Your SlideShare is downloading. ×
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
dasar dan analisis fiskal
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

dasar dan analisis fiskal

3,439

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
3,439
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
54
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. BAB 1 SEKTOR AWAM DAN KEPENTINGANNYA OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Membezakan di antara pasaran swasta dan pasaran awam. 2. Menjelaskan kepentingan sektor awam dalam ekonomi. 3. Mengenal pasti skop sektor awam di Malaysia. 1.1 PENGENALAN Cuba anda bayangkan bagaimanakah keadaannya jika sektor awam dan kerajaan tidak wujud? Sudah tentu tidak terdapat sistem kehakiman untuk menegakkan keadilan dan menyelesaikan pertikaian. Pertahanan negara tentu amat longgar atau mungkin timbul keadaan anarki. Bagaimana pula jika perkhidmatan polis dan bomba tidak dapat diadakan? Sebenarnya amat sedikit kehidupan kita yang tidak dipengaruhi oleh sektor awam. Semua polisi kerajaan memberi faedah atau mengenakan kos ke atas ahli-ahli masyarakat. Polisi-polisi awam menentukan kuantiti dan kualiti beberapa perkhidmatan seperti pendidikan, kesihatan awam, perpustakaan, taman permainan, jambatan, jalan raya dan lain-lain. Selain itu, kita dapati sektor awam juga mengawal banyak tindakan individu dan sektor swasta. Dapatkah anda nyatakan beberapa contoh kawalan kerajaan ke atas kehidupan anda? Antara contoh kawalan kerajaan termasuk menentukan had laju kenderaan, mengharamkan penyalahgunaan dadah dan senjata api, di samping mengawal perjalanan bank, syarikat penerbangan, industri dan lain-lain. Sebagai kesimpulannya, kita dapati bahawa sektor awam banyak mempengaruhi kehidupan harian kita. Untuk menilai bagaimana kerajaan mempengaruhi kehidupan masyarakat, perlu bagi anda mengetahui mengenai satu cabang ilmu yang dinamakan ekonomi sektor awam, atau kewangan awam. Kita akan cuba mengupas beberapa persoalan untuk memahami, mengubah dan memperbaiki cara-cara bagaimana sektor awam mempengaruhi hidup kita. Dengan perkataan lain, pembelajaran mengenai kewangan awam 1
  • 2. menyediakan asas bagi kita memahami penggunaan polisi-polisi pencukaian dan perbelanjaan kerajaan yang akan memberi kesan kepada kehidupan ekonomi kita. Kewangan awam cuba menjawab persoalanpersoalan seperti (i) (ii) (iii) (iv) (v) 1.2 Adakah terdapat keadaan bila mana sektor swasta tidak dapat memperuntukkan sumber dengan baik?; Apakah fungsi yang perlu dilaksanakan oleh sektor awam dan apakah pula aspek kehidupan kita yang patut ditentukan oleh sektor swasta?; Bagaimanakah kita hendak menilai faedah-faedah dan kos-kos yang terhasil daripada polisi-polisi awam?; Siapakah yang patut menerima faedah dan siapakah yang patut membayar?; dan Bagaimanakah sektor awam memperuntukkan sumbersumber terhad? PASARAN SWASTA DAN PASARAN AWAM Kita sedia maklum bahawa kita hidup dalam dunia yang mempunyai sumber-sumber yang terhad, sedangkan kehendak kita tidak terhad. Amat perlu untuk kita mempelajari bagaimanakah sektor awam memperuntukkan sumber-sumber terhad bagi memenuhi kehendakkehendak masyarakat yang pelbagai. Pilihan adalah penting kerana sumber adalah terhad. Kos melepas (opportunity cost) ialah satu konsep yang menerangkan bahawa apabila satu pilihan dibuat, kita terpaksa melepaskan pilihan-pilihan yang lain kerana sumber yang telah digunakan untuk satu pilihan tidak lagi dapat digunakan untuk memenuhi pilihan yang lain pada masa yang sama. Contohnya, apabila anda berada di dalam kelas pada masa ini, anda tidak dapat berada di rumah atau di kantin pada masa yang sama. Anda juga tidak dapat mengikuti kuliah yang sedang disampaikan oleh pensyarah lain pada masa yang sama. Secara keseluruhan, bolehlah dikatakan bahawa dunia ini penuh dengan kekangan-kekangan ekonomi. Oleh itu, semua ekonomi, sama ada yang ditentukan oleh pasaran swasta atau yang dikawal oleh pasaran awam perlu membuat tiga pilihan asas, iaitu (i) (ii) (iii) Apakah barang dan perkhidmatan yang hendak disediakan atau diadakan dalam ekonomi berkenaan?; Bagaimanakah sumber-sumber terhad akan digunakan dalam pengeluaran?; dan Siapakah yang akan menerima barang dan perkhidmatan tersebut? 2
  • 3. Anda telah melihat di dalam kursus Prinsip Ekonomi bagaimana sistem harga bertindak untuk memperuntukkan sumber-sumber dalam pasaran swasta. Anda telah pun faham bagaimana pengguna dan pengeluar bertindak bagi menentukan harga dan pengeluaran. Keuntungan pengeluar pula dikaitkan dengan keupayaan mereka untuk memenuhi kehendak pengguna. Dalam sistem berpersaingan, pengguna akan memilih pengeluar yang menawarkan barangan yang mereka inginkan pada harga terendah. Pengeluar yang menggunakan sumber dengan cekap akan dapat menyediakan barangan pada harga yang rendah dan kualiti tinggi, serta akan mendapat keuntungan dalam jangka panjang. Tidak dapat dinafikan bahawa perubahan-perubahan harga merupakan petunjuk yang penting bagi menentukan peruntukan sumber dalam pasaran swasta. Sebagai contoh, dalam pasaran kereta, peningkatan permintaan untuk sejenis kereta akan meningkatkan harganya. Akibat daripada permintaan yang bertambah, lebih banyak sumber akan diperuntukkan bagi mengeluarkan kereta jenis itu. Pada masa yang sama, sumber yang berkurangan akan diperuntukkan untuk pengeluaran lainlain jenis kereta. Seterusnya kita dapati bahawa pengeluaran barangan bukan hanya ditentukan oleh pasaran swasta semata-mata. Pasaran awam juga didapati menyediakan barang dan perkhidmatan tertentu dalam sesebuah ekonomi. Kenapakah hal ini berlaku? Alasan yang selalu diberikan ialah kerana pasaran swasta tidak menyediakan atau tidak menyediakan dengan mencukupi sesuatu barang atau perkhidmatan berdasarkan kriteriakriteria tertentu. Di antara contoh-contoh yang dapat diberikan ialah (i) (ii) (iii) Pasaran swasta mengeluarkan terlalu banyak motosikal berkuasa tinggi dan terlalu sedikit motosikal berkuasa rendah atau sederhana; Pasaran swasta menawarkan terlalu banyak makanan segera yang menggemukkan berbanding dengan program makanan berkhasiat untuk kanak-kanak dan warga tua; dan Pasaran swasta menawarkan imbuhan yang jauh lebih tinggi kepada kumpulan penghibur berbanding kepada pendidik. Kita menggunakan konsep kegagalan pasaran untuk menyatakan bahawa pasaran swasta tidak selalunya memperuntukkan sumber mengikut apa yang masyarakat rasakan sebagai patut atau betul. Melalui kursus ini anda akan melihat bagaimana sektor awam (pasaran awam) memperuntukkan sumber-sumber sebagai tindak balas kepada kegagalan 3
  • 4. pasaran dan juga bagi memenuhi fungsi-fungsi sektor awam itu sendiri. Dua kriteria yang paling diutamakan dalam konteks ini ialah ekuiti dan kecekapan. Dalam sistem demokrasi, kita dapati bahawa pengundi membuat keputusan melalui proses pilihan raya dan pembuat polisi membuat keputusan melalui proses pembuatan polisi bagi membolehkan sektor awam memperuntukkan sumber-sumber dalam sesebuah ekonomi. Polisi-polisi awam selalunya dibentuk untuk mengubah gelagat satu atau lebih individu (pengguna atau pengeluar) dengan mengenakan peraturan atau sekatan ke atas tindakan mereka. Contohnya, apabila kerajaan mengadakan kawalan harga ke atas beberapa barangan utama pengguna seperti beras dan tepung, ia merupakan satu cara untuk kerajaan mempengaruhi tindakan pengguna dan pengeluar. Pengguna diharapkan mendapat bekalan barangan keperluan ini pada harga yang berpatutan tanpa perlu risau mengenai kenaikan harga yang berterusan. Pengeluar pula dipaksa menjual pada harga yang ditetapkan untuk mengelakkan kegiatan mengambil untung secara berlebihan atau mengehadkan jualan kerana mengharapkan untung yang lebih tinggi akibat daripada kenaikan harga pada masa depan. Walaupun tujuan polisi-polisi awam adalah untuk meningkatkan kesejahteraan orang ramai, kita tidak dapat nafikan bahawa ia selalu juga dikritik kerana gagal mencapai matlamat yang diharapkan. Keadaan seperti ini dikatakan sebagai kegagalan sektor awam atau pasaran awam. Pencapaian matlamat sesuatu polisi awam bergantung kepada tindak balas peserta pasaran dan keupayaan pihak kerajaan menguatkuasakan polisi berkenaan. Dapatkah anda fikirkan, kenapakah ada kalanya pihak pengguna dan pengeluar membantah sesuatu kawalan harga? SOALAN DALAM TEKS 1.1 1. 2. Beban membiayai sektor awam diagihkan secara sama rata di kalangan ahli masyarakat. Benar/Salah? Perbezaan antara pasaran awam dan swasta ialah A. Kos melepas dalam pasaran awam ialah sifar. B. Hanya pasaran awam memerlukan pilihan dibuat. 4
  • 5. C. Pasaran awam mesti ditutup pada hari cuti umum. D. Pasaran swasta bergantung kepada harga-harga untuk memperuntukkan sumber-sumber. 3. Terangkan mengenai konsep kos melepas dan beri satu contoh. 4. Bezakan antara kegagalan pasaran dan kegagalan kerajaan. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Selain mendapat faedah daripada polisi-polisi awam, kita juga perlu membayar kos mengadakan polisi-polisi berkenaan. Kita dapati apabila perbelanjaan kerajaan meningkat, maka kutipan cukai juga meningkat. Cukai boleh dikenakan ke atas pendapatan individu dan firma, jualan barang dan perkhidmatan, serta harta. Bagaimanapun, anda perlu ketahui bahawa mencukai bukanlah satu-satunya cara untuk kerajaan mendapatkan hasil bagi membiayai aktiviti-aktiviti kerajaan. Cara-cara lain untuk membiayai polisi awam akan dibincangkan dalam Bab Tiga. Faedah daripada polisi-polisi awam tidak dinikmati secara sama rata di kalangan rakyat, begitu juga, rakyat tidak menanggung kos yang sama rata akibat daripada polisi-polisi berkenaan. Dalam sesetengah keadaan, pihak yang mendapat faedah daripada polisi awam merupakan mereka yang akan membayar kosnya. Ada kala pula, anda akan dapati rakyat membayar kos bagi faedah yang dinikmati oleh orang lain. Ia juga digunakan untuk mempengaruhi gelagat individu agar tidak menggunakan sesuatu barangan yang dianggap sebagai membazir atau memudaratkan. Seterusnya anda akan melihat bagaimana ekonomi sektor awam mengkaji jenis-jenis perbelanjaan yang dibuat oleh kerajaan, berapa banyakkah perbelanjaan yang dilakukan dan siapa yang akan menanggung beban cukai untuk membiayai perbelanjaan tersebut. 1.3 SEKTOR AWAM DI MALAYSIA Di bahagian yang lepas, kita telah membincangkan bagaimanakah kita semua mendapat faedah daripada polisi-polisi awam. Semenjak merdeka, rakyat Malaysia mendapat semakin banyak faedah akibat peningkatan dalam perbelanjaan yang dilakukan oleh kerajaan. Peningkatan dalam perbelanjaan kerajaan mencerminkan semakin banyak pengaruh sektor awam ke atas kehidupan kita. 5
  • 6. Sektor awam di Malaysia terdiri daripada Kerajaan Persekutuan (Pusat), Kerajaan-kerajaan Negeri dan Kerajaan-kerajaan Tempatan. Bagi menjalankan tugas-tugas pemerintahan negara, agensi-agensi kerajaan telah dibentuk untuk merancang, mengawal, membantu dan melaksanakan segala aktiviti yang dikehendaki oleh kerajaan untuk mencapai segala matlamat negara. Perbelanjaan tahunan agensi-agensi ini ditentukan oleh keputusan badan perundangan dan dibiayai dengan menggunakan dana terkumpul kerajaan. Dalam jentera pentadbiran sekarang, agensi-agensi kerajaan boleh dibahagikan kepada tiga komponen penting iaitu kementerian, jabatan dan badan-badan berkanun. Agensi di peringkat kementerian merupakan agensi utama yang berfungsi menggubal dasar, merancang, mengawal dan menyelaraskan pelaksanaan perkara-perkara yang berkaitan dengan tanggungjawab kementerian berkenaan. Biasanya sebuah kementerian dipertanggungjawabkan kepada seorang Menteri yang memegang sesuatu portfolio (ahli Jemaah Menteri) dengan dibantu oleh Timbalan Menteri dan Setiausaha-setiausaha Parlimen. Pegawai tadbir utama kementerian ialah Ketua Setiausaha (KSU) kementerian tersebut. Beliau bertanggungjawab kepada Ketua Setiausaha Negara (KSN). KSN ialah ketua setiausaha di Jabatan Perdana Menteri iaitu kementerian yang paling utama. Adakah anda tahu berapakah jumlah kementerian yang ditubuhkan untuk melicinkan pentadbiran negara pada masa ini? Kita lihat pula kepentingan agensi yang berikut iaitu Jabatan. Ia merupakan agensi yang melaksanakan sesuatu dasar. Aktiviti harian jabatan melibatkan pemberian khidmat kepada masyarakat secara langsung. Perkhidmatan yang diperlukan oleh masyarakat meliputi bidang sosial, keselamatan, pembangunan, dan lain-lain lagi. Ia diletakkan di bawah pengawasan kementerian yang tertentu. Sebuah jabatan diketuai oleh seorang pegawai tadbir utama iaitu Ketua Pengarah Jabatan (mengikut nama jabatan). Seterusnya, agensi-agensi di peringkat badan-badan berkanun ialah agensi-agensi separa kerajaan yang bertanggungjawab memajukan sesuatu bidang selaras dengan aspirasi kerajaan. Badan-badan berkanun ditubuhkan mengikut akta-akta tertentu bagi melaksanakan tugas khusus dan penting. Penubuhan badan-badan berkanun dikaitkan dengan matlamat mengambil faedah-faedah daripada perjalanan agensi kerajaan dan faedah-faedah daripada amalan syarikat-syarikat swasta. Ia mempunyai autonomi penuh atau separa, dimiliki atau dikawal oleh 6
  • 7. kerajaan, sama ada di peringkat Persekutuan atau Negeri. Ia terlibat dalam aktiviti-aktiviti ekonomi dan sosial melalui pengeluaran badan tersebut yang dipasarkan kepada masyarakat. Apabila terlibat dalam aktiviti-aktiviti ekonomi secara langsung, badan berkanun juga dikenali sebagai perusahaan awam. Di samping memperoleh keuntungan, ia juga dikehendaki menyediakan kemudahan dan perkhidmatan kepada rakyat. SOALAN DALAM TEKS 1.2 1. 2. Bezakan antara Kementerian dan Jabatan. Berikan satu contoh badan berkanun. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.4 KEPENTINGAN SEKTOR AWAM DALAM EKONOMI Kewujudan sektor awam sebenarnya menggambarkan ideologi politik dan sosial yang berbeza daripada kuasa dan kebebasan pengguna membuat keputusan. Selain daripada itu, mekanisme pasaran sematamata juga tidak dapat melaksanakan kesemua fungsi ekonomi. Mengapakah hal ini berlaku? Ia berlaku disebabkan kegagalan pasaran swasta untuk berfungsi bagi membawa kepada hasil yang cekap dan saksama. Oleh itu, polisi-polisi awam didapati perlu untuk mengarah, membetul dan menambah keputusan yang dibuat melalui mekanisme pasaran. Bagaimanapun, anda diingatkan sekali lagi bahawa ada kalanya keputusan yang dibuat oleh sektor awam semakin menjejaskan kedudukan dan keupayaan ekonomi. Di bawah, disenaraikan beberapa sebab mengapa sektor awam terlibat secara langsung mahupun tidak langsung dalam kegiatan-kegiatan ekonomi sesebuah negara. 1.4.1 Menjamin Penguatkuasaan Kontrak Kontrak yang perlu ada untuk melancarkan operasi pasaran tidak boleh wujud tanpa perlindungan dan penguatkuasaan oleh sistem dan struktur perundangan. Antara tanggungjawab kerajaan ialah menyediakan undangundang yang adil dan saksama kepada semua pihak dalam negara, 7
  • 8. menegakkan keadilan dan menjamin keselamatan penduduk daripada ancaman. Undang-undang yang digubal dan dikuatkuasakan oleh sektor awam melibatkan juga sektor ekonomi dan kegiatan-kegiatan dalam sektor berkenaan. 1.4.2 Mengurangkan Masalah Ketidakstabilan Ekonomi Sistem pasaran, terutama yang telah berkembang pesat, selalu mengalami masalah pengangguran, ketidakstabilan harga dan mengalami kadar pertumbuhan ekonomi yang rendah. Masalah-masalah yang disebutkan ini ialah fenomena yang biasa dialami oleh sistem ekonomi. Bagaimanapun, keadaan-keadaan tersebut menyebabkan masyarakat mengalami pengurangan kebajikan dan ada kalanya amat menyulitkan kehidupan mereka. Oleh yang demikian, kerajaan diharapkan dapat menggubal polisi-polisi untuk mengurangkan kesan-kesan turun naik ekonomi melalui cara pengurangan pengangguran dan mengawal kenaikan harga yang keterlaluan. Polisi-polisi awam juga diharap dapat membantu mencapai kadar pertumbuhan ekonomi yang memuaskan. Antara polisi yang sering digunakan oleh kerajaan untuk tujuan-tujuan tersebut ialah polisi fiskal dan polisi kewangan. Dapatkah anda bezakan di antara polisi fiskal dan polisi kewangan? 1.4.3 Mengurangkan Masalah Disebabkan Pendapatan dan Kekayaan Jurang Agihan Beberapa nilai sosial yang ingin dicapai dalam sesebuah masyarakat mungkin memerlukan beberapa penyelarasan dalam agihan pendapatan dan kekayaan yang timbul akibat daripada sistem pasaran atau warisan. Pasaran swasta menawarkan ganjaran yang tinggi berdasarkan kedudukan kewangan, kebolehan, pendidikan, bakat dan usaha seseorang. Sebagai contoh, seseorang yang mendapat peluang memperolehi ijazah biasanya ditawarkan gaji yang lebih tinggi berbanding dengan seseorang yang hanya berpendidikan sekolah rendah. Jika anda mempunyai bakat menyanyi seperti Siti Nurhaliza, anda tentu dapat menjana pendapatan yang lumayan. Seseorang yang rajin selalunya mendapat ganjaran yang setimpal dengan usahanya berbanding seseorang yang malas berusaha. Jika anda mempunyai modal, tentu anda dapat menceburkan diri dalam dunia perniagaan dan mendapat keuntungan yang tinggi. Hasilnya, kita dapati bahawa pasaran swasta akan menyebabkan agihan pendapatan dan kekayaan dalam negara menjadi tidak saksama dan tidak seimbang. 8
  • 9. Persoalan yang dapat dikemukakan di sini ialah, adakah agihan sedemikian wajar? Jika jawapan anda ya, bagaimanakah keadaannya bagi mereka yang miskin, kurang upaya atau kurang bernasib baik? Sesetengah pihak tidak mendapat peluang melanjutkan bab ke peringkat tinggi disebabkan ketidakcukupan wang, kurang pendedahan atau masalah lain. Ada pula yang mengalami masalah kesihatan dan kecacatan. Mereka tidak minta berkeadaan demikian tetapi disebabkan takdir, mereka tidak dapat bekerja pada kapasiti yang tinggi. Apabila jurang agihan pendapatan di antara penduduk adalah tinggi, berkemungkinan wujud perasaan tidak puas hati di antara mereka. Masyarakat berpendapatan rendah tentu mengalami tekanan yang menyebabkan mereka kurang selesa berdampingan dengan golongan yang berpendapatan tinggi. Bagi mewujudkan dan mengekalkan keharmonian, persefahaman dan toleransi di antara ahli masyarakat, campur tangan daripada kerajaan perlu untuk mengurangkan jurang agihan pendapatan dan kekayaan. 1.4.4 Mengurangkan Halangan Bagi Pertandingan Sempurna Andaian bahawa mekanisme pasaran dapat menghasilkan penggunaan sumber yang cekap adalah berdasarkan wujudnya pertandingan atau persaingan sempurna dalam pasaran barangan. Adakah anda masih ingat beberapa keadaan yang perlu ada bagi membolehkan pasaran pertandingan sempurna wujud? Antaranya ialah (i) (ii) (iii) (iv) Barangan bersifat seragam; Harga ditentukan melalui pasaran; Tiada halangan untuk keluar atau masuk dalam pasaran; dan Pihak pengguna dan pengeluar mempunyai pengetahuan sempurna mengenai barangan dan pasaran. Sekiranya anda dapat menghasilkan satu barangan yang seragam seperti sabun mandi, adakah mudah bagi anda memasuki pasaran bagi memasarkan barangan tersebut? Dalam pasaran telah ada banyak jenama sabun mandi yang terkenal dan diminati. Sabun mandi anda masih belum dikenali. Anda tentu memerlukan modal yang tinggi untuk mengeluarkan, memperkenalkan dan memasarkan sabun mandi tersebut. Adakah anda boleh bersaing di pasaran antarabangsa? Nampaknya sukar untuk anda memasuki pasaran kecuali melalui kemudahan kredit yang diberikan kepada usahawan baru seperti anda. Polisi pemberian kredit seperti ini diwujudkan oleh kerajaan untuk mengurangkan halangan memasuki pasaran. Perhatikan pula contoh berikut mengenai masalah pengetahuan sempurna. Apabila anda menonton televisyen, anda dihidangkan dengan 9
  • 10. pelbagai iklan rokok. Ada jenama rokok yang menunjukkan aksi seorang hero dengan kereta mewah bersama wanita pujaan, ada juga yang menggambarkan suasana ketenangan dan kenikmatan yang tidak terhingga. Kita terpengaruh dan ingin merasakan keadaan yang sama. Caranya tentulah dengan menghisap rokok berkenaan. Malangnya, maklumat mengenai kesan-kesan menghisap rokok ke atas kesihatan tubuh badan kita tidak mungkin diiklankan secara langsung. Melalui polisi kerajaan ke atas etika periklanan, pengguna didedahkan kepada pengetahuan yang lebih sempurna mengenai sesuatu barangan. Maka, semua iklan rokok perlu menyatakan bahaya merokok kepada pengguna. Dua contoh di atas merupakan antara tindakan yang dilakukan oleh kerajaan untuk mengelakkan atau meminimumkan halangan-halangan untuk mewujudkan pasaran pertandingan sempurna. Sebenarnya, walaupun semua halangan terhadap persaingan sempurna dapat dielakkan, ciri-ciri pengeluaran dan penggunaan beberapa jenis barangan adalah sebegitu rupa sehingga mengakibatkan barangan tersebut tidak dapat diadakan atau dikeluarkan melalui mekanisme pasaran terbuka secara cekap. Antara masalah yang dimaksudkan ialah kuasa monopoli, barangan awam, eksternaliti dan ketiadaan penawaran. 1.4.5 Mengurangkan Masalah Disebabkan Kuasa Monopoli Monopoli mempunyai kemampuan untuk mengenakan harga yang tinggi daripada kos marginal menyebabkan peruntukan sumber menjadi tidak cekap. Hal ini dapat dilakukan kerana sebagai satu-satunya pengeluar atau pihak yang menawarkan barangan, ia dapat mengehadkan kuantiti barangan yang ditawarkan atau menentukan pihak pembeli yang akan dapat menggunakan barangan itu. Akibat daripada keadaan ini, wujud ketidakcekapan peruntukan sumber yang dipanggil sebagai kehilangan kebajikan akibat daripada kuasa monopoli. Kehilangan kebajikan ini berlaku disebabkan lebihan pengguna bagi barangan yang ditawarkan oleh pasaran monopoli adalah lebih rendah berbanding dengan lebihan pengguna yang didapati jika barangan berkenaan ditawarkan melalui pasaran pertandingan sempurna. Apakah yang anda faham mengenai lebihan pengguna? Lebihan pengguna ialah jumlah faedah yang diperolehi daripada penggunaan sesuatu barangan ditolak harga sebenar yang dibayar untuk mendapatkan barangan itu. Rajah 1.1 menunjukkan kepada anda kesan terhadap kebajikan pengguna jika barangan ditawarkan oleh pasaran monopoli dan bukan monopoli. DD ialah keluk permintaan normal bagi barangan tertentu. Keluk SM ialah keluk penawaran oleh monopoli dan keluk SB ialah keluk penawaran oleh bukan monopoli. Bagi barangan yang ditawarkan oleh 10
  • 11. bukan monopoli, persilangan antara keluk DD dan SB akan membawa kepada harga keseimbangan sebanyak P dan kuantiti keseimbangan sebanyak QB. Ini bermakna lebihan pengguna adalah sebanyak DPE. Rajah 1.1 Lebihan Pengguna dalam Pasaran Monopoli dan Bukan Monopoli Harga SM D SB B P* E P A D 0 QM QB Kuantiti Sebaliknya, kita dapat perhatikan bahawa keluk penawaran monopoli, SM adalah lebih tinggi berbanding dengan penawaran oleh bukan monopoli. Keadaan ini berlaku kerana monopoli mempunyai keupayaan mengehadkan kuantiti barangan yang ditawarkan untuk menaikkan harga. Apabila keluk SM bersilang dengan keluk permintaan DD, anda akan dapati harga keseimbangan berada pada P* dan kuantiti adalah QM. Ini bermakna lebihan pengguna yang akan diperoleh oleh pengguna ialah sebanyak DP*B. Maka, kita dapati bahawa pengguna telah kerugian sebanyak PP*BE apabila barangan ini ditawarkan oleh monopoli. Kerugian ini merupakan kerugian kebajikan yang ditanggung oleh pengguna akibat penawaran barangan oleh monopoli. Kebanyakan kerajaan mengadakan undang-undang untuk mengawal kewujudan kuasa monopoli. Ini tidak bermaksud bahawa pengeluaran oleh monopoli akan sentiasa membawa kepada ketidakcekapan. Sesetengah pengeluaran barangan akan menjadi tidak cekap jika ditawarkan oleh banyak firma. Misalnya, penyediaan air paip ke rumahrumah tidak sepatutnya dilakukan oleh lebih daripada satu firma. Begitu juga dengan bekalan elektrik. Cuba anda bayangkan jika terdapat beberapa buah firma menyediakan bekalan elektrik ke kawasan kediaman anda. Tentu terdapat banyak tiang elektrik yang meningkatkan risiko di samping kos yang tinggi terpaksa ditanggung oleh semua firma berkenaan. Kos yang tinggi akan ditanggung kemudian oleh pengguna melalui bayaran yang mahal. Disebabkan keperluan untuk mengekalkan 11
  • 12. pengeluaran melalui monopoli dalam sesetengah keadaan, kerajaan bertindak dengan mengawal perjalanan firma berkenaan agar dapat meminimumkan kesan negatif kepada pengguna. 1.4.6 Memastikan Penawaran Barangan Awam Terdapat beberapa barangan yang dipanggil sebagai barangan awam atau barangan sosial tidak sesuai dikeluarkan secara langsung melalui mekanisme pasaran atau transaksi biasa di antara pengguna dan pengeluar. Terdapat kes yang menunjukkan pasaran gagal sepenuhnya manakala dalam kes yang lain, ia hanya gagal berfungsi secara cekap. Sebelum dapat dibincangkan kenapakah barangan ini tidak dapat ditawarkan secara cekap melalui mekanisme pasaran, eloklah kita lihat dahulu ciri-ciri barangan untuk menentukan jenis barangan. Terdapat tiga jenis barangan dalam ekonomi. Pertama yang diklasifikasikan sebagai barangan privet atau swasta. Ia mempunyai ciriciri pengasingan dan persaingan. Kedua, barangan awam yang mempunyai ciri-ciri tiada pengasingan dan tiada persaingan. Ketiga, barangan yang mempunyai salah satu ciri pengasingan atau persaingan dan ia dikenali sebagai barangan tol. 1. Ciri Pengasingan Ciri pengasingan bermaksud sesuatu barangan itu dapat dibezakan di antara pemilik dan bukan pemilik. Apabila anda membeli barangan tertentu anda mendapat hak milik eksklusif ke atas barangan berkenaan. Contohnya anda membeli sebungkus nasi lemak. Nasi lemak berkenaan telah menjadi milik anda dan tidak dapat dibeli oleh orang lain. Jika anda membeli sepasang kasut baru, ia akan menjadi milik anda. 2. Ciri Persaingan Ciri persaingan bermaksud penggunaan barangan itu menimbulkan faedah kepada pemilik atau pembeli sahaja. Faedah barangan tersebut tidak dapat dirasai oleh semua orang. Apabila nasi lemak yang anda beli tadi dimakan oleh anda, maka tentulah anda merasa puas dan kenyang. Orang lain yang tidak dapat makan nasi lemak berkenaan tentu tidak merasa faedah daripada kesedapan nasi lemak tadi. Dengan perkataan lain, penggunaan oleh seorang individu akan menyebabkan faedah kepada orang lain berkurangan atau terjejas. 3. Ciri Tiada Pengasingan Ciri tiada pengasingan bermaksud penggunaan barangan tertentu tidak terhad kepada seorang pengguna sahaja. Sebaliknya, ia dapat digunakan 12
  • 13. oleh ramai orang pada masa yang sama. Contohnya, cahaya lampu jalan dapat dinikmati oleh ramai orang pada masa yang sama. Ini bermaksud tidak ada seorang individu yang mendapat hak penggunaan secara eksklusif bagi barangan itu. Ciri ini juga dikatakan sebagai penggunaan bersama. 4. Ciri Tiada Persaingan Ciri tiada persaingan membawa implikasi bahawa faedah yang dinikmati oleh seseorang pengguna tidak mengurangkan faedah yang didapati oleh orang lain. Cahaya lampu jalan tadi tidak akan berkurangan apabila terdapat lebih daripada seorang pengguna pada satu masa. Semua orang mendapat cahaya yang sama banyak dan masing-masing mendapat faedah daripada cahaya lampu jalan tersebut. Dapatkah anda berikan beberapa contoh barangan swasta dan awam? Berdasarkan ciri-ciri tersebut, kita dapati mekanisme pasaran swasta sesuai untuk menyediakan barangan swasta. Ini kerana ia berasaskan pertukaran (exchange) dan pertukaran hanya boleh berlaku apabila terdapat hak milik eksklusif ke atas barangan tersebut. Oleh itu, pengguna boleh dihalang daripada menggunakannya jika tidak membayar harganya. Ciri pengasingan sesuai untuk barangan swasta kerana apabila pengguna membayar harganya, dia akan mendapat hak penggunaan. Sebaliknya, bagi barangan awam, adalah tidak cekap untuk menghalang mana-mana individu pengguna daripada menggunakan atau mendapatkan faedah daripada barangan itu terutamanya apabila ia tidak menjejaskan penggunaan orang lain. Pengguna juga mengehendaki barangan awam sebagai sebahagian daripada barangan keperluan mereka. Oleh itu, pengguna perlu menyatakan nilai terhadap barangan awam seperti dia menyatakan nilai terhadap barangan swasta. Bagi menentukan penawaran barangan awam, nilai yang dinyatakan oleh pengguna tidak dicampurkan secara mendatar seperti barangan swasta. Ia perlu dicampurkan secara menegak untuk menentukan harga. Bagaimanapun, pengguna yang rasional tentu tidak mahu menyatakan nilai barangan awam terhadap dirinya kerana merasakan sumbangan nilainya terlalu kecil disebabkan terdapat ramai pengguna lain. Bagi melihat dengan lebih jelas nilai yang diberikan oleh individu untuk sesuatu barangan awam, kita gunakan contoh pertunjukan bunga api yang diadakan semasa menyambut Hari Kemerdekaan. Andaikan 13
