Your SlideShare is downloading. ×
Cocreatie in de publieke sectorCocreatie in de publieke sector_8.indd 1        19-1-2010 10:38:28
Cocreatie in de publieke sector_8.indd 2   19-1-2010 10:38:28
Cocreatie in de publieke sector                                          Een verkennend onderzoek naar nieuwe,            ...
Dit boek is totstandgekomen in het kader van de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur, een             samenwerkingsverband van ...
Voorwoord              Tot twee jaar geleden hadden wij beiden nog nooit van de term cocreatie gehoord.              Met t...
Cocreatie in de publieke sector_8.indd 6   19-1-2010 10:38:29
Inhoud              Voorwoord                                                                      5              Inhoud  ...
5         Cocreatie in toezicht en handhaving: Burgernet en                       politieonderzoeken.nl                   ...
1          Cocreatie door Web 2.0              1.1        Verbroken verbindingen, verbindend vermogen              Overhed...
de ontwikkeling van – en besluitvorming over – plannen die bijvoorbeeld gericht             zijn op de reconstructie van e...
vooral coproducent. Communicatie, en in bredere zin interactie, staat dan vooral              in het teken van cocreatie. ...
gemeenschap of sociaal netwerk van burgers, sluit aan bij twee bestuurskundige             ontwikkelingen. Ten eerste word...
Maatschappelijke                                                          problemen                                       ...
bepaalde doelstellingen volgen. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan volgt de uit-             voering. Hierin vervullen...
Het gaat hierbij dus om veranderende trends in het gebruik van technologie (OECD,              2007; Boulos & Wheelert, 20...
benamingen ‘het sociale web’ en ‘het participatieve web’, die als synoniemen wor-             den gebruikt voor Web 2.0. E...
werk dat een ster vormt (bijvoorbeeld met de overheid in het midden en individuele              burgers daaromheen, die al...
(2009) geeft aan dat mensen makkelijker worden verbonden, meer manieren             hebben om bij te dragen, en makkelijke...
‘Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vormgeving                  van beleid, waarbij in...
cocreation’) ligt het accent op de relatie tussen een overheidsorganisatie en een             groep van burgers. Hoe kunne...
beleidscyclus. Daarom hebben wij voor de vier door ons onderscheide fasen een              enigszins verschillend model va...
bindend, maar de overheid erkent wel officieel kennis te hebben genomen van               bepaalde zaken en zal zich dan o...
Bijvoorbeeld hoe pakken we in een gemeente de inrichting van een wijk ter hand                die recht doet aan de behoef...
Steenbeek,  2001: 34) die bijvoorbeeld interactieve beleidsontwikkeling biedt. Door-             dat diverse partijen deel...
Het is belangrijk om deze motieven uit elkaar te halen, omdat het gevolgen heeft              voor de evaluatie van het ge...
groepen die geografisch gescheiden zijn bij elkaar te brengen. Een ander voorbeeld             is het gebruik van Web 2.0 ...
rigens geeft Bovaird (2007: 856) ook aan dat de verantwoording kan verbe-              teren doordat overheden in direct c...
Bij de uitwerking geldt dat het onderzoek per casus verschillend wordt ingevuld.             De reden hiervoor is dat elke...
een gezamenlijke beleidsinhoud. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen twee              ideaaltypische vormen van cocr...
Cocreatie in de publieke sector_8.indd 30   19-1-2010 10:38:30
2          Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web              2.1        Inleiding              Internette...
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Cocreatie in-de-publieke-sector
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Cocreatie in-de-publieke-sector

3,199

Published on

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
3,199
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
32
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Transcript of "Cocreatie in-de-publieke-sector"

  1. 1. Cocreatie in de publieke sectorCocreatie in de publieke sector_8.indd 1 19-1-2010 10:38:28
  2. 2. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 2 19-1-2010 10:38:28
  3. 3. Cocreatie in de publieke sector Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger Victor Bekkers Albert Meijer Met medewerking van Nils Burger en Jelena Buljac Boom Juridische uitgevers Den Haag 2010Cocreatie in de publieke sector_8.indd 3 19-1-2010 10:38:29
  4. 4. Dit boek is totstandgekomen in het kader van de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur, een samenwerkingsverband van de Directie Innovatie en Informatiebeleid Openbare Sector van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en enkele academische instituten. Deze alliantie verricht onderzoek naar de concrete betekenis van ICT voor de kwaliteit van het openbaar bestuur in ons land. Eerder bracht de Alliantie ICT en Vitaal Bestuur bij Boom Juridische uitgevers de volgende publicaties uit: • Mark Bovens, Roger van Boxtel, Eugène Loos & Pauline Poland (red.) (2002) Re- novatie van de rechtsstaat. Vijf casus over de invloed van ICT op democratie en recht • Albert Meijer (2004) Vreemde ogen dwingen. De betekenis van internet voor maat- schappelijke controle in de publieke sector • Eugène Loos (2006) Innovatie aan het werk. Onderzoek op locatie naar succes- en faalfactoren van innovatieprojecten bij Nederlandse gemeenten vanuit een multi-actor perspectief • Albert Meijer (2006) CC’tje naar de baas. E-mail en verandering in ambtelijke orga- nisaties • Albert Meijer & Vincent Homburg (2008) Op weg naar toezicht 2.0 © 2010 Victor Bekkers en Albert Meijer / Boom Juridische uitgevers Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. ISBN 978-90-8974-223-0 NUR 704, 805 www.bju.nlCocreatie in de publieke sector_8.indd 4 19-1-2010 10:38:29
  5. 5. Voorwoord Tot twee jaar geleden hadden wij beiden nog nooit van de term cocreatie gehoord. Met termen als participatie, coproductie, digitale discussies en sociale netwerken wa- ren wij wel zeer bekend. Na een aanvankelijke argwaan tegen dit nieuwe concept raakten wij gaandeweg enthousiaster. Het mooie aan de term cocreatie is dat de over- heid niet langer centraal staat. Bij participatie ‘mogen’ burgers meedoen, bij cocreatie is er juist sprake van gelijkwaardigheid en laten burgers de overheid meedoen. Met de toepassing ervan, zo laat dit boek zien, zijn er nieuwe praktijken ontstaan die interessant zijn en potentieel nuttig voor zowel overheden als burgers. Van daadwer- kelijke cocreatie is er echter nauwelijks sprake. Is daarmee dit onderzoek mislukt? Neen. Wij laten wel zien hoe ideeën over cocreatie overheden en burgers hebben geïnspireerd om te zoeken naar nieuwe verbindingen. Deze verbindingen zijn hard nodig in een tijd waarin de samenleving gefragmenteerd raakt en de legitimiteit van de overheid onder druk staat. Tot nog toe hebben deze praktijken vooral een experi- menteel karakter, maar ze geven wel zicht op mogelijke manieren om het verbindend vermogen van de overheid in het informatietijdperk te versterken. Met dit boek hopen wij burgers, bestuurders, ambtenaren en onderzoekers te in- formeren en inspireren om verder vorm te geven aan nieuwe digitale verbindingen tussen overheid en burgers. Of tussen burgers en overheid. Wij pleiten voor meer experimenten, maar ook voor meer reflectie op de gewenste en ongewenste effecten van cocreatie. Cocreatie is niet uit zichzelf wenselijk. Ze is wenselijk wanneer zij kan bijdragen aan de vitaliteit van de publieke sector. Wij denken dat veel van de geschets- te voorbeelden in dit boek daaraan kunnen bijdragen, maar noemen ook risico’s en mogelijke perverse effecten. Geen eenzijdig pleidooi voor meer cocreatie dus. Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder de hulp van vele betrokkenen. Ten eerste willen we de respondenten van dit onderzoek bedanken. De openhartige interviews hebben in hoge mate bijgedragen aan ons inzicht in de nieuwe digitale praktijken, maar ook in de complexe processen van organisatieverandering in over- heidsbureaucratieën. Ten tweede willen wij de begeleidingsgroep voor dit onder- zoek hartelijk bedanken. Het betreft Hubert Noordman (Belastingdienst), Arnout Ponsioen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) en Mildo van Staden (TNO, vanaf 1 januari 2009 Ministerie van BZK). Hun opbouwende kritiek heeft bijgedragen aan de kwaliteit van het onderzoek. Desalniettemin blijven de auteurs volledig verantwoordelijk voor de inhoud ervan. Ten derde willen we Nils Burger en Jelena Buljac van harte bedanken. Hun inspanningen om kwalitatieve en kwantitatieve informatie boven tafel te halen, om de nieuwe digitale praktijken te kunnen beschrijven, zijn van groot belang geweest voor dit boek. Ook hebben wij de samenwerking als zeer prettig en opbouwend ervaren. Ten slotte willen we Stefan Brakman danken voor de gedegen eindredactie van dit boek. Victor Bekkers en Albert Meijer Rotterdam en Utrecht, november 2009 5Cocreatie in de publieke sector_8.indd 5 19-1-2010 10:38:29
  6. 6. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 6 19-1-2010 10:38:29
