gebruikers reageren daar met name op elkaar. De les is hier dat een technologie die webnetwerken mogelijk maakt, niet hoeft te leiden tot een dergelijk netwerk. Of een webnetwerk ontstaat, hangt af van de keuzen die overheden maken en de interacties die de gebruikers opzoeken. Een webnetwerk ontstaat alleen wanneer gebruikers met elkaar mogen en willen interacteren. Deze interacties doen zich vooral voor wanneer de cocreatie direct is gerelateerd aan de leefwereld van burgers. Een derde vraag is hoe specifiek het aanbod van informatie is. De deelstudies laten zien dat veel interacties algemeen van aard zijn. Dit is niet verbazingwekkend, aan- gezien de publieke zaak per definitie ook te maken heeft met algemene belangen. Opvallend is echter dat er verschillende vormen van personalisering en narrow- casting plaatsvinden doordat de informatie is toegesneden op specifieke personen (bij de Uruzgan-blogs of de informatie op de forums over werk en inkomen). Het sterkst is er sprake van personalisering bij Burgernet: de politie zoekt hierbij ge- richt contact met bepaalde groepen van burgers. Een dergelijke vorm van personali- sering is in dit geval ingevuld door de overheid en niet het resultaat van keuzen van de desbetreffende burger. De les is hier dat overheden de technologie ook kunnen gebruiken om gericht individuele contacten op te bouwen met burgers. Tot nu toe doen overheden dit alleen wanneer het een specifiek belang dient. Een element van Web 2.0 dat we niet hebben meegenomen in de analyse, was het multimediale karakter van nieuwe toepassingen. Het gaat hierbij om een medi- umkarakteristiek en niet om een sociologische typering van Web 2.0. In de deel- onderzoeken bleek echter dat het multimediale karakter vaak terugkwam. In drie van de vier deelonderzoeken – agendavorming, besluitvorming en handhaving en toezicht – speelden multimediale toepassingen een belangrijke rol. Alleen de toe- passingen op het gebied van de dienstverlening waren puur tekstueel. Daarin ligt toch ook een duidelijke vernieuwing van het mediumgebruik. Al met al moeten we concluderen dat er geen sprake is van een radicale verandering. De toepassingen kunnen veeleer worden gekarakteriseerd als geleidelijke verschui- vingen. De toepassingen zijn ‘meer Web 2.0’, maar er is geen sprake van een radicale verandering van Web 1.0 naar Web 2.0. De overheid is wel opener en dynamischer, maar er is nog steeds een duidelijke neiging tot centralisatie. Dat er geen radicale verandering optreedt, is niet zozeer toe te schrijven aan technologische beperkingen, als wel aan bestaande routines. Deze routines worden uitgedaagd door de nieuwe technologieën, maar vooral ook gereproduceerd in het gebruik van de nieuwe tech- nologieën. Vooral de politiecases laten zien hoe er wel veranderingen plaatsvinden, maar er toch ook grote overeenkomsten bestaan met offlinepraktijken. 164Cocreatie in de publieke sector_8.indd 164 19-1-2010 10:38:38
  • 165. Vooral cocreatie in de dienstverlening Cocreatie is de hippe term die wordt gegeven aan nieuwe vormen van participatie. Het idee is dat participatie naar een volgend niveau wordt getild en burgers niet alleen mogen meepraten, maar daadwerkelijk meewerken aan de productie van beleid. Hebben we aanwijzingen gevonden voor een dergelijk hoger niveau? In figuur 6.1 staat weergegeven in hoeverre er in de casus sprake was van cocreatie. Cocreatie door Cocreatie door Klassiek burgers overheid en beleid burgers Maastricht Burgers Smallingerland Overheid Politieonderzoeken.nl Burgernet Uruzgan Forum.werk.nl Overvallersgezocht.nl Informeren Raadplegen Debatteren Beleid Debatteren Raadplegen Informeren Afnemende rol Afnemende rol van burgers van de overheid Figuur 6.1 Gradaties van participatie Het schema laat duidelijk zien dat de meeste initiatieven nog steeds een lage mate van participatie kennen. Burgers mogen hun mening geven, maar ook niet meer dan dat. Ook is echter zichtbaar dat er twee interessante uitzonderingen zijn: fo- rum.werk.nl en de blogs van militairen in Uruzgan. In het geval van de militairen in Uruzgan informeren burgers de overheid doordat zij informatie via hun blogs, Hyves-pagina’s enzovoort openbaar maken. De over- heid staat hier zeker niet centraal: persoonlijke praktijken van burgers voeren de boventoon. Interessant hieraan is natuurlijk dat deze praktijken niet zijn gestart als cocreatie, maar wel een effect hebben op de agendavorming. Bij de officiële condoleancesite van Defensie is er overigens wel eerder sprake van cocreatie tussen overheid en burgers. Forum.werk.nl is een duidelijk voorbeeld van cocreatie tussen overheid en burgers. Op deze forums discussiëren burgers met elkaar en deze discussie wordt gemo- dereerd door ambtenaren die ook informatie toevoegen aan de discussie. Samen creëren burgers en ambtenaren een nieuwe vorm van informatievoorziening en een nieuwe vraagbaak voor burgers. Dit overzicht laat zien dat juist in andere fasen dan de besluitvorming verdergaan- de vormen van participatie plaatsvinden. Dat is op zich niet verwonderlijk: in de besluitvormingsfase staat de overheid centraal. De participatie resulteert immers uiteindelijk in een besluit door de overheid. In de agendafase kan de overheid een minder centrale rol spelen: de maatschappelijke agenda wordt ook beïnvloed zon- der tussenkomst of betrokkenheid van de overheid. Buitenspel zetten van de over- heid in de handhaving is opmerkelijk: het geweldsmonopolie ligt toch bij de Staat. 165Cocreatie in de publieke sector_8.indd 165 19-1-2010 10:38:38
  • 166. Deze  vorm van cocreatie roept dan ook veel discussie op. Bij de dienstverlening geldt dat de overheidscomponent van dienstverlening één element is in een bredere set vragen van burgers. Op dit terrein is dus sprake van daadwerkelijke cocreatie. Nieuwe praktijken doen zich dus met name voor in de dienstverlening. 6.3 Brede patronen: participatie in de netwerksamenleving Op het niveau van de beleidspraktijken hebben we nu zicht gegeven op de mogelijk- heden van cocreatie via Web 2.0. Nu verplaatst onze analyse zich naar het bredere niveau van de netwerksamenleving. Hoe kunnen we de nieuwe praktijken duiden tegen deze achtergrond? In welke mate slagen overheden erin om mee te bewegen met veranderingen in de samenleving? Cocreatie: contacten tussen overheden en ‘networked individuals’ De nieuwe vormen van cocreatie die door overheden worden ontwikkeld, kunnen worden beschouwd als een antwoord op patronen van fragmentatie en individualisering. Ontwikkelingen van individualisering en fragmentatie leiden tot de vraag hoe overheden contact kunnen maken met (groepen van) burgers. Traditionele groepen, zoals kerkelijke groepen, vakbonden en politieke partijen, verliezen aan betekenis en vertegenwoordigen niet langer een groot deel van de bevolking. Dat roept de vraag op hoe overheden wél verbindingen kunnen leggen met de burgers die zich los hebben gemaakt van deze traditionele verbanden. Wat betekent verbindend vermogen in een tijd van fragmentatie en individualisering? In zijn beschouwing over de betekenis van het internet voor de samenleving spreekt Castells (2001) over ‘networked individualism’. Met deze term wil Castells aange- ven dat er weliswaar sprake is van individualisering – in de zin dat individuen zich losmaken van traditionele maatschappelijke verbanden – maar dat dit niet bete- kent dat individuen zich niet organiseren. De nieuwe organisatievormen hebben een netwerkkarakter: ze bevatten deelaspecten en zijn niet holistisch. Netwerken zijn ook opener en dynamischer dan de traditionele verbanden. Individuen kunnen eenvoudig in en uit de netwerken stappen en ze zijn ook verbonden met meerdere netwerken. Een verschuiving van een samenleving bestaande uit traditionele bestanden naar een samenleving bestaande uit dynamische netwerken vraagt ook een andere ori- entatie van overheden. Governance betreft nog vaak het vormen van beleidsnetwer- ken tussen overheden en gevestigde actoren. Overheden zoeken nu echter manie- ren om zich te verbinden met deze netwerken van individuen. In dit boek hebben we hier interessante voorbeelden van gezien. Burgers verbinden zich via Burgernet met de politie, via forum.werk.nl met elkaar en het CWI, via blogs met een brede gemeenschap van burgers die zijn geïnteresseerd in Uruzgan, en via spelen en ideeën met burgers, politici en ambtenaren die betrokken zijn bij gemeentelijke besluitvorming. Individuen vormen netwerken rondom overheidsvraagstukken en daarmee creëren ze de mogelijkheid voor overheden om contact te maken met ge- individualiseerde burgers. 166Cocreatie in de publieke sector_8.indd 166 19-1-2010 10:38:38