  • 14. pertunjukan tersebut dapat disaksikan dengan jelas oleh 100,000 orang dan kos yang diperlukan bagi menjayakan pertunjukan ialah RM10,000. Oleh itu, jika 100,000 orang memberikan nilai yang sama terhadap keseronokan menikmati pertunjukan itu, maka kos atau harga yang perlu dibayar oleh setiap orang hanyalah 10 sen. Ini menunjukkan bahawa sumbangan setiap individu adalah kecil kerana terdapat ramai pengguna yang lain. Semua orang yang dapat menyaksikan pertunjukan bunga api itu tahu bahawa mereka tidak dapat dihalang daripada menyaksikan pertunjukan walaupun mereka tidak membayar harga barangan itu. Maka, pengguna akan bertindak sebagai penunggang bebas (free rider) kerana tidak mahu membuat sebarang sumbangan dari segi bayaran tetapi mahu terus menikmati barangan tersebut selagi ia disediakan untuk semua orang. Apabila ramai orang bertindak begitu, maka terputuslah hubungan di antara pengeluar dan pengguna. Walaupun pengeluar menanggung kos menyediakan barangan awam tetapi pihak pengguna tidak mahu membayar harganya. Disebabkan oleh ciri-ciri tiada pengasingan dan tiada persaingan, sukar untuk menghalang mereka yang tidak membayar daripada menikmati faedah yang diperolehi daripada barangan awam. Pasaran swasta dikatakan cenderung untuk tidak menyediakan barangan awam dengan mencukupi (under produce) kerana pengeluar swasta tidak mempunyai keinginan untuk menyediakan sesuatu barangan di mana pengguna mendapat faedah tetapi tidak mempunyai insentif untuk membayar harganya. Oleh itu, pasaran swasta gagal menyediakan barangan awam dengan mencukupi dan campur tangan kerajaan diperlukan bagi memastikan barangan ini disediakan dengan secukupnya kepada orang ramai. Adakah telefon awam sejenis barangan awam? Nyatakan ciri-cirinya. 1.4.7 Mengurangkan Masalah Eksternaliti Eksternaliti merupakan kesan sampingan atau kesan limpahan kepada pihak ketiga yang timbul akibat daripada pengeluaran atau penggunaan sesetengah barangan. Ia juga dikatakan sebagai kesan luaran. Ia akan menyebabkan berlakunya kegagalan pasaran apabila penawaran dan permintaan tidak menunjukkan semua faedah dan semua kos untuk mengeluarkan dan menggunakan sesuatu barangan. Oleh itu, harga yang terhasil daripada interaksi penawaran dan permintaan bukan merupakan harga yang betul. 14
  • 15. Eksternaliti dapat dibahagikan kepada dua jenis iaitu eksternaliti positif dan negatif. Eksternaliti positif ialah kesan baik kepada pihak ketiga akibat pengeluaran atau penggunaan barangan tertentu. Kita ambil suntikan Rubela sebagai contoh. Suntikan ini diberikan kepada golongan wanita ketika umur remaja atau pada awal dua puluhan. Ia bertujuan memberikan ketahanan kepada wanita berkenaan daripada jangkitan penyakit campak. Penyakit ini tidaklah berbahaya kepada wanita dewasa. Bagaimanapun, ia mungkin menyebabkan komplikasi seperti kecacatan atau kematian bayi dalam kandungan jika ibu menghidapi penyakit ini. Pihak pertama ialah pengguna barangan iaitu wanita yang disuntik dengan vaksin berkenaan sementara pihak kedua ialah pengeluar iaitu pembekal atau penjual vaksin itu. Bayi dalam kandungan merupakan pihak ketiga yang menikmati faedah daripada penggunaan barangan ini. Dapatkah anda berikan contoh barangan lain yang mempunyai kesan eksternaliti positif? Eksternaliti negatif pula merupakan kesan buruk kepada pihak ketiga disebabkan oleh pengeluaran atau penggunaan sesuatu barangan. Semua jenis pencemaran merupakan contoh eksternaliti negatif. Anda dapat lihat bagaimana masyarakat menanggung kos akibat daripada bunyi yang amat bising, air yang tercemar atau udara yang tercemar. Rokok merupakan satu barangan yang mempunyai eksternaliti negatif. Cuba perhatikan apa yang berlaku apabila anda menghisap rokok. Asap yang keluar daripada rokok tersebut akan mencemarkan udara yang disedut oleh orang lain di sekeliling anda. Mereka mungkin bukan penggemar rokok tetapi mengalami sesak nafas atau batuk-batuk akibat keracunan asap rokok anda. Siapakah yang akan membayar ganti rugi kepada mereka akibat daripada kos yang mereka tanggung itu? Bagi barangan yang mempunyai ciri eksternaliti positif, ia mendatangkan faedah sosial kepada orang lain dan sepatutnya ditingkatkan pengeluaran atau penggunaannya. Tanpa campur tangan kerajaan, harga akan ditentukan oleh interaksi antara permintaan dan penawaran dalam pasaran swasta. Ia tidak mengambil kira faedah sosial kepada pihak ketiga. Oleh itu, barangan ini selalunya lebih mahal daripada sepatutnya. Bagi menggalakkan penawaran atau penggunaannya, kerajaan boleh mengambil tindakan seperti berikut: (i) (ii) Menawarkan sendiri secara percuma atau pada kos yang rendah kepada masyarakat; atau Memberikan subsidi kepada pengguna atau pengeluar untuk meningkatkan penggunaan atau pengeluaran barangan berkenaan. 15
  • 16. Sebaliknya, bagi barangan yang mempunyai ciri eksternaliti negatif, kos sosial yang timbul tidak diambil kira dalam penentuan harga menyebabkan harga barangan berkenaan murah daripada sepatutnya. Ini bermakna bahawa pasaran swasta telah terlebih memperuntukkan sumber bagi barangan ini. Disebabkan kesan yang tidak baik kepada masyarakat, barangan ini perlu dihadkan penggunaan atau pengeluarannya. Antara tindakan yang dapat dilakukan oleh kerajaan untuk mengurangkan kesan negatif ini adalah melalui (i) (ii) (iii) Pengenaan cukai; Denda atau penalti; atau Mengadakan peraturan atau sekatan. Tindakan-tindakan tersebut akan menyebabkan harga barangan ini menjadi lebih mahal kepada pengguna atau pengeluar. Diharapkan melalui kenaikan harga atau kos kepada pengguna atau pengeluar, kuantiti diminta atau ditawarkan dalam pasaran akan dapat dikurangkan. 1.4.8 Penyediaan Barangan yang Tidak Ditawarkan Swasta Ada beberapa barangan yang mempunyai permintaan tetapi tidak terdapat penawaran. Contoh yang dapat diberikan di sini ialah insurans kemiskinan. Kita dapati tidak ada syarikat insurans yang sanggup mengadakan insurans ini. Seseorang boleh membeli polisi insurans kemiskinan semasa kaya, membayar premium dan kemudian memungut pampasan apabila jatuh miskin atau bankrap. Anda tentu dapat bayangkan jika ada syarikat yang menyediakan insurans dalam bentuk ini, ia tentu akan menjadi tumpuan ramai pihak yang menjangkakan akan menjadi miskin atau yang tidak sanggup berusaha tetapi ingin mendapat keuntungan dengan mudah. Insurans kemiskinan walaupun diperlukan tidak dapat disediakan dengan mencukupi oleh pasaran swasta. Ini bermakna, pihak yang kurang bernasib baik dan memerlukan bantuan akibat terperangkap dalam putaran ganas kemiskinan akan sentiasa miskin. Oleh itu, kerajaan perlu campur tangan untuk menawarkan insurans kemiskinan melalui pemberian dan subsidi kepada pihak yang memerlukan bantuan. Subsidi boleh diberikan dalam pelbagai bentuk. Antaranya ialah wang tunai, barang keperluan, input pertanian atau kemudahan kredit. 1.4.9 Penyediaan Barangan untuk Keadilan Sosial Anda dapat melihat bahawa kerajaan juga menyediakan beberapa jenis barangan untuk membantu pihak yang kurang bernasib baik mendapatkan barangan berkenaan pada harga yang murah atau percuma. 16
  • 17. Barangan ini merupakan barangan swasta atau barangan yang mempunyai eksternaliti positif. Antaranya termasuk pendidikan percuma kepada kanak-kanak, bantuan buku teks, perkhidmatan kesihatan yang murah, sistem pembetungan yang memuaskan, jaringan jalan raya yang baik dan penyelidikan pertanian. Diharapkan apabila golongan kurang berkemampuan mendapat kemudahan-kemudahan berkenaan, taraf hidup mereka dapat diperbaiki dan mereka dapat menjalani kehidupan yang lebih sempurna. SOALAN DALAM TEKS 1.3 1. Kenapakah keluaran monopoli menimbulkan masalah kepada pengguna? 2. Apakah yang dimaksudkan dengan barangan awam? 3. Terangkan mengenai gelagat penunggang bebas. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 1.5 RUMUSAN Setelah mengikuti bab ini anda tentu faham bahawa terdapat dua bentuk pasaran dalam sesebuah negara iaitu pasaran swasta dan pasaran awam. Kedua-duanya bertindak dengan cara yang berlainan untuk memenuhi kehendak masyarakat. Harga adalah petunjuk yang penting dalam pasaran swasta sementara pasaran awam pula mengutamakan hasrat pengundi dan pembuat-pembuat polisi. Apabila kita mengatakan bahawa terdapat batasan kepada kecekapan mekanisme pasaran swasta dan memerlukan polisi-polisi awam atau campur tangan kerajaan untuk memperbaiki atau mengganti, ini tidak bermakna polisi atau campur tangan kerajaan akan sentiasa dapat memperbaiki prestasi sistem ekonomi. Kadang-kadang keputusan atau tindakan kerajaan mungkin tersilap, terlewat, tidak cekap atau tidak saksama seperti juga keputusan dalam pasaran swasta. Keadaan seperti ini dikatakan sebagai kegagalan kerajaan. 17
  • 18. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Mempelajari kewangan awam membolehkan anda A. B. C. D. 2. Mengkaji cara-cara kerajaan membiayai aktiviti-aktivitinya. Mempunyai asas untuk memahami peranan ekonomi kerajaan. Melihat kesan-kesan tindakan kerajaan ke atas kebajikan masyarakat. Semua di atas. Penyediaan barang dan perkhidmatan oleh kerajaan memerlukan sumber A. B. C. D. E. Buruh. Peralatan. Bangunan. Tanah. Semua yang dinyatakan. 3. Cukai-cukai yang dibayar mempunyai hubungan langsung dengan faedah yang diterima daripada penyediaan barang dan perkhidmatan oleh kerajaan. Betul/Salah 4. Masalah penunggang bebas ialah satu contoh kegagalan kerajaan. Betul/Salah 5. Tidak seperti pengguna, pembuat polisi membuat keputusan berdasarkan pengetahuan sempurna. Betul/Salah 6. Di Malaysia, kerajaan telah menyediakan kemudahan kesihatan awam kepada rakyat. Bincangkan tujuan kerajaan mengamalkan dasar berkenaan daripada perspektif ekonomi sektor awam. 7. “Penyiaran awam merupakan barangan awam.” Adakah anda bersetuju dengan kenyataan tersebut? Jawapan anda perlu merujuk kepada ciri-ciri barangan dan kepentingan penyiaran kepada masyarakat. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 18
  • 19. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 1.1 1. Salah 2. D 3. Kegagalan pasaran berlaku apabila pasaran swasta tidak dapat memperuntukkan sumber berdasarkan kehendak masyarakat. Ada kalanya pasaran swasta menyediakan terlalu banyak kuantiti sesuatu barangan yang membawa kesan negatif atau terlalu sedikit barangan yang membawa kebaikan. Sebagai contoh, pasaran swasta menyediakan pusat-pusat hiburan yang menguntungkan pengusaha tetapi membawa implikasi negatif kepada sebahagian ahli masyarakat. Sebaliknya, kegagalan kerajaan berlaku apabila campur tangan kerajaan dalam ekonomi tidak memberikan kesan yang lebih baik daripada operasi pasaran swasta yang ada. Ini berlaku kerana tindakan kerajaan mungkin menyebabkan kebebasan pengguna dan pengeluar membuat keputusan telah tersekat dan semakin banyak pihak menanggung kerugian akibat daripada campur tangan kerajaan berbanding apabila pasaran swasta dibenarkan beroperasi secara automatik. 4. Kos melepas ialah kos atau kerugian yang ditanggung apabila membuat sesuatu pilihan. Disebabkan kekangan sumber seperti modal dan tenaga, kita tidak dapat mencapai semua kehendak kita pada masa yang sama. Contohnya jika anda mempunyai lebihan pendapatan sebanyak RM100, maka anda dapat membeli satu barangan pada harga tersebut atau menyimpan wang berkenaan di bank atau meminjamkannya kepada rakan baik anda. Bagaimanapun, anda hanya dapat memilih salah satu daripada tindakan tersebut dan bukan semuanya. Jika anda memilih untuk membeli barangan, maka anda terpaksa mengorbankan peluang menyimpan wang tersebut dan peluang berbakti kepada rakan anda. SDT 1.2 1. Kementerian ialah agensi utama sektor awam. Ia berfungsi sebagai penggubal dasar, di samping merancang, mengawal dan menyelaraskan pelaksanaan perkara-perkara yang berkaitan dengan tanggungjawab sesuatu kementerian. Sebaliknya jabatan 19
  • 20. ialah agensi yang melaksanakan dasar. Aktiviti harian jabatan ialah memberi khidmat secara langsung kepada masyarakat. Kementerian diketuai oleh seorang Menteri yang dibantu oleh Timbalan Menteri dan Setiausaha Parlimen. Ketua Setiausaha ialah pegawai tadbir tertinggi bagi kementerian. Bagi jabatan pula, pegawai tadbir utama ialah Ketua Pengarah jabatan berkenaan. 2. Universiti Utara Malaysia. SDT 1.3 1. Pengeluaran monopoli menimbulkan masalah kepada pengguna kerana ia berkeupayaan untuk mengenakan harga yang tinggi daripada kos marginal (dengan mengehadkan kuantiti). Akibatnya peruntukan sumber menjadi tidak cekap kerana pengguna mengalami kehilangan kebajikan akibat pengenaan harga yang lebih tinggi oleh monopoli berbanding jika barangan itu ditawarkan oleh bukan monopoli. Kehilangan kebajikan berlaku kerana lebihan pengguna telah berkurangan apabila harga barangan lebih tinggi daripada sepatutnya. 2. Barangan awam ialah barangan yang mempunyai ciri tiada pengasingan dan tiada persaingan. Ciri tiada pengasingan bermaksud barangan ini boleh digunakan oleh ramai orang pada satu masa. Tidak ada mana-mana pihak yang boleh dihalang daripada menggunakan barangan tersebut. Ciri tiada persaingan membawa maksud faedah yang dinikmati oleh seorang individu yang menggunakan barangan itu tidak berkurangan apabila terdapat lebih daripada satu orang menggunakan barangan berkenaan. Pertahanan negara merupakan satu barangan awam tulen. Semua penduduk berhak mendapatkan perlindungan daripada ancaman dalam dan luar negara. Pertambahan bilangan penduduk tidak akan menyebabkan faedah kepada mana-mana penduduk sebelum itu berkurangan apabila sistem pertahanan yang baik diwujudkan. 3. Gelagat penunggang bebas ialah satu tindakan yang diambil oleh individu untuk menikmati faedah daripada penyediaan sesuatu barangan tanpa menyumbangkan bayaran. Gelagat ini cenderung dilakukan apabila sekatan penggunaan tidak dapat dikenakan ke atas individu melalui pengenaan harga. Bagi barangan yang tidak dapat ditentukan hak milik secara eksklusif, ramai orang akan bertindak untuk menikmati faedah walaupun mereka tidak membayar untuk mendapatkan hak menggunakan barangan berkenaan. 20
  • 21. BAB 2 FUNGSI-FUNGSI SEKTOR AWAM OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai keberkesanan fungsi-fungsi utama sektor awam. 2. Membezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam 3. Mengenal pasti beberapa konsep dan ukuran agihan. 4. Menganalisis keupayaan sektor awam menangani masalah ekonomi. 2.1 PENGENALAN Institusi kerajaan memainkan peranan yang penting dalam kehidupan harian kita. Ia dicipta untuk mengawal tindakan-tindakan ahli-ahli masyarakat yang tinggal bersama supaya wujud keadilan, kesejahteraan dan kemakmuran. Di samping itu, ia juga diharapkan dapat memenuhi beberapa keperluan masyarakat untuk kehidupan yang selamat dan selesa. Masyarakat pada masa yang sama mempunyai tanggungjawab untuk membantu membiayai aktiviti-aktiviti sektor awam sebagai balasan kepada perlindungan dan peranan yang dilaksanakan oleh sektor awam. Walau bagaimanapun, terdapat pelbagai pendapat mengenai peranan yang seharusnya dilaksanakan oleh sektor awam. Kita akan bincangkan dengan teliti fungsi-fungsi tradisional yang biasanya dilaksanakan oleh sektor awam dalam bab ini. Empat fungsi utama yang dimaksudkan ialah perlindungan, peruntukan, pengagihan dan penstabilan. Mari kita lihat fungsi yang pertama dan paling penting iaitu fungsi perlindungan. 2.2 FUNGSI PERLINDUNGAN Pada kebiasaannya, sistem pasaran dikatakan dapat memperuntukkan sumber-sumber dengan cekap kerana individu mempunyai hak untuk menukarkan output yang dikeluarkan oleh mereka dengan output yang dikeluarkan oleh pihak lain. Andaian di sini ialah individu mempunyai hak ke atas output yang dikeluarkan oleh mereka. Bagaimanapun, harus diakui bahawa hak ini dilindungi dengan adanya sistem pertahanan, 21
  • 22. pasukan polis dan sistem kehakiman. Kita katakan sektor awam menyediakan fungsi perlindungan apabila ia melindungi harta benda dan hak-hak individu untuk menguatkuasakan kontrak, memberi kebebasan kepada individu untuk beragama, bercakap, bebas dari penganiayaan dan menyelesaikan pertikaian yang wujud. Adakah anda bersetuju bahawa tanpa perlindungan kerajaan terhadap hak-hak individu, maka individu perlu melindungi sendiri hak-hak mereka dan ini akan mengurangkan kecekapan ekonomi mereka? Sebagai contoh, untuk menjaga keselamatan mereka, individu boleh mengambil tindakan seperti tidak keluar malam, mengunci semua pintu dan tingkap, memasang alat penggera keselamatan, menggaji pengawal keselamatan atau mengadakan kawalan sendiri. Melindungi hak ke atas nyawa, harta benda dan kebebasan sebenarnya sukar dilakukan sendiri oleh individu. Oleh itu, manusia telah mencipta institusi pemerintah atau kerajaan untuk melaksanakan fungsi ini bagi pihak mereka. Bagi menyempurnakan fungsi ini, kerajaan perlu memperuntukkan sumber-sumber. Sebagai contoh, apabila kerajaan berhasrat menyediakan sistem pertahanan yang baik, ia memerlukan perbelanjaan yang besar. Ini kerana kerajaan perlu membeli senjata dan kelengkapan pertahanan yang lain, membina infrastruktur seperti markas dan kubu, membayar gaji tentera, membiayai latihan perang dan banyak lagi. Anda tentu dapat bayangkan perbelanjaan yang diperlukan untuk menyediakan perkhidmatan keselamatan dan ketenteraman awam serta menyelesaikan pertikaian di antara ahli-ahli masyarakat. Adakah anda bersetuju dengan pendapat bahawa semakin tinggi perbelanjaan kerajaan untuk pertahanan negara, semakin tinggi kualiti perlindungan kepada penduduk tempatan? 2.3 FUNGSI PERUNTUKAN Mari kita lihat pula tanggungjawab kedua sektor awam yang tidak kurang pentingnya. Proses di mana sumber-sumber terhad diperuntukkan dan barangan ditukar milik boleh berlaku sama ada dalam pasaran swasta atau pasaran awam. Jika anda menyemak bab satu dalam modul ini, anda akan dapati bahawa pasaran swasta beroperasi apabila sumber-sumber diperuntukkan berdasarkan sistem harga. Sebaliknya, pasaran awam memperuntukkan sumber melalui keputusan pengundi dan pembuatan keputusan dalam proses pembuatan polisi. 22
  • 23. Oleh kerana kedua-dua sektor awam dan swasta wujud pada masa yang sama dalam negara, maka negara tersebut perlu menentukan gabungan peruntukan sumber antara sektor awam dan sektor swasta. Berapa banyakkah barangan awam dan swasta yang hendak dikeluarkan dalam negara tersebut? Ini kerana penyediaan barangan tersebut terpaksa menggunakan sumber-sumber terhad. Anda tentu masih ingat perbincangan kita mengenai kos melepas dalam bab sebelum ini. Jika kerajaan membuat keputusan untuk mengeluarkan sesuatu barangan, katakanlah senjata api, maka sumber-sumber seperti modal dan kakitangan adalah diperlukan. Maka, sumber-sumber tersebut tidak dapat lagi digunakan untuk pengeluaran barangan lain. Kos benar bagi barangan yang disediakan atau dikeluarkan oleh sektor awam ialah nilai barang dan perkhidmatan sektor swasta yang perlu dikorbankan apabila sumber-sumber dipindahkan untuk kegunaan sektor awam. Polisi-polisi perbelanjaan dan cukai selalu memberi kesan terhadap peruntukan sumber. Perbelanjaan kerajaan untuk membina perumahan awam, menyediakan sistem pertahanan dan membiayai program-program penyelidikan merupakan antara polisi-polisi yang memenuhi fungsi peruntukan. Polisi-polisi berkenaan bertujuan memindahkan sumbersumber daripada kegunaan yang kurang diperlukan kepada kegunaan yang diingini. Malah, untuk mengumpulkan hasil kepada kerajaan dalam bentuk cukai sekalipun melibatkan peruntukan sumber. Anda mungkin hairan kenapakah sumber perlu diperuntukkan bagi mengumpulkan hasil untuk kerajaan. Ia perlu kerana organisasi perlu diwujudkan, kakitangan perlu dibayar, peralatan perlu dibeli dan beberapa perbelanjaan lain perlu diadakan. Maka, semua ekonomi perlu menjawab soalan-soalan berikut: (i) (ii) (iii) Apakah barang dan perkhidmatan yang akan dikeluarkan?; Bagaimanakah ia akan dikeluarkan? Adakah ia dikeluarkan oleh sektor awam atau swasta?; dan Siapakah yang akan mendapat barang dan perkhidmatan yang dikeluarkan itu? Oleh kerana kedua-dua sektor awam dan swasta dalam sesebuah negara terlibat dalam penyediaan barangan, maka pembahagian peruntukan sebenar (actual allocation) di antara kedua-dua sektor sememangnya wujud setiap masa. Pada masa yang sama, perlu juga diketahui apakah gabungan peruntukan yang optimum antara keluaran oleh sektor awam dan keluaran sektor swasta. Gabungan peruntukan optimum ini melibatkan beberapa angkubah seperti cita rasa dan permintaan pengguna, kedudukan ekonomi dan sumber dalam negara, serta tekanan politik. 23
  • 24. Keseimbangan antara pengeluaran oleh sektor awam dan swasta dapat diperhatikan melalui keluk kemungkinan-pengeluaran. Anda dapat melihat melalui Rajah 2.1 mengenai kombinasi pengeluaran oleh sektor awam dan swasta dalam sesebuah ekonomi. Keluk ini mengandaikan sumber-sumber produktif dan teknologi dapat ditentukan dan digunakan di tahap maksimum. Pada titik A, DX1 unit barangan swasta dikorbankan oleh individu bagi membolehkan kerajaan menyediakan 0K1 unit barangan. Sumber-sumber yang sepatutnya digunakan untuk menyediakan DX1 unit barang swasta telah digunakan oleh sektor awam bagi melaksanakan fungsinya. Rajah 2.1 Keluk Kemungkinan-Pengeluaran Keluaran sektor awam C K2 B K1 A 0 X2 X1 D Keluaran sektor swasta Semakin banyak barangan yang dikeluarkan oleh sektor awam, semakin banyak sumber yang perlu dikorbankan oleh sektor swasta. Hal ini dapat diperhatikan pada titik B. Peningkatan keluaran sektor awam kepada 0K2, menyebabkan keluaran swasta terpaksa dikurangkan kepada 0X2. Bagi tujuan ini, kerajaan mungkin mengenakan lebih banyak cukai dan ini mengurangkan sumber yang dapat digunakan oleh sektor swasta. Titik peruntukan sumber optimum dan titik peruntukan sebenar mungkin sama. Andaikan A ialah pembahagian peruntukan optimum sumber di antara kedua-dua sektor; di mana 75% sumber diperuntukkan kepada sektor swasta dan 25% kepada sektor awam. Sekiranya peruntukan sebenar juga adalah pada titik A, maka dikatakan berlaku 24
  • 25. keseimbangan sosial dalam ekonomi tersebut. Ia menggambarkan kehendak masyarakat untuk barangan awam dan swasta dalam negara tersebut. Jika peruntukan sebenar pada titik B, maka peruntukan tersebut dikatakan tidak optimum. Dengan perkataan lain, peruntukan sebenar yang berbeza daripada peruntukan optimum menunjukkan pembahagian sumber yang kurang cekap atau tidak saksama. Maka, keseimbangan sosial tidak berlaku. Bagaimanapun, anda perlu faham bahawa gabungan peruntukan optimum di antara sektor awam dan swasta bukan sesuatu yang tetap. Ia berubah berdasarkan kehendak masyarakat mengikut nilainilai tertentu pada satu-satu masa. Negara yang memilih supaya pembahagian sumber lebih banyak bagi sektor awam dikatakan condong kepada orientasi sosial atau ekonomi kebajikan. Sementara negara yang cenderung menggalakkan sektor swasta memonopoli sumber dikatakan mengamalkan sistem ekonomi terbuka atau ekonomi berorientasikan kapitalisme. Kita telah lihat dalam bab satu bahawa mekanisme pasaran sesuai bagi menyediakan barangan swasta dan barangan tol. Tindakan kerajaan didapati perlu untuk menentukan penawaran yang berterusan dan cekap bagi barangan awam. Tahukah anda bahawa terdapat perbezaan antara penyediaan (provision) dan pengeluaran (production) barangan awam? Penyediaan awam bermaksud barangan tersebut dibiayai melalui belanjawan awam dan pengguna mendapat barangan tersebut secara percuma atau pada harga yang rendah. Ini tidak bermaksud barangan tersebut mesti dikeluarkan oleh sektor awam. Pengeluaran awam pula bermaksud kakitangan awam akan digunakan untuk menawarkan barangan tersebut. Kegagalan untuk membezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam telah menyebabkan monopoli sektor awam dan beban yang besar untuk mengadakan barangan awam. Keadaan akan bertambah rumit apabila semakin banyak barangan swasta didefinisikan sebagai barangan awam. Di Malaysia, penyediaan barangan awam tidak lagi menjadi aktiviti utama kerajaan pada masa ini. Beberapa barangan yang biasanya dikeluarkan oleh sektor awam telah disediakan melalui pasaran. Antaranya termasuk bekalan elektrik, telefon dan pembetungan. Bagaimanapun, kita dapati pengeluaran awam bagi barangan swasta yang kemudian dijualkan kepada orang ramai boleh juga berlaku. Contoh yang paling mudah ialah kerajaan menjual buku laporan ekonomi kepada orang ramai. 25
  • 26. Kenapakah perkhidmatan kereta api dijadikan sebagai perkhidmatan awam oleh sesetengah negara? Selain daripada kerajaan, pihak swasta juga boleh mengeluarkan barangan awam. Terdapat lima cara di mana pihak swasta boleh mengeluarkan barangan tersebut dan mendapat keuntungan pada masa yang sama iaitu melalui: 1. Kontrak daripada kerajaan Walaupun kerajaan bertanggungjawab menyediakan barangan tersebut, contohnya lampu isyarat dan jalan raya, aktiviti-aktiviti ini boleh dibuat melalui kontrak kepada sektor swasta. Para kontraktor swasta ini akan dipilih selepas proses tawaran dan hendaklah melaksanakan tugas mengikut spesifikasi agensi kerajaan yang telah memberikan kontrak. 2. Hak atau francais monopoli Apabila terdapat monopoli semula jadi atau ekonomi skala yang memerlukan sesuatu barangan itu ditawarkan oleh hanya sebuah firma, maka satu syarikat swasta boleh dilantik oleh kerajaan untuk menawarkan barangan tersebut atas dasar monopoli. Pada peringkat permulaan, syarikat akan bertanding sesama sendiri untuk mendapatkan hak tersebut. Oleh kerana peralatan yang digunakan mempunyai tempoh hayat yang panjang serta memerlukan kos yang besar, maka hak tersebut selalu diberikan untuk tempoh yang panjang. Syarikat yang berjaya mendapat hak pengeluaran barangan akan membuat semua pelaburan. Anda tentu dapat berikan satu contoh barangan yang menggunakan teknik ini di Malaysia. 3. Kontrak pengurusan Dalam keadaan ini, agensi awam akan mengekalkan tanggungjawab dari segi pelaburan tetapi mengatur supaya pengurusan pihak swasta digunakan. Kaedah ini bertujuan untuk mendapatkan faedah daripada pengurusan swasta yang lebih cepat dan tidak memerlukan pengesahan daripada pelbagai peringkat. Sebagai contoh, perkhidmatan telefon di Botswana diuruskan oleh sebuah syarikat swasta. 4. Baucar Ia merupakan satu bentuk subsidi yang dapat diadakan dalam pelbagai bentuk. Barangan yang ditawarkan kepada pengguna bukan merupakan barangan awam tetapi barangan swasta yang disediakan oleh kerajaan 26
