Ciro Biderman - Como Financiar Movilidad Urbana de Alta Calidad

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  • 1. COMO FINANCIAR UNA MOVILIDAD URBANA DE ALTA CALIDAD PARA TODOS? VI Congreso "Mejores Prácticas SIBRT en América Latina” Ciro Biderman Jefe de Gabinete SPTrans ciro.biderman@sptrans.com.br Agosto, 2014
  • 2. FINANCIAMENTO DE INFRA- ESTRUTURA DE MOBILIDADE DE ALTA QUALIDADE • Independente da definição de alta qualidade em mobilidade sempre implica em investimento adicional às vias já estabelecidas. • Os investimentos vão desde cerca de USD200 mil/km para faixas exclusivas até USD200 milhões/km para um sistema metroviário sem considerar o material rodante. • O problema de financiamento ocorre sobretudo para investimentos intermediários e altos. • Nessa apresentação me concentro na infra-estrutura que apresenta dificuldades de financiamento com um certo viés para o caso brasileiro.
  • 3. O PROBLEMA DE FINANCIAMENTO • Para uma infra-estrutura com valores da ordem de USD10 milhões/km, o investimento se torna considerável para um governo subnacional. • Para se gerar 100km de infra-estrutura seria necessário USD1 bilhão em investimento sem considerar o material rodante. • Tipicamente esses valores não estão disponíveis no orçamento anual de um município ou mesmo de um estado. • Não há sentido de se financiar infra-estrutura com dinheiro de custeio. Há, conceitualmente, a necessidade de diluir o pagamento ao longo dos anos de maturação do projeto.
  • 4. AGENDA • Fontes de Financiamento: Vantagens, Desvantagens e Consequências. • O problema da desapropriação. • Custo de capital e sua manutenção. • Tarifa como fonte de recursos. • Outros itens de capital: material rodante e garagens. • Considerações Finais: A Diferença entre Fluxo e Estoque no Financiamento da Mobilidade com qualidade para todos.
  • 5. FONTES USUAIS DE FINANCIAMENTO • Recursos Próprios/Tarifas • Governo Nacional • Empréstimos • Bancos de Fomento Nacionais • Instituições Multilatareis • Bancos Privados • Parcerias Público-Privadas (PPP) • Arrecadação Especial • Contribuições baseadas na Terra • Impostos sobre a gasolina • Pedágio Urbano • Cobrança especiais sobre vagas de estacionamento
  • 6. RECURSOS PRÓPRIOS/TARIFAS • Parte dos recursos são necessariamente do governo local. • Mesmo para um orçamento como o do Município de São Paulo, da ordem de USD20 bilhões, USD1 bilhão representa 5% do orçamento. • Não tem sentido utilizar o orçamento anual ou as tarifas de um ano para um investimento que deve se amortizar em dezenas de anos. • A manutenção faz parte do orçamento anual mas depende do nível de investimento. • Tipicamente se subsidia inclusive a operação então não há espaço para financiamento usando a tarifa. A exceção é o BRT que apresenta custos operacionais mais baixos. • No Brasil apenas os municípios e algumas empresas públicas podem pagar custos de desapropriação exceto no caso de PPP.
  • 7. GOVERNO NACIONAL • Em alguns países o governo nacional simplesmente assume a responsabilidade dos investimentos pesados em infra-estrutura. • Para que esse procedimento não signifique que, em última instância, o morador local pague o custo, deveria ocorrer uma transferência de recursos dos municípios menores para os maiores. • O resultado líquido depende do pacto federativo e não de uma política de mobilidade. • O governo nacional tipicamente tem maior acesso a empréstimos nacionais e internacionais.
  • 8. EMPRÉSTIMOS • Bancos de Fomento Nacionais • Maneira indireta de tomar empréstimo do governo nacional. • Avaliação do projeto geralmente de qualidade levando em conta benefícios sociais porém muitas vezes subestimando impactos urbanos no entorno e ambientais. • Possível ingerência política. • No Brasil problema graves com garantias. • Instituições Multilatareis: Banco Mundial, BID, etc. • Avaliação de alta qualidade inclusive com relação ao impacto urbano e ambiental. • Recursos cada vez mais limitados para a América Latina. • Bancos Privados • Crowded out pelas fontes anteriores. • Avaliação puramente do ponto de vista privado. • Para casos de bens privados a precificação é a mais correta e não sobreusa os recursos sociais.
