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Gobernabilidad municipal: el impacto de la delincuencia y la criminalidad local
 

Gobernabilidad municipal: el impacto de la delincuencia y la criminalidad local

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La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta ...

La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta
prioridad e importancia. Frente a este escenario el presente artículo describe y comenta el impacto de los problemas asociados a la delincuencia y la criminalidad en el sistema político local, tomando como
foco de interés el liderazgo político alcaldicio, la institucionalidad municipal
y el sistema de demandas en seguridad. Para ello se analiza la literatura especializada en seguridad ciudadana y las investigaciones actuales
sobre criminalidad local; además de contrastar fuentes primarias de medición del fenómeno, con la percepción ciudadana respecto a los
problemas derivados de la delincuencia. Dentro de este debate, el artículo sostiene la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal
para hacer frente a los desafíos impuestos por los problemas de inseguridad, promoviendo un proceso de modernización municipal. Se
argumenta que, junto con plantear un enfoque de gobierno local de la seguridad, es imprescindible avanzar hacia la cogestión comunal en
esta materia, (a un problema multicausal, respuestas multiagenciadas), e implementar prácticas en materia de prevención y control del crimen con una estructura institucional apropiada, impidiendo intervenciones
episódicas y sin resultados comprobables.

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    Gobernabilidad municipal: el impacto de la delincuencia y la criminalidad local Gobernabilidad municipal: el impacto de la delincuencia y la criminalidad local Document Transcript

    • GOBERNABILIDAD MUNICIPAL: El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Local Documento N° 34 Roberto Rodrigo Lagos Flores Cientista Político de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Diplomado en Seguridad Ciudadana Universidad Alberto HurtadoInvestigador del Programa de Seguridad Pública del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile
    • Registro Intelectual No 172215 Instituto Chileno de Estudio Municipales Universidad Autónoma de Chile Julio 2008 Comité Editorial Teodoro Ribera Rector Universidad Autónoma de Chile Georg Spee Vicerrector Universidad Autónoma de Chile Sergio Thiers Director Acreditación Universidad Autónoma de Chile Ricardo Israel Director Ejecutivo Ichem Andrés Chacón2 Secretario General Ichem Leandro Zamorano Editor
    • Indice Resumen 5 1 Antecedentes 6 2 Gobernabilidad en el Sistema Político Local 8 2.1. Liderazgo Alcaldicio 11 2.2. Institucionalidad Local 13 2.3. Sistema de Demandas de Seguridad Pública 15 Gobernabilidad Municipal- El impacto de la delincuencia y la criminalidad local 3 Consideraciones 17 3.1. Primero: Promover un Enfoque de Gobierno Local de la Seguridad 17 3.2. Segundo: Trabajar en Estructura de Coalición, Cogestión Comunal 18 3.3. Tercero: Descentralización, Modernización y Reforma Municipal 19 Bibliografía 20 3
    • 4
    • Resumen La seguridad aparece como una de las políticas públicas más debatidas y comentadas, llegando a instalarse en la agenda de gobierno con alta prioridad e importancia. Frente a este escenario el presente artículo describe y comenta el impacto de los problemas asociados a la delincuencia y la criminalidad en el sistema político local, tomando como foco de interés el liderazgo político alcaldicio, la institucionalidad municipal y el sistema de demandas en seguridad. Para ello se analiza la literatura especializada en seguridad ciudadana y las investigaciones actuales sobre criminalidad local; además de contrastar fuentes primarias de medición del fenómeno, con la percepción ciudadana respecto a los problemas derivados de la delincuencia. Dentro de este debate, el artículo sostiene la necesidad de fortalecer la institucionalidad municipal Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Local para hacer frente a los desafíos impuestos por los problemas de inseguridad, promoviendo un proceso de modernización municipal. Se argumenta que, junto con plantear un enfoque de gobierno local de la seguridad, es imprescindible avanzar hacia la cogestión comunal en esta materia, (a un problema multicausal, respuestas multiagenciadas), e implementar prácticas en materia de prevención y control del crimen con una estructura institucional apropiada, impidiendo intervenciones episódicas y sin resultados comprobables. 5
    • Antecedentes 1 Antecedentes Este artículo provee una interpretación analítica inicial sobre el impacto de los problemas asociados a la delincuencia y a la criminalidad en el sistema político local. Es decir, describe la influencia que en la actualidad ejerce, a modo de presión sobre el sistema decisorio, el fenómeno de la inseguridad ciudadana en las políticas locales; políticas que no son de responsabilidad y competencia de los municipios del país, pero que, por diversas razones, las autoridades comunales han debido ir asumiendo. Para ello se utilizan fuentes de información secundaria y datos provenientes de investigaciones en la materia, aplicando el marco analítico de la gobernabilidad a escala local y los conceptos de liderazgo y de análisis institucional, generando propuestas para llenar este vacío en el diseño e implementación de políticas. Asimismo, este artículo se concentra en dos dimensiones fundamentales y esboza una conclusión general que puede transformarse en la base de estudios sociopolíticos posteriores: primero, se aplica el concepto de gobernabilidad al sistema político comunal y su posible implantación en el modelo de gestión local, teniendo en cuenta sus múltiples dimensiones, sus implicancias y alcances. En segundo término, se vincula esta matriz analítica con el problema