  • 167. Het onderzoek heeft laten zien dat het overheden wel degelijk lukt om nieuwe vor- men van contact te creëren. In alle fasen van beleid ontstaan nieuwe, dynamische, open gemeenschappen van burgers die zich bezighouden met aan het overheids- beleid gerelateerde vragen. In de cocreatie sluit de overheid zich soms aan bij een (potentieel) bestaande gemeenschap. Dit hebben we gezien bij de gemeenschappen rond militairen in Uruzgan en de gemeenschap rondom de vermoorde Sjaak Ger- wig. In andere gevallen ontstaan er ook nieuwe gemeenschappen rondom over- heidsinitiatieven, zoals de gemeenschap van werkzoekenden op forum.werk.nl. Deze gemeenschappen zijn niet altijd hecht en beperkt in omvang, maar laten wel zien dat een nieuw model contact tussen overheid en samenleving mogelijk maakt. De gemeenschappen op internet beantwoorden aan de behoeften van burgers om functionele gemeenschappen te vormen die ruimte laten voor het individu. De nieuwe verbindingen roepen ook weer nieuwe vragen op. Traditionele verban- den kenden een hoge mate van representativiteit en konden daardoor met gezag spreken namens een brede groep burgers. De representativiteit van de open en dynamische netwerken van burgers is twijfelachtig. Wie worden nu precies ver- tegenwoordigd door de burgers die zijn aangesloten bij Burgernet? Welke burgers laten van zich horen op forum.werk.nl? Wie zijn de burgers die met ideeën komen over Smallingerland? Welke militairen schrijven een blog? Zolang het genereren van nieuwe ideeën en het bieden van onderlinge steun de doelstellingen zijn van nieuwe verbindingen tussen overheden en burgers, is het gebrek aan representati- viteit geen probleem. Wanneer draagvlak voor nieuwe maatregelen van belang is en de legitimiteit van de overheid ter discussie staat, is de representativiteit wél van groot belang. Een belangrijke vraag voor de toekomst is hoe nieuwe vormen van representativiteit kunnen worden ontwikkeld in een netwerksamenleving. Een tweede vraag betreft de omgang met strijdige belangen. De netwerken die zich vormen rondom publieke vragen, richten zich vooral op aparte issues. Er is niet of nauwelijks sprake van een afweging van verschillende belangen. In het geval van de gemeentelijke besluitvorming in Maastricht en Smallingerland bestaat zelfs de indruk dat het gaat om de beste ideeën en niet om verschillende belangen. Afwe- ging van belangen speelde een belangrijke rol in overleg met traditionele partijen. Een helder voorbeeld hiervan is het overleg tussen overheid, werkgevers en werk- nemers. Via dit overleg konden verschillende belangen worden afgewogen en uitge- ruild. Met de dynamische netwerken lijkt dit lastiger. Belangentegenstelling in een netwerk lijkt eerder te leiden tot afsplitsing dan tot afweging en uitruil. Daarmee wordt de mogelijkheid van netwerken om met strijdige belangen om te gaan een belangrijke vraag voor de toekomst. Spanning tussen anarchie en bureaucratie De veranderingen in de verbindingen tussen overheid en samenleving – van contacten met traditionele groepen naar contacten met open, dynamische netwerken – leiden ook tot spanningen binnen overheidsorganisaties. De traditionele verbindingen waren bekend en hadden een hoge mate van voorspelbaarheid. De bureaucratische structuur van overheidsorganisaties past bij een omgeving die stabiel en eenvoudig 167Cocreatie in de publieke sector_8.indd 167 19-1-2010 10:38:38
  • 168. is, maar voldoet minder wanneer de omgeving gefragmenteerd en dynamisch is (Mintzberg, 1983). Dit betekent dat verwacht kan worden dat de veranderingen in de externe oriëntatie vragen om aanpassingen binnen overheidsorganisaties. De spanning tussen externe oriëntatie en interne bureaucratie was in de deelstu- dies zichtbaar. Het anarchistische karakter van de nieuwe interacties met en tussen burgers plaatst overheden voor problemen. Wat moet Defensie met blogs van mili- tairen? Welke reacties op vragen over onderzoek door de politie moeten wel of niet worden geplaatst? Moeten overheden reageren op foutieve antwoorden op vragen over werkloosheidsuitkeringen? Problemen omtrent de relatie tussen overheden en Web 2.0 betreffen echter niet alleen veiligheid en juistheid van informatie. Ook wettelijke aansprakelijkheid en – meer algemeen – de enorme toevloed van burger- contacten die vraagt om een reactie van overheden, kunnen een probleem vormen voor overheden. Duidelijk is wel dat het anarchistische karakter van Web 2.0 botst met het bureaucratische karakter van de overheid. Met deze spanning wordt op verschillende manieren omgegaan. Een eerste reactie op de mismatch tussen externe omgeving en interne structuur is een bureaucratisering van de omgeving. Men spreekt in dit geval ook wel over ‘externe bureaucratisering’. Een bureaucratisering van Web 2.0 treffen we in wezen aan bij de blogs van militairen en de websites van de politie over onderzoeken. De manier waarop informatie wordt geplaatst, is ingebed in bureaucratische procedu- res. Defensie ontwikkelt protocollen en richtlijnen voor blogs van militairen, de politie kiest ervoor veel reacties niet te plaatsen. Vooral rondom vraagstukken van veiligheid is een tendens van centralisatie en controle zichtbaar. Een alternatieve strategie is om overheden langzaam iets ‘anarchistischer’ te ma- ken. Men zou kunnen spreken van ontbureaucratisering. Dergelijke anarchistische tendensen treffen we aan bij forum.werk.nl, waar moderatoren van rol wisselen. Ook treffen we bij de politie anarchistische tendensen aan waar de grenzen van de wet worden opgezocht om de opsporing te verbeteren. In beide gevallen gaat het echter om verschijnselen aan de rand van de organisatie. De ontbureaucratisering dringt moeilijk verder door in de organisatie. De spanning tussen veranderingen in de externe omgeving en bestaande routines binnen bureaucratische overheidsorganisaties maakt helder waarom overheden re- latief langzaam zijn in het gebruikmaken van de mogelijkheden van Web 2.0 om nieuwe verbindingen met de omgeving te leggen. De mogelijkheden zijn onder- kend, maar het creëren van een nieuwe match tussen organisatie en omgeving is een lastig proces. De vraag is ook of het wel wenselijk is dat dit proces sneller verloopt. De bestaande structuren zijn langzaam gevormd in reactie op verschil- lende belangen en een behoefte aan zorgvuldigheid. Té snelle aanpassing kan ertoe leiden dat belangrijke overheidswaarden, zoals rechtmatigheid en zorgvuldigheid, onvoldoende worden beschermd. De spanning tussen anarchie en bureaucratie kan juist een productieve spanning zijn wanneer deze de basis vormt voor zorgvuldige afwegingen over de herinrichting van het verbindend vermogen van de overheid. 168Cocreatie in de publieke sector_8.indd 168 19-1-2010 10:38:38
  • 169. Cocreatie kenmerkt zich door verweving van de publieke en private sfeer De veranderende verbindingen tussen overheid en burgers roepen ook aan de kant van de burgers spanningen op. Deze spanningen zijn te herleiden tot het traditionele onderscheid tussen de publieke en private sfeer. In de publieke sfeer bespreken burgers met elkaar en met overheden publieke zaken, zoals de inrichting van de publieke ruimte en de herverdeling van publieke gelden. In de private sfeer komen private zaken aan de orde, zoals vriendschap, persoonlijke ontwikkeling, verstrooiing enzovoort. In een klassieke opvatting van democratie en participatie zijn deze twee sferen gescheiden. Habermas (1962) heeft aangegeven hoe de private sfeer – of ‘leefwereld’, zoals hij deze noemt – in toenemende mate wordt gekoloniseerd door de publieke sfeer – of ‘systeemwereld’. Een voorbeeld is de opvoeding van kinderen. De overheid, als vertegenwoordiger van de publieke zaak, mengt zich in toenemende mate in de manier waarop ouders hun kinderen opvoeden. Andere voorbeelden zijn beïnvloe- dingen van eetgedrag en zorg van de Staat voor ouderen. Habermas betoogt dat het vermogen van mensen om zelf direct invulling te geven aan hun leven, door deze kolonisatie onder druk komt te staan. Interessant is dat in dit onderzoek de relatie tussen publieke en private sfeer wordt omgedraaid. De blogs van militairen in Uruzgan en de persoonlijke voorbeelden van werkzoekenden op forum.werk.nl laten zien hoe er vanuit de leefwereld een kolonisatie plaatsvindt van de systeemwereld. In traditionele opvattingen over par- ticipatie wordt uitgegaan van een unidirectionele logica. Burgers kunnen bijdragen aan vragen waar de overheid mee worstelt. De overheidslogica is leidend en bur- gers wordt gevraagd om hierop aan te sluiten. In de gemeenschappen van burgers rondom vragen van overheden komen veel meer zaken aan de orde. In forum.werk. nl gaat het niet alleen om overheidsdienstverlening, maar ook over de vraag hoe het is om werkloos te zijn. Reacties op vragen van de politie over misdrijven op politie- onderzoeken.nl gaan niet alleen in op deze vragen, maar betreffen soms ook steun aan de nabestaanden. Contact, delen van ervaringen, geven van steun en samen grappen maken zijn voor burgers wezenlijke aspecten van deelname aan gemeen- schappen rondom publieke issues. De verbinding tussen private sfeer en publieke sfeer wordt vaak niet bewust gelegd door burgers. Leadbeater & Cottam (2007) benadrukken dat de overheid juist ook deze grenzen moet overschrijden om betere diensten te kunnen leveren aan bur- gers: ‘A more personalized approach would require professionals to engage in a more informal but also more intimate conversation with clients.’ Daarnaast is ook sprake van een ‘afluisterende omgeving’. In de agendavormingsfase zien we dui- delijk dat de beschikbaarheid van informatie op blogs van militairen invloed heeft op de maatschappelijke agenda. Nieuwsprogramma’s besteden aandacht aan deze blogs en gebruiken hiervan informatie. In die zin kan worden gesteld dat, gevraagd en ongevraagd, het persoonlijke politiek is geworden. Zowel Big Brother als Soft Sister dringt de persoonlijke wereld van burgers binnen. 169Cocreatie in de publieke sector_8.indd 169 19-1-2010 10:38:38
  • 170. Zoals een kolonisatie van de leefwereld het vermogen van individuen om hun eigen omgeving in te richten kan ondermijnen, kan een kolonisatie van de systeemwereld door privé-ervaringen de rationaliteit van de systeemwereld ondergraven. Indivi- duele ervaringen beïnvloeden politieke debatten sterker dan systematische afwe- gingen en daarbij is het bovendien de vraag in hoeverre de individuele ervaringen waarheidsgetrouw worden weergegeven. De verbinding tussen privé- en publiek domein roept voor beide domeinen nieuwe vragen op en de grote aandacht van het ministerie van Defensie voor de blogs is in dat opzicht niet verbazingwekkend. 6.4 Aanbevelingen: context en principes In de hoofdstukken over de verschillende fasen van beleid hebben we reeds allerlei aanbevelingen gepresenteerd. Aan het slot van dit boek willen we aanbevelingen formuleren die de belangrijkste lessen uit de verschillende deelonderzoeken samen- vatten. In deze aanbevelingen sluiten we allereerst aan bij ideeën over governance en procesmanagement (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001). Het uitgangspunt is dat overheden zoeken naar adequate sturingsarrangementen waarin overheden en burgers verschillende rollen vervullen. Daarnaast baseren we ons op ideeën over Business-IT Alignment om te benadrukken dat de gebruikte technologie moet pas- sen bij de strategische doelstellingen van de overheidsorganisatie. In deze aanbevelingen schetsen we een aantal algemene principes. Deze principes kunnen een leidraad vormen bij het uitwerken van ideeën voor cocreatie, maar een concreet recept kunnen we niet presenteren. In het onderzoek zijn aanwijzingen naar voren gekomen dat een initiatief moet passen bij de kenmerken van het toe- passingsgebied, zoals de aanwezigheid van andere stakeholders, de koppeling met de massamedia, de aard van de incentives voor burgers en de relatie tussen overheid en burgers. De principes moeten dus worden vertaald en specifiek gemaakt voor de context waarin cocreatie wordt toegepast. Onze eerste aanbeveling is om burgers niet alleen te betrekken bij besluitvorming, maar juist ook te zoeken naar mogelijkheden om burgers te betrekken bij andere fasen van de beleidscyclus. In veel onderzoeksprojecten en bij stimuleringsprojec- ten van overheden wordt bij participatie te snel alleen gedacht aan de besluitvor- mingsfase van beleid. Deze fase is belangrijk en participatie in deze fase verdient zeker aandacht, maar daarnaast dient er vooral ook aandacht te zijn voor andere fasen. Opvallend was dat in het onderzoek werd gevonden dat participatie in andere fasen van beleid (agenda, dienstverlening, handhaving en toezicht) juist ook leidt tot een hogere betrokkenheid van burgers. In de andere fasen werd meer ‘energie’ gevonden dan in de besluitvormingsfase. Een te nauw perspectief op participatie miskent het belang van deze vormen van participatie. Mogelijkheden om burgers een sterkere rol te geven in governance bevinden zich vooral in de fase van de dienst- verlening. Onze tweede aanbeveling betreft het voorkomen van een andere inperking. Veel beleidsmakers richten zich graag op de nieuwste technologieën. Wij pleiten juist 170Cocreatie in de publieke sector_8.indd 170 19-1-2010 10:38:38
  • 171. voor het gebruik van ‘proven technologies’. Enkele van de meest interessante initi- atieven – Burgernet, forum.werk.nl – maken gebruik van technologieën die al ge- ruime tijd beschikbaar zijn. Mobiele telefonie en ‘traditionele’ forums bleken zeer geschikte technologieën om vernieuwende praktijken te ondersteunen. Nieuwe technologieën zijn ‘sexy’, maar leveren daarom niet per se betere resultaten op. Het is belangrijker om te investeren in het beheer van de initiatieven en het stimuleren van inbreng van burgers dan steeds te mikken op de allernieuwste technologieën. De mogelijkheden van de bestaande technologieën zijn nog lang niet uitgeput. In lijn met het gedachtegoed van Business-IT Alignment willen we stellen dat innove- ren met bestaande technologieën meer aandacht verdient. Door te kijken naar alle fasen van de beleidscyclus en gebruik te maken van be- staande technologieën is het speelveld voor cocreatie flink opgerekt. Hoe kan dit speelveld vervolgens worden ingevuld? Onze derde aanbeveling is dat de mode- rator moet worden beschouwd als een procesmanager. De moderator speelt een sleutelrol in processen van cocreatie. Hij moet daarom worden beschouwd als een ‘procesmanager’, die het proces van cocreatie in goede banen moet leiden. De pro- cesmanager moet erop letten dat partijen betrokken worden bij het proces (dat wil zeggen het actief werven van leden), de inhoud van het proces bewaken, regels be- waken en zorgen dat er resultaten worden geboekt (vergelijk De Bruijn et al., 2002). Scheldpartijen moeten worden voorkomen (zie deelonderzoek Dienstverlening), juridische grenzen moeten worden bewaakt (zie deelonderzoek Politie) en politieke gevoeligheden moeten worden onderkend (zie deelonderzoek Uruzgan). Adequaat procesmanagement vraagt een inspanning en aandacht van de organisatie. De moderator kan natuurlijk alleen goed functioneren wanneer de cocreatie een heldere plaats heeft in het overheidsbeleid. In het onderzoek hebben we gezien dat deze nieuwe initiatieven niet eenvoudig worden geaccepteerd door de hele or- ganisaties. Bovaird (2007: 858) geeft aan dat er een nieuw ethos nodig is voor de publieke dienstverlening, waarin de rol van professionals is om coproductie aan te moedigen en te ondersteunen. Daarom is onze vierde aanbeveling om cocreatie te managen als een proces van institutionele innovatie. Gebleken is dat veel proces- sen van cocreatie via Web 2.0 aan de ‘randen’ van de organisatie plaatsvinden. Verdere ontwikkeling van deze initiatieven is lastig, want dit is een proces van institutionele innovatie. Bestaande zekerheden bij overheden worden ter discus- sie gesteld. Moet de politie anders gaan werken? Hoe neemt de gemeenteraad be- sluiten over ideeën van burgers? Mogen militairen de maatschappelijke agenda beïnvloeden? Dienen dienstverleners hun klanten op forums te helpen? Vanwege het ingrijpende karakter van deze veranderingen is weerstand begrijpelijk. Een adequate omgang met deze weerstand is noodzakelijk. De technieken die bekend zijn uit het managen van organisatie- en bestuursverandering, moeten worden toegepast (vergelijk Bolman & Deal, 2003): creëer heldere overlegstructuren, geef ruimte voor weerstand, maak duidelijk wat de te verwachten winst is, communi- ceer over de vooruitgang, koppel de verandering aan het personeelsbeleid, en geef symbolisch vorm aan de overgang. 171Cocreatie in de publieke sector_8.indd 171 19-1-2010 10:38:38