  7. 7. Inhoud Voorwoord 5 Inhoud 7 1 Cocreatie door Web 2.0 9 1.1 Verbroken verbindingen, verbindend vermogen 9 1.2 Vraagstelling 12 1.3 Web 2.0 14 1.4 Cocreatie 18 1.5 Motieven voor cocreatie 23 1.6 Onderzoeksstrategie 27 1.7 Samenvatting en vooruitblik 28 2 Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web 31 2.1 Inleiding 31 2.2 Agendavorming: een theoretische positiebepaling 32 2.3 Uruzgan op het web 36 2.4 Impact 47 2.5 Abu Ghraib als spiegelcasus 54 2.6 Conclusies 55 3 Cocreatie van beleidsontwikkeling: Smallingerland en Maastricht 59 3.1 Inleiding 59 3.2 Interactieve beleidsvoering en digitale discussieplatforms 59 3.3 Introductie van de cases 63 3.4 Interactieve beleidsvoering: de Opeinde community 65 3.5 Impact 74 3.6 Spiegelcasus Caberg-Malpertuis 76 3.7 Conclusies 78 4 Cocreatie in de dienstverlening: forum.werk.nl 81 4.1 Inleiding 81 4.2 Cocreatie in de dienstverlening 83 4.3 Overheidsmotieven: legitimiteit en kwaliteit 85 4.4 Mogelijkheden: proven technology en sterke moderatie 88 4.5 Participanten: kleine actieve kern en grote groep lurkers 91 4.6 Inhoud: samen klagen, maar ook antwoorden op vragen 92 4.7 Cocreatie levert een (in)directe bijdrage aan de dienstverlening 95 4.8 Omgang met barrières 98 4.9 Conclusies en lessen 100 4.10 Dienstverlening aan communities 103 7Cocreatie in de publieke sector_8.indd 7 19-1-2010 10:38:29
  8. 8. 5 Cocreatie in toezicht en handhaving: Burgernet en politieonderzoeken.nl 107 5.1 Inleiding 107 5.2 Cocreatie in het toezicht 110 5.3 Burger als rechercheur 113 5.4 Burger in de rol van wijkagent 131 5.5 Conclusies en lessen 142 5.6 Normatieve vragen 148 5.7 Betekenis voor theorieën over handhaving en toezicht 152 6 Conclusies 155 6.1 Efteling als ideaal voor een verbindende overheid 155 6.2 Cocreatie als modewoord? 162 6.3 Brede patronen: participatie in de netwerksamenleving 166 6.4 Aanbevelingen: context en principes 170 6.5 Speelse verbindingen tussen overheid en burgers 172 Literatuur 175 Bijlage 1 Analysekader voor alle casestudies 181 Bijlage 2 Onderzoeksmethoden casus agendavorming 183 Bijlage 3 Onderzoeksmethoden casus besluitvorming 185 Bijlage 4 Onderzoeksmethoden casus dienstverlening 187 Bijlage 5 Onderzoeksmethoden casus toezicht en handhaving 191 8Cocreatie in de publieke sector_8.indd 8 19-1-2010 10:38:29
  9. 9. 1 Cocreatie door Web 2.0 1.1 Verbroken verbindingen, verbindend vermogen Overheden worstelen in toenemende mate met de vraag hoe zij contact kunnen ma- ken met burgers op een dusdanige manier dat er sprake is van een betekenisvolle interactie en communicatie tussen beiden. Deze problematiek kunnen we duiden in termen van ‘verbroken verbindingen’ en ‘verbindend vermogen’ (Bekkers, 2007). Verbroken verbindingen in de zin dat de condities waaronder overheid en burger in staat zijn tot betekenisvolle interacties, niet altijd optimaal zijn. Daaraan liggen zowel maatschappelijke als politiek-bestuurlijke ontwikkelingen ten grondslag. Een relevante maatschappelijke ontwikkeling is in ieder geval de teloorgang van ‘grote ideologieën’ in combinatie met het proces van individualisering, dat onder meer leidt tot een sterkere articulatie van individuele belangen en voorkeuren (in termen van mondigheid). De vanzelfsprekendheid waarmee de overheid en de politiek be- slissingen kunnen nemen namens en voor een grote groep van burgers op grond van een ideologisch uitgesproken politiek programma, is ingeruild voor een meer kritische houding. Dit heeft niet alleen geleid tot een afgebrokkelde aantrekkings- kracht van de ‘oude’ politieke partijen, maar ook tot een toegenomen personalise- ring van de politiek en de opkomst van allerlei populistische partijen die rondom een centrale persoon zijn georganiseerd. Een bijkomende maatschappelijke ontwikkeling is de toegenomen fragmentatie van de samenleving als gevolg van een voortgaand proces van differentiatie, speci- alisatie en professionalisering. In het kielzog hiervan ontstaat een hypergeorgani- seerde samenleving waarin met name allerlei geïnstitutionaliseerde deelbelangen en deelrationaliteiten bijdragen aan een versplinterde definitie en aanpak van al- lerlei maatschappelijke vraagstukken. Wat is nog de rol van de overheid in deze hypergefragmenteerde en georganiseerde samenleving, wanneer wordt bedacht dat ‘de overheid’ niet bestaat, zij zelf sterk gefragmenteerd is, en er op tal van andere plekken in de samenleving politieke beslissingen worden genomen die niet altijd voldoende democratisch zijn gelegitimeerd? Dit impliceert dat het onderkennen van samenhang en het organiseren van samenspel noodzakelijk zijn voor de aan- pak van allerlei maatschappelijke vraagstukken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aan- pak van criminaliteit, de aanpak van jongeren die steeds vaker tussen wal en schip van de hulpverlening en opvang belanden, of de aanpak van het gat in de ozonlaag. De vraag is of dit samenspel tot stand komt. We zien dat overheden fors investeren om deze ‘verbroken verbindingen’ te herstel- len of nieuwe, betekenisvolle verbindingen te creëren. Denk daarbij aan de roep om integraal beleid of integrale dienstverlening, waarin wordt getracht te voorkomen dat burgers en bedrijven van het kastje naar de muur worden gestuurd. Het plei- dooi voor actief burgerschap past eveneens in dit streven. Dit vanuit de gedachte dat het herstellen van de verbindingen tussen overheid en burger niet alleen een opgave van de overheid is, maar ook van de burger. Daarnaast zien we dat over- heden burgers steeds meer mogelijkheden geven om te kunnen participeren in 9Cocreatie in de publieke sector_8.indd 9 19-1-2010 10:38:29
  10. 10. de ontwikkeling van – en besluitvorming over – plannen die bijvoorbeeld gericht zijn op de reconstructie van een wijk, een buurt of een plein. Het internet biedt in dat verband interessante mogelijkheden, bijvoorbeeld in de vorm van digitale dis- cussieplatforms, waarin kennis, ideeën, opvattingen en wensen omtrent mogelijke aanpakken met elkaar kunnen worden gedeeld. Het revolutionaire karakter van het internet – ook al zijn we dat inmiddels vergeten omdat het in onze ogen zo voor de hand ligt – is zijn verbindend vermogen. Con- nectiviteit stelt mensen, groepen en organisaties in staat om communicatieproces- sen op een andere manier te organiseren; op een manier waarin het daadwerkelijk delen van kennis, ervaring, informatie en contacten op een specifieke locatie en op hetzelfde tijdstip niet meer noodzakelijk is. Fysieke, geografische en temporele grenzen hebben aan betekenis ingeboet (Castells, 1996). Tegelijkertijd kunnen we ons wel de vraag stellen of we dat verbindend vermogen, zoals dat is toegepast in het kader van de vormgeving van de elektronische overheid, wel optimaal hebben benut. Kijkend naar de vormgeving van de elektronische overheid gedurende de afgelopen tien jaar zien we dat het verbindend vermogen van het internet primair is vormgege- ven voor het versterken van de dienstverlening van de overheid. Het ging ten eerste om het verbeteren van de toegang tot en transparantie van de overheid, met name door het verbeteren van de toegang tot informatie over en van diezelfde overheid. Daarbij lag het accent op communiceren door beter en gemakkelijker te kunnen informeren, wat leidde tot een kwaliteitsverbetering. Ten tweede ging het vooral om het versterken van de efficiency van de dienstverlening, bijvoorbeeld omdat infor- matieverwerkingsprocessen ingekort konden worden. Een voorbeeld daarvan is de digitale belastingaangifte. Ook het meervoudig gebruiken van dezelfde informatie door meerdere afdelingen, diensten en organisaties past hierin. We noemen dit ver- bindend vermogen 1.0: overheden proberen verbindingen met burgers te versterken door hen beter te informeren. Tegelijkertijd zien we ook de contouren van een nieuw soort verbindend vermogen verschijnen – dat we gemakshalve verbindend vermogen 2.0 noemen – waarbij een stap verder wordt gegaan dan alleen maar informeren. Het gaat bij dit nieuwe ver- bindend vermogen namelijk primair om communiceren, waarbij intelligentie die aanwezig is op tal van plaatsen, in andere tijdszones of in andere hoofden, aan el- kaar wordt gekoppeld, waarbij het doel niet alleen is deze intelligentie te ontsluiten, maar vooral nieuwe intelligentie te doen ontstaan. De Kerckhove (1996) noemde dit ooit ‘gekoppelde intelligentie’. Niet dat deze vorm van verbindend vermogen tien ja- ren geleden niet aanwezig was. Integendeel, bij de opkomst van het internet, medio jaren negentig van de vorige eeuw, speelde dit eveneens een rol. We zien echter dat het accent is verschoven. Tien jaar later, met de opkomst van het zogenoemde Web 2.0 – een nieuwe generatie internettoepassingen waarop we dadelijk terugkomen – wordt dit vermogen herontdekt. Vernieuwend is echter de koppeling van dit commu- nicerend vermogen aan de vorming van sociale netwerken en losjes georganiseerde gemeenschappen, waarin de deelnemers niet alleen consument of klant zijn, maar 10Cocreatie in de publieke sector_8.indd 10 19-1-2010 10:38:29