de la inseguridad a nivel local, específicamente con la delincuencia y la criminalidad en sus consecuencias para la comunidad y sus autoridades locales. Del análisis de ambas dimensiones se desprenden conclusiones generales y aplicaciones prácticas que consideran que el fenómeno de la delincuencia ha debilitado a tal punto a las grandes ciudades, sectores urbanos y comunidades locales, que resulta indispensable hoy fortalecer a los municipios en sus facultades y atribuciones, y entregar respuestas multiagenciadas modernas y efectivas, pertinentes a la problemática en ejercicio. Es más, en ciertas áreas metropolitanas y concentraciones comunales, la delincuencia y la inseguridad ciudadana han cruzado un umbral sociopolítico, un punto de inflexión, que comienza a socavar la6 institucionalidad local, lo cual propende a buscar medidas efectivas de políticas públicas que tengan como eje de acción el campo de maniobra de los municipios del país. Este umbral sociopolítico implica acordar ciertos outputs o respuestas de política local necesarios y suficientes que vayan en la dirección adecuada de promover el desarrollo local y acoger las demandas de estabilidad del sistema político local, aumentando con ello la eficacia de la tarea de gobierno municipal, y favoreciendo la
    • gobernabilidad de este microsistema político. Todo lo anterior por unarazón simple: los gobiernos locales no pueden continuar como cajasreceptoras de proyectos en materia de seguridad pública, sinfinanciamiento adecuado y con escaso poder para la acción. El gobiernorepresentativo a escala municipal debe, en este escenario, diseñar,implementar y evaluar políticas de acción social destinadas a satisfacerel siempre escaso bien público de la seguridad ciudadana, activandoun abanico de instrumentos de gestión y de ajustes institucionales quepermitan hacerse cargo del tema. En ningún caso se proponenmodificaciones sustanciales en el sistema político local, como la sugerenciade establecer policías municipales (según lo señalado por algunosalcaldes de nuestro país), ni de redefinir el aparato burocrático local, Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Localprovocando un cambio mayor en las direcciones y recursos municipales;todo lo contrario, se promueve fortalecer la institucionalidad municipalpara hacer frente a nuevos desafíos, promoviendo la descentralizacióny desencadenando un proceso de modernización que acoja nuevasproblemáticas y dificultades que aquejan a las comunidades locales.Como lo pide a gritos el fenómeno de la criminalidad local y sus efectosen la alta percepción de inseguridad ciudadana. 7
    • Gobernabilidad en el Sistema Político Local 2 Gobernabilidad en el Sistema Político Local En general, dentro de la politología y de la dimensión corresponde a la concepción extensa literatura asociada a la social, la cual pone el énfasis en los atributos gobernabilidad, se pueden distinguir, a lo colectivos de la toma de decisiones, en la menos, cuatro usos convencionales del acción de gobierno que tiene como concepto: gobernabilidad del régimen contraparte a la ciudadanía. Como se político, del sistema político, del ejercicio del observa, la gober nabilidad puede poder y de las relaciones gobierno/sociedad. catalogarse como una capacidad del El primero ha generado una incipiente sistema político en su conjunto. Los usos del discusión en algunos círculos académicos y término esbozados anteriormente ponen la queda fuera de las pretensiones de este atención en algún punto particular y artículo; el segundo se refiere a la estabilidad distintivo, con el propósito de facilitar la labor del sistema político, estabilidad que puede del analista ante un tema ciertamente verse amenazada por factores internos complejo. Es prudente recalcar que en este (como una revolución o un golpe de estado) artículo se utilizará la matriz de o externos (como amenazas a su seguridad gobernabilidad local referida al sistema nacional). De entrada, es posible afirmar el político comunal chileno, como una variable descrédito y la desafección que provoca relacional, como un diálogo permanente hacia las instituciones el fenómeno de la entre el sistema político tradicional y su delincuencia. En algún momento la presión contraparte natural: la sociedad civil. De ciudadana por mejorar este servicio y bien este modo, el concepto de gobernabilidad público puede alterar la estabilidad del adopta una estrategia multidimensional de sistema político local, cuestión en la que se análisis con énfasis en el aspecto político, los ahondará en las próximas líneas. El tercer factores de liderazgo a nivel local y la uso del concepto gobernabilidad dice búsqueda de respuestas eficaces a relación con la concepción ejecutiva del problemas actuales altamente sensibles, poder o la autoridad política, en cuanto al poco estructurados1, y de alto impacto social ejercicio y al manejo de los recursos para y emocional para los habitantes. El caso de la implementación de políticas en la la seguridad o inseguridad ciudadana es un sociedad, una dimensión a la cual han caso paradigmático de aquella adherido solamente algunas autoridades consideración. locales, básicamente las que cuentan con recursos suficientes y con una problemática Atendiendo a la multidimensionalidad del crítica que los impulsa a trabajar en el tema concepto, es posible señalar que sus posibles de la delincuencia y la criminalidad. Sirvan fracturas tendrían relación con la sobrecarga8 de ejemplo aquellos municipios con más de demandas para el sistema político. De recursos del país y ubicados en sectores ella dependerá su correcta mantención; de acomodados de la capital. La cuarta lo contrario, su fragmentación. La 1 Sesiguen los supuestos de análisis en torno a la diferenciación entre problemas estructurados y cuasiestructurados, planteados por Carlos Matus. Véase Matus, Carlos. Los Tres Cinturones del Gobierno. Caracas, Ed. Altadir 1997.
