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자활백서 자활운동의 역사와 철학[2]
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  1. 자활사업 15주년 기념 백서 자활운동의 역사와 철학 2009. 12 연구책임자 : 이 문 국 (안산공대 사회복지학과 교수) 연 공동연구원 : 김 승 오 (한국사회서비스관리원 사업개발팀장) 구 노 대 명 (한국보건사회연구원 연구위원) 진 김 정 원 (자활정책연구소 책임연구원) 연구보조원: 이 선 민 (자활정책연구소 상임연구원) 이 연구는 의 후원으로 이뤄졌습니다. 부설 자활정책연구소 - 1 - - 2 -
  2. 발 간 사 이처럼 커다란 의미에도 불구하고 자활사업에 대한 사회적 평가와 정책적 평가 구슬땀으로 일군 ‘생산․나눔․협동’의 가치 는 인색한 실정입니다. 이번 백서는 이런 상황에서 자활사업이 갖는 이념과 가치 를 역사적 구성을 통해 확인하고자 하는 것과, 자활 현장의 실무자들에게 역사에 대한 이해를 통해 자부심을 심어주고자 하는 것과, 대외적으로 자활사업의 의미 자활사업 15년, 협회 창립 10주년. 2010년은 자활 역사에서 매우 중요한 해입니 를 알리고자 하는 취지로 작업이 전개되었습니다. 특히 이번 백서는 해외에 보급다. 1996년에 시범사업으로 시작한 자활사업은 국민기초생활보장법의 시행과 함 해 자활사업에 대한 국제적인 관심의 확산을 더욱 크게 하고자 합니다.께 근로빈곤층의 자립지원정책으로 자리매김하면서 급격한 양적 팽창을 해왔습니 쉽지 않은 작업이었습니다만, 많은 분들의 노력에 힘입어 귀한 결과물이 나오다. 아마도 한국의 사회복지 역사에서 지역자활센터만큼 빠른 시일 내에 양적 팽 게 되었습니다. 우선 백서의 연구책임자인 이문국 교수를 비롯해 김승오, 노대명,창을 한 조직은 없을 것입니다. 또한 자활지원사업은 동아시아 근로연계복지정책 김정원 등 공동 연구진께 감사를 드립니다. 이 분들의 노력으로 자활사업의 역사의 독특한 사례로 국제적인 관심이 점차 확산되고 있기도 합니다. 가 일관성을 갖고 기술될 수 있었습니다. 또한 백서가 최종적으로 빛을 보기까지 그러나 급격한 양적 팽창이나 국제적인 관심의 확산보다 더 중요한 것은 자활 귀찮은 일들을 맡아준 이선민 연구원과 김은주 정책국장께도 감사를 드립니다.사업이 한국에서 사회적 경제 조직화의 선두에 서 왔었다는 사실입니다. 자활사 협회 내에서 백서 발간을 지속적으로 점검해주신 이부년 대구지부장께도 감사를업을 규정하는 이념과 가치인 ‘생산․나눔․협동’은 바로 사회적 경제의 기반이 드립니다.되는 이념과 가치입니다. 자활사업은 초창기부터 ‘생산․나눔․협동’을 기반으로 2010년은 자활사업의 역사에서 새로운 변화를 위한 도약의 한 해가 되었으면하는 사회를 꿈꾸어왔고 이런 꿈은 현장에서의 헌신적이고 열정적인 실천과 함께 합니다. 이번 백서가 이를 위한 나침반으로 역할을 할 수 있을 것입니다. 감사합정책적으로 다양하게 반영되기도 했었습니다. 마이크로크레디트와 사회적 기업은 니다.가장 대표적인 사례이며, 노인일자리사업, 사회서비스 바우처 사업, 사회적 일자리 창출 사업 등은 자활사업을 기반으로 추진된 정책입니다. 이뿐만 아닙니다. 자활사업은 각 지역에서 가난한 이들이 주인이 되는 무수히많은 경제조직들을 만들어왔습니다. 자활공동체가 바로 그것이지요. 또한 자활사업을 통해 조직되는 각종 사업들은 노동과 경제 외에 사회적 기여가 결합되는 조 2009년 12월 31일직입니다. 그리고 이를 통해 대안적인 가치를 담는 사업들이 펼쳐졌습니다. 이 사 (사)한국지역자활센터 협회장업들 중 일부는 대안경제를 표방하는 각종 조직들로 최근 확장되고 있습니다. 그리고 자활사업의 활동을 매개로 각 지역에서는 대안경제를 표방하는 조직화가 확산될 기미를 보이고 있기도 합니다. - 3 - - 4 -
  3. 서 문 으로 지역의 빈곤층이 갖는 다양한 문제를 해결하기 위해 노력하고 이 과정에서 다시 ‘처음’처럼 나눔 세상을 향해 국가 및 전 지구적 수준의 사회적 이슈와 결합해 신자유주의적 세계화와 중앙집 중형 사회시스템이 낳는 사회 문제를 지역사회 수준에서 극복하려는 노력’이다. 자활사업은 단순한 비즈니스가 아니다. 근로 가능한 실직수급계층의 근로활동 또한 지역자활센터의 지역화 전략의 자기회귀적 목적은 ‘전통적으로 지역사회만을 강조하는 공공부조만도 아니다. 그런데 자활사업 시행 15주년 협회 창립 10 의 특성이었던 호혜의 관계망을 구축하고 지역의 자기의사 결정력을 강화하며 지주년을 맞이한 2010년을 휘감고 있는 분위기는 앞서 언급한 두 가지 이미지로만 역의 지속가능한 발전을 모색하도록 함으로써, 신자유주의적 세계화와 중앙집중오로지 자활이 부각된다. 전혀 틀린 것은 아니지만 가장 협소한 영역이 가장 극 형 사회 시스템이 낳은 문제에 대한 대안을 창출하는 기능과 역할을 다하도록 본대화되어 강조되는데 사태의 본질이 있다. 이러한 문제의식을 가지고 본 기념백 래의 모습으로 지역자활센터를 복원시키자는 것’이다. 나아가 사회적 경제의 토대서를 준비하게 되었다. 자활사업의 출발 정신과 철학을 더듬어 오늘을 살펴봄으 를 공고히 구축하는 주체로 지역자활센터가 거듭 성장할 것을 간곡히 기대하는로써 초심을 회복하고, 다시 오늘날의 사회적 경제운동의 관점에서 과거 자활사 절실한 심정이 전략 목적에 담겨져 있다.업을 반성적으로 고찰하는 노력이 절실한 시점임을 자활현장에 알리고 싶었다. 시범단계 이전의 자활사업의 뿌리는 빈민지역사회에서의 생산공동체운동에서그래서 백서의 제목도 ‘자활운동의 역사와 철학’으로 독특하게 제시했다. 그 전형을 발견한다. 이를 사업의 기반으로 시범자활사업이 수행되었고 생산․나 자활사업의 일선 수행기관은 ‘자활지원센터’라는 이름으로 출발하여 ‘자활후견 눔․협동의 이념적 전망이 두 다리를 지탱하는 땅위에서 관철되도록 쉼 없이 노기관’을 거쳐 현재 ‘지역자활센터’라는 이름으로 사용되고 있다. 이 지역자활센터 력해왔다. 이 기념백서를 통해 각 지역자활센터와 실무자들이 고유의 자활 정신는 출범 초기부터 생산․나눔․협동을 자활사업의 기본 이념적 모토로 내걸고 출 과 소통하고 미래의 사업을 준비하고 기획하는 창조적 변화과정을 맞이하는 계기범하였다. 자활사업은 비즈니스가 아니라 사회운동이라는 것을 세상을 향해 명백 가 된다면 집필진들로서는 더 이상 행복할 수 없을 것 같다.히 선언한 것이다. 우리의 전통적 미풍양속인 두레공동체 정신을 바탕으로 생산 본 백서의 1장인 생산공동체운동 시기는 백서 집필의 연구책임자인 본인이 작과정에 임하며 그 노동을 통해 파생된 잉여물을 세상과 나눔으로써, 공동체와 나 성했다. 자활센터 대표실장, (준)자활협회 임시 사무국장, 국기법제정 연대회의 집눔이 상식인 세상으로 변화되도록 활동하겠다는 입장이 강하게 반영된 것이다. 행위원 겸 정책위원, 자활정책연구회장, 자활정보센터 소장, 협회임시이사, 자활정이는 결코 선진화의 잣대가 가벼이 측정할 수 없는, 작지만 강한 아름다움이 녹 책연구소장을 두루 역임한 소위 ‘자활판’ 경험이 본 백서의 집필에 반영되었다. 2아있는 것이 자활사업임을 표현한다. 그런데 지역자활센터의 전국적 확산 과정에 장인 시범사업단계는 시범사업 당시부터 실무자, 실장, 대표실장, 관장, 사업위원서 표준화된 사업모델이 강조되고 그에 매몰되면서 체계로부터 생활세계를 침탈 장을 두루 거쳐 현재 한국사회서비스관리권 사업개발팀장을 맡고 있는 김승오 선당하는 부단한 과정이 현재의 자활현장의 모습이 아닌가 심히 우려된다. 다시 자 생이 집필했다. 3장인 제도화 초기는 국민기초생활보장제도의 도입 이후 국책연활센터의 지역화 깃발과 전략 수립이 적극적으로 모색될 시점임을 알 수 있다. 구기관인 보건사회연구원의 일원으로 주요 자활정책을 생산하고 자활전문연구자 지역자활센터의 지역화 실천은 ‘각 지역에서 생산․나눔․협동의 이념을 바탕 로서 지속적으로 활동해온 노대명 박사가 집필했다. 마지막 4장인 제도화 중기 - 5 - - 6 -
  4. 이후부터 현재까지의 집필은 시범사업시기에는 현장 실무자로 출발하여 전북지역 ∙• ● 목 차 ● •∙대표실장과 관장을 거쳐 현재 자활정책연구소 책임연구원으로 재직 중인 김정원박사가 작성했다. 나름 해당 시기의 자활 현장 및 정책 단위와 긴밀하게 호흡하고 소통한 사람들로 집필진을 구성했고 역할 분담했다고 자부하는 바이다. 제1장 자활사업 제도화 전 단계 : 생산공동체운동 시기 그런데 본서는 단순히 사실관계를 나열한 일반 백서가 아니고 자활역사를 통해 1. 두레공동체의 부활·····················································································자활의 시대정신과 철학을 반성적으로 검토하고 다시 현재의 원칙과 관점에서 과 2. 몬드라곤 사례의 전파와 노동자 협동조합운동의 전개······························거를 되새기는 의도를 가지고 기술되었기에 다소 집필진의 주관성이 강하게 비쳐 3. 소결············································································································질 수도 있다. 하지만 본서의 행간을 통해 집필진들이 전달하고자 하는 뜨거운속내의 깊은 메아리에 보다 귀기울여주길 간곡히 바란다. 제2장 시범 사업 단계 : 자활사업 제도화 초기 1. 시범사업의 배경························································································· 2. 시범사업 시기의 정치 사회적 환경··························································· 3. 초기 자활지원센터 지정 및 운영현황 ························································ 2009년 12월 31일 4. 내부 조직 및 커뮤니티·············································································· 연구책임자 이문국 (안산공과대학 사회복지학과) 5. 주요사업 ····································································································· 6. 소결············································································································ 제3장 자활사업의 제도화 단계 : 근로연계복지의 출범 1. 자활사업 제도화의 토대로서의 기초생활보장제도 ····································· 2. 자활사업 제도화 초기단계의 특징····························································· 3. 자활사업 제도화 초기의 사회적 경제························································ 4. 소결············································································································ 제4장 자활사업의 정착 단계 : 제도적 정형화와 다양한 모색 1. 제도의 정착······························································································· 2. 사회적 기업의 등장과 사회서비스의 확대················································· 3. 자활내부의 다양한 모색············································································ - 7 - - 8 -
  5. 4. 소결············································································································ 표 목차참고문헌 ····················································································································· 【표 2-1】‘삶의 질 세계화’를 위한 국민복지의 기본구상 중 자활지원 관련 내용 ·································································································부록 【표 2-2】초기(1996~1999) 자활지원센터 지정 현황 ·····································부록 1 ·············································································· 사진으로 보는 자활의 역사 【표 2-3】자활지원센터 당 연간 보조금 규모 ··············································부록 2 ······································································· (사)한국지역자활센터협회 연혁 【표 2-4】시범운영 시기의 자활센터협회 주요 연혁 ····································부록 3. ····················································································· 이사명단 및 활동현황 【표 2-5】시범사업 초기 전국자활지원센터 사업현황(1998년말 현재) ········부록 4 ···································································· 자활사업 관련 자료 및 도서 목록 【표 2-6】시범 자활지원센터 후반기(1998.7~2000.6) 특별취로사업 현황 ····부록 5-1 ························································································· 협회 및 지부 현황 【표 2-7】시범 자활지원센터 후반기(1998.7~2000.6) 자활공동체 현황 ········부록 5-2 ················································································ 전국지역자활센터 현황 【표 2-8】공공근로의 민간위탁 및 인력지원현황 (1998-2003년) ················부록 5-3 ······························································································ 부설기관 현황 【표 4-1】자활공동체 창업자금 지원사업 내용 ······································부록 5-4 ········································································ 전국청소년자활지원관 현황 【표 4-2】근로장려세제 내용 ······································································부록 5-5 ···························································· 전국지역자활센터 자활공동체 현황 【표 4-3】사회적기업 육성법을 둘러싼 정부 및 시민사회의 흐름 ····부록 5-6 ·························································· 중앙자활센터 및 광역자활센터 현황 【표 4-4】2009년 9월 현재 자활사업이 모태가 된 인증 사회적 기업부록 5-7 ················································································ 가사간병교육센터 현황 【표 4-5】자활공동체와 사회적 기업의 비교 ·········································· 【표 4-6】노무현 정부 사회서비스 일자리 총괄 ···································· 【표 4-7】2005년 이후 사회서비스에 대한 지역자활센터의 주요 대응 【표 4-8】자활이 갖는 기업사회공헌과의 연계 활동의 강점 ·············· 【표 4-9】2005년 이후 기업사회공헌과의 연계 ······································ 【표 4-10】2007년 현재 각 주민자치조직 설립년도 ······························· 【표 4-11】2007년 현재 주민금고 ····························································· - 9 - - 10 -
  6. 그림 목차【그림 2-1】 한국자활지원센터협회 CUG ······················································【그림 4-1】 사회서비스 일자리 비교 ···························································· 제1장 자활사업 제도화 전 단계 : 생산공동체운동 시기 이문국 | 안산공대 사회복지학과 교수 - 11 - - 12 -
  7. 생산공동체운동 흐름 속 정부와 ‘창조적 긴장관계’ 이러한 소망을 담은 변혁의 도구이자 모델로 선택된 것이 스페인 몬드라곤의 협동조합복합체 였다. 자본주의 체제에서 일하는 사람이 노동 자체와 노동과정에 3) 년부터 시범 자활사업이 시작되었다. 하지만 이러한 시작은 가시적인 계기 1996 서 소외되지 않으면서도 생산적 효율성을 극적으로 높일 수 있다는 서구사회의일 뿐 국가 체제내로 제도화되기 이전부터 존재해 왔었다. 1990년대 초 제도화 성과가 80년대 말부터 90년 초에 걸쳐 우리 사회에 알려지기 시작했다. 1992년 번이전의 자활사업은 70~80년대 민주화운동을 수행했던 도시재개발 지역의 민중교 역된 몬드라곤 복합체의 사례는 대단히 고무적인 것으로 받아들여졌다(한국도시회 가 거점이 되어 빈민지역운동의 연장선에서 진행되었다. 보다 정확하게 여러 1) 연구소 편, 1996). 다양한 네트워크로 연결된 민중교회 지도자들은 이를 공동 학다양한 빈민지역운동 중에서도 생산공동체운동이라고 표현해야한다고 지적한다. 습하였고 적극적으로 수용할 것을 결의하였다.그래서 자활사업은 단순히 탈빈곤 복지사업이 아니라 자활운동이라고 강조된다. 이러한 묵시적 명시적 결의를 토대로 각자의 교회가 위치한 도시재개발 지역사빈곤지역에 가난한 사람들과 함께 거주했던 활동가들은 열악한 노동조건과 불합 회에서 생산공동체운동을 전개하였다. 주로 도시재개발사업이 진행 중이던 철거 4)리한 하청구조에서 오는 경제적 불이익을 극복하고, 동시에 민주적인 의식과 공 지역에서 비롯되었다는 것은 제도화 이전 단계의 자활사업이 도시공동체운동의동체적 품성을 발전시켜 나갈 수 있는 대안적 틀로서 생산공동체에 주목했다(신 성격을 강하게 띤다는 것을 의미한다(한국도시연구소 편, 2003). 즉, 상호 소원한명호․김홍일, 2002; 한국주민운동정보교육원, 2009). 채로 무관심하게 원자화되어 파편적으로 살아가는 거대도시에서 생산 활동을 매 당시 재개발을 위한 철거가 거의 막바지에 이르렀던 빈곤지역의 주민들과 목회 개로 주민 상호간에 깊은 유대감을 교류하고 보다 긴밀한 관계를 나누는 생활공자가 육체노동을 함께 수행하였고 이를 생산공동체운동이라고 지칭하였다. 생산 동체를 형성할 것을 추구했다. 흔히 대안경제 혹은 사회적 경제라고 지칭되는 새공동체운동은 단순하게 가난한 사람들의 먹거리를 해결하는데 그치지 않고 물질 로운 인간 중심의 경제공동체를 우리 사회에 접목하기 위한 진지 구축운동이었다만능으로 우상화된 병든 사회를 치유하고자 하는 변혁적 사고를 전제하고 있었다. 고 21세기 현재적 관점에서 평가된다.빈민지역운동의 궁극적 관심인 주민 의식화와 조직화를 도모하여 주민정치력을 이러한 정신과 철학이 전제된 상태에서 비정부단체(NGO)로 지칭되던 민중교회고양하고자 했다(신명호, 1999; 이호, 1994). 이러한 주민들의 힘과 의지를 바탕으 나 사회운동단체가 생산활동과 사업을 매개로 과거 적대시하던 정부와 결합하는로 야수의 얼굴을 가진 천민자본주의를 인간 친화적 제도로 바꾸고자 희구한 것 체적 의식과 품성을 형성하고, 협동적 소유와 경영참여를 통해 도시빈민들의 민주적 훈련과 자이다. 2) 치능력을 함양하며, 형제애적 정의로운 생산관계와 기업운영을 통해 경제민주화에 기여”하는 것 으로 기술되어있다(김성오․김규태 엮음, 1993). 3) 생산공동체운동의 전망에 대해 호의적이던 난곡 소재 민중교회의 K목사는 이렇게 서술한다. "몬1) 민중교회란 소위 달동네라 지칭되던 도시빈민 밀집지역에서 "가난한 사람들이 민중이 되도록 섬 드라곤의 기적은 한국 자본주의 경제체제 속에서 사람의 얼굴을 그려내고 합리적이고 효율적이 기는 것을 핵심과제로 삼고 주로 선교사업을 실시하는 교회"를 말한다(한국도시연구소 편, 면서 인간적인 생산체계......생산자들 스스로가 주인이 되어 일구어나가는 미래사회에 대한 맹아 1996). 또한 “교회가 자선사업의 관점이 아니라 가난한 이들이 처해있는 구조적인 문제의 해결 적인 운동에 대한 시각을 열어주었다....."(김기돈, 1995). 하지만 역설적으로 우리 현실에 맞지않 을 지향하고 주민들이 스스로 자신들의 문제를 해결할 수 있도록 조직하고 교육하며 훈련하는” 는 몬드라곤 모델에 대한 과신이 생산공동체운동에 걸림돌이 되었다는 평가가 일반적이다. 교회를 의미한다(상게서, p. 264). 이러한 정신과 활동을 기저로 1970년대 이후 반독재 운동의 4) 당시 생산공동체운동을 전개했던 목회자들은 도시빈민지역 생산자 협동조합이 도시민민의 현실 중심이 되어 투쟁을 전개하면서 우리 사회에 민주주의의 발전과 인권성장에 중요한 일조를 하였 적인 필요에 기초하여 운영되고 설립된다는 입장을 강하게 가지고 있었다. 도시빈민에게 지역사 다. 회는 생활권이면서 동시에 고용기회를 획득하는 연결망 역할을 수행했고 최소한의 노동력을 재2) 우리나라 최초의 생산공동체 협동조합 정관인 ‘실과 바늘’의 정관에는 “...무엇보다도 불안정하고 생산하는 생존권의 기반으로 간주되었다. 그래서 도시빈민에게 발생하는 강제철거는 단순한 주 열악한 도시빈민들의 고용구조와 노동조건을 개선 ...... 협동적 노동을 통해 도시빈민들의 공동 거권 침해를 넘어 생존권 전반에 총체적 위협을 가하는 중대한 사건이었다(조은․조옥라, 1996). - 13 - - 14 -
  8. 새로운 민관협력모델의 결실이 90년대 중반 이후의 시범 자활지원사업이었다. 이 지역노동자들을 중심으로 하층노동자 공동체를 만들고자 했던 소박한 꿈은 점차러한 관(官)과의 관계를 이들은 스스로 창조적 긴장관계라고 명백히 정립했다(한 스페인 몬드라곤의 사례를 통해 노동자협동조합의 가능성을 알게 되면서 이후 자국도시연구소 편, 1996). 새로운 세상을 열기위해 관변조직과의 관계를 재설정하 본주의와 사회주의의 양대 이데올로기를 모두 지양 극복하겠다는 거대 담론으로되 결코 관에 대해 긴장의 끈을 놓지 않겠다던 이중적 입장을 절충적으로 표현한 까지 확장되어갔다.것이다. 1) 건설일꾼 두레의 조직화 1. 두레공동체의 부활 도시 생산공동체의 시원적 형태로 평가받는 지역사회 조직체는 1990년에 출범 한 건설일꾼 두레였다. 건설일꾼 두레는 1974년부터 강북 산동네인 하월곡동에 두레는 우리나라 전통 농촌사회에서 농사일을 공동으로 하기 위하여 마을 및 민중교회를 세우고 빈민운동을 전개한 H목사가 해당 지역 건설일용직 노동자들부락 단위로 형성된 조직체이다. 상호부조, 공동오락, 협동노동을 목적으로 조직 을 모아서 만든 건설 생산공동체였다. 그 전 해인 1989년 H목사는 가난한 사람들되었다. 이러한 협업의 성격을 띤 공동노동은 고대부터 일제강점기 직전까지 오 의 생활과 교육받은 중산층인 성직자의 삶 사이에 큰 괴리감이 존재한다는 것을랜 기간에 걸쳐 우리나라 농촌경제를 지배해왔던 노동조직이었다. 이러한 상호5) 깨닫고 서슴없이 목사직을 교단에 반납하고 건설노동자의 삶을 시작하였다(김수부조 정신과 협동노동을 지향하는 두레가 20세기 말 서울과 인천 등 거대도시의 영, 2006). 그는 생산의 주체인 민중에 대한 경외심과 기득권자로서의 부끄러움 6)빈곤밀집지역에서 부활하였다. 때문에 막무가내로 생산활동에 몸을 던졌다고 진술했다. 처음에는 무척 외롭고 초기 생산공동체운동의 초점은 가난한 사람들이 직면한 불안정 고용과 복잡한 고통스러우며, 생존의 위협을 느꼈다. 하지만 전체가 모두 잘 살 수 있는 방법은하청구조를 타파하는 데 있었다. 빈민들이 가난한 이유는 그들이 게을러서가 아 공동체를 형성하여 사는 것만이 우리 사회의 총체적 문제를 해결하는 유일한 대니라 아무리 노동을 해도 가난할 수밖에 없는 자본주의 사회의 구조적 모순에 있 안이라는 것을 생활 속에서 체득했다(한국도시연구소 편, 1996).는 것으로 보았다. 최초 생산공동체운동의 특징은 1991년까지 의식 있는 목회자 건축현장의 모순과 극단적인 노동강도에 비해 형편없이 부족한 임금수준은 개의 개인적 차원에서 산발적으로 시도되었다. 90년대 초 부활한 두레공동체는 노 인적 차원의 분노의 감정을 넘어 심각한 사회문제라고 느끼게 되었다. H목사는동자협동조합이나 사회적 협동조합이라는 사회적 경제체제의 한 축으로까지는 성 그 원인을 건설시장의 복잡한 다단계 하청구조에 있다고 진단하였다. 이러한 왜장 발전하지 못했다. 오로지 두레의 명칭이 지닌 상징성을 유의미하게 담보한 채, 곡된 하청 고리를 최소화하여 잉여이익을 노동자들이 공유한다면 소득이 훨씬 상도시 하층노동자들의 단순한 모임수준이거나 공동작업장에 머물렀다. 승하리라고 판단하였다. 또한 제대로 된 건설 자재를 사용하면 올곧은 건축이 가 하지만 이러한 경험을 가진 지역운동가나 목회자들이 하청의 폐해를 줄이거나 능하리라고 판단했다. 건축주인 중산층 건축소비자에게도 이익이 되는 모범을 우 리 사회에 가시화할 수 있을 것으로 확신했다. 이에 따라 H목사는 함께 일하던5)두레조직은 조선후기 이앙법이 전개되면서 농민문화의 풍물을 발전시키는데 일조했다. 두레에는 여성들의 길쌈을 위해 조직된 길쌈두레와 남성들의 대마농사를 위한 삼두레가 있었다 (http://ko.wikipedia.org/wiki). 6) 당시 모 월간지에서는 H목사를 달동네의 망치를 든 예수라고 인물평을 했다. - 15 - - 16 -
