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Reforma a Carabineros de Chile

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La policía chilena necesita una reforma profunda, a fin de adaptarse a las exigencias de un Estado Democrático de Derecho.

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    Reforma a Carabineros de Chile Reforma a Carabineros de Chile Document Transcript

    • Reforma a CarabinerosSergio Arenas B.*Resumen: Es urgente una reforma a Carabineros. Una policía con un pecado original (creada poruna dictadura en 1927), con una formación y disciplina militar impensables en un país democráticohabida cuenta que es la única policía que tenemos (no contemos Investigaciones), que concentrademasiadas funciones que no son propias de lo que corresponde a un cuerpo de seguridad.Deberíamos imitar la experiencia de otros países y dividir la institución en: a) una guardia civil ogendarmería a cargo de la vigilancia de fronteras y costas; b) una policía nacional que se encarguede la seguridad en carreteras, parques nacionales, zonas rurales y sus similares; c) policías urbanasa cargo de las municipalidades que dirijan el tránsito urbano y el cumplimiento de la ley enciudades y pueblos; y d) una policía judicial que ejecute las órdenes de los tribunales. Por cierto,también hay que hacer reformas en cuanto a la formación de nuestros policías, terminando con ladistinción entre oficiales y no oficiales.En el último tiempo hemos conocido de graves acusaciones contra el actuar de la policíauniformada chilena, los Carabineros. Acusaciones que no se reducen sólo a la forma de enfrentarlos actos y desórdenes públicos, sino al trato que han dado a varios detenidos lesionando no sólosu integridad física y sicológica sino también su dignidad y honra1. Y esto, que pudiera ser unproblema reciente merced a los últimos movimientos estudiantiles, ha sido una crítica constante almenos durante este siglo. Tal pareciera que no son casos aislados o esporádicos, sino uncomportamiento más frecuente de lo que parece. Lo increíble del caso es que Carabineros sigueteniendo un apoyo bastante alto de la población, la misma que apoya los últimos movimientossociales2. Esto no debe entenderse como una contradicción, sino como resultado de la incidenciaque tiene la institución policial en la vida de las personas, no sólo en cuanto a los desmanespropios de las protestas sino también en varios otros aspectos muy distintos de la realidad social.Partiendo de la base que el Estado de Derecho necesita de instituciones que permitan el efectivocumplimiento del ordenamiento jurídico, y que entre éstas debe contarse la policía como entevigilante del orden callejero y prevención de delitos3, es que no puede pensarse que Carabineros*Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas por la Universidad de Chile (2012)1Véase:- “Carabineros anuncia sanciones contra efectivos acusados de "tratos vejatorios" contra estudiantes deRancagua”, La Tercera (29-8-2012): http://www.latercera.com/noticia/nacional/2012/08/680-480655-9-carabineros-anuncia-sanciones-contra-efectivos-acusados-de-tratos-vejatorios.shtml- Saffirio, René. ¿Quién frena a la policía? Blogs de Radio Cooperativa:http://blogs.cooperativa.cl/opinion/politica/20120828083357/%C2%BFquien-frena-a-la-policia/2“Expertos explican por qué Carabineros es la institución más confiable para los chilenos”, emol.com (31-8-2012): http://www.emol.com/noticias/nacional/2012/08/31/558429/expertos-explican-porque-carabineros-es-la-institucion-mas-confiable-para-los-chilenos.html3Delgado, Víctor. "Policía, Derechos Humanos y Libertades Individuales". Revista Instituto Interamericano deDerechos Humanos vol. 17 (1993), p. 88:
    • sea un enemigo de la población. Al contrario, es un organismo absolutamente necesario, sin elcual no podríamos tener tranquilidad en nuestro quehacer diario.Dicho esto, la tesis a desarrollar en esta columna es que Carabineros necesita una reformaprofunda para que pueda adquirir el estándar de una policía acorde a lo que se exige para lospaíses democráticos. Primero tenemos que identificar los problemas que subyacen a estainstitución, para luego estudiar las posibles medidas a adoptar.I. DiagnósticoQuizá la raíz más profunda del problema está en el momento originario de la institución. Enefecto, el “pecado original” de Carabineros es haber sido creado por una dictadura, en específicoel primer gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1927-1931), que se caracterizó por sucomportamiento autoritario y que terminó abruptamente