    • multidimensionalidad del concepto incluye variables múltiples influencias, retroalimentadascomúnmente debatidas en los análisis sobre América constantemente debido a los cursos de acciónLatina, por ejemplo, las crisis del sistema financiero, tomados por todos los agentes de un escenariola ineficiencia del aparato estatal o de un marco particular. Esta reflexión de la naturaleza relacionalinstitucional y legal anquilosado. También hace del poder permite entender que cuando se hablareferencia a la capacidad del gobierno para el de gobernabilidad aplicada al ámbito de lo políticodiseño, formulación y ejecución de políticas públicas. se cae en la misma lógica. La gobernabilidad esEsta última es la variante del concepto de ante todo una cualidad articuladora de las partesgobernabilidad a la cual adhiere el PNUD2. de un sistema en particular, que involucra tanto a los poderes del Estado como a la sociedad civil y lasOtra variedad de los usos corrientes del concepto conexiones entre ellos. De suyo importante será, pues,es tratar a la gobernabilidad democrática como un la conducción del municipio sobre los problemas deestado deseable, producto de las relaciones entre la criminalidad local, sabiendo que sus causas sonla sociedad civil y los diversos actores que conforman múltiples y complejas de abordar. Será unael sistema político, económico o cultural de una consecuencia del accionar de los municipios elnación. Ante ello, resultan habituales los estudios enfrentar temas relacionados con la violencia y laque recogen el tema de la crisis del sistema político inseguridad comunal. Basta para ello recopilary de la gestión administrativa en su conjunto (lo cual algunos estudios académicos e investigacionesse traduce en la ingobernabilidad del sistema), y en especializadas de los últimos dos años y detenerseel ajuste de expectativas producto de la escasa en aquellas problemáticas comunes que constituyen Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Localcapacidad de proveer a la sociedad los recursos ejemplos de políticas de intervención local, las cualespolíticos y, sobre todo, económicos que anhela. se detallan en el Cuadro Nº 1:Como podrá ser observado, para abordar lagobernabilidad en el sistema político local chileno Cuadro N°1: Problemáticas municipales comunes ense requiere de una estrategia de amplio alcance, la seguridadcual resulta conveniente si el fin es la profundidaddel estudio. Ello implica comprender la Intervenciones en BARRIOS desorganizados y críticos enmultidimensionalidad del término y recordar que en materia de seguridad.la investigación social las explicaciones mono-causales y con criterios sólo particulares no llegan a Programas y proyectos locales de recuperación debuen puerto. ESPACIOS PÚBLICOS. Gestión de acciones y coordinaciones con losComo ha sido puntualizado en líneas anteriores, se PROGRAMAS sociales que intervienen en cada comunaanalizan las implicancias de los problemas derivados y que necesitan integración y estructura colaborativa.de la delincuencia, la violencia y la victimización aescala local, relacionados con el aspecto político Gestión y coordinación con INSTITUCIONES facultadas para trabajar en prevención y control del delito, comoinstitucional de los municipios del país. La esencia las policías y el ministerio público.de lo político y del poder -por medio del cualgobernantes y gobernados desarrollan estrategias ACCIONES SOCIALES, culturales y recreativas que tienende cooperación o conflicto- es su naturaleza un componente de prevención social del delito en sus 9relacional, es decir, un proceso en el cual existen consecuencias e impacto.2"La gobernabilidad democrática supone la legitimidad de las instituciones políticas, económicas y administrativas a todos los niveles. Abarca los complejos mecanismos,procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales.Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrática tiene diversos atributos: es participativa y transparente en el proceso de toma de decisiones y dispone de mecanismospara la exigencia de responsabilidades por parte de la sociedad; es eficiente en la utilización de los recursos para lograr los fines previstos, es equitativa y promueve elEstado de Derecho". Véase PNUD: www.pnud.cl, informes e Índices de Desarrollo Humano.
    • Gobernabilidad en el Sistema Político Local Esta breve lista, en ningún caso completa y cerrada, variables tan significativas como (1) el liderazgo da cuenta de una serie de acciones desarrolladas alcaldicio, (2) la institucionalidad local y (3) el sistema por los municipios del país y/o co-producidas con de demandas de seguridad pública, permite otras agencias del Estado, como también de la profundizar en la gestión de la gobernabilidad complejidad creciente de los mecanismos de acción municipal y los esfuerzos de disminuir los niveles de necesarios para abordarlos, los cuales, sin un liderazgo temor y de inseguridad en el espacio local, tal como dinámico por parte de la autoridad política comunal se describe en el siguiente esquema: y sin una institucionalidad que le otorgue soporte, estabilidad y seguimiento, no pueden transformarse Esquema N°1: Tríada de Gobernabilidad municipal en en soluciones o respuestas locales efectivas, porque seguridad no llegan a satisfacer los requerimientos de la población, a saber, disminuir el temor, reducir la LIDERAZGO victimización y disminuir la criminalidad a nivel local. ALCALDICIO (pericia, conocimientos, expertise) Los municipios del país enfrentan en la actualidad una diversidad de problemas contando para ello con escasos recursos técnicos, financieros y humanos, lo cual, en algún momento, puede hacer estallar INSTITUCIONALIDAD SISTEMA DE DEMANDAS DE LOCAL SEGURIDAD PÚBLICA una crisis de proporciones debido a lo que la (diseño organizativo, sistemas de (percepciones, demandas, trabajo) conflictos) ciudadanía espera de ellos. Una sobrecarga de demandas puede ser altamente nociva para la estabilidad de la gestión municipal, desintegrando la gobernabilidad del microsistema. Documentos del BID y de otras agencias internacionales han planteado el tema de la debilidad de la democracia debido a sostenidas crisis de seguridad pública, surgiendo a la par añoranzas autoritarias, restricción de derechos, aumento de penas y militarización del sistema de seguridad local, debilitando el sistema de gobernabilidad3. Solamente considerando ciertos cambios institucionales y la realización de ajustes de envergadura es posible entrever un campo de maniobra adecuado para la gobernabilidad local. Como señala Cravacuore, no se trata solamente de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, también de acercar las administraciones locales a las organizaciones de la sociedad civil, lograr consensos participativos amplios y menos verticales4.10 El marco conceptual fundamentalmente sociopolítico que desarrolla este artículo, y que comprende 3 Preocupante han sido las últimas decisiones del actual gobierno y las señales antidelincuencia exclusivamente policiales, represivas y de contención, lo cual avizora un horizonte poco prometedor en la materia cuando solamente soluciones del tipo político - efectistas se apoderan de la opinión pública. 4 Cravacuore, Daniel. "El origen de la innovación en el gobierno local y sus actores". En Cravacuore, Daniel. (Comp.), Innovación en la gestión municipal. Universidad Nacional de Quilmes, Federación Argentina de Municipios, Buenos Aires, Argentina, 2002.