  9. 건설노동자들과 함께 건설일꾼 두레를 조직하였다. 민지역 주민들을 조직하여 부업공동체를 설립하였다. 두레협업사의 이름으로 하 H목사는 스스로 이러한 활동에 대해 사회운동의 새 지평을 여는 활동이라고 청생산업을 하게 된 기본 동기는 마을 여성들의 부업 단가를 높이고 생계에 도움의미 부여했다. 그는 이 신사회 운동(neo-social movement)의 과제와 전망을 다음 을 주기 위한 것이며, 이를 통해 협동정신을 느끼게 되는 계기를 마련하고자 기과 같이 제시했다(한국도시연구소 편, 1996). 첫째, 나태와 무능으로 낙인이 찍힌 획되었다(김수영, 2006).가난한 사람들의 참 명예를 회복하고자 했다. 둘째, 만성적 불안정 고용으로 인한 빈곤지역에 부업형태로 이루어지던 주부들의 개별 노동은 단가가 매우 낮았다.빈곤의 악순환을 스스로 극복케 하는 빈민의 주체적 해결을 도모하였다. 셋째, 신 소위 ‘오야지’로 지칭되던 중간상이 고수익의 유통마진을 챙겼기 때문이었다. 두뢰와 성실을 바탕으로 건설업에 임하여 중산층에 봉사하고 그들과 함께 삶의 질 레협업사는 중간상에 의한 착취구조를 타파하고 중간상이 수행했던 역할을 스스을 높이고자 하였다. 넷째, 이 모범을 확대하면 한국의 산업구조를 혁신적으로 변 로 감당하는 체계를 갖추고 협업을 통해 생산성을 높이고자 하였다.모시킬 것으로 전망하였다. 현실은 이러한 장밋빛 전망과는 다소 거리가 있었다. 건설일꾼 두레에 다음과 이상과 같은 건설일꾼 두레나 두레협업사의 1990년 초 개별 빈곤지역에 부활한같은 한계와 어려움이 산재되어 있었다. 건설일꾼 두레는 심각한 경영상의 어려 두레공동체는 빈곤 지역사회 주민들의 안정적 고용과 노동강도에 부합하는 소득움에 직면하게 되었다. H목사가 스스로 진단하는 위기의 원인은 다음과 같았다 창출을 도모하였다. 이는 지역사회 주민조직화를 통한 지역사회개발(community(허병섭, 1994). 첫째, 건설노동자들이 노동자로서의 기본 품성과 치열한 장인정신 development)의 차원이었다. 두레공동체는 지역사회 구성원 전체가 공동 노력으을 모두 결여하고 있었다. 둘째, 원가 이하의 저비용으로 고가의 좋은 집을 짓고 로 고용과 빈곤이라는 지역사회 문제를 해결하겠다는 의지와 철학을 담은 그릇이싶어 하는 모순된 중산층 건축소비자들의 무리한 요구가 있었다. 그런데 건설일 었다.꾼 두레는 건축주의 과도한 구조변경이나 자재변경의 요구를 거절하지 못하고 수용함으로써 건설수주를 확보할수록 재무구조가 열악해지는 어려움에 직면하였다.새로운 사회에서 통용되는 올곧은 건설업계의 규칙을 정립하고 공고히 한다는 입장에서 무한 사후보수 철학의 관철도 이러한 수지악화에 기여했다. 가난한 사람들의 변화를 통해 중산층을 운동의 동인에 끌어들이고 우리 사회의근본적인 삶의 질을 고양하려던 원대한 꿈과 사회계획은 이러한 현실적 어려움으로 다소 주춤하게 되었다. 2) 인천 두레협업사 인천 사랑방교회의 P목사는 건설일꾼 두레가 출범한 동일한 해인 1990년에 빈 - 17 - - 18 -
  10. 2. 몬드라곤 사례의 전파와 노동자협동조합 운동의 전개 한 도전 의지에 비해 현실적 여건이 매우 취약하였다. 첫째, 노동자협동조합에 참 여 중인 지도자를 포함한 전체 조합원의 기술력, 경영능력, 지도력이 공통적으로 단순한 하층노동자 지역모임 수준의 생산공동체 방식에서 법인격이 부여된 본 부족했다. 둘째, 산동네 하층노동자들을 중심으로 조합원을 구성하다보니 선택 8)격적인 생산조직체(productive organization)로의 틀을 갖추게 되는 계기는 스페인 가능 업종이 집수리, 봉제, 단순가공업 등으로 제한되었다. 이와 같은 사양 산업몬드라곤의 협동조합복합체가 알려지면서부터다. 1992년 이후 빈민운동 진영에 에 집중되다보니 경영적 성장에 내재적 한계를 가지고 있었다. 셋째, 산동네주민생산자협동조합의 변혁적 가능성이라는 일치된 강력한 담론이 형성되면서 생산공 과 민중교회 목회자가 중심이 되어 조직되었기 때문에 인적․물적 자원동원능력동체운동은 빈곤지역을 중심으로 다양한 실험적 확산이 동시다발적으로 발생했다 에 한계가 있었다. 결국, 자본주의 대안 운동이라고 내세웠지만 역설적으로 숙달(한국도시연구소 편, 2003). 된 전문 기술자, 조직 전체를 관리하는 유능한 경영자, 재정동원능력을 갖춘 자본 두레공동체의 지역모임 차원과 노동자협동조합이라는 공식 경제조직체의 형성 가가 필요하다는 다소 모순적인 벽에 부딪혔다.에 가교적 역할을 수행한 것이 1991년 ‘월곡여성생산공동체’였다. 그 이후 본격적 본 백서에서는 지역노동자모임 수준에서 노동자협동조합으로의 가교 역할을 수인 노동자협동조합의 결성기로 접어들었다. 1992년 대한성공회 ‘나눔의집(Sharing 행하였고, 제도화된 자활사업과는 무관하게 현재의 시점까지 유일하게 거의 원형House)’의 진보적 젊은 사제들이 중심이 되어 봉제노동자협동조합인 ‘실과 바늘’, 그대로 생존하고 있는 여성화장품 제조업 공동체인 ‘월곡여성생산공동체’ , 집수 9)건설노동자협동조합인 ‘나섬건설’을 조직하였다. 1992년 도시 건설노동자들이 자 리나 건축업종 자활공동체의 원형인 ‘나레건설’ , 봉제노동자협동조합에서 조직 10)발적으로 설립한 ‘마포건설’이 발족했다. 1994년 ‘건설일꾼 두레’와 ‘나섬건설’이 가나 조합원으로 참여하였다가 훗날 자활지원센터의 센터장이 된 ‘실과 바늘’ 및발전적 해체를 거쳐 하나의 건설노동자협동조합인 ‘나레건설’을 설립했다. 1995 7) ‘한백’의 경우를 자활사업의 전형이면서 자활제도화 전단계의 독특한 사례로 선택년 여성노동자회의 출자로 설립된 인천 봉제노동자협동조합인 ‘옷누리’와 구로지 적으로 소개하고자 한다. 기타 90년대 초반에 조직된 생산공동체 중 자활제도화역에서 노동운동을 수행했던 여성봉제노동자들이 봉제노동자협동조합인 ‘한백’을 의 길로 적극 이어져 자활사업에 원형 그대로 편입된 생산공동체는 본 제도화 이설립했다. 그리고 재개발 지역에서 주민주체적 역량으로 탄생한 새로운 도시재개 전 사례에서 제외하거나 간략히 다룰 것이고, 간략히 다루었거나 빠진 사례는 시발 모델인 행당동 가이주단지의 철거주민 마을공동체 내에 ‘논골의류협동조합’이생겨났다. 이처럼 90년대 초에 나타난 진보적 사제 중심의 노동자공동체나 노동 8) 이러한 면을 충족하고자 출범한 것이 제도화된 자활사업이었지만 여전히 제도화 이전이나 시범 사업단계에 비해 오히려 훨씬 열악해진 참여주민의 인적자본과 근로의욕을 상실케 하는 제도 내자협동조합이 90년대 중반으로 접어들면서 다양한 경험을 가진 인적자원과 지역 적 한계, 자활참여주민에 대한 정책 당국의 무리한 경제적 자립 유도, 생산공동체운동의 후신인사회로 급속히 확산되어갔다. 자활공동체에 대한 제도적 방치 등으로 인해 오히려 문제를 가중시키는 형편이다. 9) 화장품제조업 생산공동체가 당시엔 월곡동의 여성주민을 중심으로 출범하여 ‘월곡여성생산공동 대안 경제 질서의 구축과 같은 거대담론이 우리 사회에서 실현되기란 쉽지 않 체’란 이름이 붙여졌지만, 20여년이 다되어가는 현재까지 일부 참여 구성원의 변화가 있었지만 여전히 인근 방학동에 지역여성센터를 설립하여 공동작업을 활발하게 계속하고 있다.았다. 사회를 건강하게 변화시키려는 생산공동체운동 참여자들의 진정성과 강력 10) 건설일꾼 두레를 조직했던 H목사를 존경하고 따르는 후배사제로서, 나섬건설과 나레건설의 실 질적인 조직화 주역이었던 대한성공회 S신부는 자활사업의 국가 정책화에 주도적으로 참여하여 1996년 시작된 시범 자활지원사업에서 K자활지원센터의 센터장이 되었고 뒤이어 자활지원센터 협회장을 겸직하였다. 1998년 IMF 이후 국민기초생활보장제도 도입을 위한 연대단체의 집행위7) 나섬건설의 ‘나’와 건설일꾼 두레의 ‘레’를 각각 따서 ‘나레’라고 명명하였다. 원장이 되어 오늘날과 같은 모습의 자활 제도화에도 중요한 일익을 담당하였다. - 19 - - 20 -
  11. 범 사업단계와 제도화 단계에서 보다 심층적으로 언급할 것이다. 했다. 그 과정에서 레몬화장수는 보존기간이 짧은 단점을 발견했다. 레몬을 대체 하는 화장품 원료로 알로에를 실험했다. 알로에의 찬 성질을 발견하고 이를 중화 1) 월곡여성생산공동체(이하 월곡공동체)11) 할 한약재를 첨가하여 샘플 평가를 주변에 요청한 결과 대단히 호의적인 반응을 월곡공동체는 1991년부터 월곡동 산동네에서 출범 준비를 시작했지만, 그 이전 얻었다. 알로에 자연화장품의 본격적인 생산과 판매에 돌입하여 지역 교회를 중부터 오랜 기간 해당 지역사회의 활동가로서 Y자매가 전개해온 여성 및 아동 관 심으로 판매하다가 전문 유통업체인 생활협동조합 ‘한살림’과 생활협동조합중앙회련 지역 활동의 연장선에서 비롯되었다. 90년대에 접어들자 함께 관계를 맺어 12) 에 납품하였다. 화장수가 대량 유통되면서 기존 고객 관리를 위해 세숫비누의 대온 지역의 가난한 여성들의 소득증대와 운영비 마련을 목적으로 생산공동체를 모 용으로 사용할 수 있는 세안제와 자연팩을 추가 개발했다.색하기 시작했다. 처음에는 봉제업, 도시락공장, 반찬공장, 식당 등을 염두에 두고 IMF의 국가위기 시절에도 본 월곡공동체는 좋은 경영실적을 보였고 발생한 수타당성 조사를 하였다. 생산공동체사업에 참여를 희망하는 ‘어머니학교’ 를 수료 13) 익금을 지역의 다양한 NGO의 운영비와 사업비로 지원했고, 외부 종교단체에도한 여성들이 주축이 된 사업 준비모임은 자신들이 이전부터 하청 봉제노동자로서 요청이 있을 경우 후원금을 마련했다. 현재의 지역여성센터 건립비용에도 중요한지녀온 봉제기술을 활용할 수 있는 하청 형태의 봉제업 생산공동체를 적극적으로 기여를 했다. 월곡공동체는 출범 당시부터 생산활동을 통해 발생하는 일체의 수희망하였다. 익금은 구성원들의 소유가 아님을 분명히 했다. 지역사회 기여금으로 상당한 수 동생인 Y1씨는 유사업종의 다른 생산공동체를 조사하면서 봉제업은 전형적인 익금이 지출될 때도 내부 구성원으로부터 어떠한 이의제기가 없었다. 이러한 운사양산업으로 사업적 전망이 없는 것으로 판단하였다. 준비모임에 다른 업종을 영방식은 조합원 중심으로 수익금을 정산하는 노동자협동조합과는 다르다. 또한선택할 것을 제안하고 Y1씨 스스로 대안업종을 적극적으로 모색하였다. 우연히 공식 경제단체로서 단순한 노동자모임 수준에 머무는 두레공동체와도 구별되는‘레몬화장수’ 제조법을 알아 달라는 지역주민의 부탁으로 학습하게 되면서, 이를 독특한 조직형태였다.생산공동체의 주력업종으로 검토하기 시작했다. 시장조사 결과 시중에 자연화장 즉, 지역사회의 빈곤여성을 중심으로 잉여금을 지역사회에 재분배하는 생산공품이 없다는 것을 확인한 Y씨 자매는 심층 연구작업에 몰입했다. 동생인 Y1씨는 동체의 운영방식은 오늘날 우리 사회의 민관 모두에서 공히 전염병처럼 유행하고자연화장품 원료의 특성 파악을 위해 인근 대학의 식품영양학과에 청강을 했고, 있는 사회적 기업(social enterprise) 이나 서유럽 사회적 협동조합의 전형을 선구 14)언니인 Y2씨는 ‘자연미용법화장연구회’라는 단체에서 실시하는 6개월간의 전문연 적으로 드러낸 것이라고, 우리나라 사회적 경제운동 차원에서 역사적 의의를 부구생 과정을 이수했다. 이렇게 학습을 통한 연구와 실험을 통한 시행착오를 반복 여해도 결코 과언이 아니라고 본다. 또한 철저한 생산공동체 내외 역량파악, 객관 적 사업 전망의 분석, 철저한 시장조사, 도전적인 제품 개발, 심층 연구와 실험정11) 본 사례는 신명호(2003)의 생산공동체 경쟁력 요인분석에 관한 논문의 내용을 주로 참고하여 인용하였다. 신, 공동체적 나눔의 원칙 구조화 등 사회적 기업과 사회적 경제운동의 원칙을12) Y자매(이하에서 봉제협동조합 ‘한백’의 Y씨와 구분하여 구체적으로 Y자매의 동생을 언급할 경 우 Y1, 언니를 언급할 경우 Y2로 약칭할 것이다)는 건설일꾼 두레를 조직한 H목사의 민중교회 소속 지역 활동가들이었다. 그래서 두레공동체와 노동자협동조합운동의 중간매개자로서 월곡여 14) 당시에는 몬드라곤 협동조합복합체를 통해 노동자협동조합은 약간 알고 있었으나, 90년대 초반 성생산공동체는 중요한 가교역할을 수행하였다. 당시 유럽에서 사회적 경제운동의 일환으로 확산되었던 다양한 사회적 기업에 대한 이해나 소개13) ‘어머니학교’는 Y자매가 진행해온 여성을 위한 지역사회프로그램의 공식명칭이었다. 는 전혀 없던 시절이었다. - 21 - - 22 -
  12. 그대로 실천한 Y씨 자매는 사회적 기업가로서의 전형을 보였다고 평가된다. 월곡 돈독했던 점이 시너지효과로 작용하여, 1994년 건설일용노동자의 경제적 자립, 부공동체는 자활사업에 편입되지 않고 현 시점까지 독자적인 지역사회 빈곤여성 생 실공사 및 하도급 비리의 척결, 생산자협동조합의 육성이라는 기치를 내걸고 ‘나산공동체로서 남아있다. 생존하고 있는 유일한 생산공동체로서 월곡공동체는 오 레건설’로 통합하였다. 앞선 절에서 지적했듯이, S신부 나섬건설의 ‘나’와 H목사늘날 자활 현장에서 추구하는 자활사업 지역화전략의 실천에 많은 함의를 제공한 건설일꾼 두레의 ‘레’를 조합하여 ‘나레건설’로 이름 지었다. 결국 두레의 지역공다. 동체 조직 정신과 나눔이라는 지역사회 실천원리를 기초로 새로운 세상을 개척하 려는 두 사제의 개혁적 의지가 화학적으로 결합한 것으로 볼 수 있다. 2) 건설노동자협동조합 ‘나레건설’ 하지만 ‘나레건설’ 역시 ‘건설일꾼 두레’의 한계를 극복하지 못했다. ‘저렴하고 나레건설은 1996년에서 1999년까지 시범 자활사업 단계에서 노동자협동조합 집 튼튼한 주택 건설’을 모토로 걸었지만 이를 구현할 내적 역량을 제대로 갖추지수리사업체가 나아가야 할 이정표가 되었다. 이 나레건설의 경험을 기초로 관악 못했다. 첫째, 건설공사 전반을 관리할 수 있는 기술자가 없었다. 공사관리란 터자활지원센터는 집수리사업체인 ‘비전건설’을 창업하였다. 또한 나레건설은 2000 파기부터 마감에 이르기까지 전 건축공정을 계획하고 실행하는 것을 뜻한다. 흔년 자활사업이 공공부조체계에서 작동하는 사회보장 제도화 이후 창업한 자활공 히 사업현장에서 일머리를 통째로 파악한다는 의미이다. 시공기술에 관한 전문지동체이자 사회적 기업인 ‘CNH 건설’의 전신이다. 국민기초생활보장제도에서 신설 식을 갖추지 못했던 협동조합 지도자들은 주관적 판단과 주먹구구식 경영으로 일된 주거급여(housing benefit) 를 활용한 집수리 자활근로사업단의 영적 토양으 15) 관했다. 당연히 건축주와의 사업계약부터 비현실적인 저가로 수주했다. 둘째, 16)로 작용하고 있다. 조합원의 낮은 기술수준도 문제였다. 빈곤지역 건설일용노동자들은 대개 도면을 1993년 우리 사회의 대표적 저소득 밀집지역이면서 재개발 구역인 봉천동에 거 보지 못할 정도로 숙련도가 떨어지거나 아예 기술이 없는 사람이 대다수였다. 작주하는 건설노동자를 결합하여 7명의 조합원으로 ‘나섬건설’이 출범하였다. 대한 업한 결과는 항상 하자가 빈발했고 하자보수에 매진하다보니 예산에 없는 추가적성공회 봉천동 나눔의집 사제였던 S신부는 세속적 물질을 나누고 영적으로 절대 인 비용과 시간은 필수적인 공정이 되었다. 적어도 7시 이전에 시작하는 일반 건자를 섬기는 공동체를 추구한다는 입장에서 나눔의 ‘나’와 섬김의 ‘섬’을 자구적으 설현장의 관행과 비교하건데, 9시 정시출근에 6시 정시퇴근의 노동권 원칙을 고로 결합하여 ‘나섬건설’을 발족하였다. 결국 사회적 실천은 진보적으로, 신앙적 입 수했던 나레건설은 참여조합원의 장인정신이 결여된 적당주의를 가속화했고 경영장은 보수적으로 철저히 일관하고자 했던 S신부의 신앙공동체 철학과 지역 공동 적 어려움을 가중시켰다 셋째, 운용자금 부족이라는 노동자협동조합의 고질적 17)체 조직의 정신이 적절히 반영된 명칭이었다. 인 문제가 가중되었다. 1990년부터 하월곡동 지역에서 H목사가 조직했던 ‘건설일꾼 두레’는 태동하여3년째에 접어들었지만 자본과 기술력의 부족, 두레 참여자들 간에 심각한 알력과 16) 나레건설 당시 조합원이었고, 15년이 지난 현재 K자활지원센터에서 조직한 자활공동체이자 사 회적 기업인 CNH 건설의 대표인 L씨는 당시를 이렇게 진술한다. “제 값을 받고 제대로 일해갈등을 겪는 중이었다. 같은 운동적 지향을 갖고 있으며 두 목회자간의 관계가 주려다 보니 전혀 수지가 맞지 않았다. ‘좋은 집이란 좋은 재료와 충분한 품(노동력)의 투입으로 만들어지는데, 건축주는 무조건 싼 가격에 좋은 집을 짓고자 하니 모순이었다. 오늘날 내가 체득 한 소박한 진리는 ’이 세상에 값싸고 좋은 물건은 없다‘는 것이었다.”15) 신설된 주거급여는 집수리사업단에게 안정적인 집수리사업 바우처의 역할을 수행함으로써, 집 17) 시간만 때우면 일당은 나온다는 몸에 배인 관행을 오랜 교육과 토론을 거치면서도 참여 조합원 수리사업단의 보호된 시장(cared market)의 기능을 수행하고 있다. 들이 극복하지 못했다. 오히려 정시 출퇴근이 부정적인 결과를 초래했다. - 23 - - 24 -
  13. 이러한 과정에서 ‘나레건설’은 쌓여만 가는 많은 부채를 감당치 못하고 청산작 주민들의 2차적인 관심사에 경도되었다고 판단했다. 이러한 문제의식을 가지고업의 길을 갔다. 하지만 ‘나레건설’이라는 조직체는 없어졌지만 사람은 남는 운동 지역사회를 고민한 K신부는 몬드라곤 협동조합복합체의 사례를 고무적으로 학습적 성과는 명백했다. 사람만 남으면 조직은 언제나 복원 가능했다. 나섬건설 시절 한 후, 주민들의 협동공동체를 건설하기로 결심하였다. 그래서 ‘실과 바늘’의 정관부터 조합원이었던 L씨는 4년간 중견건설업체에서 다양한 현장 경험을 축적하면 은 빈민지역 생산공동체 중 노동자협동조합 최초의 정관이 되었다. 상계동 산동서 주경야독을 통해 건설시공기술사 자격증을 취득하였다. 이 건설현장에서의 경 네의 낡은 집에서 뜨거운 열의를 가지고 1993년 4월 8명의 조합원으로 출범한험과 자격증을 토대로 건설노동자협동조합 ‘CNH 건설’을 K자활지원센터와 K나 ‘실과 바늘’은 다음과 같은 운영상의 문제점을 보였다. 첫째, 조합원들 간의 알력눔의집이 연대하여 창업하였다. 최근 노동부로부터 사회적 기업 인증도 취득했다. 이나 갈등이 적절히 해결되지 못했다. 둘째, 일반 공장들의 억압적인 강제력을 대종합건설면허를 가진 CNH 건설은 좋은 물건을 적정가격에 공급한다는 원칙에 신할 긴장감이나 강제력이 없었다. 셋째, 운영을 위한 집행력과 지도력이 부족했따라 덤핑 입찰은 절대 금하는 원칙을 일관하고 있다. 다. 넷째, 경영능력에서 한계가 있었다. 다섯째, 숙련노동자의 부족과 공간의 열악 성이었다. 여섯째, 봉제업이 사양산업이었다. 3) 봉제노동자협동조합 ‘실과 바늘’과 ‘한백’ ‘실과 바늘’은 몬드라곤 협동조합복합체에 크게 감명을 받아 빈민지역에서 처음 먼저, ‘실과 바늘’은 ‘한백’보다 설립 시기가 선행하였고 보다 전형적인 봉제생 부터 협동조합 정신과 운영방법을 선택하였지만 성공사례에 대한 지나친 의존이산공동체의 사례로서 1992년 상계동 산동네에서 출범하였다. ‘실과 바늘’은 대한 그 한계로 지적된다. 하지만 위에서 지적했듯이 새로운 미래를 여는 고귀한 씨앗성공회 S신부가 역할 했던 ‘나레건설’과 마찬가지로 대한성공회 최초로 설립된 N 이었음이 긍정적으로 평가된다.나눔의집 관할사제였던 K신부가 주도적 역할을 수행했다. ‘실과 바늘’은 조직체 18) 구로지역의 여성봉제노동자를 조직하여 봉제노동자협동조합 ‘한백’의 창업 주역도 그대로 남았지만 나레건설과 마찬가지로 많은 사람 또한 남겼고, 이들은 민들 이 되었고, 제도화 이후 설립된 자활지원센터의 소장이 된 Y씨는 다음과 같이 봉레 홀씨처럼 다양한 분야에 흩어져 우리 사회에서 중요한 역할을 수행하고 있다. 제노동자 생산공동체의 창업동기를 밝혔다(윤혜련, 1997). “<몬드라곤에서 배운실과 바늘 참여 조합원 중에서 N자활지원센터의 실무자들이 배출되었고 이후 사 다>라는 책자가 소개되면서 봉제노동자의 인간적인 일터, 안정된 직장, 자주적이제의 길을 밟거나 사회투자지원재단‘이나 기타 다양한 시민사회단체 등에서 사회 고 창의력을 살려나가는 일터, 이 사회에 올바른 경제 질서를 실현시켜 나가는적 경제운동이나 실업운동의 주역으로 현재 활동 중이다. 역할을 하기 위해 새로운 생산양식인 공동체를 만들어보자는 결의가 있었다. 1994 ‘실과 바늘’은 빈민지역의 많은 젊은 노동자들의 고용상태가 매우 불안정하며 년 준비모임이 조직되고 학습이 시작되었으며 1995년 3월 1일 9평 정도의 지하공열악한 노동조건에 처해 있음에도 불구하고 이들에 대한 대안적 사업이 부재하다 간을 구해 본격적인 작업을 시작했다.”는 문제의식으로 출발하였다(한국도시연구소 편, 1996). 주민들의 생산문제는 교육 ‘한백’의 구성원들은 다음과 같은 운동원칙을 수립하고 철저히 고수하고자 노력이나 탁아보다 일상적이며 가장 중요하다. 그럼에도 그 동안의 빈민운동은 주로 했다. 첫째, 재하청의 연결고리를 해소하고 고용창출 및 고용보장을 도모하여, 불18) 이 K신부와 S신부는 훗날 자활사업과 노동자협동조합이나 사회적 기업 등을 우리 사회에 소개 안정 고용을 완전히 해소하고 인간다운 삶과 자주성을 살린다. 둘째, 봉제나 의류 하고 적극적으로 도입하는데 중추적 역할을 공히 수행하였다. - 25 - - 26 -
  14. 업종에 종사하는 노동자의 근로조건을 개선한다. 셋째, 지역사회의 공동체 문화 3. 소결 : 오롯이 이어진 아름다운 사람들과 정신적 자산창달에 이바지한다. 넷째, 타 협동조합들과 공고한 연대의 틀을 형성한다. 이러한 운동 원칙과 철학을 유지하기에는 현실적 여건이 따르지 않았다. 경영 시범 자활사업이 출범하기 이전 시기에 우리 사회의 어떤 운동적 경험과 원칙상의 이유나 개인적 사유로 5명의 조합원 중 3명이 회사를 떠났다. 1997년 4월에 이 자활정책과 운동을 주도하고 지역 현장에서 자활사업단과 공동체를 창출하는는 협동조합 대표를 맡고 있던 고기술 인력이 인근 지역에 독자 사업체를 창업하 정신적 지주로 작용했는지를 밝히는데 집중했다. 나아가 90년대 초 다양한 생산면서 독립하였다. 공백을 메우기 위한 기술습득을 목표로 부단한 작업 후에도 많 공동체운동의 전개가 단순히 제도권 내에서의 자활사업을 구축하는 한계를 넘어은 야간 교육과 운영회의를 거쳤지만 실질적인 어려움은 해소되지 못하고 경영상 서, 현재와 미래의 사회적 경제운동 혹은 대안 경제 운동과 어떻게 일맥상통하는의 어려움에 직면하여 해산하게 되었다. 이 협동조합 활동 경험이 토대가 되어 Y 지를 규명하는데 초점을 두었다.씨는 자활지원센터를 지정받았고 센터장으로 또한 서울지부장으로서 다양한 중책 다양한 생산공동체운동을 검토하면서 확인된 것은 지역사회 투신을 통한 지역을 수행하였다. 사회문제에 대한 철저한 이해와 인식, 이를 공동체적 방식으로 해결하려는 운동 적 원칙의 고수, 사업체로서는 망하더라도 사회의 등불이 되는 많은 건강한 주민 지도자를 배출함으로써 계속적인 전망을 재창출하고 현장에서 실천하는 연속성을 확인할 수 있었다. 즉, 사업보다 소중한 아름다운 사람들과 귀한 정신을 남겼다. 이상과 같이, 자활사업은 지역사회에 철저히 매몰되어 존재성을 망실하였거나 사 장된 사회적 배제자로서의 개별 빈민에게 먹거리 해결을 위한 고기잡이 기술을 전파하는 식의 천박한 차원을 넘어선 그 무엇이라는 것을 새삼 확인할 수 있었다. 결론적으로 범지구적으로 상상하고 소지역사회 단위에서 행동하려는 실천원칙 과 운동철학이 오늘날과 같은 자활사업의 제도화된 하드웨어를 형상화하였다고 정리된다. 물론 그 원대한 담론의 크기에 비하면 현장에서의 실천내용은 많이 일 천했다. 하지만 제도화 이후 만 10년이 경과한 현재의 시점에 이르러서도 지난 시기의 생산공동체운동은 자활사업의 지역화전략의 수립과 실천을 위한 나침반이 며, 올바른 최종 목표지점에 도달키 위한 등대의 역할을 수행하고 있음을 공유하 며 본 단원을 끝맺는다. - 27 - - 28 -
  15. 사회적 경제 토대 닦은 자활 시범사업 년에 자활사업은 시범사업으로 출범한다. 불과 5개의 자활지원센터가 법적 1996 근거도 갖지 않은 채 시범적으로 운영되는 것이었지만, 매우 중요한 역사적 사건 이었다. 이후 자활사업의 역사는 한국에서 근로연계복지의 역사가 되었고, 사회적 경제의 물적 토대를 닦은 역사가 되었다. 특히 최근에는 동아시아 복지국가가 갖 는 특수한 사례로서 해외의 관심을 끌기도 한다. 제2장 또한 자활사업은 정부와 민간 비영리부문이 국가 정책의 영역에서 조직적으로 파트너십을 형성한 사례이기도 하다. 물론 현재 자활사업은 많은 비판을 받기도시범 사업 단계 : 자활사업 제도화 초기 한다. 일각에서는 정책적 성과의 취약함을 지적한다. 또 일각에서는 정부 정책의 단순도구가 되어 간다는 지적을 한다. 초기에 가졌던 문제의식이 희미해져간다는 지적도 있다. 이 지적들은 일면 타당하다. 무릇 제도화는 그 이전의 시도를 확장 하는 의미와 그 과정 속에서 일정한 변형을 수반할 수밖에 없기 때문이다. 따라 서 전적으로 긍정적인 평가 또는 전적으로 부정적인 평가는 그 자체가 제한된 평 가일 수밖에 없다.김승오 | 한국사회서비스관리원 사업개발팀장 자활사업은 1996년에서 1999년까지 시범사업으로 진행되었다. 시범사업 시기 자활지원센터의 실무자들은 ‘자활운동’이라고 표현했고, ‘자활활동가’라고 표현했 다. 그리고 탈빈곤 활동이 아니라 협동조합을 조직하는 활동으로 자신들의 활동 을 규정했다. 그 시기를 살펴보는 것은 제도화 이후의 시기를 살펴보는데, 나아가 서는 미래의 자활사업의 방향을 설계하는데 중요한 시사점을 제공해줄 것이다. - 29 - - 30 -
