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el personal del juzgado está sujeto a las disposiciones de la ley 18.883 (Estatuto Administrativo deFuncionarios Municipal...
Una de las primeras amenazas que trae esta doble dependencia se cierne sobre el funcionamientodel JPL, en específico sobre...
fallar los recursos contra sentencias de primera instancia tanto de tribunales del Poder Judicialcomo por los JPL.Vale, en...
a) Un Presidente y un número variable de ministros según la población regional y el número demunicipios con JPL8. Dependie...
3. Actualmente, no se admite la casación en los juicios seguidos ante los JPL (art. 38 ley 18.287).Podría reformarse esto ...
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Un aporte a la regionalización cortes regionales como segunda instancia de los jpl

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Propuesta de Cortes Regionales a cargo de los Gobiernos Regionales que sean la segunda instancia de los Juzgados de Policía Local (éstos, a cargo de las Municipalidades)

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Un aporte a la regionalización cortes regionales como segunda instancia de los jpl

  1. 1. Un aporte a la Regionalización: Cortes Regionales como segunda instancia de los Juzgados dePolicía LocalResumen: La actual supervigilancia disciplinaria y de segunda instancia que tienen los Juzgados dePolicía Local por parte de las Cortes de Apelaciones respectivas es una incongruencia dentro delsistema judicial por cuanto aquéllos no pertenecen al Poder Judicial chileno sino a lasMunicipalidades, las cuales forman parte de la Administración del Estado como entes autónomos.Existiendo una relación natural entre las Municipalidades y los Gobiernos Regionales en estesistema, es más congruente con el principio de descentralización y coordinación administrativa quesea una corte dependiente del órgano administrativo regional el que conozca de las apelaciones alos fallos de los jueces de policía local, además de otras materias.I. Sistema judicial y Juzgados de Policía LocalNuestra Constitución en su artículo 3 establece el principio de descentralización administrativa yde solidaridad y coordinación entre los distintos niveles territoriales de gobierno y administración.Si bien el precepto alude en forma estricta a las funciones ejecutivas, existen ciertas áreas queescapan a lo meramente ejecutivo en que se traduce la aplicación de este principio. Esto seobserva sobre todo en el caso de las Municipalidades, que pese a que se consideran por nuestroDerecho como órganos meramente administrativos, en la práctica cumplen una funciónimportante en materias de gobierno interior, al tener facultades de coordinación con serviciospúblicos (arts. 118 incs. 8° y 9° Constitución y 4 y 5de la ley 18.695, orgánica constitucional deMunicipalidades) lo que permite hacer efectivo el cumplimiento de la ley por la población1.El caso más emblemático de este fenómeno de irradiación descentralizadora, que sirve ael temade este comentario, es el de la función judicial radicada en los Juzgados de Policía Local (enadelante JPL), que son tribunales especiales que no pertenecen a la estructura del Poder Judicial,sino que son parte de las Municipalidades en su estructura orgánica. Así, la designación del juezque dirige el JPL es realizada por el alcalde respectivo de una terna elaborada por la Corte deApelaciones respectiva (art. 4 de la ley 15.231, Orgánica de JPL –en adelante LO—), se establece laincompatibilidad del juez de policía local con otro cargo de la misma Municipalidad, salvo cuandoen el caso señalado en la misma norma puede ser el abogado municipal, teniendo además el gradomáximo del escalafón respectivo (art. 5 LO), gozan de inamovilidad en su cargo (art. 8 LO), laMunicipalidad tiene el deber de proveer de materiales para el funcionamiento del JPL (art. 56 LO)1Ya sé que algunos sacarán a colación la distinción entre gobierno y administración establecida tras lareforma constitucional de 1991 (ley 19.097), que define al primero como una labor política y de decisión, y ala segunda como una tarea de promoción social (véase MOHOR, Salvador y VARAS, Paulino. ReformaRegional, Provincial y