    • 2.1. Liderazgo AlcaldicioExisten variados ejemplos de eficacia de las En Europa, las políticas públicas realistas yautoridades comunales, de dirección y conducción pragmáticas, orientadas a la resolución de problemas,de los problemas comunales con perspectiva de han marcado la pauta y siguen siendo modelos agobernabilidad. Liderazgo activo, participativo y seguir; lo mismo ocurre con experiencias exitosas deaglutinador, capaz de movilizar los recursos ciudades como Quito, Diadema, Bogotá o Montreal,municipales en aras de una meta común. Es sabido que luego de un proceso de mediano y largo plazo,que el campo de maniobra en torno a la luego de la consecución de un compromiso real ydelincuencia es limitado, pero bajo ciertas activo por parte de diversos actores y, junto a unacondiciones puede llegar a ser efectivo, cuanto más reforma municipal estructural, han logrado lasi de la propia conducción alcaldicia se puede asumir implementación de las estrategias de prevención yun enfoque de resolución de problemas en materia visiones de políticas de seguridad con criterios dede seguridad comunal, y de adscribir a un trabajo participación comunitaria y de coproducción decoordinado con los distintos actores en la temática iniciativas sociales y ambientales eficaces. Ende la violencia y la criminalidad local. definitiva, la perspectiva territorial es clave para la contención del problema. En Quito, por ejemplo, seAlcaldes, sin grandes diferencias ni en enfoques ni realizó un Pacto por la Seguridad Ciudadana,en sesgos políticos, han constituido ejemplo de teniendo al alcalde como principal referente; en Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Localimportantes innovaciones en el combate local a la Bogotá, la estrategia liderada por la autoridad localdelincuencia y han asumido responsabilidades más tuvo positivos resultados en materia de reducción deallá de lo presupuestado y de los campos de acción la criminalidad.para lo que están facultados. Los alcaldes de lascomunas de Peñalolén, Vitacura, Puente Alto, San En Chile, el escenario es poco alentador. El liderazgoJoaquín, La Pintana, Maipú y Recoleta, en la Región de los alcaldes no basta, teniendo en cuentaMetropolitana, y de Puerto Montt, Coronel, Copiapó, instituciones locales debilitadas y en muchos casosen otras regiones, conforman una selecta lista de inoperantes, lo cual revela problemas en el diseñoarticulación de programas y proyectos que han de los gobiernos locales, hoy concebidos como merashecho frente al delito a nivel local, teniendo como administraciones comunales con poco espacio paraeje de acción el liderazgo de su autoridad comunal, la acción y escaso poder político para diseñar,como también una serie de apoyos intramunicipales implementar y monitorear políticas de prevencióny externos que les ha permitido una gerencia pública de la criminalidad. El sesgo centralizador y estataladecuada a los problemas de esta envergadura. permanece coartando las posibilidades del desarrolloLas gestiones de los alcaldes han permitido, en local. En la actualidad, los alcaldes presiden consejosmuchos casos, materializar un aporte sustantivo en de seguridad a nivel local, iniciativa impulsada,este problema de relevancia local. Todos, con mayor financiada y monitoreada desde el nivel centralo menor éxito y con mayor o menor nivel de difusión, (Subsecretaría del Interior, a través de la División dehan contribuido mediante su dirección en la Seguridad Pública), sin embargo, estas acciones seprevención y el control de situaciones relacionadas quedan en las asignaciones de recursos centrales y 11con la violencia y la criminalidad a nivel local. en la toma de decisiones mediatizadas y parciales,Variados ejemplos dan cuenta de esta realidad y dejando un escaso margen para la direcciónrevelan la posibilidad de actuar sobre el territorio y comunal. Esta estrategia va en la dirección contrariabuscar soluciones teniendo en cuenta las distintas a lo planteado en estas líneas: lo que importa esrealidades locales y la perspectiva de sus habitantes: avanzar hacia una mayor capacidad de los alcaldesla ciudad es hoy en día el marco para el accionar de tomar decisiones de relevancia para susconjunto entre el sector público y el sector privado. comunidades. Algo que bajo ningún punto de vista
    • Gobernabilidad en el Sistema Político Local cuestiona su responsabilidad por intentar hacerse Seguridad Ciudadana, Oficina de Protección Civil y cargo del tema como lo están haciendo en la Seguridad, Departamento de Seguridad Integral, actualidad. Lo cierto es que hoy un alcalde cuenta etc.), la contratación de profesionales o asesores con escaso margen de maniobra en seguridad para la gestión de la seguridad local, y el desarrollo pública y sólo puede cooperar y colaborar con muy de proyectos de intervención y de prevención del limitadas instancias. Solamente los líderes locales que delito, necesariamente deben contar con los recursos han innovado y han apostado recursos al tema han humanos y financieros para hacerlo, situación que podido satisfacer las demandas locales en seguridad deja fuera a cientos de municipios del país, carentes pública, y han conseguido mostrase efectivos en el de las capacidades mínimas para hacerse cargo tema5. De lo contrario, y como constantemente del problema. El liderazgo efectivo, hasta hoy en la sucede, las presiones de cambio pueden llegar a experiencia chilena, se refiere a iniciativas individuales desestabilizar la función del gobernante quien, bajo o episódicas, con un marco de recursos adecuados este escenario, debe transar y buscar determinados y con la cooperación de otros actores. La capacidad apoyos con el fin de cumplir sus requerimientos. Esta de gobierno de un alcalde en materia de seguridad inestabilidad en la misión de gobierno se traduce en da cuenta de un esfuerzo e interés individual un problema de gobernabilidad. El conflicto se relevante, casi una opción personal, y surge en puede acentuar y entre el gobierno y la sociedad muchos casos ante la creciente demanda se produce un quiebre, como lo ha expuesto Edgardo ciudadana. Justamente lo que una descentralización Boeninger6, en su análisis sobre la gobernabilidad efectiva y una modernización municipal debiera para el caso chileno. En su examen deja entrever la dejar atrás. Todo un marco institucional adecuado importancia de elaborar políticas públicas en un a los cambios y también una apropiación por parte marco de profundización de la democracia. Los de las autoridades de conocimiento y preparación personeros investidos de poder legítimo deben en políticas públicas de seguridad, condición sine empeñarse en hacerles llegar a la ciudadanía los qua non para desarrollar gestión comunal en la éxitos, los bienes y los servicios de una democracia materia, de lo contrario se podría generar liderazgo estable: libertades, participación, paz social y, por perverso o simplemente desinformado 7 . La supuesto, seguridad. Entre sus ideas principales modernización del sistema municipal chileno que destaca que resulta sustantivo compatibilizar el muchos actores proponen, permitiría que una de las ejercicio de gobernar (la capacidad de articular