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  • 1. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 A pesquisa nas Organizações Estaduais de Pesquisa Agronômica no Brasil: Situação e Resgate Adriano Batista Dias abdias@fundaj.gov.br Sergio Kelner Silveira skelner@fundaj.gov.br Fundação Joaquim Nabuco Resumo O trabalho, fundado em pesquisa realizada pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos – CGEE em 2006, após colocar a situação da função pesquisa nas Organizações Estaduais de Pesquisa Agronômica – OEPAs, segue o caminho de analisar um conjunto de medidas visando a redinamização da função pesquisa nas OEPAs, destacando como problemas: a falta de motivação de pesquisadores com baixo salário e presenciando a redução absoluta do orçamento de pesquisa; a inadequação do sistema de avaliação de projetos em pedidos externos de financiamento; a indisposição de grande parte dos estados para investir seriamente em pesquisa agropecuária. Bolsas para complementação salarial de pesquisadores, julgados os projetos segundo parâmetros adequados aos tipos de pesquisa a serem desenvolvidos representa a mais importante sugestão para resgate das OEPAs, adicionada a indispensável complementação de recursos para pesquisa por parte do governo federal. Palavras chave: pesquisa agronômica; organizações estaduais; incentivo à pesquisa. Abstract The work, based on research conducted by the Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE in 2006, after placing the situation of the search function in the State Organizations for Agronomic Research - OEPAs, follows the path of analyzing a set of measures to reinvigorate the research function in OEPAs, highlighting problems such as: lack of motivation of researchers with low wages and witnessing the absolute reduction in the budget for research; the inadequacy of the system of evaluation of projects in applications for external funding; and the unwillingness of most states to invest seriously in agricultural research. Scholarships for complementation of researchers wage; projects evaluated according to parameters appropriate to the types of research to be developed are the most important suggestion to the rescue OEPAs, added the necessary complementation of resources for research by the federal government. Key words: farm research; state organizations; research stimulus DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 41
  • 2. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 1. Introdução A continuidade da expansão do setor agropecuário brasileiro, suporte da segurança alimentar da nossa população e hoje suporte maior à contínua expansão da pauta de exportação brasileira, cada vez relativamente mais urbana, depende sempre mais de avanço nas tecnologias empregadas pelos produtores rurais. Em termos mundiais o Brasil se apresenta como a nona economia, mas detém a maior organização de pesquisa agropecuária, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa. Criada en 1973, tem um papel de liderança na revolução de competitividade no campo brasileiro. A produção agrícola brasileira que historicamente crescia de acordo com o incremento da área cultivada passou a ter a produtividade como principal fator de crescimento enquanto a Embrapa trabalhava em cooperação com as empresas estaduais de pesquisa agropecuária – OEPAs. Mas o ritmo de aumento da produtividade caiu quando as OEPAs perderam seu impulso na área de pesquisa. Hoje há dúvidas quanto à contribuição que estas organizações estejam dando à agricultura. Deve-se notar que tal situação de pouca contribuição das OEPAs à pesquisa agropecuária brasileira faz face à presença de fatos que tornam, no atual momento histórico, a necessidade desta capacidade de pesquisa ser mais ampla do que a historicamente recente, dado à nova realidade que desponta ainda mais exigente. O tamanho atual e o crescimento da população do planeta, o ambiente econômico e o ambiente natural, reforçados pela limitação energética apontam juntos, e cada um por si, à necessidade de ainda maior atenção à pesquisa agropecuária. Ou seja, cada uma destas variáveis revela a capacidade de pesquisa agropecuária que satisfazia no passado recente dever ser vista como necessário ser ampliada, segundo eixos adequados para tal. A necessidade de aprofundar a capacidade de pesquisa torna-se ainda mais séria ao se observar ser a matriz energética brasileira cada vez mais dependente de recursos renováveis, que não contribuem ao aquecimento global, mas podem ser seriamente afetados por ele. Neste sentido entende-se que o papel a ser desempenhado pelas organizações estaduais de pesquisa agropecuária – OEPAs é fundamental, permitindo a consolidação de um sistema de pesquisa nacional com maior capilaridade e potencial capacidade de compreensão e intervenção nos diferentes ecossistemas nacionais. A consciência da importância do papel das OEPAs levou a que fosse levantada a situação do conjunto destas instituições para esclarecer os caminhos a serem criados para nelas viabilizar, ou consolidar, conforme o caso, o bom desempenho da função pesquisa. Uma pesquisa conduzida pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE em 2006 (CGEE, 2006) atualizou o conhecimento sobre a situação das OEPAs, confirmando o estado precário destas instituições como conjunto, já revelado por pesquisa realizada em cerca de uma década anterior. Este trabalho objetiva contribuir ao entendimento do problema posto, tendo por objetivo examinar a capacidade das OEPAs para contribuir à demanda de pesquisa tecnológica agropecuária dos produtores dos distintos estados brasileiros. Se baseia nos resultados de uma pesquisa a nível nacional através da análise de dados quantitativos coletados institucionalmente nas OEPAs, e de dados qualitativos colectados entre pesquisadores das OEPAs, entre os produtores e os trabalhadores agropecuários, em universidades e em outras instituições do governo (DIAS & SILVEIRA, 2006). No Capítulo 2 deste documento se expõe a importância econômica do setor agropecuário para o PIB da economia brasileira e para seu crescimento. No Capítulo 3 há uma descrição das linhas gerais da evolução da relação entre a Embrapa e as OEPAs. O Capítulo 4 do documento apresenta os principais problemas destas instituições e põe com clareza que suas contribuições atuais são de pouca significação. O Capítulo 5 expõe bases para a volta à plena DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 42