  16. 1. 시범사업의 배경 책과 함께 근로능력이 있는 저소득층에게는 소득이전 대신 생업자금융자, 직업훈 련 등을 통한 자립지원정책의 두 축으로 시행되고 있었다. 그러나 1990년대 초반 한국의 자활사업은 1970~1980년대 민주화운동을 수행했던 도시재개발 지역의 까지 자립지원정책은 뚜렷한 성과를 거두지 못하고 있었다.민중교회가 중심이 되어서 전개한 빈민․지역운동 차원의 생산공동체에서 시작되 이런 가운데 김영삼 정부는 사회복지정책의 이념과 목표를 ‘삶의 질 세계화’로었음은 1장에서 밝힌 바 있다. 1970~1980년대에 전개된 민중교회의 주민조직화 설정하면서 이를 위한 추진동력으로서 국민복지기획단을 창설하였다. 당시 국민활동은 1990년대를 거치면서 빈민지역 생산공동체운동으로 재탄생한다. 이들의 복지기획단에 참여한 학계․전문가들은 생산공동체를 통한 탈빈곤 가능성을 연구생산공동체운동은 노동자생산협동조합운동 으로 일컬을 수 있었다. 주로 수도권 19) 하는 과정에서 교류하게 된 생산공동체운동 진영의 건의를 받아 자립지원정책의에서 전개된 이들의 활동은 새로운 대안으로 각광을 받으며 활성화되었으나 실상 일환으로 생산공동체 모형을 도입한 생산적․예방적 복지를 구상 하게 된다. 22)은 오래가지 못하고 파산하거나 문을 닫았다가 다시 열기의 반복이었다. 20) <표 2-1> ‘삶의 질 세계화’를 위한 국민복지의 기본구상 중 자활지원 관련 내용 이런 가운데 1993~1994년을 전후로 생산공동체를 통한 탈빈곤의 노력들이 언론에 소개되기 시작하면서 학계에서 관심을 갖기 시작하였고 , 개발독재시기에 미 자립지원을 위한 생산적 복지시스템의 구축 21)흡했던 국가복지의 개선이라는 과제를 안고 있던 당시 김영삼 정부는 생산공동체 - 근로능력은 있으나 교육.기술.자본 등 자활여건이 취약한 영세 영세민 자활공동체결성 제도화 민들이 자영업이나 생산공동체, 근로공동체 활동을 통해서 자운동에서 정책적 아이디어를 얻고자 했다. 생산공동체운동 진영 역시 자생적인 활할 수 있도록 제도적 지원조직화를 통한 탈빈곤 활동에 일정한 한계를 느끼기 시작하면서 학계 및 정부의 - 공동작업실과 회의실 등 사업공간, 노동시장정보․일감정보 등 을 제공하며, 영세민들의 자영업 창업지원, 생산공동체 활동을 영세민 밀집지역에관심에 적극 호응했다. 자활후견기관(자활지원센타) 지원 - 금년 상반기 중 영세민 밀집지역 2-3곳에 종교단체, 사회복 당시 한국의 복지정책은 소득이전을 통한 생계․주거․의료 등 최저생활보장정 지정․운영 지관 등을 중심으로 시범적으로 지정 운영하고, 점차적으로 확 대 설치 - 영세민에 대한 생업자금융자사업과 공동체 자활사업 금융지원, 민간주도의 자활지원재단 설치19) 굳이 구분한다면 생산협동조합, 생산자협동조합, 노동자협동조합, 노동자생산협동조합, 생산(자) 영세민 자녀 대학 학자금 장기저리융자사업 등 실시 공동체 등을 각각 다르게 정의할 수 있겠으나, 이 글에서는 서로 같은 개념으로 포괄하여 ‘생산 자료 : 보건복지부(1996)에서 인용. 공동체’라는 명칭을 사용하겠다.20) 이에 대한 내용은 신명호(2003), 김수영(2006)을 참조.21) 당시 생산공동체의 활동을 소개한 대표적인 연구자료들은 아래와 같다. 국민복지기획단은 ‘삶의 질 세계화를 위한 국민복지의 기본구상’에서 ‘21세기 <부표 1> 자활사업의 제도화에 영향을 미친 대표적인 연구들 일하는 사람들의 기업 국민복지의 비젼’으로서 생산적․예방적 복지의 추구를 제시하였으며, 이를 위한 1993 준 협동조합연구소 (김성오, 김규태, 1993, 나라사랑) ( ) 5개 과제를 발표하였다. 이 중 “Ⅲ. 국민최저생활 수준의 보장”에서는 ‘자립지원 ※ 일꾼두레, 실과 바늘 등 노동자생산협동조합의 사례를 소개 1993 한국개발연구원 빈곤대책의 재조명 : 협동조합을 통한 탈빈곤운동의 활성화를 중심으로 (권순원, 1993.11, 한국개발연구 제15권 제2호) 을 위한 생산적 복지시스템의 구축’을 위하여 ①영세민 자활공동체결성 제도화, ※ 일꾼두레, 실과 바늘, 나섬건설, 마포건축 등 사례를 조명 저소득층의 실태변화와 정책과제: 자활지원을 중심으로 22) KDI가 공청회를 주최한 것은 1995년 5월이었으나 확정 발표된 것은 1996년 2월이었다. <부 1995 보건사회연구원 (김용하 외, 1995.9 한국보건사회연구원 단행본) 표 1>에 제시된 권순원의 연구가 1993년이었으니 대략 2년 이상의 시간이 걸린 후에야 본격적 ※ 자활지원센터 설치의 필요성과 모형을 제시 인 모색이 이뤄진 셈이다. - 31 - - 32 -
  17. ②영세민 밀집지역에 자활후견기관(자활지원센타) 지정․운영,③민간주도의 자활 2. 시범사업 시기의 정치․사회적 환경지원재단 설치 등 자활지원센터에 대한 구체적인 정책이 제시되었다. 당시 복지부에서 발표한 정책해설 자료(표 2-1)를 보면 민간에서 요구한 정책의 1) 정치적 환경상당부분이 반영되었음을 알 수 있다. 이는 자활사업의 제도화를 추진한 생산공 시범사업 시기는 김영삼 정부 후기(1996~1998. 1)와 김대중 정부 초기(1998.동체운동 진영이 학계 및 정부와 상당한 파트너십을 유지하였음을 알 수 있다. 2~2000)였다. 1993년 2월 제14대 대통령으로 당선된 김영삼 정부는 군부 출신의 특히 국민복지기획단의 회의에는 K나눔의집의 S신부가 참가해 발제를 했는데, 대통령이 아닌 민간인 출신의 정부라는 의미로 ‘문민정부’로 정부의 성격을 규정이는 제도정치권의 회의에 빈민운동 지도자가 참여한 최초의 사례였다. 당시 S신 했다. 1993년 8월에는 ‘금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급명령’을 통해, 모든부가 발제한 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 시혜가 아닌 참여를 제공하는 복지 금융거래를 실명을 통해 해야 한다는 금융실명제를 도입하였다. 1996년 12월 아로 ‘복지의 개념’을 변화시키고, 가난한 사람들의 자발성을 이끌어내야 한다. 둘 시아 국가로는 일본에 이어 2번째로 OECD 회원국이 되었으나, 누적된 경제위기째, 빈민지역 활동가 및 단체들의 잠재력과 헌신성을 인정하고 민관협력체계를 에 잘 대응하지 못하고 이듬해인 1997년에 외환위기로 인한 IMF 구제금융을 겪갖춰야 한다. 셋째, 고용과 교육활동을 함께 펼쳐나갈 지역공동체 시스템으로 발 게 되었다.전시켜야 한다. 넷째, 자활지원센터는 협동조합운동을 지원해야 한다(김수영, 김영삼 정부 시절의 복지 시스템은 전임 정부에 비해 크게 변화된 것은 없었다.2006). 그러나 1995년에 ‘삶의 질 세계화’를 복지정책의 이념으로 설정하고, 삶의 질 세 이러한 과정을 거쳐 자활사업은 1996년 2월에 자활지원센터 시범사업으로 출발 계화를 위한 국민복지의 기본구상에서 ‘생산적․예방적 복지’의 개념을 도입하였을 하게 된다. 당시 자활사업은 생활보호법의 자활보호와는 독립된 지위를 가졌 다.다. 그래서 자산조사를 하지 않았고 빈곤층 밀집지역의 주민들을 대상으로 일자 김영삼 정부로부터 외환위기의 유산을 물려받고 시작한 김대중 정부는 외환위리나 훈련기회를 제공하는 활동을 전개했다. 기를 극복하고, 민주주의와 시장경제의 병행 발전을 국정지표로 삼았다. 이를 위 하여 국정 전반의 개혁, 경제난의 극복, 국민 화합 실현, 법과 질서 수호 등을 국 가적 과제로 제시하였다. 또한 재벌의 독과점 폐해 견제와 재무구조 건전성 강 화, 순환출자 및 상호지급보증 해소 등 시장경제 규율을 확립하는 정책을 시행했 다. 특히 국민기초생활보장법의 제정을 통해서 국가의 책임을 명시한 근대적 의미 의 공공부조 정책을 실시한 것은 한국의 사회복지 역사에서 큰 획이었다. 그러나 공공부조와는 거리가 있는 자활사업이 국민기초생활보장법에 포함되면서 이후 자 활사업의 질곡으로 작용하게 된다. 한편, 김대중 정부는 IMF의 구조조정 요청 수 - 33 - - 34 -
  18. 용과 함께 신자유주의 경제정책을 본격화함으로써 사회적 양극화 등의 여러 부작 다. 이 프로그램들은 후일 자활근로사업으로 발전되었다.용을 초래하기도 하였다. 3) 민․관 파트너십 2) IMF로 인한 경제난과 대량실업 년 6월 항쟁 이후 정치적 민주화의 확산과 함께 1990년을 전후한 동구 사 1987 시범 자활센터 시기의 시대적 특징은 무엇보다 외환위기로 인한 IMF 구제금융 회주의권의 붕괴는 한국에서 사회운동의 새로운 시기를 열었다. 각 운동 진영은이었다. 그러나 구제금융의 조건은 매우 가혹해서 대량의 실업과 자영업자의 몰 새로운 돌파구를 찾아 나서기 시작했다. 이렇듯 변화된 시대상황 속에서 주민운락, 실직으로 인한 가정파탄과 대량의 실직노숙자 발생, 고금리 등 사회전반에 걸 동, 지역운동, 빈민운동 진영 역시 그 동안 외곽에서 견제와 비판, 대항의 대상으쳐 매우 힘든 상황이 계속되었다. 로 여겼던 제도권영역으로의 적극적인 진입을 시도하게 되었다. 특히 빈민운동 경기침체로 인한 전반적인 구매력 저하와 시중 자금의 부족, 고금리로 인한 인 진영에서는 1980년대 주요사업이었던 주거문제 해결을 위한 철거투쟁위주의 운동플레이션 등은 시장진입형 생산공동체 위주의 사업을 펼치고 있던 자활지원센터 범위에서 벗어나 지역주민들의 생활, 문화, 교육 영역에서 다양한 사업을 펼치게에게 커다란 장애물로 작용하였다. 실례로 K자활지원센터에서 운영하던 생산공동 되었다(권춘택, 1997).체인 ‘나눔물산’의 경우 한 때 직접 고용한 종업원이 35명이나 될 정도로 사업이 이들 진영이 벌여왔던 교육, 탁아, 문화운동은 비록 제도권처럼 ‘복지’라는 이름확장 되었었으나, IMF의 구제금융이 끝날 무렵 폐업하는 아픔을 겪기도 했다. 은 붙이지 않았지만 훨씬 더 주민과 가까운 곳에서 내밀한 관계를 유지하며 기반 또 다른 측면에서 볼 때 이 기간이 자활지원센터에게는 오히려 변화의 기회로 을 조성해 왔었다. 이런 연장선상에서 월계동(일꾼두레회), 상계동(실과 바늘), 봉작용하는 시기이기도 했다. 자활지원 대상자의 측면에서 볼 때 그 전까지 자활지 천동(나섬건설) 등에서는 생산공동체 운동을 시작하게 되었고 1장에서 살펴본 것원대상자들은 비록 육체적 근로능력이 있다고 할지라도 장기간 저소득과 고용불 처럼 이들이 초기 자활지원센터의 사업수행 주체가 되었다.안정으로 인해 자활의지가 빈약했다. 반면에 외환위기로 인한 실직자들은 상대적 초기 자활지원센터들은 비제도권 영역에서 활동해왔으며, 비교적 정부와 대립으로 자활의지와 노동시장 적응력이 높았다. 특히 당시 정부는 공공근로 민간위 적 입장을 견지해 왔던 민간단체들이 상당수 지정되었다. 이들은 제도권으로 진탁사업을 비롯한 각종 실업대책을 전개했는데, 이를 자활사업과 접목시켜 다양한 입하기 위한 과정에서 정부 영역 과 지속적인 대화와 설득의 입장을 견지했다. 24)시도를 할 수 있었기 때문이다. 정부 역시 민간의 경험과 전문성이 필요했으므로 민간의 의견을 적극 수렴하였다. 또한 부업장 및 취업알선센터, 공동작업장 형태에서 벗어나지 못하고 있던 초 그 결과 시범사업시기에는 민․관이 매우 긴밀한 협력관계를 유지하며 사업을 수창기 시범자활센터로서는 1998년 하반기부터 시작된 특별취로사업 은 시장진입 23) 행했었다. 25)형 공동체의 기반형성 및 지역사회 내 유용한 사회적일자리 창출의 계기가 되었 24) 정부를 포함해 정부의 주요 정책에 상당한 영향력을 가진 학계․전문가를 포함해서 사용한 개념 이다.23) 생활보호법 시기에 있었던 취로사업은 정부에서 직접 실시했으며, 주로 제방이나 하천, 도로 정 25) 당시의 협력관계를 상징하는 대표적인 것이 자활공동체이다. 자활공동체에서 ‘자활’은 정부의 비 등의 일을 담당했다. 실시 기간도 매우 짧았다. 시범사업 시기에 자활지원센터는 민간 조직으 자활보호로부터, ‘공동체’는 생산공동체운동 진영의 공동체운동으로부터 끌어와 만들어진 용어이 로서 취로사업을 수탁‧운영 했었다. 이를 특별취로사업이라 한다. 다. 정부가 ‘공동체’ 개념을 수용했다는 것은 생산공동체운동 진영의 활동 방법론을 수용했다는 - 35 - - 36 -
  19. 그러나 초창기의 협력관계는 자활지원센터의 확대와 함께 변화하기 시작한다. 3. 초기 자활지원센터 지정 및 운영현황특히 국민기초생활보장법의 제정 이후 자활사업이 뚜렷한 제도적 기반을 갖게 되면서 이 관계는 크게 변화한다. 정부는 체계적인 관리를 생각하게 되고, 반면에 1) 지정 현황자활지원센터들은 제도권 사업이 갖는 사무행정에 대한 부담, 까다로운 회계처리, 국민복지기획단의 기본구상에서 생산적 복지시스템은 생산공동체운동 진영에서사업성과의 개량․가시적 성과 요구들로 인해 애로를 겪게 된다. 한편 정부는 자 추진해온 사례를 중심으로 설계가 되었다. 따라서 초기 자활지원센터들은 생산공활후견기관 관리를 위한 제 규정의 도입과, 실무자들의 임금동결, 사업성과 평가 동체운동에서부터 출발한 빈민운동진영의 다양한 경험과 사례를 가지고 있는 민에 따른 규모별 지원제도를 시행함으로써 초기의 긴밀한 민․관 파트너십은 오래 간 조직들을 중심으로 지정 되었다.유지되지 못하였다(김승오, 2001). 1차 년도에는 생산공동체운동 분야에서 경험이 있는 종교단체 위주로 지정되 26) 었으나, 2차 년도는 사회복지법인들이 주로 지정되었다. 그리고 3차 년도 이후에 는 사단법인 및 시민단체 등까지 다양한 민간 조직들이 지정되었다. 1999년까지 지정된 자활지원센터를 운영주체별로 살펴보면 종교단체 9개소, 학교법인 1개소, 사단법인 2개소, 사회복지법인 7개소, 시민사회단체 1개소 등 주로 제도권 영역 밖에서 활동하던 민간단체들이 지정되었다. 이처럼 제도권 밖에서 활동하던 민간 조직들이 초기 자활지원센터의 주류로 자 리 잡으면서 초기 자활사업은 사회운동으로서의 지향이 강한 모습을 보였다. 지 금까지도 회자되는 ‘자활운동’이라는 용어가 등장한 것이 대표적이다. 또한 자활 사업의 정체성을 둘러싼 논란이 종종 발생하는 것도 시범사업 시기에 형성된 문 화가 현재까지 전승되기 때문이다. 결국 시범사업 시기에 주로 지정된 자활지원 센터들에게서 형성된 활동 방식과 지향점은 자활사업의 모형과 문화를 형성하는 데 중요한 역할을 하였으며, 국민기초생활보장법 이후의 자활사업에도 커다란 영 향을 미치게 된다. 것이다. 그리고 ‘자활’이라는 개념을 생산공동체운동 진영이 수용했다는 것은 의도와는 무관하게 26) 저소득밀집지역에서 근로능력 있는 주민들을 대상으로 생산공동체 운동의 경험을 가지고 있었 빈곤에 대한 정부의 담론을 수용하게 될 가능성이 큼을 의미한다(김수영, 2006). 던 대한성공회의 나눔의 집들이다. - 37 - - 38 -
  20. <표 2-2> 초기(1996~1999) 자활지원센터 지정 현황 겪기도 했다. 시범 사업 첫해인 1996년에는 국고보조금만으로 지원되었으나, 이후 년도 지 역 운영 법인(단체) 대표자 유형 부터는 국고와 지방비의 매칭(matching) 으로 교부되었다. 27) 인력은 4명을 기준으로 하였으며, 사회복지사 4호봉 인건비를 준용하여 예산을 (개소) 서울 관악 (재) 대한성공회 봉천동나눔의집 송경용 종교단체 1996 서울 노원 (재) 대한성공회 상계동나눔의집 김홍일 종교단체 책정하였다. 그러나 이 기준은 정부의 예산책정 기준일 뿐 인건비의 지급 기준을 (5개) 서울 마포 (학) 이화학당 성산종합사회복지관 김성이 학교법인 자활지원센터에 강제적으로 규정하지는 않았다. 각 자활지원센터들은 자체적으로 인건비 지급기준을 정하여 지급했으며, 예산의 범위 내에서 4~7명까지 자율적으 인천 동구 (재) 대한성공회 송림동나눔의집 조흥식 종교단체 대전 동구 (재) 대한성공회 성남동나눔의집 유낙준 종교단체 서울 성북 (재) 대한성공회 성북나눔의집 이재복 종교단체 로 인력을 채용하였다. 인력채용 기준(사회복지사 유자격자 등)은 별도로 정한 바 1997 부산 사상 대구 북구 (사회) 청십자두레마을 모라종합사회복지관 (사회) 생명의전화 산격종합사회복지관 박영규 김선왕 사회복지법인 사회복지법인 없었으며, 직제 및 보수에 대한 규정도 없었다. (5개) 광주 남구 (사회) 인애동산 인애종합사회복지관 김인제 사회복지법인 경기 광명 (사회) 한국복지재단 하안종합사회복지관 김승의 사회복지법인 <표 2-3> 자활지원센터 당 연간 보조금 규모 부산 동구 (사회) 한국복지재단 동구종합사회복지관 김상도 사회복지법인 연도 1996 1997 1998 1999 2000 대구 남구 (사회) 불교사회복지회 김경도 종교단체 금액 104,000천원 94,700천원 96,000천원 80,000천원 105,000천원 울산 남구 (사단) YMCA 남구종합사회복지관 김용호 사단법인 1998 울산 북구 참여자치연대 황미영 시민단체 3) 기관의 법적근거 및 명칭의 변화 (7개) 충남 천안 (재) 대한성공회 쌍용나눔의집 문상윤 종교단체 전북 전주 전남 해남 (재) 대한성공회 전주교회 (사회) 두성재단 해남종합사회복지관 허종현 서정복 종교단체 사회복지법인 1996년 처음 자활지원센터가 시범 운영 될 때는 법적인 근거가 없이 시작되었 경기 성남 (사단) 한국참사랑복지회 김창배 사단법인 으며, ‘자활지원센터’라는 명칭을 사용하였다. 그러다가 1997년 11월에 생활보호법 이 개정되면서 동법 제11조 2항을 통해 ‘자활후견기관’의 지정․운영에 대한 법적 1999 강원 태백 (사회) 태백사회복지회 백윤구 사회복지법인 (3개) 경북 포항 (사회) 열린가람 김지찬 종교단체 - 종교단체 9 개소 (대한성공회 7, 불교단체 운영 사회복지법인 2) 근거를 갖춤과 동시에 명칭이 변경 되었다. ※ 종교단체에서 운영하는 사회복지법인 포함 - 학교법인 1개소 (이화학당) 생활보호법이 개정되면서 생활보호법 및 보건복지부의 생활보호사업안내에서 ‘자활후견기관’이라는 명칭을 사용했음에도 불구하고, 일선현장에서는 1999년까지 20개소 - 사단법인 2개소 (YMCA, 한국참사랑복지회), 자활지원센터라는 명칭이 계속 사용되었다. 자활지원센터라는 명칭은 2000년에 - 기타 사회복지법인 7개소 (사회복지관 6, 태백사회복지회) - 시민단체 1개소 (참여자치연대)자료 : 보건복지부 생활보호과 내부자료, 2000. 2. 국민기초생활보장법의 시행과 함께 ‘○○자활후견기관’이라는 명칭으로 개정(개명) 하여 사용하도록 강제함으로써 ‘자활지원센터’라는 명칭은 역사의 뒤안길로 사라 2) 인력 및 예산 지게 되었다. 시범사업 시기에 자활지원센터에 대한 예산은 센터 당 연간 9,600만원(월평균800만원)내외로 지원되었으며, 1999년에는 예산이 8,000만원으로 줄어드는 위기를 27) 서울은 국비와 지방비가 50:50이었으며, 그 외 시․도는 70:30이었다. - 39 - - 40 -
  21. 4. 내부 조직 및 커뮤니티 4) 청소년자활지원관 시범운영 년에 빈곤의 되물림을 예방하기 위한 취지로 청소년의 자립․자활을 지원 1997 1) 협회의 설립하기 위한 청소년자활지원관 10개소가 시범적으로 운영되었다. 처음 명칭은 청소 자활사업이 도입될 수 있도록 주도적 역할을 했던 K자활지원센터는 대정부, 정년 교실이었다. 그러나 1999년 자활지원센터 직원 워크숍에서 청소년 교실의 정 책생산, 소통 등 여러 분야에서 초기 자활지원센터들의 중심으로서 역할을 했었체성을 찾기 위한 과제로 ‘청소년자립지원센터’를 제시하고 이러한 견해들이 국민 다. 1996년 당시 5개 센터에 불과했던 자활센터는 정보의 교류 및 자체 역량강화기초생활보장법에 청소년자활지원관이라는 명칭으로 수용된다. 를 위해 보다 긴밀한 조직의 필요성을 느끼게 되었다. 당시 K자활지원센터의 총 청소년자활지원관은 자활지원센터의 부설기관의 형태로 운영되었으며, 예산은 괄기획실장이던 L씨는 ‘자활지원센터협회’의 설립을 제안했고 그 해 12월 협회설개소 당 연간 약 4,400만원이 지원되었다. 인력은 평균 2명을 채용하였으며, 채용 립을 준비하기 위한 자활센터협회(준)사무국을 구성했다. 그러나 별도의 사무공간기준은 별도 정한 바 없었다. 이나 인력이 있었던 것은 아니고 평소 업무에 협회설립준비를 위한 업무를 덧붙 초기에는 개별 자활지원센터의 모법인(단체)에서 운영하던 공부방, 방과 후 교 였다. 일종의 자원봉사였던 셈이다.실, 청소년 프로그램 위주의 사업을 단순하게 이관하여 시행하였다. 그러나 정부측으로부터 사업 효과성에 대한 문제제기를 받음과 동시에, 청소년자활지원관 스 <표 2-4> 시범운영 시기의 자활센터협회 주요 연혁스로도 새로운 프로그램의 개발 필요성이 대두되어 점차 다양하고 체계적인 사업을 실시하게 되었다. 연 월 주 요 연 혁 3. 한국보건사회연구원 <저소득층의 실태변화와 정책과제> 연구를 통한 자활 1995. 지원센터 필요성 제기 국민복지 기획단, 자활지원센터 설립 제안(“저소득층의 실태변화와 정책과 제”) 1996. 6. 자활지원센터 출범(시범 5개소 실시) 12. 자활지원센터협회(준) 사무국 운영 1997. 6. 자활지원센터 5개소 추가지정 (총 10개소 시범운영) 자활지원센터 협회 발족(협회장 : 송경용) 전국 청소년자활지원관 10개 지정 1998. 9~11. 자활지원센터 7개소 추가 지정(총 17개소) 1999. 9~11. 자활지원센터 3개소 추가 지정(총 20개소) 2000. 2. 사단법인 한국자활후견기관협회 설립 총회(협회장 송경용) 10. 국민기초생활보장법 제정 및 자활후견기관으로 명칭 변경 7~11 전국 청소년자활지원관 10개 추가 지정  자활후견기관 50개소 추가 지정(총 70개소) (협회 홈페이지에는 46개소로 표시) - 41 - - 42 -
  22. 년 6월에 5개소의 자활센터가 추가 지정되면서, 설립총회를 거쳐 자활지원센1997 구상되고 실현될 수 있는 장을 마련했다.터협회가 설립되었다. 설립 당시에는 법인격을 갖추지 않는 임의단체의 성격을 28)지녔으며, 사무실은 K자활센터의 일부 공간을 활용하였다. 1998년에 7개소가 추가 3) 실업운동조직과 연대지정되어 자활센터가 17개소가 되면서 자활지원센터협회의 산파역할을 하면서 사 외환위기 이후 각 지역에서는 자발적으로 실업운동조직들이 결성된다. 이들은무국장을 겸임했던 L씨가 물러나고 자활지원센터협회는 상근 사무국장 체제로 변 외환위기와 함께 범국민운동 차원에서 조직된 실업극복국민운동위원회(현 ‘함께모했다. 일하는 재단’)로부터 재정적 지원을 받고 지자체의 공공근로사업을 위탁받으면32) 서 활동을 전개했다. 한때 100여개가 넘을 정도로 크게 조직된 전국의 실업운동 2) 협회의 주요 역할 조직들은 국민기초생활보장법 시행 이후 상당수 가 자활후견기관으로 지정된다. 33) 초창기 자활지원센터협회는 회원기관 간 사업운영에 대한 노하우를 교류하는 이들이 공공근로민간위탁사업을 수행하면서 얻은 경험은 기초생활보장제도에서것에 주력하였다. 자활지원센터의 주요 사업이 부업장 및 공동작업장 위주였는데, 자활근로사업이 시행될 때 많은 자활지원센터들에게 긍정적인 영향을 미쳤다.20개 지역자활센터 중 생산공동체의 경험을 가지고 있는 곳은 4~5개의 센터밖에없었기 때문이었다. 게다가 당시 자활지원센터는 협동조합운동을 하는 조직으로 31) 대전, 천안, 전주의 자활지원센터들이 그랬다. 32) <부표 2> 실업극복국민운동위원회 사업지원규모(1998-2002년)공유가 되었다. 그래서 협회는 이들의 경험이 전체로 공유될 수 있도록 정기적 29) 금액 (단위: 건, 연명, 백만원)인 워크샵을 개최하였으며, 신입실무자 및 실장단을 위한 교육이 병행되었다. 사업 지원인원 사업별 사업기간 건수 지원결정액 집행액 및 건수 또한 생산적․예방적 차원의 자활사업에 대한 경험이 없기는 정부도 마찬가지 실직가정돕기범국민결연사업 1(191) 24,547 22,738 258,785 98/11~99/12 기 실업자종합지원센터 1(4) 957 785 11,852 99/02~00/04였다. 협회에서는 수많은 정책보고서와 제안서를 만들어 정부에 제안하였으며 정 획 실업극복지원센터 1(100) 17,095 16,324 514,998 00/01~01/03 사 장기실업자심층추적상담사업 1(16) 880 759 12,266 01/09~02/08부도 적극적으로 현장의 의견을 수렴하였다. 업 기타 실직노숙자지원사업 등 22(50) 2,630 1,625 84,101 수시 30) 소계 26 46,109 43,232 882.002 IMF 시기에는 기존의 생산공동체 방식에서 벗어나 사회적일자리, 일용직 근로 1차 실직여성겨울나기 등 23 2,606 2,484 64,575 98/10~99/09 2차 실직가정 교육지도 및 무료급식 등 63 12,746 12,079 486,253 98/12~99/12자를 위한 쉼터, 제3섹터 및 보호된 시장의 진출 등 다양한 방식의 자활사업이 3차 사랑의 도시락 등 83 8,096 6,580 277,827 99/04~99/12 제 4차 저임금인력 해외취업 2 503 475 515 99/12~00/06 안시도 되었다. 심지어 일부 자활지원센터는 노숙인의 자활을 지원하는 프로그램을 실직가정자녀 무료학습지원 등 69 6,193 5,519 공 5차 282,971 00/01~00/12 자활공동체 지원사업 20 999 955 모운영하기도 했다. 협회는 회원 기관 간 토론과 학습을 통하여 이런 사업들이 6차 실직가정 긴급구호사업 1(77) 4,192 4,032 18,442 01/01~01/03 사 31) 실업자일자리창출사업 56 5,387 5,015 01/07~01/06 업 7차 202,841 실직가정 생활안정지원 47 2,745 1,924 01/08~02/07 8차 무료간병도우미지원사업 등 41 2,594 400 추진중 02/07~03/0628) 필자는 자활지원센터협회가 1997년에 정식으로 설립되었으므로, 일부에서 총회 또는 회장의 소계 405 46,061 29,463 1,333,424 차수를 말할 때 사단법인 설립 이후부터 계수하는 것에 대하여 재고해볼 필요가 있다고 생각한 계 431 92,170 81,694 2,215,426 다. 주: 건수 중 괄호는 참여단체수임.29) 협동조합운동에 대한 인식은 외환위기 이후 공공근로의 대규모 실시와 함께 사회적 일자리라는 자료: 실업극복국민운동위원회(2002: 417~418) 참조해서 재구성. 김정원(2008)에서 인용. 개념이 제기되면서 차츰 희미해진다. 33) 2000년 신규로 지정된 자활후견기관 50개소 중 실업운동단체가 14개였다(2001. 3 자활지원센30) 당시에는 보건복지부 장관이 바뀔 때마다 자활지원센터 현장을 방문하여 의견을 수렴하고 격려 터협회 내부자료). 참고로 이때부터 자활지원센터 대신 자활후견기관이라는 명칭이 사용되기 시 하기도 했었다 작했다. - 43 - - 44 -