dando inicio a un bienio de inestabilidadinstitucional4. Carabineros nació en abril de 1927 a partir de la fusión de las policías municipales yfiscales en un solo cuerpo centralizado5. Esto, que podría ser una nimiedad para algunos, es algoque marca necesariamente el actuar de este cuerpo policial. Basta al efecto compararlo con la otrapolicía, la de Investigaciones, que surgió en 1934 (segundo gobierno de Arturo Alessandri) y notiene el aura negativa que tiene Carabineros.Otro problema, derivado del anterior, es en cuanto a su formación y ordenamiento, que sonmilitarizados6. Históricamente en Chile la policía ha tenido un carácter militarizado, aunqueconviviendo con guardias o cuerpos policiales más “civiles”7. Se ha señalado que este caráctermilitar le ha permitido a la policía chilena ser menos proclive a la corrupción que ha sido un malendémico de otros países del continente8, además de evitar una posible disgregación del cuerpopolicial. Sin embargo, Carabineros sigue el mismo modelo que se aplica en el Ejército, el modelohttp://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/17/dtr/dtr4.pdf4Véase “Carlos Ibáñez del Campo: polémica y figura”, capítulo de “Chile y Latinoamérica en el siglo XX”:http://es.wikibooks.org/wiki/Chile_y_Latinoamérica_en_el_siglo_XX/Carlos_Ibáñez_del_Campo:_polémica_y_figura5“1927, el año de Carabineros de Chile”, folleto del Museo de Carabineros:http://www.museocarabineros.cl/fasciculos/fasciculo6.pdf6Artículo 1° de la Ley 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros: “Carabineros de Chile es unaInstitución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia alderecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo elterritorio de la República y cumplir las demás funciones que le encomiendan la Constitución y la ley”.7Véase Maldonado, Carlos: "Militarización de la policía: una tendencia histórica chilena" (1996):http://www.memoriachilenaparaciegos.cl/archivos2/pdfs/MC0018154.pdf8Véase para el particular:- Orces, Diana. “Victimización por corrupción por la policía”. Revista de Ciencia Política U. Católica deChile, vol. 28 N° 3 (2008), pp. 203-208: http://www7.uc.cl/icp/revista/pdf/rev283/10_vol_28_3.pdf(especialmente ver gráfico de la pág. 204, donde aparece Chile como el país con el menor índice decorrupción policial)- Salas, Alejandro. “Corrupción policial: ¿realismo mágico en América Latina?” blog TransparenciaInternacional en español (4-8-2011): http://blog.transparency.org/2011/08/04/corrupcion-policial/
    • prusiano9, pensado para una monarquía absoluta y autoritaria pero no para un país que se dicedemocrático. Así, Carabineros se organiza en oficiales (formados en la Escuela de Carabineros10),suboficiales (formados en la Escuela de Suboficiales11) y carabineros rasos (formados en la Escuelade Formación12), en ese orden de jerarquía y sin posibilidad de ascender sino dentro del orden.Esta forma de organización reproduce también los defectos propios de la disciplina militar, aménde otras limitaciones como la imposibilidad de derechos sindicales y su no deliberancia en losasuntos públicos (art. 2 LOC Carabineros).Asimismo, pese a la reforma del año 2011, en la queCarabineros es puesto bajo la dependencia operativas del Ministerio del Interior (ley 20.502), susmiembros están todavía bajo la jurisdicción de la Justicia Militar(art. 6 del Código de JusticiaMilitar13).Si bien la idea de una policía militar no es exclusiva de Chile (tenemos el ejemplo de laGuardia Civil española o la Guardia Nacional en los EE.UU.), en otros países al menos hayparalelamente una policía no militar que se dedica a las labores de orden público urbano.También debemos considerar como uno de los puntos a tratar la excesiva concentración defunciones que tiene Carabineros. Al ser la única policía existente en el país, si exceptuamos aInvestigaciones que tiene funciones más específicas, debe cumplir una serie de labores muydiversas, que a veces escapan al concepto de “policía”. Así, Carabineros debe ocuparse de laseguridad vial tanto en sectores urbanos como rurales, del orden público en ambos sectores, lapersecución y captura de delincuentes, servir de guardia nacional en algunos casos (sobretodocatástrofes), de guardia costera, de policía judicial, de vigilancia de menores, de cuerpo de rescate,de control fronterizo, de control forestal,de auxilio a los desvalidos, funciones educativas, inclusivemisiones de paz en otros países14, y en caso de guerra sumarse a las fuerzas armadas paracombatir al enemigo. Anteriormente tenía más funciones, incluso de