  • 3. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 utilização de suas capacidades de pesquisa. Por último, o Capítulo 6 traz as conclusões. 2. Pesquisa agrícola e crescimento do PIB O plano de estabilização lançado no Brasil em 1993 representou um modo de integração da economia nacional na economia global que, pela forma como foi gestionado, reduziu, em média, o controle de investidores privados brasileiros nas empresas industriais nacionais (desde 1988, todas as que tenham sede no Brasil), com a conseqüente redução na investigação tecnológica na indústria e na redução da participação dos produtos industriais mais complexos nas exportações brasileiras. São muitos os fatores dos ambientes interno e externo que contribuíram para este desempenho. Mas a verdade é que os produtos agrícolas e agro-industriais foram, desde então, os impulsionadores da expansão das exportações brasileiras. O grande impulso econômico do plano que eliminou a inflação proveio do setor agrícola, cuja expansão no período 1996-2005 atingiu a taxa média de 4,63% ao ano, bem acima das taxas dos setores de serviços (2 ,06% ao ano) e indústria (1,86% ao ano), conforme mostrado na Tabela 1. Na década 1996 - 2005 as exportações brasileiras aumentaram de, espectivamente, 48 mil milhões a 118 bilhões de dólares, o que implica uma variação nominal de 148%. Agricultura não só seguiu o boom das exportações brasileiras nesse período, mas mais do que duplicou a sua participação nesta crescente pauta. Somente no período 1996-2003 a participação dos produtos agrícolas na, tão por si só, crescente pauta de exportações brasileiras cresceu 114%.1 3. Embrapa e OEPAs A grande revolução no setor agrícola do país, as mudanças em termos institucionais e produtivos em termos de atores produtivos relativos a este setor, a nível nacional, iniciou-se com a criação da Embrapa em 1973. Desde então se firmou a centralidade da produtividade como um teste de competitividade da expansão e consolidação da agricultura brasileiro (Gehlen, 2001). O setor agrícola começou um seu novo momento histórico de desenvolvimento com a criação de uma organização que tomou tamanho compatível com o tamanho das terras agricultáveis do Brasil. Houve uma preocupação nacional, a partir deste momento até agora, de que este país devesse tentar alcançar e manter-se na fronteira do conhecimento científico e tecnológico agropecuário e, a partir dessa posição, contribuir para o desenvolvimento da atividade agrícola nacional. Consoantemente a Embrapa organizou um sistema nacional de pesquisa agrícola sob a sua liderança. Como resultado, além desta empresa nacional, atualmente há instituições agrícolas de pesquisa localizadas em 17 dos 27 estados brasileiros, que a eles pertencem.2 1 Estimativa baseada em Carvalho e Silva (2005). 2 Há 17 OEPAs no Brasil. Mas a maior delas, a do estado de São Paulo, está fora do conceito de uma única instituição, pois envolve sete instituições voltadas para o mundo agrícola, com objetivos diferentes. No que se seguirá a este documento sempre que se faça referência a 16 OEPAs, entenda-se não se esteja incluindo a OEPA do estado de São Paulo, constituída por um conglomerado de instituições autônomas. DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 43
  • 4. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 Tabla 1- Brasil – Crescimento anual setorial médio - 1996-2005 Principais Setores PERÍODO 1996-2000 2001-2005 (1) 1996-2005 (1) Taxa Média Anual (%) Taxa Acumulada (%) Tasa Média Anual (%) Taxa Acumulada (%) Taxa Média Anual (%) Taxa Acumulada (%) PIB 2,74 11,41 2,66 11,09 2,61 26,12 Agropecuári a 3,91 16,60 5,08 21,90 4,63 50,23 Indústria 1,50 6,14 2,82 11,78 1,86 18,04 Mineral 9,95 46,14 5,96 26,04 7,44 90,82 Indústria de Transformaçã o 2,2 8 9,44 3,17 13,29 2,59 25,88 Eletricidade Petróleo, seus Derivados e Água 3,90 16,55 3,36 14,12 2,50 24,88 Construção 2,80 11,70 0,54 2,20 1,44 13,77 Serviços 2,31 9,57 1,88 7,72 2,06 20,11 Comércio 0,78 3,15 3,20 13,43 2,05 20,00 Transações Imobiliárias, Aluguéis e Outros Serviços 3,0 3 12,68 1,5 5 6,33 2,20 21,59 Governo 1,41 5,78 1,44 5,88 1,42 13,58 Fonte: IBGE – Coordenação de Contas Nacionais. No total estas instituições detêm um número de pesquisadores que é cerca de metade do contingente da empresa nacional. Representam um grande potencial adicional aos esforços de pesquisa, permitindo através de uma divisão de trabalho coordenada, melhor servir aos diferentes ângulos do que se poderia chamar o complexo sistema de interesses nacionais na área agropecuária (BONELLI; PESSOA, 1997). A Embrapa cedeu pesquisadores, financiou pesquisa cooperativa e até financiou a formação de pesquisadores para as OEPAs. Esse sistema ruiu com a Constituição de 1988 que, em meio à dificuldade financeira do setor público, DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 44