las atribuciones centrales de las municipalidades en el demandas e intereses sociales) con la agenda municipio del siglo XXI fuera el tema de la seguridad pública. Todo ello con el propósito final de lograr el pública, cuestión que hoy en día no acontece. buen gobierno. Sin embargo, la utilización de ese liderazgo en materia de seguridad está estrechamente relacionada con la capacidad de su propio sistema político para responder. Es decir, el alcalde que puede implementar acciones de relevancia en la materia, como la creación de Unidades Técnicas pertinentes (Dirección de12 5 "Hemos pasado de la preocupación a la ocupación (...) desarrollando una política de prevención de delito que pone su acento en la participación ciudadana. Porque la seguridad es un problema de todos, también todos deben estar en la solución", Alcalde de Maipú, Alberto Undurraga, en la exposición inicial del 1ª Seminario Internacional de Prevención y Seguridad Ciudadana, comuna de Maipú, 21 de junio de 2007. "Le pedimos a los tribunales que se pongan en los zapatos de los chilenos, (...) queremos que los delincuentes estén tras las rejas" , Alcalde de Peñalolén, Claudio Orrego, llamando a la colaboración entre instituciones facultadas para trabajar en la materia, La Tercera, 5 de julio de 2007. 6 El autor ha analizado el tema del orden institucional y los factores que favorecieron la gobernabilidad durante el proceso de transición en Chile. Véase Boeninger, Edgardo. Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Ed. Andrés Bello, 1997. La gobernabilidad y el tema de las políticas públicas se encuentran con detalle en Boeninger, Edgardo. "La Gobernabilidad. Un concepto multidimensional" en ¿Qué espera la sociedad del gobierno? Santiago, Ed. U. Chile, 1994. 7 Da cuenta de este fenómeno el hecho que durante diciembre de 2004, algunos alcaldes amenazaron que si el gobierno no lograba controlar los niveles de delincuencia en sus zonas, llamarían a los vecinos a comprar y usar armas de fuego. Esto demuestra que es imprescindible la capacitación y habilitación en la materia, la entrega de conocimientos mínimos sobre el fenómeno a los agentes locales y responsables políticos de las comunas.
    • 2.2. Institucionalidad LocalHoy, la mayoría de las experiencias comunales este punto, adscribir a los nuevos aspectos de laregistradas y señaladas en este artículo, permanecen gerencia pública moderna resulta vital en el procesoprácticamente en el anonimato y siguen siendo de adecuación institucional, adaptando modelosacciones aisladas, esporádicas y carentes de de managment, eficientistas y de mercado (enfoquecontinuidad. No corresponden a un proceso político economicista) o de reingeniería organizacional, dede relevancia o de cierta magnitud, esperable de desarrollo de organizaciones públicas, como elun fortalecimiento de las instituciones locales. propuesto por el neonstitucionalismo (enfoqueSolamente son acciones que van en la dirección politológico). Es decir, incorporando cada vez máscorrecta, buenas intenciones que no pasan por una a los destinatarios del servicio público en sus solucionesmejora en los niveles de autonomía de la conducción y gestión de problemas. Al respecto, las iniciativascomunal, ni por mejoras en la institucionalidad, de la nueva gestión pública, conocidas como decampos en los cuales se debería profundizar y generar orientación al cliente, procuran un cambio en lasun nuevo paradigma de acción. Si la cuestión del reglas del juego entre proveedores y destinatariosliderazgo alcaldicio ha mostrado tibios avances en de los servicios públicos, por cuanto esta visión semateria de creación o fortalecimiento institucional, declara superadora del tradicional esquema en elel resultado es prácticamente nulo. No existen reglas que los usuarios de servicios públicos estatales poseíandel juego claras a nivel local ni definiciones el rol de meros receptores pasivos y carentes de Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Localnormativas, legales o convencionales que enfoquen derechos específicos. Aún más, algunos lineamientosel trabajo municipal en materia de seguridad y de la gestión pública moderna resultan necesarioscriminalidad. No existe un contexto adecuado para para promover la institucionalidad local destinadagestionar acciones, para desarrollar procesos y para a enfrentar el fenómeno de la delincuencia local,implementar evaluaciones, aparte de los lineamientos los cuales -en principio- se condicen con el sistemaque bajan del nivel de gobierno centralizado. En de tipo presidencial chileno, encaminado a lamateria de políticas públicas locales de reducción desconcentración y descentralización dedel delito y de prevención, no existe una atribuciones, funciones y responsabilidades, y a lainstitucionalidad local adecuada a esos propósitos. profundización del sistema democrático, trasladando competencias y recursos hacia los gobiernos localesAntes bien, cuando se promueve una mejora del país.institucional del sistema administrativo local, se hacereferencia a todos aquellos cambios en el sistema En otro plano, hay experiencias internacionales queorganizacional del municipio, en la modificación y/o constituyen modelos a seguir en el marco de lacreación de pautas sociales y tradiciones que se creación de institucionalidad local en el área de labasan en la identidad cultural de una comunidad seguridad. Resultan paradigmáticos los Contratospolítica anclada en el territorio, y que dicta autoridad locales de prevención, surgidos en Francia duranteo impone ciertos valores para su sociedad. Se los años noventa, una estructura concertada entredesprende que en materia de seguridad pública la el Estado y las ciudades en materia de prevenciónadecuación institucional debe considerar el del delito, con un horizonte amplio en el tiempo yestablecimiento de procesos de trabajo ajustados a con sus propios esquemas de financiamiento. En 13la realidad que el territorio vive (diferenciando Estados Unidos, han implementado el modelo deconvenientemente y dictando fórmulas de acuerdo Communities That Care, creado en la Universidad dea las características prácticamente irrepetibles de Washington, y adaptado por la Fundación Pazlas comunidades locales), como también a formas Ciudadana en Chile, con el objetivo de implementarde trabajo esporádicas o permanentes, por ejemplo, modelos de desarrollo social, buscando la promocióntrabajos de intervención en barrios críticos o modelos de conductas y valores a nivel local. Otras prácticasde gestión frente a dinámicas más complejas. En internacionales posibles de replicar las ha registrado