Municipal. Ed. Jurídica de Chile (1991), pp. 41-42). Sin embargo, a mi juicio, laadministración es el armado institucional, humano y económico que permite al gobierno ejercer su poderdecisorio y ejecutivo. Juntos conforman el Poder Ejecutivo, que es el encargado de hacer cumplir las leyes.Por eso es que creo que la Municipalidad, aunque originariamente sea sólo un órgano administrativo, en loshechos ha tenido que asumir una función oficiosa de gobierno. Véase al respecto MOLINA, Hernán. Elproyecto de reforma constitucional sobre gobierno y administración regional y provincial y elregionalismo político. En Revista de Derecho U. de Concepción, Nº189, año LIX (En-Jun, 1991), pp. 41-47:www.revistadederecho.com/pdf.php?id=2385
  2. 2. el personal del juzgado está sujeto a las disposiciones de la ley 18.883 (Estatuto Administrativo deFuncionarios Municipales), y el concurso público para proveer de funcionarios al JPL debe contarcon la participación del juez en la comisión respectiva (art. 19 inc. 2° ley 18.883).Digamos que existen varios otros tribunales que no están dentro de la estructura del PoderJudicial, sin embargo existe una distinción entre aquellos que no están sujetos al controljurisdiccional de la Corte Suprema2y los que sí lo están, que son la regla general3(art. 82Constitución). En este último caso están, por cierto, los JPL, por no estar dentro de la excepciónestablecida por el constituyente.Pero además de la superintendencia establecida para la Corte Suprema, los JPL están bajo lavigilancia disciplinaria y jurisdiccional de la Corte de Apelaciones que corresponde según lacomuna del respectivo JPL. Lo señala expresamente el inciso segundo del art. 8 LO, que establecetambién el deber de enviar informes trimestrales de las causas vistas y falladas (inc. 3°) y lacalificación de la labor del juez por la misma corte (inc. 6° y siguientes).Además, la misma leyestablece que la misma corte procede a designar juez de policía local subrogante cuando elsecretario del JPL no es abogado (art. 6) y fija con acuerdo del JPL y la Municipalidad respectiva losdías y horas de funcionamiento del tribunal (art. 53). Asimismo, es la Corte de Apelaciones la queconoce de la apelación interpuesta contra el fallo del JPL cuando procediere, tramitándoseconforme a las reglas de los incidentes (art. 32 y siguientes de la ley 18.287, de Procedimientoante los JPL).II. JPL, independencia judicial y coordinación administrativaComo podemos observar del examen de las normas respectivas, los JPL se hallan sometidos a unadoble dependencia, poco usual en los órganos jurisdiccionales. Por un lado, se hallan sometidos ala Municipalidad respectiva en cuanto órgano dependiente de ellos, y por tanto sujetos al derechoaplicable a la administración comunal. Y por otro, se hallan sujetos a la tutela de la Corte deApelaciones, en términos similares a los que tienen respecto a los juzgados de letras4de suterritorio (véase arts. 535 a 538 del Código Orgánico de Tribunales), con la diferencia de que éstosestán dentro de la orgánica del Poder Judicial por lo que comparten con aquéllas un mando comúnen todos los aspectos, una orgánica única que los liga y, en fin, una sola institucionalidad que loscontrola tanto disciplinaria como jurisdiccionalmente.2El mismo artículo 82 señala dentro de las excepciones el Tribunal Constitucional, la Contraloría General dela República y Contralorías Regionales, el Tribunal Calificador de Elecciones y los Tribunales ElectoralesRegionales. También debe incluirse aquí, aunque no se mencione en el texto constitucional, al Senadocuando realiza el juicio político conforme a los arts. X a Y de la Constitución.3A modo de ejemplo, tribunales que no perteneciendo al Poder Judicial están bajo supervigilancia de laCorte Suprema son: el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (DL 211 de 1973), el Tribunal dePropiedad Industrial (ley 19.039), el Tribunal de Contratación Pública (ley 19.886), los Tribunales Tributariosy Aduaneros (ley 20.322) y los Tribunales Ambientales (ley 20.600).4En sentido amplio, se incluyen en el concepto además los Juzgados de Garantía, Tribunales Orales en loPenal, Juzgados de Familia y Juzgados del Trabajo.