  • 27. bagi tujuan keadilan sosial atau menggalakkan penggunaan barangan yang mempunyai eksternaliti positif. Kita dapat melihat beberapa jenis baucar yang digunakan di beberapa negara. Di Amerika Syarikat, “food stamps” diberikan kepada golongan yang tidak berkemampuan untuk membolehkan mereka mendapat barangan makanan secara percuma. Pihak pekedai akan mengajukan baucar tersebut untuk mendapat bayaran daripada kerajaan. Di Chile, baucar digunakan untuk membolehkan kanak-kanak mendapat pendidikan awam di sekolah rendah yang menjadi pilihan ibu bapa. Sementara di Malaysia pula, warga tua yang telah mencapai umur 55 tahun ke atas layak diberi potongan tambang kereta api atau kapal terbang. 5. Koperasi atau kelab atau persatuan Organisasi yang dimaksudkan merupakan organisasi sukarela yang dikendalikan oleh para ahli koperasi atau kelab yang berkenaan. Ia dibentuk bagi tujuan memberi faedah kepada para ahli sahaja. Individu sanggup menjadi ahli dengan membayar yuran dan mengeluarkan sumbangan kerana percaya mereka akan mendapat faedah bersama jika berkongsi menyediakan barangan awam. Sebagai contoh, kelab renang ditubuhkan untuk memenuhi hasrat sesuatu kumpulan yang sanggup berkongsi kos menyediakan kemudahan kolam renang. Ada persatuan yang menyediakan kemudahan stesen radio untuk manfaat ahli-ahli mereka. SOALAN DALAM TEKS 2.1 1. 2. Dalam negara yang mengamalkan ekonomi pasaran terbuka, peranan sektor awam tidak diperlukan. Betul/Salah? Bezakan antara penyediaan dan pengeluaran awam. Berikan satu contoh bagi setiap satu konsep tersebut. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.4 FUNGSI PENGAGIHAN Seperti yang telah dibincangkan dalam bab satu, isu agihan pendapatan dan kekayaan tidak dapat diabaikan oleh kerajaan. Dapatkah anda terangkan apa yang dimaksudkan dengan agihan pendapatan dan 27
  • 28. kekayaan yang adil dan saksama? Sebenarnya, analisis ekonomi moden sukar untuk memberikan jawapan yang tepat tentang persoalan ini. Jawapan kepada persoalan ini selalu melibatkan pertimbangan nilai dalam masyarakat. Antara pendapat beberapa ahli falsafah ialah (i) (ii) (iii) Setiap orang berhak mendapat apa yang diusahakan; Agihan perlu mencapai kegembiraan atau kepuasan maksimum bagi masyarakat; dan Kebajikan disamaratakan. Kita dapati pendapat-pendapat berkenaan sukar untuk diterjemahkan dalam bentuk yang objektif. Jika ia dapat dilakukan sekalipun, ia akan meningkatkan kos kecekapan ekonomi dan merugikan. Ada pendapat yang terlalu memihak kepada pihak yang bernasib baik dan berupaya dalam masyarakat. Sementara yang lain terlalu mengutamakan golongan kurang bernasib baik sehingga akan menindas pihak yang berada. Sebenarnya, perlu ada tolak ansur dalam menyelesaikan isu agihan ini dan ianya bukanlah mudah untuk dilaksanakan. Walaupun semua pihak sedar bahawa terdapat pelbagai kesulitan seperti yang disebutkan, isu agihan ini amat penting bagi polisi awam. Kita berasa gembira apabila terdapat ramai orang kaya dalam sesebuah negara. Bagaimanapun, jika terdapat ramai orang miskin, perkara-perkara negatif seperti ketidakpuasan, tiada toleransi, perpecahan dan kegiatan jenayah boleh meningkat. Banyak kerajaan di dunia berasa gusar apabila ramai rakyat mereka yang miskin kerana kemiskinan boleh menyebabkan unsur-unsur sosialisme merebak dengan mudah. 2.4.1 Konsep dan Ukuran Sebelum kita lihat pendekatan yang perlu diambil oleh kerajaan untuk menangani isu agihan ini, elok jika kita bincangkan kedudukan agihan dalam negara. Sebelum menilai atau mengukur kedudukan agihan, aspek lain yang tidak kurang penting untuk diperhatikan ialah isu kemiskinan. Kemiskinan dapat dibahagikan kepada dua bentuk iaitu kemiskinan mutlak dan kemiskinan relatif. Kemiskinan mutlak merupakan keadaan di mana seseorang tidak dapat mencapai satu taraf hidup sara diri. Ini bermakna dia tidak dapat memenuhi keperluan asas yang penting seperti makanan, pakaian dan tempat tinggal yang memenuhi standard minimum tertentu bagi masa dan kawasan tertentu. Biasanya ukuran yang digunakan untuk menilai kemiskinan mutlak ialah garis kemiskinan. Jika seseorang mempunyai pendapatan di bawah garis kemiskinan, dia dikategorikan sebagai miskin. 28
  • 29. Tahukah anda berapakah garis kemiskinan rakyat Malaysia pada masa ini? Kemiskinan relatif pula bermaksud perbandingan kedudukan ekonomi di antara individu atau kumpulan. Individu atau kumpulan tertentu mungkin mempunyai pendapatan di atas garis kemiskinan tetapi merasakan diri mereka lebih miskin berbanding dengan pihak lain. Dalam keadaan ini, kemiskinan lebih berbentuk psikologi berbanding dengan keadaan taraf hidup sebenar. Ukuran yang paling kerap digunakan untuk mengkaji kedudukan ketidaksamaan dan membuat perbandingan untuk suatu jangka masa dan di antara negara-negara ialah keluk Lorenz dan ko efisien Gini. Keluk Lorenz menunjukkan kepada kita peratus jumlah pendapatan yang dimiliki oleh peratusan kumulatif penduduk dalam sesebuah negara (mengikut kedudukan termiskin hingga yang paling kaya). Anda dapat perhatikan contoh keluk Lorenz di dalam Rajah 2.2. Rajah 2.2 Keluk Lorenz 100 - 90 - 80 - 70 - 60 - 50 A - 40 - 30 B - 20 - 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 % Kumulatif Penerima Pendapatan 29 90 100 0 % Kumulatif Pendapatan
  • 30. Bentuk melengkung keluk tersebut menandakan darjah ketidaksamaan dalam agihan pendapatan. Keluk tersebut mesti menyentuh garis 45° pada sudut bawah sebelah kiri (sifar peratus penerima pendapatan bagi sifar peratus pendapatan) dan pada sudut kanan sebelah atas (100% penerima mendapat 100% pendapatan). Jika semua penerima mendapat pendapatan yang sama banyak, maka keluk Lorenz akan berada di atas garis 45° (saksama sepenuhnya). Jika hanya seorang sahaja menerima semua pendapatan, maka keluk Lorenz hanyalah satu titik pada sudut bawah-kanan rajah berkenaan. Semakin jauh keluk Lorenz dari garis 45°, semakin tinggi darjah ketidaksamaan dalam negara berkenaan. Seperti ahli statistik yang lain, anda mungkin ingin mendapatkan satu ukuran nombor yang jelas untuk mengukur darjah ketidaksamaan yang wujud dalam agihan pendapatan. Ukuran yang selalu digunakan untuk tujuan ini ialah nisbah penumpuan Gini atau ko efisien Gini yang diperolehi daripada keluk Lorenz. Nisbah ini diukur melalui nilai kawasan A dibahagi dengan kawasan A campur B seperti di dalam Rajah 2.2. Semakin besar kawasan A, semakin tinggi nilai nisbah penumpuan ini. Secara teori, julat nilai nisbah ini ialah di antara sifar dan satu. Berikut ditunjukkan formula nisbah penumpuan Gini: A G = (2.1) A+B 0 G = = 0 ; pendapatan sama rata (2.2) = 1 ; paling tidak saksama (2.3) 0+B A G = A+0 2.4.2 Pilihan di antara Agihan Semula dan Peningkatan Pendapatan Secara tradisi, polisi-polisi agihan selalu melibatkan pengagihan semula pendapatan dan kekayaan melalui cara mengenakan beberapa jenis cukai ke atas golongan yang berkemampuan dan hasil tersebut dipindahkan kepada golongan yang kurang berkemampuan. Dapatkah anda nyatakan beberapa contoh cukai yang dikenakan untuk mencapai objektif agihan semula? Benar, ia termasuk cukai pendapatan individu yang menggunakan kadar progresif, cukai ke atas keuntungan perniagaan, cukai eksais ke atas barangan mewah seperti pakej pelancongan, kereta mewah, barangan keluaran kulit yang diimport dan barang-barang antik. 30
  • 31. Seterusnya, pindahan kepada pihak yang kurang berkemampuan boleh dibuat dalam bentuk pemberian tunai atau barang-barang kegunaan harian dan input pertanian. Di samping itu, perkhidmatan kesihatan dan pendidikan yang diberikan secara percuma juga merupakan dua bentuk subsidi yang bertujuan meningkatkan produktiviti individu. Banyak lagi contoh yang dapat anda berikan mengenai bentuk pindahan kepada kumpulan yang kurang berkemampuan. Anda perlulah faham bahawa teknik cukai-pindahan ini bukanlah merupakan satu-satunya cara untuk menyelesaikan isu agihan. Ketidaksamaan juga dapat dikurangkan dengan cara meningkatkan kuasa mendapatkan pendapatan bagi kumpulan miskin. Jika dapat dilakukan, teknik kedua ini perlu diutamakan berbanding dengan teknik agihan semula. Teknik kedua ini dapat mewujudkan masyarakat yang sihat kerana mengurangkan ketidakpuasan hati kumpulan yang berkemampuan dan pada masa yang sama menaikkan moral kumpulan yang kurang berkemampuan. Ini kerana, kedudukan mereka dapat diperbaiki melalui usaha sendiri dengan bantuan kerajaan. Bagaimanakah kerajaan dapat membantu kumpulan yang kurang berkemampuan untuk meningkatkan kuasa mendapatkan pendapatan mereka? Ia dapat ditingkatkan melalui polisi meningkatkan produktiviti dan corak pertumbuhan secara tertumpu kepada kumpulan sasaran. Kumpulan sasaran ini boleh diberikan latihan kemahiran dalam bidangbidang terpilih atau bantuan modal untuk mengusahakan perniagaan atau projek-projek lain. Sekiranya corak pertumbuhan ekonomi dibuat secara umum, maka jurang agihan tidak dapat dikecilkan. SOALAN DALAM TEKS 2.2 1. Bagaimanakah kita dapat menyatakan seseorang itu miskin? 2. Apakah yang dimaksudkan sebagai kemiskinan relatif? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 31
  • 32. 2.5 FUNGSI PENSTABILAN Fungsi penstabilan mempunyai kaitan langsung dengan pencapaian makro ekonomi seperti guna tenaga tinggi, tingkat kestabilan harga yang berpatutan dan kadar pertumbuhan ekonomi yang baik. Anda telah maklum bahawa perkara-perkara tersebut tidak dapat dicapai secara automatik melalui mekanisme pasaran tetapi memerlukan sokongan polisi-polisi kerajaan. Tanpa campur tangan kerajaan, ekonomi selalu mengalami turun naik yang besar, di samping mengalami gangguan dari segi masalah pengangguran dan inflasi. Pengalaman pada tahun-tahun 1970-an menunjukkan bahawa pengangguran dan inflasi boleh berlaku pada masa yang sama. Semakin ekonomi menjadi lebih terbuka dan global, maka kesan-kesan ketidakstabilan akan lebih mudah dipindahkan ke negara-negara lain. Teori ekonomi menunjukkan kepada kita bahawa tingkat guna tenaga dan harga dalam ekonomi bergantung kepada tingkat permintaan agregat yang mempunyai hubungan dengan jumlah output yang dikeluarkan. Tingkat permintaan agregat bergantung kepada keputusan-keputusan pengguna, pengeluar dan pelabur yang berdasarkan faktor-faktor seperti pendapatan sekarang dan masa lalu, jangkaan pendapatan dan kedudukan ekonomi, jumlah kredit dan banyak lagi. Mengikut ahli ekonomi John Maynard Keynes, ketidakstabilan ekonomi adalah disebabkan oleh turun naik dalam permintaan agregat. Apabila permintaan agregat berada pada paras rendah, terhasillah pengangguran yang tinggi. Sebaliknya, apabila ekonomi beroperasi pada kapasiti tinggi, permintaan agregat yang berlebihan akan menyebabkan berlakunya inflasi. Jika permintaan agregat dapat dikawal dengan baik, maka kestabilan ekonomi dan guna tenaga penuh akan dicapai. Oleh kerana polisi-polisi pencukaian dan perbelanjaan kerajaan boleh mempengaruhi permintaan agregat, belanjawan kerajaan boleh digunakan untuk menghadapi ketidakstabilan ekonomi, pengangguran dan inflasi. Jika anda perhatikan persamaan di bawah, anda akan dapati bahawa perbelanjaan kerajaan ialah satu komponen permintaan agregat. Ia boleh mempengaruhi tingkat permintaan secara langsung. Cukai pula akan memberi kesan terhadap pendapatan boleh guna pengguna dan keuntungan firma. Maka, polisi pencukaian mempunyai kesan tidak langsung ke atas penggunaan dan pelaburan yang merupakan sebahagian daripada komponen permintaan agregat. Cukai dan perbelanjaan kerajaan merupakan alat-alat fiskal. Kedudukan alat-alat fiskal ini dalam persamaan permintaan agregat ditunjukkan di bawah: AD = C + I + G 32
  • 33. di mana AD ialah permintaan agregat, C ialah penggunaan, I ialah pelaburan, dan G ialah perbelanjaan kerajaan. Dalam keadaan pengangguran, harga dan upah sukar diharapkan sebagai mekanisme yang dapat memperbaiki keadaan secara automatik (downward rigid). Jika harga atau upah turun, maka permintaan untuk buruh dan barangan akan naik, menyebabkan guna tenaga meningkat. Sebaliknya, kita dapati disebabkan kekakuan dalam mekanisme harga dan upah, maka kerajaan perlu membantu untuk meningkatkan permintaan agregat melalui polisi fiskal pengembangan (expansionary) iaitu meningkatkan perbelanjaan kerajaan dan menurunkan cukai supaya pendapatan boleh guna individu dan firma boleh ditingkatkan. Melalui cara ini penggunaan dapat ditingkatkan. Dalam keadaan inflasi pula, kerajaan bolehlah menggunakan polisi fiskal mengecut (contractionary). Polisi fiskal juga akan memberi kesan kepada kadar tabungan dan pelaburan yang secara langsung membabitkan kadar pembentukan modal (capital formation) yang akan memberi kesan kepada pertumbuhan ekonomi dan produktiviti. Fungsi penstabilan ini menjadi lebih rumit kerana ekonomi setiap negara tidak beroperasi secara berasingan. Sebaliknya, ekonomi sesebuah negara dihubungkan dengan ekonomi-ekonomi lain melalui perdagangan dan pengaliran modal. Polisi dalaman yang memberi kesan kepada tingkat pendapatan dalaman dan harga juga akan memberi kesan kepada eksport, import, imbangan pembayaran dan melibatkan negara-negara lain. Bukan sahaja polisi belanjawan kerajaan mempunyai kesan ke atas keadaan-keadaan ekonomi, tetapi keadaan ekonomi juga akan memberi kesan kepada tingkat hasil dan perbelanjaan kerajaan. Dengan perkataan lain, polisi belanjawan mungkin mendatangkan kesan yang bertentangan daripada yang dirancangkan. Sebagai contoh, apabila ekonomi berada di bawah paras guna tenaga penuh, potongan cukai mungkin membawa kepada defisit yang kecil sahaja berbanding dengan yang dijangkakan. Ini berlaku kerana, defisit terancang kerajaan telah menggiatkan kenaikan dalam pendapatan sektor swasta yang akhirnya meningkatkan hasil cukai kepada kerajaan. Keadaan sebaliknya berlaku apabila cukai ditingkatkan atau perbelanjaan kerajaan dikurangkan untuk mengelakkan defisit belanjawan, defisit mungkin tetap akan berlaku. Kerajaan mungkin menjangkakan defisit akan berlaku disebabkan jumlah pendapatan berada di bawah tingkat guna tenaga penuh. Ahli politik pula berpendapat bahawa cukai perlu dinaikkan dan perbelanjaan kerajaan dikurangkan untuk membawa 33
  • 34. kepada belanjawan berimbang (balanced budget). Polisi sedemikian mungkin akan menyebabkan keadaan ekonomi bertambah buruk. Anda akan dapati kenaikan dalam cukai akan mengurangkan pendapatan boleh guna, yang akan membawa kepada kejatuhan dalam penggunaan dan permintaan agregat. Oleh kerana C + I + G telah jatuh, maka tingkat Y akan jatuh menyebabkan perolehan sebenar daripada cukai akan berkurangan dan bukannya bertambah seperti yang diharapkan. Maka, berlaku defisit belanjawan yang tidak dirancang (unplanned). Setelah mengikuti perbincangan di atas, anda dapat membuat kesimpulan bahawa mengadakan perubahan-perubahan fiskal yang dapat menghasilkan guna tenaga tinggi dan pada masa yang sama mengurangkan ketidakstabilan ekonomi bukanlah satu perkara yang mudah untuk dilakukan. Ada kalanya sekatan-sekatan fiskal seperti dasar berjimat cermat yang diadakan untuk menghadapi inflasi membawa kepada kelesuan ekonomi. Sebaliknya, polisi-polisi makro ekonomi berbentuk pengembangan pula mungkin membawa kepada keadaan di mana ekonomi menjadi terlalu giat (overactive) dan membawa kepada inflasi. Adakah anda tahu bahawa kerajaan pernah mengamalkan dasar berjimat cermat pada pertengahan tahun-tahun 1980-an? Mengapakah kerajaan mengambil tindakan sedemikian? Soalan ini mungkin menimbulkan tanda tanya kepada anda. Kenapakah pembuat-pembuat polisi ada kalanya gagal membentuk polisi yang betul dan menyebabkan keadaan kestabilan? Antara jawapan-jawapan kepada persoalan ini ialah 1. Kesilapan meramalkan keadaan ekonomi dan kelewatan melaksanakan polisi fiskal Seperti pembuat keputusan yang lain, pembuat-pembuat polisi bergantung kepada pengetahuan yang tidak sempurna. Kebolehan untuk menjangkakan keadaan inflasi dan kemelesetan agak terhad. Keadaan ekonomi tersebut yang memerlukan perubahan dalam polisi fiskal mungkin telah wujud sebelum ianya disedari. Seterusnya, walaupun jika keadaan tersebut disedari dan polisi perlu diubah untuk menghadapi keadaan-keadaan tersebut, kelewatan akan berlaku sebelum ianya dapat dilaksanakan. Ini kerana, banyak pihak perlu dirujuk dan prosedur perlu diikuti sebelum sebarang perubahan dalam polisi dapat dikuatkuasakan. Kelewatan seperti ini dikatakan sebagai masalah jangkaan masa (time lag). 34
  • 35. 2. Jika kemelesetan ekonomi bersifat setempat (localized) iaitu di sesuatu kawasan atau industri atau di kalangan kumpulan tertentu, maka rangsangan ekonomi bersifat umum adalah kurang efektif Rangsangan yang terhasil daripada penurunan cukai atau peningkatan dalam perbelanjaan kerajaan akan dirasai di semua bahagian ekonomi dan keadaan ini akan memberi tekanan kepada bahagian yang tidak bermasalah sebelumnya dan tidak dapat membantu bahagian yang bermasalah. Dalam keadaan di mana masalah bersifat terhad atau tertumpu, pendekatan mikro ekonomi adalah lebih baik. Polisi fiskal mesti bersifat spesifik kepada masalah untuk membolehkan ia menjadi efektif. Ini dapat dilakukan dengan membuat perancangan perbelanjaan projek yang spesifik kepada sektor atau kumpulan bermasalah. Bagaimanapun, masalah kepada penyelesaian bentuk ini ialah faktor pertimbangan politik seperti yang dibincangkan di bawah. 3. Teori pilihan awam menunjukkan bahawa polisi fiskal cenderung menyebabkan kesan inflasi (inflationary bias) Jika polisi fiskal diharapkan supaya mempunyai pengaruh untuk membetulkan keadaan ekonomi, ia perlu bertindak berdasarkan keadaan ekonomi. Sebagai contoh, apabila keadaan ekonomi berubah daripada keadaan menurun (kemelesetan) kepada keadaan menaik (mengembang), polisi fiskal juga perlu diubah daripada bentuk pengembangan kepada bentuk sekatan. Bagaimanapun, polisi fiskal tidak diubah oleh para ahli ekonomi. Sebaliknya, ia merupakan tindakan oleh pembuat polisi iaitu ahli-ahli politik. Mereka berminat mengetahui bagaimana polisi fiskal akan memberi kesan kepada imej dan prospek pemilihan semula mereka. Oleh itu, dapat dikatakan bahawa polisi fiskal dipengaruhi oleh pertimbangan politik. Penurunan cukai dan peningkatan perbelanjaan kerajaan akan membolehkan ahli politik memberi faedah kepada para pemilih. Faedah seperti ini popular di kalangan rakyat. Sebaliknya, apabila keadaan memerlukan supaya cukai dinaikkan dan perbelanjaan kerajaan dikurangkan, ahli-ahli politik agak keberatan untuk melaksanakan polisi ini. 4. Kesan sampingan daripada mengurangkan keberkesanannya polisi fiskal akan Sebagai contoh, pembuat polisi telah bersetuju untuk meningkatkan perbelanjaan kerajaan bagi menggalakkan permintaan agregat. Jika tambahan perbelanjaan yang diperlukan itu dibiayai melalui pinjaman, permintaan untuk dana pinjaman akan meningkat, menyebabkan tekanan ke atas kadar bunga. Kadar bunga yang meningkat ini akan menyebabkan tingkat pelaburan swasta dan pembelian barangan tahan lama terjejas. 35
  • 36. Sekiranya cukai ditingkatkan untuk membiayai perbelanjaan ini, ia akan menyebabkan perbelanjaan swasta pula terjejas. Kadar cukai yang semakin tinggi akan mengurangkan pendapatan boleh guna dan mengurangkan perbelanjaan isi rumah dan firma. Bagaimanakah pertimbangan politik dapat diminimumkan bagi membolehkan pembuat-pembuat dasar memilih polisi fiskal yang sesuai? 2.5.1 Penstabil Automatik Terdapat beberapa program fiskal yang bertindak untuk menstabilkan ekonomi secara automatik. Ia tidak memerlukan tindakan legislatif dan masalah jangkaan masa juga dapat diminimumkan. Penstabil automatik ini akan membawa kepada belanjawan defisit semasa ekonomi mengalami kemelesetan dan akan menyebabkan belanjawan lebihan apabila ekonomi berkembang. Apabila pengangguran meningkat dan pasaran menjadi perlahan, penstabil automatik ini akan mengurangkan cukai dan meningkatkan perbelanjaan kerajaan untuk membantu ekonomi memulihkan keadaan. Sebaliknya, apabila ekonomi terlalu cepat berkembang, ia akan bertindak seperti brek dengan meningkatkan hasil cukai dan mengurangkan perbelanjaan kerajaan. Tiga daripada penstabil automatik ini ialah: 1. Cukai keuntungan syarikat Ia merupakan alat fiskal terbaik. Ini kerana keuntungan syarikat sangat sensitif kepada keadaan turun naik dalam ekonomi. Dalam keadaan kemelesetan, keuntungan syarikat akan jatuh menyebabkan hasil daripada cukai ini juga berkurangan. Kejatuhan yang banyak dalam hasil cukai akan membesarkan saiz defisit kerajaan. Pada masa ekonomi mengalami kenaikan, cukai syarikat akan meningkat lebih cepat daripada upah, pendapatan atau penggunaan. Peningkatan keuntungan syarikat ini akan menyebabkan kenaikan yang banyak dalam hasil cukai kepada kerajaan walaupun polisi cukai kerajaan tidak diubah pada masa ini. 2. Cukai pendapatan yang progresif Semasa ekonomi sedang berkembang, pendapatan boleh guna pengguna akan meningkat lebih perlahan berbanding dengan jumlah pendapatan. Ini berlaku kerana dengan pendapatan yang lebih tinggi, cukai pendapatan progresif akan menolak pengguna memasuki tingkat (bracket) cukai yang lebih tinggi. Maka, hasil cukai meningkat kerana dua sebab. Pertama, pendapatan yang diperolehi semasa ekonomi berkembang lebih tinggi daripada sebelumnya. Kedua, kadar cukai yang lebih tinggi akan dikenakan ke atas pendapatan marginal yang bertambah. 36
  • 37. 3. Pampasan pengangguran Beberapa negara mengamalkan sistem mengenakan cukai ketika seseorang mempunyai pekerjaan dan memberikan bayaran (compensation) apabila beliau tidak bekerja. Apabila pengangguran tinggi, hasil daripada cukai ini rendah kerana ramai orang tidak bekerja. Bayaran yang terpaksa ditanggung oleh kerajaan akan meningkat kerana ramai orang layak mendapat faedah ini. Program ini akan menghasilkan defisit secara automatik semasa kemelesetan. Sebaliknya, apabila pengangguran rendah, hasil cukai daripada sumber ini akan meningkat kerana semakin ramai orang bekerja. Jumlah pampasan yang perlu dibayar kepada penganggur adalah sedikit pada masa ekonomi mengalami kadar pengangguran yang rendah. Program ini akan menghasilkan lebihan semasa keadaan ekonomi baik. SOALAN DALAM TEKS 2.3 1. Apabila berlaku inflasi dalam keadaan guna tenaga tinggi, kerajaan boleh menggunakan polisi fiskal (mengembang/mengecut) untuk (menyekat/ meningkatkan) permintaan agregat. 2. Kenapakah polisi fiskal cenderung mengalami kesan inflasi? 3. Terangkan mengenai dua bentuk penstabil automatik yang ada di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.6 RUMUSAN Anda telah didedahkan dengan keempat-empat fungsi utama sektor awam. Sektor awam berkhidmat untuk memenuhi kepentingan dan kebajikan masyarakat dengan menyediakan sistem pertahanan, keselamatan dan keadilan yang memuaskan. Rakyat perlu merasakan diri mereka selamat daripada ancaman musuh dari dalam mahupun luar negara. Tanpa perlindungan ke atas harta benda, kebebasan dan nyawa rakyat maka kerajaan negara berkenaan telah gagal menjalankan kewajipannya yang paling penting. 37
  • 38. Selain itu, sektor awam memerlukan sumber-sumber untuk melaksanakan tanggungjawabnya. Melalui fungsi peruntukan, sumbersumber dalam negara diagih-agihkan untuk kegunaan sektor awam dan sektor swasta. Sektor awam perlu mengadakan pelbagai barang dan perkhidmatan untuk memenuhi tuntutan masyarakat. Oleh itu, ia perlu mendapatkan sumber melalui cukai, pengenaan bayaran dan pinjaman. Kepentingan kumpulan kurang bernasib baik dalam sesebuah negara juga tidak boleh diabaikan. Satu pendekatan untuk mengurangkan jurang ketidaksamaan ialah melalui teknik cukai-pindahan. Walau bagaimanapun, kecenderungan pada masa kini adalah untuk mengurangkan jurang agihan dengan cara menambahkan kuasa mendapatkan pendapatan bagi kumpulan miskin. Sektor awam juga diharapkan dapat memperbaiki prestasi dan menstabilkan ekonomi melalui penggunaan dasar fiskal. Anda telah lihat bahawa penggunaan dasar fiskal bukanlah sesuatu yang mudah untuk dilakukan. Ia mungkin menambahkan masalah yang sedang dialami atau bukan merupakan penyelesaian yang terbaik. Adalah jelas kepada kita bahawa tanggungjawab sektor awam amat berat kerana keempat-empat fungsi ini bukan saling melengkapi. Penekanan kepada mana-mana fungsi mungkin menyebabkan fungsi yang lain terjejas. Oleh itu, pembuat-pembuat keputusan dalam sektor awam perlu membuat pertimbangan yang terbaik bagi memenuhi matlamat negara dan masyarakat pada satu-satu masa. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Sumber-sumber produktif dalam sesebuah negara adalah tidak terhad. Betul/Salah? 2. Bagi mengumpulkan cukai jualan, memperuntukkan sumber-sumber. kerajaan tidak perlu Benar/Salah? 3. Di antara ukuran-ukuran berikut, yang manakah yang paling sesuai digunakan untuk mengetahui keadaan agihan pendapatan dan kekayaan dalam negara? A. B. Pendapatan per kapita. Keluk Lorenz. 38
  • 39. C. D. E. 4. Garis kemiskinan. A dan B. B dan C. Jika tingkat perbelanjaan dalam negara tidak mencukupi untuk menggunakan semua sumber (terdapat masalah pengangguran), maka kerajaan boleh A. B. C. D. E. Meningkatkan cukai pendapatan individu. Menambahkan pelaburan awam. Mengurangkan pelaburan swasta. A dan B. B dan C. 5. Nyatakan empat cara bagi pihak swasta menggantikan kerajaan sebagai pengeluar. 6. Bagaimanakah polisi-polisi cukai dan perbelanjaan kerajaan dapat mempengaruhi prestasi ekonomi negara? 7. Senaraikan tiga program bantuan kerajaan kepada rakyat miskin di Malaysia. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 2.1 1. Salah. 2. Penyediaan awam bermaksud penawaran barangan kepada masyarakat dibiayai melalui belanjawan kerajaan. Masyarakat biasanya mendapat barangan ini secara percuma atau pada harga yang rendah. Kerajaan mungkin menggunakan teknik pemberian kontrak atau francais monopoli kepada pihak swasta untuk mengeluarkan barangan ini. Satu contoh yang dapat diberikan ialah pemasangan lampu isyarat. Pengeluaran awam pula bermakna penggunaan kakitangan dan dana awam untuk menawarkan barangan kepada masyarakat. Satu 39
  • 40. contoh ialah pendidikan di institusi pendidikan awam. Kakitangan akademik dan sokongan merupakan kakitangan awam yang mendapat gaji dan faedah daripada tabung kerajaan. SDT 2.2 1. Kita dapat menyatakan seseorang sebagai miskin dengan membandingkan jumlah pendapatan yang diterima dengan garis kemiskinan. Jika pendapatannya berada di bawah garis kemiskinan, maka dia dikatakan miskin pada masa itu. 2. Kemiskinan relatif bermaksud kedudukan ekonomi seseorang atau satu kumpulan berbanding dengan pihak lain yang dirasai lebih baik berbanding dengan individu atau kumpulan tersebut. Kedudukan ekonomi individu atau kumpulan itu tidak semestinya berada di bawah garis kemiskinan. SDT 2.3 1. Mengecut, menyekat. 2. Polisi fiskal dapat memperbaiki keadaan ekonomi apabila ia bertindak berdasarkan keadaan ekonomi. Pada masa kemelesetan, polisi fiskal berbentuk pengembangan dengan peningkatan perbelanjaan kerajaan dan penurunan cukai. Sebaliknya, dalam keadaan inflasi, polisi fiskal perlu berbentuk sekatan. Ini bermaksud perbelanjaan kerajaan dikurangkan dan cukai ditambah. Bagaimanapun, polisi sedemikian tidak digemari oleh ahli-ahli politik yang merupakan pembuat-pembuat keputusan. Polisi sekatan tidak menaikkan imej dan prospek pemilihan semula kerana ia seolah-olah satu ubat yang amat pahit kepada rakyat. Ahli-ahli politik lebih menggemari polisi dalam bentuk pengembangan dan jika ia terus dilaksanakan pada masa inflasi, ia tidak membantu mengurangkan kesan inflasi, malah memburukkan lagi keadaan. 4. Dua bentuk penstabil automatik yang ada di Malaysia ialah cukai keuntungan syarikat dan cukai pendapatan individu yang progresif. Dalam keadaan ekonomi berkembang, firma akan mengalami peningkatan untung. Oleh itu, hasil kerajaan melalui sumber cukai syarikat akan bertambah walaupun kerajaan tidak mengubah struktur cukai berkenaan. Pada masa kemelesetan pula, penurunan untung secara automatik akan menyebabkan hasil kerajaan daripada sumber ini berkurangan. Ini akan menyebabkan berlaku defisit pada masa kemelesetan. 40