  • 9. PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS (PPP) • As empresas tomam empréstimos para financiar os investimentos o que implica em custos semelhantes ao dos bancos privados. • A PPP gera uma redução potencial de custos pois o setor público em geral compra pior do que o setor privado. • É possível dar o direito de desapropriação para o ente privado agilizando o processo. • O setor privado não leva em conta o externalidades positivas nem ganhos sociais. • O poder de fiscalização do governo é limitado e os contratos são incompletos. • O Estado precisa de mecanismos de incentivo para garantir seus objetivos.
  • 10. CONTRIBUIÇÕES BASEADAS NA TERRA • Ganhos de mobilidade implicam em aumento do preço da terra. Aumento da carga sobre a terra associada a uma melhora da mobilidade pode ter impacto neutro sobre o cidadão. Transporte e uso do solo precisam ser pensados juntos. • Cobrança pelo direito de construir • Em corredores de transporte a densidade deve aumentar para maximizar seu uso. • O município pode definir os direitos de contruir maximizando a densidade ao longo dos corredores. • A cobrança pelo direito de construir antecipa o recurso que precisa ser pago com maturação do mercado imobiliário. • Contribuição de melhoria • Método mais direto e tradicional em muitos paises porém com prazos de maturação curtos (tipicamente um máximo de 4 anos). • Fundo de Investimento Imobiliário • Possibilidade de se comprar as propriedades ao invés de desapropriar.
  • 11. IMPOSTOS SOBRE O COMBUSTÍVEL • Possibilidade de se cobrar dos geradores de externalidades negativas (transporte individual motorizado) e transferir para os geradores de externalidades negativas (transporte coletivo e não motorizado). • Geração apenas de fluxo; continua requerendo financiamento para o estoque. • Pode gerar inflação se não for compensada por redução na tarifa; compensada por redução na tarifa não gera recurso adicional para o financiamento da mobilidade. • Cobra igual de quem gera congestionamento e de quem não. • Mistura uma taxa ambiental com uma taxa sobre o congestionamento.
  • 12. PEDÁGIO URBANO • A melhor maneira de cobrar por congestionamento é… cobrando por congestionamento. • O pedágio urbano é mais eficiente pois pode ser diferenciado no tempo e no espaço. • Pedágio urbano também só adiciona ao fluxo e usualmente a arrecadação é limitada. • Há grande resistência política provavelmente por alguma forma de ilusão considerando que sistemas que não permitem a circulação em certos dias/períodos apresentam menos resistência.
  • 13. COBRANÇAS ESPECIAIS SOBRE VAGAS DE ESTACIONAMENTO • Apresenta características semelhantes ao pedágio urbano com menor resistência política • Pode ser diferenciado no tempo e no espaço. • Adiciona recursos somente ao fluxo. • Arrecadação Limitada. • Com a tendência de limitar estacionamento nas grandes cidades o potencial de arrecadação deve se reduzir. • A limitação de estacionamento está de acordo com uma política de mobilidade urbana mais eficiente e mais igualitária. • Há o potencial de se cobrar do setor imobiliário através de mecanismos como o PGT no Brasil.
  • 14. DESAPROPRIAÇÃO • Um dos grandes elementos de custo no investimento em mobilidade é o custo de dasapropriação que tipicamente representa 20% do custo total e pode chegar a 70%. • A desapropriação de habitação informal tem grande resistência política pois a falta de titulação traz grande incerteza para o morador e representa um problema social. • A desapropriação de habitação de classes médias e altas tipicamente gera demandas jurídicas aumentando o custo do projeto acima do mercado. • A necessidade de usar recursos próprios e de pagamento antecipado na legislação brasileira fazem com que esse seja um dos elementos mais problemáticos.