  11. 11. vooral coproducent. Communicatie, en in bredere zin interactie, staat dan vooral in het teken van cocreatie. Voor overheden biedt dit interessante mogelijkheden. Wat betekent cocreatie als een digitaal gefaciliteerd proces, waarbij intelligentie aan elkaar verbonden wordt in en door communicatie, voor een meer participerende rol van de burger in de talrijke ontmoetingen tussen overheid en burger? Een van de manieren waarop de overheid tracht de gepercipieerde kloof tussen bur- ger en overheid te verkleinen, is door middel van e-participatie. De achterliggende logica is vaak unidirectioneel van aard, in de zin dat de vraag centraal staat hoe de burger beter bij beleidsprocessen betrokken kan worden, vanuit het perspectief van de overheid. Dan kan bijvoorbeeld worden gekeken naar de mate waarin hij over voldoende kennis beschikt, en of hij al dan niet toegang tot het internet heeft. Wij stellen voor om e-participatie vanuit een andere logica te benaderen. Namelijk op grond van de logica van burgers die zich organiseren in digitale gemeenschap- pen rond beleidsprocessen en daarbij gebruikmaken van het sociale kapitaal dat binnen deze gemeenschappen al voorhanden is of kan worden ontwikkeld (Bekkers, 2004; Meijer, Burger & Ebbers, 2009). In plaats van overheidscentrische participa- tie is er dan sprake van cocreatie van beleid. De idee om e-participatie explicieter te koppelen aan het proces van gemeenschapsvorming kan ook worden verdedigd door te verwijzen naar een nieuwe generatie van internettoepassingen, die tot doel hebben de interactie tussen mensen betekenisvol te laten zijn, omdat inzichten, ervaringen, kennis en contacten worden gedeeld – hetgeen ook van belang kan zijn voor de relatie tussen overheid en burger. Deze nieuwe generatie van internetapplicaties staat bekend onder de noemer ‘Web 2.0’ (OECD, 2007; Frissen et al., 2008; Boulos & Wheelert, 2007). Bij meer ‘traditi- onele’ websites, aangeduid met de term ‘Web 1.0’, gaat het om sites met een primair unidirectionele communicatie. Die sites kan men gebruiken om teksten te lezen en audiovisuele informatie tot zich te nemen. Web 2.0 kent een sterkere sociotechni- sche ontwikkeling. Het is namelijk meer ‘user-centered’ door de grotere participe- rende rol en de sterkere onderlinge relaties van gebruikers (zie bijvoorbeeld O’Reilly, 2005). Web 2.0 wijst op nieuwe technologieën als RSS en gebruikstoepassingen zo- als weblogs, social networks en wikis, die gebruikers in staat stellen sneller en met een veelheid van manieren met elkaar in contact te komen en op interactieve wijze te participeren door zelf inhoud (‘content’) toe te voegen, ook wel bekend als ‘user generated content’. Wikipedia en YouTube zijn daar wellicht momenteel de bekend- ste voorbeelden van. Een daarop aansluitend kenmerk is, zoals gezegd, de opkomst van sociale netwerken waarin communicatie en interactie, gericht op het delen van kennis, informatie en ervaringen, centraal staan. Sociale netwerken, met hun ken- merkende many-to-many communicatie, vormen de opkomende kracht binnen de wereld van het internet. Deze netwerken zijn niet ‘top-down’, zoals kenmerkend is voor Web 1.0, maar dynamisch, open en gedecentraliseerd. De mogelijkheid om de kennis, ervaring, informatie en contacten te ontslui- ten, met het oog op de aanpak van maatschappelijke problemen binnen een 11Cocreatie in de publieke sector_8.indd 11 19-1-2010 10:38:29
  12. 12. gemeenschap of sociaal netwerk van burgers, sluit aan bij twee bestuurskundige ontwikkelingen. Ten eerste wordt getracht op deze manier tegemoet te komen aan het idee dat de burger niet alleen maar een kiezer, klant of onderdaan is. Hij is ook een ‘citoyen’ die in staat is tot reflectie en zelfreflectie ten aanzien van zijn relatie met de overheid. Het is daarom interessant de kennis die deze reflectie oplevert, daadwerkelijk te ontsluiten en te gebruiken, waarbij webtechnologie een interessante en ondersteunende rol kan spelen. O’Reilly (2005: 5) heeft het in dit verband over ‘the power of the web to harness collective intelligence’. Dit sluit aan bij een overheid die tracht responsief te zijn. Ten tweede wordt, vanuit de zoge- noemde ‘governance’-gedachte, steeds meer gezocht naar samenwerkingsverban- den tussen overheden onderling, maar ook tussen overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers, waarin getracht wordt gezamenlijk een ant- woord te formuleren op de aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. Essentieel daarin is het idee dat deze partijen onderkennen dat ze wederzijds van elkaar af hankelijk zijn in de aanpak van deze problemen; wederzijdse af hanke- lijkheid die ertoe leidt dat vitale hulpbronnen, zoals bevoegdheden, geld, kennis, kunde en ervaringen, worden gedeeld ten gunste van een gedeeld doel (Rhodes, 1997; Koppenjan & Klijn, 2004). Burgers, bedrijven en maatschappelijke organi- saties worden daardoor coproducenten in de vorming en uitvoering van beleid. Het is dus niet langer meer de overheid die het monopolie heeft op de vormgeving en uitvoering van beleid. In dit verband wordt ook vaak gesproken over de co- productie van beleid, waarin belanghebbende partijen gezamenlijk trachten een beleidspraktijk te ontwikkelen op grond van overtuiging, onderhandeling en ruil (Tops, Depla & Manders, 1996). 1.2 Vraagstelling Het verbindend vermogen zoals dat naar voren is gebracht in een nieuwe generatie internet- en webtoepassingen (Web 2.0), biedt een aantal interessante aanknopings- punten om de, in de ogen van sommigen, bestaande kloof tussen burger en bestuur te verkleinen. Het vermogen om, door communicatie, processen van cocreatie te stimuleren kan vanuit deze gedachte worden omarmd. De facto kan cocreatie be- trekking hebben op alle fasen van de beleidscyclus. Het idee is om de intelligentie die voorhanden is bij burgers, maatschappelijke groeperingen en bedrijven nadruk- kelijk te betrekken in de bepaling en vormgeving van het beleid. Naast de rol van kiezer, klant of onderdaan zien we dat burgers hierdoor ook nadrukkelijk worden aangesproken op hun rol als ‘citoyen’, als betrokken staatsburger. Dit leidt tot de volgende vraagstelling: Welke mogelijkheden biedt Web 2.0 voor cocreatie in verschillende fasen van de beleidscyclus? De beleidscyclus bestaat uit verschillende fasen die elkaar (in analytische zin) op- volgen in overheidsbeleid. In figuur 1.1 wordt de beleidscyclus, en de rol van Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie hierin, schematisch weergegeven. 12Cocreatie in de publieke sector_8.indd 12 19-1-2010 10:38:29
  13. 13. Maatschappelijke problemen Agendavorming Terugkoppeling van beleidseffecten Beleidsvoor- bereiding Web 2.0 gefaciliteerde Beleidsevaluatie cocreatie Beleidsbepaling c.q. besluitvorming Handhaving Beleidsuitvoering c.q. dienstverlening Figuur 1.1 Web 2.0 gefaciliteerde cocreatie binnen de fasen van de beleidscyclus In de zogenoemde rationele benadering van beleid (Hoogerwerf, 2003) begint de beleidscyclus met een maatschappelijk probleem waarvan de effecten als onge- wenst worden ervaren, zoals de overlast van jeugdigen in een wijk of buurt. Vervol- gens moet dit probleem zich een plek weten te verwerven op de agenda van politici, bestuurders en beleidsmakers; het probleem moet erkend worden als een probleem waarvoor een politieke oplossing moet worden gezocht. Is dit gebeurd, dan volgt een nieuwe fase. De opdracht wordt gegeven om met beleidsvoorstellen te komen. In de beleidsvoorbereiding wordt gekeken welke oorzaken aan deze overlast ten grondslag liggen. Komt het omdat deze jongeren zich vervelen, of omdat ze spij- belen? Welke instrumenten moeten dan worden ingezet? Als verveling een oorzaak is, dan zouden specifieke voorzieningen waar jongeren elkaar kunnen ontmoeten, en specifieke activiteiten die voorzien in de behoeften van deze jongeren, wellicht soelaas kunnen bieden. Spijbelen als oorzaak impliceert wellicht dat de leerplicht- ambtenaar deze jongeren onder zijn hoede zou moeten nemen, terwijl de feitelijke overlast mogelijk zou kunnen worden bestreden door de wijkagent gerichter in te zetten. Kortom, er zijn genoeg keuzen te maken. In de beleidsbepaling wordt ver- volgens vastgesteld welke maatregelen moeten worden genomen. Dit gebeurt in het licht van de politieke opdracht die als een gegeven wordt beschouwd en waaruit 13Cocreatie in de publieke sector_8.indd 13 19-1-2010 10:38:29
  14. 14. bepaalde doelstellingen volgen. Is het beleid eenmaal vastgesteld, dan volgt de uit- voering. Hierin vervullen bijvoorbeeld de politie, het jeugd- en jongerenwerk, de leerplichtambtenaar en het bredere welzijnswerk verschillende rollen en worden ze ook op een bepaalde, samenhangende manier ingezet. In het kader van de uitvoe- ring van beleid vindt vaak ook een stuk dienstverlening plaats, waarbij bijvoorbeeld burgers concreet een beroep doen op bepaalde rechten of met bepaalde plichten worden geconfronteerd. Belangrijk is dat ook gekeken wordt of de genomen maat- regelen ook daadwerkelijk worden nagekomen en of, zo nodig, moet worden over- gegaan tot handhaving. Zo zal de leerplichtambtenaar regelmatig moeten nagaan of de leerling daadwerkelijk de school bezoekt, en zal de school wellicht worden aangesproken op het adequaat opzetten van een verzuimregistratie. Na verloop van tijd wordt gekeken of de ondernomen activiteiten effect hebben gehad. Dit gebeurt in de fase van beleidsevaluatie. Vervolgens wordt dit oordeel teruggekoppeld naar bijvoorbeeld de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de korpsleiding. Indien de genomen maatregelen geen of onvoldoende effect hebben gehad, kan dit er uiteindelijk toe leiden dat het onderwerp opnieuw op de agenda wordt geplaatst. Dit proces veronderstelt dat er sprake is van leren. In de volgende hoofdstukken wordt de voornoemde onderzoeksvraag uitgewerkt, waarbij we aan de hand van één of meer casussen de betekenis van (door Web 2.0 ondersteunde vormen van) cocreatie per fase van de beleidscyclus zullen analy- seren. Het is echter raadzaam om eerst specifieker in te gaan op enkele centrale begrippen in de genoemde probleemstelling. In paragraaf 1.3 bespreken we een aantal kenmerken van Web 2.0. Daarnaast laten we zien hoe deze nieuwe inter- net- en webtoepassingen zich onderscheiden van de eerste generatie van toepas- singen. Vervolgens gaan we in paragraaf 1.4 meer in het bijzonder in op de vraag wat cocreatie is en hoe cocreatie zich verhoudt tot e-participatie. In paragraaf 1.5 besteden we aandacht aan de motieven voor overheden om burgers actief te be- trekken in processen van cocreatie. Ten slotte gaan we in paragraaf 1.6 in op de vraag hoe we de betekenis van Web 2.0 in het proces van cocreatie kunnen on- derzoeken. 1.3 Web 2.0 Volgens sommigen is Web 2.0 een gehypet begrip. Het feit dat het een hype is, betekent echter nog niet dat er geen fundamenten zijn voor de aandacht die er aan Web 2.0 wordt besteed. Wat is Web 2.0? Voor een definitie van dit begrip volgen we Wikipedia: ‘The term Web 2.0 describes the changing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web. Web 2.0 concepts have led to the development and evolution of web-culture communities and hosted services, such as social-networking sites, video sharing sites, wikis, blogs, and folksonomies.’ (http://en.wikipedia.org/wiki/Web_2.0, geraadpleegd op 9 februari 2009) 14Cocreatie in de publieke sector_9.indd 14 21-1-2010 10:54:10