  • 41. Begitu juga dengan cukai pendapatan individu yang menggunakan kadar progresif. Bila ekonomi mengalami pertumbuhan, individu kebiasaannya akan mendapat lebih banyak pendapatan. Pendapatan yang semakin tinggi ini akan menyebabkan cukai yang semakin tinggi perlu dibayar. Ini berlaku kerana pendapatan yang akan dicukai telah memasuki tingkat kadar yang lebih tinggi. Oleh itu, kerajaan akan mendapat lebih banyak hasil cukai pada masa ekonomi berkembang. Perkara sebaliknya akan berlaku pada masa kemelesetan kerana individu mendapat pendapatan yang kurang dan kadar yang dikenakan pun lebih rendah. 41
  • 42. 42
  • 43. BAB 3 PENILAIAN POLISI AWAM DAN ALAT-ALAT FISKAL OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai polisi-polisi awam, terutamanya polisi fiskal. 2. Membezakan di antara alat penerimaan dan perbelanjaan kerajaan. 3. Menentukan kesan penggunaan alat-alat fiskal yang berbeza ke atas individu, firma dan ekonomi. 3.1 PENGENALAN Kerajaan telah mengadakan pelbagai polisi yang memberi kesan kepada kehidupan kita. Banyak di antara polisi-polisi berkenaan melibatkan faedah atau kos kepada kita sebagai ahli masyarakat. Sebahagian daripada polisi-polisi tersebut merupakan polisi fiskal yang sedang kita kaji. Oleh itu amat penting kepada kita untuk melihat beberapa kriteria yang sering digunakan oleh ahli-ahli ekonomi dan bukan ekonomi apabila membincangkan mengenai rasional pembentukan sesuatu polisi. Dalam bab ini juga anda akan didedahkan mengenai alat-alat penerimaan dan perbelanjaan kerajaan. Alat penerimaan kerajaan ini merupakan semua hasil sama ada dalam bentuk cukai atau bukan cukai yang diterima oleh Perbendaharaan kerajaan. Oleh itu ia termasuk lebihan atau keuntungan yang diterima oleh perbadanan-perbadanan awam dan pinjaman. Perbelanjaan kerajaan pula didefinisikan sebagai semua pembiayaan yang dilakukan oleh kerajaan bagi melaksanakan fungsifungsi sektor awam seperti yang dibincangkan dalam bab terdahulu. 3.2 KRITERIA PENILAIAN POLISI AWAM Oleh kerana polisi fiskal ialah sebahagian daripada polisi awam, penting bagi anda memahami bagaimana caranya untuk menilai sesuatu polisi awam. Secara umum, penilaian mengenai polisi awam adalah berdasarkan pertimbangan nilai (value judgment) mengenai kesan-kesan daripada sesuatu polisi itu. Disenaraikan di bawah ini beberapa kriteria utama yang selalu digunakan untuk menilai polisi awam. Ini tidak bermaksud bahawa kriteria-kriteria ini yang paling baik atau paling penting berbanding dengan kriteria-kriteria lain yang tidak disenaraikan. 43
  • 44. 3.2.1 Ekuiti Kriteria ini paling kerap digunakan apabila menilai polisi awam. Apakah yang anda faham mengenai ekuiti atau kesaksamaan? Kebanyakan orang merasakan bahawa polisi-polisi kerajaan perlu membawa kesan yang adil atau saksama kepada masyarakat. Kelebihan kriteria ini ialah ia diterima oleh orang ramai sebagai penting. Tidak ada orang yang beranggapan bahawa ketidakadilan baik bagi sesuatu polisi awam. Walaupun kriteria ini paling kerap digunakan, ia tidak bermakna bahawa mudah untuk menentukan maksud ekuiti yang diperlukan ini. Beberapa contoh berikut mungkin dapat memberikan gambaran kepada anda mengenai kesulitan ini. Adakah sistem gaji minimum merupakan satu polisi yang saksama untuk dilaksanakan? Pelaksanaan sistem gaji ini akan menyebabkan sebahagian orang (pekerja) menerima kadar upah yang lebih tinggi. Pada masa yang sama, ia akan menyebabkan pengangguran kepada sebahagian yang lain dan kenaikan harga barangan kepada pengguna. Adakah anda bersetuju bahawa kesan gaji minimum ke atas kumpulan-kumpulan yang berbeza ini dapat dikatakan sebagai adil dan saksama? Bagaimana pula dengan polisi mengenai sekolah awam? Adakah adil apabila kerajaan mengenakan cukai ke atas pihak yang tidak mempunyai anak yang bersekolah untuk membiayai persekolahan awam ini? Pihak yang tidak membayar cukai pula mungkin mempunyai anak yang ramai di sekolah awam dan mendapat faedah yang besar daripada polisi ini. Cuba anda teliti pula kenyataan berikut. “Pendapatan daripada faedah bagi bon-bon kerajaan yang dikecualikan daripada cukai akan menyebabkan golongan kaya mengelak daripada menanggung beban yang saksama dari segi pembayaran cukai”. Ramai pihak mungkin bersetuju dengan kenyataan tersebut. Walau bagaimanapun, kenyataan ini tidak menunjukkan kesan sebenar pengecualian cukai berkenaan. Pihak yang memegang bon-bon yang kadar faedahnya dikecualikan daripada cukai bukan merupakan pihak yang mendapat faedah terbesar daripada polisi ini. Pada kebiasaannya, kerajaan menjual bon dengan kadar faedah yang lebih rendah berbanding dengan peminjam lain. Jika pengecualian cukai ditarik balik, maka kerajaan perlu menjual bon pada kadar faedah yang setara dengan bon-bon komersial yang lain. Akibatnya, golongan kaya yang membeli bon tersebut akan membayar cukai bagi keuntungan yang mereka terima. Masalahnya, adakah terdapat perbezaan dari segi kesan bagi kedua-dua polisi berkenaan? Contoh di atas menunjukkan kepada kita mengenai kepentingan analisis yang positif dalam membuat pertimbangan mengenai aspek ekuiti. 44
  • 45. Kebanyakan orang sering membuat pertimbangan tanpa benar-benar memahami kesan-kesan yang akan timbul daripada pelaksanaan sesuatu polisi. Mungkin sebilangan kecil sahaja yang benar-benar memahami maksud ekuiti. Oleh itu, dapat disimpulkan bahawa kriteria ini sukar untuk digunakan secara praktikal, tetapi ini tidak bermaksud ianya tidak penting dan patut diabaikan. Sebenarnya masih terdapat persetujuan umum mengenai kepentingan kriteria ini. Sebagai contoh, tidak ada pihak yang akan bersetuju bahawa mencukai golongan miskin bagi tujuan membiayai aktiviti-aktiviti rekreasi golongan kaya sebagai satu polisi yang akan memenuhi kriteria ekuiti. Di kalangan ahli-ahli ekonomi, persoalan mengenai ekuiti membawa maksud yang agak sempit. Ia selalu dirujuk sebagai kesan pengagihan semula bagi sesuatu polisi. Apa yang dimaksudkan di sini ialah, adakah pihak yang akan menerima faedah merupakan golongan yang lebih miskin daripada pihak yang akan menanggung kos daripada sesuatu polisi agihan semula? Jika ya, ia telah memenuhi kriteria ekuiti bagi ahli ekonomi. Apakah pendapat anda sekiranya kerajaan memberikan subsidi kepada syarikat-syarikat besar yang mengalami masalah semasa kemelesetan? 3.2.2 Kepentingan Awam Dalam sistem demokrasi, setiap pengundi mempunyai sedikit input dalam proses pembuatan keputusan kerajaan. Oleh itu, adalah wajar sekiranya maklumat diperolehi mengenai apakah tindakan-tindakan yang masyarakat inginkan daripada kerajaan. Salah satu daripada jawapannya ialah kerajaan patut mengambil tindakan yang memenuhi kepentingan awam (public interest). Apakah yang dimaksudkan dengan kepentingan awam? Beberapa kurun yang lalu, Jeremy Bentham mencadangkan supaya kepentingan awam dipenuhi oleh kerajaan dengan mengadakan polisi-polisi yang dapat memberikan faedah terbanyak kepada paling ramai orang (the greatest good for the greatest number). Pendapat yang dikemukakan ini nampak menarik. Bagaimana pula ia hendak diterjemahkan dalam realiti sebenar? Mengikut kriteria Bentham, polisi yang membawa faedah kepada semua orang adalah polisi yang terbaik. Mungkin polisi yang membawa banyak faedah kepada bilangan 45
  • 46. yang ramai dengan kos yang kecil kepada bilangan yang sedikit masih dapat diterima. Bagaimana pula halnya dengan polisi yang memberi faedah kepada sebahagian ahli masyarakat dan menimbulkan kos kepada sebahagian yang lain? Oleh yang demikian, satu kaedah untuk mengukur faedah dan kos perlu diadakan bagi menentukan sama ada ianya dapat mencapai kriteria memberi faedah terbanyak kepada ramai orang. Cara yang digunakan oleh Bentham ini ada kalanya dikenali sebagai pandangan utilitarian. Pada penghujung kurun ke sembilan belas, sesetengah ahli utilitarian seperti John Stuart Mill mengetengahkan pendapat bahawa kepuasan atau utiliti dapat diukur. Hal ini mungkin hanya teori semata-mata. Ini kerana, satu cara untuk mengukur kepentingan awam ialah dengan menjumlahkan jumlah utiliti dalam sesebuah masyarakat. Mana-mana polisi yang meningkatkan jumlah utiliti masyarakat akan memenuhi kriteria kepentingan awam. Antara penggunaan terawal konsep ini ialah ke atas agihan semula pendapatan. Seorang yang kaya dikatakan akan mengalami pengurangan utiliti yang lebih kecil jika satu ringgit pendapatannya diambil berbanding dengan peningkatan utiliti kepada seorang miskin yang diserahkan wang itu. Oleh itu, kriteria kepentingan awam dapat dilaksanakan apabila pendapatan golongan kaya dicukai untuk diagihkan kepada golongan miskin. Perlu disebut di sini bahawa penggunaan konsep utilitarian untuk mewajarkan polisi awam bukan mudah. Ramai yang tidak bersetuju bahawa kepuasan dapat diukur secara objektif. Selain itu, penggunaan kriteria ini ditolak oleh sebahagian ahli masyarakat kerana ia mewajarkan sebarang tindakan yang merugikan seseorang dengan alasan satu pihak lagi akan mendapat keuntungan atau penambahan kebajikan yang lebih tinggi. Bayangkan jika anda dipaksa menyerahkan harta anda kerana harta itu dapat digunakan oleh lebih ramai orang untuk faedah mereka, ataupun jika anda dipaksa menjadi abdi kepada orang lain dengan alasan kerugian yang dialami oleh anda adalah kecil jika dibandingkan dengan faedah yang akan didapati oleh pihak yang menjadi tuan. Ada pihak yang mengaitkan kaedah mencukai golongan kaya untuk diagihkan kepada golongan miskin sebagai satu bentuk pengabdian. Adakah anda bersetuju dengan pendapat seperti ini? Apakah pendapat anda mengenai bayaran zakat yang dikenakan ke atas orang Islam yang berkemampuan? 3.2.3 Kecekapan Ekonomi Kecekapan ekonomi merupakan satu kriteria yang digunakan dengan meluas oleh ahli-ahli ekonomi apabila menilai polisi. Ia kadangkala 46
  • 47. disebut sebagai kriteria Pareto bersempena dengan nama pelopornya iaitu Vilfredo Pareto (1848-1923). Walaupun kecekapan sangat dititikberatkan oleh ahli-ahli ekonomi, ianya tidak begitu dipentingkan oleh mereka yang bukan merupakan ahli ekonomi. Ia dianggap sebagai remeh kerana dilihat sebagai mementingkan isu-isu material seperti meminimumkan kos, memaksimumkan keuntungan dan lain-lain. Sebenarnya kriteria ini bukan berbentuk materialistik, sebaliknya ia mementingkan kebajikan manusia. Secara umum, sistem ekonomi yang cekap ialah sistem ekonomi yang membuatkan semua orang mendapat sebanyak mungkin faedah. Mungkin definisi sebegini dapat diterima oleh lebih ramai orang yang bukan merupakan ahli ekonomi. Mari kita lihat dengan teliti definisi kecekapan. Keadaan Pareto optimum bermaksud satu peruntukan sumber-sumber yang cekap yang tidak memungkinkan lagi perubahan dilakukan untuk memperbaiki kedudukan mana-mana individu, tanpa menyebabkan orang lain mengalami kerugian. Menurut Pareto, tidak munasabah jika membandingkan utiliti di antara dua individu. Oleh itu, satu cara untuk memastikan perubahan akan meningkatkan kebajikan sosial ialah jika salah seorang individu dapat diperbaiki kebajikannya tanpa merugikan individu lain. Perubahan ini dikatakan sebagai tindakan ke arah kecekapan Pareto (Pareto superior). Sebaliknya, jika perubahan yang dicadangkan akan menyebabkan sebahagian daripada orang mendapat kelebihan dan pada masa yang sama menyebabkan sebahagian yang lain mengalami kerugian, ia bukanlah merupakan tindakan yang cekap. Ketidakcekapan membayangkan keadaan pembaziran kerana ekonomi tidak memenuhi kehendak manusia sebaik yang boleh. Definisi di atas dapat diterangkan dengan lebih jelas melalui Rajah 3.1. Bagi memudahkan perbincangan, kita andaikan sebuah masyarakat yang terdiri daripada dua orang individu iaitu Anis dan Syah. Dalam rajah berkenaan, kebajikan Anis diukur secara mendatar dan kebajikan Syah diukur secara menegak. Semakin ke kanan rajah berkenaan, semakin tinggi kebajikan Anis dan semakin ke atas rajah, semakin tinggi kebajikan Syah. Sebarang peruntukan sumber-sumber memberikan sejumlah kebajikan kepada setiap seorang daripada mereka dan dapat diplotkan di atas rajah berkenaan. Disebabkan terdapat had kepada jumlah sumber yang ada untuk menyediakan barang dan perkhidmatan, maka terdapat had mengenai sejauh manakah kebajikan Anis dan Syah dapat dipenuhi. Had ini ditunjukkan melalui sempadan kebajikan atau sempadan utiliti (welfare frontier) Z1Z2. Sebarang titik di luar garis sempadan ini tidak dapat dilaksanakan. Sebagai contoh, negara berkenaan tidak dapat 47
  • 48. mengeluarkan sejumlah gabungan barang dan perkhidmatan yang ditunjukkan oleh titik M. Sebaliknya, sebarang titik di atas atau di dalam sempadan Z1Z2 dapat dicapai. Rajah 3.1 Sempadan Kebajikan Kebajikan Syah Z1 iD iM iA Ci 0 iB Z2 Kebajikan Anis Anda dapat melihat bahawa sebarang titik di atas sempadan kebajikan Z1Z2 menunjukkan peruntukan sumber yang cekap. Sebagai contoh, titik A ialah peruntukan sumber yang cekap kerana tidak mungkin lagi kebajikan Anis diperbaiki tanpa merugikan Syah kerana tidak munasabah untuk bergerak di luar daripada sempadan tersebut. Perhatikan bagaimana perkara ini juga benar bagi titik B dan D. Kita dapat simpulkan bahawa terdapat banyak titik yang cekap di atas sempadan kebajikan berkenaan. Kriteria kecekapan tidak bermaksud terdapat hanya satu cara sahaja untuk mencapai objektif sesuatu polisi. Titik kecekapan yang berbeza di atas sempadan kebajikan menandakan agihan kebajikan atau pendapatan benar yang berbeza di antara Anis dan Syah. Maka, kecekapan tidak memberikan jawapan kepada soalan bagaimanakah pendapatan benar sepatutnya diagihkan di antara ahli masyarakat. Andaikan hanya satu barangan yang dikeluarkan, iaitu makanan dan penggunaan sumber-sumber dengan cekap akan mengeluarkan sebanyak 100 unit makanan. Titik A mungkin menunjukkan bahawa Syah dan Anis masing-masing mendapat 50 unit makanan. Manakala titik B menunjukkan Syah mendapat 25 unit dan Anis mendapat 75 unit makanan. Kedua-dua cara pembahagian dianggap sebagai cekap kerana tidak ada cara lain untuk meningkatkan kebajikan mereka melainkan memberi mereka lebih unit makanan dan ini hanya 48
  • 49. dapat dilakukan jika bahagian individu lain dikurangkan. Oleh itu, kita dapat simpulkan bahawa pertimbangan nilai diperlukan untuk menentukan agihan pendapatan benar yang saksama bagi individu. Cuba anda perhatikan pula titik C. Ini merupakan titik yang tidak cekap kerana ekonomi tersebut mungkin hanya mengeluarkan sebanyak 80 unit makanan. Masih ada ruang untuk mengubah peruntukan sumber bagi memperbaiki kedudukan seseorang individu tanpa merugikan individu lain. Dengan mengubah titik C ke titik A, kedudukan Syah akan diperbaiki tanpa merugikan Anis, ataupun jika titik C diubah ke B, kedudukan Anis ditingkatkan tanpa mengurangkan kebajikan Syah. Ini tidak bermakna semua titik yang cekap lebih baik daripada semua titik yang tidak cekap. Cuba anda bayangkan perubahan dari titik D yang merupakan titik peruntukan sumber yang cekap kepada titik C yang dianggap sebagai tidak cekap. Perubahan ini akan memberikan tambahan kebajikan kepada Anis walaupun terpaksa mengorbankan sebahagian daripada kebajikan Syah. Hanya jika kita tidak mementingkan langsung agihan pendapatan benar di antara individu, baru kita akan mempertahankan bahawa titik D sentiasa lebih baik daripada titik C. Bagaimanapun, ahli ekonomi lebih suka jika pengagihan semula dilakukan dengan mengubah titik-titik yang berada di atas sempadan kebajikan. Sebagai contoh, titik D diubah kepada titik A atau B. Walaupun kriteria Pareto ini boleh digunakan sebagai petunjuk kepada kehendak awam, ia juga mempunyai kelemahan. Pertama, pembaikan dalam kebajikan sosial menggunakan kriteria ini memerlukan agar perubahan polisi yang dicadangkan dapat memperbaiki kedudukan seseorang tetapi pada masa yang sama tidak merugikan individu yang lain. Dalam masyarakat sekarang yang begitu kompleks sifatnya, iaitu terdapat berjuta-juta orang, sebarang cadangan polisi tentu akan menyebabkan sesetengah orang mengalami kerugian. Secara praktisnya, sukar untuk menggunakan kriteria ini sepenuhnya. Masalah kedua kriteria ini ialah ia memberikan keabsahan kepada kedudukan sedia ada (status quo). Oleh kerana perubahan perlu memperbaiki kedudukan seseorang tanpa memburukkan individu yang lain, maka jika tidak ada apa-apa pertikaian tentang keadaan sedia ada, tidak perlu dibuat sebarang perubahan langsung. Ini kerana perubahan hanya patut dilakukan jika ia tidak menyebabkan kerugian. Kita telah melihat bahawa sukar mengadakan perubahan yang tidak merugikan pihak lain. 49
  • 50. Pasaran selalu dianggap sebagai satu mekanisme yang cekap. Adakah anda bersetuju jika penjualan bayi dilakukan melalui pasaran? Proses pengambilan anak angkat yang biasa digunakan tidak lagi diperlukan melalui cara ini. 3.2.4 Paternalisme Polisi kerajaan ada kalanya sengaja diadakan untuk memberikan perkhidmatan yang tidak akan dipilih oleh masyarakat jika mereka diberikan pilihan. Yang dimaksudkan di sini ialah kerajaan dengan sengaja tidak mahu memenuhi kehendak masyarakat, malah membelakangkan atau mengetepikan kehendak mereka. Polisi dalam bentuk ini dianggap sebagai bersifat paternalistik kerana ia berasaskan andaian bahawa sesetengah individu tidak dapat membuat keputusan atau pilihan yang tepat. Anda akan dapat memahami kriteria ini melalui beberapa contoh berikut. Pihak kerajaan selalu memberikan justifikasi kepada program simpanan wajib seperti caruman wajib dalam dana simpanan pekerja atau dana pencen kerana sesetengah orang mungkin tidak membuat simpanan yang mencukupi untuk hari tua mereka. Dengan perkataan lain, kerajaan beranggapan simpanan yang mungkin dibuat oleh sebilangan individu terlalu rendah daripada sepatutnya. Oleh itu, kehendak individu berkenaan untuk membuat keputusan sendiri dan memberi penilaian sendiri mengenai kadar tabungan yang sesuai bagi dirinya telah diabaikan. Sebaliknya, mereka dipaksa menabung pada kadar yang dianggap “sesuai” oleh kerajaan. Cuba anda perhatikan polisi mengenai persekolahan awam. Kanak-kanak dikehendaki mengikuti pengajian sepenuh masa mulai umur tertentu sehingga beberapa tahun. Ada kalanya kerajaan menetapkan seseorang pelajar perlu mengikuti pengajian di sekolah tertentu berdasarkan konsep zoning atau penempatan. Pandangan kanak-kanak dan ibu bapa mereka secara peribadi tidak diambil kira bagi menentukan sama ada mereka ingin mengikuti pengajian secara separuh masa pada umur yang lebih awal atau lebih lewat di mana-mana sekolah yang mereka inginkan. Ramai yang menyokong polisi-polisi kerajaan bukan kerana mereka percaya polisi-polisi berkenaan cuba memenuhi kehendak masyarakat, tetapi mereka merasakan bahawa kerajaan lebih tahu apa yang baik untuk masyarakat daripada masyarakat itu sendiri. Ini tidak bermakna paternalisme ialah sesuatu yang buruk. Kita selalu juga menyokong polisi-polisi dalam bentuk ini. Sebagai contoh, kebanyakan orang akan bersetuju bahawa kanak-kanak di bawah umur tidak patut menghisap 50
  • 51. atau membeli rokok walaupun mereka sendiri ingin berbuat demikian. Mengedar dan menyalahgunakan dadah pula dianggap sebagai aktiviti yang tidak sihat dan patut diharamkan. Kerajaan mungkin mempunyai pengetahuan yang lebih mengenai beberapa perkara berbanding dengan individu itu sendiri terutama yang melibatkan keselamatan pengguna. Kerajaan dikatakan dapat membuat pilihan yang lebih baik berbanding dengan individu itu sendiri. Kenapakah kerajaan mengadakan had laju tertentu di lebuh raya? Adakah anda bersetuju dengan polisi ini? Ramai anak muda yang gemar menunggang motosikal yang mengeluarkan bunyi yang amat bising. Ada kalanya mereka sanggup menghabiskan wang mengubahsuai motosikal bagi tujuan itu. Adakah perlu satu polisi digubal untuk mengetepikan hak mereka berbuat demikian? Berikan justifikasi anda. Ramai juga yang mengkritik penggunaan kriteria ini dalam menilai polisi awam. Ia dianggap sebagai kriteria yang mempunyai elemen anti demokrasi dan merendah-rendahkan kebolehan masyarakat untuk membuat keputusan sendiri mengenai kehidupan mereka. Pihak yang lain pula menyokong kriteria ini kerana bimbang individu membuat keputusan yang bersifat mementingkan diri sendiri dan menjejaskan pihak lain. 3.2.5 Kebebasan Individu Ramai memberikan nilai yang tinggi kepada kriteria ini dan ingin melihat kerajaan mengurangkan seberapa banyak sekatan ke atas masyarakat. Sebenarnya sukar untuk menerangkan apakah maksud sebenar kebebasan individu. Secara umum, ia bermaksud keputusan atau tindakan yang diambil oleh individu berdasarkan pilihan atau kehendak individu berkenaan dan bukan disebabkan paksaan, tekanan atau ancaman daripada pihak lain. Anda akan dapati bahawa agak sukar menggunakan kriteria ini untuk menilai polisi-polisi yang bersangkutan dengan kewangan sektor awam. Ini kerana, apabila kerajaan mencukai rakyat untuk membiayai programprogram pembiayaan kerajaan, ia telah menyebabkan pembayar cukai kehilangan hak untuk membelanjakan pendapatan mereka seperti yang diingini. Sukar untuk mengatakan pengenaan sesetengah jenis cukai adalah lebih baik dari segi kebebasan individu berbanding dengan cukai yang lain. 51
  • 52. Dalam perbelanjaan kerajaan pula, ada pihak yang mengatakan bahawa pindahan wang tunai melalui program kebajikan yang membolehkan penerima menggunakan wang itu mengikut kehendak mereka sendiri, menuju kepada kebebasan individu berbanding dengan program yang mensyaratkan supaya wang itu digunakan untuk membeli makanan sahaja. Oleh yang demikian, dapat disimpulkan di sini bahawa kriteria kebebasan individu ini mungkin lebih sesuai digunakan untuk menilai polisi-polisi awam yang tidak berbentuk polisi pencukaian atau perbelanjaan kerajaan. SOALAN DALAM TEKS 3.1 1. 2. Berikan definisi kecekapan. Bezakan kriteria kecekapan dengan kriteria ekuiti dalam menilai polisi awam. Apakah yang dimaksudkan dengan kriteria utilitarian? Apakah kelebihan dan kekurangan kriteria ini? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 3.3 ALAT-ALAT FISKAL Alat-alat fiskal boleh diklasifikasikan sebagai penerimaan atau pendapatan (receipts) dan perbelanjaan (outlays) yang dilakukan oleh kerajaan. Kerajaan tidak bergantung kepada satu sumber pendapatan sahaja, malah mempunyai hak untuk mengumpulkan dana daripada banyak sumber. Kepelbagaian hasil kerajaan ini akan meningkatkan fleksibiliti dan autonomi kewangan sektor awam. Selain itu, kerajaan juga dipertanggungjawabkan untuk membuat beberapa jenis perbelanjaan bagi memenuhi fungsi-fungsinya seperti yang telah dibincangkan dalam bab kedua. Perbelanjaan kerajaan dan cukai-cukai yang dikenakan oleh kerajaan penting kepada setiap individu dalam negara. Oleh kerana kepentingan yang begitu ketara, kita akan meneliti beberapa alat penerimaan dan perbelanjaan kerajaan untuk memahami impak alat-alat tersebut kepada kita sebagai ahli masyarakat. 3.3.1 Alat Penerimaan Seperti yang disebutkan sebelum ini, penerimaan kerajaan ialah hasil atau pendapatan yang diterima oleh kerajaan sama ada dalam bentuk cukai 52
  • 53. atau bukan cukai. Dalam erti kata lain, ia adalah wang kita sebagai rakyat atau bukan rakyat dalam pelbagai bentuk yang diserahkan kepada kerajaan. Kerajaan juga tidak sewenang-wenangnya mengumpulkan wang ini melainkan mengikut peruntukan undang-undang. Berikut disenaraikan beberapa alat penerimaan kerajaan yang sering digunakan oleh sesebuah kerajaan moden: 1. Cukai Cukai merupakan sumbangan wajib tanpa faedah nyata atau langsung didapati oleh pembayar cukai. Ia bertujuan supaya individu dan firma menyerahkan kuasa beli (purchasing power) kepada kerajaan agar dapat disalurkan penggunaannya untuk kepentingan kerajaan atau pihak lain. Cukai akan mengurangkan pendapatan boleh guna dan kekayaan pihak yang menanggung beban cukai. 2. Bayaran yuran, lesen, royalti, sewa, faedah dan pendapatan daripada perusahaan-perusahaan awam Bayaran yuran, lesen dan royalti selalunya penting kepada negara-negara yang mempunyai banyak hasil semula jadi. Selain itu, harta-harta yang dimiliki oleh kerajaan seperti bangunan, tanah atau jentera juga boleh dikenakan sewa bagi menjanakan pendapatan. Keuntungan yang diperolehi oleh beberapa perusahaan milik negara juga menjadi punca hasil kepada kerajaan. Bagaimanapun, sumber ini bukan menjadi keutamaan kepada kerajaan kerana perusahaan awam tidak ditubuhkan untuk mengaut keuntungan semata-mata tetapi juga untuk memenuhi objektif yang lain. 3. Bayaran penggunaan (user charges) Kerajaan juga mengenakan bayaran bagi beberapa perkhidmatan yang disediakan olehnya. Pengenaan bayaran secara langsung ini hanya boleh dilakukan bagi perkhidmatan yang tidak sepenuhnya bersifat awam (barangan awam) seperti bayaran masuk ke muzium, kadar atau bil air, bayaran yuran sekolah dan bayaran pendaftaran hospital. Ini tidak bermakna bahawa pengguna membiayai sepenuhnya kos penyediaan sesuatu perkhidmatan melalui bayaran. Sebahagian kos masih dibiayai melalui perbelanjaan kerajaan. Ada pihak yang menyokong penggunaan alat ini kerana pengguna dapat menghubungkan secara langsung faedah yang diterima daripada sesuatu perkhidmatan kerajaan dengan kos yang perlu ditanggung oleh pengguna. Pengguna akan menyatakan jumlah permintaan yang sesuai bagi barangan yang disediakan oleh kerajaan apabila mereka perlu membuat pembayaran secara langsung. 53
  • 54. 4. Geran daripada kerajaan-kerajaan lain atau institusiinstitusi antarabangsa Di Malaysia, kerajaan-kerajaan negeri dan tempatan mendapat geran daripada kerajaan persekutuan sebagai satu punca hasil yang penting. Kerajaan pusat pula ada kalanya menerima geran daripada kerajaan lain atau institusi antarabangsa bagi tujuan tertentu seperti pembinaan infrastruktur, penyediaan perkhidmatan kesihatan atau pendidikan. 5. Pinjaman (borrowing) Belanjawan defisit akan berlaku apabila kerajaan membuat perbelanjaan yang melebihi hasil cukai yang dikutip. Satu cara yang dilakukan oleh Perbendaharaan untuk membiayai tanggungan kewangannya ialah dengan membuat pinjaman daripada beberapa sumber. Pinjaman kerajaan melibatkan pemindahan kuasa beli daripada individu, perusahaan tempatan atau daripada bukan rakyat, kerajaan atau institusi kewangan luar negara dengan pertukaran janji untuk membayar semula termasuk faedah. Transaksi ini dilakukan secara sukarela oleh pemberi pinjaman. Implikasi pinjaman daripada rakyat adalah pengurangan kecairan (wang mudah tunai yang dipegang) tetapi tidak mengurangkan kekayaan mereka. Ini kerana, pemiutang menukarkan satu aset (wang tunai) dengan aset yang lain (bon atau surat janji hutang). Sebaliknya, pinjaman yang dilakukan daripada luar negara akan membolehkan negara yang meminjam meningkatkan import. Maka, kuantiti barang dan perkhidmatan yang boleh digunakan oleh kerajaan dan lain-lain pihak dalam negara dapat ditingkatkan. Persoalan di sini ialah siapa yang akan menanggung beban hutang kerajaan? Ahli-ahli ekonomi mempunyai pendapat yang berbeza mengenai isu ini. Tokoh-tokoh seperti Adam Smith dan James Buchanan berpendapat bahawa ianya akan ditanggung oleh pembayar cukai di masa hadapan kerana semua hutang kerajaan perlu dibayar melalui kutipan cukai. Selain itu, pinjaman kerajaan juga didapati menyebabkan kenaikan kadar bunga dan menurunkan pelaburan. Ini akan menjejaskan pembentukan modal masa kini. Disebabkan kesan pinjaman kerajaan terhadap kadar bunga dan pelaburan, kerajaan mungkin mengurangkan kesan ini dengan menggantikan pinjaman dengan penciptaan wang iaitu menggantikan hutang dengan wang. 6. Penciptaan wang ( money creation) Kerajaan merupakan satu-satunya entiti dalam negara yang dapat menggunakan cara ini untuk mendapatkan wang. Pada masa lalu, 54