orden civil, tales comootorgar el certificado de residencia, servir de receptores judiciales, recibir las notificaciones decambio de domicilio, entre otros15.Para el año 2008 tenía más de 40 mil funcionarios yrepresentaba cerca del 85% del total de la policía nacional16. Esta mezcolanza de tareas, si bien nopareciera agobiar a los integrantes de la policía, sí es un punto en contra a la hora de la eficienciade sus labores, y genera la contradicción sentimental que tiene la población17. Asimismo, se critica9Sobre el particular, véase Silva, Juan Domingo. “La Prusianización del Ejército de Chile, la primeramodernización”:http://www.archivochile.com/Poder_Dominante/ffaa_y_orden/Sobre/PDffaasobre0026.pdf10www.escuelacarabineros.cl11www.esucar.cl12www.esfocar.cl13Modificado por la ley 20.477, que sacó de esta jurisdicción los casos en que se involucren civiles ymenores de edad.14Manual de Doctrina de Carabineros, pags. 49-51, 59-60:http://deptocom.carabineros.cl/manual_doctrina/manual_doctrina.pdf15Derogadas algunas de éstas por la ley 20.227.16Tudela, Patricio. “La evaluación de la labor policial preventiva: La evaluación de la labor policial preventiva”Fundación Paz Ciudadana (2011), página 6:http://pdba.georgetown.edu/Security/citizensecurity/chile/evaluaciones/laborpolicial.pdf17“Expertos explican…” op. cit. Rescato la frase de Pablo Huneeus: “Yo creo que el apoyo puede irdecreciendo en la medida en que está todo revuelto, en que las funciones tradicionales de Carabineros son
    • que esta cercanía entre esta policía y el pueblo tenga el riesgo de ser usada indebidamente por lospoderes políticos con el peligro de socavamiento de la democracia (un “aparato ideológico delestado” diría Althusser)18.Por último, un defecto importante se refiere a la hora de la formación que tienen nuestrospolicías. De partida, por la diferencia notoria que hay entre las diferentes escuelas en cuanto a lavariedad y calidad de la enseñanza impartida. Basta darse una vuelta por los sitios web de lasrespectivas escuelas para advertir que, por ejemplo, el nivel de formación de los oficiales esequivalente a una carrera profesional, mientras que los otros están más cerca de la formacióntécnica superior19. Esto, sumando a lo ya señalado antes, afecta negativamente la relación quetiene la policía chilena con la población en general y particular.II. PropuestasVistos los problemas que adolece la institución, nos queda claro que se requieren profundasreformas. Estas modificaciones no se deben hacer porque sí, sino que deben responder a unaorientación fundamental, que dado lo señalado en este artículo, es convertir a la policíauniformada de Chile en un cuerpo de seguridad acorde a las exigencias propias de un Estadodemocrático de Derecho.Así las cosas, las reformas que necesita nuestra policía deben, en primer lugar, eliminar el caráctermilitar que posee actualmente la policía. Luego, proceder a la división de sus funciones en órganosdistintos con una visión y misión particular para cada uno. También, reformar la formación de lospolicías con miras a eliminar la categorización rígida actual y adoptar métodos de ascenso másigualitarios. Vamos a echar un vistazo a cada propuesta.1.- Eliminar el carácter militar de CarabinerosComo dijimos anteriormente, el modelo militarizado de Carabineros no se aviene bien con la ideade país democrático que tiene o aspira a tener Chile. Este modelo sólo acentúa los otros defectosque se le achacan a la institución, amén de servir como ejemplo de un sistema de jerarquías yverticalidades que, adoptado inconscientemente por la sociedad, acentúan su carácter oligárquicoy de tendencia al abuso de poder.Es por eso que, como primera medida, se debe terminar con el carácter militar de Carabineros yacercarla a un modelo más “civil” de conformación e integración. Esto no significa que se debaterminar con las relaciones jerárquicas, pero éstas no deben basarse en la rígida verticalidad desobrepasadas en imagen por su rol de guardia nacional. Incluso sugeriría un uniforme distinto, así como unodistingue a los de Tránsito por una piocha, tiene que ser una distinción total”.18Véase Urbina, Wilfredo. "Aproximación histórica al rol político de Carabineros de Chile". blog EstudiosHistóricos (2010): http://www.estudioshistoricos.cl/blog/aproximacion-historica-al-rol-politico-de-carabineros-de-chile19La formación de un oficial de Carabineros dura 8 semestres, mientras que la de un policía raso es deapenas dos. No he podido averiguar cuánto es la de un suboficial, aunque estimo un promedio de 4 a 6semestres.