  3. 3. Una de las primeras amenazas que trae esta doble dependencia se cierne sobre el funcionamientodel JPL, en específico sobre su independencia. Si bien la ley establece una serie de cortapisas paraimpedir una intromisión indebida de las municipalidades en el trabajo de estos juzgados, no esmenos cierto que, desde que en el nombramiento interviene la municipalidad respectiva, existe uncierto “lineamiento” que ha querido seguir la corporación edilicia para la administración de justiciaen su comuna5. Por otro lado, la Contraloría General de la República, en el dictamen 30.274 de1986, ha establecido que el alcalde tiene la facultad de fiscalizar administrativa y financieramenteal JPL, en cuanto jefe del servicio llamado Municipalidad, en materias tan diversas comoinventarios, uso de vehículos, control de ingresos por multas, etc6. Por lo tanto, existe el riesgo deque se utilice al JPL como un instrumento al servicio de la gestión municipal (piénsese, porejemplo, que se pretenda un juzgado más “duro” en el tema de las infracciones de tránsito por elbeneficio que trae el pago de multas a las arcas municipales).Planteamientos parecidos podríamos hacer para el nombramiento de los jueces de letras yministros de las cortes, pero aquí la salvedad es que hay un contrapeso, sea porque los candidatosson propuestos por el mismo Poder Judicial (y, en el caso de las Cortes de Apelaciones, sólopueden ser miembros del Poder Judicial) o, en el caso de la Corte Suprema, se establece el controlpor parte del Senado (arts. 78 inc. 3º Constitución y COT). Si ya existen cuestionamientos a laposible influencia del gobierno en la composición y funcionamiento del poder judicial, no cabríaduda que esa influencia puede ser aún mayor a nivel municipal, dada la calidad del juez de policíalocal y demás funcionarios como funcionarios municipales, y al hecho de no haber un control porparte, por ejemplo, de los concejales.En segundo término, está la supervigilancia que ejercen las Cortes de Apelaciones sobre los JPL. Sibien existen injerencias extramunicipales en las labores que ejerce la corporación edilicia (salud,educación, etc.), esto se justifica en el principio de coordinación administrativa que informa todala Administración del Estado en su concepción amplia (niveles nacional –centralizada,descentralizada y autónoma-, regional y municipal), y que obliga al encuadramiento de las laboresadministrativas en planes unificados y concordantes, en conformidad a lo establecido en el art. 3inc. 2º de la ley 18.5757. Pero en el caso de los JPL la intervención del Poder Judicial es extraña aeste principio, por ser un poder distinto y por tener fines y propósitos diversos a los de laadministración, por lo que el JPL se halla sometido a dos poderes del Estado que tienen finesdistintos, lo que puede ser fuente de conflictos.Por último, tenemos el problema de la acumulación de causas que sufren las Cortes deApelaciones, lo que redunda en mayores demoras por parte del tribunal ad quem para conocer y5LUCIO, Juan Pablo. Visión crítica del funcionamiento, competencia e independencia de los Juzgados dePolicía Local.Memoria de Licenciatura en Derecho U. de Chile (2011), p. 47-48:http://www.tesis.uchile.cl/bitstream/handle/2250/110927/de-lucio_j.pdf?sequence=16Ibíd., p. 45.7Sobre el particular véase MUSSO, Fernando. El principio de la Coordinación Administrativa.En: Variosautores. La Administración del Estado de Chile 1990-2000. Ed. Jur. Conosur (2001), pp. 537-551.