  • 55. penciptaan wang dilakukan dengan mencetak lebih banyak wang oleh kerajaan. Pada masa sekarang, ia dilakukan dengan cara meminjam daripada Bank Pusat. Kesan penciptaan wang terhadap ekonomi ialah inflasi kerana nilai mata wang yang ada tidak selaras dengan nilai komoditinya (tiada sandaran atau sekuriti). Ada pihak yang menganggap bahawa inflasi ialah satu bentuk cukai yang tidak nyata. Oleh kerana inflasi sering dianggap sebagai sesuatu yang tidak diingini, anda mungkin bertanya kenapa kerajaan ingin menggunakan teknik penciptaan wang untuk mendapatkan hasil. Kesan inflasi akibat penciptaan wang akan meningkatkan keupayaan kerajaan mendapatkan hasil. Kenapakah perkara ini boleh berlaku? Melalui sistem cukai pendapatan individu yang progresif, pendapatan nominal yang lebih tinggi akan dikenakan kadar cukai yang semakin tinggi. Hasilnya apabila berlaku inflasi, kerajaan akan mendapat lebih banyak hasil. Ini kerana semasa berlaku inflasi, pendapatan nominal individu meningkat dan tertolak ke tingkat kadar yang lebih tinggi. Akibat daripada itu, individu berkenaan perlu membayar jumlah cukai yang lebih tinggi. Fenomena ini dikenali sebagai bracket creep. Pendapatan individu tertolak ke tingkat cukai yang lebih tinggi kerana inflasi menyebabkan peningkatan dalam pendapatan nominal melebihi peningkatan dalam pendapatan benar. Selain itu, inflasi juga menguntungkan peminjam berbanding dengan pemiutang. Jika kita mempunyai hutang yang memerlukan bayaran tetap, inflasi akan mengurangkan nilai benar wang dan sekali gus mengurangkan nilai bayaran tetap hutang itu. Pada kebiasaannya, kerajaan merupakan penghutang yang terbesar dalam sesebuah negara dan inflasi akan menguntungkan kerajaan kerana ia mengurangkan beban hutang negara melalui pengurangan nilai hutang berkenaan. Apakah yang terjadi kepada Kerajaan Indonesia dan Jepun apabila mereka mencetak wang yang berlebihan untuk menampung perbelanjaan negara? 3.3.2 Alat Perbelanjaan Dapatkah anda memberi jawapan mengenai apakah perbelanjaan kerajaan? Benar, ia adalah perbelanjaan yang dilakukan oleh kerajaan untuk mendapatkan barang dan perkhidmatan, bayaran pindahan dan pelaburan-pelaburan untuk mencapai matlamat-matlamat nasional. Walau bagaimanapun, definisi ini telah mengetepikan perbelanjaan tidak nyata (implisit) yang melibatkan kehilangan atau pengurangan hasil seperti pengecualian cukai dan pemberian hutang pada kadar faedah yang rendah berbanding dengan institusi kewangan komersial. Berikut disenaraikan beberapa alat perbelanjaan kerajaan secara umum: 55
  • 56. 1. Perbelanjaan bagi mendapatkan barang dan perkhidmatan Pembelian barang dan perkhidmatan merupakan satu cara yang digunakan oleh kerajaan untuk melaksanakan aktiviti-aktivitinya dengan menggunakan sumber-sumber secara langsung. Cuba anda berikan beberapa contoh perbelanjaan kerajaan yang termasuk di bawah kategori ini. Benar sekali jawapan anda! Antaranya termasuk penggajian kakitangan awam dan penyelenggaraan kemudahan-kemudahan awam melalui pembelian kelip, pen, kertas sehingga kepada kapal perang. Ia juga termasuk bayaran utiliti seperti telefon, elektrik dan air yang digunakan oleh agensi-agensi awam. Alat ini juga dikenali sebagai penggunaan kerajaan (public consumption). 2. Bayaran pindahan Bayaran pindahan melibatkan perbelanjaan seperti bayaran subsidi kepada kumpulan-kumpulan tertentu, pencen dan ganjaran kepada kakitangan awam, caruman kepada kumpulan-kumpulan wang berkanun seperti Tabung Kewangan Antarabangsa, caruman kepada pertubuhanpertubuhan antarabangsa seperti Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu dan geran-geran yang dibayar kepada kerajaan-kerajaan lain. Bayaran pindahan ialah bayaran kepada pihak tertentu, bukan sebagai pertukaran dengan perkhidmatan yang diberikan tetapi berdasarkan status individu atau organisasi tersebut. Bayaran pindahan ini akan bertindak untuk menambahkan kuasa beli pihak yang menerima pembiayaan tersebut supaya dapat membuat pembelian barang dan perkhidmatan dalam pasaran. Dengan perkataan lain, ia bertindak sebagai satu alat agihan semula. Dalam banyak negara maju, bayaran pindahan merupakan pembiayaan untuk kebajikan sosial (social welfare) kepada masyarakat dan merupakan item yang penting dalam belanjawan. Bagi negara-negara sedang membangun pula, sebahagian besar bayaran pindahan ini dilaksanakan dalam bentuk subsidi langsung kepada pengguna atau dalam bentuk jualan di bawah harga kos oleh perusahaan-perusahaan awam. 3. Pemberian hutang Kerajaan juga bertindak memberi kemudahan pinjaman kepada individu dan firma dalam pelbagai bentuk. Di Malaysia, kakitangan awam yang layak boleh mendapatkan pinjaman daripada kerajaan bagi tujuan pembelian kenderaan atau rumah. Kerajaan pusat juga memberikan pinjaman dengan kadar faedah yang rendah kepada kerajaan-kerajaan negeri, kerajaan-kerajaan tempatan dan syarikat-syarikat tertentu untuk menambahkan kuasa beli kesemua pihak ini. 56
  • 57. 4. Bayaran balik pinjaman Pinjaman yang dilakukan oleh kerajaan perlu dibayar beserta dengan faedah. Sejumlah wang perlu diperuntukkan untuk tujuan pembayaran semula. Jika jumlah pinjaman masa lalu tinggi, maka kerajaan mempunyai tanggungan yang besar untuk membayar faedah dan pokok pinjaman. 5. Pembelian aset Kerajaan juga mengeluarkan perbelanjaan yang besar untuk tujuan pelaburan dengan membeli aset-aset seperti bangunan, tanah, loji dan jentera. Aset-aset ini dapat digunakan untuk tempoh yang panjang dan penting diadakan bagi kebanyakan program pembangunan. SOALAN DALAM TEKS 3.2 1. 2. 3. Senaraikan tiga alat penerimaan yang penting bagi Kerajaan Malaysia. Apa yang dimaksudkan dengan kesan penolakan pendapatan ke tingkat kadar cukai yang lebih tinggi (bracket creep)? Nyatakan kesan pemberian hutang oleh kerajaan kepada kakitangan awam. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 3.4 RUMUSAN Anda telah melihat bagaimana kita dapat membuat penilaian mengenai polisi-polisi yang diadakan oleh kerajaan. Lima kriteria utama yang dapat digunakan ialah ekuiti, kepentingan awam, kecekapan, paternalisme dan kebebasan individu. Walau bagaimanapun, penggunaan kriteria-kriteria ini tidak mudah dilakukan kerana ia banyak melibatkan pertimbangan nilai ahli-ahli masyarakat yang begitu subjektif sifatnya. Di samping itu, perbincangan mengenai alat-alat fiskal akan memudahkan anda memahami implikasi penggunaan alat-alat tersebut dari segi kepentingan hasil, kesan terhadap individu dan firma serta kos yang ditanggung untuk membiayai sektor awam. Antara alat penerimaan yang terbaik ialah cukai kerana ia meminimumkan kesan inflasi tetapi ia tidak begitu popular di kalangan pembayar cukai. Kepentingan alat-alat perbelanjaan yang berbeza pula bergantung kepada orientasi negara dari segi ekonomi dan sosial, di samping kedudukan hasil dalam negara. 57
  • 58. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Kerajaan mewajibkan semua kenderaan memasang tali pinggang keselamatan dan lampu brek ketiga. Nyatakan kriteria yang digunakan untuk mewajarkan perlaksanaan polisi ini. 2. Kerajaan akan mengubah dasar pengeluaran simpanan dalam KWSP mulai Julai 2000. Para pencarum yang telah memilih skim pencen dibenarkan mengeluarkan simpanan mereka sebelum umur 55 tahun. Kriteria penilaian polisi awam yang manakah yang dapat menerangkan sebab-sebab perubahan polisi ini dilakukan? 3. Penciptaan wang akan menyebabkan inflasi berlaku. Adakah kenyataan ini benar/ salah? Berikan justifikasi kepada jawapan anda. 4. Berikan dua contoh bayaran pindahan yang dilaksanakan oleh Kerajaan Malaysia. 5. Kecekapan Pareto bermaksud bahawa perubahan boleh dilakukan untuk memperbaiki kedudukan individu tertentu tanpa merugikan individu yang lain. Komen kenyataan ini. 6. Nyatakan kebaikan dan keburukan inflasi. Kenapakah inflasi dikatakan sebagai satu bentuk cukai tidak nyata? 7. Perbincangan dalam bab ini telah mengutarakan beberapa kriteria untuk menilai polisi awam. Terangkan secara ringkas kelima-lima kriteria tersebut. 8. Kenapakah ada pihak yang menganggap perbelanjaan cukai sebagai satu alat perbelanjaan kerajaan? Berikan tiga contoh perbelanjaan cukai yang anda tahu. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 58
  • 59. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 3.1 1. Terdapat beberapa definisi kecekapan. Secara umum, kecekapan bermaksud satu sistem ekonomi atau tindakan yang memberikan semua orang sebanyak mungkin faedah. Secara khusus, ahli-ahli ekonomi menggunakan definisi yang dibuat oleh Pareto yang bermaksud satu peruntukan sumber yang cekap yang tidak dapat lagi diubah bagi memperbaiki kedudukan seseorang tanpa menyebabkan faedah kepada pihak lain terjejas. Kriteria kecekapan mengutamakan peruntukan sumber yang paling optimum dalam sesebuah ekonomi di mana tidak berlaku kerugian dan potensi sumber digunakan sepenuhnya. Sebaliknya, kriteria ekuiti yang digunakan dalam menilai polisi awam menitikberatkan polisi yang membawa kepada kesan yang adil dan saksama kepada semua pihak terutamanya golongan yang kurang bernasib baik. 2. Kriteria utilitarian bermaksud mewujudkan faedah terbanyak kepada paling ramai orang. Dengan perkataan lain, melalui perlaksanaan sesuatu polisi yang baik, masyarakat akan menikmati tingkat kepuasan atau kebajikan yang paling tinggi pada kos yang sangat kecil. Kelebihan kriteria ini adalah ia mudah digunakan untuk mewajarkan satu perubahan polisi yang akan membawa faedah kepada ramai orang walaupun sebilangan kecil akan mengalami kerugian. Ini memudahkan kerajaan mewajarkan pelaksanaan sesuatu polisi yang akan menimbulkan kontroversi di kalangan sebilangan kecil penduduk. Bagaimanapun, penggunaan kriteria ini selalu ditentang kerana masalah mengukur faedah secara objektif di kalangan semua pihak yang mendapat kesan langsung dan tidak langsung daripada sesuatu polisi awam. Seterusnya, penggunaan kriteria ini juga dikritik kerana ia mudah digunakan untuk mewajarkan sebarang tindakan kerajaan yang membawa kerugian kepada sesetengah pihak dengan alasan pihak lain akan mendapat keuntungan yang lebih besar daripada jumlah kerugian itu. 59
  • 60. SDT 3.2 1. Tiga alat penerimaan yang penting bagi kerajaan Malaysia ialah (i) (ii) (iii) Cukai Pinjaman Bayaran penggunaan, lesen, denda dan faedah. 2. Pada masa berlakunya inflasi, pendapatan nominal seseorang akan meningkat walaupun pendapatan benarnya tidak semestinya turut naik. Apabila pendapatan nominal meningkat, pendapatan individu berkenaan akan memasuki tingkat kadar cukai progresif yang lebih tinggi. Oleh yang demikian, individu berkenaan perlu membayar jumlah cukai pendapatan yang bertambah walaupun nilai sebenar wang telah jatuh semasa inflasi. 3. Pemberian hutang oleh kerajaan kepada kakitangan awam dalam bentuk pinjaman untuk membeli komputer peribadi, kenderaan atau rumah akan menyebabkan peningkatan kuasa beli di pihak kakitangan awam. 60
  • 61. BAB 4 PENGENALAN KEPADA PENCUKAIAN OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mendefinisikan cukai. 2. Mengenal pasti tujuan pencukaian. 3. Mengelaskan cukai berdasarkan kaedah pembayaran, asas dan kadar cukai. 4. Menentukan kesan cukai ke atas agihan semula pendapatan. 4.1 PENGENALAN Seperti yang telah dibincangkan dalam bab yang pertama, kewangan awam merupakan satu cabang ilmu yang mengkaji kegiatan-kegiatan ekonomi kerajaan, terutamanya bagaimana kerajaan mendapatkan hasil dan bagaimana ia dibelanjakan. Bab yang lepas telah menyebut bahawa cukai merupakan sumber hasil kerajaan yang paling penting. Setiap rakyat yang bertanggungjawab dan ingin melihat pembangunan sesebuah negara diteruskan perlu menerima hakikat bahawa cukai adalah perlu. Beberapa kurun yang lalu, negarawan Perancis, Jean-Baptiste Colbert mencadangkan supaya “seni mencukai dilakukan seperti mencabut bulu angsa supaya mendapatkan seberapa banyak bulu dengan jeritan kesakitan yang paling sedikit”. Ekonomi moden mempunyai pandangan yang lebih liberal mengenai pencukaian. Ia menekankan supaya pencukaian dilakukan sebegitu cara agar dapat meningkatkan kecekapan ekonomi di samping mencapai agihan pendapatan yang adil. Anda telah membayar banyak jenis cukai kepada kerajaan sama ada ia disedari atau tidak. Ini kerana kerajaan cenderung untuk mengadakan pelbagai jenis cukai ke atas masyarakat. Bab ini cuba menerangkan kenapakah cukai itu perlu bagi sesebuah negara dan bagaimanakah ia dikenakan ke atas pembayar cukai. 4.2 DEFINISI PENCUKAIAN Apakah cukai? Cukai merupakan bayaran atau sumbangan wajib daripada pihak yang dicukai kepada kerajaan. Cukai yang dikutip ini akan 61
  • 62. digunakan untuk menyediakan atau mengeluarkan beberapa barang dan perkhidmatan atau untuk diagihkan semula kepada sebilangan rakyat. Oleh yang demikian, kita tidak dapat katakan cukai sebagai denda walaupun terdapat unsur paksaan dari segi pembayarannya. Ia juga tidak dapat disamakan dengan harga walaupun ia dalam bentuk bayaran. Ini kerana harga lebih bersifat sumbangan sukarela daripada pihak pembeli yang ingin mendapatkan faedah tertentu. Dari segi arah aliran ekonomi, cukai ditakrifkan sebagai pindahan wajib sumber ekonomi daripada sektor swasta kepada sektor awam. Pindahan sumber ini berasaskan kriteria tertentu yang telah dikenal pasti terlebih dahulu seperti berdasarkan penggunaan barangan atau pemilikan pendapatan dan kekayaan. Selalunya ia tidak dihubungkan secara terus dengan jumlah faedah yang diterima oleh pembayar cukai daripada perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan. Anda juga perlu faham bahawa pemindahan sumber boleh berlaku dari sektor awam kepada sektor swasta. Antara contoh pindahan dalam bentuk ini ialah subsidi atau pencen. Subsidi dikenali juga sebagai cukai negatif. Adakah inflasi dapat dikatakan sebagai satu bentuk cukai? 4.3 PERANAN CUKAI Cukai diadakan oleh kerajaan untuk mencapai beberapa matlamat tertentu. Antara peranan utama pencukaian adalah seperti berikut: 1. Punca hasil kerajaan Seperti yang telah disebutkan sebelum ini, cukai adalah sumber pembiayaan kerajaan yang paling penting. Ini tidak bermaksud cukai merupakan satu-satunya cara untuk kerajaan mendapatkan hasil. Kerajaan boleh juga mencetak wang atau membuat pinjaman. Walau bagaimanapun, kedua-dua cara ini dapat mencetuskan inflasi dan tidak begitu digalakkan. Pencukaian akan menyebabkan kerajaan mendapat hasil melalui pengurangan penggunaan dan pelaburan sektor swasta. Ini tidak bermakna kerajaan boleh bertindak mengenakan kadar cukai yang terlalu tinggi sehingga menjejaskan kegiatan sektor swasta dan seterusnya menyebabkan protes daripada pembayar cukai dan pengurangan hasil oleh kerajaan. 2. Agihan semula pendapatan Seperti yang telah dibincangkan sebelum ini, pasaran akan menyebabkan berlakunya jurang agihan pendapatan dan kekayaan di kalangan ahli-ahli 62
  • 63. masyarakat. Kita semua bersetuju sama ada berdasarkan alasan ekonomi atau sosial bahawa tidak wajar dibiarkan hanya segelintir individu memiliki kebanyakan kekayaan negara atau terdapat ramai orang yang menanggung kesempitan hidup. Dari segi ekonomi, penting untuk meningkatkan keupayaan mengguna sut (marginal propensity to consume) dalam negara bagi menggiatkan pertumbuhan ekonomi. Keupayaan mengguna sut di kalangan orang kaya adalah lebih kecil berbanding dengan keupayaan mengguna sut di kalangan orang miskin. Melalui pencukaian, bahagian pendapatan dan kekayaan negara yang dimiliki oleh golongan miskin akan dapat ditingkatkan. Cukai yang dikutip daripada golongan kaya dapat dipindahkan untuk kegunaan golongan miskin. Ada pihak yang merasakan bahawa golongan yang lari daripada membayar cukai sama seperti mereka yang mencuri daripada orang miskin yang memerlukan. 3. Kestabilan harga Salah satu fungsi kerajaan ialah menstabilkan ekonomi negara. Tidak wajar bagi kerajaan menambahkan perbelanjaan awam dengan jumlah yang banyak untuk jangka panjang tanpa mengubah cukai. Jika ia dilakukan, peningkatan perbelanjaan awam dan swasta akan menyebabkan berlakunya lebihan permintaan dalam ekonomi dan seterusnya mencetuskan inflasi. Masalah ini akan menjadi lebih serius jika ekonomi tersebut hampir mencapai guna tenaga penuh. Sekiranya kerajaan berhasrat membiayai sesuatu projek yang besar, ia boleh menggunakan dana daripada beberapa sumber. Bagaimanapun, untuk mengelakkan inflasi, kerajaan boleh mengurangkan perbelanjaannya untuk projek-projek lain atau mengurangkan perbelanjaan swasta melalui cara mencukai atau kedua-duanya sekali. Perlu diingat bahawa cara untuk mengawal inflasi bukan hanya melalui dasar pencukaian sahaja. Kerajaan boleh juga menggunakan dasar kewangan untuk tujuan ini. 4. Pertumbuhan ekonomi dan guna tenaga penuh Pada masa lalu, kerajaan memungut cukai sebagai hasil utama untuk membiayai perbelanjaan yang akan dilakukan. Ahli-ahli ekonomi klasik berpendapat bahawa kedudukan ekonomi pasaran cenderung ke arah mencapai guna tenaga penuh dan tidak memerlukan campur tangan kerajaan untuk tujuan ini. Semenjak berlaku kemelesetan besar (Great Depression) pada tahun-tahun 1930-an, banyak negara menerima pandangan ahli ekonomi John 63
  • 64. Maynard Keynes bahawa kerajaan perlu terlibat bagi meningkatkan pertumbuhan ekonomi negara dan mencapai guna tenaga penuh. Teori Keynes telah menafikan kecenderungan jumlah permintaan untuk menyamai jumlah penawaran pada tingkat guna tenaga penuh. Kenapakah hal ini berlaku? Ia berlaku kerana upah dan harga agak sukar untuk turun (downward rigid) bagi mencapai keseimbangan ini. Oleh itu, campur tangan kerajaan melalui polisi cukai dan perbelanjaan awam diperlukan untuk membetulkan lebihan atau kurangan dalam jumlah permintaan. Bagaimanakah dasar kewangan dapat digunakan untuk mengawal inflasi? 4.4 PENGELASAN CUKAI Seperti yang telah anda maklum, terdapat pelbagai jenis cukai yang dikenakan oleh kerajaan. Mari kita lihat bagaimana cukai-cukai yang berbeza ini diklasifikasikan. Terdapat tiga cara utama untuk mengelaskan cukai iaitu melalui kaedah pembayaran cukai, asas cukai yang berbeza dan kadar-kadar cukai yang digunakan. 4.4.1 Kaedah Pembayaran Di bawah kaedah pembayaran cukai, cukai dapat dibahagikan kepada dua bentuk iaitu cukai langsung dan cukai tidak langsung. Cukai langsung ialah sejenis cukai di mana pihak yang membayar cukai adalah juga pihak yang menanggung beban (liabiliti) atau kerugian akibat pengenaan cukai tersebut. Dengan perkataan lain, pembayar cukai tidak dapat mengalihkan beban cukai kepada pihak lain. Bagaimanakah kita dapat membuktikan sama ada sesuatu cukai itu dapat dialihkan bebannya kepada pihak lain atau tidak? Bagi tujuan ini, anda perlu memahami konsep insiden undang-undang (statutory incidence) dan insiden ekonomi (economic incidence). Apakah yang dimaksudkan dengan kedua-dua konsep ini? Insiden undang-undang merujuk kepada pihak yang ditetapkan oleh statut atau undang-undang untuk menyampaikan bayaran cukai kepada pihak kerajaan. Sebaliknya, insiden ekonomi merujuk kepada pihak yang menanggung kerugian akibat pengenaan sesuatu cukai. Apabila insiden undang-undang sama dengan insiden ekonomi, kita katakan bahawa cukai itu adalah cukai langsung. Sebaliknya, apabila insiden undangundang sesuatu cukai tidak sama dengan insiden ekonominya, cukai itu merupakan cukai tidak langsung. Ini kerana, pihak yang diwajibkan membayar cukai kepada kerajaan mungkin dapat mengalihkan sebahagian 64
  • 65. atau sepenuhnya beban sesuatu cukai kepada pihak lain. Pengalihan beban cukai boleh dilakukan melalui kenaikan harga barang atau perkhidmatan. Untuk melihat dengan lebih jelas lagi, kita akan mengambil beberapa contoh cukai sebagai perbandingan iaitu cukai pendapatan individu, cukai harta benda dan cukai jualan. Dapatkah anda tentukan kaedah pembayaran cukai bagi contoh-contoh cukai berkenaan menggunakan konsep insiden undang-undang dan insiden ekonomi? Mari kita bincangkan cukai tersebut satu persatu. Bagi cukai pendapatan individu, telah menjadi tanggungjawab individu yang dicukai untuk menyampaikan sebahagian daripada pendapatannya sebagai bayaran cukai kepada kerajaan. Individu itu tidak dapat memindahkan beban cukai pendapatannya kepada pihak lain. Ia merupakan satu contoh cukai langsung. Hal yang sama berlaku bagi cukai ke atas harta benda. Sebaliknya, bagi cukai jualan, pihak yang bertanggungjawab menyampaikan bayaran cukai kepada kerajaan adalah penjual (peniaga), tetapi beliau berkemungkinan dapat mengalihkan beban cukai kepada pengguna melalui kenaikan harga barangan. Oleh itu, ia dikategorikan sebagai cukai tidak langsung. Sebanyak mana beban ini dapat dialihkan bergantung kepada keanjalan permintaan dan penawaran barangan berkenaan. Penerangan yang lebih mendalam mengenai beban cukai dapat anda lihat dalam bab kelima. SOALAN DALAM TEKS 4.1 1. Nyatakan kaedah pembayaran bagi beberapa jenis cukai berikut: A. cukai pendapatan syarikat B. cukai jalan C. cukai pintu D. cukai eksais E. duti setem 2. Bezakan antara insiden undang-undang dan insiden ekonomi. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 65
  • 66. 4.4.2 Asas Cukai Asas cukai adalah item atau aktiviti ekonomi di mana cukai itu dikenakan. Dengan perkataan lain, asas cukai merujuk kepada cara pengenaan cukai untuk menentukan jumlah atau nilai yang akan dikenakan cukai. Secara umum, asas cukai dibahagikan kepada lima kategori utama, iaitu 1. Pendapatan Pendapatan individu atau firma akan dikira untuk menentukan nilai yang akan dikenakan cukai. Dari segi ekonomi, pendapatan ditafsirkan sebagai jumlah keseluruhan nilai penggunaan barangan dan tabungan dalam tempoh setahun. Ia selalu dianggap sebagai satu petunjuk yang baik bagi menentukan keupayaan membayar cukai. 2. Perbelanjaan Cara mengira asas perbelanjaan ialah dengan mencampurkan segala pendapatan (dibuktikan) dan kemudian ditolak jumlah tabungan yang dapat dibuktikan. Asas ini digunakan bertujuan menggalakkan aktiviti menabung di kalangan masyarakat dan juga untuk mendenda gelagat berbelanja yang keterlaluan. 3. Penggunaan Ini merupakan asas yang paling kerap digunakan. Cukai akan dikenakan apabila barang atau perkhidmatan yang dikenakan cukai dijual. Antara contoh cukai berdasarkan asas ini ialah cukai eksais ke atas rokok dan minuman keras, cukai import bagi barangan import, cukai eksport bagi barangan eksport dan cukai jualan. 4. Kekayaan Kekayaan ialah nilai bersih stok terkumpul seseorang sama ada dalam bentuk simpanan atau pelaburan. Cukai yang dikenakan ke atas harta atau aset yang dimiliki oleh individu atau firma tergolong dalam asas ini. Harta yang dimaksudkan boleh didapati dalam bentuk boleh alih seperti cukai ke atas kenderaan (cukai jalan) atau tidak alih seperti bangunan (cukai taksiran atau cukai pintu). Ia boleh dikenakan setiap tahun seperti cukai taksiran atau sekali sahaja apabila berlaku kematian atau pemindahan hak milik seperti cukai harta pusaka. 5. Urus niaga Telah menjadi kebiasaan bagi kerajaan mengenakan cukai ke atas transaksi atau urus niaga tertentu. Perkara ini dapat anda perhatikan 66
  • 67. apabila berlaku transaksi seperti jual beli (cukai jualan dan cukai nilai ditambah), urus niaga eksport (cukai eksport), urus niaga import (cukai import atau duti kastam) dan transaksi yang mempunyai implikasi sah di sisi undang-undang seperti pemeteraian perjanjian (duti setem) atau duti harta pusaka. 4.4.3 Kadar Cukai Kadar cukai boleh dibahagikan kepada tiga jenis kadar utama iaitu kadar tetap, progresif dan regresif. Kadar-kadar ini boleh dikenakan ke atas unit barangan yang dijual atau nilai barangan tersebut. Apabila dikenakan ke atas setiap unit barangan yang kena cukai, ia dipanggil cukai ke atas unit. Sebaliknya, jika dikenakan ke atas nilai atau harga barangan, ia dikenali sebagai cukai ad valorem. Mari kita lihat perbezaan di antara ketiga-tiga kadar yang disebutkan di atas. 1. Kadar tetap Cukai berkadar tetap atau berkadaran adalah cukai yang mempunyai kadar bersifat malar atau tetap walaupun asas cukai bertambah. Contoh yang dapat diberikan di sini ialah pengenaan duti setem sebanyak satu peratus daripada nilai sesuatu transaksi. Jika nilai transaksi seperti kontrak atau perjanjian ialah RM10,000, maka jumlah cukai yang perlu dibayar ialah RM100. Jika nilai transaksi ialah RM250,000, maka jumlah cukai ialah RM2,500 kerana kadar yang dikenakan tetap sama iaitu satu peratus. Rajah 4.1 Struktur Cukai Berkadar Tetap kadar cukai (%) asas cukai (RM) Rajah 4.1 menunjukkan secara grafik penggunaan kadar tetap. Paksi mendatar menunjukkan nilai asas cukai (RM) dan paksi menegak menunjukkan kadar cukai (%). 67
  • 68. 2. Kadar progresif Mari kita lihat pula penggunaan kadar progresif. Apabila kadar cukai semakin bertambah dengan peningkatan nilai asas cukai, kita katakan kadar yang digunakan itu sebagai kadar progresif. Adakah anda tahu bilakah kadar seperti ini digunakan? Benar, kadar ini selalu digunakan untuk cukai pendapatan individu. Apabila pendapatan boleh cukai bertambah, maka kadar cukai yang boleh dikenakan juga akan bertambah. Ia dikenali juga sebagai kadar bertingkat (graduated rates). Dari segi grafik, hubungan nilai asas cukai dan kadar progresif dapat ditunjukkan melalui Rajah 4.2. Semakin curam garis cukai yang bercerun positif, semakin progresif struktur cukai tersebut. Rajah 4.2 Struktur Cukai Menggunakan Kadar Progresif kadar cukai (%) asas cukai (RM) Anda dapat melihat penggunaan kadar progresif dengan lebih jelas melalui Jadual 4.1. Berdasarkan jadual tersebut, anda dapat perhatikan bahawa apabila pendapatan boleh cukai bertambah, maka kadar cukai yang dikenakan akan bertambah. Pada pendapatan RM2,500 yang pertama, kadar yang dikenakan ialah empat peratus sahaja. Apabila pendapatan tersebut meningkat melebihi RM2,500, kadar akan naik menjadi tujuh peratus. Oleh yang demikian, jika pendapatan boleh cukai ialah RM10,000, maka jumlah cukai yang terpaksa dibayar ialah RM775. Adakah anda mendapat jawapan yang sama? Jika ya, syabas. Jika tidak, jangan bimbang. Cara pengiraannya adalah seperti berikut: RM2,500 RM2,500 RM5,000 x 4% = RM100 + x 7% = RM175 + x 10% = RM500 RM775 68