  • 5. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 enlargecida pela orientação pró estado mínimo, redistribuiu os recursos coletados pelo governo federal e concedeu uma participação maior, na distribuição dos recursos aos estados e aos municípios. Como redistribuição de efeitos, se teve substancialmente reduzido a dotação orçamentária federal para a Embrapa. Consonante à restrição de recursos que começou a enfrentar, a Embrapa se viu privada de manter plenamente o apoio que concedia às OEPAs. Faltando a fonte dos fundos quando as OEPAs ainda não se tinham consolidado, quando na maioria dos estados ainda não se tinha formado uma cultura de valorização da pesquisa em seus aspectos locais, e ainda com a enganada, mas vendida como correta, idéia de que a Embrapa as substituiria, às custas dos cofres público nacionais, seria de esperar que as OEPAs entrassem em crise. Alguns estados, em resposta ao novo quadro orçamentário e ao clima institucional, promoveram a união de suas entidades de pesquisa agrícola com outras entidades afins, principalmente com a extensão rural. Outros simplesmente fecharam as suas OEPAs.3 O crescimento da produtividade total da agropecuária brasileira expõe quadro que coincide com as duas etapas da situação do sistema Embrapa/OEPAs. A produtividade total cresceu a um ritmo médio de 4,5% ao ano durante o período 1976-86 e reduziu-se a um crescimento médio anual de 3,1% no período 1986-96 (GASQUES; CONCEIÇÃO, 1997, p.17). Essa decrescente taxa de crescimento da produtividade total reforça a necessidade de fortalecimento das OEPAs. A crise das OEPAs levou, já no final da década de 1990, a uma avaliação da situação, coordenada pelo DPCT/Unicamp (ALBUQUERQUE; SALLES-FILHO, 1998), que apontou caminhos para re-impulsionar a integração do Sistema OEPAs/Embrapa, com retomada do pleno funcionamento destas. Mas não se deu início a processo que aplicasse adequados esforços no caminho apontado pelo estudo, o que contribuiu para acentuar a crise então existente. A intensificação da expansão da produção agrícola no período 2000-2005, apresentada nos dados da Tabela 1 seu deu concomitantemente com o agravamento da crise das OEPAs. Se deu, portanto, com base num período anterior, de mais pleno funcionamento do sistema Embrapa/OEPAs. Como há um hiato entre o desenvolvimento de tecnologia agropecuária e seu efeito econômico, fica claro a preocupação com a falta de sustentabilidade do nível de expansão da produção agropecuária, a menos que as OEPAs restabeleçam sua plena capacidade de pesquisa. 4. As OEPAs hoje A crise das OEPAs levou, já no final da década de 1990, a uma avaliação da situação, coordenada pelo DPCT/Unicamp (ALBUQUERQUE; SALLES-FILHO, 1998), que apontou caminhos para impulsionar a integração do Sistema OEPAs/Embrapa. Mas não se deu início a processo que aplicasse esforços de monta no caminho apontado pelo estudo, o que contribuiu para acentuar a crise então existente. Um novo estudo foi desenhado e realizado. Este estudo procurou, através de um processo de coleta de dados e entrevistas semi-estruturadas, determinar o perfil institucional e de gestão das OEPAs, as suas contribuições para a pesquisa agrícola no Brasil, a sua interligação com outras instituições, especialmente Embrapa e analisar a sua funcionalidade no mercado e no Estado. O estudo constatou a diversidade em relação às questões fundamentais estudadas como sendo a mais predominante marca das OEPAs. E sob esta marca as considerações que seguem, relativas ao conjunto das OEPAs, devem ser vistas. 3 A crise não é nova. Já no final da década de 1990 foi promovida uma avaliação, coordenada pela Seção de Política de Ciência e Tecnologia da Universidade Estadual de Campinas - DPCT / UNICAMP (ALBUQUERQUE; SALLES- FILHO, 1998). Um Fundo Setorial para a agro-indústria foi criado pelo governo federal (EMBRAPA, 2003), mas nenhum esforço foi desenvolvido para levar a cabo com êxito um processo que tenha ajudado a reduzir os problemas identificados por este estudo. DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 45
  • 6. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 4.1 A prioridade conferida à Pesquisa Agrícola As 17 OEPAs podem ser classificados em ordem decrescente de prioridade atribuída, em seus discursos oficiais, à investigação agrícola: Cinco são dedicadas exclusivamente à pesquisa agrícola, nenhuma outra atividade sendo praticada; Três atribuem prioridade absoluta à pesquisa agrícola frente do atividades adicionais, que incluem formação tecnológica, treinamento e extensão rural; Oito declararam que a prioridade para a pesquisa agrícola é o primeira, mas com a primeira prioridade partilhada com outras funções; Uma, finalmente, declara abertamente não dar prioridade à pesquisa. Uma reflexão sobre a relação da pesquisa com outras atividades que OEPAs, de forma diferenciada, tem desenvolvido, pode ser papel de elemento importante para o entendimento que deve ser atribuída à classificação anterior. Um argumento em favor da junção à pesquisa, com a extensão e/ou outras atividades relacionadas ao setor agropecuário, diz respeito a uma melhor comunicação entre esses componentes, especialmente entre a pesquisa e a extensão rural. A melhor comunicação, pode-se argumentar, pode não apenas orientar a escolha das pautas de pesquisa, como produzir efeitos benéficos nos próprios processo de pesquisa. O produto da pesquisa por outro lado, fluiria para a extensão em um processo de transferência mais abrangente e eficiente. Este argumento é, por vezes acompanhado por um outro de natureza financeira, de forma alguma relacionado com o rendimento da aplicação de recursos escassos, mas simplesmente a título de puro e simples cortes nas despesas de pessoal, em grande parte correspondente ao menor número de cargos de confiança de uma organização mista, em comparação com a quantidade de cargos de confiança, se as ações de natureza diferente ocorrem em organizações separadas. Mas na maioria das OEPAs em que a multifuncionalidade foi adotada os pontos de vista das opiniões dos entrevistados externos e pesquisadores internos é de que os ganhos potenciais de comunicação