  • 15. MANUTENÇÃO • Qualquer investimento gera um custo de manutenção que tipicamente é absorvido pelo fluxo de recursos o que é consistente com sua característica. • Conectando a manutenção ao contrato de construção da infra-estrutura é uma maneira natural de dar incentivos corretos: um investimento sub-ótimo deve gerar maior custo de manutenção. • Uma vez estabelecido um estoque razoável a manutenção passa a ser o principal custo da infra-estrutura até o ponto em que seja necessário renovar-la. • Maiores investimentos implicam em maior prazo para renovação e portanto maior custo de manutenção (e monor flexibilidade).
  • 16. FINANCIAMENTO DE BRT PARTIR DA TARIFA • Sistemas de BRT tipicamente reduzem o custo operacional em proporções que vão de 20 a 40%. • Em um ambiente de tarifa uniforme é natural que, para um dado grau de subsídio, se gere um excedente na operação de BRT dentro da arrecadação total. • Um grau de subsídio à operação abaixo de 40% potencialmente pode financiar (parcialmente) a implantação de BRT em um regime de PPP. • O financiamento do investimento com (parte da) tarifa amarra construtores e operadores traz novos atores para o ambiente e compromete a obra com a eficiência da operação.
  • 17. FINANCIAMENTO DO MATERIAL RODANTE E GARAGENS • Em geral preocupa-se com o financiamento da parte construtiva deixando o material rodante bem como as garagens para a operação. • Ainda que a depreciação do material rodante seja mais rápida (da ordem de uma década) não deixa de representar um custo de capital. • Domínio do material rodante e, sobretudo, de garagens aumenta o poder de monopólio do operador. O seu financiamento não pode ser pensado de maneira separada dos outros elementos de capital.
  • 18. CONSIDERAÇÕES FINAIS 1/4 • A única maneira de garantir alta qualidade na mobilidade urbana é através do aumento do investimento em infra- estrutura para esse fim. • O nível de investimento pode variar consideravelmente; deve-se utilizar o nível necessário em função da demanda. Super-estimação de capacidade implica em limitação da abrangência. • A demanda típica das grandes cidades latino-americanas requer no mínimo investimento em BRT nos pontos de demanda mais elevada. • Orçamentos municipais não permitem o financiamento com recursos de fluxo anual do investimento em estoque associado a um BRT muito menos associados a um sistema metroviário nem faz sentido financiar-los com fluxo.
  • 19. CONSIDERAÇÕES FINAIS 2/4 • Qualquer investimento em infra-estrutura apresenta dois tipos de custo: o custo operacional (fluxo) e o custo de capital (estoque). • Os níveis de subsídio entre as diversas cidades não são comparáveis visto que algumas métricas incluem material rodante e garagens como elementos de capital e outras não. • Há um mito de que o investimento em construção deve ser necessariamente pago com recursos próprios do governo (independente do ente) e que os demais investimentos devem ser pagos com recursos tarifários mais um subsídio do governo local. Não há nenhum argumento teórico justificando essa postura.
  • 20. CONSIDERAÇÕES FINAIS 3/4 • Custos de capital (obras, material rodante, garagens, terminais, etc.) necessitam de financiamento. • Custos operacionais (mão-de-obra, combustível, manutenção, etc.) são pagos com tarifas e subsídios. • O financiamento é fundamental para ajustar o prazo de duração de estoque com o fluxo de pagamento. • O prazo de financiamente deve ser compatível com o prazo de duração do estoque. • Com isso transformamos o estoque em fluxo que deve ser pago com o fluxo de receitas associado à mobilidade. • O fluxo de receitas inclui a tarifa e a arrecadação local mas também pode incluir impostos sobre gasolina, pedágio urbano, cobranças pelo uso do solo, etc.
  • 21. CONSIDERAÇÕES FINAIS 4/4 • Sempre será necessário o financiamento do capital através de fundos públicos nacionais ou internacionais e/ou através de fundos privados (incluindo PPP) para transformar estoque em fluxo. • O fluxo de receitas deve pagar os custos operacionais, a remuneração do capital e sua manutenção. • A forma como essas fontes e usos se equacionam tem consequências não triviais sobre a qualidade do serviço ofertado bem como sobre a possibilidade de financiamento futuro. • A questão de um milhão de dólares é como realizar esse equacionamento.