  • 69. Jadual 4.1 Struktur Cukai Progresif Kumpulan Pendapatan (RM) 1 - 2,500 2,501 - 5,000 5,001 - 10,000 10,001 - 20,000 20,001 - 35,000 35,001 - 50,000 50,001 - 70,000 70,001 - 100,000 > 100,000 3. Kadar (%) 4 7 10 12 17 22 27 32 35 Kadar regresif Kadar regresif ialah kadar yang semakin berkurangan apabila asas cukai bertambah. Kadar ini digunakan oleh kerajaan untuk mengurangkan kesan negatif ke atas insentif bekerja kuat untuk mengumpulkan pendapatan dan kekayaan, di samping meningkatkan kecekapan, produktiviti dan pengeluaran. Rajah 4.3 menunjukkan hubungan antara asas cukai dan kadar regresif. Semakin curam garis cukai yang bercerun negatif, semakin regresif struktur cukai tersebut. Jika pendapatan adalah asas cukai ini, maka kadar regresif akan menyebabkan semakin tinggi pendapatan semakin rendah kadar yang dikenakan. Anda tentu bersetuju bahawa kadar seperti ini mendenda golongan kurang berkemampuan. Rajah 4.3 Struktur Kadar Regresif kadar cukai (%) asas cukai (RM) Selain daripada melihat perubahan dalam kadar cukai apabila asas cukai berubah, kadar cukai juga boleh dibezakan menggunakan konsep kadar cukai purata (average tax rate, ATR) dan kadar cukai sut (marginal tax 69
  • 70. rate, MTR). Kadar cukai purata adalah jumlah cukai yang dibayar dibahagi dengan nilai asas cukai. Kadar cukai sut pula bermaksud tambahan cukai yang dibayar apabila asas cukai itu bertambah. Dengan perkataan lain, kadar cukai berubah apabila asas cukai berubah. Formula kedua-duanya adalah seperti berikut: Jumlah cukai yang perlu dibayar Kadar cukai purata = (4.1) Saiz asas cukai Pertambahan jumlah cukai yang perlu dibayar Kadar cukai sut = (4.2) Pertambahan saiz asas cukai Bagi cukai yang berkadar tetap, kadar cukai purata bersamaan dengan kadar cukai sut. Ini kerana, kadar cukai tidak berubah walaupun tingkat asas cukai berubah. Jika kadar cukai sut ialah satu peratus, maka kadar cukai purata juga ialah satu peratus. Rajah 4.4 menunjukkan keadaan ini secara grafik. Paksi mendatar mengukur pendapatan sebagai asas cukai. Rajah 4.4 Hubungan antara Kadar Cukai Purata dan Kadar Cukai Sut MTR ATR MTR (%) ATR ATR ATR = MTR MTR RM (1) Kadar Tetap RM (2) Progresif RM (3) Regresif Bagi kadar cukai progresif pula, anda akan dapati MTR lebih besar berbanding dengan ATR. Jika anda merujuk kepada pendapatan boleh cukai RM10,000 yang menggunakan kadar progresif seperti dalam Jadual 4.1, jumlah cukai yang perlu dibayar ialah RM775. Ini bermaksud ATR pada tingkat pendapatan boleh cukai RM10,000 ialah sebanyak 7.75 peratus atau (RM775/RM10,000) x 100. MTR mengukur kadar cukai yang dikenakan pada tingkat pendapatan terakhir yang dikenakan cukai. 70
  • 71. Pada tingkat pendapatan RM10,000, kadar cukai yang dikenakan ialah 10 peratus. Keadaan sebaliknya akan berlaku bagi cukai yang menggunakan kadar regresif. Bagi cukai yang menggunakan kadar regresif, MTR adalah kurang berbanding dengan ATR. SOALAN DALAM TEKS 4.2 1. Kirakan jumlah cukai yang perlu dibayar menggunakan kadar progresif dalam Jadual 4.1 jika pendapatan boleh cukai ialah A. RM30,000 B. RM55,000 2. Kirakan MTR dan ATR bagi pendapatan boleh cukai: A. RM30,000 B. RM55,000 Semak jawapan anda di akhir bab ini. 4.4.4 Implikasi Penggunaan Kadar Berbeza Terhadap Jumlah Pembayaran Cukai Mari kita lihat kesan penggunaan kadar cukai yang berbeza ke atas jumlah atau liabiliti cukai yang ditanggung oleh pembayar cukai. Persoalan di sini ialah, kadar cukai yang manakah yang akan menyebabkan jumlah pembayaran cukai bertambah? Sebenarnya, ketigatiga kadar tersebut akan membawa implikasi pembayaran cukai yang bertambah apabila asas cukai semakin meningkat. Ini bermaksud penggunaan kadar tetap, progresif mahupun regresif akan membawa kepada jumlah cukai yang semakin meningkat. Bezanya ialah dari segi darjah penambahan. Keadaan ini dapat anda lihat dengan lebih jelas melalui Jadual 4.2 di sebelah. Andaikan pendapatan sebagai asas cukai. Individu A mempunyai pendapatan boleh cukai sebanyak RM10,000, pendapatan boleh cukai individu B ialah RM20,000 dan individu C mempunyai pendapatan boleh cukai sebanyak RM30,000. 71
  • 72. Jadual 4.2 Perbezaan Liabiliti Cukai (1) Kadar Tetap : Kadar ialah 20% ke atas semua tingkat pendapatan boleh cukai. Individu MTR dan Jumlah Cukai Dibayar ATR A 20% x RM10,000 = RM2,000 (RM2,000/RM10,000) 100 = 20% B 20% x RM20,000 = RM4,000 (RM4,000/RM20,000) 100 = 20% C 20% x RM30,000 = RM6,000 (RM6,000/RM30,000) 100 = 20% (2) Progresif : Kadar cukai sut bagi tiga tingkat pendapatan boleh cukai adalah seperti berikut: 10% ke atas pendapatan RM10,000 pertama, 20% ke atas RM10,000 kedua dan 30% bagi RM10,000 ketiga. Individu MTR dan Jumlah Cukai Dibayar A 10% x RM10,000 = RM1,000 B ATR 10% x RM10,000 = RM1,000 20% x RM10,000 = RM2,000 Jumlah C RM3,000 (RM1,000/RM10,000) 100 = 10% (RM3,000/RM20,000) 100 = 15% 10% x RM10,000 = RM1,000 20% x RM10,000 = RM2,000 30% x RM10,000 = RM3,000 Jumlah RM6,000 (RM6,000/RM30,000) 100 = 20% (3) Regresif : Kadar cukai sut bagi tiga tingkat pendapatan boleh cukai adalah seperti berikut: 30% ke atas pendapatan RM10,000 pertama, 20% ke atas RM10,000 kedua dan 10% bagi RM10,000 ketiga. Individu MTR dan Jumlah Cukai Dibayar A 30% x RM10,000 = RM3,000 B ATR 30% x RM10,000 = RM3,000 20% x RM10,000 = RM2,000 Jumlah RM5,000 C (RM3,000/RM10,000) 100 = 30% (RM5,000/RM20,000) 100 = 25% 30% x RM10,000 = RM3,000 20% x RM10,000 = RM2,000 10% x RM10,000 = RM1,000 Jumlah RM6,000 (RM6,000/RM30,000) 100 = 20% Anda dapat perhatikan bahawa apabila kadar tetap digunakan, ketiga-tiga individu tersebut perlu membayar jumlah cukai yang berbeza. Semakin tinggi pendapatan, semakin banyak cukai yang dibayar menggunakan 72
  • 73. kadar tetap sebanyak 20 peratus. Jadual tersebut juga menunjukkan kepada anda bahawa kadar cukai sut dan kadar cukai purata adalah sama bagi ketiga-tiga tingkat pendapatan. Sebaliknya, anda akan dapati bagi cukai yang menggunakan kadar progresif pula, individu A cuma perlu membayar cukai sebanyak RM1,000 berbanding dengan individu B dan C yang perlu membayar cukai sebanyak RM3,000 dan RM6,000 setiap seorang. Seterusnya, kadar cukai sut pula sentiasa lebih tinggi berbanding dengan kadar cukai purata pada ketiga-tiga tingkat pendapatan tersebut. Fenomena ini menunjukkan bahawa penggunaan kadar progresif tidak semestinya menyebabkan bayaran cukai yang lebih tinggi berbanding dengan kadar tetap. Ini kerana pada pendapatan yang rendah, struktur ini menggunakan kadar yang lebih rendah dan bila pendapatan mencapai tingkat berikutnya barulah kadar cukai yang lebih tinggi dikenakan ke atas tingkat pendapatan tingkat kedua dan seterusnya. Bagi kadar regresif pula, anda dapat melihat bahawa semakin tinggi pendapatan, semakin tinggi cukai yang perlu dibayar. Bagaimanapun, pada tingkat pendapatan RM10,000 jumlah cukai yang perlu dibayar adalah tinggi berbanding dengan kadar tetap dan progresif. Ini menunjukkan bahawa golongan berpendapatan rendah mengalami kerugian akibat pembayaran cukai yang tinggi jika kadar regresif digunakan. Oleh yang demikian, individu perlu berusaha untuk meningkatkan pendapatan agar dapat menikmati pengurangan kadar seterusnya. Pada pandangan anda, penggunaan kadar cukai yang mana satukah yang lebih adil? 4.4.5 Kriteria Cukai untuk Agihan Semula Pendapatan Telah disebut sebelum ini bahawa salah satu peranan cukai ialah untuk mencapai agihan pendapatan dan kekayaan yang lebih adil dan saksama. Jadual 4.2 pula menunjukkan bahawa pembayaran cukai yang lebih tinggi tidak semestinya berlaku bagi sistem cukai yang menggunakan kadar progresif sahaja. Bagaimanapun, demi mengelakkan kesan tanggungan yang tinggi ke atas golongan kurang berkemampuan, penggunaan kadar progresif adalah lebih sesuai berbanding dengan kadar tetap dan regresif. Penggunaan kadar progresif dijadikan sebagai pra syarat kepada pembentukan struktur cukai bagi tujuan agihan semula. Ada beberapa faktor lain yang perlu diambil kira bagi tujuan ini. Antaranya ialah 73
  • 74. 1. Ketinggian kadar cukai sut Dikatakan bahawa semakin tinggi kadar cukai sut, semakin berkesan sistem cukai itu dalam mengagihkan semula pendapatan. Rajah 4.5 menunjukkan dua sistem cukai yang menggunakan struktur progresif dan berkadaran. Sistem A mempunyai garisan kadar bercerun positif yang lebih curam berbanding dengan sistem B. Oleh itu, kadarnya dikatakan lebih progresif berbanding dengan sistem B. Bagaimanapun, sistem B mempunyai kadar cukai sut yang lebih tinggi iaitu 55 peratus berbanding dengan sistem A pada 35 peratus. Maka, sistem B dikatakan lebih berkesan untuk tujuan agihan semula berbanding dengan sistem A. Rajah 4.5 Sistem Cukai Pendapatan Kadar Cukai Sut (%) 80 60 D Sistem B 40 C Sistem A 20 0 Y1 Y2 Y3 Y4 Tingkat Pendapatan 2. Titik permulaan Titik permulaan cukai menentukan pendapatan yang pertama dikenakan cukai. Pada kebiasaannya, anda dapat perhatikan bahawa kerajaan tidak mengenakan cukai bagi sejumlah tertentu pendapatan yang pertama. Ini kerana ia digunakan untuk sara hidup seperti memenuhi keperluan asas makan dan minum. Pemberian ini dikatakan sebagai perbelanjaan cukai atau pelepasan cukai. 74
  • 75. Rajah 4.5 menunjukkan sistem A mula mengenakan kadar cukai pada pendapatan Y2 sedangkan sistem B mengenakan cukai pada Y1. Untuk tujuan agihan dan keadilan dalam masyarakat, cukai yang baik ialah sistem yang mengenakan cukai pada pendapatan yang lebih rendah seperti sistem B. Melalui sistem ini, lebih banyak individu akan membayar cukai dalam masyarakat itu. Sebaliknya, individu lebih gemarkan sistem yang banyak memberikan pelepasan cukai. 3. Titik minimaks Apakah yang dimaksudkan dengan titik minimaks? Ia adalah titik terakhir pendapatan yang menggunakan kadar progresif. Sebenarnya, tidak ada negara yang mengenakan kadar progresif secara berterusan sehingga mencapai 100 %. Jika ia dilakukan, tidak ada individu dalam negara tersebut yang ingin mengumpulkan pendapatan yang terlalu tinggi kerana kebanyakan atau semuanya akan diambil oleh kerajaan sebagai cukai. Oleh itu, kadar tetap akan digunakan selepas penggunaan kadar progresif. Titik pendapatan terakhir yang menggunakan kadar progresif dalam sistem A ialah Y3. Bagi sistem B pula, titik minimaksnya ialah Y4. Jika anda merujuk Jadual 4.1, titik minimaks bagi sistem tersebut ialah RM100,000. Titik minimaks yang lebih tinggi dikatakan lebih baik bagi tujuan agihan semula. Kesimpulannya di sini ialah sistem cukai B lebih berkesan dari segi agihan semula pendapatan kerana ia mempunyai kadar cukai sut dan titik minimaks yang lebih tinggi berbanding dengan sistem A. Selain itu, titik permulaan cukai bagi sistem B lebih awal berbanding dengan sistem A. Bagaimanapun, kadar bagi sistem A adalah lebih progresif berbanding dengan sistem B. 4.5 RUMUSAN Cukai dapat didefinisikan sebagai pindahan wajib daripada sektor swasta kepada kerajaan untuk membolehkan kerajaan melaksanakan tanggungjawabnya kepada masyarakat dalam negara berkenaan. Ia tidak dapat disamakan dengan harga ataupun denda. Selain membawa hasil kepada kerajaan, cukai juga digunakan sebagai alat untuk menstabilkan harga, mengagih semula kekayaan dalam negara dan menggiatkan pertumbuhan ekonomi negara. Cukai dapat dibahagikan kepada dua bentuk iaitu cukai langsung dan tidak langsung. Lima asas cukai ialah pendapatan, kekayaan, perbelanjaan, penggunaan dan urus niaga. Tiga kadar utama yang digunakan ialah kadar tetap, progresif dan regresif. 75
  • 76. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bezakan cukai dengan harga. 2. Manakah di antara kadar-kadar berikut akan membawa kepada liabiliti cukai yang bertambah apabila asas cukai bertambah? A. B. C. D. E. 3. Apabila anda mengunjungi restoran makanan segera di negara ini, anda akan dapati ada sejenis cukai yang dikenakan ke atas nilai pembelian makanan tersebut. Cukai sebanyak sepuluh peratus ini dikenali sebagai cukai perkhidmatan. (i) (ii) (iii) (iv) (v) 4. Nyatakan insiden undang-undang cukai ini. Nyatakan insiden ekonomi cukai ini. Adakah ia sejenis cukai langsung atau tidak langsung? Apakah jenis kadar yang digunakan? Adakah ia cukai ke atas unit atau cukai ad valorem? Kerajaan-kerajaan negeri mengenakan cukai tanah ke atas pemilikan tanah di sesebuah negeri. Pada kebiasaannya tanah pertanian dikenakan kadar yang lebih rendah berbanding dengan tanah kediaman dan komersial. Jawab soalan-soalan berikut mengenai cukai tanah. (i) (ii) (iii) (iv) 5. kadar tetap kadar progresif kadar regresif A dan B sahaja A, B dan C. Ia merupakan cukai ke atas kekayaan. Benar/ Salah? Ia adalah cukai tidak langsung. Benar/ Salah? Tujuan utama pengenaan cukai ini adalah untuk mendapatkan hasil kepada kerajaan negeri. Benar/ Salah? Mengapakah kadar yang berlainan dikenakan ke atas jenis-jenis kegunaan tanah? Rujuk struktur cukai berikut untuk menjawab soalan a hingga e. Struktur cukai ini memberikan pelepasan cukai sebanyak RM10,000 bagi setiap individu yang dikenakan cukai. 76
  • 77. Pendapatan (RM) Kadar (%) 1 – 2,500 2,501 – 5,000 5,001 – 10,000 10,000 – 20,000 20,001 – 35,000 35,001 – 50,000 50,001 – 70,000 70,001 – 100,000 > 100,000 (i) (ii) (iii) (iv) (v) 5 8 12 15 20 25 30 35 40 Berapakah jumlah cukai yang perlu dibayar oleh seorang individu dengan pendapatan RM50,000 setahun? Nyatakan kadar cukai sut tertinggi bagi sistem cukai ini. Berapakah kadar cukai purata bagi pendapatan sebanyak RM50,000? Nyatakan titik permulaan cukai. Nyatakan titik minimaks bagi struktur cukai ini. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 4.1 1 A. B. C. D. E. 2. Selalu dikategorikan sebagai cukai langsung. Walau bagaimanapun, jika pemilik syarikat dapat memindahkan sebahagian daripada beban kepada pengguna melalui kenaikan harga atau kepada pekerja melalui pengurangan faedah di tempat kerja, maka ia menjadi cukai tidak langsung. Cukai langsung. Cukai langsung. Cukai tidak langsung. Cukai langsung. Insiden undang-undang bermaksud pihak yang telah diwajibkan oleh undang-undang atau akta tertentu untuk menyampaikan 77
  • 78. bayaran cukai kepada kerajaan. Sebagai contoh, kerajaan telah menetapkan pemilik tanah untuk menyampaikan sejumlah cukai disebabkan pemilikan tanah tersebut. Jika tuan punya tanah gagal menyampaikan bayaran cukai itu, tindakan undang-undang boleh diambil ke atas beliau. Sementara insiden ekonomi pula bermaksud pihak yang sebenarnya menanggung kerugian akibat pengenaan sesuatu cukai. Ini bermakna cukai itu telah menyebabkan individu mengalami pengurangan dalam pendapatan boleh guna atau kekayaannya kerana membayar cukai. Sebagai contoh, jika penjual dapat memindahkan sebahagian daripada beban cukai jualan melalui kenaikan harga, maka insiden ekonomi adalah penjual dan pembeli. SDT 4.2 1. RM3,675 B. 2. A. RM9,175 A. MTR = 17 % ATR = 12.25 % B. MTR = 27 % ATR = 16.68 % 78
  • 79. BAB 5 PRINSIP-PRINSIP PENCUKAIAN OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai prinsip-prinsip pencukaian yang baik. 2. Menentukan implikasi pengenaan cukai ke atas kerajaan, pengguna dan pengeluar. 5.1 PENGENALAN Setelah mengetahui definisi dan tujuan pencukaian, anda akan didedahkan kepada kriteria-kriteria yang perlu ada bagi membentuk satu sistem pencukaian yang baik. Kriteria ini disebut juga sebagai prinsip pencukaian. Anda mungkin mempunyai pendapat sendiri mengenai apakah yang dikatakan sebagai cukai yang baik. Walau bagaimanapun, kebanyakan ahli ekonomi bersetuju bahawa cukai perlu mencapai beberapa matlamat tertentu. Antara matlamat umum pencukaian termasuk mengutip sejumlah hasil kepada kerajaan, di samping mengubah gelagat individu supaya mengambil atau tidak mengambil tindakan tertentu. Kerajaan juga perlu mengkaji kesan-kesan yang timbul akibat daripada pengenaan sesuatu cukai bukan sahaja ke atas individu atau masyarakat tetapi juga ke atas kerajaan sendiri. Antara prinsip-prinsip pencukaian yang sering menjadi ukuran keberkesanan sesuatu cukai ialah ekuiti, kecekapan ekonomi dan keberkesanan pentadbiran cukai. Prinsip ekuiti memerlukan cukai diadakan dengan adil lagi saksama ke atas masyarakat. Kecekapan ekonomi pula bermaksud pencukaian tidak sepatutnya membebankan masyarakat dengan kos lebihan yang boleh dielakkan di samping tidak menghalang objektif pembangunan ekonomi. Keberkesanan pentadbiran membawa implikasi bahawa taksiran dan kutipan hasil cukai tidak melibatkan kos yang tinggi ke atas kerajaan dan pembayar cukai. Walaupun ketiga-tiga prinsip ini diterima secara umum, terdapat konflik atau percanggahan di antara prinsip-prinsip tersebut. Sukar untuk kerajaan mencapai ketiga-tiga kriteria tersebut secara serentak apabila melaksanakan sesuatu polisi pencukaian. Ini kerana, penekanan kepada 79
  • 80. prinsip ekuiti akan membawa kesan yang negatif terhadap pertumbuhan ekonomi dan melibatkan kos pentadbiran yang tinggi. Tumpuan kepada aspek kecekapan ekonomi mungkin membawa kepada ketidakadilan. Perhatian kepada keberkesanan pentadbiran pula mungkin menyebabkan penolakan inovasi-inovasi yang boleh meningkatkan kecekapan ekonomi dan ekuiti. Oleh itu, perlu ada keseimbangan dan tolak ansur dalam mengimplementasikan ketiga-tiga prinsip berkenaan demi mewujudkan satu sistem pencukaian yang dapat diterima oleh masyarakat dan membawa kepada pembangunan ekonomi negara secara keseluruhannya. 5.2 EKUITI Ekuiti merupakan prinsip asas yang penting bagi setiap ahli masyarakat. Kita bersetuju bahawa setiap pembayar cukai perlu menyumbang bayaran yang saksama dalam bentuk cukai bagi membiayai kos pentadbiran negara. Namun begitu, tidak terdapat persetujuan yang spesifik bagaimana agihan sumbangan oleh pembayar cukai perlu dilakukan untuk mencapai keadilan kepada semua pihak. Dua teori yang selalu digunakan untuk membincangkan prinsip ini di kalangan ahli ekonomi ialah teori faedah dan teori keupayaan membayar. Sebelum kita membincangkan dengan mendalam mengenai kedua-dua teori berkenaan, eloklah kita mengetahui dahulu mengenai konsep-konsep ekuiti yang menjadi asas kepada kedua-dua teori berkenaan. Konsepkonsep ekuiti yang dimaksudkan ialah ekuiti mendatar dan menegak. 5.2.1 Ekuiti Mendatar dan Menegak Ekuiti mendatar atau melintang merujuk kepada agihan cukai di antara individu yang sama kedudukan boleh cukainya. Apakah yang anda faham daripada kenyataan tersebut? Ia bermaksud bahawa individu yang mempunyai kedudukan kewangan yang sama perlu membayar jumlah cukai yang sama. Sebagai contoh, En. Abu dan En. Abi mempunyai pendapatan boleh cukai sebanyak RM10,000. Untuk mencapai ekuiti mendatar, kedua-duanya perlu membayar jumlah cukai yang sama banyak, katakan RM1,000. Sebagaimana yang kita semua maklum, dalam mana-mana masyarakat, tidak semua individu mempunyai kedudukan kewangan yang sama. Ada yang mempunyai pendapatan yang tinggi dan ada pula yang berpendapatan rendah. Ada yang mempunyai tanggungan yang ramai dan ada yang tidak perlu menyara orang lain. Oleh itu, mengenakan kadar cukai yang sama ke atas semua individu tentu tidak adil. Maka, ekuiti menegak perlu untuk dilaksanakan. Ekuiti menegak bermaksud individu dicukai pada kadar yang berlainan mengikut kedudukan ekonomi masingmasing. Kebiasaannya, mereka yang kaya akan dicukai dengan kadar yang lebih tinggi berbanding dengan yang miskin. 80
  • 81. Jika kita mengambil contoh di atas secara lebih terperinci, didapati bahawa En Abi mempunyai seorang isteri dan enam orang anak. Sebaliknya En. Abu masih bujang. Keadaan ini menunjukkan kedua-dua mereka mempunyai tanggungan yang berlainan dan akan memberi kesan kepada kemampuan membayar cukai masing-masing. Oleh itu, pengenaan cukai yang sama banyak dalam keadaan ini tentu tidak adil. Untuk mencapai ekuiti menegak, En Abu sepatutnya dikenakan kadar cukai yang lebih tinggi. Maka, beliau akan membayar jumlah cukai yang lebih banyak berbanding dengan En. Abi. SOALAN DALAM TEKS 5.1 1. Bezakan di antara ekuiti mendatar dan menegak. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.2.2 Teori Faedah Teori faedah menyatakan bahawa mereka yang menggunakan perkhidmatan kerajaan dan menikmati faedah daripada kemudahan awam perlulah membayar cukai. Mereka yang menikmati faedah yang sama banyak daripada perkhidmatan kerajaan perlu membayar jumlah cukai yang sama banyak. Ini selaras dengan konsep ekuiti mendatar yang dibincangkan sebelum ini. Manakala mereka yang menikmati lebih banyak faedah daripada orang lain pula perlu membayar cukai yang lebih banyak. Dalam erti kata lain, kadar pembayaran cukai oleh individu adalah mengikut berapa banyakkah faedah yang diterima daripada kemudahan-kemudahan yang disediakan oleh kerajaan. Ini bermakna mereka yang tidak mahu menggunakan perkhidmatan kerajaan tidak boleh dipaksa membayar cukai. Oleh kerana kadar pembayaran cukai adalah mengikut jumlah faedah yang diterima oleh individu, ia selaras dengan konsep ekuiti menegak. Pada pendapat anda, di antara orang kaya dan orang miskin, siapakah yang mendapat lebih banyak faedah daripada kemudahan yang disediakan oleh kerajaan? Teori faedah ini melihat cukai sebagai harga yang perlu dibayar untuk mendapatkan perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan. Harga yang dibayar mencerminkan faedah yang diterima oleh individu. Konsep ini 81
  • 82. lebih kurang sama dengan konsep harga yang dibayar oleh pengguna untuk mendapatkan sesuatu barang atau perkhidmatan yang dijual oleh firma di pasaran swasta. Oleh kerana cukai yang dikenakan ke atas sesuatu barang atau perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan disifatkan sebagai harga, maka ia adalah satu pembayaran ke atas penggunaan (user charge) bagi barang atau perkhidmatan itu. Konsep ini akan lebih jelas apabila kita hubungkan dengan jenis cukai tertentu seperti bayaran tol dan cukai pintu. Hanya mereka yang berkenderaan dan menggunakan lebuh raya dikenakan bayaran tol. Cukai pintu pula hanya dikenakan ke atas tuan rumah di kawasan tertentu yang menerima kemudahan (pemeliharaan kebersihan dan pengindahan) daripada pihak Kerajaan Tempatan. Di kawasan yang tidak disediakan kemudahan ini, pihak Kerajaan Tempatan tidak mengutip cukai pintu. Secara praktik, teori faedah ini sukar untuk dilaksanakan. Ini kerana terdapat kesulitan untuk mengenal pasti dengan tepat siapakah yang menikmati faedah dan berapa banyakkah faedah yang diterima daripada kemudahan dan perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan. Sistem pencukaian yang baik tidak boleh berdasarkan teori faedah sahaja. Ianya juga harus mengambil kira keupayaan individu untuk membayar. Untuk itu, mari kita lihat pula pendekatan yang digunakan dalam teori keupayaan membayar. 5.2.3 Teori Keupayaan Membayar Mengikut teori ini, setiap pembayar cukai perlu menanggung pengorbanan yang sama banyak dari segi pembayaran cukai. Seperti yang disebutkan dalam bab terdahulu, bayaran cukai ialah satu kewajipan kepada masyarakat, sama ada mereka suka atau tidak. Oleh itu, ada pihak yang menganggap pembayaran cukai kepada sektor awam sebagai kerugian atau pengorbanan yang ditanggung oleh pembayar cukai dari segi kegunaan alternatif jumlah cukai yang dikenakan itu. Jika wang itu tidak dibayar sebagai cukai, ia dapat digunakan untuk tujuan lain yang lebih diutamakan oleh pembayar cukai. Asas utama kepada teori keupayaan membayar ini ialah pengorbanan utiliti yang subjektif sifatnya. Utiliti ini boleh membawa maksud kebajikan atau kepuasan. Ia boleh dijelaskan dengan lebih lanjut melalui konsep ekuiti mendatar dan menegak. Mengikut konsep ekuiti mendatar, pengorbanan yang sama di antara pembayar cukai dapat dicapai sekiranya individu yang mempunyai kedudukan boleh cukai yang sama dicukai dengan liabiliti yang sama. Dengan perkataan lain, individu dengan kapasiti boleh cukai yang sama perlulah menanggung beban cukai yang sama. 82
  • 83. Mengikut konsep ekuiti menegak pula, individu yang berlainan kedudukan ekonomi atau keupayaan membayar cukai, mesti dicukai sebegitu cara supaya pengorbanan mereka disamaratakan. Ini bermaksud, orang yang mempunyai keupayaan membayar yang berbeza perlulah membayar jumlah cukai yang berbeza. Individu yang mempunyai keupayaan membayar yang lebih perlu membayar cukai yang lebih berbanding dengan individu yang mempunyai keupayaan membayar yang rendah. Bagi mengaplikasikan teori ini, adalah penting untuk anda mengetahui definisi keupayaan membayar cukai (tax paying ability). Masyarakat selalunya membuat perbandingan pendapatan di antara individu sebagai petunjuk utama keupayaan membayar cukai. Kadang-kadang didapati perbandingan kekayaan dan penggunaan juga digunakan. Usaha untuk membentuk struktur cukai yang berasaskan keupayaan membayar telah dilaksanakan dengan melihat kepada bentuk pengorbanan yang terlibat dalam pembayaran cukai. Salah satu pendekatan di bawah teori ini beranggapan bahawa sistem cukai perlu dibentuk supaya kebajikan yang dikorbankan dalam pembayaran cukai oleh setiap individu adalah sama. Dengan perkataan lain, ia bermaksud pendekatan ini memerlukan setiap orang membayar cukai mengikut kemampuan masing-masing. Pendekatan yang lain pula mengatakan bahawa pembentukan sistem cukai ialah untuk mewujudkan jumlah atau agregat pengorbanan yang paling minimum dalam masyarakat secara keseluruhan. Secara mudah, pendekatan ini mengehendaki supaya mereka yang kaya sahaja diwajibkan membayar cukai. Dalam setiap sistem, pengorbanan sebagai akibat daripada pencukaian ditentukan mengikut fungsi utiliti marginal seperti yang digambarkan oleh Rajah 5.1. Adakah anda ingat apa yang dikatakan sebagai utiliti marginal? Anda pernah mendengar mengenai konsep ini apabila membincangkan mengenai kepuasan pengguna dalam kuliah Prinsip Ekonomi. Utiliti marginal pendapatan dalam konteks ini didefinisikan sebagai kebajikan atau kepuasan yang bersangkutan dengan se unit tambahan ringgit pendapatan. Keluk utiliti marginal yang dilukis diandaikan mempunyai kecerunan yang negatif, iaitu setiap tambahan ringgit akan memberikan tambahan kebajikan yang semakin menurun kepada pemiliknya. Beberapa ringgit pendapatan yang pertama selalunya digunakan untuk membeli makanan dan minuman. Ringgit berikutnya akan digunakan untuk memenuhi keperluan-keperluan lain. Bagi mengaplikasikan pendekatan-pendekatan pengorbanan yang akan diterangkan selepas ini, kita perlu mengandaikan bahawa kebajikan semua individu boleh dicerminkan oleh keluk utiliti marginal yang serupa. Kita akan bincangkan di sini dua pendekatan utama di bawah teori keupayaan membayar iaitu 83
  • 84. 1. Pendekatan pengorbanan mutlak saksama Pendekatan ini memerlukan supaya semua individu merasai kerugian kebajikan yang sama dalam usaha mereka untuk membantu sektor awam. Ini bermaksud semua orang perlu menyumbang ke arah pembayaran cukai tetapi tidak bermaksud sama banyak jumlah cukainya. Sebagai contoh, untuk mencapai ekuiti mendatar di antara dua individu dengan tingkat pendapatan boleh cukai sebanyak OA, adalah perlu untuk mencukai pada jumlah yang sama ke atas kedua-dua individu tersebut, katakan sebanyak BA. Mereka akan merasai jumlah pengorbanan kebajikan yang sama banyak yang dapat diukur oleh kawasan ABCD dalam Rajah 5.1. Pengorbanan mutlak saksama juga mengehendaki supaya individu dengan tingkat pendapatan yang berbeza merasai pengorbanan yang sama. Ini bermakna individu dengan OE sebelum cukai hanya perlu membayar cukai sebanyak EF. Kita dapat simpulkan bahawa doktrin pengorbanan mutlak saksama tidak memerlukan pembayaran cukai yang sama banyak oleh semua individu tetapi memerlukan pengorbanan kebajikan disamaratakan, iaitu EFGH = ABCD. Walau bagaimanapun, adalah jelas bahawa keluk utiliti marginal yang semakin mencerun ke bawah menunjukkan bahawa orang yang kaya akan membayar cukai yang lebih berbanding dengan orang yang lebih miskin. Rajah 5.1 Keluk Utiliti Marginal Pendapatan utiliti marginal G H C D utiliti marginal 0 F E $50,000 84 B A pendapatan $100,000