  4. 4. fallar los recursos contra sentencias de primera instancia tanto de tribunales del Poder Judicialcomo por los JPL.Vale, entonces, que los JPL sean sacados de la supervigilancia de las Cortes de Apelaciones. Peroqueda un tema pendiente, y es cómo solucionar el tema de la segunda instancia y del controljurisdiccional de estos tribunales. Ante esto, volvemos al tema de la coordinación administrativa, yconsiderando que los JPL pertenecen a las Municipalidades, que son un órgano administrativo decompetencia territorial (la comuna) y que pertenecen a un mismo “continuo administrativo” quelos órganos administrativos de nivel nacional y regional (véase art. 1 de la ley 18.575), debieraestar radicado en un órgano administrativo del nivel territorial inmediatamente superior al delmunicipio. ¿Y cuál es ese nivel superior y ese órgano? la región, y su Gobierno Regional.En síntesis, si los JPL necesitan una segunda instancia, ésta debe estar a cargo de un tribunal quetambién tenga una relación con el Gobierno Regional en iguales términos que los tribunales dedependencia municipal. Y ése es el plan a proponer acá: la creación de una Corte Regional quetenga el poder de conocer y fallar las apelaciones a las sentencias de los JPL, ejercer la vigilanciasobre éstos y las demás funciones que la ley señale.III. Planteamiento de la ideaYa definido que es necesario instaurar una Corte Regional como segunda instancia de los JPL,pasemos a definir las características básicas que, a nuestro juicio, deben tener estos tribunales:1. Esta Corte Regional deberá tener una relación con el Gobierno Regional análoga a la que existeentre el JPL y la Municipalidad. Esto significa que la Corte Regional deberá considerarse por la leycomo un órgano de él, del mismo modo que lo son el Consejo Regional y el Intendente (en cuantoórgano ejecutivo del gobierno regional), lo que deberá ser consignado mediante reforma a la ley19.175 (orgánica constitucional de gobierno y administración regional) sin perjuicio de que suorgánica y su procedimiento sean entregados a leyes específicas.2. La Corte Regional, como lo es la generalidad de los tribunales del país incluidos los JPL, tendráque ser compuesta por jueces letrados, es decir, que hayan obtenido el título de abogado. Másadelante señalaremos el modo de nombrar a los jueces de esta corte. Por ahora señalemos quepodría (o debería) adoptarse para la contratación de los demás funcionarios el procedimiento quese usa, por ejemplo, en los Tribunales Tributarios y Aduaneros o en los Ambientales, o sea porconcurso público de antecedentes.3. En cuanto al número, la regla principal es que haya una Corte Regional por región. Sin embargo,tenemos problemas en cuanto a aquellas regiones, como la Metropolitana y el Biobío, que tienendos Cortes de Apelaciones. Ante esto, y mientras no se decida crear más regiones, podríaautorizarse la creación de más de una corte regional o en su defecto que una sala de la corte tengacompetencia relativa en una o varias provincias con traslado incluido.En cuanto a la conformación de las Cortes Regionales, nuestra opción es la de combinar los estilosde las Cortes de Apelaciones y los tribunales de familia y penales. Así, quedarían conformados por:
  5. 5. a) Un Presidente y un número variable de ministros según la población regional y el número demunicipios con JPL8. Dependiendo de lo que dispongan las leyes respectivas funcionarán en plenoo en salas.b) Un Administrador General, similar a los que existen en los juzgados penales y de familia, quetenga a su cargo el manejo de los funcionarios de la corte, de los sistemas de funcionamiento y lasunidades de trabajo del tribunal.c)Unidades, con los funcionarios necesarios, que se encarguen, a lo menos, del funcionamiento delas salas, la atención de público, tramitación de causas, relación de éstas, servicios materiales ytécnicos, y ejecución y notificación de fallos.d) Una idea que podría ser buena sería establecer una especie de Consejo Técnico, al estilo de losJuzgados de Familia, que debería estar conformado por un número variable de personas expertasen materia municipal, educacional, de salud, etc. Una especie de fiscalía judicial pero colegiada,que dé su consejo y asesoría a los ministros.El nombramiento de los ministros de la Corte Regional debería adoptar un sistema parecido