  15. 15. Het gaat hierbij dus om veranderende trends in het gebruik van technologie (OECD, 2007; Boulos & Wheelert, 2007). Frissen et al. (2008: 62) geven de volgende om- schrijving van Web 2.0: ‘In de meer generieke verkenning van web 2.0 hebben we geconcludeerd dat op basis van verschillende publicaties de volgende omschrijving van dit fenomeen kan worden gegeven: • Het ontstaan van dienstenplatformen, op het web waar gebruikers zich kunnen organiseren, samenwerken, vriendschappen onderhouden, delen, ruilen, handelen en/ of creëren. • Deze platformen faciliteren niet exclusieve (open) en laagdrempelige toegang, waardoor de actieve inbreng van grote aantallen gebruikers mogelijk is. • De waarde van een platform of dienst bestaat uit de aggregatie van de collectieve kennis van de gebruikersgemeenschap. • De gebruikers krijgen hierdoor een grote(re) rol bij het produceren van waarde in (web) diensten.’ De cijfers 2.0 kunnen worden gezien als een metafoor die – net als bij technologi- sche ontwikkelingen – verwijst naar een nieuwe versie van het internet. Het ‘oude’ Web 1.0 wordt gekenmerkt door de overdracht van informatie vanuit verschillende bronnen richting de ontvanger. Er is hier sprake van eenrichtingsverkeer met een passieve ontvanger. Web 2.0 wordt niet alleen gekenmerkt door de nieuwe techno- logieën die andere vormen van informatieoverdracht mogelijk maken, maar ook door nieuwe manieren om het internet te gebruiken en daardoor nieuwe rollen die gebruikers en aanbieders op zich nemen. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen een technologische benadering van Web 2.0 en een sociologische benadering. In technologische zin verwijst Web 2.0 naar nieuwe technologieën zoals RSS en bloggen (O’Reilly, 2005; Rapoza, 2006). Vanuit deze benadering wordt de nieuwe Web 2.0-applicaties omschreven als een platform. Frissen et al. (2008: 8) wijzen erop dat het gaat om zaken als open stan- daarden om communicatie te faciliteren, en intelligente webdiensten die gebrui- kers in staat stellen om actief bij te dragen aan de inhoud van de websites door te publiceren, editen, raten en taggen: ‘(...) participatieve web technologie maakt niet alleen het creëren van content mogelijk maar ook andere interacties, zoals com- municatie, het waarderen en classificeren van informatie (“taggen”), en het delen van bestanden, serverruimte of capaciteit op P2P basis.’ Deze nieuwe technologieën zijn misschien helemaal niet zo nieuw als vaak wordt beweerd (Te Velde, 2006: 13). Velen benadrukken dat Web 2.0 eerder dient te worden beschouwd als een nieuw marketingconcept dan als een nieuwe generatie technologieën. Nadat het grote pu- bliek in het begin van de 21e eeuw het vertrouwen in de economische betekenis van het internet had verloren, was er iets nieuws nodig om te zorgen dat geldkranen weer werden geopend. In sociologische zin, en dit is voor ons interessanter, verwijst Web 2.0 naar nieuwe manieren waarop het internet wordt gebruikt. Vanuit een sociologische benadering heeft Web 2.0 een normatieve lading, hetgeen onder meer tot uiting komt in de 15Cocreatie in de publieke sector_8.indd 15 19-1-2010 10:38:29
  16. 16. benamingen ‘het sociale web’ en ‘het participatieve web’, die als synoniemen wor- den gebruikt voor Web 2.0. Een sociologisch kenmerk dat centraal staat in beschrij- vingen van Web 2.0 is de veranderde rol van de gebruiker. Gebruikers zijn niet meer passieve ontvangers van informatie, kennis, meningen enzovoort, maar ac- tieve coproducenten geworden van content. De verkiezing van ‘you’ (de gebruiker) als de persoon van het jaar 2006 door Time Magazine is illustratief in dit verband. De sociologische benadering kan worden gebruikt om kenmerkende verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 te benoemen. Verschil 1. Wie plaatst de informatie op de site? Een centraal kenmerk is de opkomst van de zogenoemde ‘user generated content’ (Boulos & Wheelert, 2007). Deze ‘user generated (of: contributed) content’ bestaat uit bijdragen van professionele gebruikers, maar vooral ook uit kleine bijdragen van veel amateuristische of semiprofessionele gebruikers, die samen nieuwe informatie, kennis, producten enzovoort creëren (Te Velde, 2006: 14). Web 2.0 maakt het mogelijk om de collectieve intelligentie te gebruiken die alle gebruikers met elkaar genereren (O’Reilly, 2005). De toetredingbarrières om content te kunnen plaatsen, zijn beperkt. De regie en controle van de data en informatie liggen dus grotendeels bij de gebruiker zelf. Dit is nadrukkelijk ‘grotendeels’ en niet ‘helemaal’, aangezien veel websites en platforms een zekere mate van centrale regie houden. Een blog bijvoorbeeld, wordt vaak door een eigenaar beheerd en die eigenaar heeft invloed op de content die op het blog te zien is. Een hiermee samenhangende vraag is door wie deze content wordt gebruikt. Gaat de input van gebruikers naar de eigenaar van de website en kan deze de input benutten? Of kan iedereen direct de reacties van anderen zien? Wij zullen een onderscheid maken tussen het gebruik van de ‘user generated content’ door de oprichter van de site en het gebruik van deze content door andere gebruikers van de site. Wanneer de content alleen of vooral door de oprichters wordt gebruikt, past dit meer bij Web 1.0 dan bij Web 2.0. Als, daarentegen, de ‘user generated content’ ook weer door andere gebruikers wordt gebruikt, is dit meer typerend voor Web 2.0. Verschil 2. Wat is de aard van het netwerk? Het begrip Web 2.0 is geïntroduceerd door Tim O’Reilly op de eerste Media Web 2.0-conferentie in 2004. O’Reilly omschrijft het fenomeen Web 2.0 als volgt: ‘The business revolution in the computer industry caused by the move to the internet as platform, and an attempt to understand the rules for success on that new platform. Chief among those rules is this: Build applications that harness network effects to get better the more people use them.’ (O’Reilly, 2006) De omschrijving van O’Reilly verwijst naar een derde centraal kenmerk van Web 2.0, namelijk dat sociale netwerken de drijvende kracht achter Web 2.0 zijn. Zoals gezegd, is de communicatierichting bij Web 1.0 vooral unidirectioneel of in een aantal gevallen (zoals bij msn) gericht op één of enkele anderen. Bij Web 2.0 is er sprake van many-to-many communicatie, die gemediteerd en versterkt wordt door sociale netwerken (Pascu et al., 2007). Waar Web 1.0 zich kenmerkt door een net- 16Cocreatie in de publieke sector_8.indd 16 19-1-2010 10:38:29
  17. 17. werk dat een ster vormt (bijvoorbeeld met de overheid in het midden en individuele burgers daaromheen, die alleen contact hebben met de overheid en niet met elkaar), is typerend voor Web 2.0 dat er een netwerk ontstaat dat meer als een web kan worden gezien. Iedereen binnen dat web heeft contact met elkaar. Wanneer we het voorbeeld van het web aanhouden, zien we dat de overheid zich nog wel in het mid- den van dat web kan bevinden, maar dat de burgers nu ook met elkaar verbonden zijn. Verschil 3. Hoe specifiek is het aanbod van informatie? Traditionele – dus Web 1.0 – websites bestaan uit informatie die voor alle gebruikers hetzelfde is. Deze websites zijn wel gekarakteriseerd als ‘digitale folders’: de informatie uit een folder is nu op internet geplaatst. Bij Web 2.0 wordt er juist van uitgegaan dat de informatie op maat moet worden gesneden. Gepersonaliseerde websites (iGoogle) en gepersonaliseerde meldingen (RSS-feed) zijn typisch voorbeelden van technologieën die inhaken op deze behoefte. Tussenvormen hierbij zijn gevallen waarbij de informatie wordt toegesneden op een bepaalde groep van gebruikers. Google Ads zorgt er bijvoorbeeld voor dat de gebruiker de advertenties te zien krijgt die passen bij het land van waaruit hij op internet surft (vandaar dat er Nederlandse advertenties kunnen staan bij een Amerikaanse website). De kenmerkende verschillende tussen Web 1.0 en Web 2.0 staan weergegeven in tabel 1.1. Hierbij willen we overigens benadrukken dat de praktijken niet zo dicho- toom zijn als de termen 1.0 en 2.0 suggereren. Er zijn ook vele praktijken die eerder als 1.1, 1.2 enzovoort kunnen worden gecategoriseerd. De tabel geeft zicht op de ideaaltypen. Tabel 1.1 Ideaaltypische verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 Web 1.0 Web 2.0 Wie plaatst de informatie op de site? Eigenaar van de website Gebruikers Wat is de aard van het netwerk? Ster Web Hoe specifiek is het aanbod van Algemeen Gepersonaliseerd informatie? Waar de term Web 2.0 over het algemeen uitsluitend wordt gebruikt in verband met het internet, stellen wij voor dat de kenmerken van Web 2.0 ook van toepassing kunnen zijn op andere ICT-applicaties dan het internet. (Mobiele) telefonie wordt bijvoorbeeld ook gebruikt om samen met bellers content te creëren. Een voorbeeld is de politie die per sms burgers oproept mee te werken aan een onderzoek. De gebruiker krijgt zo door middel van ICT een actieve, gepersonaliseerde rol in bij- voorbeeld de opsporing van misdadigers. Het interactieve en sociale karakter van Web 2.0 biedt aldus interessante mogelijk- heden voor mensen om een gezamenlijk doel – hoe vaag of concreet ook – na te streven, en in het licht van dit doel ervaringen, kennis, informatie en contacten te delen. Hiermee wordt aldus de deur opengezet naar vormen van cocreatie. Bovaird 17Cocreatie in de publieke sector_8.indd 17 19-1-2010 10:38:29