  23. 또한 실업운동조직 출신의 자활지원센터들은 ‘전국실업극복단체연대회의’에 소속 가 도입되었고, WWW(World Wide Web) 서비스는 1998년 이후 Service Provider)되어 있었기 때문에 자활지원센터협회는 자연스럽게 실업운동조직과 연대를 할 에야 초고속통신망의 등장과 함께 활성화되었다. 이런 점에서 볼 때 그 시절의수 있었으며, 자활지원센터 내 동일사업간 공동사업을 모색할 수 있는 시발점이 온라인 커뮤니티는 매우 선진적인 것이었다.될 수 있었다. 5) 일본노동자협동조합연합회와의 교류 4) 시대를 앞서 갔던 커뮤니티 도구 (온라인 게시판 ; BBS) 년대 생산공동체운동을 하던 민간단체들은 수십년의 경험과 노하우를 가지 1990 당시 협회에서는 전국에 산개해 있는 회원기관들의 효율적인 의사소통과, 지식 고 있던 일본노동자협동조합과 교류를 하였다. 자활지원센터협회(준)에서는 1997및 정보를 공유․관리하기 위한 도구로서 온라인 게시판을 활용하였다. 협회는 년 일본노동자협동조합연합회를 방문하여 이들의 사업방식과 경험들을 배우게 되‘PC통신 참세상’에 사이버 공간을 마련하였으며, 1998년 PC통신참세상이 진보네 었다. 당시 일본의 노동자협동조합들은 특별한 기술이 없고 연령이 높은 층들이트워크로 개편되면서 CUG 를 개설하였다. CUG 개설을 계기로 온라인 커뮤니 34) 쉽게 접근할 수 있는 사업에 주력하고 있었으며 각 사업단들이 상당한 규모로 안티는 본격적으로 활성화 되었다. BBS 형태의 CUG는 2000년 5월 자활지원센터 35) 정된 운영을 하고 있었다. 이제 막 걸음마를 시작한 자활지원센터에게 일본의 사협회 홈페이지가 개설되기까지 사용되었다. 례는 간접경험을 할 수 있는 좋은 본보기였다. 1997년의 협회 방문단은 일본노협의 조직, 지역사업단의 마케팅, 지자체와 협력 <그림 2-1> 한국지역자활센터협회 CUG 방법, 사업아이템 발굴 과정 등을 견학하였으며, 1999년의 2차 방문 이후부터는 청소 및 빌딩관리 등 기술적인 견학을 병행하였다. 현재 자활사업의 주요 업종인 청소와 간병은 일본 노동자협동조합과의 교류로부터 큰 영향을 받았다. 이후 일 본과의 교류는 2003년까지 격년으로 지속되었다. 37) 년에는 하이텔, 나우누리, 천리안, 유니텔 등 상업용 BBS 등이 이제 막 1997 36)뿌리를 내리던 시절이었다. 우리나라는 1994년에 상용서비스(ISP ; Internet34) WEB에서 승인된 회원제로 운영되는 홈페이지와 유사하다. 전자우편, 전자회의, 게시판 등을 통해 정보를 주고받으면서 고객관리와 자료실로 이용하기도 한다.35) 1999년 말까지 전자게시판 및 파일자료실의 연번호가 1,000개를 넘었었다. 37) <참고>일본노동자협동조합의 주요업종(1996년 현재) ①빌딩의 종합관리, 개수, 개축, 병원관련36) 전자게시판. PC통신에서 불특정 다수의 사용자들이 컴퓨터를 통해 정보와 편지를 교환하고 대 업무, ②생활협동조합 물류센터, ③노인급식 등의 사회적 서비스업무, ④공원관리, 도시녹화, 산 화하거나 비상업적인 프로그램을 서로 공유하기 위한 시스템이다. 림보전 업무, ⑤쓰레기처리, 자원재생업무, ⑥농업노동, 농산물생산, 물류업무, ⑦토목, 건축업무. - 45 - - 46 -
  24. 5. 주요 사업 공동체를 만들기 위한 준비기간(직업능력 개발, 판로개척 등에 필요한 견습 기간) 과 기초자금(손익분기점에 도달할 때까지의 운영자금)을 확보할 수 있는 획기적인 1) 시범사업 초기 (1996~1998 상반기) 방법이었다. 또한 특별취로사업은 생산공동체를 준비하기 위한 견습과정으로서의 시범사업 초기는 생산공동체(공동작업장) 위주의 사업들이 진행되었다. 이는 38) 역할 뿐만 아니라, 비영리 부문에서 지역사회 내 유용한 일자리 창출로서 의미를자활지원제도를 설계할 때 민간진영의 ‘생산공동체를 통한 탈빈곤 노력’이 주요 갖기도 했다. 이러한 시도는 후일 사회적 일자리, 사회적 기업 등으로 발전할 수모델이 되었기 때문이었다. 그 외 저소득층 밀집 지역에 설치한 공동부업장, 일용 있는 유의미한 시발점이기도 했다.직을 위한 취업알선센터 등이 소규모 운영되고 있었다. 이 시기의 시사점은 생산공동체를 운영한 일부 기관들의 경험이 신규 자활지원 이 시기에는 생산공동체 경험이 있던 일부 자활지원센터를 제외하고는 대부분 센터에게 전파되기 어려웠다는 것이다. 신규 기관(또는 경험이 없는 기관)들이 생주민을 모집(조직)하거나 사업아이템을 발굴하는 수준에서 나아가지 못하고 있었 산공동체의 개념을 이해했다고 하더라도 이를 위한 구체적 능력까지 갖출 수 없다. 2차년도인 1997년부터 대전동구(봉제공동체), 부산사상(청소공동체) 등 일부 었기 때문이다. 즉 타인의 경험을 숙지했다는 것은 참고일 뿐 내 것으로 체화한기관에서 생산공동체 방식의 사업을 시작했으나, 대부분 사업들은 사업규모면에 다는 것과는 차이가 있었다. 자활지원센터 이전의 민간진영들은 단순히 의욕만서 부업장 수준을 벗어나지 못하였다. 사업 분야 역시 저소득층의 직업이력 및 있었던 것이 아니라 구성원 조직화 과정, 지역(주민)과의 밀접한 결합력, 헌신과학습능력 등을 고려해야 했기 때문에 건설․봉제․청소 등 노동집약적 산업에 머 모험 등 그들만의 특별한 방법을 가지고 있었음에도, 이 모형을 보편적으로 확무를 수밖에 없었다. 산․적용하는 것이 타당한지에 대해 신중했어야 했다. 당시의 이러한 상황에 대한 원인을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 사업시행 후 2 <표 2-5> 시범사업 초기 전국자활지원센터 사업현황(1998년 말 현재)년밖에 되지 않았던 점이다. 둘째, 삼미▪기아 등 대기업의 연쇄부도와 은행의 부 센터명 주요 사업 현황실채권 및 경상수지 적자의 증가 등 본격적으로 국가차원의 경제위기가 발생했던 공동부업장(신림10동, 7동, 장애인), 푸른환경 코리아(청소용역협동조합), 비젼것도 원인이다. 셋째, 별도의 자금지원 없이 인력에만 의존해서 생산공동체를 만 서울 (건설일용직협동조합), 나눔물산(봉제협동조합. 자체브랜드 ‘겨레옷 솜누리’ 관악* 생산), 생업자금융자, 취업알선들 수 밖에 없는 환경이었다. 넷째, 후발 주자의 경험 부족 등을 들 수 있다. 서울 실과 바늘(봉제협동조합), 우리품새(봉제협동조합), 늘푸른사람들(청소용역협동 조합), 생업자금융자, 지역조사, 주민교육(임대아파트 순회 창업설명회, 임대아 1998년 3월 자활지원센터협회(준)에서는 이를 극복하기 위한 고민 끝에 정부에 노원* 파트 주민교육) 취업알선 및 전산망 구축새로운 방식의 자활지원프로그램으로서 특별취로사업 의 도입을 제안하였다. 39) (1996) 마포* 마포푸른환경(청소용역공동체), 그림같은 집(건축공동체), 아름다운세탁나라(공 1차년도 서울 동작업장), 사라미(봉제공동체), 약손엄마회(간병인 공동체), 주민교육(실직당시 자활지원센터에서 제안한 특별취로사업은 과거의 취로사업을 개선하여 생산 인천 자직업 훈련 중심), 취업알선 풀비(도배용역), 다산건설(건설사업단), 공동작업장(자동차배선, 돗자리가공), 부업사업, 창업지도, 기술교육(산후조리인, 텔레마케터, 디자인 등), 취업알선 동구*38) 생산공동체적 방식으로 조직된 이 사업들을 보건복지부는 사업지침을 비롯한 공식문서에서 ‘공 및 정보제공 동작업장’이라는 명칭을 사용했었다. 청소하기 좋은날(청소용역공동체), 성원건축(건설공동체), 간병인 공동체, 공동 대전 작업장(삼보식품유통, 솜씨 공동체), 공동부업장, 생업자금융자알선, 고용지원39) 자활지원센터에서는 일용직 근로자를 위한 쉼터와 함께 이미 폐지된 취로사업 제도를 발전시켜 동구* (일꾼쉼터 운영), 지역사업(실업 관련 사업), 지역공동체사업(효행상 시상, 무 ‘근로능력이 있는 저소득층들이 탈빈곤을 위한 자활프로그램(공동작업장 또는 생산공동체)에 참 료급식 등) 여할 경우 최소한의 근로수당을 지급’하는 제도를 구상하여 정부에게 요구하였다(이문국, 1998). - 47 - - 48 -
  25. 서울 두레건축(건설일용직협동조합), 늘푸른사람들(청소용역협동조합), 음식물찌거기 원센터들은 특별취로사업의 도입으로 자활사업이 활성화되는 일대 전기를 맞게 성북* 재활용사업(특별취로사업), 지역사업(성북복지포럼 7회 개최), 성북실업자 한마 당 개최, 취업정보 제공 및 취업알선 상담 되었다. 특별취로사업을 활용하여 생산공동체로 발전할 수 있는 준비를 할 수 있 다솔용역(청소용역 협동조합), 창조하는 사람들(집수리 건축팀), 공동부업장(통 부산 발제작, 전자기기부품조립), 부업설명회, 주민교육(주민한마당-자활인의 밤, 부 었으며, 시장영역(제1섹터)뿐만 아니라 새로운 영역(제3섹터)에서 유용한 일자리를 사상* 업공동체 참여 주민교육, 용역사업 참여주민 교육 등), 취업정보 제공 및 취업 알선 상담, 생업자금융자 상담 및 알선 창출할 수 있는 계기와 다양한 사업 아이템들이 발굴되었기 때문이다.2차년도 대구 녹색마을(건설용역 공동체), 풀비(도배용역공동체), 공동부업장(종이가방, 섬유 자활프로그램 측면에서 볼 때 특별취로사업은 기초생활보장제도에서 자활근로(1997) 북구* 제품, 기획사제품 하청작업), 공동작업장(건축자재조립, 수출용 핀 제작), 우리드리(건설일용직협동조합), 창업진원(중고품재활용판매센터, 재활용품 하치 사업과 자활공동체로 발전되었다. 구체적으로 영리형 사업은 시장형자활근로․자 광주 장), 공동작업장(두부공장), 생업자금융자 알선, 주민상담(가정방문 및 내방상 남구* 담), 주민직업교육(간병인, 컴퓨터보수교육, 요리자활교육), 신용협동조합, 취업 활공동체․사회적기업의 모델이 되었으며, 비영리형 사업은 공익형자활근로․사 정보 제공 및 취업알선, 회적일자리․사회적기업의 형태로 발전할 수 있는 계기가 되었다. 참사랑간병인회(용역사업), 세상꾸미기(도배사업단), 베이비시터(아동보육), 공 경기 동부업장(1작업장 : 수첩제작, 2작업장 : 전자부품조립, 구두갑피제작), 창업지 광명* 원, 고용지원사업(직업교육 등) <표 2-6> 시범 자활지원센터 후반기(1998.7~2000.6) 특별취로사업 현황> 부산 공동작업장, 부업(가내부업, 공동부업장 등), 주민교육(자활보도교육, 조리사자 동구 격증, 도배교육, 미용사자격증 등), 구인 구직 상담 및 알선 기관명 사 업 명 일구건축(건설사업단), 일구보부상(재활용 공동판매장), 창업지원(일구구구치킨 대구 무공해비누만들기/ 복지시설지원사업/ 경로당 등 청소사업/ 세탁사업/ 환경정비사업/ 지 센터), 주민상담(모자세대, 부자세대 등), 지역사업(모자세대 간담회, 쉼터이용 관악 남구 역복지도우미사업/ 무료간병인/ 공공시설환경정비/ 결연사업도우미 자 간담회 등), 생업자금융자 알선, 취업상담 및 알선 임대아파트무료청소사업/ 생보자 가정환경개선사업/ 무료간병인사업/ 무료간병인/ 무료 울산 꿀벌사업단(청소, 주방일, 산모조리, 유아돌보기 사업 등), 지역조사(지역주민 노원 세탁지원/ 무료도배사업 남구 욕구조사), 실직가정 결연사업(실업극복운동본부와 연계), 취업상담 및 알선 공공시설청소․소독/ 간병사업/ 무료세탁/ 무료간식제공/ 제과제빵사업/ 도시락제공사업/ 늘푸른환경(청소용역공동체),창업지원(녹색가게. 북구재활용센터)지역사업(실직 마포 울산 간병인사업3차년도 가정 방문상담, 결연사업), 주민교육(정리해고 주민 대상으로 생산협동조합교 북구 청소 및 정비/ 간병인사업/ 노숙자실태조사사업/ 사회복지관청소/ 간병인사업/ 집수리사(1998) 육), 고용지원사업 인천 업/도배사업/거리청소/ 복지시설지원사업 청소용역사업, 공동부업장(1작업장 : 실크인쇄, 2작업장 : 국물용 멸치 티백포 전북 음식물쓰레기재활용/ 헌옷재활용사업/ 가정도우미사업/ 후드뱅크지원사업/ 농수산물시장 장, 쓰레기침출수 응결제물방망이 포장), 지역조사(서학동 주민의 사회경제적 청소/ 자원봉사자관리보조사업/ 간병인사업/ 영세기업체 협동조합지원사업/ 도농직거래 전주 실태조사), 고용지원사업(고용지원상담소운영, 직업훈련프로그램 정보제공) 대전동구 사업/ 지역자원조사/ 후드뱅크사업지원/ 공공기관특수청소/ 고령자생산협동조합/ 전문청 성노건축(건설일용직협동조합), 공동부업장(전자부품조립, 봉제하청), 창업지원, 소사업/ 컴퓨터수리/ 고령자생산공동체사업/ 음식물재활용/ 장애우제과제빵사업/ 자활공 충남 동체지원 지역사업(저소득실직가정 발굴 및 후원, 실직 노숙자 쉼터운영), 취업상담 및 천안 알선 의류재활용사업/ 환경정비사업/ 장애인공동작업장/ 도배지원사업/ 사회복지시설업무지원/ 용역사업(영농단지 및 집하장 일자리 연결), 유통사업(농산물 영세 판매자와 부산동구 전남 농촌인력지원사업/ 의류완성사업(은빛사업단) 도시판매망 연결), 주민상담, 지역조사(지역주민 150명 면접조사), 취업상담 및 해남 헌옷재활용사업/ 음식물찌꺼기재활용사업/ 간병인사업/ 컴퓨터재활용사업/ 청소도우미사 알선 성북 업/ 집수리사업/ 청소년재활용품사업주 : * 표시는 부설 청소년자활지원관을 운영하고 있는 센터 간병인사업/ 파지사업/ 베이비시터사업/ 홈케어사업/ 예술병사업/ 파지사업/ 세차사업/환자료 : 이정운(1999)에서 인용. 광명 경개선사업/ 요식업사업/ 제과제빵사업/ 콩나물재배사업 집수리사업/ 간병인파견사업/ 헌옷재활용사업/ 특수청소사업/ 간병가사도우미사업/ 청소 대구남구 2) 시범사업 후반기 (1998 하반기 ~ 2000상반기) 용역/ 주거환경개선사업 풀비사업(무료도배)/ 녹색마을(수리 및 점검)/ 소망사업단(무료간병)/ 물레사업단(헌옷 ① 특별취로사업 대구북구 재활용)/ 블루넷사업단(집수리홍보)/ 집수리사업/ 헌옷재활용사업/ 무료간병인사업/ 잔디 생산사업 열악한 사업 환경과 경험부족으로 인해 고전을 면치 못하고 있던 초기 자활지 천안 재활용사업/ 무공해먹거리사업/ 집수리조합/ 복지시설지원/ 간병인사업/ 조사사업/ 청소 대행업/ 고용지원센터/ 무공해먹거리생산/ 헌옷재활용/ 공동부업장 - 49 - - 50 -
  26. 울산남구 간병인사업/ 재가봉사사업/ 도배페인트사업/ 물탱크청소/ 임대아파트청소/ 재활용품수거/ 연대 및 공동사업의 성과가 컸다는 것을 들 수 있다. 41) 농한기채소재배사업/ 컴퓨터재활용사업/ 헌옷재활용/ 재생비누만들기/ 특수청소 청소용역사업/ 도배사업/ 음식물재활용사업/ 컴퓨터가전제품재활용/ 페지헌옷재활용사업/ 시범사업과 기초생활보장제도와 비교해 볼 때, 시범사업기간의 자활공동체 활 성화가 자활지원센터 내부의 동력에 기인한 것이라면, 기초생활보장제도 이후의울산북구 폐자원재활용/ 헌옷재활용/ 무공해비누/ 음식물재활용시범농장/ 봉제 포항 건축개보수사업/ 간병인사업/ 가사도우미/ 김치배달서비스 태백 소외가정지원사업/ 나무나라자활지원사업 양적성장은 5대표준화 사업의 시행 및 성과평가 등 정부주도로 추진된 것을 시사 해남 도배지원사업/ 재활용사업/ 청소사업/등산로정비사업/ 벌초사업/ 수해복구 및 방역사업/ 도배사업/ 재활용의류사업/ 특수청소대행 점으로 들 수 있을 것이다 무등산가꾸기/ 재활용비누제작/ 독거노인간병사업/ 무료간병인사업/ 도배사업/ 의류재활광주남구 용사업부산사상 공원변환경정비/ 학교도서관환경정비/ 건물개보수/ 간병인파견사업/ 도배사업/ 환경정비 <표 2-7> 시범 자활지원센터 후반기(1998.7~2000.6) 자활공동체 현황 사업/ 무료간병인사업/ 도배사업/ 집수리사업 전주 무료집수리/ 간병인사업/ 헌옷헌신발재활용/ 음식물재활용사업/ 폐목재활용/ 음식물재활 사업분야 시행센터 (사업체명) 용/ 관악(나눔물산), 노원(실과 바늘, 우리품새), 대전(솜씨공동체), 성북(들 성남 간병인사업 봉제 무새), 부산동구(MC어패럴)자료 : 김승오(2000)에서 인용. 관악(푸른환경), 노원(늘푸른사람들), 성북(늘푸른사람들), 울산북구(늘 청소용역 ② 자활공동체(공동작업장) 푸른사람들), 부산사상(다솔용역) 관악(비젼, CNH), 노원(나눔건설), 마포(그림 같은 집), 성북(두레건 자활사업이 민간진영의 생산공동체를 모델로 도입되었으나, 초기부터 사업이 건설 축), 천안(성노건축), 부산사상(창조하는 사람들), 대구북구(녹색마을,활성화 되었던 것은 아니었다. 사업분야는 대부분 봉제, 청소, 건설, 재활용, 간병 풀비), 대구남구(일구건축), 인천(다산건설) 헌옷재활용사업 성북(늘푸른마을), 울산북구(자린고비)등 노동집약적 산업에 집중되었다. 자활 대상자들의 학력, 연령, 직업이력, 자금조 음식물사업단 전주(되살림사업단), 성북(음식물재활용사업단)달능력 등이 취약했기 때문에 단기간에 직업능력을 배양하여 시장에 진출하기 어 일반재활용사업 관악(재활용센터), 광주남구(재활용센터)려웠다. 간병인 마포(약손엄마회), 노원(나눔간병인), 인천동구(한마음도우미), 광명(베 이비시터) 1996~1997년의 자활공동체 사업 부진과 달리, 1998년 하반기부터는 다양한 자 세탁 마포(아름다운 세탁나라)활공동체 사업단이 생겨났다. 이렇게 발전할 수 있는 계기는, 첫째, 자활지원센 40) 먹거리 마포(오곡나눔, 맛을 만드는 사람들), 천안(늘푸른식품)터에게 생업자금융자 대상자를 선정할 수 있는 권한이 부여됨으로써 생업자금을 자료 : 김승오(2000)에서 인용.대출 받아 자활공동체 창업자금으로 사용할 수 있는 자금조달능력이 생겼고, 둘째, 특별취로사업과 공공근로민간위탁사업이 시행되면서 판로개척 및 잉여금의 ③ 생업자금 융자축적 등 사업기반조성기의 손실을 보전함으로써 지속가능성이 제고되었으며, 셋 생업자금은 저소득계층에게 소규모의 자금을 융자해줌으로써 생업의 기반을 조째, 자활지원센터 내부의 활발한 정보교류와 경험의 공유, 넷째, 동일 직종끼리 성하는 동시에 자활자립 및 생활안정을 도모하는 취지로 자활지원센터 도입 이전 부터 시행되고 있었다. 원종욱 외(1999)에 따르면 ①생업자금을 융자받아서 사업40) 당시의 자활공동체와 지금의 자활공동체는 다르다. 당시는 지금처럼 자활공동체에 대해 일정한 41) N자활지원센터의 청소자활공동체 ‘늘푸른 환경’은 소정의 설비투자가 필수적인 사업 인․허가권 요건을 제시하는 제도적 규정이 없었다. 을 다른 자활지원센터가 무료로 사용할 수 있도록 지사(지점)를 허용했다. - 51 - - 52 -
  27. 에 성공한 비율은 13.3%(사업성공 여부와 관계없이 이전보다 생활이 나아졌다고 공공근로사업의 수요가 폭증하자 실업대책을 위한 별도의 인프라를 갖추지 못조사된 가구는 17.7%), ② 생업자금을 창업(사업)에 사용한 경우는 72.5%(나머지 한 정부로서는 1999년부터 공공근로사업을 민간에게 위탁하게 되었다.는 생활안정자금 등 타용도로 사용)로 조사되었다. 같은 책에서는 금융기관의 수익성 평가를 통한 미시적 효율성은 높게 평가하였으나, 융자금을 창업지원에 국 <표 2-8> 공공근로의 민간위탁 및 인력지원현황 (1998-2003년) (단위: 백만원, 명)한하여 정부입장의 비용․편익분석을 바탕으로 한 거시적 효율성은 낮게 평가하 구분 사업위탁 인력지원였다. 1999 단체수 177 예산지원액 10,637 선발인원 5,364 단체수 1,901 지원인원 14,823 자활사업 대상자의 특성상 자본조달능력이 취약할 뿐만 아니라, 자활지원센터 2000 515 11,220 5,896 3,073 12,549역시 비영리 조직의 특성상 별도의 사업자금을 투자할 여력이 없었다. 자활지원 2001 2002 132 113 5,092 4,181 2,455 2,453 1,756 1,048 9,908 3,768센터에서는 생업자금융자대상자 선정 권한을 공무원뿐만 아니라 자활지원센터에 2003 1/4 10 186 79 174 322게도 부여해줄 것을 정부에 제안하였다. 정부는 자활사업단 구성원에 한하여 자 주 : 분기별 실적을 합한 것으로 1999~2002년도의 연평균 실적을 구하기 위해서는 위의 수치에활지원센터가 생업자금융자대상자를 선정할 수 있도록 하였다. 생업자금융자대상 1/4을 곱해야 함. 자료 : 행정자치부 지방재정과 내부자료.전병유 외(2003)에서 재인용.자를 선정할 수 있는 권한 이 생김으로써 초기자본 투자가 불가피한 시장진입형 42) 공공근로사업을 수탁 받은 민간조직에서는 음식물 재활용, 숲 가꾸기, 저소득층자활공동체에게 자금조달 방안이 생겼으며, 자활공동체 설립 및 활성화에 긍정적 집 고치기, 복지간병 등 다양한 사업을 시행하였다. 이런 사업들은 당시 자활지원으로 작용하였다. 지금처럼 마이크로크레디트가 활동하지 않았던 당시에 자활지 센터가 특별취로사업에서 주로 실시하던 사업이었다. 즉, 자활지원센터는 공공근원센터가 생업자금융자대상자를 선정할 수 있었던 것은 사업 운영에 큰 도움이 로민간위탁사업을 수행하던 민간조직들에게 일종의 전형을 제시한 셈이다. 공공되었다. 근로민간위탁사업의 직접적인 성과로는 취업애로계층(또는 실직자)에게 소득이전 과 함께 근로기회를 부여했다는 점을 들 수 있을 것이다. ④ 공공근로민간위탁사업 한편 공공근로민간위탁사업의 또 다른 성과로는 민간단체들의 연대와 노력으로 외환위기로 인한 대량실업 대책 의 한 방편으로 정부는 1998년부터 공공근로 43) 지역사회 내 유용한 일자리가 개발되었으며, ‘사회적일자리’로 발전될 수 있는 시사업을 시작하였다. 1998년 노동부에서 자치단체 정보화(호적 및 하수관리 전산화 발점이 되었다는 것이다. 자활지원센터 조직화 측면에서도 특별취로사업 외 공공등), 수도물 절수사업 등을 시행하였으며, 점차 행정자치부, 보건복지부, 농림부, 근로민간위탁을 병행하여 수행하거나, 실업단체들과 연대함으로써 조직의 안정화환경부 등으로 확대 시행되었다. 초기에는 부적격자 및 이중참여자, 형식적 근로 및 사업 활성화의 시너지 효과를 가져왔다고 볼 수 있을 것이다.등의 문제가 발생하기도 했다.42) 2000년 하반기 기초생활보장제도 시행 후 생업자금융자대상자 선정 권한은 다시 없어졌다.43) 98.3.26 개최된 제3차 경제대책조정회의에서 이기호 노동부장관이 보고한 실업문제 해결을 위 한 종합대책을 말한다. - 53 - - 54 -
  28. 6. 소결 : 의욕과 열정으로 함께 만든 길 시범사업 시기의 자활사업은 ‘아무도 가보지 않은 길을 가는 이들의 의욕 넘치는 활동’이었다. 시범사업은 규격화가 이뤄지기 전이었으므로 다양한 가능성이 열려 있었다. 가능성은 열정을 낳았고, 경험하지 못한 세계를 열정을 가지고 뚫고나가던 시기였다. 사회환경적으로는 외환위기로 빈곤과 실업이 만연했고, 정부는 이를 극복하기위해 모금 등을 통해 국민들의 참여를 동원해내고 한편으로는 새로운 제도를 만 제3장들어내려 시도했다. 시범사업으로 출범한 자활지원센터는 이러한 상황에서 정부뿐 아니라 시민사회로부터도 주목을 받게 되었다. 자활사업의 제도화 단계 : 근로연계복지의 출범 시스템이 정비되지 않은 가운데 자활지원센터들은 협회를 설립하고 교류를 활성화시키면서 협동조합적 방식의 조직(자활공동체)을 만들어 갔고, 또 한편으로는새로운 방식의 일자리(사회적 일자리) 창출을 전파해나갔다. 이 과정에서 우호적인 연구자들이 등장하고 함께할 수 있었으며, 정부 또한 제법 우호적인 관계 속에서 함께 해나갔다. 이러한 관계는 국민기초생활보장법의 제정과 함께 자활사업이 제도화되는 과정까지 이어지고, 그 결과 한국에서 사회적 경제의 물적 토대를 노대명 | 한국보건사회연구원 연구위원다지는 기회를 갖게 되었다. - 55 - - 56 -
  29. 한국판 근로연계복지제도와 사회적 경제 게 정리하면 아래와 같다. 자활사업의 제도화는 사회적 경제의 맹아적 발전에 매우 중요한 영향을 미쳤 우리사회에서 2000년 자활사업의 제도화는 근로연계복지의 성장과 관련해서 중 다. 첫째, 자활사업 제도화는 자활사업의 양적 확장을 통해 많은 비영리민간단체요한 의미를 갖는다. 그것은 한국판 근로연계복지제도를 특징짓는 구성요소였기 를 사회적 경제로 인도하는데 매우 결정적인 매개적 역할을 했다는 점이다. 실제때문이다. 즉, 미국처럼 기초보장제도 수급자 중 근로능력자에게 근로의무를 조건 로 2000년 이전 자활사업을 수행하는 비영리민간단체(지역자활지원센터)는 20개소으로 부과하였지만, 적극적 노동시장정책을 강화하고 그 안에 사회적 경제의 요 에 불과했지만, 2004년에는 242개소로 확장되었으며, 그곳에서 일하는 실무자도소를 포함시키고 있었던 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 자활사업이 처음부터 근 약 2천 명으로 증가하였고, 사업참여자 또한 약 1만 명에 이르게 되었다. 이는 자로연계복지제도의 성격을 가졌던 것은 아니다. 오히려 그것은 생산자협동조합 또 활사업이 사회적 경제로의 이행에 필요한 다양한 토대를 구축할 수 있는 최소한는 생산공동체 이념에 기반하고 있었다. 이는 제도화 이전에 존재하던 <자활지원 의 물적 토대를 제공했음을 의미하는 것이다. 실제로 자활공동체 사업은 그 공과센터>의 조직구성과 사업들을 통해 쉽게 확인할 수 있는 것이다. 에 대한 다양한 평가에도 불구하고, 마이크로크레디트의 성장과 밀접한 관련이 그럼에도 자활사업의 제도화는 분명 근로연계복지제도를 지향하고 있었으며, 있으며, 사회적 일자리나 사회적 기업의 성장에도 큰 영향을 미쳤던 것이다. 둘째,기존 자활사업을 변화시키는데 결정적인 영향을 미쳤다. 그것은 이전의 자활지원 자활사업의 제도화는 근로연계복지에 대한 비판적 경험을 통해 사회적 경제의 필센터가 도시의 저소득층 밀집지역을 중심으로 미취업자의 자발적인 참여를 유인 요성을 확인할 수 있었다는 점이다. 그것은 제도화가 갖는 사업운영의 경직성과하고 생산공동체를 설립하는데 초점을 두는 방식이었다면, 제도화 이후의 자활사 정부예산에 대한 의존성 증가 문제로 인해, 자활사업이 정부의 수급자 지원사업업은 기초생활보장제도 수급자 중 미취업 근로능력자를 대상으로 취업 및 창업을 에 대한 관리대행의 성격을 띠게 되면서, 사업방향에 대한 근본적인 문제제기를촉진하는 방식을 취하고 있음을 의미한다. 여기서 중요한 차이점은 참여의 자율 하게 되었음을 의미하는 것이다. 그것은 제도화 이전 비영리민간단체들이 지향했성과 프로그램의 성격에서 찾을 수 있다. 제도화 이전의 자활사업은 자율성과 사 던 자율성과 창의성, 그리고 지역사회 기반구축의 문제가 새롭게 관심의 대상으회적 경제로의 지향성이 강하였지만, 제도화 이후에는 타율성과 근로연계복지로 로 부각되기에 이르렀음을 의미하는 것이다.의 지향성이 강하게 나타나고 있는 것이다. 따라서 여기서는 자활사업 제도화의 이 장에서는 자활사업 제도화 국면을 특징짓는 근로연계복지와 사회적 경제의특징으로 근로연계복지제도로서의 발전단계에 대해 간략하게 기술하고자 한다. 내적 갈등과 변화과정을 중심으로 간략하게 기술하고자 한다. 하지만 여기서 주목하고자 하는 또 다른 특징은 제도화 이전에 잠재되어 있던사회적 경제에 대한 지향성이다. 물론 이 문제에 대해서는 상이한 해석이 가능하다. 한편으로 자활사업은 제도화 초기단계에서 사회적 경제로의 지향을 상실했다는 비판이 가능하다. 그리고 다른 한편으로는 자활사업의 양적 확대과정에서 사회적 경제로의 도약에 필요한 토대를 구축했다는 평가 또한 가능하다. 여기서는이 두 가지 해석 중 후자의 해석에 초점을 맞추어 설명하고자 한다. 이를 간략하 - 57 - - 58 -