atribuíveis à junção destas funções complementares numa mesma organização não se concretizaram. As restrições encontradas fazem a análise dar mais peso aos argumentos contra a multifuncionalidade. Face a este aspecto, uma primeira observação que pode ser extraída é sobre o nível de competição por recursos impulsionado pelas fortes restrições orçamentais a que estão sujeitas estas organizações. A restrição severa dos recursos à disposição das OEPAs faz compreender que as declarações de intenções para um trato justo entre a atividade de pesquisa e a de extensão se tornem, na prática efetiva, um tratamento altamente diferenciado, tendo em conta os diferentes retornos econômicos e eleitorais de curto prazo dos dispêndios com estas duas atividades. É compreensível que a produção rural se ressinta se a pesquisa não produzir resultados satisfatórios, uma vez que a extensão não tenha uma boa tecnologia para distribuir. Por outro lado, se houver um bom resultado alcançado na pesquisa, mas a extensão não der uma resposta satisfatória, a produção perde o benefício das soluções desenvolvidas pela pesquisa. Um tratamento equilibrado na efetiva alocação recursos para atender as necessidades de ambos os segmentos seria desejável. Os efeitos da extensão são de temporalidades muito menores e menos incertos do que os da pesquisa. Na disputa diária do cotidiano a pesquisa tende a perder na alocação de recursos. Seus resultados são apresentados somente muitos anos após as decisões e ações do processo de alocação dos recursos, enquanto que a extensão apresenta os primeiros resultados de imediato, seguido por outros resultados que são distribuídos dentro dos ciclos de DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 46
  • 7. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 produção dos produtos agrícolas objetos da ação da extensão agrícola. O primeiro desses resultados é a satisfação do produtor beneficiado pela assistência. A seguir, com um hiato temporário na maioria das vezes de apenas alguns meses, são os resultados em termos de aumento da colheita e/ou melhoria da sua qualidade. E os resultados das pesquisas geralmente requerem consideravelmente mais tempo do que o período de três anos, que se estende desde a instalação de cada nova administração até quando os resultados possam ser tomados em consideração na decisão política dos eleitores, na eleição para um futuro governo. De fato, alguns dos efeitos da pesquisa ocorrem por meio das ações da extensão rural, o que coloca o tempo de retorno do investimento em investigação necessariamente maior do que as ações de extensão. Existe uma diferença, além disso, da visibilidade dos efeitos dos recursos investidos numa e noutra atividade. A extensão, em contacto direto como os pequenos produtores rurais lida diretamente com uma parte importante da população rural. Através da extensão a pesquisa beneficia indiretamente este grupo, com resultados pouco significativos em termos de visibilidade. Assim, alguns dos benefícios da pesquisa para este grupo são contados como benefícios da extensão. A dispersão geográfica das atividades da extensão agrícola e a relativa concentração das atividades na área da pesquisa são diferenças que também trabalham contra a pesquisa ao se fazerem corresponder a distintas bases de apoio político. A base política da extensão tende a ser substancialmente maior e mais profundamente enraizada nas zonas rurais. A base de apoio político da pesquisa agrícola tende a ser mais enraizada na comunidade científica e tecnológica nacional da área agropecuária. Tomado separadamente cada estado, a maior parte desta comunidade está, em geral, fora da sua área geográfica estadual. Neste aspecto particular das bases de apoio político entre as comunidades de pesquisa agropecuária e de extensão rural em cada estado, a pesquisa tende a ser menos bem colocada. Há, na relação entre alocação de recursos em pesquisa agropecuária e em extensão rural, um problema de lógica econômica que transcende vontades governamentais e, como tal opera independentemente de volição política. Trata-se de consideração às externalidades dos resultados das pesquisas agropecuárias, das implicações sobre o retorno para o estado do investimento em pesquisa e de como estas externalidades envolvem de forma diversa os tão diferenciados estados brasileiros, comparativamente aos resultados da extensão rural. Como primeiro ponto, entende-se que a externalidade representa o aumento da produtividade (ou de uma função objetivo outra, econômica, ou de natureza mais ampla, como o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH) de outro ou outros estados como resultado de uma ação desenvolvida por um agente. E a externalidade da pesquisa agropecuária é substancialmente maior do que a externalidade da extensão rural. Ou seja, o investimento em pesquisa gera um retorno (ou variação de uma função objetivo outra, devida exclusivamente ao resultado do investimento em pesquisa) total maior do que o retorno apropriado internamente pelo estado que realizou o investimento. Como do ponto de vista da racionalidade econômica só se justifica investir quando a perspectiva de retorno a ser apropriado é maior do que o investimento, vê-se que tão maior a externalidade, tão menor a parcela do retorno total que é apropriada pelo estado investidor. Tão menor a fração do investimento apropriado no âmbito de um estado, portanto, tão menor o leque de investimentos que, do ponto de vista da racionalidade econômica interessa a esse estado. Assim, tão mais territorialmente extenso um estado, tão mais, em princípio, pode internalizar ganhos decorrentes de pesquisas agropecuárias. Este ponto central na compreensão da racionalidade econômica como fator limitante ao investimento em pesquisa, a externalidade, merece uma explicação de