  • 172. Ten slotte willen we opmerken dat het veranderingsproces in de organisatie niet al- leen intern moet worden besproken. Toepassing van cocreatie kan implicaties heb- ben voor normatieve afwegingen in het beleid. Het duidelijkst werden deze implica- ties zichtbaar bij het inschakelen van burgers ten behoeve van handhaving. Welke vorm van burgerbetrokkenheid is wenselijk? Onze laatste aanbeveling is daarom een publiek debat te organiseren over normatieve issues. Met name op het gebied van handhaving en toezicht doen zich belangrijke normatieve vragen voor, maar ook in de andere fasen van beleid leidt het gebruik van Web 2.0 tot normatieve vragen. Hoe gaan we om met privacy in de cocreatie? Welke vrijheid hebben amb- tenaren om hun mening te uiten via Web 2.0? In hoeverre moeten overheden zich kenbaar maken wanneer ze debatteren op forums? Politici en organisaties die ini- tiatieven ontwikkelen, dienen deze vragen te bespreken met de (brede) omgeving. 6.5 Speelse verbindingen tussen overheid en burgers In dit boek hebben we vernieuwende praktijken laten zien, maar geen radicale om- wentelingen in het functioneren van de overheid. De praktijken die we hebben be- schreven, vormen vooral een voortzetting van bestaande praktijken. Dat hoeft ons niet te verwonderen: als er één consistente bevinding is in al het onderzoek naar informatisering in het openbaar bestuur, is het wel dat institutionele verandering onder invloed van het gebruik van technologie traag verloopt. Overheden zijn ge- bonden aan regels en routines en deze geven eerder stabiliteit dan flexibiliteit aan overheden. Daar kan men een oordeel over hebben, maar wij zien dit vooral als een gegeven dat moet gelden als uitgangspunt bij het verder vormgeven van cocreatie met Web 2.0. Tegen deze achtergrond is het opmerkelijk dat er toch vrij breed wordt geëxperi- menteerd met nieuwe vormen van cocreatie. Binnen de stabiele overheidscontext lukt het individuen toch om ruimte te creëren voor experimenten. De bevindingen wijzen er echter op dat deze experimenten – met Burgernet wellicht als uitzonde- ring – kwetsbaar zijn. Ze hangen in hoge mate af van de inzet van individuen en bevinden zich aan de randen van de organisatie. Weerstand, institutionele beper- kingen en moeilijkheden in de samenwerking belemmeren het verder doorzetten van deze experimenten. Opschaling van experimenten van cocreatie is wellicht nog een grotere uitdaging dan het starten ervan. In de experimenten vallen daarmee ook de sporen te herkennen van diepgravende veranderingen in de relatie tussen overheid en burgers. ‘Verbindend vermogen 2.0’ hebben we dit in de inleiding genoemd. Verbindingen tussen overheden krijgen een losser, doelzoekend karakter. Overheden gaan verbindingen aan met open, dynamische gemeenschappen van burgers. De verbindingen zijn doelzoekend en leiden tot het genereren van nieuwe ideeën. In hoeverre deze sporen uitgroeien tot dergelijke patronen, is de vraag en hangt vooral af van de betekenis die wordt gegeven aan de nieuwe praktijken, en de waarde die hieraan wordt toegekend. De technologie determineert deze toekomst niet. De samenleving geeft zelf via proces- sen van sociale constructie invulling aan de toekomst van cocreatie. 172Cocreatie in de publieke sector_8.indd 172 19-1-2010 10:38:39
  • 173. Naast mogelijke positieve effecten van cocreatie van beleid hebben we ook risico’s onderkend. Directe risico’s hebben te maken met perverse effecten van beleid. Leidt cocreatie van de politieke agenda tot het uitlekken van staatsgeheimen? Leidt cocre- atie in de opsporing tot een heksenjacht? Naast deze directe risico’s speelt er ook een sluipender risico op de achtergrond. In een ‘vermaakeconomie’ lijkt participatie van burgers steeds meer te veranderen in de nieuwste vorm van amusement. Na je werk thuis nog even de politie helpen om een moord op te lossen of een spel spelen over de inrichting van een nieuwe wijk. In een zoektocht naar incentives voor bur- gers worden de spelelementen steeds sterker betrokken. Cultuurcritici als Neil Postman (1986) zouden gruwen bij het idee dat de overheid burgers moet vermaken. Participatie dient vooral een serieuze zaak te zijn. Het gaat immers om daadwerkelijke belangen, waarden en machtsverdelingen. Serieuze in- teracties zijn op hun plaats. Een nadruk op amusement ondergraaft het gezag van de overheid en ondermijnt de kwaliteit van beleid. Oppervlakkige motivaties en uit de weg gaan van diepgravende argumentaties zullen leiden tot zwak beleid. Gron- dig onderzoek en hevig debat dienen, volgens dergelijke cultuurcritici, de basis te vormen voor agendavorming, besluitvorming en uitvoering van beleid. De vraag is echter of een speelsere omgang tussen overheden en burgers uiteinde- lijk niet meer past bij deze tijd. Speelse verbindingen passen wellicht bij een over- heid die de strijd om aandacht moet aangaan met Idols en de Efteling. Een overheid die zich distantieert van burgers blijft misschien wel ‘serieus’, maar verliest ook het contact met burgers. Spelen kunnen niet alleen bijdragen aan de betrokkenheid van burgers, maar ook leiden tot het genereren van allerlei vormen van meerwaar- de. Nieuwe ideeën, onderlinge ondersteuning, betrokkenheid en draagvlak kunnen het resultaat zijn van spellen tussen overheden en burgers. Als de burger een ‘homo ludens’ is, past hierbij wellicht ook een speelse overheid. 173Cocreatie in de publieke sector_8.indd 173 19-1-2010 10:38:39
  • 174. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 174 19-1-2010 10:38:39
  • 175. Literatuur Alford, J. (2009). Engaging Public Sector Clients. From Service-Delivery to CoProduc- tion. Houndmills/Basingstoke: Palgrave McMillan. Anderson, C. (2006). The Long Tail: Why the Future of Business Is Selling Less of More. New York: Hyperion. Arnstein, S.R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. JAIP, 35(4), 216-224. Barber, B. (1984). Strong Democracy, Participatory Politics for a New Age. Berkeley: University of California Press. Bekkers, V. (2000). Voorbij de virtuele organisatie? Over de bestuurskundige betekenis van virtuele variëteit, contingentie en parallel organiseren. Den Haag: Elsevier. Bekkers, V.J.J.M. (2004). Virtual Policy Communities and Responsive Governance: Redesigning On-line Debates. Information Polity, 9(3/4), 193-204. Bekkers, V. (2007). Beleid in beweging. Den Haag: Uitgeverij LEMMA. Bekkers, V., Beunders, H., Edwards, A. & Moody, R. (2009). Het virtuele lont in het kruitvat. Den Haag: Uitgeverij LEMMA. Berman, E. (1997). Dealing with Cynical Citizens. Public Administration Review, 2, 105-112. Birkland, T. (2001). Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. Armonk (NY): Sharpe. Boek, J.L.M. (2006). Programmatisch handhaven. In F.C.M.A. Michels & E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland (p. 207-218). Deven- ter: Kluwer. Bolman, L.G. & Deal, T.E. (2003). Reframing organisations: Artistry, Choice, and Lea- dership (3rd edition). San Francisco: Jossey-Bass. Boomen, M. van den (2000). Leven op het net – de sociale betekenis van virtuele ge- meenschappen. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Boulos, K.M.N. & Wheelert, S. (2007). The Emerging Web 2.0 Social Software: An Enabling Suite of Sociable Technologies in Health and Healthcare Education. Health Information and Libraries Journal, 24(2), 23. Bovaird, T. (2007). Beyond Engagement and Participation: User and Coproduction of Services. Public Administration Review, 67(5), 846-860. 175Cocreatie in de publieke sector_8.indd 175 19-1-2010 10:38:39
  • 176. Bovaird, T. (2009). User and Community Coproduction of Public Services and Pub- lic Policies through Collaborative Decision-making: The Role of Emerging Tech- nologies. Paper presented at 5TAD The Future of Governance in Europe and the US, Washington, 11-13 June 2009. Bovens, M. (1990). Verantwoordelijkheid en organisatie: beschouwingen over aanspra- kelijkheid, institutioneel burgerschap en ambtelijke ongehoorzaamheid. Zwolle: Tjeenk Willink. Braithwaite, J. (1989). Crime, Shame and Reintegration. Cambridge: Cambridge Uni- versity Press. Bruijn, H. de & Heuvelhof, E. ten (2001). Procesmanagement. In T. Abema & R.J. in ’t Veld (red.), Handboek Beleidsmanagement (p. 193-207). Amsterdam: Boom. Bruijn, H. de & Heuvelhof, E. ten (2005). Handhaving: het spel tussen inspecteur en inspectee. Utrecht: Uitgeverij LEMMA. Castells, M. (1996). The Rise of the Network Society. Cambridge: Blackwell. Castells, M. (2001). The Internet Galaxy. Reflections on the Internet, Business and Society. Oxford: Oxford University Press. Cobb, R.W. & Elder, C.D. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda Building. Baltimore: John Hopkins University Press. Cohen, M.D., March, J.G. & Olsen, J. (1972). A Garbage Can Model of Organiza- tional Choice. Administrative Science Quarterly, 17(1), 1-25. Duivenboden, H. van & Lips, M. (2001). Klantgericht werken in de publieke sector: introductie. In: H. van Duivenboden & M. Lips (red.), Klantgericht werken in de pu- blieke sector (pp. 13-29). Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Edelenbos, J. (2000). Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming over lokale ruimtelijke projecten. Utrecht: Uitgeverij LEMMA. Edelenbos, J., Monnikhof, R., Duyvendak, W. et al. (2001). Interactieve beleidsvor- ming: de inspraak achterna? In J. Edelenbos & R. Monnikhof (red.), Lokale interac- tieve beleidsvorming (pp. 215-232). Utrecht: Uitgeverij LEMMA. Edwards, A. (2003). De gefaciliteerde democratie. Utrecht: Uitgeverij LEMMA. Frissen, V., Staden, M. van, Huijboom, N., Kotterink, B., Huveneers, S., Kuipers, M. & Bodea, G. (2008). Naar een ‘User Generated State’? De impact van nieuwe media 176Cocreatie in de publieke sector_8.indd 176 19-1-2010 10:38:39