  30. 1. 자활사업 제도화의 토대로서의 기초생활보장제도 어진 힘 관계의 변화에 영향을 받았기 때문이다. 첫째, 기초생활보장제도는 1993년 최초의 민선정부, 1997년의 수평적 정권교체 자활사업의 제도화는 1999년 <국민기초생활보장법> 제정에서 그 출발점을 찾 로 인해 가능했다는 점을 지적해야 할 것이다. 그것은 정권교체 과정에서 많은을 수 있다. 그것은 그 이전에 존재하던 자활사업이 이 법의 제정을 통해 제도화 재정이 수반되는 새로운 제도도입을 뒷받침할 강력한 정치세력이 전제되어 있음의 길로 들어서게 되었음을 의미한다. 그리고 자활사업이 근로연계복지제도의 중 을 의미하는 것이다. 당시 집권여당이었던 민주당이 1998~1999년 우리사회의 대요한 구성부분으로 이어지게 된 것 또한 이를 계기로 하는 것이다. 따라서 여기 표적 사회보장제도를 도입 또는 개편하였다는 점이 이를 말해준다. 실제로 국민서는 자활사업이 근로연계복지제도로 발전하게 된 과정을 다음 몇 가지 주제를 의 정부는 4대 사회보험의 도입 및 개편, 공공부조제도의 정비 등 각종 복지제도중심으로 설명하고자 한다. 복지의 정치(welfare politics), 근로연계복지제도로의 를 개편하는데 중심적인 역할을 했던 것이다.특수성, 자활사업의 딜레마가 그것이다. 둘째, 기초생활보장제도 도입은 외환위기라는 특수한 사건과 밀접한 관련이 있 다고 말할 수 있다. 외환위기는 지난 수십 년간의 고도성장이후 처음으로 맞이했 1) 복지정치에 있어 새로운 주체의 출현 던 국가적 위기였다는 점에서 우리사회 전반에서 대규모 재정을 필요로 하는 복 기초생활보장제도의 함의와 관련해서는 이미 많은 연구결과가 발표되었다. 하 지제도에 대해서도 상대적으로 그리고 일시적으로 관대한 태도를 가질 수 있었다.지만 여기서는 기초생활보장제도가 우리사회 <복지의 정치>에서 갖는 의미에 대 실제로 1998년 여름 서울역에 출현했던 실직노숙자와 1999년 2/4분기 정점에 달해 간략하게 설명하고자 한다. 그것은 기초생활보장제도 도입과정에서 다양한 이 했던 실업률 등은 복지제도 도입을 정당화하는 현실여건이었던 것이다.해관계집단이 개입하는 새로운 형태의 복지정치가 시작되었음을 의미한다. 특히 셋째, 외환위기 이후 국제금융기구들의 통제를 받던 정부입장에서 이들 기구의1990년대 초반이후 빠르게 성장한 시민사회단체의 영향력은 무시할 수 없는 것이 정책방향 선회 또한 중요한 요인이라고 말할 수 있다. 외환위기 직후 IMF가 우리다. 사회에 권고했던 주요정책은 주로 신자유주의적 탈규제와 소위 글로벌 스탠더드 기초생활보장제도 도입과정에서 참여연대를 비롯한 시민단체의 역할이 매우 지 라는 정체가 분명하지 않은 각종 조치를 중심으로 구성되어 있었다. 하지만 1998대했다는 점은 이미 잘 알려져 있다. 특히 기초생활보장제도 연대회의의 존재는 년 인도네시아의 각종 사회갈등은 경제 및 노동영역에서의 개혁을 위해서는 사회많은 시민단체들이 기초생활보장 제도를 법제화하는데 중요한 역할을 했음을 보 안전망을 강화해야 한다는 점을 각인시켜 주었다. 그리고 1998년 중반이후 IMF와 World Bank는 사회안전망 강화를 권고하기에 이른다. 그리고 그러한 권고안은여주는 중요한 논거라고 말할 수 있다. 이러한 맥락에서 보면, 기초생활보장제도 1990년대 OECD와 IMF를 중심으로 제시되었던 저발전국 및 개발도상국 사회보장는 빈곤정책의 제도화 과정에서 정부 및 정치가의 영향력에 의존해 왔던 한국 복지정치사에서 중요한 변화를 알리는 사건이라고 말해도 과언이 아닐 것이다. 제도 개편모델, 즉 공공부조제도 강화방안이었다. 이는 기초생활보장제도의 도입 물론 비판적 관점에서 보면, 기초생활보장제도의 도입은 단순히 시민단체의 주 을 가능하게 했던 또 다른 요인이었던 셈이다.도적 역할로만 설명하는데 한계가 있다. 그것은 복지정치의 보다 상위에서 이루 넷째, 1999년 국민의 정부가 직면했던 각종 로비사건과 그로 인한 정치적 지지 - 59 - - 60 -
  31. 도의 하락문제를 지적해야 할 것이다. 실제로 옷 로비 사건 등 각종 사건이 정권 의미한다.에 대한 지지도에 부정적인 영향을 미치는 상황에서 이를 돌파하는 방법, 즉 전 물론 이러한 힘 관계에도 변화가 없는 것은 아니다. 그것은 지난 20년간 진행통적으로 정부가 시도했던 정국돌파방안 중 하나로 기초생활보장제도가 도입되었 된 민주화 과정에서 각종 제도도입에 개입하는 이해관계집단과 시민단체의 영향던 것이다.44) 력을 무시할 수 없다는 것을 의미한다. 실제로 지난 수년간 정치권과 정부가 각 이러한 측면을 감안할 때, 기초생활보장제도의 도입을 둘러싼 복지의 정치는 종 제도를 도입하는 과정에서 발생한 격렬한 사회적 갈등은 이미 정책결정의 환일반적으로 이야기하는 시민단체 주도의 복지정치와는 다소 거리가 있는 것이다. 경이 변화하고 있음을 의미하는 것이다.물론 이러한 제반 여건 속에서 주도적으로 제도를 발의하고 관철시키는데 시민단체의 역할이 중요했다는 점을 감안하더라도, 우리사회에서 복지정치는 이러한 한 2)자활사업과의 관계에서 기초생활보장제도의 공과계에서 벗어나지 못했던 것이다. 이는 이후의 복지정치에서도 여실히 확인되는 기초생활보장제도가 한국 사회보장제도의 역사에서 차지하는 상징적 의미는 아것이다. 기초생활보장제도 도입이후, 명실상부한 시민단체 주도의 법제화가 성공 무리 높게 평가해도 지나치지 않다. 그것은 1960년대 초반 일본의 생활보호법을한 사례를 찾기는 힘들다고 여겨진다. 그것은 예산이 수반되지 않는 법안 등 파 모방한 생활보호제도를 완전히 다른 새로운 제도로 개편한 것이라는 점에서, 빈급력이 작은 제도를 제외하고는 대규모 재정이 수반되는 대부분의 복지제도는 그 곤층에 대한 기초생활보장을 사회권의 반열에 올려놓았다는 점에서, 근로빈곤층와 다른 메커니즘을 통해 제도화되는 양상을 나타내고 있는 것이다. 이 점에서 에 대한 소득보장을 규정하고 있는 최초의 공공부조제도라는 점에서, 보다 과학한국의 복지정치에서 기초생활보장제도 도입은 하나의 상징적 사건이지만, 지속 적인 방법으로 빈곤층의 욕구를 측정하고 보장하려는 시도였다는 점에서 그렇게적으로 영향을 미치는 하나의 모델로 자리 잡지 못했던 것이다. 평가할 수 있는 것이다. 우리사회에서 복지제도의 도입과 관련한 복지정치에서 여전히 가장 핵심적인 첫째, 기초생활보장제도가 1960년대 제정된 생활보호제도를 대략 40년 만에 대역할을 수행하는 주체는 청와대와 집권정당, 그리고 정부라고 말할 수 있다. 물론 대적으로 개편하였다는 점은 중요한 역사적 의미를 갖는다. 그것은 어떤 의미에청와대와 집권정당의 관계가 원만한 경우에는 집권정당이 각종 법안제출에 주도 서 한국 법제와 행정체계가 1990년대 이전까지 일본의 각종 법제를 모방하는 단적인 역할을 하게 되며, 그렇지 않은 경우에는 청와대와 정부부처를 중심으로 법 계에서 벗어났기 때문이다. 참고로 불과 수년 전까지도 우리나라 대표적 행정도안제출이 이루어지게 된다. 그리고 정부입법은 점차 증가하는 양상을 나타내고 시의 도시계획을 수립하는 과정에서 일본 특정도시의 도시계획안을 모방했다는있다. 이는 복지정책의 제도화와 관련해서 가장 중요한 역할을 담당하고 있다고 비판은 이러한 잔재를 잘 말해주는 것이다. 물론 정책의 수입과 모방이 현재 미말해도 무방할 것이다. 하지만 각 정책영역을 담당하는 개별부처의 역할 외에도 국의 정책을 중심으로 이루어지고 있다는 점에서 큰 변화가 없다는 비판 또한 가예산을 관리하는 핵심부처의 영향력은 매우 강력하다고 말할 수 있다. 이는 지난 능할 것이다. 하지만 기초생활보장제도는 다양한 측면에서 새로운 혁신을 의미하수십 년간 형성되어 온 관료조직의 특성과 힘 관계가 중요하게 작용하고 있음을 는 것이었다. 45)44) 1999년 김대중 대통령의 울산발언은 기초생활보장제도의 도입과정에서 어떠한 힘 관계가 주도 45) 이제 일본을 비롯한 외국의 사회복지분야 연구자들이 한국의 기초생활보장제도와 자활사업에 적으로 작용했는가를 보여주는 예라고 말할 수 있다. 대해 지대한 관심을 갖고 있다는 점은 분명 격세지감이다. 그것은 사업의 공과를 넘어 기초생활 - 61 - - 62 -
  32. 둘째, 기초생활보장제도는 빈곤층에 대한 소득보장을 하나의 사회권(social 제는 쉽사리 사회적 합의에 도달하지 못하였다. 우리사회 일각에서는 근로능력이right)으로 정립하였다는 점에 주목해야 한다. 그것은 생활보호제도가 빈곤층에 있는 빈곤층에 대한 소득보장에 대해 동의하지 않았던 것이다. 그 이유는 근로빈대한 소득보장과 관련해서 정부의 임의적 지원의 성격을 갖고 있었으며, 빈곤층 곤층에 대한 소득보장이 이들의 도덕적 해이를 야기하며, 노동시장에서 일하는은 자신의 생계가 힘들더라도 국가를 상대로 소득보장을 청구할 수 있는 권리가 많은 저임금근로자와 비교할 때, 역차별의 우려가 있다는 것이었다. 그리고 보다없었음을 의미한다. 기초생활보장제도는 법조문에 국민들의 청구권을 명시함으로 행정적이고 기술적인 측면에서 근로빈곤층에 대한 소득보장이 시기상조라는 지적써 자산조사 및 기타 수급기준을 충족하는 빈곤층의 경우, 정부를 상대로 소득보 또한 있었다. 그것은 근로빈곤층의 취업특성이 임시직과 일용직 중심으로 구성되장을 요구할 수 있는 제도로 변화하였던 것이다. 이는 물론 공공부조제도가 갖는 어 있다는 점에서 소득파악이 힘들며, 기초생활보장제도가 이들의 근로의지를 촉한계, 즉 사회적 합의와 예산제약이라는 한계에서 자유롭지 못하다. 하지만 그것 진하는데 한계가 있다는 점과 관련이 있다. 따라서 기초생활보장제도는 근로능력은 그 이전의 생활보호제도와 비교할 때, 놀라운 발전이라고 말할 수 있는 것이 자에 대한 소득보장과 관련해서 한 가지 단서조항을 추가하게 된다. 그것은 근로다. 46) 능력자 중 미취업자는 자활사업에 참여하는 것을 조건으로 소득보장을 한다는 것 셋째, 기초생활보장제도는 근로능력이 있는 빈곤층에 대한 소득보장, 특히 생계 이었다. 이것이 바로 기초생활보장제도의 조건부과 규정이며, 한국 근로연계복지급여를 보장하도록 규정하고 있다는 점에서 그 이전의 생활보호제도와 중요한 차 제도의 특성으로 자리 잡게 된 것이다.이점을 나타내고 있다. 과거 생활보호제도는 빈곤층에 대한 소득보장에 소극적이 넷째, 기초생활보장제도는 생활보호제도와 비교할 때 빈곤층의 욕구파악과 지었으며, 근로능력자에 대해서는 생계급여를 지급하지 않았다. 거택보호대상과 자 원방식에 있어 과거에 비해 훨씬 체계적인 방법을 도입하였다는 특징을 갖는다.활보호대상으로 구분된 집단 중 후자는 근로능력자이며, 취로사업 등에 참여할 그것은 가구규모별 최저생계비를 계측하고 보건복지부장관이 매년 말 공표하는수 있었고, 일부 현물급여를 지원받을 수 있었다. 더욱이 사실상 근로능력이 없는 방식으로 기초생활보장제도 수급을 위한 소득기준선을 설정하였음을 의미한다.빈곤층 중 상당수도 이 제도를 통해 보호받는 경향이 있었다. 이와 비교할 때, 기 또한 생활보호제도의 급여방식에서 한 걸음 더 나아가 보충급여방식을 선택하고,초생활보장제도는 근로능력이 있는 빈곤층이라도 생계급여를 비롯한 각종 소득보 그것이 초래하는 근로유인문제를 해결하기 위해 근로소득공제 등 다양한 제도적장을 근로능력이 없는 빈곤층과 동일하게 받을 수 있도록 규정하고 있는 것이다. 장치를 도입하였다는 점이다. 물론 제도시행과정에서는 원안으로부터의 후퇴가이는 기초생활보장제도가 갖는 중요한 특징 중 하나인 것이다. 있었다. 특히 근로소득공제제도를 내실화하지 못했다는 점은 기초생활보장제도가 물론 우리사회에서 기초생활보장제도 도입초기 근로빈곤층에 대한 소득보장 문 근로연계복지제도로 많은 문제점을 드러내게 될 것을 예고하고 있었다. 실제로 기초생활보장제도는 제도시행이후 불과 1~2년 뒤부터 다양한 비판에 노 보장제도와 자활사업이 동아시아 복지국가가 갖는 특수성에 대한 외국의 관심을 나타내는 것이 기 때문이다. 출되게 된다. 그것은 기초생활보장제도 수급자 선정기준 중 부양의무자 기준의46) 우리사회에서 사회권을 둘러싼 논의는 지난 10년간 활발하게 전개되어 왔다. 물론 최근 들어 그 논의가 다시 침체국면으로 접어드는 측면이 있지만, 이는 소득보장권, 노동권, 주거권, 건강 적절성 문제, 통합급여체계의 문제, 근로빈곤층 수급자의 복지의존성 문제, 자활 권, 교육권 등에 대한 논의를 활발하게 함으로써, 자유권적 기본권이 갖는 한계를 보완하고 있 다. 그리고 사회권은 향후 우리 사회정책, 특히 사회보장정책이 주목해야 할 사항이라고 말할 수 사업과의 충돌 문제 등을 의미한다. 그리고 이러한 문제점을 해결해야 한다는 점 있다. 이 문제와 관련해서는 국가인권위원회의 2008년 심포지움 자료를 참조. - 63 - - 64 -
  33. 에 대해서는 많은 연구자와 정책결정자들이 합의하고 있는 것으로 판단된다. 하 반면에 근로연계복지제도로서의 자활사업은 정부의 재정적 지원의 대가로 일종지만 이러한 문제점을 안고 있더라도 기초생활보장제도가 우리사회에서 근로빈곤 의 통제를 수용해야 했다. 그것은 2000년 10월 자활사업의 전국화 이후 현재까지층에 대한 소득보장을 강화하고, 한국판 근로연계복지제도를 정초하였다는 점은 지속적으로 나타나고 있는 문제점이라고 말할 수 있다. 자활사업은 새로운 사회중요한 의의로 평가해야 할 것이다. 적 경제 원칙에 기초한 일자리 창출사업이라는 점에서 기존 복지제도 하에서는 전례를 찾아보기 힘든 것이었다. 즉, 정해진 지침에 따라 재정지원을 하는 복지제 3) 근로연계복지의 특수한 형태로서의 자활사업 도와 달리, 지원금의 활용방식 등에 있어 사업실시기관의 자율성이 매우 중요했 자활사업은 기초생활보장제도와의 관계 안에서만 근로연계복지제도로서의 의미 던 것이다. 하지만 정부지원금은 이러한 자율성과는 거리가 먼 것이었다. 이는 자를 가지므로 그 자체를 근로연계복지제도라고 말할 수 없다. 근로연계복지제도는 활사업이 투자와 손실 등의 문제에 있어 전략적 선택이 힘들었다는 것을 의미한복지수급자의 취업 및 탈수급을 촉진하기 위해 근로인센티브와 적극적 노동시장 다.정책을 결합시키는 것을 골자로 하기 때문이다. 이러한 관점에서 보면, 자활사업 그럼에도 자활사업은 다른 어떤 복지사업보다 비판성이 강했던 사업이라는 점은 기초생활보장제도 수급자 대상 취업촉진사업으로써 근로연계복지제도의 한 축 을 지적해야 할 것이다. 다소 완곡하게 표현하면, 지난 수십 년간 각종 복지기관을 이루고 있는 것이다. 하지만 문제는 자활사업에서 소득보장과 근로인센티브 이 보였던 정부에 대한 순응적 태도와 비교할 때, 자활후견기관은 정부의 결정에그리고 취업지원정책이 유기적으로 결합되어 있지 않다는 점이다. 이 점에서 자 대해 강하게 비판했던 매우 보기 드문 민간단체 중 하나였다. 실제로 제도도입활사업은 근로연계복지제도의 불완전한 형태라고 말할 수 있다. 이는 자활사업이 초기과정에서의 밀월기가 끝나고, 자활사업에 대한 정부의 통제가 강화되는 시점기초생활보장제도를 통해 성장할 수 있었지만, 그 안에 갇혀 본래의 목적을 달성 에서 자활후견기관은 거의 3년간 보건복지부와 첨예하게 대치하였다. 물론 이 문할 수 없었음을 의미한다. 근로연계복지제도로 변신한 자활사업이 제도화 초기국 제와 관련해서 자활후견기관이 자신의 이해관계를 둘러싼 싸움에만 열중했다는면에서 경험했던 문제는 크게 몇 가지로 정리할 수 있다. 비판이 없었던 것은 아니다. 하지만 이러한 태도는 자활후견기관이 상당부분 과 첫째, 정부주도의 근로연계복지정책은 자활사업에 진정한 의미의 새로운 실험 거의 시민운동 및 빈민운동의 비판적 전통을 계승하고 있었음을 반증하는 것이기을 하기 힘들게 만들었다. 국민기초생활보장법이 주는 한계와 정부의 각종 지침 도 하다.이 갖는 태생적 한계는 자활사업이 갖는 중요한 힘의 원천을 약화시킨 측면이 있 둘째, 제도화 초기국면에서 자활사업이 직면했던 또 다른 문제는 이 사업에 참는 것이다. 즉, 자발성과 헌신이 그것이다. 생산공동체 운동과 시범사업기의 자활 여하는 근로빈곤층의 전혀 다른 특성이었다. 이는 기존의 생산공동체 운동이나사업은 시민운동가들의 자발성과 헌신, 그리고 그것을 가능하게 하는 조직이 전 시범사업기 자활사업이 지역 저소득층 실직자의 자발적 참여에 기반하고 있었다제되어 있었다. 물론 그것은 재정적으로 많은 어려움을 동반하였지만, 이를 상쇄 면, 제도화 이후의 자활사업에는 비자발적인 사유로 자활사업을 선택하게 된 참할 수 있는 새로운 성과도출로 이어졌던 것이다. 그것은 다름 아닌 자활사업의 여자가 절대 다수를 차지하고 있었다. 이는 마음의 준비를 하지 못한 상태로 정이념 또는 가치지향에 대한 사회적 지지기반을 확충할 수 있게 했던 것이다. 부의 조건부과에 따라 자활사업에 참여할 사람들과 자활근로 및 공동체 창업을 - 65 - - 66 -
  34. 준비해야 하는 새로운 상황에 처하게 되었음을 의미한다. 그리고 이와 관련해서 우려는 현실화되었던 것으로 판단된다.초기 자활후견기관의 의지는 매우 높았던 것으로 판단된다. 즉, 이들과 더불어 일 그러나 현실에서의 성과가 미약했던 것은 사실이다. 적어도 초기의 자활사업은하는 과정을 통해 이들이 스스로 빈곤에서 벗어날 강한 의지를 형성하게 될 것이 참여자들의 노동시장 진입을 촉진하는 문제에 주목하지 않았다. 그리고 그것은라는 기대가 있었던 것이다. 노동부 자활사업의 역할이었지, 보건복지부 자활사업의 역할은 아니라는 생각이 지난 10년간 자활사업 참여자의 특성과 자발성에 관한 많은 쟁점토론이 있었다. 잠재되어 있었다. 더욱이 자활사업 참여자를 취업대상자와 비취업대상자로 구분그 토론의 핵심은 자활사업 참여자들과 더불어 빈곤탈출과 연대라는 두 가지 목 하는 순간, 자활후견기관의 자활사업은 단기적으로 취업성과를 내기보다 장기적표를 달성할 수 있는가 하는 점이었다. 한편에서는 기초생활보장제도 수급자라는 인 교육과 훈련 그리고 직장체험과 창업을 통해 성과를 산출하겠다는 방향이 설특성이 근로활동을 기피하려는 양상을 보이고 있다는 비판적 의견을 개진하였다. 정되어 있었던 것이다. 문제는 자활후견기관의 이러한 기대와 노력이 성과평가라그러나 다른 한편에서는 이들 수급자에게서 강한 자활의지와 노력을 확인하기도 는 잣대 앞에서 빠르게 잠식되어 왔다는 것이다.하였다. 그리고 이러한 의견 차이는 지금까지도 계속되는 것으로 이해할 수 있다. 또 한 가지 자활사업의 경제적 자립이라는 성과를 중시하지 않는 경향도 발견문제는 지난 10년간 자활후견기관의 노력여하에 따라 수급자들이 탈수급과 탈빈 되었다. 이는 다분히 자활사업이 사회적 경제로서 갖는 특성을 주목하기보다, 근곤이라는 성과를 거두기도 하였다는 점이다. 이는 전반적으로 자활사업 참여자의 로연계복지제도로서 기초생활보장제도 수급자의 도덕적 해이를 예방하는 기능에자발적 근로의지가 약하고, 탈수급 및 탈빈곤 성과가 낮은 것이 사실이라 하더라 주목하는 입장에 기초하고 있었다. 이러한 주장의 특징은 자활사업이 실제로 취도, 자활후견기관이라는 지원주체의 헌신이 중요한 변화를 가져오게 된다는 것을 업이나 경제적 자립이라는 성과를 내지 않더라도 그것은 수급자들이 미취업상태확인시켜 준 것이다. 로 급여를 받는 문제점을 예방하는 강점을 갖고 있다는 것이었다. 달리 표현하면, 셋째, 자활사업은 근로연계복지제도의 하나라는 점에서 정부와 사회가 기대하 자활사업은 그 존재 자체로 의미가 있다는 것이었다. 이러한 입장은 ‘다소 비판적는 성과를 산출해야 한다는 끊임없는 압박에 시달려야 했다. 물론 이 문제를 보 관점에서 보면’ 자활사업 내부에서 성과평가에 대한 거부감을 확산시키고, 보다는 관점 또한 상이할 수 있다. 한편에서는 정부사업에 참여하는 행위자체가 이러 헌신적인 노력을 우회할 수 있는 명분을 제공한 측면도 있었던 것으로 여겨진다.한 조건을 수용한다는 것을 의미하는 것으로 해석하기도 하였다. 그것은 자활후 이처럼 자활사업은 근로연계복지제도로서 많은 제약을 감수하며 제도화의 길에견기관이 이러한 성과평가를 거부하기만 해서는 안 된다는 의미를 내포하고 있었 접어들었다. 그리고 그것은 초기 수년간의 밀월기간을 거쳐 다양한 문제가 드러다. 하지만 다른 한편에서는 사업시행초기 성급한 평가를 통해 자활사업이 가져 나는 갈등국면으로 이어졌다. 이는 매우 부정적으로 평가될 수 있을지 모른다. 하야 할 유연성을 약화시킨다는 비판이 있었다. 이는 현실적으로 연구자들에게서 지만 이 기간 중 자활사업은 비영리민간부문의 자발성과 유연성에 기초한 새로운광범위한 지지를 얻었던 비판이었다. 자활사업의 성과를 정량적으로 평가하는 과 실험이 필요하다는 인식을 굳히는 경험을 하였다. 즉, 현재와 같은 방식의 사업에정에서 눈에 드러나지 않는 많은 노력들은 위축되고, 가시화시킬 수 있는 단기성 서 벗어나 사회적 경제를 강화하는 실험을 해야 한다는 인식을 확산시키는 반면과에 치우치게 되는 역효과가 나타날 수 있기 때문이다. 그리고 ‘아마도’ 이러한 교사의 역할을 했던 것이다. - 67 - - 68 -
  35. 는 크게 세 가지 측면에서 자활사업의 제도화 초기단계, 즉 1999년 중반부터 2000 년 10월까지의 기간 중 제도화 과정에 대해 설명할 필요가 있다. 첫째, 기초생활보장제도 도입과정에서 S신부의 역할과 B박사의 역할이 매우 중 2. 자활사업 제도화 초기단계의 특징 요했다는 점을 지적해야 할 것이다. 그것은 기초생활보장제도에 자활사업이 포함 되게 된 이유와도 밀접한 관련이 있다. 기초생활보장제도가 근로능력자에 대한 소득보장을 하는 대신, 도덕적 해이를 예방할 수 있는 안전장치를 필요로 했고, S 자활사업은 제도화 초기단계에서 사회적 경제로의 이행에 비교적 개방된 측면 신부는 기존 자활지원센터의 내용을 거의 그대로 법조문에 반영할 수 있었던 것이 있었다. 그것은 제도화 초기단계의 제도적 환경과 인적구성이 갖는 독특한 성 이다. 이는 기초생활보장제도의 도입 자체에는 매우 긍정적인 영향을 미쳤던 것격과 밀접한 관련이 있다. 제도 도입 초기, 자활사업은 생산적 복지를 대표하는 으로 이해할 수 있다. 하지만 그것은 자활사업과 기초생활보장제도의 관계에 대정책 중 하나였으며, 사회적으로 그것이 가져 올 긍정적 성과에 대한 관심이 지 한 충분한 고려를 하지 못했다는 단점 또한 안고 있었던 것이다. 그리고 당시 자대했다. 그리고 이러한 환경 속에서 미국 근로연계복지가 갖는 복지통제형 접근 활사업의 구체적인 내용을 설계하는 책임을 맡았던 B박사의 역할에도 주목할 필방식 외에도 사회적 경제의 다양한 지원 프로그램이 함께 자리할 수 있었던 것이 요가 있다. 그는 제도화의 구체적인 내용을 조율하는 가장 실질적인 역할을 담당다. 달리 표현하면, 자활공동체는 제도화 이전에 존재했던 <자활지원센터>의 생산 하고 있었기 때문이다.공동체 이념이 자활지원제도에 뿌리 내릴 수 있었던 것이다. 물론 이러한 개방성 둘째, 삶의 질 향상기획단을 중심으로 구성된 <자활연구모임>의 역할을 지적할에는 자활지원제도의 초기설계과정에 참여했던 집단의 인적구성의 특수성, 이후 수 있다. 이 연구모임은 당시 K박사가 주도적으로 이끌던 연구모임이었다. 더 엄제도정착 과정에 직접적인 영향을 미쳤던 보건복지부 자활지원단(이후 자활지원 밀하게 말해서 자활사업 자체를 연구하기 위한 모임은 아니었다. 당시 이 모임에과)의 인적구성의 특수성 또한 중요한 영향을 미쳤다고 말할 수 있다. 어떤 의미 는 이후 자활사업과 관련한 주요한 연구자와 실천가들이 다수 포함되어 있었다.에서 당시는 제도적 환경과 제도설계의 추동세력, 그리고 제도화의 행정주체가 이 시기 연구자들은 거의 1년간 매주 1회의 연구모임을 갖고, 제3섹터와 실업대자활사업의 다양한 지향성에 열려 있었던 것이다. 책 그리고 자활사업 문제 등에 대해 폭넓게 논의하였다. 흥미로운 점은 이 모임 에서 논의되었던 많은 주제들이 2010년 현재 대부분 실현되었다는 것이다. 당시 1) 삶의 질 향상 기획단과 자활사업 <사회연대금고>에 대한 연구는 사회연대은행과 같은 마이크로크레디트의 설립으 앞서 언급하였던 것처럼, 자활사업은 김영삼 정부 하에서 청와대와 보건사회연 로 실현되었고, 제3섹터를 통한 일자리 창출전략은 이후 자활근로사업과 자활공구원 그리고 빈민운동가들의 공동의 논의에서 시작되었다. 하지만 자활사업의 제 동체 사업, 그리고 사회적기업육성법으로 실현되었다.도화는 기초생활보장제도의 시행령을 마련하는 과정에서 현재의 모습과 가장 유사한 형태를 갖추게 되었다. 그리고 그것은 국민의 정부 하에서 청와대의 위원회 2) 노동부와 복지부의 힘겨루기조직 중 하나였던 <삶의 질 향상기획단>을 중심으로 진행되었다. 따라서 여기서 - 69 - - 70 -
  36. 국민기초생활보장법이 제정되고 시행령이 마련되는 시점까지 자활사업의 미래 노동부와 복지부는 각각 10만명의 수급자를 나누어 지원하는 것으로 합의할 수에 가장 큰 영향을 미친 것은 노동부와 복지부 간의 논쟁이라고 말할 수 있다. 있었다. 하지만 실제 수급자들의 취업상태는 데이터와는 판이하게 달랐다. 2000년그것은 근로빈곤층 문제에 대한 중장기 정책대응방향 및 구체적인 추진전략을 둘 10월 파악된 미취업수급자 규모는 약 10만명으로 나타나고, 그 중에서도 실제 자러싼 논의를 지칭하는 것이다. 물론 노동부와 복지부가 자활사업을 둘러싸고 이 활사업에 참여할 수 있는 수급자 규모는 6만명에 불과했던 것이다. 이는 노동부른바 기득권 경쟁을 벌이는 것은 당연한 일이라고 말할 수 있다. 실제로 외국의 와 복지부의 역할분담이 사실상 무의미해 졌음을 의미하는 것이다. 특히 노동부경우에도 어떤 국가는 노동부가 근로연계복지사업을 주도하고, 어떤 국가는 복지 는 사업을 시작하였지만, 적절한 지원대상을 찾을 수 없었다. 그리고 노동부 자활부가 사업을 주도하고 있는 것이다. 이는 근로연계복지사업이 복지제도와 고용서 사업 참여자 규모는 지속적으로 감소하여 현재 약 2천명에 불과하게 되었다. 이비스를 결합한 것이라는 점에서 피할 수 없는 갈등이라고 말할 수 있다. 는 초기 약 1000억원에 달하던 사업예산이 거의 1/5수준으로 감소하는 결과로 이 첫째, 기초생활보장제도 도입 전 단계에서는 근로빈곤층에 대한 실업부조와 공 어졌다. 더욱이 초기 사회복지행정전달체계는 인력부족과 업무과중으로 시달리고공부조의 선택을 둘러싼 논의가 전개되었다. 이는 주로 노동연구원과 보건사회연 있어, 근로능력이 있는 미취업자에 대한 상담을 내실화하기 힘들었다. 그 결과,구원을 중심으로 전개되었다. 그러나 1999년 시점에는 대량실업이 발생하고 그에 노동부와 복지부는 자활사업 수행에 있어 긴밀한 협조를 할 수 없었다. 이러한따른 신속한 대책이 필요했다는 점에서, 그리고 사회권 보장이라는 강한 명분이 상황에서 복지부의 자활사업은 상대적으로 안정적인 성장을 할 수 있었다.전제되어 있다는 점에서, 실업부조보다는 공공부조, 즉 기초생활보장제도가 제도화에 유리한 고지를 점령하였다. 여기서 흥미로운 점은 이러한 논의가 2010년 현 3) 복지부 자활사업의 성장재 시점에서도 여전히 되풀이되고 있다는 점이다. 그 배경에는 기초생활보장제도 각 부처의 자활사업 중 복지부의 자활사업은 사회적 경제와 밀접한 관련이 있의 낮은 근로유인효과를 제고하고, 대체할 수 있는 새로운 제도에 대한 사회적 을 뿐 아니라, 지난 수년간 지속적으로 사업규모를 유지해 온 사업이라는 점에서관심이 크기 때문이다. 좀 더 비중 있게 설명할 필요가 있다. 그리고 복지부 자활사업 시행초기 자활지 둘째, 기초생활보장법이 제정되고 시행령이 마련되는 시점(1999년 9월~2000년 1 원단(이후 자활지원과)의 역할에 초점을 맞추는 방식을 취하고자 한다. 여기서 자월)사이에 자활사업 참여대상자에 대한 역할분담이 논의되었다. 이 시기에 노동부 활지원과의 역할에 주목하는 이유는 이 시기에 정부부처와 자활후견기관 그리고와 복지부는 각각 TFT를 구성하여 미취업수급자를 취업대상과 비취업대상으로 연구자 사이에 일종의 밀월관계가 형성되어 있었다고 판단되기 때문이다.구분하는 방안을 선택하게 된다. 이 시기에 웃지 못 할 일화 중 하나는 행정데이 자활사업이 제도화되고 복지부와 노동부의 지원체계가 구축된 이후, 자활사업터가 얼마나 취약했으며, 그것을 통한 정책이 얼마나 주먹구구식이었는가 하는 을 둘러싼 각종 논의는 부처를 중심으로 이루어지게 된다. 이 시기에 노동부와점을 보여준다. 그것은 자활사업이 시행되기 위해서는 미취업수급자의 규모가 정 복지부는 각기 자활지원단을 두고 있었으며, 복지부의 자활지원단은 2001년 하반확하게 파악되었어야 하는데, 당시 발표되지 않았으나 내부적으로 참고하고 있던 기 자활지원과로 정식조직이 되게 된다. 그리고 부처를 중심으로 자활사업의 발데이터에 따르면, 미취업수급자는 약 20만명에 이르는 것으로 추정되었다. 따라서 전방향과 추진전략이 수립되게 된다. 그 중에서도 복지부가 자활사업의 주무부서 - 71 - - 72 -