âmbito geral sobre como é formada, para explicitação de fatores que contribuem para que seja profundamente variável entre estados. Como a externalidade da extensão rural é substancialmente menor, assim também o é o relativo sub-investimento em relação ao ótimo econômico para esta atividade. A lógica econômica, levando em conta os interesses individuais dos estados também trabalha contra a pesquisa nas OEPAs face à extensão. Só um continuado e bem desenhado programa de complementação financeira por parte do estado nacional pode levar a lógica econômica individual dos estados conduzir a investimentos em pesquisa e até em extensão rural que coincidam com o melhor interesse nacional. A análise da relação entre pesquisa e extensão, a nível estadual, estando juntos numa mesma organização e disputando um determinado orçamento, indica que a extensão tende a se sair DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 47
  • 8. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 relativamente melhor quanto maior for a restrição do orçamento. Estando estas duas atividades em diferentes organizações com orçamentos separados, aprovados pelo legislador, a pesquisa ainda tem desvantagens nas decisões do estabelecimento de orçamentos e nos momentos seguintes à liberação de recursos orçamentários. No entanto, se estiverem na mesma organização, ainda tem a pesquisa que perder espaço adicional nas subsequentes decisões internas para a alocação de recursos. Mas a real situação da pesquisa em relação à extensão não é apenas o resultado das variáveis internas aos estados. A importância da Embrapa na paisagem da pesquisa agropecuária brasileira, desde a sua criação, torna obrigatória que seja considerada no modelo de análise das condições operacionais do processo de mudança tecnológica no Brasil rural. E, neste caso, a consideração da Embrapa altera completamente o panorama da análise. A Embrapa é vista por parte dos governos estaduais como capaz de substituir completamente os esforços de pesquisa agropecuária estadual. Nestes casos a pesquisa agropecuária ganha mais motivos para se tornar comparativamente menos bem posicionada face à extensão. Quando a organização de pesquisa abriga também a atividade de extensão torna-se mais fácil reduzir os recursos dedicados à pesquisa. Assim, de acordo com o exposto, é fácil entender que a expressão da anunciada intenção de negociar com justiça pesquisa e extensão quando se reúnem em uma única organização não se transforma em um tratamento igualitário. A opinião dos entrevistados e das pessoas que vivem em áreas rurais, repetido em cada um dos fóruns regionais relativos a estados onde há OEPAs é de importância em geral maior atribuída às atividades de extensão rural e assistência técnica do que à pesquisa. É a confirmação do peso das forças de desigualdade que trabalham contra as atividades de pesquisa em OEPAs que as abrigam conjuntamente com outras atividades. As forças contrárias à função pesquisa em entidades mistas a fazem, em geral, uma função perdedora. Mas não tem que ser este o resultado em todos os casos. Os pesos corretos sobre a contribuição da pesquisa às forças produtivas nos domínios da agricultura podem encontrar uma administração da entidade mista que combine a capacidade diretiva principalmente com os conhecimentos e as competências válidas nas condições específicas de uma determinada organização, para produzir um resultado favorável que neutraliza as forças negativas e conduz à ação plena das forças favoráveis. A melhor comunicação entre a extensão e a pesquisa pode orientar melhor as decisões sobre a composição da carteira de projetos de pesquisa e a organização, finalmente, obter um resultado plenamente favorável. Esta situação favorável é menos frequente, sendo difícil prever que venha a suceder e por quanto tempo venha a continuar ocorrendo. Se encontra em uma pequena fração das OEPAs que adotam abrigar a pesquisa conjuntamente à extensão, segundo o que se escutou dos entrevistados. Por tanto, formam outro componente do marco de diversidade que existe entre as OEPAs. 4.2 A estrutura organizacional O estudo procurou identificar iniciativas de pesquisa na estrutura organizacional das instituições de pesquisa agropecuária. A conservadora e convencional estrutura organizacional vertical é predominante nessas organizações. As 16 OEPAs que não são constituídas em conglomerados tem três tipos de estruturas organizacionais: Dez têm uma estrutura vertical; Cinco a têm matricial; e Uma tem estrutura híbrida. Como resultado elas estão posicionadas, como maioria, com o objetivo de dar prioridade ao controle e não ao de focar as necessidades do cliente. De fato, segundo os autores reconhecidos internacionalmente no domínio da gestão, como Drucker (2001), Robbins (1981) e Stone (1985), quando associada a estrutura de uma organização com modelos verticais, centra-se no comando e dá ênfase à ordem hierárquica. Estas dez organizações que adotam a estrutura vertical apresentam uma visão fragmentada do seu "sistema de produção", como DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 48