  • 85. 2. Pendekatan Pengorbanan Sut Saksama Mengikut pendekatan kedua ini, cukai yang terbaik ialah cukai yang akan membawa pengorbanan yang paling sedikit kepada kumpulan masyarakat secara keseluruhan. Seperti biasa, ekuiti mendatar mengehendaki supaya setiap individu dengan pendapatan yang sama membayar jumlah cukai yang sama. Bagi merasai pengorbanan yang sama, anda tentu bersetuju sekiranya dua individu dengan pendapatan yang sama, katakan OA, perlu membayar jumlah cukai yang sama. Seterusnya, pendekatan ini yang juga dikenali sebagai pengorbanan agregat minimum mengehendaki supaya mereka yang kaya dicukai sehingga pendapatan selepas cukai mereka mencapai tingkat kumpulan kedua terkaya. Contoh di dalam Jadual 5.1 menunjukkan kedudukan pendapatan lima individu pembayar cukai dalam sebuah masyarakat. Sekiranya kerajaan ingin mengumpulkan hasil cukai sebanyak $50,000 dan cukai ini perlu menyebabkan pengurangan kebajikan yang paling kecil bagi kumpulan masyarakat ini, maka kesemua dana hendaklah diambil daripada individu A sahaja. Jadual 5.1 Agihan Cukai untuk Mencapai Pengorbanan Sut Saksama Individu pembayar I A B C D E Pendapatan sebelum cukai II $100,000 50,000 40,000 30,000 20,000 Jumlah cukai Pendapatan $50,000 selepas cukai III IV $50,000 0 0 0 0 $50,000 50,000 40,000 30,000 20,000 Jumlah Cukai $60,000 V $55,000 5,000 0 0 0 Pendapatan selepas cukai VI $45,000 45,000 40,000 30,000 20,000 Jika dirujuk Rajah 5.1, anda akan dapati bahawa pendapatan antara $50,000 dan $100,000 memberi pemiliknya penambahan kepuasan yang kecil sahaja. Oleh itu, tidak ada agihan beban cukai lain yang akan menyebabkan pengorbanan yang lebih kecil ke atas masyarakat berkenaan. Ini kerana setiap ringgit yang diambil daripada individu B hingga E akan melibatkan pengorbanan yang lebih daripada setiap ringgit yang diambil daripada A selagi cukai itu tidak mengakibatkan tingkat pendapatan selepas cukai bagi A kurang daripada B. Selanjutnya, ruangan V dan VI dalam Jadual 5.1 menunjukkan kepada kita agihan cukai dan pendapatan selepas cukai di antara individu berkenaan sekiranya kerajaan ingin mengumpulkan hasil sebanyak $60,000. Baki $10,000 akan datang daripada individu A dan B dalam jumlah yang sama. Ini kerana, selepas cukai sebanyak $50,000 dibayar oleh A, individu A dan B akan berkedudukan sama. 85
  • 86. Contoh 5.1 Berikut adalah agihan cukai di antara individu dalam sebuah negara hipotetikal jika kerajaan ingin mengumpulkan hasil sebanyak $70,000 dan $150,000. Individu Sumbing Lembing Baling Jeling Bimbing Lesing Jumlah cukai Pendapatan sebelum cukai Cukai $70,000 $50,000 70,000 10,000 30,000 100,000 80,000 Pendapatan selepas cukai $0 10,000 0 0 40,000 20,000 $70,000 $50,000 60,000 10,000 30,000 60,000 60,000 Cukai $150,000 Pendapatan selepas cukai $12,500 32,500 0 0 62,500 42,500 150,000 $37,500 37,500 10,000 30,000 37,500 37,500 Pendekatan ini membawa implikasi bahawa kadar cukai meningkat mengikut pendapatan dan mungkin mencapai tingkat perampasan (confiscatory). Anda mungkin merasakan bahawa pandangan pencipta teori ini mengenai konsep keadilan dalam agihan bayaran cukai agak melampau. Walaupun benar jurang agihan pendapatan dan kekayaan dapat dirapatkan melalui pendekatan ini, ia akan menyebabkan implikasi yang negatif ke atas kegiatan ekonomi. Dalam realiti, kerajaan sememangnya mengamalkan penggunaan kadar progresif seperti yang telah dibincangkan dalam bab yang lepas. Bagaimanapun, kadar progresif ini tidak pernah dikenakan begitu tinggi sehingga mencapai 100% daripada pendapatan boleh cukai seseorang individu. Kedua-dua pendekatan pengorbanan telah dikritik dengan hebat. Dalam kehidupan sebenar, tidak banyak orang yang mempunyai keluk utiliti marginal yang sama di mana mereka menikmati kepuasan yang sama seperti orang lain bagi setiap ringgit pendapatan masing-masing. Walaupun kita bersetuju bahawa terdapat kesukaran untuk mengukur utiliti dengan tepat atau membuat perbandingan utiliti di antara individu, ini tidak bermakna pendekatan pengorbanan perlu ditolak sama sekali. Seperti yang telah disebut di awal perbincangan ini, prinsip ekuiti adalah amat penting bagi masyarakat. Masyarakat perlu merasakan bahawa sesuatu cukai yang dikenakan adalah adil dan saksama. 86
  • 87. SOALAN DALAM TEKS 5.2 1. Berapakah agihan cukai bagi setiap individu jika kerajaan ingin mengumpulkan $250,000 sebagai hasil cukai menggunakan pendekatan pengorbanan agregat minimum? Bilangan individu dengan pendapatan yang sama Pendapatan individu sebelum cukai 4 3 4 4 2 3 50,000 70,000 10,000 30,000 100,000 80,000 Berapakah agihan cukai jika kerajaan ingin mengumpulkan cukai sebanyak $400,000 melalui pendekatan yang sama? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.3 KECEKAPAN EKONOMI Seperti mana yang telah anda tahu, cukai bertujuan mendapatkan hasil yang diperlukan dan memindahkan sumber-sumber daripada kegunaan swasta kepada awam. Walaupun begitu, cukai mempunyai kesan-kesan sampingan yang akan memberi kesan ke atas gelagat atau tingkah laku ekonomi individu. Kita mengakui bahawa ada kalanya cukai atau subsidi memberi kebaikan kepada individu. Sebagai contoh, cukai ke atas rokok dan minuman keras mungkin menghalang individu daripada mengamalkan aktiviti yang membahayakan kesihatan dan membazirkan wang. Biasiswa (cukai negatif) pula diharapkan dapat mendorong individu untuk meningkatkan taraf pendidikan mereka. Dalam perbincangan kita mengenai kecekapan ekonomi, kita hanya akan melihat kepada kesan-kesan negatif akibat daripada pencukaian. Apabila kadar cukai rendah dan sektor awam merupakan sektor yang kecil dalam ekonomi, kesan cukai ke atas gelagat ekonomi individu berkemungkinan tidak signifikan. Ini dapat menjelaskan kepada anda kenapakah kerajaan lebih cenderung untuk membina satu sistem yang mempunyai pelbagai 87
  • 88. jenis cukai dan mengenakan kadar yang rendah berbanding dengan hanya satu cukai pada kadar yang tinggi. Jika pelbagai cukai dikenakan pada kadar yang tinggi, maka kesan sampingan yang tidak diingini akan mempunyai impak yang sangat besar kepada ekonomi. Mari kita lihat dengan lebih teliti beberapa kesan sampingan yang timbul akibat pengenaan cukai jualan ke atas beberapa jenis barangan. 5.3.1 Cukai Neutral Cukai yang tidak menjejaskan pilihan pasaran individu disebut sebagai cukai neutral. Rajah 5.2 menggambarkan cukai neutral melalui interaksi antara keluk penawaran dan permintaan dalam pasaran. Cuba anda perhatikan ciri-ciri keluk permintaan dan penawaran yang digambarkan. Keluk permintaan AD adalah keluk permintaan normal yang bercerun dari kiri ke kanan (kecerunan negatif). Apakah yang dapat anda fahami apabila melihat keluk permintaan sedemikian? Benar, ia menunjukkan bahawa apabila harga barangan mahal, pengguna akan hanya membeli pada kuantiti yang kecil. Sebaliknya jika harga murah, pengguna akan meningkatkan kuantiti permintaan. Rajah 5.2 Cukai Neutral Harga S A E P B C 0 Q Kuantiti Keluk penawaran pula adalah menegak dengan keanjalan sifar (tidak anjal sempurna). Ini menunjukkan bahawa kuantiti barangan yang ditawarkan dalam pasaran adalah terhad dan tidak dapat ditambah dalam jangka pendek. Dapatkah anda berikan satu contoh barangan yang mempunyai penawaran seperti itu? Antara barangan yang mempunyai keanjalan penawaran sifar ialah tanah, barangan antik dan barangan seni karya asal seniman terkemuka. 88
  • 89. Persilangan keluk permintaan dan penawaran pada titik keseimbangan E akan menyebabkan harga keseimbangan dalam pasaran bagi barangan ini ialah pada P dan kuantiti yang diminta pada Q. Pada pendapat anda, apakah yang akan berlaku sekiranya cukai sebanyak EC dikenakan ke atas jualan barangan ini? Jawapannya, tidak ada sebarang perubahan dalam harga dan kuantiti dalam pasaran. Jumlah barang yang sanggup dibeli oleh pengguna pada tingkat harga P tidak berubah walaupun cukai tersebut dikenakan. Pembeli tahu berapa banyak wang yang ingin mereka belanjakan ke atas barangan tersebut, tetapi mereka berkecuali tentang siapa yang akan menerima wang mereka, sama ada penjual atau pengutip cukai. Dalam kes ini, kita dapati cukai tidak dapat mempengaruhi penawaran yang mempunyai keanjalan sifar. Kuantiti yang ditawarkan adalah tetap dan tidak berubah mengikut harga. Kita ambil potret Mona Lisa yang asal sebagai contoh barangan yang mempunyai keanjalan penawaran sifar. Terdapat hanya satu sahaja potret berkenaan dan ia tidak dapat ditambah atau dikurangkan untuk mengubah harga. Oleh kerana harga barangan tidak berubah, maka ia tidak memberi kesan kepada pembeli. Bagaimanapun, cukai ini tetap membawa hasil kepada kerajaan. Oleh kerana sejumlah Q barangan ini dijual pada harga P, maka kerajaan akan mendapat hasil sebanyak BPEC (EC x Q). Penjual pula mendapat pendapatan sebanyak 0PEQ (0P x Q) tetapi terpaksa menyerahkan BPEC kepada kerajaan sebagai cukai. Oleh itu, keuntungan bersih yang akan diperolehi hanya sebanyak 0BCQ atau 0PEQ – BPEC. Ini bermakna walaupun cukai ini merupakan satu cukai yang tidak menjejaskan pilihan pengguna, ia tetap memberi kesan kepada pihak lain dalam pasaran iaitu penjual. Pihak penjual menanggung keseluruhan beban akibat cukai ini kerana hanya penjual mengalami kerugian iaitu pengurangan keuntungan apabila cukai ini dikenakan. 5.3.2 Beban Berlebihan Mari kita lihat pula kesan cukai apabila barangan yang dicukai mempunyai keluk permintaan yang normal (JH) tetapi keluk penawaran mendatar seperti yang ditunjukkan melalui Rajah 5.3. Keluk penawaran (S) dilukis begini jika sesuatu barangan itu mempunyai keanjalan infiniti atau anjal sempurna. Ia bermaksud barangan ini dapat dihasilkan berulang kali pada kos malar selepas sejumlah kos overhead telah digunakan untuk pengeluaran barangan tersebut. Berikan contoh barangan yang mempunyai keanjalan penawaran infiniti. 89
  • 90. Rajah 5.3 Beban Berlebihan dan Keluk Hasil-Kadar Cukai Kadar/Harga J F P3 S + T3 P2 C P1 S + T2 A S + T1 E Hasil R2 R1 P G D S B H 0 Q3 Q2 Q1 Q Kuantiti Keseimbangan sebelum cukai bagi barangan ini ialah pada titik persilangan E iaitu harga P dan kuantiti yang dijual ialah Q. Andaikan seunit cukai sebanyak AB dikenakan ke atas barangan ini. Selagi pandangan pengeluar terhadap berapa banyakkah wang yang akan diperolehi daripada barangan ini tidak berubah, maka kedudukan penawaran selepas cukai boleh digambarkan oleh keluk S + T1. Anda dapat melihat bahawa kesan cukai dalam kes ini berbeza daripada apa yang berlaku dalam kes sebelum ini. Keseimbangan harga telah berubah menjadi P1, iaitu harga yang lebih tinggi daripada harga asal, P. Kuantiti keseimbangan bergerak menjadi Q1, berbanding sebelumnya pada Q. Rajah tersebut menunjukkan bahawa cukai ini telah mendatangkan hasil sebanyak PP1AB kepada kerajaan. Di samping itu, ia juga telah menyebabkan kesan sampingan. Harga barangan telah meningkat dan ini dijangka mendorong pengguna menggantikan barangan berkenaan dengan barangan lain yang menjadi pilihan kedua. Sebelum cukai dikenakan, pengguna mendapat lebihan pengguna sebanyak PJE apabila membeli barangan ini pada harga P. Bagaimanapun, setelah harga barangan meningkat kepada P1, lebihan pengguna telah jatuh menjadi P1JA. Ini bermaksud pengguna telah mengalami kerugian sebanyak PJE – P1JA = PP1AE. Adakah anda masih ingat definisi pencukaian? Benar, ia adalah pemindahan sumber daripada sektor swasta kepada sektor awam. Dalam kes di atas, sektor awam hanya mendapat hasil sebanyak PP1AB daripada cukai ini sedangkan pengguna (sektor swasta) mengalami kerugian yang 90
  • 91. lebih besar iaitu sebanyak PP1AE. Apabila ditolak PP1AE daripada PP1AB kita akan mendapat kawasan ABE. Kawasan ini ditafsirkan sebagai beban berlebihan atau kerugian lupus. Ia merupakan kerugian kebajikan sebagai kesan sampingan cukai tersebut. Secara lebih khusus, beban berlebihan merupakan satu kerugian kepada kecekapan ekonomi. Ini kerana, kerugian yang dialami oleh sektor swasta adalah lebih besar berbanding dengan sumber yang diperolehi oleh sektor awam daripada cukai tersebut. Anda tentu bertanya kenapakah perkara ini berlaku. Ia berlaku disebabkan perubahan gelagat kepenggunaan di mana pengguna bertindak balas menggantikan barangan yang dicukai yang merupakan barangan pilihan utama dengan satu barangan lain yang tidak dicukai tetapi merupakan pilihan kedua. Pilihan kedua ini kurang digemari atau tidak memberi faedah sebanyak pilihan utama kepada pengguna. Akibatnya kepuasan pengguna telah berkurangan. 5.3.3 Kesan Laffer Selain daripada fenomena di atas, Rajah 5.3 juga memaparkan satu lagi kesan pencukaian. Kesan kedua ini lebih penting kepada kerajaan. Persoalan di sini ialah adakah kadar cukai yang lebih tinggi akan sentiasa meningkatkan hasil kepada kerajaan? Sebelum menjawab soalan berkenaan, elok diperhatikan semula Rajah 5.3. Apabila cukai sebanyak AB dikenakan, kerajaan akan mendapat hasil sebanyak PP1AB. Jika kadar cukai dinaikkan menjadi CD, hasil akan bertambah menjadi PP2CD. Justeru itu, apabila kadar dinaikkan, hasil cukai akan bertambah. Bagaimanapun, jika kadar terus dinaikkan menjadi FG, kita dapati hasil cukai mula berkurangan menjadi PP3FG. Keadaan ini dapat ditunjukkan melalui keluk hasil-kadar cukai di bahagian kiri Rajah 5.3. Jumlah hasil cukai sebanyak R1 ditunjukkan di atas rajah apabila kadar AB dan FG dikenakan sementara R2 menunjukkan hasil cukai apabila kadar CD dikenakan. Hubungan di antara kadar cukai dan hasil cukai yang dibincangkan telah diketengahkan oleh ahli ekonomi bernama Arthur Laffer. Oleh itu, ada pihak yang merujuk keluk hubungan ini sebagai keluk Laffer. Bagi memudahkan anda, sila rujuk Rajah 5.4 yang memperlihatkan dengan lebih jelas hubungan tersebut. Dapatlah kita simpulkan bahawa pengenaan kadar cukai yang tinggi tidak semestinya membawa kepada jumlah hasil yang bertambah kepada kerajaan. Kebiasaannya apabila kadar ditingkatkan dari 0 kepada k, hasil akan mula bertambah. Jika kadar yang dikenakan melebihi k, hasil cukai akan mula berkurangan dan boleh mencapai jumlah sifar. 91
  • 92. Rajah 5.4 Hubungan antara Kadar dan Hasil Cukai Hasil Cukai 0 5.3.4 k Kadar Cukai Lebihan Pengguna dan Lebihan Pengeluar Setelah membincangkan mengenai kesan cukai ke atas kecekapan ekonomi dan hasil kerajaan, anda akan melihat pula kesan cukai ke atas pihak pengguna dan pengeluar. Bagi memastikan pihak mana yang akan menanggung beban daripada sesuatu cukai jualan, kita perlu mengkaji mengenai lebihan pengguna dan lebihan pengeluar. Adakah anda masih ingat mengenai konsep lebihan pengguna dan pengeluar? Perkara ini telah dibincangkan dalam Prinsip Ekonomi dan juga di awal modul ini. Melalui Rajah 5.5 anda dapat melihat kesan cukai ke atas pengguna dan pengeluar apabila keluk-keluk permintaan (AD) dan penawaran (SF) adalah normal. Kebanyakan barangan mempunyai keluk permintaan dan penawaran yang begini sifatnya. Sebelum cukai dikenakan, harga di pasaran ialah P1 dan kuantiti Q1. Dapatkah anda nyatakan jumlah lebihan pengguna dalam keadaan ini? Benar, lebihan pengguna ialah sebanyak AP1E, manakala pengeluar pula mendapat lebihan pengeluar atau keuntungan sebanyak P1EF. Apakah pula yang akan berlaku jika kerajaan mengenakan cukai sebanyak CG ke atas barangan ini? Pengenaan cukai akan mendatangkan hasil kepada kerajaan, selain daripada mempengaruhi keseimbangan harga dan kuantiti. Pengenaan cukai sebanyak CG akan menyebabkan keluk penawaran berganjak ke atas menjadi S+T. Hasilnya, harga barangan berkenaan dalam pasaran telah meningkat menjadi P2 tetapi kuantiti keseimbangan pasaran berkurang kepada Q2. Ini akan memberi kesan kepada lebihan pengguna kerana faedah bersih daripada penggunaan barangan ini telah berkurangan menjadi AP2C akibat daripada kenaikan harga. Dengan perkataan lain, pengguna telah mengalami kerugian sebanyak P1P2CE apabila cukai sebanyak CG dikenakan ke atas barangan ini. 92
  • 93. Rajah 5.5 Lebihan Pengguna dan Lebihan Pengeluar Harga A S+T P2 C S P1 H E G F D 0 Q2 Q1 Kuantiti Kita lihat pula apa yang berlaku di sebelah pihak pengeluar. Cukai berkenaan telah menyebabkan lebihan pengeluar berkurangan daripada P1EF menjadi HGF sahaja. Jumlah kerugian kepada pengeluar ialah kawasan P1EGH. Hal ini berlaku kerana pihak pengeluar terpaksa menanggung sebahagian beban cukai tersebut. Pengeluar tidak dapat menaikkan harga barangan itu sebanyak CG untuk ditanggung oleh pengguna kesemuanya kerana sifat barangan ini yang mempunyai pengganti. Berapa banyakkah hasil cukai yang akan didapati oleh kerajaan? Kita darabkan kadar cukai CG dengan kuantiti yang dijual iaitu 0Q2. Maka jumlah hasil kepada kerajaan ialah sebanyak HP2CG. Cuba anda bandingkan jumlah tersebut dengan kerugian yang dialami oleh pihak pengguna dan pengeluar. Kerugian pengguna ialah sebanyak P1P2CE dan P1EGH ialah kerugian yang ditanggung oleh pengeluar. Maka, jumlah kerugian kepada sektor swasta ialah HP2CEG sedangkan hasil cukai kepada sektor awam ialah HP2CG. Ini bermaksud terdapat beban berlebihan sebanyak CGE yang ditanggung oleh sektor swasta. Kita lihat satu lagi keadaan apabila cukai dikenakan ke atas barangan yang mempunyai keanjalan permintaan sifar tetapi keanjalan penawaran adalah normal. Cuba anda berikan satu contoh barangan yang mempunyai sifat begini. Benar, barang ini merupakan barang mesti yang tidak mempunyai pengganti seperti makanan dan minuman. Bagaimanapun, tidak tepat mengatakan semua jenis makanan mempunyai keanjalan permintaan sifar. Ini kerana ia dapat diganti dengan jenis makanan yang lain. Nasi sebagai contoh mempunyai 93
  • 94. pengganti seperti mee, laksa dan roti. Cuma makanan secara keseluruhan sahaja mempunyai keanjalan permintaan yang menegak seperti yang ditunjukkan oleh Rajah 5.6. Semakin banyak pengganti sesuatu barangan, semakin anjal keluk permintaannya. Jika hanya terdapat sedikit pengganti maka ia mempunyai permintaan yang kurang anjal. Adakah garam sejenis barang mesti dengan keanjalan permintaan sifar? Disebabkan barangan ini adalah barangan mesti, Q merupakan kuantiti yang diperlukan oleh pengguna. Ia ditunjukkan oleh keluk permintaan DQ. Persilangan antara keluk penawaran LS dengan keluk permintaan akan menentukan harga keseimbangan di pasaran iaitu sebanyak P. Jika satu cukai sebanyak FE dikenakan ke atas barangan ini, ia akan menyebabkan keluk penawaran bergerak ke atas menjadi S + T. Apabila hal ini berlaku, kita akan mendapat keseimbangan baru pada titik F. Harga barangan akan meningkat menjadi P1. Dalam keadaan ini, anda akan dapati pengguna adalah pihak yang akan menanggung keseluruhan beban cukai ini. Ini dibuktikan oleh lebihan pengguna yang semakin berkurangan. Kerugian pengguna dan hasil kepada kerajaan ialah sebanyak PP1FE. Ini menunjukkan tidak berlaku kerugian kecekapan apabila cukai dikenakan ke atas barangan yang mempunyai keanjalan permintaan sifar. Keadaan yang sama kita dapati apabila cukai dikenakan ke atas barangan yang mempunyai keanjalan penawaran sifar. Rajah 5.6 Kesan Cukai Bagi Barangan dengan Keanjalan Permintaan Sifar Harga D S+T P1 F P S E L 0 Q Kuantiti Kesimpulan yang dapat dibuat di sini ialah cukai yang baik dari segi kecekapan ekonomi adalah cukai yang dikenakan ke atas barangan yang 94
  • 95. mempunyai keanjalan permintaan dan penawaran yang rendah. Dari segi jumlah beban cukai, beban yang ditanggung oleh pengguna akan meningkat apabila semakin anjal penawaran atau semakin kurang anjal permintaan bagi sesuatu barangan. Bagi pengeluar pula, mereka akan menanggung beban cukai yang besar apabila penawaran kurang anjal dan permintaan sangat anjal. Antara minuman beralkohol dan bir, yang manakah yang lebih baik dikenakan cukai? Bincangkan. SOALAN DALAM TEKS 5.3 1. 2. Apakah yang dimaksudkan dengan berlebihan dan kenapakah ia berlaku? Terangkan mengenai kesan Laffer. beban Semak jawapan anda di akhir bab ini. 5.4 KEBERKESANAN PENTADBIRAN CUKAI Seperti yang telah disebutkan di awal bab ini, kriteria pentadbiran pencukaian yang berkesan juga penting bagi membentuk satu sistem cukai. Anda tentu maklum bahawa pentadbiran cukai akan menggunakan beberapa sumber. Penilaian dan pengutipan cukai memerlukan penggunaan kakitangan dan peralatan. Aktiviti pentadbiran cukai merupakan salah satu aktiviti perkhidmatan awam dan mesti dilaksanakan dengan cekap. Perkhidmatan yang berkualiti ini perlu diadakan dengan menggunakan kos yang berpatutan. Ciri sistem pencukaian yang baik ialah cukai yang mempunyai kos pentadbiran yang tidak terlalu tinggi. Kos ini akan semakin meningkat jika struktur cukai adalah kompleks. Sebagai contoh, cukai kepala (poll tax) adalah lebih mudah strukturnya dan murah kos untuk ditadbirkan berbanding dengan cukai jualan. Cukai jualan pula lebih murah kos pentadbirannya berbanding dengan cukai pendapatan. Walau bagaimanapun, cukai yang kompleks strukturnya mungkin lebih adil berbanding dengan cukai yang mudah strukturnya. Oleh itu, perlu ada keseimbangan dalam menentukan setakat mana struktur sesuatu cukai itu boleh dijadikan kompleks untuk tujuan keadilan. 95
  • 96. Seperti juga seperti peraturan dan undang-undang lain, pengakuran (compliance) yang lebih efektif dapat diperolehi sama ada dengan cara (i) (ii) pengenaan denda atau penalti yang tinggi terhadap pihak yang bersalah atau ingkar; atau membelanjakan kos yang tinggi daripada segi penguatkuasaan untuk memastikan semua pihak melaksanakan kewajipan masing-masing. Persoalan yang mungkin anda fikirkan ialah apakah standard atau piawaian yang sepatutnya ditetapkan untuk mencapai pentadbiran cukai yang berkesan. Rajah 5.7 menunjukkan piawaian yang boleh dijadikan asas dalam menilai keberkesanan pentadbiran cukai. Bagi setiap panel, paksi mendatar mengukur unit pentadbiran cukai. Bagi memudahkan perbincangan, kita andaikan unit ini sebagai bilangan pengutip cukai yang digunakan. Panel (1) menunjukkan kepada kita dari sudut kecekapan ekonomi, bilangan pengutip cukai yang diperlukan ialah sebanyak N orang. Keluk FM menunjukkan faedah marginal yang akan diperolehi daripada kerja-kerja yang dilakukan oleh pengutip cukai. Keluk ini ditunjukkan mencerun ke bawah kerana pulangan yang didapati akan semakin berkurangan apabila semakin ramai pengutip cukai digunakan. Ianya sama dengan konsep utiliti marginal yang telah kita bincangkan sebelum ini. Bagaimanapun, kita tahu bahawa pengutip cukai tidak bekerja secara percuma. Keluk KM menunjukkan kos marginal yang berkaitan dengan penggunaan tenaga kerja ini. Panel (I) menunjukkan bahawa apabila (N+1) pengutip cukai digunakan, kos yang ditanggung oleh kerajaan melebihi faedah yang akan diterima. Panel (II) dan (III) melihat perkara ini daripada perspektif lain. Panel (II) menunjukkan bahawa secara normal pihak kerajaan tidak sepatutnya berharap dapat mengutip semua hasil yang wajib dibayar oleh semua orang. Perkara ini berlaku kerana individu mungkin mengambil tindakan untuk mengelakkan atau melarikan diri daripada membayar cukai. Dua tindakan ini akan dibincangkan dengan lebih lanjut selepas ini. Tindakan mengelak atau lari daripada membayar cukai akan semakin meningkat apabila kadar inflasi dalam negara meningkat dan apabila kadar cukai dinaikkan atau menjadi semakin progresif. Seterusnya, kos-kos pentadbiran juga dapat dihubungkan dengan jumlah hasil cukai yang dikutip. Kos pentadbiran sebagai peratusan daripada jumlah cukai dikutip boleh dijadikan petunjuk kepada kecekapan pentadbiran. Hubungan ini dapat anda lihat melalui Panel (III). Disebabkan pelbagai kos yang wujud, maka pengiraan jumlah keseluruhan kos pentadbiran bukan mudah untuk dilakukan. Bagaimanapun, prinsipnya ialah kos pentadbiran cukai tidak boleh terlalu tinggi berbanding dengan hasil cukai. 96
  • 97. Rajah 5.7 Jumlah Pentadbiran Cukai yang Optimum $ KM (I) FM 0 (II) N unit pentadbiran cukai 100% kutipan hasil cukai 50% 0 N unit pentadbiran cukai 0 N unit pentadbiran cukai % kos pentadbiran berbanding dengan jumlah hasil cukai (III) 5.4.1 3% Pengelakan dan Pelarian Cukai Tidak ramai orang yang suka membayar cukai walaupun kita semua memahami sebab cukai amat diperlukan. Tanpa cukai tentu banyak kemudahan yang disediakan oleh kerajaan tidak dapat diadakan. Walau bagaimanapun, naluri manusia untuk mengurangkan beban cukai adalah sesuatu yang normal. Andainya seseorang berjaya mengurangkan beban 97
  • 98. cukai sebanyak RM100, maka ini akan menyebabkan pendapatan bawa baliknya bertambah sebanyak RM100. Ada dua tindakan yang dapat dilakukan oleh individu bagi mengurangkan beban cukainya iaitu melalui tindakan pengelakan cukai ataupun melalui pelarian cukai. Mari kita lihat perbezaan di antara kedua-dua tindakan ini. Pengelakan cukai merupakan tindakan sah yang dilakukan oleh individu untuk mengurangkan liabiliti cukainya. Sebagai contoh, seorang peminum arak mengambil tindakan untuk berhenti meminum arak dan menggantikan minuman kegemarannya itu dengan minuman susu yang tidak dicukai, ataupun jika seseorang mengambil tindakan membeli polisi insurans nyawa untuk mengurangkan jumlah cukai pendapatan yang perlu dibayar olehnya. Anda mungkin dapat memberikan banyak lagi contoh tindakan yang diambil oleh anda bertujuan untuk mengurangkan bayaran cukai. Walaupun pihak kerajaan akan mendapat hasil yang berkurangan akibat daripada tindakan-tindakan tersebut, ia tidak dapat dipertikaikan kerana menjadi hak individu untuk berbuat begitu. Sebaliknya, pelarian cukai merupakan tindakan yang menyalahi undangundang bertujuan untuk mengurangkan bayaran cukai atau supaya tidak membayar cukai sama sekali. Andainya anda menipu jumlah pendapatan sebenar yang diperolehi ataupun sengaja tidak melaporkan pendapatan untuk mengelak daripada membayar cukai, ia adalah tindakan yang tidak sah. Jika anda membeli rokok yang diseludup maka anda juga melakukan tindakan pelarian cukai. Ini kerana semua rokok yang dijual dikenakan cukai eksais. Jika anda ingin meneruskan tabiat menghisap rokok, maka anda perlu membayar cukainya. Jika tidak, berhenti sahaja daripada menghisap rokok. 5.4.2 Kos Pentadbiran dan Pengakuran Cukai Kita telah menyentuh mengenai beban berlebihan apabila membincangkan mengenai kecekapan cukai. Walaupun ia sukar diukur, ia tetap merupakan kos kepada sektor swasta. Apa yang anda akan lihat di bahagian ini ialah kos-kos lain yang berkaitan dengan pentadbiran cukai. Berikut ialah kos-kos yang terlibat dalam pentadbiran cukai: a. Kos Pentadbiran Sesuatu sistem cukai perlu ditadbirkan oleh agensi kerajaan. Semua perbelanjaan yang ditanggung oleh agensi berkenaan ialah kos pentadbiran cukai. Perbelanjaan ini dapat anda lihat melalui dokumendokumen belanjawan agensi berkenaan. Di Malaysia, kita dapati kebanyakan cukai langsung ditadbirkan oleh Lembaga Hasil Dalam Negeri. Cukai tidak langsung pula ditadbirkan oleh Jabatan Kastam dan Eksais. 98