  37. 였다는 점에서 자활지원단은 자활사업의 기본골격을 수립하는데 가장 큰 역할을 서 불가피한 선택이었던 것이다.하게 된다. 그리고 바로 이 시기에 자활사업은 현재와 같은 형태를 갖추게 되었던 것이다. 따라서 여기서는 다음 세 가지 주제를 중심으로 당시의 자활사업 제 4) 복지부 자활사업의 정체(停滯)도화 과정을 설명하기로 하겠다. 기초생활보장제도의 강한 규정성이 자활사업에 어떠한 영향을 미칠 것인가 하 첫째, 제도화 초기의 자활사업은 각종 프로그램을 하나의 발전경로로 설정하고 는 점과 관련해서 다양한 논쟁이 있었다. 당시 제도화 과정에서 강하게 반영되지있었다. 그것은 자활사업 참여자가 <사회적응프로그램 → 자활근로사업 → 자활 는 않았지만 이후 사업시행 과정에서 많은 주목을 받았던 비판이 있었다. 그것은공동체사업/취업>으로 이어진다는 일종의 발전경로를 제시하고 있었음을 의미한 당시 K신부를 중심으로 강하게 제기되었다. 즉, 자활사업이 제도화되는 경우, 그다. 물론 그것은 정책방향에 대한 흐름도이며, 다양한 가능성을 염두에 둔 것이었 것이 갖는 헌신성과 자발성 등이 현저하게 약화될 개연성이 있다는 우려를 담고다. 하지만 이러한 정책방향이 하나의 지침으로 구체화되면서, 하나의 발전경로에 있는 것이었다. 그리고 연구자들은 제도시행 1년이 경과하면서부터 자활사업의따라 모든 사업이 획일적으로 운영되는 문제점을 나타내게 된다. 그것은 다양한 성과에 부정적인 영향을 미치는 요인들에 주목하게 되었다. 그리고 복지부 또한경로의 존재를 무시하고 각종 정책이 하나의 경로로 단선적으로 발전하는 양상을 2002년경부터 지속적으로 그러한 문제점을 보완하려는 시도를 하게 되었다. 하지보여주고 있는 것이다. 만 점차 자활사업이 직면하고 있는 문제점이 지침변경 수준의 문제가 아니라는 둘째, 복지부 자활지원단은 당시 비영리민간단체 대부분이 자활사업에 경험이 인식이 강화되었고, 이는 이후 자활사업을 구조적으로 개편해야 한다는 주장으로없는 상황에서 자활후견기관을 지정해야 하는 어려움을 안고 있었다. 더욱 심각 발전하며, 2010년 현재까지 이어지는 기초생활보장제도 개편논쟁의 시발점을 형한 문제는 자활사업 참여자에게 어떠한 프로그램을 제공해야 할 것인지에 대해서 성하게 된다. 따라서 여기서는 복지부 자활사업에 대한 문제제기와 개편노력 그도 명확하지 않았다는 점이다. 따라서 자활지원단은 전국적으로 성장잠재력이 있 리고 구조적 한계에 따라 기초생활보장제도 개편논의로 발전하게 되는 과정에 대는 사업을 선정하게 된다. 그것이 바로 <5대 표준화사업>이었던 것이다. 물론 이 해 간략하게 설명하기로 하겠다.사업에 대해서도 상반된 평가가 있는 것이 사실이다. 한편으로는 다양한 사업의 첫째, 자활사업은 시행 1년차에 많은 기대를 한 몸에 받고 있었으며, 자활후견탄생가능성에 부정적인 영향을 미쳤다는 평가가 가능하고, 다른 한편으로는 독자 기관 또한 강한 열의를 갖고 있었다. 더욱이 당시 복지부의 자활지원단 또한 자적으로 프로그램을 설계할 능력과 여력이 없던 당시의 자활후견기관에게 프로그 활후견기관 등과 매우 긴밀한 협력관계를 유지하고 있었다. 어떤 의미에서 인프램 개발과 관련된 가이드라인을 제시해야 한다는 평가 또한 가능하다. 분명한 것 라가 취약하며 지침 등이 체계적으로 정비되지 않은 측면은 있지만, 이후의 어느은 당시 공공근로 민간위탁사업 중 상대적으로 사업성장 잠재력이 큰 5개 사업을 때보다 사업여건이 우호적이었던 것이다. 하지만 이 시점에 자활사업은 제도설계선정하였고, 전국의 자활후견기관이 이들 사업을 기간사업으로 선택하여 주력할 단계에서 기대했던 성과를 도출하는데 한계가 있을 것이라는 우려가 조심스럽게수 있는 토대를 제공했다는 점이다. 자활사업의 성과는 이후 다양한 논쟁의 대상 제기되기 시작하였다. 그것은 조건부수급자라는 복지수급자의 특성과 정부지침을이 되지만, 거시적으로 5대 표준화 사업은 단기간에 사업량을 확대시키는 과정에 적용하는 과정에서 나타는 사업의 경직성, 그리고 시장경쟁이 주는 압박감 등이 - 73 - - 74 -
  38. 확인되었기 때문이다. 사이에서는 자활사업의 성과를 평가하려는 시도들이 생겨나게 된다. 그리고 점진 둘째, 이러한 문제점이 나타나면서 복지부는 이러한 문제점을 해결하려는 미시 적으로 성과평가는 매우 비판적으로 거론되기 시작하였다. 이는 다소 과장된 측적 개선노력을 하게 된다. 그러한 노력 중 가장 대표적인 것이 바로 <자립준비적 면도 있어 이후 자활사업에 대한 지원확대에 걸림돌로 작용하기도 하였다. 그리립금제도>이다. 기초생활보장제도의 보충급여방식이 근로소득공제 없이 시행되면 고 자활사업의 성과에 대한 비판적 인식은 자활사업 및 자활후견기관사업에 대한서, 자활근로사업 참여 수급자에게 수익을 배분하는 경우, 수급자격을 상실하는 평가로 표출되게 된다. 그것은 이후 자활후견기관 사업에 대한 규모별 차등지원문제가 발생하게 된다. 따라서 이러한 문제점을 우회하기 위해서는 배분된 수익 제도를 도입하는 계기가 된다.금이 급여산정소득에서 제외되도록 해야 했다. 그리고 그러한 방안의 하나로 자립준비적립금제도가 실시된다. 이는 당시 자활사업에 오랜 기간 관여해 왔던 L교 3. 자활사업 제도화 초기의 사회적 경제수의 아이디어에 기반한 것이었다. 그리고 그것은 이후에 설립될 마이크로크레디트나 최근 논의되고 있는 자산형성지원제도와도 맥을 같이 하는 것이었다. 이 제도는 자활근로사업에서 발생하는 수익금을 자활사업 참여자 이름으로 적립하고, 자활사업은 제도화 이전단계에 이미 사회적 경제로서의 특성을 갖고 있었다.창업을 하는 시점에 창업자금의 형태로 대출한다는 것이었다. 물론 이 제도는 자 그것은 생산공동체가 일종의 사회적 협동조합 또는 사회적기업이라는 점에서 그활사업이 자유롭게 수익을 창출, 배분할 수 없는 상황에서 궁여지책으로 나왔던 러하다. 그리고 이러한 경향은 자활후견기관을 통해 상당부분 계승되었다. 물론것이라고 말할 수 있다. 하지만 이 또한 제도도입 후 8년이 경과한 현재 상황에 자활후견기관이 빠르게 증가하는 과정에서 이러한 경향성이 약화된 측면이 있는는 또 하나의 제도로 자리잡고 있는 것이다. 것 또한 사실이다. 하지만 지난 1~2년간 자활사업 내부에서 사회적 경제를 강화 셋째, 자활사업의 활성화에 부정적인 영향을 미치는 장애물에 대한 미시적 제 하려는 다양한 시도가 생겨나고 있음을 감안하면, 자활사업, 특히 자활후견기관도개선 노력이 있었지만, 그것은 여전히 전반적인 사업 활성화와 성과도출에 큰 내부에는 사회적 경제의 씨앗이 배태되어 있었다고 말해도 무방할 것이다.영향을 미지치 못했다. 이러한 이유에서 자활사업의 기본구조 자체를 바꾸어야 1) 자활후견기관의 성장과 변화한다는 주장들이 본격화되게 된다. 그것은 초기에는 자활사업을 기초생활보장제도에서 분리하여 보다 유연한 지원사업으로 만들어야 한다는 주장이었다. 하지만 자활사업은 노동부의 취업지원사업이 급격하게 약화됨에 따라 복지부 자활사업기초생활보장제도와의 분리를 위한 논쟁과정에서 개편논쟁은 기초생활보장제도를 을 중심으로 모든 논의가 전개되기에 이르고, 자활후견기관(현 ‘지역자활센터’)의개별급여체계 또는 욕구별 급여체계로 개편하는 방안으로 확산되게 된다. 이 문 역할이 주목받게 된다. 그리고 이는 이후 자활사업 논의의 핵심 축을 이루게 된제와 관련해서 최초의 연구결과는 2002년에 3명의 연구자가 집필했던 자활지원제 다. 자활후견기관은 단기간에 매우 빠른 속도로 지정되었으며, 전국의 기초자치단도 개편방안 연구였다. 체를 포괄하는 유일무이한 조직으로 자리 잡게 되었다. 넷째, 자활사업의 효과적인 작동에 문제가 있다는 인식이 확산되면서 연구자들 자활후견기관의 선정은 크게 두 가지 맥락에서 진행된 것으로 평가할 수 있다. 먼저 기초생활보장제도의 조건부과규정에 따라 미취업 수급자에게 취업기회를 제 - 75 - - 76 -
  39. 공하기 위해서는 공급기관을 빠르게 확충할 필요가 있었다는 점이다. 이는 우리 시기가 시작되었음을 알리는 것이다.사회에서 저소득층을 대상으로 하는 별도의 민간취업기관이 거의 없었다는 점에 둘째, 자활후견기관과 자활지원과의 갈등은 성과평가를 강화하는 방향으로 전서 일차적인 과제였던 것이다. 환하는 계기로 작용하게 된다. 그것은 사업에 대한 성과평가를 토대로 지원규모 여기서 주목해야 할 점은 자활후견기관 선정과정은 다음과 같은 특징을 갖고 를 차등화 하는 방식이 자리 잡는 계기로 작용하게 된다. 물론 이 문제와 관련해있었다는 것이다. 그것은 기존 복지사업자에 대한 선호가 크지 않았다는 점이다. 서는 다양한 비판적 평가가 있었던 것 또한 사실이다. 연구자들은 자활후견기관이는 취업지원을 위해서는 일자리 창출경험을 가진 단체들을 선호하였음을 의미 에 대한 차등지원방식이 사업역량을 약화시켜 이후의 사업개선을 힘들게 할 수한다. 그리고 이러한 관점에서 외환위기 이후 실업문제에 대응해 왔던 민간단체 있다는 점을 지적하였다. 그리고 이와는 다른 형태로 자활후견기관 지원체계와들이 대거 자활사업에 진입할 수 있었다. 하지만 약 100여개의 자활후견기관을 성과를 연계시켜야 한다고 주장하였다. 그리고 L교수와 N박사는 이 문제와 관련지정한 이후, 그 자원이 고갈되면서 기존 복지사업자들이 대량으로 유입되게 되 해서 자활후견기관에 대한 지원방안을 현재의 정액지원방식에서 인건비와 운영비었다. 를 분리함으로써 사업량 증가에 따라 실무인력을 탄력적으로 변화시키는 방식을 자활후견기관의 확대는 우리 복지제도의 역사에서 전례를 찾아보기 힘들 정도 제안하기도 하였다. 하지만 이러한 주장은 자활후견기관으로부터 그리 환영받지로 빠른 속도로 진행되었다. 그것은 단종의 복지기관 확충속도로는 단기간에 가 못했다. 그것은 이러한 지원방안 개편이 종사자의 고용불안을 심화시킬 수 있다장 큰 규모로 확대되었음을 의미한다. 20개 기관에서 242개 기관으로 확대되는데 는 우려에서 비롯된 것이었다.불과 4년이 소요되었다는 점이 이를 말해준다. 하지만 이러한 단기간의 확대는 이후 자활후견기관은 <급여동결 → 민관갈등 → 성과평가 도입>이라는 일련의임금수준과 각종 지원체계가 취약하다는 한계점을 내포하고 있었다. 이는 이후 과정을 통해 사업의 추동력을 확보하고, 성과를 제고하는 방향으로 발전하지 못다음과 같은 갈등을 야기하게 된다. 했다. 그것은 오히려 사업의 전반적인 정체로 이어졌음을 의미한다. 그것은 실무 첫째, 정부의 보조금과 관련한 갈등이다. 자활사업 실시 이후 자활후견기관에 자의 잦은 이직률, 사업운영방식의 형식화, 사회적 경제에 대한 마인드 약화를 의대한 정부의 지원금이 약 4년간 동결되어 있었고, 그로 인해 자활후견기관에서 미한다. 첫째, 실무자의 잦은 이직률은 낮은 급여와 힘든 업무와 관련이 있다. 하일하는 실무자들의 임금 또한 동결되어 있었다. 이는 자활사업에 대한 초기의 열 지만 이 문제는 보다 종합적으로 인식할 필요가 있다. 낮은 급여도 문제지만, 정의를 상당부분 감퇴시키는 영향을 미쳤고, 사회복지분야의 실무자들이 자활후견 부 사업지침이 공고화되어 유연한 사업운영이 힘들어졌다는 점이다. 이는 사회운기관을 기피하게 만드는 요인으로 작용하였다. 실제로 이 시기 중 자활후견기관 동가의 이탈을 촉진하는 계기가 된다. 또한 다른 차원에서 실무자들 중 많은 사실무자들의 이직률은 매우 높게 나타나게 된다. 여기서 주목해야 할 점은 자활후 람들이 자활사업에서의 힘든 업무를 기피하고 사무직을 선호하는 경향을 보이고견기관의 사업성과가 상당 부분 지원금의 동결에 의해 영향을 받았다는 점이다. 있다는 점을 지적해야 할 것이다. 둘째, 사업운영방식의 형식화 문제를 지적해야그것은 사업성과를 도출하기 위한 추동력이 약화되는 계기가 되었다고 평가할 수 할 것이다. 자활사업을 둘러싼 갈등이 심화되면서 나타난 가장 심각한 문제는 성있다. 이는 자활후견기관과 자활지원과의 밀월관계가 끝나고 갈등이 본격화되던 과제고를 위한 실험보다 안정적인 사업관리가 자활후견기관의 사업수행기조로 정 - 77 - - 78 -
  40. 착되는 경향이 나타났다는 점이다. 셋째, 사업의 형식화는 사회적 경제를 위한 다 었다는 점이다. 그것은 자활사업에 대한 성과평가지표 중에 지역사회에 대한 기양한 모색을 어렵게 만든 측면이 있다. 그것은 자활후견기관이 자활공동체를 구 여가 포함되어 있었다는 점과 무관하지 않다. 그리고 사업시행 10년을 맞이하는축하는 과정에서 성과평가를 위해 수익이 발생하지 않는 형식적인 공동체를 구성 상황에서 자활후견기관은 이미 사회적 경제의 구성요소로 자리잡고 있는 것처럼하는 방식을 취했다는 것을 의미한다. 보인다. 셋째, 자활사업은 초기부터 마이크로크레디트 혹은 신용협동조합의 설립 을 고려하고 있었다. 이는 앞서 언급하였던 바와 같이, 자립준비적립금제도는 마 2) 자활사업 속의 사회적 경제 이크로크레디트나 자산형성지원제도의 성격을 갖고 있었다. 그리고 자립준비적립 자활사업 제도화의 초기단계에서 사업의 양적 확대는 다양한 이해관계 당사자 금을 토대로 신용협동조합과 같은 별도의 금융조직을 구축하려는 시도를 하기도를 생성하며 점진적으로 좁은 공간을 확장시키는 토대를 구축하기에 이른다. 자 하였다. 하지만 제도화 초기단계에서는 별도의 금융조직을 설치할 정도로 사업규활사업 제도화 이전단계에 잠재되어 있던 다양한 형태의 사업들이 독자적인 영역 모가 크지 않았으며, 이는 이후 마이크로크레디트라는 조직의 설립으로 나타나게을 구축하는 단계에 접어들도록 인도하였던 것이다. 그것은 한편으로는 마이크로 되었다.크레디트기관의 성장을 통해, 다른 한편으로 사회적기업육성법의 제정을 통해, 그 그리고 자활사업, 특히 자활후견기관을 중심으로 하는 각종 사업에서 사회적리고 사회서비스부문 일자리 창출을 통해, 사회적 경제를 구성하는 주요 부문이 경제의 잠재적 특성은 이후 사업과정에서 여실히 드러나고 있다. 그것은 자활후생성되었음을 의미한다. 바로 이러한 구성요소는 최근 우리사회가 주목하고 있는 견기관들은 자활사업의 정체에 고민하는 과정에서 사회적 기업 그리고 사회적 경사회적 경제에 대한 논의를 본격화할 수 있는 토대를 제공하였던 것이다. 제로의 변신을 하기도 하였다는 점이다. 흥미로운 점은 현재 사회적 기업 중 많 자활사업은 사회적 경제를 본격화하고 제도화하는 토대를 제공하였다. 그것은 은 기업이 자활공동체가 발전한 것이라는 사실이다. 이는 자활사업이 사회적기업다음 몇 가지 측면에서 설명할 수 있다. 첫째, 자활공동체는 사회적 기업에 다름 을 확산시키는데 중요한 영향을 미쳤음을 의미하는 것이다. 그리고 더욱 최근에아니다. 최근 사회적기업육성법이 제정됨에 따라 사회적으로는 그것이 자활사업 는 사회적 기업을 넘어 사회적 경제를 고민하는 조직이라는 점 또한 지적해야 할을 한 단계 업그레이드시킨 것처럼 인식하는 경향이 있다. 그리고 어떤 점에서는 것이다.그러한 측면이 있는 것이 사실이다. 다소 억지주장이기는 하지만, 자활사업이 수급자 중심사업이라면, 사회적기업은 미취업빈곤층 중심의 사업이라는 것이 그것이다. 하지만 실제로 자활공동체는 사회적기업의 한 형태였던 것이다. 참고로2004년경 자활공동체를 사회적기업 또는 자활지원기업으로 개명하려던 시도가 있었다. 둘째, 자활사업은 지역기반형 일자리 창출사업이라는 점이다. 이는 자활사업이 미취업빈곤층에게는 일자리를 제공하고, 지역사회 취약계층에게는 다양한사회서비스를 공급하는 형태로 이미 사회적 경제에 기반한 사업방식을 취하고 있 - 79 - - 80 -
  41. 4. 소결 : 다시 사회적 경제의 길로 제도화 초기단계의 자활사업을 한 마디로 정리하면, ‘생산공동체 운동 또는 사회적 경제 운동이라는 순수한 마음에서 출발했던 자활사업이 제도화과정에서 양적 성장과 침체를 경험하며 다시 사회적 경제로 돌아오는 기간’이라고 말할 수있다. 그리고 그것은 제도화 이전 사회적 경제 운동이 주목하지 못했던 소중한경험을 축적시키게 된다. 그것은 사회적 경제로서 자활사업을 지탱했던 자발성과창의력을 되살리기 위해서는 비영리민간부문(Non-Profit Sector) 또는 제3섹터(The 제4장Third Sector)의 토대를 강화해야 한다는 것이었다. 자활사업의 정착 단계 : 제도적 정형화와 다양한 모색 또 한 가지 지적해야 할 점은 자활사업이 복지제도와의 연계, 즉 근로연계복지제도와의 관련성 하에서 다양한 경험을 할 수 있었다는 점이다. 과거 자활사업,특히 적어도 시범사업기 이전의 자활사업은 복지제도와 별다른 관계없이 발전해왔다. 하지만 실제로 근로빈곤층 대부분은 복지제도를 통한 지원을 필요로 한다.이 점에서 보면, 제도화 단계의 자활사업은 사회적 경제의 실험과 복지제도의 개편이라는 두 가지 문제가 어떻게 결합되어야 하는지에 대한 전략적 판단을 가능하게 했던 것이다. 김정원 | 자활정책연구소 책임연구원 - 81 - - 82 -
  42. 복지제도 개편과 사회적 경제 실험의 두 과제 1. 제도의 정착 국민기초생활보장법에 자활사업이 포함되면서 지역자활센터 는 대규모로, 그 1) 전달체계의 확장 및 제도의 변화 47)리고 급속도로 확산되어 정부 복지정책의 대표적인 인프라의 하나로 자리 잡는다.이처럼 양적인 변화는 질적 변화를 동반한다. 자율성은 약화되고 제도화 이전에 ① 전달체계 확장에 대한 문제 제기가졌던 문제의식은 제도와 결합하면서 변화한다. 지역자활센터의 구성 또한 단일 현재 전국의 지역자활센터는 모두 242개로 지역자활센터가 존재하지 않는 기초한 가치와 규범을 수용하는 조직이라고 보기에는 이념적 스펙트럼이 너무 넓었다. 자치단체는 19개에 불과하다. 심지어 7개 기초자치단체에는 3개의 지역자활센터 2005년 이후는 자활사업이 정착기에 들어선 시기라 평가할 수 있다. 어느덧 자 가 존재하기도 한다. 이처럼 많은 지역자활센터가 존재하지만, 한편으로는 자활사활사업은 한국의 근로연계복지를 상징하게 되었으며, 이에 따라서 자활사업에 대 업의 전달체계가 오랫동안 지역자활센터에만 국한됨으로써 자활사업의 종합적 발한 평가를 바탕으로 다양한 관련 제도가 파생되고 있다. 또한 자활사업의 문제점 전이 더디어지고 있다는 지적이 계속되었다. 또한 자활사업 자체의 제도적 취약을 극복하기 위한 정책적 대안이 끊임없이 모색되고 등장한다. 이런 점은 자활사 함도 제도 시행 초기부터 계속 지적되어 왔다. 2003년에 시범사업으로 시작했던업이 한국의 복지 제도의 개편에 매우 중요한 역할을 함을 의미한다. 노동부의 사회적일자리창출사업이나 2004년에 시작된 노인일자리사업 등은 어찌 그러나 자활사업은 우리 사회가 이제 본격적으로 사회적 경제를 고민하게 된 보면 자활사업이 감당하지 못하는 집단에 대한 추가적인 지원책이기도 하다.계기를 만들었고 그와 관련한 다양한 경험을 쌓았다. 물적 기반 또한 다른 집단 사실, 한국지역자활센터협회는 대략 2003년경부터 자활사업의 효과적 수행을들에 비해 훨씬 양호하다. 그런 의미에서 자활사업은 복지제도의 개편과 사회적 위해 지역자활센터 외의 다른 인프라가 확충되어야 함을 지속적으로 제기해왔다.경제의 실험이라는 두 문제를 결합해야 하는 과제를 부여받는다. 이런 문제 제기의 일환이 지역자활센터-광역자활센터-중앙자활센터의 삼각 체계였 4장에서는 이런 상황들을 점검해본다. 다. 이런 문제 제기는 2004년에 복지부와 노동부, 한국보건사회연구원과 한국노동 연구원이 공동으로 수행한 <자활정책․지원제도 개선방안 연구>에 반영되었고, 2004년 광역자활센터 시범사업은 문제 제기의 일부가 반영된 것이기도 하다. ② 규모별 예산지원제도의 실시 2005년 들어 정부는 지역자활센터에 대한 규모별예산지원제도를 실시했다. 사 업 규모에 따른 차이에도 불구하고 일률적인 지원을 하는 것은 불가하다는 정부47) 지역자활센터는 자활지원센터 → 자활후견기관 → 지역자활센터로 명칭의 변화를 겪었다. 지역 내부의 지속적인 문제 제기가 반영된 것이다. 이후 지역자활센터는 확대형-표준형 자활센터라는 명칭은 2006년에 국민기초생활보장법이 개정되면서 적용되었다. 4장은 2005년 -기본형-소규모형으로 구분되어 운영보조금이 지원되고 있다. 한편, 2005년 들어 부터 2009년까지를 다루기 때문에 자활후견기관에서 지역자활센터로 명칭 변경이 변경된 시기 이다. 다만, 현재 명칭이 지역자활센터이기 때문에 4장에서는 전체적으로 지역자활센터라는 명 칭을 사용한다. 한국지역자활센터협회는 ‘자활정책정상화투쟁’을 전개했다. 시발점은 정부에 의한 - 83 - - 84 -
  43. 년도 지역자활센터 운영보조금의 감액 책정 계획이었다. 한국지역자활센터협2006 되고 있다. 따라서 정부 및 지역-광역-중앙자활 간의 지속적 논의를 통해서 유기회는 2005년 8월 17일부터 12월 2일에 이르기까지 농성을 병행한 투쟁을 하면서 적인 협력 시스템을 갖추어야 할 과제가 이들 간에 놓여있다.빈민자활 정책 일반에 대한 문제 제기를 시도했다. 예산삭감 계획을 무력화시키고 운영보조금의 증액 외에 구체적인 성과는 없었으나 지역자활센터들의 조직된 ⑤ 고용과 성과에 대한 관심의 확대힘으로 사회적 이슈를 이끌어낸 것은 평가할 부분이었다. 2007년에 노동부는 ‘고용취약계층을 위한 맞춤형 고용지원서비스 사업’을 시행 했다. 이 사업은 2009년에 이르러 ‘저소득층취업패키지지원사업’으로 바뀌어 계속 ③ 자활급여법의 시도와 실패 되었다. 전국적으로 100여 곳에서 시행되었다. 복지부도 이와 유사한 사업을 2009 2005년부터 정부는 자활급여법의 제정을 추진하기 시작했다. 2006년까지 이를 년부터 진행하였다. 2009년부터 2011년까지 시범사업으로 실시하는 ‘성과관리형추진했으나 결국은 2006년 12월 국민기초생활보장법의 개정에 그치고 말았다. 당 자활시범사업’이다. 두 사업은 주무부처가 다르지만 참여대상에서 큰 차이가 없고시 한국지역자활센터협회는 지역순회 설명회를 갖는 등 자활급여법의 제정에 적 목표도 취업을 강조하는 등 유사하다.극 개입했다. 자활급여법 제정을 통해 자활사업의 전기를 마련하겠다는 의지의 한편, 2008년에 복지부는 ‘자활복지선진화프로젝트’를 제시하면서 자활정책의발로였다. 아쉽게도 자활급여법의 제정은 뒤로 미뤄졌으나 국민기초생활보장법의 전환을 예고했다. 전체적으로 기존의 자활정책이 가지고 있는 성과와 한계를 인개정을 통해 중앙자활센터의 설치가 제도화된 것은 하나의 성과였다. 정하고 경쟁을 기조로 한 성과의 촉진을 표명했으며, 취업을 강조한 것이었다. 그 리고 이의 일환으로 성과관리형 자활시범사업을 도입하겠다고 발표했다. 지역자 ④ 지역-광역-중앙자활의 삼각체계 정립 활센터와 한국지역자활센터협회는 성과관리형 자활시범사업에 정부의 역량이 집 개정된 국민기초생활보장법을 근거로 (재)중앙자활센터가 2008년에 출범했다. 중되면서 자칫 이 사업이 자활사업의 중심으로 될 가능성이 있다며 이에 반대했한편, 정부는 2004년 이후 4년만인 2008년에 경기, 인천, 대구 외에 강원, 전북, 부 다.산에 광역자활센터를 지정해 모두 6개의 광역자활센터가 활동하게 되었다. 중앙 그러나 성과관리형 자활시범사업은 2009년에 경기와 부산에서 시행되었고, 2010자활센터는 지역자활센터와 함께 국민기초생활보장법에 명시된 인프라이지만 광 년에는 전북과 인천으로 확대될 예정이다. 광역자활센터를 중심으로 진행했던역자활센터는 시범사업이라는 제약이 있다. 그럼에도 지역자활센터-광역자활센터- 2009년과는 달리 2010년에는 광역자활센터와 영리기업의 파트너십을 통해 진행할중앙자활센터의 삼각체계가 어느 정도 자리잡힌 셈이다. 다만, 아직까지 이 기관 예정이다. 역시 이의 일환으로 2009년에 정부는 ‘일을 통한 탈수급․탈빈곤 대책들이 서로의 역할에 대한 합의가 미흡한 실정이다. 중앙자활센터나 광역자활센터 자립촉진지원제도’를 도입하기 위한 TF를 구성해서 운영하는 등 정책 전반에 걸는 지역자활센터에 대한 지원 조직이어야 하나 일부 광역자활센터를 제외하고는 친 변화가 곳곳에서 감지되는 실정이다.지역자활센터들에게 이러한 인식을 심어주지 못하고 있다. 중앙자활센터도 지역 한편, 2009년에는 자활인큐베이팅 시범사업이 운영되기도 했다. 자활인큐베이팅자활센터에 대한 지원 조직이 아니라 평가 기관으로서의 인식이 강하게 자리매김 시업은 길게는 2004년부터 서울의 일부 지역자활센터들에서 실험적으로 운영되던 - 85 - - 86 -