    • Gobernabilidad en el Sistema Político Local Vanderschueren8, las cuales, junto a cierto consenso amplio, complejo y conflictivo y la escasez de académico y técnico en el tema, han arrojado soluciones de tipo local en conjunto con el carácter conclusiones válidas para ser ajustadas a las anecdótico de las respuestas por parte de las realidades locales de los municipios de nuestro país. autoridades comunales, sumando a ello la franca debilidad del sistema político local y sus instituciones Un set de premisas claves constituyen aquellas municipales como para hacer frente a este fenómeno experiencias que posean un impacto comprobable de alto impacto social. Con todo, se conjuga un en materia de seguridad local; aquéllas que cuadro de gobernabilidad desequilibrado y con constituyan un aporte en innovación, en general, de posibilidades de fraccionarse: aumento de una duración no menor de 5 años y correspondientes percepción de inoperancia política, disgusto a demandas específicas del territorio. Antecedentes ciudadano, y crecimiento del temor y la inseguridad. fundamentales para incorporarlas en materias de En este contexto se puede afirmar, bajo los supuestos gestión local sobre el fenómeno, puesto que, como neoinstitucionales, que las estructuras políticas son indica Gabaldón, toda política sobre seguridad, construidas y cambian por medio de coyunturas preventiva y de control, debe considerar su críticas que definen la nueva estructura de relaciones implementación en el plano local, territorial y barrial, que constituyen el sistema político. Dentro de este adecuándolo a su naturaleza y particularidades, de sistema de transformación y cambio se encuentra el ahí su flexibilidad y las mejores probabilidades de microsistema municipal chileno. éxito9. Este anclaje local promueve de mejor manera la revisión y la evaluación de las mismas, situación Por lo general, para fortalecer el marco institucional que hasta hoy ha sido imposible de realizar debido local, hay que ir más allá de la asistencia técnica, a la concentración de iniciativas por parte del siendo necesario medir la demanda real por los gobierno nacional, y al carácter esporádico de las factores institucionales que están en juego tras la intervenciones municipales. Todo lo cual resulta seguridad comunal. Algunos de ellos son: inviable si los municipios del país siguen atados en sus funciones y son agentes colaborativos y • Unidades especializadas dentro de la organización secundarios en políticas sobre seguridad para sus municipal: comunas. • Un panel de expertos asesores de la acción del alcalde; Como se ha señalado recientemente, el marco • Mecanismos de rendición de cuentas; conceptual sobre las nuevas instituciones políticas • Sistemas de monitoreo y evaluación de las modernas y su adecuación a los problemas actuales actividades en materia de reducción de la enmarcan el proceso de modernización o reforma criminalidad local; de los municipios del país, quienes no pueden quedar • Pautas de trabajo consensuadas; fuera de un proceso mundial de adecuación y de • Modelos de gestión local participativos y entrega de mejores servicios locales. El nuevo vinculantes; institucionalismo encara a las instituciones políticas • Una planificación anual municipal, que apoye a como productos de contexto, al igual que las políticas los planes comunales con los cuales trabaja el que los decidores definen, y que se basan en el gobierno local (por ejemplo, todas las políticas estado del arte actual, mirando al sistema de sectoriales que son introducidas en los municipios14 gobernabilidad en el cual se encuadran. Es por ello desde ministerios como Salud e Interior, y otros que sin una adecuada modificación estructural, el servicios con rango ministerial como Infancia o sistema de gobernabilidad puede hacer crisis: un Juventud). sistema de demandas de seguridad cada vez más 8 Vanderschueren, Franz; Marcus, Michel; Lunecke, Alejandra y Jean Pierre Buffat. Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. Santiago. División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2004. 9 Gabaldón, Luis. "Seguridad Ciudadana y control del delito en América Latina", en Análisis y Propuestas. El Observatorio de Nueva Sociedad. Friedrich Ebert Stiftung, 2004.
    • 2.3. Sistema de Demandas de Seguridad PúblicaComo ha señalado Gabaldón: "La gobernabilidad En general los datos de criminalidad objetiva revelanestá adquiriendo una connotación uniforme que una suerte de estancamiento en los niveles detendría que ver con el desarrollo de condiciones de delincuencia para el primer quinquenio degestión social que enfatizan la participación, la mediciones, con una baja en la última encuesta decorresponsabilidad y la transparencia"10. Hoy se ha 2007. Basta para ello observar los datos de lallegado a un consenso útil -metodológico y práctico- Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC, al definir la gobernabilidad como aquél conjunto para la serie 2003-2007, presentada por la Divisiónde reglas del juego que determinan las coordenadas de Seguridad Pública del Ministerio del Interior, enpara la acción colectiva en una sociedad. Con la cual se presenta la victimización13 y su mantenciónmayor razón en una unidad territorial con rasgos de promedio en torno al 38,5% de los hogares del país14.identidad y de cultura diversos como las comunas. En ese sentido, las instituciones que administran y Cuadro N° 2: Victimización hogares15gobiernan esa unidad deben ser el resultado de Hogares Victimizadosacuerdos y arreglos institucionales, así como de 50%negociaciones a largo plazo entre los diferentesagentes que tienen y deben participar de ellas. De 40% 43%ahí deriva la importancia de adecuar un sistema 38,30% 38,40% 30% 34,80%de respuestas público, de intencionar la gestión delos municipios hacia el sistema de demandas de 20%seguridad y protección civil. El fenómeno de laseguridad se ha tomado no sólo los primeros lugares 10%de preocupación nacional11, también ha copadolos espacios de la agenda ciudadana a nivel local 0%como para que los policy makers la encaren y 2003 2005 2006 2007reformulen hacia el sistema municipal. Fuente: Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, ENUSC, 2003- Gobernabilidad Municipal- El impacto de la 2007El sistema de demandas de hoy es significativo enla materia, con noticieros, apariciones en prensa yreportajes de alto impacto social, y una cada vez La victimización alrededor del 38% de los hogaresmayor sensación de indefensión por parte de la durante los últimos 5 años debe, sin embargo, serciudadanía. Esta preocupación sobre un issue12 de contrastada con el análisis detallado a escala local.impacto transfiere esta demanda hacia el centro Según los lineamientos del presente artículo, eldecisorio municipal, aun cuando ésta no se condiga fenómeno de la seguridad pública se complementani con las atribuciones del municipio (no las tiene) y sustenta en sus múltiples aristas. No hay queni con la seguridad medida de manera objetiva desconocer el impacto a nivel de barrios o(discutible). 1510 Gabaldón, Luis. Op. Cit. Pág. 3.11 Véanse las Encuestas Adimark: en octubre de 2007, en materia de delincuencia, el 88,6% de los consultados desaprueba la gestión del gobierno y sólo un 7% lo aprueba.En mayo de 2008 la delincuencia supera a la corrupción como el área peor evaluada del gobierno.12 Issue como problema público de relevancia política, incorporado en la agenda de gobierno.13 Estas mediciones individualizan a la víctima de un delito, durante un período determinado: ¿qué delito, cuántas veces, de qué modo?, por tanto, ofrece una valiosainformación criminológica.14 Media geométrica15 Durante los últimos 12 meses ¿Usted o algún miembro de su hogar fue víctima de algún delito?