    • mando donde las órdenes no se discuten, sino en una relación más “diagonal”, donde elsubordinado tenga mayor participación en cuanto a elaborar la estrategia de seguridad, el superiorno esté solo a la hora de tomar decisiones, etc.Como primera medida, debe sacarse a la policía (olas policías, como se verá más adelante) de la jurisdicción militar y someterla al conocimiento yjuzgamiento de los tribunales de fuero común.Esta eliminación de lo militar significaría, también, que los Carabineros puedan conformarsindicatos, o en su defecto asociaciones que defiendan el interés de los policías ante la jefatura. Enalgunos países existen sindicatos, como Argentina (Federación Argentina de Sindicatos Policiales20)o España (Confederación Española de Policías21), con ciertas limitaciones, como la prohibición dehuelga o de militancia en partidos políticos.Sé que esta pérdida del carácter militar puede asustar a alguien, habida cuenta de que puedaatribuir a ese carácter el prestigio de la institución, aunque creo que es menos por esto que poruna política de seriedad institucional que se echa en falta en varios vecinos, que involucracolaboración con la comunidad y con las distintas instancias públicas. Labores que, por cierto, noguardan relación con la forma en que se organiza la policía sino con la comunión de interesesentre Estado y sociedad. También asusta que esto sea la puerta de entrada a la corrupción, perohay casos, como los de muchas policías latinoamericanas, en que la militarización no ha sido trabapara la entrada de ese flagelo, y al revés, son muchas más las policías no militares cuyo nivel decorrupción es bajo o inexistente.2.- Dividir sus funciones en varios órganosLuego de haber hecho la conversión de nuestra policía en un cuerpo más acorde con la sociedadcivil y democrática, hay que solucionar el tema de la concentración de funciones. Y ante esto, lomás correcto sería dividirla en varios órganos independientes. La fusión de las policías fiscales(encargadas del orden urbano) con el Cuerpo de Carabineros (dedicadas al orden rural yfronterizo) se da en un contexto de trasformaciones sociales que exigían una intervención másdecidida del poder político. Se quiso así tener una policía disciplinada y fuerte pero con capacidadde acercarse a la gente22. No obstante, el país de 1927 no es el del siglo XXI, donde hallamos a unChile más desarrollado y por tanto con mayor número y tamaño de problemas, y un solo órganoencargado de tantas tareas, por muy grande que éste sea y por muy entusiastas que sean susintegrantes, no es suficiente para abarcarlas todas sin perder eficiencia.Así, se propone en este artículo crear las siguientes policías y órganos, que serán los continuadoreslegales de Carabineros:20www.fasipp.org.ar21www.cepolicia.com22"Historia de Carabineros", blog Centros Chilenos en el Exterior:http://centroschilenos.blogia.com/2008/042702-historia-de-carabineros-de-chile.php.