  44. 자활근로사업이다. 인큐베이터로서의 의미를 갖는 자활근로사업단의 운영을 통해 한편, 정부는 2005년부터 마이크로크레디트 프로그램을 자활사업에 도입하서 자활사업 참여자들이 자신의 자활 경로를 주체적으로 판단할 수 있도록 하자 기 시작했다. 그 해 11월부터 실시된 자활공동체 창업자금 지원사업이 그것이는 취지로 운영되었었다. 지속적인 문제 제기와 이에 대한 긍정적인 평가 속에서 다. 자활공동체 창업자금은 복지부가 매년 20억원을 조성해서 민간 마이크로정부는 2009년에 시범사업으로 이를 실시했다. 크레디트 기관인 신나는조합과 사회연대은행에 위탁을 해 자활공동체에 대출 해주는 방식으로 운영되었다. ⑥ 청소년자활지원관의 정체 2장에서 살펴봤듯이 청소년자활지원관은 빈곤의 되물림을 예방하기 위한 취지 <표 4-1> 자활공동체 창업자금 지원사업 내용로 청소년의 자립․자활을 지원하기 위해 시작되었다. 어찌 보면 자활사업에서 분류 내 용매우 중요한 역할을 할 수 있는 위치이다. 그러나 오랫동안 정부 부처 내에서 정 지원대상 기초수급자 1/3 이상이 참여하고 시장․군수․구청장의 융자추천을 받은 자활공동체책적 위상은 낮았고 지역자활센터에서도 이에 대한 관심은 미흡했다. 1997년에 10 지원조건 지원금리 연 2%(고정금리)개가 지정되었고, 그로부터 4년 후인 2001년에 추가로 10개가 지정되어 20개에 이 ○ 자활공동체의 필요에 따라 다음 중 한 가지를 지원  1. 공동체 전세점포 임대자금 : 5천만원 이내르렀다. 그리고 또 4년 후인 2005년에 8개가 추가 지정되어 현재는 모두 28개이 지원내용   ※ 1천만원 범위 내에서 창업․운영자금으로 사용가능  2. 공동체 창업․운영자금 : 2천만원 이내다. 이후 청소년자활지원관의 추가 지정은 더 이상 없어 빈곤 청소년의 자활을   ※ 설비비(시설보수, 인테리어, 기계설치 등), 상품구입비, 홍보비, 운영자금 등지원하는 인프라는 여전히 아쉬운 형편이다. 그나마 이명박 정부 들어 청소년자 지원기간 5년활지원관은 사회복지시설 중 통폐합 대상에 포함되어 미래가 불투명한 실정이다. 상환방법 1년 거치, 4년 원리금 균등분할 상환(13차월부터 매월 25일 이내 납부) 2) 관련 제도의 확대 이후 정부는 2007년 6월에 국민기초생활보장법 시행령 및 시행규칙 개정안 ① 마이크로크레디트 을 공포하면서 시행령 제17조에 마이크로크레디트에 의한 자금대여 근거를 자활사업이 진행되면서 도입된 빈곤층 지원제도로는 마이크로크레디트 마련했다. 정부 차원의 마이크로크레디트 운영에 대한 제도적 근거를 마련한(microcredit), 근로장려세제, 저소득층 자산형성지원프로그램 등이 있다. 이 것이다. 2008년에 이르면, 여당인 한나라당이 본격적으로 마이크로크레디트의중 가장 먼저 자활사업과 관련을 맺은 것은 마이크로크레디트이다. 국내에서 법제화를 추진하기 시작한다. 또한 복지부의 지원 하에 민간 조직들이 컨소시마이크로크레디트는 신나는조합이 2000년에, 사회연대은행이 2002년에 각각 엄을 구성해 ‘마이크로크레디트 전문가 양성과정’을 운영하기도 했다. 서울,출범하면서 민간 부문에서 선도적인 역할을 했다. 특히 사회연대은행은 자활 대전, 강원, 부산, 전북, 전남에서 진행된 이 교육에서 배출된 인력은 모두공동체에 대한 지원을 사회연대은행의 정체성과 관련해서 중요한 지점으로 199명에 이르렀다.설정했었다. 한국지역자활센터협회장이 사회연대은행의 이사이기도 하다. 2009년에 복지부는 기존의 자활공동체창업자금지원사업을 ‘희망키움뱅크’로 - 87 - - 88 -
  45. 변경하고 예산도 330억원으로 증액하는 한편, 대상을 개인에게까지 확장하는 위한 방안으로 저소득층의 자산 형성 지원을 통해 장기적인 자활․자립을 도등 마이크로크레디트의 확장을 도모했다. 이런 가운데 정부는 기존의 휴먼예 모하는 프로그램이다. 복지부는 2006년에 TFT를 구성해서 제도의 도입을 추금관리재단을 미소금융재단으로 재편하고 향후 10년간 2조원을 조성해 정부 진하기 시작해 2009년에 사회복지공동모금회와 함께 경기, 인천, 부산, 전북에주도하의 마이크로크레디트를 본격적으로 운영할 계획을 밝혀 복지부의 마이 서 시범사업을 진행했다. 자치단체별로는 서울시가 2007년에 희망플러스통장크로크레디트 사업에 큰 변화가 예상된다. 을 통해 이 제도를 실시해왔다. ② 근로장려세제 한국에서 근로장려세제의 기원은 자활장려금이다. 자활장려금은 보충급여를기본 원리로 하는 국민기초생활보장법이 수급자들의 근로의욕 감퇴를 에방하기 위해 근로소득의 일정 비율을 공제해 지원하는 제도이다. 공제율은 30% 48)이며, 대상은 직업재활사업 참여 장애인 수급자, 자활근로 및 자활공동체 참여 수급자, 학생이다. 근로장려세제는 2008년부터 실시되었다. 근로장려세제는 저소득 근로빈곤층에 대한 근로유인 및 탈빈곤 정책 방안 필요에서 지속적으로 제기된 제도이다. 2004년의 <자활정책․지원제도 개선방안 연구>에서도 언급된 바 있다. <표 4-2> 근로장려세제 내용 분류 내 용 연소득(부부합산)이 1700만원 미만이고, 재산합계액이 1억 미만이며, 18세 지원대상 미만 자녀를 2인 이상 부양하는 무주택 가구 연소득 800만원 이하는 소득의 15% 지원내용 연소득 800만원~1200만원은 120만원 연소득 1200만원~1700만원은 (1700만원-근로소득)×24%자료: www.eitc.go.kr ③ 저소득층 자산형성지원프로그램 저소득층 자산형성지원프로그램은 소득보장 프로그램의 한계를 보완하기48) 2005년부터 공제율이 30%였으며, 그 이전에는 (근로소득-20만원)×30%였음. - 89 - - 90 -
  46. 2. 사회적 기업의 등장과 사회서비스의 확대 제 제기를 했으며, 각종 워크북 및 사례보고서를 펴냈다. 2008년에는 유럽의 사회 적 경제를 분석한 『The Third Sector In Europe』을 『세계화 시대의 새로운 복 1) 사회적 기업의 등장과 자활사업 지』라는 제목으로 번역 출판을 하기도 했다. 한국에서 사회적 기업은 2007년부터 시행된 사회적기업육성법에 기반한다. 노동부가 주무부처이며, 정부는 일정한 자격을 갖춘 조직들을 사회적 기업으로 인 <표 4-3> 사회적기업 육성법을 둘러싼 정부 및 시민사회의 흐름증하고 조세감면, 인력지원, 컨설팅 제공, 시설․운영비에 대한 대부 등의 지원을 § 정부 흐름 2005. 3. 노동부 ‘사회적일자리T/F를 구성, § 시민사회진영의 대응 및 흐름 2005년 8. 31 사회적일자리 및 사회적기업 관련 시민사회단체한다. 2009년 9월 현재 정부가 인증한 사회적 기업은 모두 251개이다. § 법 제정 방향 논의 2005. 8. 한나라당 사회적기업지원법 입법 대책회의 개최(참석단체 : 자활후견기관협의회, YMCA, 여성노 동자회, 전국실업극복단체연대 , 장애인중심기업협회, 아름다운 한국에서 사회적 기업의 역사는 앞에서 살펴본 것처럼 자활사업에서 기인한다. 추진 준비 가게, 장애우권익문제연구소 , 경기광역자활지원센터, 사회연대 은행, 사회적기업지원센터, 자활정보센터, 노동자협동조합연합뿐만 아니라 자활사업을 기반으로 한 조직인 자활공동체는 종종 학술 논문이나 회, 시니어클럽 협회, (주)컴윈, (주)함께일하는세상, 우렁각시, 가정관리사협회, 미래자원, 사람과 환경)정부 및 시민사회의 정책 속에서 사회적 기업으로 표현되었다. 일찍이 김대중 정 § 2005. 12. 한나라당 진영의원, ‘사회적기업의 설립 및 육성에 관한법률안’ 대표 발의부가 펴낸 <공동체와 함께 하는 자활지원>에는 각국의 자활기업이 소개되었는데, § 2006. 3. 열린우리당 우원식 의원, ‘사회적 § 2006. 3. 시민사회단체, 법안의 문제점 검토 및 의견 제출이 기업들이 바로 사회적 기업이다. 2005년에 정선희가 펴낸 <한국의 사회적 기 기업지원법안’ 대표 발의(당정협의를 통해 법 률 제정 방향 논의 및 의원 입법 형식 협의)업>에는 모두 12개의 사회적 기업이 소개되었는데, 이 중 10개가 자활공동체였으 § 2006.4. 국회, ‘사회적기업의설립및육성에관 § 2006. 4. 19 국회공청회에 ‘사회적기업 제정 대책 회의’ 의 입 한법률안 및 사회적기업지원법안에 관한 공 장을 개진며, 나머지 2개도 지역자활센터 또는 지역자활센터를 운영하는 모법인에서 조직 § 청회’ 개최 2006. 5. 노동부, 지원 내용 마련을 위한 후 § 2006. 5. 3 1차 관련단체 대표자 회의 개최한 사회적 기업이었다. 역시 2005년에 펴낸 한상진의 <시장과 국가를 넘어서-사회 속 과제 수행(노동연구원) -사회적기업법 제정에 대한 공동대응을 결의함. -사회적기업법 제정이라는 현안에 국한하지 않고 포괄적인 활동적 기업을 통한 자활의 전망>도 자활공동체를 사회적 기업 모델에 근거해 운영 을 수행할 수 있는 연대체 결성을 결의함. 이에 회의 명칭은상황을 살펴보고 전망을 제시했었다. ‘(가칭)사회적기업을 위한 시민사회단체 연대회의’로 정함 § 2006. 6.30 ‘사회적기업 발전을 위한 시민사회단체 연대회의’ 지역자활센터와 한국지역자활센터협회의 노력은 좀 더 직접적이었다. 지역자활 발족(나눔의집협의회, 대한YWCA연합회, 사회적기업지원센터, 장애우권익문제연구소 , 전국실업단체연대, 한국노동자협동조합센터들은 자활근로사업단이나 자활공동체의 운영 속에서 사회적 기업의 내용을 연합회, 한국시니어클럽협회, 한국여성노동자회, 한국여성인력 개발센터연합, 한국의료생협연대, 한국자활후견기관협회 , 한국담아내려 노력했다. 뿐만 아니라 각 지역에서 사회적 기업에 우호적인 분위기를 YMCA총연맹, 환경정의) -첫 번째 사업으로 연대회의의 사회적기업법을 준비해 발의하기조성하려 토론회나 세미나를 조직하기도 했다. 한국지역자활센터협회의 부설조직 로함 -연대회의 차원의 법안 마련(8월 공청회 개최 예정)이었던 자활정보센터는 영문 이름을 ‘social enterprise development agency’로 정 § 2006. 8. 24 ‘시민사회단체, 우리 사회의 현실에 맞는 사회적 기업 육성과 지원을 위한 법률 제정 촉구’ 공청회 개최하는 등 출발부터 사회적 기업을 조직하고 지원하려는 의도를 강하게 표명했다. § 2006. 12. 8 사회적기업육성법 제정 2007. 4. 2~4. 21 사회적기업육성법 시행령,자활정보센터는 지속적으로 사회적 기업을 소개하고 그 의미를 설파했다. 특히 § 시행규칙 제정 입법 예고2005년부터 착수된 정부의 사회적 기업의 제도화를 위한 시도에 적극 개입해 문 자료 : 문보경(2007)에서 인용. * 굵은 글씨는 한국지역자활센터협회 및 부설기구와 자활공동체임. - 91 - - 92 -
  47. 자활정보센터뿐 아니라 한국지역자활센터협회의 자체적 노력도 상당했다. 2005 사회적 기업은 단순히 가치 있는 활동을 하는 기업을 의미하지 않는다. 사회적년부터 시작된 사회적 기업과 관련한 시민사회진영의 조직적 대처에 적극 참여했 가치를 갖는 활동을 해야 하지만, 조직 과정도 사회적이어야 한다. 더 나아가 운으며, 2006년경에는 복지부에 사회적 기업과 관련한 법을 만들 것을 제안하기도 영 과정도 사회적이어야 한다. 지역자활센터와 한국지역자활센터협회는 한국에서했었다. 당시 지역자활센터들은 자활공동체를 좀 더 규모화하고 기업에 준하는 사회적 기업을 제기했고, 직접적인 조직화를 위한 실천을 선도했으며, 모델이 되형식을 갖춰 시스템을 만들어가는 것을 사회적 기업으로 구상했었다. 사회적기업 는 사례들을 조직해냈다. 이런 점에서 볼 때 자활사업을 기반으로 하는 사회적육성법의 시행을 앞두고 한국지역자활센터협회 차원에서 사회적 기업 모델에 대 기업이 갖는 의미는 매우 크다.한 현장 교육 작업을 실행하기도 했다. 2009년 9월 현재 정부로부터 인증을 받은 사회적 기업은 모두 251개이다. 이 그러나 이런 것보다 더 중요한 것은 사회적 기업이라는 조직적 실체를 만들어 중 자활공동체나 자활근로사업단에서 사회적 기업으로 전환한 사례는 모두 61개내기 위한 지역자활센터와 한국지역자활센터협회의 노력이다. 가령, 대표적인 사 로 전체 사회적 기업의 24.3%를 차지한다. 지역자활센터를 운영하는 모법인에서회적 기업 중 하나로 자활사업을 모태로 하는 (주)컴윈은 컴퓨터를 재활용하는 사 사회적 기업으로 인증받은 사례를 포함하면 더 많다회적 기업이다. 시흥과 안산의 지역자활센터가 컨소시엄으로 구성한 (주)컴윈은한국지역자활센터협회의 주도적인 노력 속에서 전국의 각 지역자활센터와 협력 <표 4-4> 2009년 9월 현재 자활사업이 모태가 된 인증 사회적 기업시스템을 구축해 폐컴퓨터를 확보했다. 이와 더불어 한국지역자활센터협회는 삼 지역자활센터 사회적 기업 계 비고성전자와 ‘소형폐가전재활용협약’을 맺어 컴윈을 지원했다. 또한 한국지역자활센 서울중구 행복도시락 1 서울구로삶터 나눔돌봄센터 1터협회의 부설기관인 경기광역자활지원센터의 적극적인 지원이 있었다. 서울 서울노원 행복도시락 사랑의 손맛 1 지역자활센터 간 컨소시엄을 구성하고 경기광역자활지원센터의 적극적인 지원 서울관악 서울송파 푸른환경코리아, 나눔공동체, CNH종합건설 (유)행복케더링 3 1으로 탄생한 사회적 기업으로는 이밖에 폐자원재활용 사회적 기업인 (주)에코그린 한국자활중앙물류 1 집수리 공동체가 모태과 청소분야의 사회적 기업인 (주)함께일하는세상이 있다. 사회적 기업인 한국자 광주서구 광주동구 행복을 나누는 도시락, 빛고을 건설 희망자원 2 1활중앙물류는 집수리 분야의 자활공동체들이 연계해서 집수리 분야의 물류 사업 광주 광주북구동신 자미푸드 1을 조직하는 활동이 기반이 되어 사회적 기업으로 전환했다. (사)부산돌봄사회서 광주북구일터 대전대덕 드림박스 (유)행복한 밥상, (주)어울림 1 2비스센터는 부산의 지역자활센터들이 연계해 조직한 광역자활공동체를 기반으로 대전 대전서구 (주)플러스 1한 사회적기업이다. 청주의 사회적 기업인 ‘삶과 환경’과 ‘미래ENT’는 지역 내 각 부산 (사)부산돌봄사회서비스센터 1 부산 광역자활공동체급 시민조직과 연계해 탄생했다. 일부 사회적 기업들은 지역자활센터-지자체-기업 인천동구 행복을 나누는 도시락 1 인천 인천중구 (주)청소사랑 1의 3자협력모델을 기반으로 하기도 한다. (유)나눔푸드, 행복나눔푸드와 같이 SK 정선 정선재활용센터 1의 ‘행복을 나누는 도시락’을 기반으로 한 사회적 기업들이 그 사례이다. 희망공간사업단, (유)나눔, 사랑의 도시락, 강원 강릉 4 (유)두레건축 횡성 열린재가사회서비스센터, (유)늘푸른 환경, 3 - 93 - - 94 -
  48. 청정자원 경향이 크다. 이런 상황은 사회적 기업의 실험과 역사가 제대로 반영되지 못한 동해 (유)늘푸른 환경 1 탓이다. 그런 점에서 볼 때 한국에서 사회적 기업의 미래가 밝다고 하기에는 아 쉬운 부분이 많다. 삼척 (유)해맑은 환경 1 속초반야 (유)에스씨 환경 1 영월 늘푸른 환경 1 구리 에코그린 1 컨소시엄 <표 4-5> 자활공동체와 사회적 기업의 비교 시흥작은자리 함께일하는 세상, 컴윈, 아름다운집 3 컴윈은 컨소시엄경기 수원희망 짜로사랑 1 사회적 기업 자활공동체 수원우만 조이비전 1 2인 이상의 수급자 또는 저소득층이 상 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 호․협력하여, 조합 또는 공동사업자의 형 부천나눔 (주)행복도시락, 나눔과 돌봄 2 제공하여 지역주민의 삶의 질을 높이는 태로 탈빈곤을 위한 자활사업을 운영하 창원 경남고용복지센터, 늘푸른자원 2 정의 등의 사회적 목적을 추구하면서 재화 및경남 는 업체로 국민기초생활보장법에 의한 서비스의 생산․판매 등 영업활동을 수행 거창 (주)거창돌봄지원센터 1 자활공동체 요건을 갖추고 보장기관으로 하는 기업 성주 (주)늘품테크 1 부터 인정을 받은 인정공동체경북 주무부처 노동부 복지부 문경 (주)행복한 일터 1전남 여수 사람과 공간, 맑은여수환경 2 법적근거 사회적기업육성법 국민기초생활보장법 제도 출발시기 2007년 2000년 전주노인간병지원센터, 전주주거복지센터, 공 전주 3 제도절차 노동부의 認證 시군구청장의 認定 동체나눔환경전북 전주덕진 사람과 환경 1 기업형태 제약 없음 법인이나 비영리조직으로 제약 운 진안 나눔푸드 1 영 설립목적 경제적 자립 일자리 창출, 사회서비스 제공 등 남원 새벽영농조합 1 시 운영특성 공동사업자 조직 다양한 이해관계자의 참여 스 이윤분배 제약 없음 제약 청주 삶과 환경 1 컨소시엄 템 청원 휴먼케어, 미래ENT, 월화수크린 3 의사결정 1인 1표 주의 조직 형태에 부합하는 의결권 부여충북 충주 두레환경 1 ․ 일부 지자체 지원 조례 제정 ․ 권역별 지원기관 운영 제천 (주)휴먼디엔씨 1 ․ 경영컨설팅/회계프로그램 설치 및 사용 진천 진천군주거복지센터 1 비 지원 ․ 지역자활센터의 자활공동체 설립 및 운제주 제주수눌음 행복나눔푸드, 크린서비스 보금자리 2 ․ 각종 세제 지원 영 지원 지원시스템 계 61 ․ 부지구입비, 시설비, 점포임대에 필요 ․ 창업 후 최대 1년간 수급자에 한해 시 한 초기자금 융자 장진입형 자활근로 임금 지원자료 : 자활정책연구소(2009)에서 인용. ․ 인건비지원(3인 이내 최대 2년까지 월 150만원 인건비 지원) 현재 정부의 사회적 기업 관련한 정책이 사회적 기업의 가치와 의미를 제대로 ․ 사회적일자리 사업 지원 ․ 사회적 기업가 아카데미 지원담아내지 못한다는 견해가 차츰 높아져가고 있다. 정부의 주도성이 강하고 많은 ․ 사회적 기업 홈페이지 운영사회적 기업들이 시민사회의 협력적 결과물로 등장하지 못하고 있을 뿐 아니라 기타 ․ 각종 언론 보도 ․ 정부 주도의 각종 홍보 활동(홍보대사최근에는 기업이 직접 사회적 기업을 조직하는 경향마저 나타난다. 사회적 기업 개수 임명, 블로그 기자단 운영) 2009년 9월 현재 251개 2008년 11월 30일 현재 1,005개을 준비하는 조직들도 대부분 사회적 가치의 실현보다 정부의 지원을 기대하는 자료 : 문보경(2009), 자활정책연구소(2009) 참조 재구성. - 95 - - 96 -
  49. 따라서 자활사업의 측면에서 본다면, 현재의 자활사업단과 자활공동체들을 반 정하고 국가 발전의 중요한 동력으로 상정했었다. 이런 인식 속에서 정부 각 부드시 인증 사회적 기업으로 전환해야할 필요는 없다. 다만, 이념형(ideal type)으 처별로 사회서비스 부문의 일자리 창출에 많은 노력을 기울였다.로서 사회적 기업이 갖는 의미는 크기 때문에 사회적 기업으로서의 내용을 갖는노력은 중요하다. <표 4-6> 노무현 정부 사회서비스 일자리 총괄 일자리 재정소요 및 일자리 규모 ’07년 과제 부처 효과 2) 사회서비스의 확대와 자활사업 ’05년 ’06년 ’07년 숫자 (명) 예산 인력 예산 인력 예산 인력 ① 노무현 정부 중반 이후의 사회서비스 확대 노동 복지 13,450 262,430 7 38 258 632 3,910 60,775 517 7,362 6,000 189,047 799 10,552 13,450 262,430 한국에서 사회서비스(social service) 사업으로 불리는 영역은 엄밀히 말하면 사 여성 교육 33,612 5,634 9 6 244 89 10,301 2,356 258 128 7,946 3,401 1,708 361 33,612 5,634회서비스로 규정하기에는 다소 모호하다. 표준산업분류를 기준으로 하자면, 공공 문화 3,710 6 184 2,687 284 3,400 337 3,710행정, 국방 및 사회보장 행정이나 오락문화운동서비스, 사업서비스업도 사회서비 산림 환경 32,249 500 9 1 235 64 2,000 480 378 71 3,373 483 1,803 76 32,249 500스에 포함할 수 있다. 청소년 경찰 1,450 2,350 3 5 27 0 499 0 101 0 1,050 0 139 302 1,450 2,350 해양수산 110 1 - - 13 110 문화재 36 1 - - 4 36 <그림 4-1> 사회서비스 일자리 비교 계 355,531 93 1,733 83,008 9,099 214,700 16,094 355,531 표준산업분류 사회서비스 해당 직종(예시) 출처 : 사람입국 일자리위원회(2006) 참조 구성. N. 공공행정, 국방 및 사법 및 공공질서 행정(법원, 검찰, 교도기관, 사회보장 행정 경찰, 소방 등), 사회보장 행정 등 서비스업 분류상 사 한편, 정부는 사회서비스의 확대를 위한 정책의 일환으로 특히 돌봄(care) 영역 O. 교육서비스업 교육기관(유아․초중등․고등), 특수학교, 직업훈련 사회서비스 회 서 을 중심으로 바우처(vaoucher) 방식으로 사회서비스를 공급하려는 모색을 한다. P. 보건 및 사회복지사업 의료(병원, 의원 등), 복지시설(노인, 아동 등) 비 바로 2008년부터 본격적으로 실시된 사회서비스 전자바우처 사업과 노인장기요양 보험제도이다. 오랫동안 ‘국가책임 최소화’와 ‘가족책임 최대화’에 입각해있던 R. 기타 공공, 수리, 스 하수․폐기물 처리, 개인 간병인 등 49) 개인서비스업 일 Q. 오락문화운동서비스 도서관, 박물관, 사적지, 식물원, 동물원 등 일부 포함 자 리 한국의 사회복지에서 비록 바우처 방식이라는 시장적 기제를 적용하기는 했지만 S. 가사서비스업 가사도우미(가정탁아, 세탁부 등) 사회서비스의 확대 공급이 이뤄진 것이다. M. 사업서비스업 고용알선, 경비, 사업장 청소, 사무지원 등출처 : 사람입국일자리위원회(2006)에서 인용. ② 사회서비스 확대와 지역자활센터의 역할 사회서비스에 대한 관심이 본격적으로 형성되기 시작한 것은 노무현 정부 시절 49) 노인장기요양보험은 명시적 바우처는 아니지만, 수급자에게 욕구평가등급에 따라 사용할 수 있 는 이용한도금액이 주어지고, 그 한도 내에서 이용하는 서비스 실적에 따라 해당 서비스기관에이었다. 노무현 정부는 임기 중반 이후 사회서비스를 일종의 ‘선제적 투자’로 규 게 비용이 보상되는 방식이라는 점을 감안할 때, 암묵적 바우처 방식으로 볼 수 있다(석재은, 2008). - 97 - - 98 -
  50. 역사적으로 보면, 자활사업은 돌봄 영역에서 사회서비스가 확대 공급되는데 큰 한편, 지역자활센터와 한국지역자활센터협회는 사업 수행을 통한 서비스 공급기여를 했다고 평가할 수 있다. 무엇보다도 자활사업의 성과와 경험이 사회서비 외에도 내적으로 다양한 모색을 도모했다. 바로 서비스 공급자들의 조직화, 질 좋스의 확대 공급에서 중요한 기반으로 작용했다. 은 서비스 공급을 위한 인프라 보충, 정부 정책에 대한 대응이 그것이다. 지역자활센터들은 초창기부터 돌봄 영역의 서비스 공급에 중요한 비중을 두었다. 이른바 5대 표준화 사업 중 하나가 간병사업이었고, 사실상 가장 큰 규모의 <표 4-7> 2005년 이후 사회서비스에 대한 지역자활센터의 주요 대응사업이었다. 간병사업은 병원 간병과 재가 간병으로 구분된다. 병원 간병은 대도 연도 내용시를 비롯해 일정 규모 이상의 도시 지역에서 주를 이루며, 소도시나 농산어촌지 장애통합교육보조원사업 협약 2005 연구보고서 <자활간병인력의 안정적 일자리 확보 전략> 발간역에서는 재가 간병이 주를 이룬다. 병원 간병은 수익 창출을 통해 자활공동체 산모신생아도우미 지원사업을 위한 인력현황 조사 시행 산모신생아도우미 바우처 사업 시행등의 독립 사업체를 지향하는 사업과 기초생활보장수급자들에 대한 무료 간병을 2006 국립의료원 무료간병 도우미 파견 약정 체결 자활간병사업 과제와 대응방안 마련을 위한 워크숍하는 사업으로 구분된다. 1990년대 후반부터 축적된 성과와 경험은 사회서비스의 비추미산모사랑 봉사단 사업 시행 노인수발보험추진단 조직확대 공급에 큰 기여를 했고 정책적․사회적으로도 주목을 받았다. 사회서비스 분야 직할사업단 운영 2001년부터 지금까지 계속되고 있는 우정사업본부의 무의탁 환자 무료간병 사 보호자없는 병동 등 전문간병인 파견사업(노동부 사회적일자리 광역형) 사회서비스 시장화 저지를 위한 공대위 참여업은 돌봄 부분에서 자활사업의 성과와 경험을 인정받아 시작한 외부 기관과의 2007 연구보고서 <자활영역의 가사․간병사업 개선방안에 관한 연구> 발간 장애통합교육보조원사업 전국 워크숍연계 사업의 초기 사례이다. 2004년부터는 복권기금을 재정으로 하는 가사간병도 2008 돌봄영역사업 총괄을 목표로 사회서비스총괄본부 설치우미파견사업이 시작되는데, 당시 사업의 대부분을 지역자활센터들이 수행했다. 장애통합교육보조원사업단 행복미래사회서비스센터로 전환 돌봄사회서비스 현안과 과제점검을 위한 워크숍2005년에는 SK의 재정적 지원을 바탕으로 하는 장애통합교육보조원사업이 시작 2009 사회서비스선도사업인 (주)온케어에 168개점 가맹되었다. 2006년에는 삼성생명과의 협약으로 비추미산모사랑봉사단이 조직되었으며, 국립의료원과 무료간병 도우미 파견 약정을 체결하고 간병인을 파견했다. 또 우선 지역자활센터의 자활사업 중 가장 규모가 컸던 간병 영역에서 조직화를한 돌봄분야 사회서비스의 첫 바우처 사업인 산모신생아도우미 사업을 2006년에 위한 시도가 꾸준히 모색되었었다. 간병 네트워크가 꾸준히 운영되면서 5,000~6,000여명에 이르는 전국의 자활 간병인들이 매년 모이는 행사가 진행되었전국적으로 지역자활센터들이 수행했다. 2007년에는 노동부의 사회적 일자리 사업으로 보호자 없는 병동에 간병인을 파견하는 사업이 시작되어 2009년까지 계속 었다. 2004년부터는 (사)한국간병인협회가 추진되기도 했었다. 그러나 재정적인 문되었다. 게다가 사회서비스 전자바우처사업과 노인장기요양보험제도의 실시를 앞 제, 운영 시스템의 문제 등이 난관으로 작용하면서 전국적인 조직화에는 실패했두고 진행된 시범사업은 지역자활센터들이 참여했었다. 결국 그간 지역자활센터 다. 2005년의 시범사업 실시를 앞두고는 한국지역자활센터협회 내에 ‘노인장기요의 돌봄서비스 공급 활동이 돌봄 영역의 사회서비스에 대한 정부 정책 형성에 중 양제도 사업 추진단’이 결성되어 운영되었다. 2004년에 정부로부터 지정된 중앙가요한 단초를 제공한 셈이다. 사간병교육센터와 호남가사간병교육센터는 가사간병도우미에 대한 교육과 함께 자활 간병사업의 발전을 위한 각종 지원을 수행했다. 2006년에는 한국지역자활센 - 99 - - 100 -
  51. 터협회 차원에서 사회서비스 분야의 직할사업단을 운영했는데, 이 활동은 2008년 50%이상 귀속’ 등이 그것이다. 그 결과 2009년 6월 현재 168개점이 가맹될에 사회서비스총괄본부로 개편된다. 또한 산모신생아도우미지원사업을 위한 인력 정도로 급속히 궤도에 올랐다. 아직까지는 ‘바우처 사업’이 주를 이루나 정부현황을 조사하고, 자활간병사업 과제와 대응방안 마련을 위한 워크숍을 연 것도 의 지원이 끝나는 2010년 9월부터는 병원 간병도 사업 운영이 가능하리라 보2006년이었다. 2005년과 2007년에는 자활정보센터에서 연구보고서 를 발간했다. 50) 여진다.2007년에는 ‘사회서비스 시장화 저지를 위한 공동대책위원회’에 한국지역자활센터 전체적으로 정부의 사회서비스 확대 공급에서 자활사업이 큰 기여를 한 것은협회가 참가해 사회서비스의 시장화 문제에 공동으로 대응하기도 했다. 분명하다. 그러나 전반적인 정부의 정책 흐름이 자활사업에 유리하게 작용하지는 한편, 자활사업을 통해서 사회서비스 부문의 일자리 창출에 대한 가능성을 타 못했다. 그것은 폭넓은 인프라와 사업 경험 및 성과가 제도를 기획하고 판단하고진한 정부는 돌봄 영역에서 사회서비스를 크게 확대한다. 2007년에는 금융기관 점검하는 데는 큰 기여를 할 수 있지만 이것이 제도 운영을 위한 논의 참여와는선정과 정보시스템의 구축, 그리고 전담기관인 사회서비스관리원을 설립하고 이 별개이기 때문이다. 다시 말하면, 제도의 형성 과정에서 정치적 영향력을 행사하미 진행 중이던 산모․신생아도우미 사업을 비롯해 노인돌보미 사업과 장애인활 지는 못했다는 것이다. 그러나 돌봄 영역의 사회서비스 공급이 매우 취약하던 한동보조인 사업을 바우처 방식으로 시작하였다. 그리고 2008년부터는 2005년부터 국에서 지역자활센터들의 활동은 돌봄의 내용을 확산시키고, 제도화하고 일자리시범사업으로 진행하던 노인장기요양보험제도를 전국적으로 확대 실시하였으며, 로 정착시키는데 결정적인 기여를 한 것은 분명하다.복권기금으로 운영되던 가사간병도우미파견사업을 바우처 방식으로 전환하였다.한편, 2007년에는 여성부 소관이던 아이돌보미 사업을 2008년부터 보건복지가족부 소관으로 돌렸다. 이런 와중에 2007년에는 사회서비스 사업을 자활사업의 개편 방향으로 제시하기도 했다. 지역자활센터라는 조직이 갖는 인프라와 그간의경험 및 성과를 반영한 정책 모색이었다고 할 수 있다. 그러나 이는 말 그대로모색에 그치고 말았다. 정부는 2008년에 사회서비스선도사업을 통해 사회서비스 분야를 기업형 산업으로 육성할 의도를 밝혔다. 그 결과로 탄생한 것 중 하나가 ‘(주)온케어’이다. 애초에는 한국지역자활센터협회가 참여하려 했으나 정부에서는 중앙자활센터를 수행기관으로 제시했다. 그러나 지역자활센터들의 가맹이 지지부진해지면서 정부와 한국지역자활센터협회, 중앙자활센터가 협의를 통해 2009년에 변모를 모색했다. ‘경영진 교체’, ‘지역자활센터 중심의 프랜차이징’, ‘가맹점에 지분의50) 연구보고서는 모두 중앙가사간병교육센터의 용역을 의뢰받아 수행되었다. 류만희 외(2005)와 류만희 외(2007)이다. - 101 - - 102 -