    • Gobernabilidad en el Sistema Político Local vecindarios del delito y su focalización, incluso el La delincuencia, la violencia urbana y el crimen efecto de la percepción de temor que es tanto más localizado, debilitan las instituciones, merman la en personas que no han sido victimizadas como en cohesión social y encapsulan el proceso político las que sí lo han sido. local, y a la vez puede reducir la gobernabilidad local, atrofiar el sistema y afectar negativamente el Por lo pronto, parecerá inconveniente o desusado proceso de gestión local, generando inestabilidad escuchar a los alcaldes decir que "no tienen las política e incertidumbre en el marco social local. herramientas para enfrentar el tema", desligándose Un ejemplo de política pública sin una adecuada de este issue y endosándolo al gobierno central; al fiscalización y evaluación de impacto es el Plan parecer, si el proceso de modernización institucional Cuadrante de Carabineros de Chile, en el cual de las municipalidades se genera con oportunidad escasamente se ha profundizado y sobre el que y en la dirección correcta, los alcaldes serán unos persisten dudas sobre la calidad de su ejecución e de los primeros encargados y a la vez responsables implementación. Baytelman ha señalado además de la demanda hoy totalmente insatisfecha en que "Muchos de los programas sociales asociados materia de delito. Un traslado de poder implica a las líneas de prevención de la Estrategia Nacional asumir responsabilidades y dar cuenta de su gestión, originan intervenciones más bien superficiales, sin cuestión que en otros países sucede desde hace coordinación entre los diversos organismos, con mucho tiempo, generando buenos niveles de importantes duplicaciones, y que ter minan, reducción del delito a nivel local y gestionando de mayoritariamente, en actividades de nivel mejor modo las demandas locales de seguridad, diagnóstico" 16. teniendo como principal agente articulador y promotor al alcalde basado en su institucionalidad En suma, el desarrollo e implantación de estrategias local. locales dentro de la modernización municipal que se espera, además de coordinar y revertir estas La modernización municipal debiera entregar las señales erráticas, debe fortalecer el poder directo competencias necesarias a los alcaldes, junto a los del alcalde sobre el representante policial de su recursos convenientes, debiendo equilibrar la comuna, cuestión que en la actualidad no se governance (capacidad que tienen los gobernantes encuentra normado. Ello también pasa por diseñar de dirigir, guiar e influir los procesos económicos, una política de seguridad local con objetivos claros, sociales y políticos) con una agenda de con componentes específicos, con un equipo de gobernabilidad local, llegando a una noción más coordinación con experiencia, y sobre la base de amplia de gobierno, amparado en una un diagnóstico consensuado y participativo, institucionalidad local adecuada y gestionando un trasuntado en una priorización de acciones, en la sistema de demandas de seguridad y protección determinación de roles de los actores involucrados vecinal. Las instituciones mismas tienen que en el problema y en la estrategia de acción, en la consolidarse con nuevas herramientas y al mismo validación de la política mediante apoyo interno y tiempo nutrirse de los valores sociales, como la externo, en alianzas, y con una amplia difusión de democracia, la participación ciudadana, la nueva la misma, junto a mecanismos de monitoreo y de gestión pública. El desarrollo humano es resultado evaluación definidos. del impacto positivo de las libertades implicadas en16 la gobernabilidad democrática, por ello es que resulta clave administrar y gestionar localmente el fenómeno de la delincuencia y la criminalidad para así propender a un mejor desarrollo social de las comunidades de base. 16 Baytelman, Andrés. "Estrategia Nacional de Seguridad Pública", Columna de opinión, El Mercurio, 30 de septiembre de 2007.