  18. 18. (2009) geeft aan dat mensen makkelijker worden verbonden, meer manieren hebben om bij te dragen, en makkelijker bij andere groepen kunnen worden be- trokken. Aanvullend kan worden gesteld dat Web 2.0 niet alleen in instrumentele zin kan bijdragen aan cocreatie, maar ook in culturele zin. Het internet kan worden gekenmerkt als een ‘cultuur van cocreatie’ en daarmee zou toepassing van dit me- dium ook in het publieke domein kunnen leiden tot een verschuiving in vormen van samenwerking tussen burgers en overheden. 1.4 Cocreatie Cocreatie refereert in haar meest basale vorm aan het creëren van iets door meer dan één persoon. Het concept is onder de aandacht gebracht door onder meer Von Hippel (1988) en Prahalad en Ramaswamy (2004). Zij beargumenteren dat waarde, in ieder geval in de commerciële sector, in toenemende mate wordt ‘gecocreëerd’ door bedrijven en consumenten samen. Gebruikers van lego verzinnen bijvoorbeeld nieuwe ontwerpen, die vervolgens door Lego in productie worden genomen. Consu- menten worden daarbij nadrukkelijk gezien als een bron voor product-, markt- en procesinnovatie. Deze cocreatie wordt mogelijk gemaakt door nieuwe technologie- en, maar vooral ook door het veranderde gebruik van technologieën. Een dergelijke verandering hebben we reeds aangeduid met de term Web 2.0. Wanneer we het concept ‘cocreatie’ naar de publieke sector vertalen, zijn het niet commerciële producten die in wisselwerking tussen bedrijven en consumenten tot stand komen (Bovaird, 2007; Alford, 2009). Bij cocreatie in de publieke sector gaat het om de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, ontwikke- ling en uitvoering van overheidsbeleid. Deze partijen zijn naast de overheid veelal burgers, bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisa- ties (Alford, 2009). Ideologisch zijn er twee wortels te onderkennen in het denken over cocreatie. Ener- zijds is er het neoliberale denken over het betrekken van individuele klanten bij productieprocessen (Alford, 2009). Betrekken van klanten in de publieke sector is dan een manier om de sector meer klantgericht te laten werken, en dit idee bouwt daarmee voort op het denken over publiek management. Een voorbeeld is het be- heer van gegevens over studiefinanciering direct door individuele studenten via een persoonlijke website te laten uitvoeren. Dat scheelt de Informatie Beheer Groep (IB- Groep) enorm in de kosten van gegevensbeheer. Anderzijds kan het communita- risme als wortel van het denken over cocreatie worden onderkend (Bovaird, 2007). Daarbij staat niet zozeer het betrekken van individuele klanten, maar eerder het betrekken van gemeenschappen van burgers bij de productie van publieke diensten centraal. Men kan hier denken aan het betrekken van een wijk bij het vergroten van de sociale veiligheid. Inhoudelijk bouwt cocreatie voort op de idee van interactieve beleidsontwikkeling en op de idee van coproductie van beleid. Edelenbos (2000) omschrijft interactieve beleidsvoering als volgt: 18Cocreatie in de publieke sector_8.indd 18 19-1-2010 10:38:29
  19. 19. ‘Het vroegtijdig betrekken van burgers en andere belanghebbenden bij de vormgeving van beleid, waarbij in openheid en op basis van gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke politieke besluit.’ (Edelenbos, 2000: 39) Tops, Depla en Manders (1996) voegen hieraan toe dat het uiteindelijke doel het creëren van een gezamenlijke beleidspraktijk is op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid. De motieven die aan de keuze voor interactieve beleidsvoering ten grondslag lig- gen, zijn verschillend, maar liggen vaak in elkaars verlengde: • ‘het dichten van de kloof tussen burger en bestuur door het bieden van nieuwe mogelijkheden van beïnvloeding, die verder gaan dan de klassieke, reeds vertrouwde manieren van politieke en juridische beïnvloeding zoals verkiezingen, (raadgevende) referenda en inspraak’; • ‘het vergroten van het draagvlak voor bepaalde beslissingen en aanpakken, omdat relevante partijen in een vroeg stadium bij de beleidsvorming zijn betrokken. Deze betrokkenheid vertaalt zich in minder weerstand gedurende de uitvoering’; • ‘het vergroten van de kwaliteit van het beleid door ruimte te bieden voor andere perspectieven op de problematiek. Andere ervaringen, andere vormen van deskundigheid kunnen worden ingebracht waardoor een verrijking van de probleemdefinitie ontstaat. Creativiteit en originaliteit wordt gestimuleerd. Problemen kunnen hierdoor anders worden geformuleerd, waardoor ook andere oplossingen kunnen worden gevonden. In die zin wordt het probleemoplossend vermogen van het beleidsproces versterkt.’ (Pröpper & Steenbeek, 1998) Cocreatie is in onze opvatting breder en kan zich uitstrekken tot alle fasen van de beleidscyclus. Interactieve beleidsvoering richt zich vaak alleen maar op de vor- ming van het beleid. Ook heeft bij interactieve beleidsontwikkeling de overheid vaak nog een centrale, vaak initiërende en ondersteunende rol – bijvoorbeeld door platformbijeenkomsten (al dan niet digitaal) te organiseren en toegang tot de nood- zakelijke kennis en informatie te verschaffen – terwijl wij daarnaast kijken naar vormen van cocreatie waarin de overheid een meer bescheiden rol speelt. De be- stuurskundige literatuur over coproductie (Bovaird, 2007; Alford, 2009) onderkent al geruime tijd dat participatie van burgers in de uitvoering van beleid een kenmerk is van de meeste activiteiten in de publieke sector. Zonder inbreng van burgers kan geen belasting worden geïnd, wordt er geen huisvuil gescheiden, weet de politie niet waar een misdrijf heeft plaatsgevonden, en ontvangen milieu-inspecties geen klachten. In de literatuur over cocreatie wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘user cocre- atie’ en ‘community cocreatie’ (Bovaird, 2007: 855). Bij cocreatie door individuele gebruikers (‘user cocreation’) ligt de nadruk op de relatie tussen een overheids- organisatie en een individuele gebruiker. Hoe kan een student bijdragen aan het productieproces van de IB-Groep? Bij cocreatie door gemeenschappen (‘community 19Cocreatie in de publieke sector_9.indd 19 21-1-2010 14:23:07
  20. 20. cocreation’) ligt het accent op de relatie tussen een overheidsorganisatie en een groep van burgers. Hoe kunnen studenten elkaar en de IB-Groep ondersteunen bij de uitvoering van het productieproces? In dit boek zijn we geïnteresseerd in de beide vormen van cocreatie. We willen in kaart brengen hoe nieuwe technologieën die digitale netwerken faciliteren, bijdragen aan cocreatie door individuele gebrui- kers en door gemeenschappen. In veel literatuur over cocreatie wordt ervan uitgegaan dat de overheid nog een be- paalde rol te spelen heeft. Het gaat dan om cocreatie tussen overheid en burgers. De idee van cocreatie kan echter ook verder worden doorgevoerd: de overheid speelt dan geen rol en er is sprake van cocreatie tussen burgers onderling. Meer systema- tisch uitgewerkt leidt dit tot het volgende onderscheid tussen vormen van cocreatie: a. Overheden en burgers creëren gezamenlijk beleid (als variant op: bedrijven en con- sumenten produceren samen een product). Een overheidsorgaan gaat tot cocre- atie over met individuele of gemeenschappen van burgers. Een voorbeeld is de politie die met burgers contact legt (bijvoorbeeld Opsporing Verzocht) om zo in- formatie van burgers te krijgen die kan leiden tot het oplossen van een misdrijf. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Lego – de speelgoed- fabrikant die klanten zelf hun ontwerpen laat samenstellen en deze vervolgens op maat produceert – of Battle of Concepts, waarbij een willekeurig bedrijf of dienstverlener profiteert van de inbreng van ideeën van consumenten. Op Battle of Concepts kan een probleem worden aangekaart. Studenten en ‘young profes- sionals’ kijken ernaar en verzinnen een oplossing. Bedrijven als Prorail, Eneco en Nationale Nederlanden maakten al gebruik van battleofconcepts.nl. Per battle worden gemiddeld vijftig concepten ingestuurd, beoordeeld en in een ranking geplaatst. b. Burgers creëren gezamenlijk beleid (als variant op: consumenten produceren geza- menlijk een product). Burgers creëren samen beleid of een dienst. Bij cocreatie door burgers gaat het per definitie om cocreatie in een gemeenschap. Een voor- beeld is een burger die een video plaatst op een digitaal platvorm, in de hoop dat andere burgers de persoon herkennen en vervolgens deze persoon volgens de eigen waarden en normen aanpakken. Deze vorm van cocreatie kan overigens wel door overheden worden gefaciliteerd door bijvoorbeeld een forum te behe- ren waarop burgers met elkaar informatie kunnen uitwisselen. Het model van cocreatie is hier ontleend aan bijvoorbeeld Wikipedia – de digitale encyclopedie waaraan iedereen kan meewerken door een lemma ter hand te nemen of dit weer te bewerken – of de LINUX-gemeenschap, waarin programmeurs gezamenlijk hebben gewerkt aan de ontwikkeling van software voor de besturing van een computer. Deze twee ideaaltypen kunnen verder worden uitgewerkt op basis van de zoge- noemde participatieladder (Arnstein, 1969). Cocreatie kan op een continuüm wor- den geplaatst, dat we de participatieas noemen. Aan de ene kant van de as zijn er burgers die onderling ‘content c.q. beleid’ creëren, en aan de andere kant van de as staat de overheid die ‘content c.q. beleid’ creëert. De precieze invulling van de inhoud van cocreatie is daarnaast ook afhankelijk van de betreffende fase in de 20Cocreatie in de publieke sector_8.indd 20 19-1-2010 10:38:29