  • 177. voor overheid en openbaar bestuur. Rapport voor het ministerie van BZK, Den Haag. Beschikbaar op: www.minbzk.nl/111201/naar-een-user (15 mei 2009). Gastelaars, M. (2006). Excuses voor het ongemak. De vele gevolgen van klantgericht organiseren. Amsterdam: SWP. Graaf, H. van de & Hoppe, R. (1989). Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswe- tenschap en beleidskunde. Muiderberg: Countinho. Habermas, J. (1962). Strukturwandel der Öffentlichkeit. Neuwied/Berlin: Luchter- hand. Habermas, J. (1983 & 1987). Theory of Communicative Action. Boston: Beacon Press. Haverkamp, G. (2007). Gemeente & Burgers via ICT de participatieladder op? Een studie naar de gemeentelijke motieven voor het gebruik van eParticipatie. Afstudeer- scriptie, Hogeschool Van Hall Larenstein. Hippel, E. von (1988). The Sources of Innovation. Oxford: Oxford University Press. Hockenberry, J. (2005). The Blogs of War. Wired Magazine, August. Beschik- baar op: http://www.wired.com/wired/archive/13.08/milblogs.html. Geraadpleegd: 14 december 2009. Hoogerwerf, A. (2003). Inleiding. In A. Hoogerwerf & M. Herweijer (red.), Over- heidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap (p. 17-35). Alphen aan den Rijn: Klu- wer. Hoogwout, M. (2001). Leuker kunnen we het niet maken, maar willen we het wel makkelijker? Waarom overheden geen haast hebben met het verbeteren van de dienstverlening. In H. van Duivenboden & M. Lips (red.), Klantgericht werken in de publieke sector (p. 149-166). Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Horst, G. ter (2007). Toespraak minister Ter Horst bij uitreiking Politie Innovatieprijs. Beschikbaar op: www.minbzk.nl/actueel/toespraken/104892/toespraak-minister_1 (geraadpleegd: 26 oktober 2009). Hurwitz, J. & Peffley, M. (1987). How Are Foreign Policy Attitudes Constructed? A Hierarchical Model. American Political Science Review, 81(4), 1099-1120. Kerckhove, D. de (1996). Gekoppelde intelligentie. Ede: SMO. Kingdon, J.W. (1984). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Harper. 177Cocreatie in de publieke sector_8.indd 177 19-1-2010 10:38:39
  • 178. Kling, R. (Ed.) (1996). Computerization and Controversy: Value Conflicts and Social Choices (2nd ed.). San Diego: Academic Press. Koppenjan, J. & Klijn, E.H. (2004). Managing Uncertainties in Networks. London/ New York: Sage. Leadbeater, C. & Cottam, H. (2007). The User Generated State: Public Services 2.0. Found at: www.charlesleadbeater.net/archive/public-services-20.aspx (28 August 2009). Maxwell, J.A. (2004). Qualitative Research Design: An Interactive Approach. Thou- sand Oaks: Sage Publications. Meijer, A., Burger, N. & Ebbers, W. (2009). Citizens4Citizens: Mapping Participa- tory Practices on the Internet. Electronic Journal of e-Government, 7(1), 99-112. Mertens, F.J.H. (2006). Toezicht door inspecties. In F.C.M.A. Michels & E.R. Mul- ler (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland (p. 265-300). Deventer: Kluwer. Michiels, F.C.M.A. (2001). Handhaven op niveau (verkorte ed,). Alphen aan den Rijn: Kluwer. Michiels, F.C.M.A. (2006). Handhavingsrecht en handhavingsbeleid. In F.C.M.A. Michiels & E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland (pp. 7-17). Deventer: Kluwer. Mintzberg, H. (1983). Structure in Fives: Designing Effective Organizations. Engle- wood Cliffs (NJ): Prentice Hall. Mintzberg, H. (1996). Managing Government, Governing Management. Harvard Business Review, 74(3), 75-83. OECD (2007). Participative Web and User-Generated Content. Web 2.0, Wikis and Social Networking. Paris: OECD. O’Reilly, T. (2005). What Is Web 2.0? Design Patterns and Business Models for the Next Generation of Software. Found at: www.oreillynet.com/lpt/a/6228 (20 Febru- ary 2008). O’Reilly, T. (2006). Web 2.0 Compact Definition: Trying Again. Found at: http://radar. oreilly.com/2006/12/web-20-compact-definition-tryi.html (29 October 2009). Pascu, C., Osimo, D., Ulbrich, M., Turlea, G. & Burgelman, J.C. (2007). The Potential Disruptive Impact of Internet 2-based Technologies. First Monday, 12(3), Found at: 178Cocreatie in de publieke sector_8.indd 178 19-1-2010 10:38:39
  • 179. http://firstmonday.org/issues/issue12_3/pascu/index.html. Geraadpleegd: 14 decem- ber 2009. Pieterson, W. (2009). Channel Choice; Citizens’ Channel Behavior and Public Service Channel Strategy. Enschede: University of Twente. Postman, N. (1986). Amusing Ourselves to Death. New York: Penguin Books. Prahalad, C.K. & Ramaswamy, V. (2004). The Future of Competition: Cocreating Unique Value with Customers. Cambridge: Harvard Business School Press. Prins, C. (2009). Name, Shame and Everlasting Blame, NJBlog, 3(9). Found at: http:// njblog.nl/2009/01/19/name-shame-and-everlasting-blame. Geraadpleegd: 14 decem- ber 2009. Pröpper, I.M.A.M. & Steenbeek, D. (1998). Interactieve beleidsvoering: typering, ervaringen en dilemma’s. Bestuurskunde, 7, 292-301. Pröpper, I.M.A.M. & Steenbeek, D.A. (2001). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Rapoza, J. (2006). What Web 2.0 Means to You. eWeek, 23(1), 38. Rhodes, R.A.W. (1997). Understanding Governance. Maidenhead: Open University Press. Ringeling, A. (2001). Rare klanten hoor, die klanten van de overheid. In H. van Dui- venboden & M. Lips (red.), Klantgericht werken in de publieke sector (p. 33-48). Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Schattschneider, E.E. (1960). The Semisovereign People. New York: Holt. Scheepers, A. & Kommers, C. (1994). De overheid als dienstverlenende instelling. In A. Zuurmond, J. Huigen, P.H.A. Frissen, I.Th.M. Snellen & P.W. Tops (red.) Informatisering in het openbaar bestuur (p. 321-327). Den Haag: Uitgeverij VUGA. Schudson, M. (1998). The Good Citizen: A History of American Civic Life. New York: Free Press. Shachtman, N. (2007). Army Squeezes Soldier Blogs, Maybe to Death. Wired. Found at: www.wired.com/politics/onlinerights/news/2007/05/army_bloggers (15 September 2009). Smilda, F. (2007). Politie 2.0 een eerste experiment: www.politieonderzoeken.nl. Afstu- deerscriptie, Universiteit van Amsterdam. 179Cocreatie in de publieke sector_8.indd 179 19-1-2010 10:38:39
  • 180. Teisman, G.R. (1997). Sturen via creatieve concurrentie: een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten. Nijmegen: Katholieke Universiteit Nij- megen. Tops, P., Depla, P. & Manders, P. (red.) (1996). Verhalen over coproductie. Tilburg: KPMG. Velde, R. te (2006). International Quickscan E-Participatie: inspirerende voorbeelden van e-participatie buiten Nederland. Rapport voor het ministerie van BZK. Utrecht: Dialogic. Vijver, K. van der, Johannink, R., Overal, K., Slot, P., Vermeer, A., Werff, P. van der, Willekens, H. & Wisman, F. (2009). Burgernet in de praktijk. De evaluatie van de pilot van Burgernet. Dordrecht: Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie. 180Cocreatie in de publieke sector_8.indd 180 19-1-2010 10:38:39