al querige a los JPL, es decir, que la misma corte elabore una terna o quina que presentará al ConsejoRegional, el cual elegirá al que será ministro. El presidente de la corte, igual que en el resto de lostribunales colegiados, será elegido por y entre los ministros.En cuanto a la competencia de las Cortes Regionales, dijimos ya que su principal función será ser eltribunal que ejerza la superintendencia correccional y jurisdiccional de los JPL, para lo cual sedeberá reformar la LO y la ley 18.287 en tal sentido. Así, será quien elabore las ternas para juez depolicía local y conocerá de las apelaciones a los fallos dictados por los JPL.Pero, además, deberíaser competente para conocer:1. De la apelación en los casos de Reclamos de Ilegalidad Municipal, que conoce y resuelve elalcalde respectivo (art. 141 de la ley 18.695). Incluimos este tópico especial, primero poraplicación del principio de coordinación administrativa, y segundo porque, igual que las causas deJPL, actualmente se puede apelar de esto ante la Corte de Apelaciones respectiva.2. De los reclamos por infracción a Reglamentos Regionales, Planes Reguladores Regionales,Planes de Desarrollo Regional y otras normas y órdenes del Gobierno Regional cuyo conocimientono esté encomendado a otros tribunales.Esta es una idea nueva que, a juicio personal, serviríapara que la normativa regional tenga mayor presencia en la comunidad. Algo así como un “recursode protección regional” que otorgue un cariz regionalista a la judicatura dependiente del GobiernoRegional, con evidente influencia hacia la descentralización.8Hay que recordar que no todos los municipios tienen a su cargo un JPL. Algunos de éstos tienencompetencia en más de una comuna (art. 1 LO), mientras que en algunas comunas (ej. Juan Fernández) lasfunciones que corresponden a un JPL las ejerce directamente el alcalde. Al revés, existen comunas quetienen más de un JPL (ej. Santiago, Talca, Concepción).
  6. 6. 3. Actualmente, no se admite la casación en los juicios seguidos ante los JPL (art. 38 ley 18.287).Podría reformarse esto y admitir la procedencia de un recurso de casación especial deconocimiento de la Corte Regional.En cuanto al procedimiento general, nos inclinamos por el que actualmente se utiliza para conocerde las apelaciones en materia de familia (art. 67 ley 19.968). Es decir, que no se necesitecomparecencia en segunda instancia para que la corte conozca y falle las apelaciones, que sepermitan los alegatos en audiencia, y plazos más cortos que los habituales para que se resuelvanlas acciones.IV. ConclusionesHoy en día se critica que la función judicial en el derecho chileno se halla diseminada en múltiplesentidades que tienen orígenes y funciones distintas. Lo que llamamos “Poder Judicial” no es sinouna parte de ese universo jurisdiccional que incluye otros tribunales e incluso órganos de otrospoderes, como el ejecutivo y el legislativo9. Los JPL están dentro de esta entelequia, y su dobledependencia –de las Municipalidades, órgano administrativo, y de las Cortes de Apelaciones,órgano judicial- es una amenaza para su independencia como tribunal.Las Cortes Regionales, dependientes del Gobierno Regional, no sólo vienen a terminar con estairregularidad jurídica, sino también a cumplir con el mandato del legislador en orden a que existaentre los distintos niveles administrativos la correspondiente coordinación no sólo orgánica sinotambién funcional. Y si la ley ha otorgado a las municipalidades una competencia jurisdiccional através de los JPL, no podrían ser menos los Gobiernos Regionales.Esto es sólo un pequeño aporte a la discusión sobre la descentralización, enfocado en el temajudicial. Creemos que, aunque sea un avance muy pequeño, la creación de estas Cortes Regionalespermita una mejor solución de los conflictos jurídicos y un mejor aprovechamiento de los recursosmateriales y humanos que se utilizan para ello. La función jurisdiccional, poco tratada en materiasde regionalización, debería ser tomada en cuenta por ser una instancia importante para la vida delas personas y la sociedad.9BORDALÍ SALAMANCA, Andrés. Organización judicial en el derecho chileno: un poder fragmentado. EnRevista Chilena de Derecho, vol. 36 N° 2 (2009), pp. 225-230: www.scielo.cl/pdf/rchilder/v36n2/art02.pdf

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