  21. 21. beleidscyclus. Daarom hebben wij voor de vier door ons onderscheide fasen een enigszins verschillend model van cocreatie ontwikkeld. Dit model is verder geïnspi- reerd door het onderscheid dat Frissen et al. (2008: 23-25) maken in burgerrollen, al naar gelang de fase in de beleidscyclus. De hier gepresenteerde cocreatiemodellen onderscheiden zich van andere modellen over interactieve beleidsvorming of e-par- ticipatie, omdat onze benadering tweezijdig is. Normaliter wordt (mee)beslissen op de hoogste trede geplaatst op de participatieladder (zie onder meer Edelenbos et al., 2001: 242; Arnstein, 1969). Dit is begrijpelijk wanneer de overheid als centrale pro- ducent van content/beleid wordt gezien. Wij stellen echter voor om de creatie van content respectievelijk beleid niet alleen vanuit het overheidsperspectief te belich- ten, maar ook vanuit het perspectief van de burger. Wanneer content respectievelijk beleid alleen afkomstig is van burgers, creëren burgers gezamenlijk beleid. Het moment waarop zowel overheid als burgers een gelijkwaardige inbreng hebben ten aanzien van de ontwikkeling van de content respectievelijk het beleid (bij het (mee) beslissen), dient dan op het midden van de as te worden geplaatst. Daar spreken we van cocreatie tussen overheid en burgers. Op grond van deze overwegingen presenteren we in figuur 1.2 een algemeen model voor cocreatie. Cocreatie Cocreatie Monopolie van beleid van beleid op beleid door burgers door overheid door de en burgers overheid Burgers Overheid Informeren Raadplegen Debatteren Beleid Debatteren Raadplegen Informeren Afnemende rol Afnemende rol van burgers van de overheid Figuur 1.2 Gradaties van cocreatie en daarbij passende participatie-elementen De verschillende elementen kunnen worden toegelicht. We beginnen aan de rech- terkant van het continuüm, waarbij de overheid een centrale positie inneemt in de creatie van het beleid c.q. daarin het voortouw neemt vanuit het primaat van de politiek: • Overheid informeert burgers. De overheid stelt in dit geval burgers op de hoogte van een onderwerp. Welk besluit wordt voorbereid? Hoe verloopt de handhaving door de politie? Welk onderwerp zal binnenkort op de agenda komen? Wat is de kwaliteit van de dienstverlening? • Overheid raadpleegt burgers. Wanneer de overheid een bepaalde groep burgers vraagt naar haar visie en/of kennis op een bepaald terrein, kan worden gesproken van raadpleging. Burgers wordt bijvoorbeeld in een online-enquête gevraagd wat ze van de aanleg van de Tweede Maasvlakte vinden. Of wat ze vinden van de handhaving door de Voedsel en Waren Autoriteit. Deze raadpleging is niet 21Cocreatie in de publieke sector_10.indd 21 22-1-2010 10:08:32
  22. 22. bindend, maar de overheid erkent wel officieel kennis te hebben genomen van bepaalde zaken en zal zich dan ook genoodzaakt voelen er iets mee te doen. • Overheid debatteert met burgers. Bij een debat erkennen partijen elkaar als stake- holders/rechthebbenden die belangrijk genoeg zijn om mee in debat te treden. Er is een wederkerigheid in het gesprek. Dit betekent niet dat dit debat op gelijk- waardige voet plaatsvindt in de zin van een machtsvrije deliberatie (Habermas, 1983), maar partijen vinden het belangrijk genoeg om naar elkaar te luisteren en op elkaar te reageren. Aan de linkerzijde van de as wordt ook content respectievelijk beleid gecreëerd, maar hier is het niet de overheid maar de burger die de leidende rol heeft in de cre- atie van de content respectievelijk het beleid: • Burgers informeren de overheid. Bij informeren kan worden gedacht aan burgers die de overheid op de hoogte stellen van het feit dat zij bepaalde informatie naar de pers sturen over misstanden bij de politie, om zo dit onderwerp op de agenda te krijgen. Of burgers informeren de politie over het feit dat ze een pedofiel gaan lastigvallen. • Burgers raadplegen de overheid. Raadplegen heeft betrekking op het aan de over- heid vragen van feedback (in de zin van meningen, kennis, expertise enzovoort). Bij raadpleging vragen burgers bijvoorbeeld wat de gemeente van het straatfeest of de aankoop van de kerk vindt. Of een studentenvakbond vraagt de IB-Groep wat zij vindt van de dienstverlening die de vakbond aan leden geeft met betrek- king tot studiefinanciering. • Burgers debatteren met de overheid. Burgers initiëren een debat over een onder- werp en nodigen overheidsvertegenwoordigers uit om ook hun positie in te bren- gen. Over deze posities wordt vervolgens gedebatteerd. Een studentenvakbond nodigt de IB-Groep uit om te debatteren over de wijze waarop de studentenvak- bond zijn dienstverlening heeft georganiseerd. In het midden van voorgaand continuüm is er sprake van gelijkwaardigheid tussen overheid en burgers, die gezamenlijk – vanuit een eigenbelang, maar wel vanuit een idee van wederzijdse afhankelijkheid en onderkenning van hun gelijkwaardig- heid – een gedeelde beleidspraktijk ontwikkelen. Deze middelste vorm van cocre- atie – in figuur 1.2 – werken we apart uit voor verschillende fasen van beleid waarop we later in dit boek zullen terugkomen: • Cocreatie tussen overheid en burger in de agendavorming. Cocreatie in de agenda- vorming houdt in dat burgers en de overheid gezamenlijk trachten een agenda te formuleren. Dat kan gaan over de wensen en voorkeuren die ze hebben ten aanzien van zowel de ontwikkeling van nieuw beleid als de aanpassing van reeds bestaand beleid, en over problemen die politieke aandacht vragen. Bijvoorbeeld welke problemen zouden in een stad moeten worden aangepakt en aan welke aanpakken wordt daarbij gedacht? • Cocreatie tussen overheid en burger in de beleidsvorming. Deze vorm van cocreatie ligt het meest in het verlengde van reeds bestaande vormen van interactieve be- leidsvoering en is gericht op het formuleren van een gemeenschappelijk beeld ten aanzien van de aard en aanpak van bepaalde maatschappelijke vraagstukken. 22Cocreatie in de publieke sector_8.indd 22 19-1-2010 10:38:30
  23. 23. Bijvoorbeeld hoe pakken we in een gemeente de inrichting van een wijk ter hand die recht doet aan de behoeften van toekomstige bewoners? Daarbij hoeft het echter niet alleen te gaan om de ontwikkeling van beleidsvoorstellen, cocreatie kan ook betrekking hebben op het actief meebeslissen van burgers over de ont- wikkelde voorstellen, bijvoorbeeld omdat burgers hun stem kunnen uitbrengen over de – in cocreatie met de overheid – ontwikkelde voorstellen. • Cocreatie tussen overheid en burger in de dienstverlening. Overheid en burgers or- ganiseren gezamenlijk de organisatie en kwaliteit van dienstverlening die sa- menhangt met de uitvoering van een bepaald beleidsprogramma. Hierbij kan worden gedacht aan een kennisbank met zowel informatie over wetgeving en procedures van de overheid als praktische tips van andere gebruikers. • Cocreatie tussen overheid en burger in de handhaving. Van cocreatie tussen over- heid en burger in de handhaving is in een tweetal gevallen sprake. Ten eerste wanneer burgers wordt gevraagd een handhavinginstantie te helpen door haar te informeren, zonder dat er een concrete zaak wordt aangeleverd door deze in- stantie. Wanneer bijvoorbeeld in algemene zin aan burgers wordt gevraagd om waakzaam te zijn en verdachte praktijken aan de politie door te geven, treedt de burger op als een soort burgerwacht of burgerrechercheur, en in dat geval is er sprake van gezamenlijke handhaving. Ten tweede kan er worden gesproken van gezamenlijke handhaving wanneer burgers in concrete gevallen van de politie de opdracht krijgen om ten aanzien van een verdachte handeling actie te onder- nemen die verder gaat dan het informeren van de politie. Denk bijvoorbeeld aan het staande houden van een verdachte. Nu we inzicht hebben verkregen in de verschillende vormen van cocreatie en de participatie-elementen die daarin een rol kunnen spelen, kunnen we een volgende stap zetten. Wat is eigenlijk de toegevoegde waarde van cocreatie op grond van Web 2.0? Welke motieven kunnen worden onderscheiden? 1.5 Motieven voor cocreatie De toegevoegde waarde van cocreatie die door Web 2.0 ondersteund wordt en die ligt in het gezamenlijk definiëren van de beleidsinhoud in bepaalde fasen van de be- leidscyclus, kan inzichtelijk worden gemaakt door rekening te houden met de mo- tieven van zowel de overheid als de burger. Laten we de motieven eens verkennen. Overheidsmotief 1: kwaliteitsverbetering. Allereerst zijn er de motieven die samen kun- nen worden gebracht onder de noemer ‘kwaliteitsverbetering’ (waarbij moet worden opgemerkt dat er niet zoiets bestaat als één objectieve maatstaf voor (inhoudelijke) kwaliteit, maar het beter is om te spreken over een bandbreedte voor kwaliteit (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 201). In een aantal gevallen beschikken overheden over onvoldoende kennis en expertise om beleid te formuleren en te implementeren. Burgers en experts/professionals hebben soms een voorsprong in informatie, kennis en expertise en de overheid wil daar graag toegang toe krijgen (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2001: 194). Een ander motief dat geschaard kan worden onder de kwaliteitsverbetering, is de mogelijkheid tot inhoudelijke verrijking (Pröpper & 23Cocreatie in de publieke sector_8.indd 23 19-1-2010 10:38:30