  • 181. Bijlage 1 Analysekader voor alle casestudies In het onderzoek van de cases stonden steeds de volgende onderzoeksvragen centraal: 1. Beschrijving van het initiatief. Hoe kan het initiatief om burgers via cocreatie te betrekken bij dienstverlening worden beschreven? Hierbij wordt beschreven wat er op de site staat, hoe de informatie is gepresenteerd, welke organisatie het beheer en de moderatie verzorgt en om welke redenen de site is opgericht. 2. Mogelijkheden voor cocreatie. Wat is de kwaliteit van de mogelijkheden voor burgers om te participeren in de dienstverlening? Bij deze mogelijkheden wordt een onderscheid gemaakt tussen gebruikersgemak (toegang, technische barrières, anonimiteit), kwaliteit van de moderatie (reactietijd, respect, begrijpelijkheid, formaliteit) en inhoud van de moderatie (procesmatige en inhoudelijke invulling). 3. Participanten. Hoeveel burgers maken gebruik van de mogelijkheden tot cocreatie in de dienstverlening? Hoeveel burgers leveren actief een bijdrage aan cocreatie? Hoeveel burgers kijken alleen naar de berichten van anderen? Wat zijn de beweegredenen voor burgers om deel te nemen? 4. Inhoud van de participatie. Wat is de inhoud van de participatie van burgers in de publieke dienstverlening? Stellen ze elkaar vragen? Willen ze juist ervaringen uitwisselen? Of gaan de berichten over andere onderwerpen? 5. Kwaliteit van de participatie. Wat is de kwaliteit van de participatie van burgers in de publieke dienstverlening? Hierbij is specifiek gekeken naar de lengte van bijdragen, de reactietijd, de begrijpelijkheid van bijdragen en het respect voor elkaar. 6. Impact. Wat levert cocreatie op voor publieke dienstverleners en voor burgers? In hoeverre draagt de cocreatie bij aan het realiseren van dienstverlening door overheden? Draagt de cocreatie bij aan het realiseren van de doelstellingen van burgers? 7. Omgang met belemmeringen. Welke belemmeringen bestaan er om cocreatie in de dienstverlening tot een succes te maken en hoe wordt er met deze belemmeringen omgegaan? Hoe wordt omgegaan met juridische risico’s, met organisatorische risico’s en met technologische risico’s? 181Cocreatie in de publieke sector_8.indd 181 19-1-2010 10:38:39
  • 182. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 182 19-1-2010 10:38:39
  • 183. Bijlage 2 Onderzoeksmethoden casus agendavorming Om te beginnen zijn het gedrag en de initiatieven van de Uruzgan-militairen op Web 2.0 in de digitale gemeenschappen in kaart gebracht. Hiervoor zijn deze bijdragen op de volgende sites bestudeerd: • Waarbenjij.nu. Dit is een site waarop een ‘dagboek’ bijgehouden kan worden in zogenoemde ‘blogvorm’ (dus met de mogelijkheid om reacties te geven). • YouTube. Dit is een site waarop beeldmateriaal geplaatst kan worden. • Hyves. Dit is een netwerksite bestaande uit persoonlijke profielen, waarop onder andere berichten en foto’s worden uitgewisseld. Om de invloed en uitwerking van deze initiatieven van militairen goed te kunnen inschatten, is er ook gekeken naar de reacties en initiatieven van de ‘thuisblijvers’ en de familie en vrienden van de militairen. Hiervoor is naar de volgende punten gekeken: • Condoleanceregisters van de Defensie-site. Het betreft hier de officiële registers die geopend worden na het sneuvelen van een soldaat, waar het thuisfront reacties op achterlaat. • Reacties op berichten van militairen binnen gemeenschappen (zie voornoemde sites). • Deelname of ‘lidmaatschap’ van bepaalde gemeenschappen gericht op Uruzgan, zoals lid zijn van een bepaalde groepshyve gericht op Uruzgan. Ten slotte is gekeken naar de wijze waarop traditionele media, oftewel journalisten, gebruikmaken van Web 2.0. De onderzochte websites en de gegevens die zijn geanalyseerd, staan weergegeven in tabel B2.1: Tabel B2.1 Onderzochte websites Uruzgan Bron Data Militairen Waarbenjij.nu • Het aantal ‘posts’ (bijdragen) van militairen vanuit Uruzgan • De inhoud en strekking van de bijdragen YouTube • Het aantal filmpjes vanuit Uruzgan • Het aantal ‘hits’ van de meest populaire filmpjes (meest bekeken filmpjes) en de (globale) ontwikkeling hiervan Hyves • Het aantal groepshyves gericht op Uruzgan • Het aantal leden van de populairste groepshyves en de (globale) ontwikkeling hiervan Thuisfront Condoleanceregister van • Het aantal bijdragen per gesneuvelde militair Defensie-site • De ontwikkeling van het aantal bijdragen in de eerste week na opening van het register 183Cocreatie in de publieke sector_8.indd 183 19-1-2010 10:38:39
  • 184. Journalisten Krantenartikelen en • Aanwendingen van en verwijzingen naar bijdragen van televisie-uitzendingen militairen op het web door journalisten Nu in kaart is gebracht welke bronnen geraadpleegd zijn om inzicht te krijgen in de articulatie van de onvrede over de aard en het verloop van de militaire missie in Uruzgan, is het vervolgens belangrijk om te kijken hoe elementen uit die discussies zijn opgepikt door de overheid. Dit is op twee manieren gebeurd. Ten eerste is gekeken naar de weerslag van deze Web 2.0-discussies op de politieke agenda. Ten tweede is gekeken naar de gevolgen van deze discussies op de beleidsagenda. Om de politieke agenda in kaart te brengen is gekeken naar de strekking en bron van alle schriftelijke vragen die in de Tweede Kamer zijn gesteld inzake Uruzgan. Om de beleidsagenda in kaart te brengen zijn de volgende bronnen aangewend. Ten eerste is gekeken naar de reacties vanuit de overheid naar aanleiding van militairen op het web. Hierbij zijn onder andere mediabronnen gebruikt, aangezien reacties van bewindspersonen via een medium gaan en het publiek op die manier bereiken. Ten tweede is gekeken naar gevormd beleid, restrictie en andere acties vanuit de overheid naar aanleiding van uitspraken en informatie vanuit de militairen op internet. Voor het bepalen van de doorwerking van de Web 2.0-discussie op de beide agenda’s is naast de informatie uit kranten, televisie-uitzendingen, Parlando en de website van het ministerie van Defensie, ook materiaal uit gehouden interviews gebruikt. In tabel B2.2 staat weergegeven welke data uit de bronnen gebruikt zijn voor het onderzoek. Tabel B2.2 Overzicht relevante bronnen Uruzgan Bron Data Schriftelijke vragen inzake Uruzgan • De aanleiding van de vragen in termen van (via Parlando) bronverwijzing Reacties in de media van bewindspersonen • Strekking van de reactie en politici Beleid en actie vanuit het ministerie van • De restricties en regels vanuit Defensie ten Defensie opzichte van het internetgedrag vanuit (en met betrekking op) Uruzgan De verzamelde gegevens zijn kwantitatief en kwalitatief geanalyseerd aan de hand van het analysekader. 184Cocreatie in de publieke sector_9.indd 184 21-1-2010 10:55:17
  • 185. Bijlage 3 Onderzoeksmethoden casus besluitvorming In tabel 3B.1 staan de relevante data van de casus besluitvorming, met daarachter de bron waarin deze gevonden zijn. Tabel B3.1 Bronnen voor de casus besluitvorming Maastricht en Smallingerland Relevante data Smallingerland Bron Algemene opzet en tijdsperiode Wijbouweneenwijk.nl (‘uitleg van het project’, plan van aanpak (van bureau The Crowds)) Aantal deelnemers of (geregistreerde) Wijbouweneenwijk.nl (‘alle leden’) leden van de community De potentiële doelgroep, aantal bewoners Smallingerland.nl van de gemeente of wijk Indeling van (beleids)gebieden en thema’s Wijbouweneenwijk.nl (‘de ideeënbus’) Groepen of teams van participanten Wijbouweneenwijk.nl (‘plangroepen’) Aantal ideeën, deelnamen of bijdragen Wijbouweneenwijk.nl (‘de ideeënbus’) Tegenprestatie of beloning Wijbouweneenwijk.nl, plan van aanpak (van bureau The Crowds) Andere relevante invloeden Smallingerland.nl en wijbouweneenwijk.nl Resultaten Smallingerland.nl en wijbouweneenwijk.nl Relevante data Caberg-Malpertuis Bron Algemene opzet en tijdsperiode Caberg-malpertuis.nl/spel (‘help’) Aantal deelnemers of (geregistreerde) leden Caberg-malpertuis.nl/spel van de community De potentiële doelgroep, aantal bewoners Caberg-malpertuis.nl van de gemeente of wijk Indeling van (beleids)gebieden en thema’s Caberg-malpertuis.nl/spel Aantal ideeën, deelnamen of bijdragen Caberg-malpertuis.nl/spel (‘stats’) Tegenprestatie of beloning Caberg-malpertuis.nl Andere relevante invloeden Caberg-malpertuis.nl (nieuwsbrieven) Resultaten Caberg-malpertuis.nl Ook zijn enkele korte gesprekken gevoerd met de betrokken ambtenaren van Smallingerland en Caberg-Malpertuis (Maastricht). Hierbij is voornamelijk gekeken naar hoe de betrokken beleidsmakers (terug)kijken naar de beleidsontwikkeling via Web 2.0 en het aspect van cocreatie daarin. 185Cocreatie in de publieke sector_8.indd 185 19-1-2010 10:38:39
  • 186. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 186 19-1-2010 10:38:39