  52. 3. 자활 내부의 다양한 모색 ② 기업사회공헌과의 연계에서 자활사업이 갖는 강점 1) 기업사회공헌과의 연계 자활사업은 초기부터 기업과의 연계를 주목했었다. 자활사업을 이끌어 낸 빈민 ① 한국에서 기업사회공헌의 변화 운동진영이 처음 관계를 맺으려 했던 것은 정부가 아니라 대기업이었다. 이 시도 한국에서 기업사회공헌이라는 개념이 등장한 것은 1990년대 이후로 비교적 최 가 무산된 후 빈민운동진영이 정부와 관계를 맺고 국가 정책 영역에서 출발한 것근의 일이다. 물론 1990년대 이전에도 기업사회공헌이라 부를 활동이 없는 것은 이 시범 자활사업이다. 이후 국민기초생활보장법은 지역자활센터를 전국적인 인아니었다. 그러나 1990년대 이후와는 양상이 많이 달랐다. 1950~60년대에는 소수 프라로 변모시켰다. 이는 지역자활센터가 전국적으로 사업을 조직할만한 인력과의 기업가가 자선적 동기로 장학재단 형식의 활동을 전개하는 정도였고, 1970~80 실행력을 갖춘 조직임을 의미했다. 시민사회 내 조직으로서 정부의 정책을 수행년대에는 불우이웃돕기 성금이나 국가적 재난 시 성금을 내는 준조세 성격의 비 하면서 전국적인 사업을 조직할만한 인력과 실행력을 갖춘 조직이라는 점은 단순자발적 기업기부가 주를 이루었다. 물론 1980년대 이후에는 기업이 출연한 재단 기부 방식을 탈피하는 추세인 기업 사회공헌활동의 흐름에 부합하는 강점이었다.의 설립이 증가하고 사업 양상도 다변화되는 모습을 보이기는 했다. 그러나 이러 이 강점은 간병을 비롯한 사회서비스 영역과 집수리 영역을 중심으로 활발한 기한 활동조차도 재산 상속 및 증여를 의도한다는 비판으로부터 자유롭기 어려웠다. 업연계를 낳는 요인이 되었다. 그리고 이렇게 이뤄진 기업 사회공헌활동과의 연 1990년대부터 한국은 민주화의 진전과 함께 시민사회의 성장이 눈에 두드러지 계는 축적된 경험과 성과를 바탕으로 지속재생산 되었다.기 시작했다. 이에 따라 기업에 대한 시민사회의 비판도 좀 더 성숙해지는데, 이 <표 4-8> 자활이 갖는 기업사회공헌과의 연계 활동의 강점의 일환으로 제기되기 시작한 이슈가 ‘기업의 사회적 책임’이다. 민주화는 기업에 강 점 근 거게도 정치적 부담을 덜어주는데, 정경유착 및 준조세적 성격의 강제적 기부금 관 제도적 공신력 국민기초생활보장법에 명시된 사업과 조직행의 약화이다. 물론 세계화라는 거시환경의 변화는 개별 기업의 경영 환경에도 조직 시스템 전국의 거의 모든 기초자치단체에 있어 전국적인 사업의 조직이 가능 협회-지부-기관으로 이어진 유기적 구조변화를 주어 기업 역시 ‘기업의 사회적 책임’에 대한 관심을 갖지 않을 수 없게 생산 활동 실행력을 갖추고 있어 단순 기부가 아닌 가시적인 생산 활동의 조직 가능되었다. 경험 2001년의 우정사업본부 지원 무의탁환자 무료간병부터 축적된 경험 이와 같은 상황에서 1990년대 후반의 외환위기는 한국에서 기업 사회공헌활동의 전환점으로 작용한다. 1990년부터 기미를 보이기 시작한 일부 대기업들의 독 ③ 2005년 이후 자활사업과 기업 사회공헌립적인 사회공헌조직의 체계화는 외환위기를 기점으로 더욱 발전한다. 특히 주목 2005년 이후 한국지역자활센터협회의 기업 사회공헌활동과의 연계 상황을 보면,할 것은 기업 사회공헌활동을 경영전략적 측면에서 바라보는 인식이 확산된 것이 <표 4-9>와 같다. 기업 사회공헌활동과의 연계 내용은 주로 사회서비스와 집수리다. 이런 인식은 단순히 재정적 지원자로서의 역할을 하는데 그치지 않고 국가 분야가 주를 이룬다. 이 중 사랑의집고치기 사업은 사회복지공동모금회와 한국지또는 시민사회와 직접적인 연계를 통한 활동으로 나타난다. 역자활센터협회가 협약을 체결해 수행한 사업이다. 전국적으로 운영되는 집수 51) - 103 - - 104 -
  53. 리사업단의 인프라를 활용할 수 있어 사회복지공동모금회의 체계적인 운영과 집 사업과 맞춤형 보금자리 가꾸기 협약은 집수리 자활사업단의 사업 강화에 기여를수리 자활사업단의 사업 강화에 서로 도움이 되었다. 했다. 최근 집수리 분야에서 기업 사회공헌활동과의 연계는 지역자활센터의 집수 리사업을 기반으로 조직된 (사)주거복지협회를 중심으로 이뤄진다. <표 4-9> 2005년 이후 기업사회공헌과의 연계 기업 사회공헌활동은 분야별로 다소 다른 의미가 나타난다. 사회서비스 분야의 연도 내 용 연계 사업들은 돌봄서비스의 공급과 여성의 일자리 창출을 동시에 달성하는 의미가 강 하다. 반면, 집수리 분야의 사업들은 주거복지서비스의 공급과 기존의 집수리 자 소형폐가전 재활용 협약 체결 삼성전자 장애통합교육보조원사업 협약 체결 SK, 보건복지부 2005 사랑의집고치기 사업 위탁 무의탁 환자 무료간병 사회복지공동모금회 우정사업본부 활사업단의 사업 강화에 기여하는 의미가 강하다. 한편, 2008년부터 계속되고 있 비추미산모사랑 봉사단 사업 시행 복지부, 삼성생명 는 희망의 디딤돌 사업은 인적 자본을 향상시키는데 기여하는 의미가 강하다. 한편, 2008년에 이뤄진 ‘건강한 일자리 만들기와 자활사업지원을 위한 협약’은 2006 빈곤아동 주거환경 개선 결연사업 협약 체결 복지부,한국토지공사 무의탁 환자 무료간병 우정사업본부 2007 저소득층 주거환경개선사업 협약 2007 맞춤형 보금자리 가꾸기 협약 대한주택보증 한국토지공사 포괄적인 목적이 제시되어 시민조직과 기업 사회공헌활동의 연계에서 새로운 시 무의탁 환자 무료간병 우정사업본부 도였다. 한국지역자활센터협회는 사회서비스선도기업인 ‘(주)온케어’에 대한 투자, 2008 건강한 일자리 만들기와 자활사업지원을 위한 협약 희망의 디딤돌-요양보호사 양성사업, 기능사 양성사업 대한생명 산은사랑나눔재단 자활공제협동조합 조직, 자활정책연구소 운영에 이 기금을 활용하였다. 무의탁 환자 무료간병 우정사업본부 2009 무의탁 환자 무료간병 우정사업본부 2) 주민자치조직의 확대 ① 주민자치조직의 조직 형태 장애통합교육보조원사업은 애초에 성동지역자활센터와 SK의 협력으로 시작한 자활사업은 가난한 주민들의 경제공동체를 구현하고자 하는 목표에서 출발했사업이다. 2005년에 한국지역자활센터협회-복지부-SK의 협약으로 전국적인 사업으 다. 당시 추구했던 상은 생산공동체였다. 시범사업 시기에 자활사업이 협동조합운로 변모했다. 이른바 NPO-정부-기업의 3자 협력 모델의 선도적인 모델 운영으로 동으로 자기 위상을 설립한 것은 생산공동체운동을 지향했기 때문이다. 우리 역평가받는다. 2009년까지 시행된 비추미산모사랑 봉사단도 같은 의미를 지닌다. 뿐 사에서는 오랫동안 서민들의 자구적인 경제공동체 조직의 경험이 있어왔다. 두레만 아니라 이 사업들은 이후 사회서비스 사업의 확대 운영에도 단초로서 역할을 나 계가 그것이다. 두레가 생산 공동체에 가깝다면, 계는 신용과 친목의 공동체에했다. 특히 장애통합교육보조원사업은 전국사업이 종료된 후 장애통합교육보조원 가깝다. 현대 사회에 들어서면서 전통적인 경제공동체인 두레나 계는 점차 사라을 비롯한 사회서비스 분야에서 활동할 인력을 양성하는 교육기관의 창출로 이어 져가는 추세이지만, 자활사업의 현장에서는 새로운 방식으로 경제공동체가 재탄졌다. 행복미래사회서비스센터가 그것이다. 생하고 있다. 2006년의 빈곤아동 주거환경 개선 결연사업과 2007년의 저소득층 주거환경개선 생산공동체를 원형으로 삼는 자활공동체가 제도적 지향 속에서 많은 한계를 가51) 사회복지공동모금회는 비영리조직이므로 기업사회공헌활동에 포함시키기 어려우나 외부와의 재 지고 있는 반면에, 최근 확대되고 있는 주민자치조직은 자율적인 생활안전망으로 정적 연계라는 의미로 인해 포함시켰다. - 105 - - 106 -
  54. 서의 가능성을 보여준다. 이들은 대개 상조회나 주민금고로 나타난다. 상조회는 이른바 ‘자활공제협동조합’의 조직화이다.대체로 자활사업 참여자들이 회비를 갹출해 상호부조를 목표로 운영되며, 주민금고는 자활사업 참여자들이 출자를 해서 운영한다. 출자자 중 일정한 자격이 되는 <표 4-10> 2007년 현재 각 주민자치조직 설립년도이들에게는 대출도 이뤄지며, 경우에 따라서는 자활사업단에 투자를 하는 기관도 설립년도 센터수*있다. 지역자활센터들은 주민금고가 조직되는 과정에 개입을 한다. 그러나 일단 1999 1 2000 1주민금고가 출범하면 여러 이사 중 하나가 되거나 실무를 담당하는 선에서 그치 2001 2002 - 2고 자활사업 참여자들이 운영을 한다. 상조회도 일부 이런 방식으로 운영된다. 2003 4 상조회가 상호부조와 친목에 주안점을 두는데 반해, 주민금고는 출자와 예금, 2004 2005 4 5그리고 대출을 통해 스스로 금융을 조직해 이용하는 기회를 창출한다. 그런 의미 2006 7에서 좀 더 진전된 생활안전망이라 할 수 있다. 주민금고는 대체로 참여 주민들 2007 9 33에 대한 교육과 상당 기간의 교감을 바탕으로 운영에 동의가 이뤄지고 바자회 등 자료 : 박미란(2007)에서 인용.을 통해 종자돈을 마련한 후 회원 가입자들로부터 출자를 받는다. 이렇게 해서마련된 운영기금은 주로 대출에 활용된다. 출자금은 주민금고 탈퇴 시에 돌려주 <표 4-11> 2007년 현재 주민금고며, 운영기금은 지역자활센터의 주거래 금융기관에 주로 예치된다. 경우에 따라서 지역 경기 센터명 성남만남 조합명 - 설립년도 2008년 예정 대출금액 - 이자율 연 3%(범위 내 대출은 1%)는 자활사업 참여 주민 외의 지역 주민들이 조합원으로 참여하는 경우도 있으나 서울 광진 늘푸른협동조합 2007 - 연 3%이런 경우는 대체로 후원의 측면에서 참여하므로 대출에 제약을 받는다. 대출이 경기 전북 시흥작은자리 익산원광 한마음협동조합 함께나눔금고 2007 2007 12,700,000원 5,000,000원 연 3%(범위 내 대출은 1%) 연 5%자는 무이자이거나 연 4% 안팎으로 매우 저렴하다(자활정책연구소, 2009). 대출은 강원 삼척 한우리협동조합 2006 28,750,000원 연 9%주로 50~200만원이다. 강원 춘천 하나된우리조합 2005 57,900,000원 연 4% 서울 성동 아침을여는협동조합 2005 23,220,000원 연 3%(범위 내 대출은 1%) 전북 익산 희망세상협동조합 2005 39,500,000원 연 5% ② 주민자치조직의 현황 강원 횡성 반딧불협동조합 2004 157,540,000원 연 4% 박미란(2007)에 의하면, 자활 내부에서 주민자치조직은 해마다 증가하고 있으며, 경남 강원 사천 원주 사천 나눔의 금고 누리협동조합 2003 2002 66,300,000원 12,000,000원 연 3% 연 4%특히 주민금고는 2005년 이후 증가세가 가파르다. 자료 : 박미란(2007) 참조 구성. 현재까지는 주민자치조직을 지역자활센터들이 자발적으로 조직해서 운영한다.그러나 2009년부터 한국지역자활센터협회는 전국적인 차원에서 주민자치조직의 자활공제협동조합의 필요성은 2000년대 초반부터 있어왔다. 시작은 국내의 대조직화를 기획하고 가난한 주민들의 자율적인 경제공동체 확산을 꾀하고 있다. 표적인 빈민공동체인 복음자리 공동체 조직화에 주도적으로 참여한 경험이 있던 김영준 전 협회장때부터였다. 문제 제기는 두 가지에서 나왔다. 하나는 실리적인 - 107 - - 108 -
  55. 이유로 자활사업 참여자나 종사자들의 각종 상해(傷害)에 대한 대처이다. 또 하나 사회적 기업은 이를 말해주는 사례이다. 그러나 대안경제라는 개념의 추상 수준는 공동체로서의 내용성을 갖는 조직화가 이뤄져야 한다는 이념적 이유에서였다. 이 매우 높은데서 알 수 있듯이 실제 현장에서 사업을 조직해 나갈 때 대안 경제지속적인 문제 제기 속에서 2006년에는 한국지역자활센터협회의 총회에서 자활공 의 추구는 쉽지 않았다. 정부의 보조금을 받는 조직이라는 점도 크게 작용했다.제협동조합을 위한 현황조사를 하기로 결의하고 2007년에 자활정보센터에 의한 정부의 보조금을 받는다는 것은 정부의 통제와 관리를 허용한다는 것이기 때문에조사가 이뤄지기도 했다. 2007년 12월에 자활정보센터가 출간한 <주민자치조직(신 가치 추구라는 측면에서는 제약이 뒤따를 수밖에 없다. 그러나 이런 가운데서도용조합, 상조회) 현황>에 따르면 주민자치조직이 2007년 현재 44개소에 이르고 있 대안 경제의 조직화를 위한 지역자활센터들의 노력은 계속 되었다.는 것으로 나타났다. 이 중 상조회는 약 33개이며 신용조합 은 11개소인 것으로 52) 한국사회포럼은 2000년대 들어 진보진영의 의제를 종합적으로 점검하고 각 집나타났다. 이후 한국지역자활센터협회는 2008년 제 7차 정기이사회에서 자활공제 단의 상호 소통을 목적으로 해마다 열리는 대규모 행사이다. 이 중 2006년의 한협동조합 추진계획안을 내놓았고 2009년부터 본격적으로 추진하고 있다. 국사회포럼에는 ‘대안경제운동으로서 사회적 일자리의 현황과 전망 : 환경․주 2009년 들어서 한국지역자활센터협회는 추진단을 구성하고 세 차례에 걸쳐 자 거․돌봄노동을 중심으로’라는 섹션이 마련되었다. 발표된 사례들은 대부분 자활활공제협동조합 포럼을 열었으며, 네 차례에 걸쳐 자활공제협동조합 아카데미를 사업이었다. 한국지역자활센터협회는 2008년 정기총회에서 자활의 가치가 ‘대안경조직해서 자활공제협동조합의 리더를 양성하고 자활공제협동조합에 대한 인식 확 제’의 틀에 있을 때 실현됨을 제기했다. 자활사업이 애초 대안경제의 추구 속에서산을 도모했다. 또한 각 지부 단위로 설명회를 조직해서 자활공제협동조합에 대 나왔음을 고려할 때 새삼스러운 제기일 수도 있었으나 자활사업의 가치를 거듭한 관심을 확대하고 있다. 확인하는 의미가 있는 시도였다. 2009년에는 대안경제를 모색하는 시민조직들과 원주의 밝음 신협, 시흥의 복음자리 신협, 서울의 논골 신협 등은 각각 조직된 함께 ‘경제위기와 民의 대안’이라는 토론회를 한국지역자활센터협회가 공동 주최시기와 지역은 다르지만 가난한 이들의 경제공동체를 조직하고자 하는 목표 속에 하기도 했다. 2009년 2차 자활포럼인 ‘자활사업과 커뮤니티비즈니스’도 대안경제서 조직되었고, 가난한 이들의 버팀목으로 자리매김한 대표적인 신협이다. 자활공 조직으로 평가받는 커뮤니티비즈니스에서 자활사업의 발전적인 경로를 모색하고제협동조합도 자활사업 참여자들과 자활사업 종사자들의 경제공동체로서 자리매 자 하는 취지였다.김할 수 있기를 기대한다. 또한 2006년에는 한국지역자활센터협회 차원에서 ‘지역화’가 주요 사업으로 거 론되기 시작했다. 그리고 ‘마을만들기 네트워크’와 같은 지역을 중심으로 하는 대 3) 각종 대안경제의 조직화 안 운동 조직에 참여하기도 했다. 사실, 자활사업은 출발이 지역의 빈곤 문제를 ① 자활의 대안경제에 대한 관심과 담론 차원의 모색 빈곤층 스스로의 힘으로 해결할 수 있도록 해야 한다는 문제의식에서였다. 따라 자활사업은 애초에 대안경제를 목표로 했다. 생산․나눔․협동이 이념으로 표 서 ‘지역화’는 자활사업의 기본적인 문제의식이어야 했으나 국민기초생활보장법방되는 점이나, 자활공동체라는 이름, 그리고 그동안 추구했던 사회적 일자리나 제정 이후 지역화를 중요한 문제 해결 방식으로 인식하는 경향은 크지 않았다. 그런 와중에 2006년을 기점으로 지역화에 대한 문제의식이 차츰 확산되기 시작한52) 주민금고를 지칭함. 단, 각 지역자활센터들은 신용협동조합이라는 명칭을 사용하고 있음. - 109 - - 110 -
  56. 것이다. 특히 2009년 들어서는 한국지역자활센터협회 차원에서 지역화를 위한 구 워크도 활발했었다. 자활공동체가 가장 많은 업종이 집수리 영역이기도 했다. 지체적 실천 작업에 들어가기도 했다. 2009년 제1차 자활포럼의 주제를 ‘자활사업과 역자활센터의 활동가들은 이런 점을 활용해서 집수리 영역을 통해서 빈곤층의 주지역화’로 잡아 지역자활센터들의 문제의식을 고양시켰으며, 이후 자활정보센터의 거환경을 개선하기 위한 정책적인 모색을 도모하기도 했다. 그 결과 탄생한 개념후속 기관인 자활정책연구소 차원의 지역화전략 수립을 위한 연구가 진행되었다. 이 ‘주거복지’ 또는 ‘에너지복지’라는 개념이다. 정책적인 모색 뿐 아니라 조직적몇몇 기관들로부터 공모를 받아 사회투자지원재단과 함께 해당 지역에서 지역화 인 결사의 노력도 꾸준히 해왔다. 그 결과가 2004년에 설립된 주거복지센터협의전략 수립을 공동 기획으로 시작하기도 했다. 회 준비회이다. 주거복지센터협의회 준비회는 이후 집수리자활공동체협회와 집수 리자활공동체연대를 거쳐 2009년 이후 (사)주거복지협회라는 이름으로 활동을 하 ② 대안경제조직의 조직화 고 있다. 담론 차원에서의 모색 외에도 일부 업종에서는 사업단의 직접적인 조직화를 통 2009년 3월에는 청소 영역에서 ‘청소대안기업연합회’가 발족했다. 18개 업체가한 대안경제의 추구가 꾸준히 모색되었다. 가령, 실패로 돌아갔지만 (사)한국간병 가입된 것으로 알려져 있는 청소대안기업연합회도 그 시작은 청소 영역 자활사업인협회의 추진은 대안적인 경제조직을 구성해 돌봄 서비스 영역에서 새로운 가능 단들 간의 네트워크였다. 그러나 청소 영역 자활사업단들 간의 네트워크의 활동성을 찾아보려는 시도였다. 간병 영역은 실패했지만 전통적으로 자활사업이 활성 이 부진해지고, 한국지역자활센터협회와의 협력이 잘 이뤄지지 않으면서 자활공화되었던 그밖의 영역에서는 대안경제를 표방하는 조직들이 등장했다. 동체인 ‘함께일하는세상’이 주도가 되어 결성되었다. 가장 먼저 등장한 것은 ‘(사)재활용대안기업연합회’이다. 폐자원을 재활용하는 과거 지역자활센터들 간의 사업단 네트워크는 매우 활발했었으나 최근 들어 약자활사업단들 간의 네트워크를 기반으로 하는 (사)재활용대안기업연합회는 초기부 화된 것처럼 보인다. 자활사업이 갖는 제도적인 한계가 사업단들 간의 네트워크터 전략적으로 추동이 된 조직이다. 지역자활센터들 중에서도 실업운동조직을 모 보다는 개별 지역자활센터들의 지역 내 활동에 더 초점을 두게 하였다는 현장의법인으로 하는 기관들이 주가 되었으며, 상호 활발한 교류는 조직이 태동된 자산 평가이다. 그러나 이처럼 대안경제조직들이 각 영역에서 조직되고 있는 것은 사으로 작용했다. 한국지역자활센터협회 차원에서도 활발한 지원을 아끼지 않았다. 업단 네트워크가 새로운 방식으로 조직됨을 의미한다. 이 조직들에 가입한 업체이들은 2005년에 재활용사회적기업연합회를 구성했으며, 2006년에는 (사)재활용사 들은 대개 자활공동체들이며, 상당수는 인증 사회적 기업이기도 하다. 아직 한국회적기업연합회로 전환하고 2008년에 (사)재활용대안기업연합회로 전환했다. 2009 에는 대안경제를 지향하거나 운영의 내용으로 구성하는 기업을 찾기가 쉽지 않다.년 9월 현재 16개 업체가 가입되어 있는 것으로 알려졌다. 그런 가운데 자활사업을 기반으로 하는 이 조직들의 탄생은 대안경제의 조직화에 2004년에 주거복지센터협의회 준비회가 설립되면서 모습을 드러낸 집수리 영역 서 의미 있는 시도이다.의 (사)주거복지협회도 대표적인 대안경제 표방 조직이다. 집수리 영역은 현물주거급여사업으로 인해 사업적 기반이 다소 안정되어 있었다. 여기에 기업 사회공헌활동과의 연계도 활발했었다. 자활사업단의 숫자도 많았고 사업단들 간의 네트 - 111 - - 112 -
  57. 4. 소결 : 자활사업의 미래는 우리사회 변화의 시금석 참고 문헌 년 이후는 자활사업이 정착기에 들어선 시기라 평가할 수 있다. 시범 사업 2005 권춘택, “자활지원센터의 현황과 과제-주민운동적 관점에서”, 자활지원센터 직원시기의 문제의식만을 강조하기에는 제도 환경과 내적 구성이 너무 변화한 가운데 워크숍자료, 1997.정형화된 사업 운영이 자리잡기 시작했기 때문이다. 또한 관련 전달체계나 제도 김기돈, “한국사회에서 생산협동조합이 가지는 의미”, <도시와 빈곤>, 한국도시연가 확장되어 지역자활센터 외에 중앙자활센터의 출범, 광역자활센터의 확대, 마이 구소, 1995. 10(통권 18호), pp. 29-37.크로크레디트의 확산, 근로장려세제 및 저소득층 자산형성지원프로그램의 실시가 김성오 역, <몬드라곤에서 배우자>, 나라사랑, 1992.이뤄졌다. 그러나 규모별 예산지원제도가 실시되어 개별 지역자활센터들은 정형 김성오․김규태 엮음, <일하는 사람들의 기업>, 나라사랑, 1993. 김수영, “사회운동의 사회복지제도화 과정과 결과에 대한 연구: 민관협력 자활사화된 틀 내에서의 성과 달성을 위한 노력을 하지 않을 수 없게 된다. 자활사업의 업의 역사를 중심으로”. 서울대학교 사회복지학과 석사학위논문, 2006.발전을 위해 시도되었던 자활급여법은 결국 제정되지 못하고 연기된다. 그런 가 김수현, “지역사회중심의 자활지원: 그 이상과 현실”, 한국사회복지학회 2000년운데 정부는 어느덧 고용을 강조하는 자활사업의 방향성을 제시하고 성과를 강조 춘계학술대회 발표문, 2000.하기 시작한다. 이런 상황들은 제도적인 측면에서 좀 더 효과적으로 정책 목표를 김승오, <자활후견기관의 현황과 과제>, 미간행 자료, 2000.달성하기 위한 변화를 의미한다. 김승오, “자활사업을 통해 바라본 민․관 협력의 평가와 전망”, <도시와 빈곤>, 그러나 이 시기를 정형화로만 특징지을 수는 없다. 사회적기업육성법의 제정 한국도시연구소, 2001.6(통권 50호), pp. 66-83.및 시행과 사회서비스의 확대가 이뤄진 시기이다. 물론 이런 상황은 자활사업에 김정원, <한국의 비영리자활지원조직에 대한 이해>, 한국학술정보, 2008.서의 선도적인 문제 제기와 실험이 있었기에 가능했다. 지역자활센터들은 사회적 김정원, <사회적 기업이란 무엇인가>, 아르케, 2009. 노대명 외, <자활정책․지원제도 개선방안 연구>, 보건복지부․노동부․한국보건기업과 사회서비스 영역에서 핵심적인 역할을 하고 있다. 또한 지역자활센터들은 사회연구원․한국노동연구원, 2004.자활사업 참여자들을 조직해 주민자치조직들을 결성하는 시도를 확대해나가고 있 류만희 외, <자활간병인력의 안정적 일자리 확보 전략>, 중앙가사간병교육센터․으며, 자활사업을 기반으로 한 다양한 대안경제조직들이 나타나기도 했다. 지역자 자활정보센터, 2005.활센터의 경험과 역량은 이를 활용하고자 하는 기업 사회공헌활동과 꾸준히 연계 류만희 외, <자활영역의 가사․간병 사업 개선 방안에 관한 연구>, 중앙가사간병되어오기도 했다. 교육센터․자활정보센터, 2007. 결국 자활사업은 복지제도의 개편과 사회적 경제의 실험이라는 두 문제를 결합 문보경, “사회적기업육성법 제정 경과 및 시행 현황.” 전북지역 사회적 기업육성해야 하는 어느 지점에 서 있는 셈이다. 지금까지 한국의 역사에서 찾아볼 수 없 법 설명회 자료집, 전주역사박물관 대강당, 2007. 8. 22.는 새로운 환경과 과제 안에 자활사업이 놓여 있는 셈이다. 그런 의미에서 자활 문보경, “사회적기업은 자활공동체의 미래인가?” 2009 송년특집 자활경영포럼 자사업의 미래는 우리 사회의 변화에서 중요한 시금석이다. 료집, 경기광역자활센터 4층 교육장, 2009. 12. 23. 박미란, <2007년 지역자활센터 주미자치조직(신용조합, 상조회) 현황>, 자활정보센 - 113 - - 114 -
  58. 터, 2007. 한국도시연구소 편, <도시서민의 삶과 주민운동>, 도서출판 발언, 1996.보건복지부, “사회복지정책실 복지정책과 국민복지의 기본구상 해설자료.”, 1996. 한국도시연구소 편, <도시공동체론>, 한울 아카데미, 2003. 2. 한국주민운동정보교육원, <주민의 가능성을 보는 눈>, 2009.사람입국일자리위원회, <사회서비스 부문 일자리 사업 현황 자료집>, 2006. 한상진, <시장과 국가를 넘어서-사회적 기업을 통한 자활의 전망>, 울산대학교 출삶의질향상기획단, <공동체와 함께 하는 자활지원>, 퇴설당, 2000. 판부, 2005.석재은, “사회서비스 확충전략으로서 바우처, 무엇이 문제인가”, <한국의 사회서 허병섭, “일꾼두레의 문제점과 생산공동체 운동”, <도시와 빈곤>, 한국도시빈민연 비스, 현황과 쟁점>, 2008. 12. 5. 한국사회복지연구회 및 전북발전연구원 구소, 1994. 4(제4호), pp. 24-45. 공동 주최 2008년도 추계학술대회.신명호, “한국 지역주민운동의 역사(3)”, <도시와 빈곤>, 한국도시연구소, 1999. http://www.action.jinbo.net 12, pp. 135-145. http://www.eitc.go.kr신명호, “시장진입형 생산공동체의 경쟁력과 그 요인에 관한 분석”, <도시공동체 http://ko.wikiepedia.org/wiki/ 론>, 한울아카데미, 2003.신명호․김홍일, “자활사업의 발자취를 통해서 본 현행 제도의 개선방향”, <도시 와 빈곤>, 한국도시연구소, 2002. 4(통권 55호), pp. 61-76.아달베르트 에베르스, <세계화 시대의 새로운 복지-사회적 경제와 제3섹터>, 장- 루이 편저,자활정보센터 역, 나눔의 집, 2008.원종욱 외, <생업자금융자사업평가 보고서>, 한국보건사회연구원, 1999.윤혜련, “공동체 한백의 현황과 전망”, <도시와 빈곤>, 한국도시연구소, 1997. 5 (통권 27호), pp. 69-72.이문국, <IMF 시대와 자활지원센터의 역할>, 관악자활지원센터, 1998.이문국, “자활지원센터의 성립과 지역복지적 의의”, <월간복지동향 >, 1999. 6, pp. 6-11.이정운, “자활지원센터 운영의 문제점 및 개선방안”, 미간행 자료, 1999.이호, “빈민지역운동 평가”, <도시와 빈곤>, 한국도시빈민연구소, 1994. 5. pp. 31-35.자활정책연구소, <2009년 지역자활센터 사업운영실태 및 개선방안 연구>, 2009.전병유 외, <사회적일자리창출방안 연구>, 한국노동연구원, 2003.정선희, <한국의 사회적 기업>, 다우, 2005. - 115 - - 116 -

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