  24. 24. Steenbeek,  2001: 34) die bijvoorbeeld interactieve beleidsontwikkeling biedt. Door- dat diverse partijen deelnemen, neemt de diversiteit aan ideeën en oplossingen toe. Beleid wordt hierdoor verrijkt. Bovendien kan het toetreden van nieuwe partijen tot gevolg hebben dat de conceptualisering van een probleem wordt opengebroken en er ruimte komt voor meer innovatieve oplossingen. Teisman (1997) ziet cocreatie dan ook als een mogelijkheid om een proces van creatieve concurrentie op gang te brengen. Wat voegt Web 2.0 dan hieraan toe? Web 2.0-applicaties bieden bijvoorbeeld nieuwe mogelijkheden om andere dan wel meer specifieke groepen burgers te bereiken, die anders niet aan de beleidsvorming deelnemen (Haverkamp, 2007: 50). Hierdoor neemt de variëteit aan deelnemers, en dus ook aan ideeën, relevante kennis en ervaring toe, hetgeen ertoe kan leiden dat meer nieuwe ideeën en mogelijke oplossingen voor problemen worden gegenereerd (Bekkers, 2004: 193). Web 2.0 kan dus zorgen voor de hiervoor genoemde beleidsverrijking. Omdat het internet in het algemeen, en dus ook Web 2.0 in het bijzonder, tijd- en locatieonafhankelijk is, is het mogelijk om kennis en ervaring aan te boren op andere tijdstippen en andere locaties. Tot slot is een van de kenmerken van Web 2.0 dat naast de professionals ook ‘leken’ samen content kunnen creëren die van grote waarde kan zijn. Een motief van de overheid dat tot kwaliteitsverbetering moet leiden, is dan ook het gebruikmaken van de collectieve intelligentie die op het web voorhanden is of via het web kan worden ontsloten. Overheidsmotief 2: vergroten van de legitimiteit van beleid. Cocreatie kan ertoe bijdra- gen dat de overheid responsiever wordt en zich dus meer bewust is van de wensen en voorkeuren die binnen de samenleving leven ten aanzien van bepaalde vraag- stukken en ontwikkelingen. Een grotere responsiviteit voor wat er in de samen- leving speelt, zou de gepercipieerde kloof tussen burgers enerzijds en politici en de overheid anderzijds kunnen verkleinen (Koppenjan & Klijn, 2004:  366). De legitimiteit van de overheid heeft daarnaast ook baat bij een versterking van het draagvlak voor het beleid dat ze ontwikkelt, uitvoert en handhaaft. Dit kan worden bereikt door relevante belanghebbende partijen een stem te geven in de ontwikke- ling van de inhoud van het beleid, waardoor het beleid kan rekenen op meer steun en minder weerstand. Web 2.0 kan de legitimiteit op verschillende manieren versterken. De grote diversi- teit aan meningen en visies die wordt geuit op blogs en fora, kan worden gebruikt als ‘maatschappelijke antenne’ (Meijer, Burger & Ebbers, 2009). Hierdoor houden de overheid en de politiek maatschappelijke ontwikkelingen en verlangens in het oog. Het internet biedt ook mogelijkheden om grote groepen burgers tegen relatief lage kosten te bereiken. Hierdoor zou de participatie kunnen worden uitgebreid van de ‘usual suspects’ naar een meer representatief segment van de bevolking. Het gaat daarbij om representativiteit in de statistische betekenis van het woord: er is een getrouwe afspiegeling van de kenmerken van een populatie in een bepaalde groep of steekproef. 24Cocreatie in de publieke sector_8.indd 24 19-1-2010 10:38:30
  25. 25. Het is belangrijk om deze motieven uit elkaar te halen, omdat het gevolgen heeft voor de evaluatie van het gevoerde beleid. De wijze waarop initiatieven van cocre- atie worden geëvalueerd, is namelijk afhankelijk van het doel waarmee overheden aan cocreatie zullen deelnemen. Wanneer kwaliteitsverbetering het primaire doel is, dan zullen zo veel mogelijk experts (vanuit verschillende disciplines) bij een ini- tiatief moeten worden betrokken. Of deze experts representatief zijn voor de groep burgers die te maken krijgt met het beleid, is daarbij van ondergeschikt belang. Wanneer de legitimiteit van het beleid centraal staat, dan is de representativiteit van de participanten, of in ieder geval de visies die zij hebben, van groot belang. Dit betekent niet dat kwaliteitsverbetering en legitimiteitvergroting onverenigbaar zijn, maar men doet er goed aan te reflecteren op de doelen die men met cocreatie wil realiseren. Waarom richten burgers initiatieven op die betrekking hebben op het publieke do- mein, en waarom nemen burgers deel aan initiatieven die zijn opgericht door de overheid? Deze vragen staan in dit onderdeel centraal. In het rapport Naar een ‘User Generated State’? (Frissen et al., 2008) worden verschillende burgermotieven on- derscheiden om via het web te participeren in het publieke domein: de burger wil zijn stem of mening kwijt en van gedachten wisselen over verschillende onderwer- pen, burgers willen communiceren met politici en bestuurders (politieke commu- nicatie), burgers willen over iets kunnen oordelen of kiezen, burgers willen iets op de politieke agenda plaatsen, burgers willen misstanden en onrecht in het publieke domein aan de kaak stellen, burgers willen de uitvoering van beleid kunnen volgen en monitoren, burgers willen een sociaal probleem oplossen of de politici helpen dit op te lossen, en burgers zijn op zoek naar informatie of het afnemen van diensten. Alford (2009) geeft aan dat burgers mee kunnen werken aan cocreatie uit overwe- gingen van persoonlijk belang, maar ook uit sociale of normatieve overwegingen. Betrokkenheid bij een groep en zelfs de publieke zaak kunnen een motief voor cocreatie vormen. In het algemeen kunnen daarmee de motieven van burgers wor- den gegroepeerd onder drie categorieën: burgers willen het publiek belang dienen, burgers willen een groepsbelang dienen, en burgers willen hun eigenbelang die- nen. Deze motieven en de mogelijkheden die Web 2.0 hiervoor biedt, werken we hierna uit. Burgermotief 1: Burgers willen het publiek belang dienen. Burgers kunnen zich bijvoor- beeld inzetten voor ontwikkelingssamenwerking omdat zij dit van groot belang vinden. Zelf hebben zij hier niets mee te winnen, maar vanuit hun gedrevenheid willen zij zich hiervoor inzetten. Web 2.0 biedt allerlei mogelijkheden om bur- gers eenvoudiger bij elkaar te brengen. Een mooi voorbeeld is de Derde Kamer (www.dederdekamer.org), waarbij burgers gezamenlijk vernieuwende voorstellen formuleren over ontwikkelingssamenwerking. Burgermotief 2: Burgers willen een groepsbelang dienen. Burgers kunnen zich bijvoor- beeld inzetten voor het belang van de scholieren. Scholieren willen goed onderwijs en geen ‘ophokuren’. Web 2.0 biedt enorme mogelijkheden om de belangen van 25Cocreatie in de publieke sector_8.indd 25 19-1-2010 10:38:30
  26. 26. groepen die geografisch gescheiden zijn bij elkaar te brengen. Een ander voorbeeld is het gebruik van Web 2.0 om de belangen van anorexiapatiënten te behartigen. Burgermotief 3: Burgers willen een individueel belang dienen. Burgers kunnen zich in- zetten om hun eigen positie te verbeteren. Ze willen bijvoorbeeld dat een inbreker die bij hen heeft ingebroken, wordt gepakt. Via Web 2.0 kunnen burgers hun indivi- duele belang snel naar voren brengen. Men kan bijvoorbeeld een blog schrijven om aandacht te vragen voor een probleem. Ondanks de potentie die cocreatie kan hebben, is het goed om ook een aantal kant- tekeningen te plaatsen (Tops, Depla & Manders, 1996; Pröpper & Steenbeek, 1998; Edelenbos, 2000; Bekkers, 2007). Ten eerste veronderstelt cocreatie gelijkwaardig- heid, respect en openheid, maar de ongelijke toegang tot vitale hulpbronnen, zoals kennis en informatie, kan die verstoren. Kennis en informatie zijn namelijk een bron van macht die strategisch kan worden aangewend ter bescherming van be- paalde belangen, voorkeuren en opvattingen. Ten tweede veronderstelt cocreatie dat belangentegenstellingen kunnen worden overbrugd op grond van de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheden. Echter, niet in alle gevallen hoeven belangen in elkaars verlengde te liggen en kan een ‘win- winsituatie’ worden ontwikkeld. Belangen kunnen ook diametraal tegenover elkaar staan. Ten derde veronderstelt cocreatie dat ook ‘zwakke belangen’ worden vertegenwoor- digd. Het is echter de vraag in hoeverre die belangen daadwerkelijk worden gehoord en kracht bijgezet kunnen worden. Ook kunnen soms vraagtekens worden gesteld bij de representativiteit van sommige belangen en perspectieven die worden inge- bracht. Ten vierde veronderstelt cocreatie een grote mate van betrokkenheid van burgers die in staat en bereid zijn om kennis, tijd en energie in participatie te steken. Hiervan is echter doorgaans geen sprake. Burgers hebben soms een cynische houding ten opzichte van participatie vanwege (a) de tijd en energie die volgens hen niet altijd in verhouding staat tot de uitkomsten, en (b) lage verwachtingen ten aanzien van de mate waarin een overheid zich aan die uitkomsten gebonden voelt (Berman, 1997). Tevens blijkt dat burgers pas bereid zijn tot actieve participatie indien er vitale belan- gen op het spel staan. Vandaar dat ze in principe in veel gevallen een latente houding aannemen ten aanzien van participatie in beleidsprocessen (Schudson, 1998). Ten vijfde kan cocreatie leiden tot een ‘verdunning van publieke verantwoordelijk- heden’ (Bovaird, 2007: 856). De betrokkenheid van verschillende actoren bij het productieproces leidt tot de vraag wie er uiteindelijk nog verantwoorde- lijk kan worden gehouden voor de uitkomsten ervan. Hier speelt het ‘probleem van de vele handen’ (Bovens, 1990) in extreme vorm: private en publieke ac- toren werken namelijk op allerlei manieren samen en de uitkomsten kun- nen alleen worden toegeschreven aan deze samenwerkingsverbanden. Ove- 26Cocreatie in de publieke sector_8.indd 26 19-1-2010 10:38:30