  • 9. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 ficou claramente demonstrado no estudo. Sob este aspecto, as OEPAs também são diferentes, mais ainda por não terem observado correlação entre a prioridade atribuída à pesquisa e a estrutura organizacional. 4.3 Pessoal de pesquisa das OEPAs Os resultados da análise mostraram que, apesar da boa qualidade dos pesquisadores, a maioria com mestrado ou doutorado e dos níveis expressivos da qualidade da formação e competência do pessoal, confirmadas por entrevistas com os entrevistados externos e internos, houve um declínio no período estudado, de 2001 a 2005 na razão que expressa a relação entre o número de pesquisadores e o número de habitantes em cada estado. No entanto, esta simples redução não reflete bem a situação encontrada. O conjunto de 16 OEPAs apresentou, em 2005, em seus quadros de pessoal um total de 934 pesquisadores; 29% com doutoramento; 49% com mestrado; 22% graduados ou especialistas, com forte predomínio da primeira categoria. No entanto, apenas 2/3 dos investigadores estão atualmente realizando atividades de pesquisa. Essa perda representa um grande arsenal de conhecimento acumulado, mas não utilizado na pesquisa. Esta perda tão elevada manifesta, em si, que a função pesquisa não é atraente, na maioria dessas agências. O salário médio dos pesquisadores, em termos reais diminuiu ao longo do período estudado. Muitos dos mais qualificados pesquisadores das OEPAs foram transferidos para outras agências governamentais. Este é um momento em que as condições da infra-estrutura de apoio à pesquisa e salários baixos fazem pouco atrativas as carreira nos setor da educação e da pesquisa (AZEVEDO, 1994). Um problema adicional é que a maioria das OEPAs não está recrutando novos pesquisadores. E algumas dessas organizações estão contratando novos pesquisadores academicamente bem qualificados, mas sem experiência prática. Isso se torna um problema grave, porque resta pouco tempo para que estes novos pesquisadores possam adquirir conhecimento e know-how de nível senior antes da aposentadoria da maioria dos pesquisadores mais experientes. A estrutura etária desta categoria de pessoal do total das 16 OEPAs estudadas quanto a este aspecto é, de fato, um ponto comprometedor. Na categoria de 51 a 65 anos de idade têm 45% do quadro com pós-graduação stricto sensu (mestrado ou doutoramento), uma taxa de 50% maior que o padrão esperado. A elevada percentagem de pesquisadores que, dentro de uma década e meia, chega à condição estabelecida para a aposentadoria é uma ameaça à continuidade das pesquisas na maioria OEPAs, dado ser de uma década o tempo necessário para que um novo doutor atinja o nível senior. Os baixos salários dos quadros de pesquisadores das OEPAs não se constitui um problema se um bom sistema de bolsas com base na produtividade em pesquisa agrícola for instaurado. Mas se precisa ter em mente que o produto destas pesquisas não pode ser medido por um padrão de trabalhos científicos, sendo, como é, um trabalho tecnológico. Tampouco pode ser medido pelo mesmo padrão aplicado à pesquisa da empresa nacional, tendo em conta que o trabalho de pesquisa nas organizações estaduais deve ter uma substancial maior concentração na tecnologia de adaptação, em complemento à atividade de pesquisa da empresa nacional. Este assunto será melhor tratado mais adiante. DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 49
  • 10. 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 A B C D E F G H I J K L M N O P Orçamento Médio de Pesquisa EmR$ 1.000 OEPA XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 4.4 Os projetos de pesquisa e os orçamentos A pesquisa nas OEPAs têm orçamentos com muito diferentes tamanhos, como mostrado na Figura 1. Figura 1 OEPAs – Orçamentos anuais médios em 2001-2005 por instituição Fonte: Autores Seus números contam este aspecto adicional do conjunto de disparidades que caracterizam essas organizações. As organizações, especializadas em pesquisa ou envolvidas com outras atividades, não apresentam qualquer coordenação efetiva entre os relativamente poucos projetos de pesquisa que nelas estão sendo desenvolvidos. Muitos destes projetos são sobrepostos e competem entre si. Pior, eles, em geral, mantêm grande distância para com as demandas dos grandes produtores agrícolas, bem como para com as demandas de pequenos produtores. Essas organizações mantém esforços para satisfazer as demandas de pequenos produtores e produtores familiares, mas com baixa percentagem de sucesso, como foi dito pelos representantes dessas categorias de produtores. Além disso, os projetos de pesquisa têm sua continuidade sujeita à ruptura, por dependerem da evolução das limitações das políticas orçamentais, a qual por sua vez, é dependente de interesses políticos e até mesmo dos humores dos governantes. Verificou-se que os programas de pesquisa nas 16 OEPAs que satisfazem à condição de não serem constituídas por um conglomerado, vistos como um todo, tem o orçamento em termos reais apresentado a surpreendente taxa anual de crescimento negativa de 17% ao ano no período de 2001-2005. Enquanto o orçamento global do conjunto das OEPAs aumentou anualmente, se reduziu a percentagem que a pesquisa representa no orçamento total das 16 OEPAs, conforme mostra a Fig. 2. 4.5 Infra-estrutura As 16 OEPAs, no conjunto, apresentam, em geral, campos experimentais adequados, merecendo expansão para melhor distribuição espacial serviço à pesquisa. Mas se ressentem de manutenção dos componentes cruciais para a pesquisa agropecuária, qual sejam os DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 50
  • 11. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 laboratórios. Seis das OEPAs sequer possuem laboratórios. No período em análise o dispêndio com manutenção e investimento deste item, nas OEPAs, foi cerca de 1,8% das suas folhas de pagamento, expressando uma compreensível deterioração deste apoio infra-estrutural. 