  • 187. Bijlage 4 Onderzoeksmethoden casus dienstverlening De identificatie van de initiatieven heeft op verschillende manieren plaatsgevonden: 1. zoeken op internet naar relevantie initiatieven (zoektermen waren: forum werk, discussie werk, ondersteuning bij werk, WAO forum, Wajong forum, diversiteit forum, enzovoort. Op de volgende data is er via Google naar sites gezocht: 5 oktober 2008 en 6 oktober 2008); 2. vermelden van relevante initiatieven in kranten (in de periode april-november 2008 zijn de Volkskrant en het NRC Handelsblad gescreend op vermeldingen van relevante initiatieven); 3. door experts op het gebied van ICT (en werk en inkomen) te vragen naar relevante initiatieven: geïnterviewde medewerkers van het CWI en de leden van de begeleidingscommissie (Arnout Ponsioen (BZK), Mildo van Staden (TNO) en Hubert Noordman (Belastingdienst)), en het presenteren van het onderzoek tijdens de BOTS van 2 december 2008); 4. op de websites van initiatieven en op blogs werd soms doorverwezen naar andere relevante initiatieven (het gaat hier om de volgende websites en blogs: www.waocafe. nl, www.werk.nl, www.ehbwstartpagina.nl en www.vanwajongnaarwerk.nl); en 5. wetenschappelijke artikelen en onderzoeksrapporten zijn geraadpleegd om initiatieven te identificeren (daarbij gaat het onder meer om Citizens4Citizens (Meijer, Burger & Ebbers, 2009), TNO (2008), Bekkers (2004) en Te Velde (2006)). Het Forum Werk.nl is op verschillende manieren onderzocht. Het accent lag op de analyse van de discussies: • Interview. Een gesprek met de Teamcoördinator Content Management Organisatie bij het hoofdkantoor CWI te Amsterdam (tevens hoofdredacteur van werk.nl en dus ook van het Forum Werk.nl.) en een senior medewerker internet en content van dezelfde organisatie (met in zijn takenpakket onder meer het fungeren als contactpersoon van het Forum Werk.nl.) op 5 december 2008. Een uitwerking van dit gesprek is aan de Teamcoördinator Content Management Organisatie toegestuurd en zij heeft de feitelijkheden gecontroleerd. • Documentstudie. Een intern document over het forum, in 2003 opgesteld door de Teamcoördinator Content Management Organisatie, is geraadpleegd. • Beperkte survey. Er is een beperkte survey uitgevoerd. Er is een ‘posting’ gedaan met daarin enkele vragen aan bezoekers van het Forum Werk.nl over de redenen om deel te nemen, en wat dit hun oplevert. Hierop zijn twee reacties gekomen. In deze reacties werd aangegeven dat men vooral op het forum participeert omdat men ontevreden is over de dienstverlening van het CWI. De resultaten hiervan zijn verder niet meegenomen in de analyse. • Analyse van de website. De site forum.werk.nl is geanalyseerd aan de hand van de vorenstaande onderzoeksvragen. Daarbij is vooral gekeken naar gebruikersgemak. • Analyse van discussies. Discussies zijn inhoudelijke geanalyseerd om te kijken naar de inhoud en kwaliteit van bijdragen van moderatoren en gebruikers. • Analyse van de bijdragen. Deze categorieën krijgen als volgt inhoud. Wanneer er geen inhoudelijke bijdrage wordt geleverd, betekent dit dat het niet duidelijk is 187Cocreatie in de publieke sector_8.indd 187 19-1-2010 10:38:39
  • 188. naar welke bijdrage(n) wordt verwezen of dat er niet inhoudelijk op een bijdrage wordt ingegaan. Van geringe inhoudelijkheid is sprake wanneer wel duidelijk is op welke bijdrage men reageert, maar dat er in de reactie nauwelijks inhoudelijk op de voorgaande bijdrage wordt ingegaan. Een bijdrage is inhoudelijk wanneer duidelijk is op welke bijdrage wordt gereageerd en er een duidelijke inhoudelijke bijdrage wordt gegeven. Tot slot kan er van sterke inhoudelijkheid worden gesproken als duidelijk is op welke bijdrage wordt gereageerd en er precies op die manier wordt gereageerd waarop de plaatser van het oorspronkelijke bericht hoopte. Op de analyse van de discussies gaan we nader in. Het doel is om in de steekproef zowel qua onderwerp, qua datum van plaatsing als qua plaats in de discussie (is het de openingsvraag/-opmerking of de tiende reactie?) een evenwichtige spreiding te realiseren, zodat de steekproef zo representatief mogelijk is voor alle berichten. Laat ons deze verschillende variabelen toelichten. Een spreiding van onderwerpen is belangrijk omdat wij de diversiteit aan behandelde onderwerpen willen weergeven. Vervolgens is de datum van plaatsing relevant omdat het mogelijk is dat de aard van de discussies in de loop van het bestaan van het forum is veranderd. Tot slot is de plaats van het bericht in de discussie relevant omdat (langere) discussies van onderwerp kunnen veranderen en omdat, wanneer bijvoorbeeld alleen naar het eerste bericht zou worden gekeken, er een vertekend beeld ontstaat, in die zin dat de eerste berichten vaak uitgebreider en genuanceerder zijn. De berichten uit de hoofdcategorie ‘Vragen aan andere bezoekers’ zijn geanalyseerd op 21 oktober 2008 en de berichten uit de andere categorieën op 3 januari 2009. Door een hoofdonderwerp aan te klikken worden alle subonderwerpen in chronologische volgorde (op basis van wanneer het laatste bericht is geplaatst) weergegeven. Van deze subonderwerpen wordt allereerst het 1e onderwerp geanalyseerd, vervolgens het 26e, dan het 52e, enzovoort. Er worden dus onderwerpen geselecteerd met een interval van 25 onderwerpen. Een uitzondering vormen hoofdonderwerpen waar minder dan 26 subonderwerpen bij aanwezig zijn. Bij deze hoofdonderwerpen met minder subonderwerpen zal met een interval van 10 subonderwerpen worden geselecteerd. Concreet zullen dan het 1e, 11e en 21e onderwerp worden geselecteerd. Hier is voor gekozen omdat in dit geval diversiteit belangrijker is dan numerieke representativiteit. Er staan op 21 oktober 2008 (10.00 uur) in totaal 5432 berichten op het forum en op 3 januari 2009 (9.30 uur) 5741. In totaal zijn er 897 onderwerpen/ discussies op het forum (gemeten op 21 oktober 2008). Het gemiddelde aantal berichten per onderwerp (discussie) 5432/897 is op twee getallen achter de komma 6,06 en dus ongeveer 6 (dit is exclusief het eerste bericht (vaak een vraag) waarmee de discussie wordt gestart). Daarom is er in de steekproef van de te analyseren reacties vooral aandacht voor de eerste reacties in een discussie. De steekproef van de te analyseren berichten per discussie bevat als eerste het openingsbericht en vervolgens de reacties 1, 2, 5, 10, 15, enzovoort. In totaal heeft deze wijze van selectie van berichten om te analyseren geresulteerd in een steekproef van 150 berichten. Ook de analyse van de berichten behoeft nadere toelichting. De kwaliteit van de participatiemogelijkheden is op basis van een drietal bronnen geanalyseerd: 188Cocreatie in de publieke sector_8.indd 188 19-1-2010 10:38:39
  • 189. bijdragen van de beheerder zijn geanalyseerd, op het forum zijn er vragen aan leden van het forum gesteld (maar dit ging niet echt over het gebruikersgemak), en aan de hand van het gebruiksgemak is door de onderzoekers de toegankelijkheid van de site geanalyseerd. De beheerder heeft op 13 oktober 2008 (9.30 uur) in totaal 267 berichten geplaatst. Van deze berichten zijn er 136 publiekelijk en de andere berichten zijn persoonlijk. De publieke berichten zijn gespreid qua datum van plaatsing van 15 augustus 2002 tot 3 oktober 2008. De steekproef die hier wordt geanalyseerd, bestaat uit 46 van deze publieke bijdragen. Dit is een derde van het totale aantal publiekelijke berichten van de beheerder. De steekproef is genomen door de laatste bijdrage van de beheerder te analyseren (3 oktober 2008 (14.23 uur)) en vervolgens steeds met twee berichten interval een volgend bericht te analyseren. Wanneer we een lijst maken van het laatste bericht tot het eerste bericht dat door de beheerder is geplaatst, dan worden de berichten 1, 4, 7, 10, enzovoort geanalyseerd. Bovendien zijn op basis van de titel en de eerste zinnen van bijdragen van de beheerder ook andere bijdragen geanalyseerd wanneer deze iets nieuws of interessants leken te bevatten. Deze bijdragen zijn niet in de tellingen opgenomen, maar soms dienen ze wel ter illustratie, en ze hebben tot een uitbreiding geleid van de onderwerpen van de bijdragen. 189Cocreatie in de publieke sector_8.indd 189 19-1-2010 10:38:39
  • 190. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 190 19-1-2010 10:38:39