  27. 27. rigens geeft Bovaird (2007: 856) ook aan dat de verantwoording kan verbe- teren doordat overheden in direct contact staan met groepen van burgers. De verantwoording vindt dan plaats binnen dit netwerk van relaties. 1.6 Onderzoeksstrategie Ondanks de grote populariteit waarop Web 2.0 zich mag verheugen, is er relatief weinig empirische kennis over de betekenis van Web 2.0 voor het functioneren van het openbaar bestuur (zie wel Frissen et al. (2008) voor een eerste verkennend on- derzoek). In dit onderzoek willen we een verkenning uitvoeren van de betekenis van Web 2.0 voor de inhoud en vormgeving van het beleid in verschillende fasen van de beleidscyclus. Daarmee heeft dit onderzoek met name een exploratief karakter, dat vooral gestalte krijgt door per beleidsfase één of meer casussen te bestuderen. Daarnaast wordt ook gewerkt met één of meer spiegelcasussen, die ons in staat stel- len om de bevindingen over de betekenis van Web 2.0 te spiegelen aan andere, maar soortgelijke casussen waarin bijvoorbeeld Web 1.0-toepassingen een rol hebben ge- speeld. Daardoor zijn we in staat om beter aan te geven wat de toegevoegde waarde van Web 2.0 is ten opzichte van andere en eerdere internet- en webtoepassingen. In het overzicht hierna is per beleidsproces weergegeven welke specifieke casus we onderzoeken: 1. Agendavorming. De wijze waarop weblogs en Hyves zijn gebruikt door soldaten in Uruzgan, is de centrale casus op het gebied van agendavorming. Ook wordt gekeken hoe de martelingen in de Abu Ghraib-gevangenis op de politieke agen- da zijn komen te staan. 2. Beleidsontwikkeling. Web 2.0-technologieën worden gebruikt in de ruimtelijke besluitvorming op gemeentelijk niveau. We bestuderen praktijken in Maastricht en Smallingerland. 3. Dienstverlening. Forum.werk.nl is een initiatief van de overheid, maar wordt ac- tief door burgers gebruikt om met elkaar te communiceren over allerlei onder- werpen die met werk te maken hebben. 4. Handhaving en toezicht. Hier wordt gekeken naar de verschillende sites die wor- den gebruikt om burgers te betrekken bij handhaving en toezicht door de politie (politieonderzoeken.nl, burgernet). De casussen worden onderzocht aan de hand van verschillende methoden: 1. De websites waarop de digitale gemeenschappen actief zijn, worden geanaly- seerd door allereerst de site zelf te onderzoeken, hetgeen bijvoorbeeld bestaat uit een analyse van discussies die op de site plaatsvinden. Daarnaast wordt er met behulp van documenten uit secondaire bronnen onderzoek verricht naar de site, en tot slot wordt er contact opgenomen met verschillende mensen die actief zijn op de site. 2. Er worden sleutelpersonen geïnterviewd. Daarbij gaat het om overheidsfunctio- narissen, onderzoekers en anderen die nauw betrokken zijn (geweest) bij de ge- meenschappen die in vorenstaande casusselectie worden gepresenteerd. 27Cocreatie in de publieke sector_8.indd 27 19-1-2010 10:38:30
  28. 28. Bij de uitwerking geldt dat het onderzoek per casus verschillend wordt ingevuld. De reden hiervoor is dat elke fase van de beleidscyclus haar eigen specifieke ken- merken heeft, wat zich vertaalt in de hierop van toepassing zijnde bestuurskundige leerstukken. Daarom is het belangrijk dat de betekenis van Web 2.0 voornamelijk onderzocht wordt in relatie tot deze specifieke kenmerken en leerstukken. De daar- mee samenhangende specifieke methodische keuzen zullen in de casushoofdstuk- ken verder worden toegelicht. Dit laat onverlet dat we in de volgende hoofdstukken toch een op hoofdlijnen iden- tiek stramien volgen door een antwoord te krijgen op de volgende vragen: • Welke relevante vormen van cocreatie kunnen worden geïdentificeerd? Als criteria voor de selectie van relevante praktijken hanteren we hierbij een hoge mate van betrokkenheid van burgers en een grote relevantie voor politiek en beleid. Onze selectie richt zich op de identificatie van enkele praktijken, omdat dit onderzoek niet als doel heeft een volledig overzicht te geven, maar juist inzicht te geven in de resulterende dynamiek. • Hoe wordt Web 2.0 in deze vormen van cocreatie gehanteerd? We bestuderen het ge- bruik van Web 2.0 en gaan in op de vraag in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is van technologische vernieuwing. • Wat is de impact van cocreatie via Web 2.0? We bestuderen wat de verschillende vormen van cocreatie werkelijk opleveren voor de verschillende fasen van beleid (agendavorming, besluitvorming, dienstverlening en handhaving en toezicht). Voor een andere uitwerking van deze onderzoeksvragen in een onderzoeksmodel wordt verwezen naar bijlage 1. 1.7 Samenvatting en vooruitblik In dit hoofdstuk hebben we de begrippen die centraal staan in de probleemstelling die aan dit onderzoek ten grondslag ligt, verkend. We hebben laten zien waarin Web 2.0-technologie zich onderscheidt van eerdere (Web 1.0-)toepassingen, met name in de wijze waarop het verbindend en communicerend vermogen wordt gebruikt dat inherent is aan webtechnologie. De term ‘Web 2.0’ verwijst naar ‘the chang- ing trends in the use of World Wide Web technology and web design that aim to enhance creativity, communications, secure information sharing, collaboration and functionality of the web’. De verschillen tussen Web 1.0 en Web 2.0 zijn ideaalty- pisch gekarakteriseerd aan de hand van drie vragen. De eerste vraag is: wie plaatst de informatie op de site? Bij Web 1.0 is dit de eigenaar van de website en bij Web 2.0 zijn dit de gebruikers. De tweede vraag is: wat is de aard van het netwerk? Bij Web 1.0 is dit een one-to-many netwerk en bij Web 2.0 een many-to-many netwerk. De derde vraag is: hoe specifiek is het aanbod van informatie? Bij Web 1.0 is het aanbod algemeen en bij Web 2.0 is dit gepersonaliseerd. Cocreatie als tweede centrale begrip is binnen de context van de publieke sector gedefinieerd als de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, vor- ming en uitvoering en handhaving van overheidsbeleid, gericht op het creëren van 28Cocreatie in de publieke sector_8.indd 28 19-1-2010 10:38:30
  29. 29. een gezamenlijke beleidsinhoud. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen twee ideaaltypische vormen van cocreatie: (1) overheden en burgers creëren gezamen- lijk beleid en (2) burgers creëren gezamenlijk beleid. Deze vormen zijn uitgewerkt in een uitgebreide participatieladder met klassiek beleid (waarbij de overheid het monopolie heeft op de vorming van beleid) en cocreatie door burgers (alleen de burgers) als extremen. Voor overheden zijn twee motieven onderkend om aan cocreatie te doen: kwaliteits- verbetering van beleid en vergroten van de legitimiteit. Voor burgers zijn de mo- tieven ingedeeld in publieke belangen, groepsbelangen en individuele belangen. We hebben benadrukt dat in cocreatie de belangen van overheid en burger kunnen samenvallen, maar dat dit niet altijd het geval hoeft te zijn. In de volgende hoofdstukken gaan we specifieker in op de betekenis van Web 2.0 voor de verschillende fasen in de beleidscyclus. In het slothoofdstuk reflecteren we op de bevindingen uit de empirische hoofdstukken en trekken hieruit lessen over cocreatie in de publieke sector met behulp van Web 2.0. 29Cocreatie in de publieke sector_8.indd 29 19-1-2010 10:38:30
  30. 30. Cocreatie in de publieke sector_8.indd 30 19-1-2010 10:38:30
  31. 31. 2 Web 2.0 en agendavorming: Uruzgan gevangen in het web 2.1 Inleiding Internetten is een populaire, wellicht de meest populaire, vorm van vrijetijds- besteding van militairen in Uruzgan. Militairen gebruiken het web onder andere om te communiceren met het thuisfront en ‘de buitenwereld’. Om alle vrienden en familie op de hoogte te houden van hun dagelijkse bezigheden en gebeurtenissen in Uruzgan houden militairen vaak internetdagboeken bij (bijvoorbeeld op waarbenjij. nu), maken en plaatsen filmpjes van gevechten (bijvoorbeeld op YouTube) en chat- ten met bekenden (bijvoorbeeld via MSN Messenger). Daar waar chatten vaak privé is tussen twee of enkele personen, zijn internetdagboeken en filmpjes openbaar: de hele wereld heeft toegang tot de informatie die een militair openbaar maakt. Dit is een relatief nieuwe en interessante ontwikkeling in de wijze waarop over oorlo- gen wordt gecommuniceerd, waarbij er nauwelijks controle is op datgene wat wordt verteld en openbaar wordt gemaakt door een militair. Deze communicatie met de buitenwereld heeft ook verregaande consequenties, omdat het mogelijkerwijs van invloed is op de maatschappelijke en politieke discussie omtrent nut en noodzaak van bepaalde militaire missies, zoals de aanwezigheid van Nederlandse militairen die in de Afghaanse streek Uruzgan hun tenten hebben opgeslagen. Doel van deze casestudie is in kaart te brengen hoe Web 2.0-technologie van invloed is op de aard en het verloop van agendavormingsprocessen binnen het openbaar bestuur (Bekkers et al., 2009). Alvorens deze invloed nader in kaart te brengen, wil- len we eerst wat specifieker ingaan op de aard en het verloop van agendavormings- processen. Wat agendavorming is en welke benaderingen binnen de literatuur te onderscheiden zijn, wordt behandeld in paragraaf 2.2. In paragraaf 2.3 zetten we onze methodologische aanpak uiteen en wordt beschreven welke bronnen we in dit verband hebben geraadpleegd. Ook laten we zien hoe Web 2.0-technologieën, zoals YouTube en Hyves, van invloed zijn op de maatschappelijke en politieke dis- cussie over de aanwezigheid van Nederlandse militairen in Uruzgan. Hierbij zal worden gekeken naar de initiatiefnemers, het doel van het initiatief, de doelgroep, de achtergronden en geschiedenis en de inhoud van de bijdragen. Tevens zal er oog zijn voor het profiel van de participanten en de relevante achtergronden en situatie waarin deze zich bevinden. Aan het einde van deze paragraaf trachten we de vraag te beantwoorden of er inderdaad sprake is geweest van cocreatie in digitale gemeen- schappen. Vervolgens maken we in paragraaf 2.4 de balans op door vooral te kijken naar de impact die de verschillende soorten discussies op internet hebben gehad op de status van de situatie in Uruzgan als politieke kwestie. Het nadeel van een casestudie is dat slechts gegevens worden verzameld over een uniek geval. De validiteit van een gevalsstudie neemt toe wanneer eventueel an- dere soortgelijke gevalsstudies zijn uitgevoerd. Om hieraan deels tegemoet te ko- men wordt in paragraaf 2.5 gewerkt met een spiegelcasus. Deze spiegelcasus wordt gevormd door de discussie die zich heeft afgespeeld op internet naar aanleiding van Abu Ghraib. Abu Ghraib is een Iraakse gevangenis die gebruikt werd door het 31Cocreatie in de publieke sector_8.indd 31 19-1-2010 10:38:30

×