5. Bases para uma solução Certamente é inimaginável o desenvolvimento de uma política de gestão única que seja solução ideal para o conjunto de OEPAs. Basta lembrar que a diversidade é a sua maior marca característica, o que se traduz em diferentes eficiências de qualquer medida que seja uniformemente adotada. Mas um razoável nível de eficiência na alocação de recursos pode ser alcançado se os principais problemas forem abordados na construção de uma política de gestão que permita uma acomodação às necessidades específicas destas entidades. A situação depressiva em que se encontra o quadro de pesquisadores constitui o maior problema. Tudo o mais sendo resolvido, é pouco provável que a pesquisa possa retomar no ritmo desejado se o quadro de pesquisadores não se tornar motivado. Adicionalmente, deve ser levado em conta que qualquer solução, mesmo de bons resultados imediatos, que coloque a pesquisa nas OEPAs no eixo de boas eficiência e eficácia, se não houver imediata admissão de novos pesquisadores, pode se tornar irremediavelmente limitada ao curto prazo. Um componente crítico da problemática hoje presente são os baixos salários dos pesquisadores. Mas baixos salários são um problema e, ao mesmo tempo, um espaço para uma solução que possa sempre manter o interesse dos pesquisadores. Uma bolsa de pesquisa pode se tornar um bom componente de uma solução para as OEPAs. Uma bolsa de pesquisa escalonada de acordo com o nível atribuído ao pesquisador, obtida através da avaliação ex-ante de projetos, conjuntamente com a avaliação ex-post de projetos concluídos, de acordo com um conjunto de parâmetros que expressem os interesses institucionais, tem a vantagem de satisfazer às condições da nova legislação da inovação, além de proporcionar economia de custos fiscais e trabalhistas. As duas qualificações mencionadas, de avaliação do projeto e de enquadramento dos pesquisadores em um plano de categorias, são a primeira, indispensável e a segunda, recomendável. A avaliação, indispensável, deve ser orientada para conceder bolsas de pesquisa relativas a projetos que se enquadrem no planejamento da instituição, apresentando como condições necessárias insubstituíveis alto mérito e alta relevância social e econômica, esta consoante com os resultados esperáveis das ações previstas no planejamento institucional. Deve-se levar em conta que são, em sua expressa maioria projetos de pesquisa tecnológica, os projetos de pesquisa das OEPAs. Como projetos tecnológicos têm como objetivo a produção de conhecimento que venha a ser efetivamente utilizado na prática produtiva da agropecuária dos seus estados. Diferem radicalmente, neste aspecto, das pesquisas científicas, que visam à produção de conhecimento publicável. Nestas, o crivo externo tem forte componente, através da avaliação dos artigos submetidos à publicação, como resultado das pesquisas. Naquelas, a publicação pode até ter lugar, se for o caso, mas o crivo externo final é dado pelo êxito da aplicabilidade prática dos processos produtivos ou dos produtos desenvolvidos. Nas pesquisas científicas o crivo externo é interno à comunidade científica. Nas pesquisas típicas das OEPAs o crivo externo é dado não pela análoga comunidade de pesquisa tecnológica, mas pelos usuários, que não pertencem a esta comunidade. A diferença entre o típico projeto de pesquisa científica e os típicos projetos de pesquisa tecnológica desenvolvidos nas OEPAs não se restringem aos produtos finais e aos tipos de crivo final e de avaliador final. As metodologias têm semelhanças, mas também guardam dissemelhanças. Entre estas a contribuição do conhecimento tácito empregado na concepção e na operação do projeto ser substancialmente maior em projetos tecnológicos; a natureza tipicamente disciplinar nos projetos científicos e a natureza tipicamente interdisciplinar nos projetos de natureza tecnológica. Junte-se adicionalmente a já comentada diferença da natureza dos resultados, tipicamente publicação nas chamadas revistas indexadas dos DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 51
  • 12. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 trabalhos científicos e bem como citações em outros trabalhos e tipicamente, para as OEPAs, publicações destinadas aos produtores agropecuários e produtos e processos efetivamente adotados e tem-se a conclusão de que seus projetos de pesquisa devem ter câmaras de avaliação especializadas. Não só a natureza dos resultados, mas a própria orientação metodológica, pelas dissemelhanças para com trabalhos científicos, recomenda, para minimização de viéses, que a avaliação, especialmente a ex-ante, que vai ser um instrumento da alocação de recursos feita com base nas promessas que os projetos de pesquisa embutem, tenha a contribuição de profissionais seniors em pesquisa agropecuária da mesma natureza dos projetos sob avaliação, bem como de conhecimento capaz de formular uma adequada visão dos possíveis efeitos, em termos de aceitação e aplicação, pelos usuários finais, dos produtos e/ou processos que o projeto visa desenvolver. Um plano de enquadramento de pesquisadores segundo diferentes categorias, recomendável, teria também efeito indutor. A ascensão a categorias superiores, com gradientes atrativos nas bolsas de pesquisa, dependeria dos resultados dos projetos. Não se trataria aqui de avaliar as publicações dos pesquisadores em revistas indexadas, mas de avaliar um conjunto de variáveis, onde as publicações em revistas indexadas não são deixadas sem valor, mas um conjunto onde preponderam as suas pesquisas segundo os resultados efetivamente alcançados, o que significa levar em conta a aceitação de suas publicações pelos agropecuaristas e pelo sistema de extensão rural de seu estado e de outros, bem com a efetiva utilização dos produtos e processos gerados pelas suas pesquisas. Outro componente crítico são os recursos para as pesquisas, como vistos, minguantes. São indispensáveis, mas vistos como não oferecendo um bom retorno sob os ângulos em que os preferem apreciar. Os recursos, neste caso, encontram justificativa racional para que tenham um componente do erário público federal. É que uma menor pressão sobre a Embrapa para substituir OEPAs em suas pesquisas contribui a um melhor funcionamento da própria empresa nacional de pesquisa agropecuária. Outra justificativa advém do racional sub-investimento em pesquisa por parte dos