    • 3 Consideraciones 3.1. Primero: Promover un Enfoque de Gobierno Local de la Seguridad El gobierno nacional de la seguridad pública ha enfatizado siempre su carácter represivo y reactivo, ha coartado el accionar de las comunidades de base, los resultados de sus intervenciones son discutibles y se enmarcan en una visión de la gestión pública burocratizada, intrascendente, escasamente efectiva y dinámica. El gobierno local de la seguridad hace hincapié en la prevención social del delito, en el apoyo a medidas de control y en la posibilidad de generar acciones sistemáticas y de continuidad, debido al trabajo sobre una cultura local propia. Los conflictos que genera Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Local la inseguridad tiene sus causas a nivel local , de ahí que los agentes municipales sean los mandatados para hacerse cargo de este problema y su consecuente malestar social, apoyando la red asistencial del gobierno nacional, y trabajando directamente en las causas generadoras del conflicto. La cuestión del gobierno local de la seguridad es una tendencia estructural, prácticamente obligatoria y de dimensión territorial. El gobierno local de seguridad y protección vecinal no se ampara en la represión ni en el control, colabora en la vigilancia (actuando de modo posterior al crimen), y está dirigida a actuar en situaciones problemáticas relacionadas con la prevención, la promoción y la protección ciudadana, en el freno de las oportunidades locales hacia el crimen. Es una política de inversión, menos criminalizada, a la vez que más protectora de la victimización local que el nivel central. El gobierno municipal en seguridad es la antítesis del sistema penal: no administra los problemas de seguridad como una caja receptora del nivel nacional, busca satisfacer las necesidades locales y promueve el pleno goce de los derechos de los ciudadanos. 17
    • Consideraciones 3.1. Segundo: Trabajar en Estructura de Coalición, Cogestión Comunal La experiencia indica que a nivel local las experiencias prometedoras y exitosas se caracterizan por un modelo de gestión basado en coaliciones, es decir, en la voluntad política e institucional de trabajo coordinado, colaborativo, con flujos de información y conocimiento entre los actores destacados en un territorio en particular, con funciones y roles establecidos, con competencias claras y transferencia de comunicaciones en tiempo real, procurando compromisos serios y continuos de modo de dar sustentabilidad a las acciones a nivel local. Está comprobado que las experiencias únicas, verticales y absolutistas, tienen poco impacto positivo; además, generan resultados negativos en la intervención vecinal, fragmentando el capital social, duplicando funciones y sobre interviniendo, produciendo autopsia social (el vecino ya no cree en una nueva encuesta del burócrata de turno, ni en el político recién aparecido por el barrio que trae la última solución a sus problemas). Lo clave es la integración de iniciativas y la tendencia a trabajar de la mano de una política local de seguridad elaborada y administrada por los municipios, los cuales liderarán un proceso de transformación articulando a agentes sociales, comunitarios, estatales, policiales, etc. El alineamiento organizacional es clave. Lo son también las formas de trabajo conceptual y metodológicamente coherentes, por ello es vital la cogestión comunal, es decir, la municipalidad lidera y moviliza; otros actores se integran. Las coaliciones locales construyen un marco lógico, brindan soluciones institucionales, innovan en las bases sociales, crean cultura de intervención territorial científica y respaldada políticamente por las municipalidades. La cogestión interagencia entre municipios y otros sectores, recoge experiencias exitosas de coproducción de iniciativas público-privadas, hasta el día de hoy poco frecuentes, puntuales, sin estructura de gestión adecuada. Ejemplo de ello son las iniciativas dirigidas por municipalidades junto a multitiendas o centros comerciales, que destinan recursos hacia la comunidad local mediante proyectos de prevención temprana o trabajo con jóvenes en riesgo social.18
    • 3.1. Tercero: Descentralización, Modernización y Reforma Municipal Es imprescindible la desconcentración de funciones, el traspaso de poder político, dineros fiscales y/o atribuciones administrativas a gobiernos locales en el campo de la seguridad comunal. Es clave la diversificación de roles de los agentes investidos de poder público a nivel local, como lo es el liderazgo del alcalde en la materia. Los procesos de ajuste institucional que pueden llevarse a cabo necesitan de la promoción de los propios actores locales por asumir nuevas disposiciones y resolver problemas y urgencias como la seguridad de sus habitantes. Se condicen con ello las distintas iniciativas de algunos alcaldes por enfrentar directamente el tema y por pedir constantemente a las autoridades nacionales el Gobernabilidad Municipal- El impacto de la Delincuencia y la Criminalidad Local otorgamiento de facultades para sus municipios. Una modernización institucional de esta amplitud necesita el diseño de un conjunto de mecanismos adecuados que solamente un grupo de expertos, en conjunto con los hacedores de política y los tomadores de decisiones, pueden concretar. El municipio es un actor direccional, que impone decisiones, pero también es un gobierno relacional: delibera e implica a la ciudadanía pluralista en las decisiones públicas. La modernización municipal introduce tres aspectos claves: recurso humano, capital y tecnología y fortalece tres áreas del proceso administrativo local: profesionalización, estabilidad y racionalización. Provee un bien público ausente de clientelismo y burocratización; introduce competencia profesional al incorporar experiencias empíricas de otras agencias del Estado y trabaja en estructura de coalición; también le otorga un horizonte representativo al estar en manos de los alcaldes, puesto que la dirección de las políticas de seguridad deben estar siempre en manos civiles, legitimadas y representativas de la población. Todo lo anterior, con una transferencia de recursos y de poder político necesarios para cumplir funciones en materia de seguridad comunal, condiciones de carácter crítico e insoslayable. 19
    • Bibliografía Bibliografía Boeninger, Edgardo (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Santiago: Ed. Andrés Bello. Boeninger, Edgardo (1994). "La Gobernabilidad. Un concepto multidimensional" ¿Qué espera la sociedad del gobierno? Santiago: Ed. U. Chile. Cravacuore, Daniel (2002). "El origen de la innovación en el gobierno local y sus actores". En Cravacuore, Daniel. (Comp.), Innovación en la gestión municipal. Buenos Aires: Universidad Nacional de Quilmes -Federación Argentina de Municipios. División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior. Política Nacional de Seguridad Ciudadana. Documento, octubre, 2004. Gabaldón, Luis (2004). "Seguridad Ciudadana y control del delito en América Latina", en Análisis y Propuestas. El Observatorio de Nueva Sociedad. Friedrich Ebert Stiftung. Lagos, Roberto. Síndrome de Riesgo Delictual: Antecedentes del uso de drogas en menores de la Región Metropolitana. Documento de Trabajo N° 29, Santiago, ICHEM, mayo 2007. Lagos, Roberto y Jorge Mardones. La Seguridad Pública en los Gobiernos Locales. Documento de Trabajo N° 10, Santiago, ICHEM, octubre, 2006. Matus, Carlos (1997). Los Tres Cinturones del Gobierno. Caracas, Ed. Altadir. Montecinos, Egon. "El control y la fiscalización ciudadana en la gestión municipal chilena. ¿Son posibles con el actual diseño de la gestión descentralizada?. Paper presentado en el 8vo. Congreso Chileno de Ciencia Política, Santiago, 15 al 17 de noviembre de 2006. Vanderschueren, Franz; Marcus, Michel; Lunecke, Alejandra y Jean Pierre Buffet (2004). Políticas de Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina. Santiago: División de Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior, 2004. Vanderschueren, Franz y Alejandra Lunecke (2004). Prevención de la Delincuencia Juvenil. Análisis de experiencias internacionales. Santiago: División de Seguridad Ciudadana, Ministerio20 del Interior.