    • a) una Guardia Nacional23, que se ocupe de la vigilancia en fronteras, puertos, aduanas,aeropuertos y legaciones diplomáticas. También, participar en misiones de paz cuando el país secomprometa a ello. Es lo que existe actualmente en España con la Guardia Civil y Argentina con suGendarmería. La diferencia con éstas es que este cuerpo no tendrá un carácter militar, sino unomás acorde a lo civil, con algunas variaciones propias por su condición de cuerpos armados24.b) una Policía Nacionalque se ocupe de controlar el tránsito en autopistas, carreteras y en sectoresrurales, así como de la prevención de los delitos más graves tanto en lo urbano como en lo rural.Para el ejercicio de su labor deberá contar con unidades especializadas en narcotráfico,terrorismo, operativos especiales, entre otros. En casos calificados podrá colaborar y ser auxiliadapor la Guardia Nacional o las policías locales. Esta policía estará bajo la dependencia del Ministeriodel Interior y de la justicia ordinaria, sin perjuicio de lo cual debería, en aras de la descentralizacióndel país, tener coordinación con los Gobiernos Regionales, al estilo de la Policía Nacional deEspaña.c) Policías Localesbajo la dependencia de tránsito urbano, que se encargarán de la seguridad en lascalles y centros urbanos (ciudades y pueblos), el control del tránsito en éstos, el cumplimiento delas ordenanzas municipales, el control en materia de alcoholes, aseo y ornato, y la prevención deaquellos delitos que no estén asignados a la Policía Nacional. En cuanto a su dependencia,debieran estarlo en principio bajo la égida de las Municipalidades. Sin embargo, habida cuenta delas disparidades en cuanto a presupuesto o infraestructura que hay entre las distintascorporaciones edilicias, habrá casos que deberán pasarse a los Gobiernos Regionales o a instanciasen que se mancomunen municipios.d) Y una Policía Judicial, que estará encargada de cumplir y hacer cumplir las órdenes emanadas delos tribunales de justicia, además del traslado de los detenidos y presos ante aquéllos, además dela vigilancia y seguridad de los recintos en que funcionen los órganos judiciales, labores queactualmente se reparten entre Carabineros, Investigaciones y Gendarmería. Estará bajo ladirección funcional del Poder Judicial y orgánicamente dependerá del Ministerio de Justicia.3.- Reformas a la formación de los futuros policíasJunto a las reformas ya mencionadas, es necesario hacer una transformación en cuanto a lageneración y educación de los policías. Hasta ahora, el modelo prusiano adaptado a Carabinerosno es sino espejo y ejemplo de un orden tradicional y estamentario más propio del AntiguoRégimen que del Estado Liberal como el que pretende ser el chileno.Por lo tanto, proponemos que el método de instrucción policial sea reemplazado por un sistemaen que se promueva un orden igualitario de ingreso y ascenso de los funcionarios policiales. Porcierto, dejamos de lado el ingreso y promoción de aquellos profesionales y otros funcionariosanexos, que deben tener su sistema propio.23Que podría llamarse así o conservar el nombre de Carabineros de Chile.24Debo hacer una confesión. Creo que la alternativa de dividir Carabineros es poco compatible con laeliminación de su carácter militar, y deberían ser propuestas alternativas una de la otra.
    • Así, las escuelas matrices de la Policía Nacional, Policía Judicial y policías locales dejarán de estardivididas y serán un solo proceso cada una. Todos los aspirantes entrarán en un régimen único, esdecir, entrarán para ser policías rasos. Pasado un tiempo (más o menos un año) servirán paralabores de seguridad y tránsito mientras se forman en cursos de perfeccionamiento para trabajosmás complejos. Cuando el policía cumpla esos cursos podrá aspirar al grado de suboficial, el cual lehabilitará para dirigir a los policías rasos y a los suboficiales de menor rango, mientras continúaformándose para aspirar al grado de oficial. Luego de esto, y tras los exámenes correspondientes,podrá ser nombrado oficial y ascender según méritos laborales y académicos. Un sistema deformación continua, que promueva el perfeccionamiento tanto en general como en particular delos cuerpos policiales.Es el sistema que tienen, por ejemplo, la Policía Nacional de España25ynuestra Policía de Investigaciones26.En cuanto a la Guardia Nacional, dada sus características especiales debería mantenerse, en parte,el sistema actual de Carabineros en cuanto exista una Escuela de Gendarmes para formar a losguardas de menor rango y jefes de cuartel, y una Escuela Superior para la formación de losoficiales que atenderán materias de mayor complejidad o los jefes de zona. Sin embargo, a laEscuela Superior sólo se permitirá el ingreso de los guardas nacionales ya titulados para superfeccionamiento y ascenso.ConclusiónEn este trabajo hemos pretendido hacer lo que muchos han intuido y reclamado pero no hanexpresado en forma reflexiva, que es evaluar el actual sistema que rige a Carabineros, y que lascríticas actuales a su obrar no son sino una consecuencia de ese sistema. Por eso, es que hemospropuesto que la policía nuestra, a fin de adecuarse a estándares democráticos, sea reformada enaras de una mayor efectividad en su labor. Porque una cosa es criticar que nuestros policías norespeten la integridad y dignidad de las personas al realizar su labor de orden y seguridad, y otraes convertirlos en un objeto de odio e ira, con graves consecuencias para la convivencia de nuestrasociedad.25http://www.policia.es/org_central/division_forma_perfe/inicio.html26Escuela de Investigaciones Policiales: http://www.escipol.cl/