estados pela característica apresentada por parte das pesquisas de oferecerem soluções para outros estados, pois o conhecimento tem neste caso, um componente de bem público. Outro componente indispensável para restabelecimento da capacidade de pesquisa das OEPAs é a recuperação da infra-estrutura, a qual requer recursos dedicados a um investimento que dê condições operativas adequadas à atividade de pesquisa.4 6. Conclusões: É preciso recuperar o potencial tecnológico das OEPAs Na verdade há prejuízo, na maioria dos estados, pois o uso da tecnologia agropecuária é, de fato, se dá em um nível mais baixo nível que o adequado. Os programas de investigação na Embrapa têm, nesses estados, uma aplicação parcial, principalmente porque são, na maioria das vezes, desenvolvidos para as condições prevalentes no mainstream nacional, e não nas determinadas condições específicas encontradas nos estados. Finalmente, há prejuízo para a sociedade brasileira como um todo, por causa da pesquisa nacional agropecuária desviar da sua missão original de centrar-se sobre os objetivos estratégicos para o setor agropecuário nacional. Há alegação de que OEPAs estão concentrando seus esforços em ajudar a pequena produção agrícola. Mas representantes da pequena produção entrevistados não vêem os benefícios resultantes de tais esforços de pesquisa. Os grandes produtores têm a mesma posição. Aqueles que, supostamente, colhem os benefícios da pesquisa confirmam a diminuição da importância da atividade de pesquisa dessas entidades. 4 Recursos para soerguimento das OEPAs foram alocados no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC da Embrapa, lançado em abril de 2008 e no PAC do Ministério de Ciência e Tecnologia – MCT, lançado em novembro de 2007. DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 52
  • 13. XI SEMINÁRIO MODERNIZAÇÃO TECNOLÓGIA PERIFÉRICA RECIFE, 4 a 6 de NOVEMBRO de 2009 Fundação Joaquim Nabuco, Apipucos, Sala Gilberto Osório, Rua Dois Irmãos, 92 É importante registrar que a maior parte da demanda tecnológica apresentada às OEPAs não tem na Embrapa nenhuma margem para substituí-los na busca de soluções. Em conclusão, abordar os problemas e fortalecer o núcleo da missão das OEPAs é especialmente importante porque o Brasil está enfrentando a crescente demanda de produção agrícola em muitos sectores. Esta demanda adicional inclui o aumento da produção de etanol para, via exportação, contribuir à substituição da gasolina no Brasil e, principalmente, alhures, assim, como também para os óleos vegetais para a produção de biodiesel. Esta espetacular dinâmica em todo o mundo na produção de commodities deverá ser um enorme incentivo para as autoridades estaduais, a fim de criar uma rede nacional das empresas estaduais e a empresa nacional de pesquisa agropecuária, principalmente a fim de fazer face ao desenvolvimento do conhecimento e da difusão de tecnologia de menor complexidade, para uso para os pequenos agricultores, permitindo-lhes participar de forma profícua deste momento histórico favorável. Dois pontos são de fundamental importância na de política de medidas para recuperação das OEPAs. Primeiro, há que ter em mente a relativa urgência. A maioria destas organizações estaduais foi fundada em meados da década setenta do século passado, por isso um número relativamente grande de pesquisadores com mais experiência está a atingir a idade da reforma. Em segundo lugar, qualquer tratamento que seja aplicado para as OEPAs deve levar em conta a extrema diversidade entre elas, incluindo os seus mais variados aspectos. Mas um sistema de bolsas para pesquisa pode ser instaurado, desde que concebido de forma a torná-las interessante trabalho de pesquisa, o que pode ser uma política geral para todas as OEPAs. O financiamento compartido entre estados província e o estado nacional, se devidamente calibrado, pode fazer mudar a posição contrária a gastos com pesquisa agropecuária por parte dos estados província. Por fim, faz-se necessário o investimento para a colocação da infra- estrutura das OEPAs em situação capaz de oferecer apoio adequado. Referencias Bibliográficas ALBUQUERQUE, Rui; SALLES-FILHO, Sérgio (Coord.). Determinantes das reformas institucionais, novos modelos organizacionais e as responsabilidades do SNPA: caracterização e avaliação das OEPAs: relatório final. Campinas: GEOP, 1998. AZEVEDO, João Lúcio. Pesquisa agropecuária. In: SCHWARTZMAN, S. (Ed.). Ciência e tecnologia no Brasil: a capacitação brasileira para a pesquisa científica e tecnológica. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1996. p. 287-320. BONELLI, Regis; PESSÔA, Elisa de P. O papel do estado na pesquisa agrícola no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 1998. (Texto para Discussão, n. 576). CARVALHO, Maria Auxiliadora de; SILVA, César Roberto Leite da (2005). Vulnerabilidade do comércio agrícola brasileiro. Revista de Economia e Sociologia Rural. Vol.43 no.1, Brasília, Jan/Mar., p.9-28. Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE. Estudo sobre o papel das Organizações Estaduais de Pesquisa Agropecuária (OEPAs). Brasília: CGEE, 2006. DRUCKER, Peter F. O melhor de Peter Druker – A administração. São Paulo: Nobel, 2001. GASQUES, José C.; CONCEIÇÃO, Júnia C. P. R. da. Crescimento e produtividade da agricultura brasileira. Brasília: IPEA, 1997. (Texto para Discussão, n. 502). GEHLEN, Ivaldo. Pesquisa, tecnologia e competitividade na agropecuária brasileira. Sociologias, Porto Alegre, ano 3, n. 6, p. 70-93, jul./dez. 2001. ROBBINS, Stephen P. O Processo Administrativo – Integrando Teoria e Prática. São Paulo: Atlas, 1981. STONER, James A. Administração. Rio de Janeiro: Prentice Hall do Brasil, 1985. DIAS, AB; SILVEIRA, SK. A pesquisa nas OEPAs: Situação e Resgate 53

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