  • 191. Bijlage 5 Onderzoeksmethoden casus toezicht en handhaving Het doel van het onderzoek naar cocreatie via Web 2.0 op het terrein van de politie was om te achterhalen welke (aspecten van) initiatieven voor de overheid relevantie hebben en binnen welk kader deze succesvol zijn. We richten ons daarom primair op initiatieven die door de overheid zelf zijn opgericht. Van initiatieven die de overheid zelf heeft opgezet, kan zij het meeste leren, het opzetten van een particulier initiatief geschiedt immers binnen een andere politieke, bestuurlijke, organisatorische en juridische context. Particuliere ‘best practices’ kunnen inhoudelijk nuttig zijn en een inspirerende werking hebben voor de publieke sector, maar hun doorvertaling naar de publieke sector is vaak problematisch. Voorbeelden van succesvolle initiatieven in de particuliere sector zijn het blog van Maurice de Hond over de Deventer moordzaak (www.mauricedehond.nl) en de website over de rechtszaak tegen Lucia de B. (www.luciadeb.nl). Initiatieven voor de politiecasus zijn geïdentificeerd op basis van het centrale criterium dat ze betrekking hebben op het werk van de politie. Zo veel mogelijk is daarbij tevens gezocht naar initiatieven die (mede) zijn opgericht door een overheidsorgaan en/of worden ondersteund door een overheidsorgaan. De identificatie van de initiatieven heeft op verschillende manieren plaats- gevonden: • Zoeken op internet naar relevantie initiatieven. Zoektermen waren: burgers en politie, politie helpen, misdadigers identificeren, burgers helpen politie, boeven vangen, enzovoort. Op de volgende data is er via Google naar sites gezocht: 25 mei 2008, 27 mei 2008, 12 juni 2008 en 19 juni 2008. • Vermelding van relevante initiatieven in kranten. In de periode april-november 2008 zijn de Volkskrant en het NRC Handelsblad gescreend op vermeldingen van relevante initiatieven. • Door experts op het gebied van ICT en politie te vragen naar relevante initiatieven. De volgende experts hebben initiatieven aangedragen: Frank Smilda (rechercheur politiekorps regio Utrecht), Bart Driessen (politie Amsterdam-Amstelland) en de begeleidingscommissie. • Door gesprekken met de begeleidingscommissie. De begeleidingscommissie bestaat uit Arnout Ponsioen (BZK), Mildo van Staden (TNO) en Hubert Noordman (Belastingdienst). • Wetenschappelijke artikelen en onderzoeksrapporten zijn geraadpleegd om initiatieven te identificeren. Daarbij gaat het onder meer om Citizens4Citizens (Meijer, Burger & Ebbers, 2009), TNO (2008), Bekkers (2004) en Te Velde (2006). Op basis van het selectiecriterium dat de initiatieven iets met het handelen van de politie te maken hebben, en aan de hand van de hiervoor beschreven methoden om initiatieven te onderscheiden is een aanzienlijk aantal initiatieven geïdentificeerd: 1. AMBER Alert (www.amberalertnederland.nl); 2. Burgernet (www.burgernet.nl); 3. Criminaliteit (www.criminaliteit.org); 191Cocreatie in de publieke sector_8.indd 191 19-1-2010 10:38:39
  • 192. 4. GeenStijl (www.geenstijl.nl); 5. gestolenitems.nl (www.gestolenitems.nl); 6. Hyves (www.hyves.nl); 7. inbrekergezocht.nl (www.inbrekergezocht.nl); 8. infopolitie.nl (forum.infopolitie.nl); 9. Meld Misdaad Anoniem (www.meldmisdaadanoniem.nl); 10. onzinboetes.nl (www.onzinboetes.nl); 11. Opsporing Verzocht (www.avro.nl/tv/programmas_a-z/opsporing_verzocht/); 12. overvallersgezocht.nl (www.overvallersgezocht.nl, tegenwoordig: www.depolitiezoekt.nl/); 13. Peter R. de Vries (www.peterrdevries.nl); 14. politie (www.politie.nl); 15. Politie Internet Televisie (PIT) (www.pit.tv); 16. politieonderzoeken (www.politieonderzoeken.nl); 17. Vermist (www.vermist.nl); 18. YouTube (www.youtube.com). Uit deze brede selectie is een beperkt aantal initiatieven geselecteerd voor de analyse. De initiatieven voor de politiecasus zijn geselecteerd op basis van de volgende criteria: de impact die een initiatief lijkt te hebben, de mogelijke classificering als Web 2.0, de mogelijkheid voor cocreatie en of het initiatief door de overheid is opgericht, of door de overheid wordt ondersteund. Op basis van deze criteria zijn de volgende vier initiatieven geselecteerd: politieonderzoeken.nl, Burgernet, YouTube en overvallersgezocht.nl. Per initiatief beschrijven we de dataverzameling. Het geheel is weergegeven in tabel B5.1: Tabel B5.1 Overzicht van de dataverzameling Interview Website- Document- Secundaire Media- analyse analyse analyse analyse Politieonderzoek.nl X X X X Burgernet X X X X YouTube X X X Overvallers gezocht.nl X X X De informatie over de hooligans is afkomstig van: • Elsevier (24 mei 2005), Politie zet foto’s relschoppers op internet. Beschikbaar op: www.elsevier.nl/web/show?id=75057&contentid=32546. Geraadpleegd: 10 juli 2008. Het initiatief politieonderzoek.nl is op verschillende manieren onderzocht: Interview • Gesprekken met Frank Smilda (Teamleider recherche politie Utrecht) op 21 juli 2008, 13 augustus 2008 en 24 oktober 2008. 192Cocreatie in de publieke sector_8.indd 192 19-1-2010 10:38:39
  • 193. Websiteanalyse • De site www.politieonderzoeken.nl is geraadpleegd. • Om de reacties van burgers te analyseren is er eerst een steekproef genomen. Bij zes van de zeven op de site behandelde zaken zijn alle reacties geanalyseerd, maar bij één zaak, de zaak Sjaak Gerwig, is een selectie gemaakt uit de 367 reacties. De 367 reacties zijn verdeeld over 37 pagina’s, wij hebben alle reacties op de pagina’s 1, 10, 20, 30 en 37 geanalyseerd. In totaal zijn er op deze wijze 94 reacties geanalyseerd. Documentanalyse • De scriptie getiteld ‘Politie 2.0 een eerste experiment: www.politieonderzoeken. nl’ (Smilda, 2007) is geraadpleegd. • De bevindingen van de Stuurgroep Burgernet (2009) zijn geraadpleegd. Deze bevindingen zijn beschikbaar op www.burgernet.nl. • De toespraak van minister ter Horst is geraadpleegd: Minister ter Horst, 29 maart 2007, ‘Toespraak minister ter Horst bij uitreiking Politie Innovatieprijs’. Beschikbaar op: www.minbzk.nl/actueel/toespraken/104892/toespraak- minister_1. Geraadpleegd: 31 juli 2008. Media-analyse • De volgende televisie-uitzendingen zijn bekeken: SBS6 Hart van Nederland (4  december 2006), RTV Utrecht (5 december 2006 en 7 februari 2007) en RTV Rijnmond (12 oktober 2007). • Verschillende krantenberichten zijn geraadpleegd (zie www.politieonderzoeken. nl/cases_flash/gerwig/index.html). • Het blog http://blog.iimail.nl/blog is geraadpleegd. Het initiatief Burgernet is onderzocht door: Interview • Gesprek met Klaas Stuive (Managing partner bij in-pact. Tevens is hij landelijk projectleider van Burgernet. Bovendien is hij mede-initiator en deelnemer aan Burgernet in Nieuwegein) op 17 september 2008. Websiteanalyse • De site www.burgernet.nl is op 4 juli geraadpleegd. Documentanalyse • Het evaluatiedocument van Burgernet is gelezen (Nieuwegein, document 2006-031). • De evaluatie van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (Van der Vijver et al., 2009) is grondig geanalyseerd. Media-analyse • De volgende kranten zijn geraadpleegd: de Volkskrant, 24 augustus 2006 en Algemeen Dagblad, 20 juni 2007. 193Cocreatie in de publieke sector_8.indd 193 19-1-2010 10:38:39
  • 194. • De sites http://nl.wikipedia.org/wiki/Burgernet (4 juli 2008), www.politie. nl/utrecht/projecten/burgernet.asp (5 juli 2008) en het blog smoesje.punt. nl/?id=367465&r=1&tbl_archief=& (4 juli 2008) zijn geraadpleegd. • De aflevering over Burgernet tijdens NOVA (27 maart 2007) is bekeken. Het initiatief overvallersgezocht.nl is onderzocht door: Interview • Een gesprek met Bart Driessen (commissaris en oprichter overvallersgezocht. nl, politie Amsterdam-Amstelland) op 20 augustus. Websiteanalyse • De site www.overvallersgezocht is op 19 augustus 2008 en 21 december 2008 geraadpleegd. Media-analyse • Op de nationale televisie is overvallersgezocht.nl kort besproken in het NOS Nieuws van 9 juli 2008. Beschikbaar op: http://headlines.nos.nl/forum.php/ list_messages/11199. Geraadpleegd: 19 augustus 2008). • Artikel in het NRC Handelsblad van 9 juli 2008. Beschikbaar op: www.nrc.nl/ binnenlandarticle1934882.ece/Beelden_overvallers_op_website. Geraadpleegd: 19 augustus 2008. • Artikel in de Volkskrant van 9 juli 2008. Beschikbaar op: www.volkskrant. nl/multimedia/ar ticle1041353.ece/Over vallers _in _beeld _op_ Internet. Geraadpleegd: 19 augustus 2008. • Op www.eparticipatie.nl/publiek-blog/overvallers-gezocht wordt kort het bestaan van de site aangegeven. Geraadpleegd: 19 augustus 2008. • Op www.frankwatching.com/archive/2008/07/11/site-gespot-overvallersgezocht nl, een site over digitale trends, is vanaf 11 juli 2008 een uitgebreid artikel over dit initiatief te lezen. Het artikel bevat verschillende citaten van Bart Driessen, waarin hij onder meer toelicht wat het doel van de site is en hoe de site functioneert. Geraadpleegd: 19 augustus 2008. • Op http://retecool.com/post/overvallers-gezocht is een zestal reacties over het initiatief te vinden. Geraadpleegd: 19 augustus 2006. • Op http://blog.peschfamily.com/2008/07/crime-rates.html zijn beelden van een overvaller te zien die ook op overvallersgezocht.nl worden getoond. Geraadpleegd: 19 augustus 2006. • Op www.nujij.nl/overvallers-gezocht-2-0.2996394.lynkx wordt in een tweetal reacties (op grappende wijze) opgemerkt dat mensen dachten dat het om een vacature ging. Geraadpleegd: 19 augustus 2006. • Tot slot is op www.politicsinfo.be/forum/about48862.html een reactie van Filip Dewinter (Vlaams parlementslid voor het Vlaams Belang) te lezen, waarin hij het initiatief prijst om zijn daadkracht. 194Cocreatie in de publieke sector_8.indd 194 19-1-2010 10:38:39