  • 99. Perlu diingat di sini bahawa perbelanjaan yang ditanggung oleh keduadua agensi berkenaan bukanlah kos keseluruhan pentadbiran cukai. Ini kerana terdapat pihak-pihak lain yang terlibat dalam proses pembuatan keputusan mengenai sesuatu cukai. Pada peringkat Persekutuan misalnya, ia melibatkan Bahagian Cukai yang terdapat di Perbendaharaan, Kabinet dan Parlimen. Selain itu, kos penguatkuasaan juga adalah sebahagian daripada kos pentadbiran dan ia melibatkan aktiviti-aktiviti seperti pengauditan, penangkapan, pendakwaan, perbicaraan dan lain-lain. b. Kos Pengakuran Pihak yang membayar cukai juga menanggung kos apabila mereka membayar cukai. Individu mungkin perlu menyimpan rekod-rekod, mengisi borang cukai setelah menyemak semua maklumat yang diperlukan atau mengupah pihak tertentu seperti akauntan atau perunding cukai untuk melaksanakan tanggungjawab sebagai pembayar cukai. Semakin kompleks struktur sesuatu cukai, semakin tinggi kos pengakuran yang wujud. Bagi cukai yang mudah strukturnya seperti cukai jualan, maka kos pengakuran adalah rendah kepada pembeli tetapi tinggi bagi penjual. 5.4.3 Kos-Kos Lain Selain daripada kos-kos yang dijelaskan di atas, terdapat juga kos-kos lain yang wujud dalam perlaksanaan sesuatu sistem cukai. Antaranya ialah perbelanjaan cukai, perlindungan cukai, kos melobi dan pengampunan cukai. Kesemua yang disebut di atas melibatkan kerugian dari segi hasil kepada kerajaan. Perbelanjaan cukai ialah polisi-polisi cukai yang melibatkan pengecualian, pelepasan atau penolakan sebahagian daripada pendapatan daripada dicukai atau apabila kadar yang lebih rendah diberikan. Ia juga termasuk pemberian kredit cukai atau pelanjutan tempoh pembayaran cukai. Sebagai contoh, pendapatan daripada pencen dikecualikan daripada cukai. Ini bermakna kerajaan telah kehilangan hasil daripada cukai pendapatan bagi pendapatan pencen. Polisi kerajaan untuk memberikan pelepasan cukai bagi perbelanjaan rawatan perubatan ibu bapa bertujuan mewujudkan masyarakat penyayang tetapi ia menyebabkan pengurangan hasil cukai. Perlindungan cukai pula timbul hasil daripada sesuatu polisi cukai yang menyebabkan beban cukai pembayar cukai berkurangan tanpa disedari secara langsung oleh pembuat dasar. Perundangan cukai yang diluluskan mungkin menyebabkan sumber-sumber dialihkan daripada penggunaan yang efisien kepada yang kurang efisien dan ini merugikan negara. Ini 99
  • 100. kerana perlindungan cukai menyebabkan sesuatu aktiviti menjadi tidak produktif kepada individu atau syarikat berbanding dengan aktivitiaktiviti lain. Sebagai contoh, kerajaan mengecualikan pendapatan daripada simpanan tetap daripada dicukai sedangkan pendapatan daripada sumber lain dikenakan cukai. Ini mungkin menyebabkan ada individu bertindak menyimpan semua wang mereka dan tidak digunakan bagi tujuan pelaburan dalam perniagaan. Kos melobi pula ialah kos yang ditanggung oleh pihak swasta untuk mendapatkan pengecualian atau pelepasan cukai daripada kerajaan. Ada kalanya sesuatu industri membelanjakan sejumlah wang untuk mempengaruhi para pembuat keputusan supaya beban cukai ke atas industri berkenaan dikurangkan. Anda mungkin pernah mendengar bahawa aktiviti melobi ini amat banyak dilakukan di luar negara dan ia disahkan dalam sistem mereka. Seterusnya, ada kerajaan yang memberikan pengampunan cukai kepada pembayar cukai di mana mereka diberi peluang membayar cukai-cukai yang tertangguh dengan mengurangkan atau mengecualikan penalti yang seharusnya dikenakan ke atas mereka. Kerajaan akan mendapat kembali sebahagian daripada hasil cukai yang tidak dibayar. Bagaimanapun, pengampunan cukai ini merupakan satu isu kontroversi. Ramai pihak berpendapat ianya tidak adil kepada orang yang membayar cukai pada masa yang ditetapkan. Jika anda adalah pembayar cukai yang mematuhi peraturan, anda mungkin merasakan bahawa wajar jika kerajaan berusaha mencari pengelat cukai dan mengambil tindakan ke atas mereka. Pengampunan cukai dilihat sebagai satu tindakan menghalalkan gelagat yang tidak sah dan menyediakan insentif untuk pembayar cukai mengelak daripada membayar cukai pada masa ini dengan harapan pengampunan cukai akan terus diberikan pada masa depan. SOALAN DALAM TEKS 5.4 1. Bezakan di antara tindakan pelarian cukai dan pengelakan cukai. 2. Senaraikan lima jenis kos yang akan memberi kesan kepada keberkesanan pentadbiran cukai. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 100
  • 101. 5.5 RUMUSAN Sesuatu sistem cukai yang baik perlu memenuhi beberapa kriteria tertentu. Antara kriteria-kriteria tersebut ialah sistem cukai yang dapat menjana sejumlah hasil yang diperlukan oleh kerajaan, bersifat adil dan saksama ke atas pembayar cukai, cekap dari segi ekonomi dan berkesan dari segi pentadbiran. Bagaimanapun, bukan mudah untuk mencapai kesemua prinsip-prinsip cukai yang baik secara sekali gus. Oleh itu, kerajaan perlu memilih kriteria-kriteria yang akan digunakan ketika membentuk sesuatu cukai. Cukai yang berlainan akan menggunakan kriteria-kriteria yang berlainan. Sebagai pembayar cukai, anda perlu faham kenapakah sesuatu cukai itu diadakan dan apakah prinsip-prinsip pencukaian yang digunakan. Pemahaman mengenai perkara ini memudahkan kita mengambil tindakan yang sah untuk mengurangkan beban cukai di samping tidak mengabaikan tanggungjawab sebagai rakyat. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan dengan terperinci prinsip-prinsip pencukaian yang digunakan apabila kerajaan mengadakan cukai pendapatan individu dan cukai jalan. 2. Pendekatan pengorbanan agregat minimum adalah suatu pendekatan yang tidak praktikal. Komen kenyataan tersebut. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 5.1 1. Ekuiti mendatar mengukur agihan cukai di antara individu yang sama kedudukan boleh cukai. Misalnya, individu yang sama pendapatan boleh cukai perlu dicukai sama banyak untuk mencapai keadilan di antara mereka. Sebaliknya, ekuiti menegak mengukur agihan cukai di kalangan mereka yang tidak sama kedudukan boleh cukai. Mereka yang lebih berkemampuan 101
  • 102. membayar cukai perlu dicukai pada kadar yang lebih tinggi supaya mereka membayar amaun cukai yang lebih banyak daripada individu yang kurang berkemampuan. SDT 5.2 1. Agihan cukai $250,000 menggunakan pendekatan pengorbanan agregat minimum. Bilangan Individu Pendapatan Sebelum Cukai $50,000 70,000 10,000 30,000 100,000 80,000 4 3 4 4 2 3 Cukai Individu $0 20,000 0 0 50,000 30,000 Cukai Kumpulan $0 60,000 0 0 100,000 90,000 Pendapatan Selepas Cukai $50,000 50,000 10,000 30,000 50,000 0,000 250,000 2. Agihan cukai $400,000 menggunakan pendekatan pengorbanan agregat minimum. Bilangan Individu Pendapatan Sebelum Cukai Cukai Kumpulan Pendapatan Selepas Cukai $50,000 70,000 10,000 30,000 100,000 80,000 4 3 4 4 2 3 Cukai Individu $12,500 32,500 0 0 62,500 42,500 $50,000 97,500 0 0 125,000 127,500 $37,500 37,500 10,000 30,000 37,500 37,500 400,000 SDT 5.3 1. Beban berlebihan ialah satu kerugian kebajikan yang berlaku kepada pihak swasta (pengguna dan pengeluar) akibat daripada pengenaan beberapa jenis cukai. Ia dipanggil juga sebagai kerugian kecekapan kerana kerugian yang dialami oleh sektor swasta lebih besar daripada hasil yang diperolehi oleh sektor awam. Ia berlaku kerana pengguna bertindak balas mengubah gelagat kepenggunaan mereka untuk mengelak daripada membayar cukai. Pengguna bertindak menggantikan barangan yang dicukai yang merupakan pilihan utama dengan barangan yang kurang digemari atau kurang baik tetapi tidak dicukai. 102
  • 103. Sebagai contoh, jika susu tepung dicukai, maka ibu bapa menggantikan susu tersebut dengan susu pekat manis (tidak dicukai) yang tidak sebaik susu tepung. 2. Kesan Laffer merujuk kepada kesan pengenaan kadar cukai terhadap hasil cukai kepada kerajaan. Semakin tinggi kadar yang dikenakan, semakin tinggi hasil cukai sehingga mencapai paras maksimum (k) di mana jika kadar terus dinaikkan, hasil cukai akan berkurangan. Fenomena ini dapat dilihat melalui rajah di bawah. Hasil Cukai k Kadar Cukai SDT5.4 1. Pengelakan cukai adalah tindakan mengurangkan beban cukai dengan mengambil tindakan yang sah di sisi undang-undang seperti mengurangkan penggunaan barangan yang dicukai atau mengelakkan aktiviti yang dicukai. Sebagai contoh, menggantikan arak yang dicukai dengan kopi yang tidak dicukai. Sebaliknya, tindakan pelarian cukai merupakan tindakan mengurangkan beban cukai secara tidak sah di sisi undangundang. Antaranya ialah menyeludup barangan yang dicukai, menipu kerajaan melalui tindakan tidak mengisytiharkan harta atau mengisytiharkan jumlah atau nilai yang rendah daripada sebenar supaya bayaran cukai dapat dielakkan atau dikurangkan. 2. Lima kos yang akan memberi kesan kepada pentadbiran cukai ialah (i) (ii) Kos Pentadbiran: Ia melibatkan perbelanjaan oleh agensi-agensi kerajaan bagi meluluskan undangundang cukai, mengutip cukai daripada pihak yang dicukai dan menguatkuasakan hukuman terhadap pihak yang ingkar. Kos Pengakuran: Kos yang ditanggung oleh pembayar cukai dalam usaha membayar cukai kepada kerajaan. Pembayar cukai perlu mempelajari 103
  • 104. (iii) (iv) (v) peruntukan-peruntukan cukai atau menggaji pihak profesional bagi membantu menguruskan bayaran bagi pihak mereka, menyimpan resit dan rekodrekod, selain mengisi borang cukai. Kos Perbelanjaan Cukai: Pelepasan, pengecualian dan penolakan cukai yang diberikan oleh kerajaan kepada pembayar cukai merupakan kerugian kepada kerajaan dari segi hasil. Kos Melobi: Kos yang ditanggung oleh pihak swasta bagi mendapatkan pengecualian atau pelepasan cukai bagi aktiviti-aktiviti atau barangan yang dikeluarkan oleh mereka. Pengampunan Cukai: Apabila kerajaan memberi pengampunan cukai dengan cara menghapuskan atau mengurangkan cukai atau penalti, ini bermaksud kerajaan telah kerugian sebahagian daripada hasil atau penalti yang sepatutnya dikutip. 104
  • 105. BAB 6 JENIS-JENIS CUKAI OBJEKTIF BAB Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mengenal pasti beberapa jenis cukai yang dikenakan oleh kerajaan. 2. Melihat kesan cukai-cukai berkenaan ke atas pembayar cukai. 3. Mengetahui teknik pengiraan cukai pendapatan individu dan syarikat. 6.1 PENGENALAN Dalam bab sebelum ini anda telah didedahkan tentang kepentingan, tujuan dan cara cukai dikelaskan. Anda juga telah mendapat kefahaman mengenai prinsip-prinsip percukaian yang baik dan juga implikasi pengenaan cukai terhadap kerajaan, pengguna dan juga pengeluar. Untuk membiayai perbelanjaan sektor awam, kerajaan perlu mendapatkan sumber-sumber pendapatan bagi tujuan ini dengan mengenakan beberapa jenis cukai ke atas rakyat dan bukan rakyat. Selain daripada pendapatan sebagai asas cukai, cukai penggunaan, cukai harta dan cukai kematian adalah antara beberapa jenis cukai yang dapat dikenakan oleh kerajaan. Ada yang dikenakan setahun sekali seperti cukai pendapatan individu, cukai pendapatan syarikat dan cukai ke atas harta. Ada pula yang dikenakan setiap kali kita membeli barangan seperti cukai jualan, cukai eksais, cukai perkhidmatan dan cukai import. Di dalam bab ini, kita akan membincangkan tentang pengenaan beberapa jenis cukai, tujuan cukai berkenaan diadakan dan teknik perlaksanaannya. Di antara cukai-cukai tersebut, cukai pendapatan individu dan cukai pendapatan syarikat merupakan antara yang terpenting kepada kerajaan. Sebagai individu, wajarlah kita mengetahui cara kita menyumbang kepada kos menyediakan perkhidmatan dan mentadbir negara ini melalui pembayaran cukai yang pelbagai. 105
  • 106. 6.2 CUKAI PENDAPATAN INDIVIDU Sejak sekian lama cukai pendapatan dan cukai ke atas kekayaan telah dianggap sebagai satu bentuk pencukaian terbaik kerana ia menepati konsep keupayaan membayar. Secara amnya, cukai pendapatan bermaksud cukai yang dikenakan oleh kerajaan ke atas semua jenis pendapatan yang melebihi daripada suatu jumlah tertentu. Cukai ini dikenakan bagi membolehkan kerajaan membiayai aktiviti-aktivitinya untuk kesejahteraan rakyat seperti pembinaan jalan, sekolah, penyediaan perkhidmatan dan sebagainya. Cukai pendapatan boleh dikenakan terhadap individu dan juga syarikat perniagaan. Anda tentu ingin mengetahui cara cukai pendapatan ditaksirkan. Cukai pendapatan seseorang ditaksir dengan mengambil kira jumlah pendapatan yang diterima oleh individu dan ciri-ciri individu itu sendiri. Ciri-ciri individu inilah yang akan menentukan bentuk-bentuk pelepasan yang akan diperolehi oleh seseorang individu dalam mengurangkan jumlah cukai yang perlu dibayar. Ini juga boleh dianggap sebagai satu bentuk perbelanjaan cukai bagi kerajaan dan pengelakan cukai kepada individu berkenaan. Contohnya bagi seseorang yang ingin mengurangkan beban cukai, beliau boleh merancang untuk menambah bilangan anak atau pun menderma kepada badan-badan yang diiktiraf oleh Lembaga Hasil Dalam Negeri. Tindakan seperti ini sah dari segi undang-undang dan tidak dianggap sebagai pelarian cukai. Selain itu, adalah penting untuk mengetahui pihak-pihak yang akan dikenakan cukai pendapatan. Menurut Seksyen 3 Akta Cukai Pendapatan (ACP) 1967, suatu cukai yang dikenali sebagai cukai pendapatan dikenakan bagi setiap tahun taksiran ke atas semua jenis pendapatan seseorang yang terakru dalam Malaysia atau diterima dari luar Malaysia. Di bahagian berikut, anda akan melihat pengenaan cukai pendapatan individu berdasarkan pengalaman Malaysia. 6.2.1 Jenis Pendapatan yang Dikenakan Cukai Peruntukan tentang jenis pendapatan yang boleh dikenakan cukai ini terdapat dalam Seksyen 4 Akta Cukai Pendapatan 1967. Ia termasuk perolehan atau keuntungan daripada sesuatu perniagaan, perolehan atau keuntungan daripada sesuatu pekerjaan, dividen, faedah atau diskaun, sewaan, royalti atau premium, pencen, anuiti atau bayaran berkala yang lain, dan perolehan atau keuntungan lain yang tidak dinyatakan di atas. Mari kita lihat satu jenis pendapatan yang dikenakan cukai iaitu pendapatan penggajian. Ia didefinisikan sebagai perolehan atau keuntungan daripada sesuatu pekerjaan termasuk bayaran tunai dan bukan tunai seperti berikut: 106
  • 107. • • • • • • • Upah iaitu sejenis pendapatan yang diberi kepada seseorang pekerja tanpa mengambil kira sesuatu tempoh. Gaji iaitu suatu bayaran yang boleh diterima oleh seseorang pekerja pada setiap hujung bulan ataupun setiap minggu atau seperti yang dinyatakan dalam perjanjian pekerjaan. Komisen yang biasanya dibayar kepada jurujual berdasarkan nilai jualan atau tertakluk kepada produktivitinya. Bonus iaitu bayaran saguhati yang dibayar oleh majikan kepada pekerja-pekerja dan biasanya diterima pada akhir tahun kewangan syarikat. Elaun yang dibayar kepada pekerja seperti elaun keraian, pengangkutan dan persidangan. Ganjaran yang diberi apabila seseorang pembayar cukai meninggal dunia atau bersara. Manfaat bukan tunai yang disediakan majikan seperti pembantu rumah, tukang kebun, pemandu, perabot, perkakas rumah dan barangan. Tempoh asas bagi pengiraan cukai bagi sumber penggajian biasanya setahun iaitu mengikut tahun berakhir 31 Disember. Pembayar cukai perlu mengisi borang retan cukai dan menyerahkan dokumen-dokumen yang berkenaan sebagai bukti. Satu perkara lagi yang perlu diberi perhatian oleh pembayar cukai ialah dari segi pengiraan cukai sebagai individu atau sebagai suami isteri. Isteri boleh memilih secara bertulis untuk mengumpulkan segala pendapatannya dengan jumlah pendapatan suami dan ditaksirkan atas nama suami. Taksiran jenis ini dinamakan sebagai taksiran bersama. Manakala jika isteri memilih untuk dibuat taksiran atas namanya sendiri ia dinamakan sebagai taksiran berasingan. Jika pasangan suami isteri memilih taksiran bersama, ini bermakna suami layak mendapat potongan untuk isteri sebanyak RM3,000 sahaja. Sebaliknya, jika taksiran berasingan dipilih, maka: • • • Isteri akan diberi pelepasan diri sendiri sebanyak RM8,000. Isteri layak menerima pelepasan untuk premium insurans nyawa dan caruman kepada KWSP atau Kumpulan Wang Pencen yang diluluskan sebanyak RM5,000. Suami juga layak menerima pelepasan RM5,000. Suami tidak layak menerima pelepasan untuk isteri sebanyak RM3,000. 107
  • 108. • • • • 6.2.2 Isteri layak menuntut pelepasan perbelanjaan rawatan ibu bapanya sehingga RM5,000. Isteri layak mendapat pelepasan sehingga RM5,000 untuk pembelian alat sokongan asas hilang upaya untuk diri sendiri, anak atau ibu bapa. Isteri layak menerima potongan rebat sebanyak RM350, jika pendapatan bercukai tidak melebihi RM35,000. Pelepasan anak-anak boleh dikongsi bersama di antara suami dan isteri. Pendapatan yang Dikecualikan Cukai Jadual 6 di bawah Seksyen 127 ACP 1967 telah memperuntukkan 34 jenis pendapatan yang dikecualikan cukai. Antara pendapatan yang dikecualikan cukai termasuklah emolumen bagi raja-raja, pendapatan ahli diplomatik, pendapatan kepada kerajaan dan hadiah yang diterima oleh ahli sukan profesional. Untuk tujuan cukai pendapatan individu, disenaraikan di bawah ini beberapa pendapatan yang dikecualikan cukai iaitu • Pendapatan penggajian bagi pelawat jangka pendek Untuk melayakkan seseorang dikecualikan daripada membayar cukai pendapatan, beliau mestilah tidak ditakrifkan sebagai pemastautin bagi maksud cukai iaitu tinggal di Malaysia kurang daripada 182 hari pada tahun berkenaan. Beliau tinggal di Malaysia kurang daripada 60 hari dan menerima pendapatan bagi kerja kurang daripada 60 hari. Pengecualian ini bagaimanapun tidak terpakai bagi penghibur antarabangsa. • Pencen Pencen pertama atau tertinggi yang diperolehi oleh individu dikecualikan daripada cukai pendapatan dengan syarat beliau bersara pada umur wajib bersara ataupun persaraannya disebabkan oleh keuzuran. • Ganjaran persaraan Seseorang yang bersara pada umur wajib atau bersara kerana uzur tidak dikenakan cukai ke atas ganjaran persaraan yang diterimanya. Selain itu, kakitangan awam yang bersara pilihan juga mendapat keistimewaan ini. • Pampasan kerana kehilangan pekerjaan Keseluruhan jumlah pampasan akan dikecualikan sepenuhnya jika kehilangan pekerjaan disebabkan oleh 108
  • 109. keuzuran. Bagi kes lain, sejumlah RM4,000 pampasan bagi tiap satu tahun penuh perkhidmatan dengan majikan yang sama adalah dikecualikan cukai. • • 6.2.3 Faedah Termasuk di bawah kategori ini ialah faedah atas akaun simpanan dengan Bank Simpanan Nasional (BSN) atau syarikat kewangan, akaun simpanan tetap sehingga RM100,000 untuk tempoh 6 bulan dengan BSN, akaun simpanan tetap bagi tempoh lebih 12 bulan dengan BSN, deposit sehingga RM50,000 untuk sebarang akaun simpanan di bawah Bank and Financial Institution Act 1989 dan syarikat kerjasama serta bonus akaun simpanan Lembaga Urusan Tabung Haji. Dividen daripada syarikat perintis atau syarikat koperasi dan pertubuhan unit amanah yang diluluskan bagi dividen tidak melebihi RM5,000. Pelepasan Cukai Pendapatan Individu Pelepasan cukai merupakan sejumlah potongan yang dibenarkan bagi mengurangkan jumlah pendapatan yang boleh dikenakan cukai. Semua tuntutan pelepasan berupa perbelanjaan haruslah disertakan resit asal. Disenaraikan di bawah ini beberapa pelepasan cukai yang diberikan bagi tahun taksiran 2001 iaitu • • • Pelepasan diri sendiri dan saudara tanggungan sebanyak RM8,000. Jumlah ini juga diberikan kepada wanita yang sudah berkahwin dan memilih untuk ditaksirkan cukai di atas namanya sendiri. Pelepasan untuk isteri sebanyak RM3,000 jika taksiran bersama dipilih. Pelepasan untuk anak-anak sebanyak RM800 setiap seorang dengan syarat anak berumur 18 tahun atau kurang dan belum berkahwin. Bagi anak yang berumur lebih 18 tahun tetapi sedang menuntut sepenuh masa di sebuah sekolah, kolej, universiti atau institusi yang setaraf di Malaysia, sejumlah pelepasan sebanyak RM3,200 diberikan. Jika anak menuntut di luar negara sebelum 1 Januari 1994, RM3,200 diberikan, RM1,600 diberikan jika mula menuntut antara 1 Januari 1994 hingga 16 Oktober 1997, dan RM800 diberikan jika mula menuntut selepas 17 Oktober 1997. Jika pembayar cukai mempunyai anak cacat akal atau anggota yang belum berkahwin, sama ada 109
  • 110. • • • • • • • • • • • • berumur kurang atau lebih 18 tahun, beliau layak diberi pelepasan sebanyak RM3,200. Caruman KWSP dan premium insuran nyawa diberi berasaskan caruman atau bayaran sebenar yang dibayar dalam tahun berkenaan dengan jumlah maksimum RM5,000. Insurans pendidikan dan perubatan diberi berasaskan bayaran sebenar yang dibayar dalam tahun berkenaan dengan jumlah maksimum sebanyak RM2,000. Bil perubatan ibu bapa berasaskan jumlah sebenar atau maksimum RM5,000. Pembelian alat sokongan asas perubatan untuk kegunaan sendiri, isteri, anak dan ibu bapa yang tidak berupaya. Pembayar cukai perlu mengemukakan surat pengesahan daripada Kementerian Perpaduan Negara dan Pembangunan Masyarakat. Jumlah maksimum yang diberikan ialah RM5,000. Individu cacat anggota layak diberikan pelepasan tambahan sebanyak RM5,000. Yuran pengajian teknik, vokasional, sains dan teknologi sehingga jumlah maksimum RM5,000 setahun. Pelepasan bagi individu yang menghidapi penyakit serius seperti AIDS, barah, dan lain-lain tertakluk kepada jumlah maksimum sebanyak RM5,000. Potongan lain seperti derma wang kepada Kerajaan Persekutuan, kerajaan negeri dan kerajaan tempatan dan institusi atau pertubuhan yang diluluskan oleh Ketua Pengarah Lembaga Hasil Dalam Negeri. Pelepasan sebanyak RM400 untuk pembelian komputer dalam tahun asas. Pelepasan ini hanya boleh dituntut setiap 5 tahun sekali. Pelepasan sebanyak RM500 untuk pembelian buku. Rebat cukai sebanyak RM350 bagi suami dan isteri jika pendapatan bercukai tidak melebihi RM35,000. Potongan diberikan untuk pembayaran zakat, fitrah dan bayaran-bayaran keagamaan yang wajib. Contoh 1: Encik Ali telah menerima pendapatan bagi tahun berakhir 31 Disember 2000 seperti di bawah: Gaji dan bonus RM 24,000 Sewa bersih 5,000 Dividen 1,300 (cukai sebanyak RM670 telah dibayar) 110
  • 111. K.W.S.P. Derma badan diluluskan Zakat/fitrah RM 2,000 500 100 Isteri Encik Ali tidak bekerja dan tiada pendapatan. Mereka mempunyai 7 orang anak. Anak yang pertama berumur 21 tahun sedang menuntut di Universiti Utara Malaysia. Anak kedua menuntut di University Washington mulai Januari 2000. Anak yang ketiga berumur 17 tahun tetapi telah berkahwin dan yang lain-lain berumur di bawah 16 tahun dan masih menuntut di sekolah menengah dan rendah. Kirakan cukai pendapatan Encik Ali menggunakan kadar cukai yang ditunjukkan melalui Jadual 6.1. Jadual 6.1 Kadar Cukai Pendapatan Individu Tingkat Pendapatan Boleh Cukai (RM) 1 - 2,500 2,501 - 5,000 5,001 - 10,000 10,001 - 20,000 20,001 - 35,000 35,001 - 50,000 50,001 - 70,000 70,001 - 100,000 100,001 - 150,000 melebihi 150,000 Kadar Cukai (%) 0 1 3 5 9 15 20 25 28 29 Jawapan: 1. Jumlah pendapatan = Gaji dan bonus (RM24,000) + Sewa bersih (RM5,000) + dividen (RM1,300) = RM30,300. 2. Pendapatan terkumpul = RM30,300 – Derma (RM500) =RM29,800. 3. Tolak Pelepasan Cukai = Diri (RM8,000) + isteri (RM3,000) + anak pertama (RM3,200) + anak kedua (RM800) + anak keempat hingga ketujuh (RM3,200) + KWSP (RM2,000) = RM20,200. 4. Pendapatan boleh dicukai = RM29,800 – RM20,200 = RM9,600 5. Cukai ke atas pendapatan boleh dikenakan cukai = RM165. 111
  • 112. 6. Tolak rebet (RM350) - zakat/fitrah (RM100) – dividen (RM670). 7. Jumlah cukai perlu dibayar = RM0. SOALAN DALAM TEKS 6.1 1. 2. 3. Apakah yang dimaksudkan dengan pelepasan cukai? Bilakah seseorang itu layak untuk membayar cukai pendapatan individu di Malaysia? Bezakan antara taksiran bersama dan taksiran berasingan. Semak jawapan anda di akhir bab ini. Pada pendapat anda, kenapakah kerajaan memberikan pelbagai jenis pelepasan cukai kepada individu? 6.3 CUKAI PENDAPATAN SYARIKAT Cukai ini adalah sejenis cukai yang penting kepada kebanyakan kerajaan. Sebelum kita bincangkan dengan lebih lanjut mengenai pengenaan cukai ini, elok kita perhatikan maksud korporat atau syarikat terlebih dahulu. Perniagaan komersial dapat dibahagikan kepada tiga bentuk iaitu perniagaan milik perseorangan (proprietorship), usahasama (partnership) dan syarikat (corporation). Syarikat merupakan entiti sah yang mempunyai beberapa keistimewaan tertentu antaranya, pemilik-pemilik syarikat yang dikenali sebagai pemegang-pemegang saham dapat mengumpulkan modal yang banyak bagi menjalankan perniagaan kerana bilangan pemilik boleh melebihi dua orang. Dengan modal yang banyak, perniagaan dapat dijalankan pada skala yang besar dan dapat menjanakan keuntungan yang tinggi. Selain itu, pemilik juga dapat menghadkan liabiliti atau tanggungan mereka berdasarkan jumlah modal yang telah mereka laburkan ke dalam syarikat berkenaan. Bagi bentuk-bentuk perniagaan yang lain, sekurangkurangnya seorang pemilik mempunyai tanggungan tidak terhad ke atas hutang-piutang perniagaan tersebut. 112
  • 113. Kelebihan lain yang dapat kita perhatikan adalah dari segi jangka hayat syarikat. Syarikat tidak perlu dibubarkan setiap kali pemilik utamanya berubah. Saham-saham syarikat boleh dipindah milik atau dijual dengan mudah. Bagi perniagaan bentuk perseorangan atau usahasama, perubahan pemilikan agak sukar dilakukan. Oleh sebab itu, pemilik saham syarikat dikatakan mempunyai darjah kecairan modal yang lebih tinggi berbanding dengan pemilik bentuk perniagaan yang lain. Walaupun sesetengah negara mengkategorikan cukai syarikat sebagai sejenis cukai langsung, ahli-ahli ekonomi masih tidak dapat mencapai kata sepakat mengenai hal ini. Ini kerana insiden cukai ini masih samarsamar. Adakah beban cukai syarikat ditanggung sepenuhnya oleh pemilik saham syarikat atau beban berkenaan dapat dipindahkan sebahagian atau semuanya kepada pihak lain? Dalam perkataan lain, dapatkah beban cukai itu dipindahkan kepada pekerja syarikat melalui pengurangan insentif atau kepada pengguna melalui kenaikan harga barangan? Jika beban cukai ini ditanggung oleh pemilik saham, yang dianggap mempunyai keupayaan membayar yang tinggi, maka cukai syarikat boleh dikatakan sebagai bersifat progresif dan merupakan sejenis cukai langsung. Bagaimanapun, jika beban cukai ini dapat dipindahkan kepada pengguna atau pekerja, ia dikatakan sebagai cukai tidak langsung dan bersifat regresif iaitu merugikan pihak yang kurang mampu lebih daripada pihak yang mampu membayar cukai. Pada pendapat anda, adakah pengenaan cukai syarikat sesuatu yang wajar? 6.3.1 Tujuan Pengenaan Cukai Syarikat Pengenaan cukai syarikat menimbulkan kontroversi di kalangan beberapa pihak. Ada pihak yang mengatakan bahawa ianya tidak adil dan menghalang kecekapan ekonomi. Namun begitu, ramai juga yang berpendapat bahawa ianya wajar disebabkan bentuk perniagaan ini mempunyai banyak keistimewaan. Oleh yang demikian adalah adil jika ia dikenakan cukai yang khas. Selain itu, mencukai syarikat adalah seperti mencukai ramai orang pada satu masa. Syarikat biasanya mempunyai pendapatan yang berlipat kali ganda berbanding dengan individu. Maka, kerajaan akan mendapat hasil yang banyak dengan kos pentadbiran yang lebih rendah jika ia mencukai pendapatan syarikat berbanding dengan mencukai pendapatan individu. Mencukai pendapatan syarikat adalah perlu kerana kebanyakan definisi pendapatan individu bagi tujuan pengenaan cukai pendapatan individu 113
  • 114. mengambil kira pendapatan daripada dividen atau keuntungan syarikat yang diagihkan kepada pemilik saham tetapi jarang meliputi keuntungan syarikat yang tidak diagihkan oleh syarikat. Apabila definisi pendapatan individu tidak meliputi keuntungan yang tidak diagihkan, ia memberi ruang kepada individu (pemegang saham) untuk mengelak daripada membayar cukai pendapatan individu bagi pendapatan yang diperolehi daripada keuntungan syarikat. Ianya dapat dilakukan dengan cara mengekalkan sebanyak mungkin keuntungan tidak diagihkan di dalam syarikat. Untuk mengelak keuntungan yang tidak diagihkan daripada terlepas daripada dicukai, maka perlu dikenakan cukai ke atas pendapatan syarikat yang diagihkan dan yang tidak diagihkan. Oleh yang demikian, dapatlah dikatakan bahawa aspek ekuiti yang dititikberatkan dalam pencukaian diambil kira apabila cukai pendapatan syarikat dikenakan. Apabila cukai syarikat telah dikenakan ke atas pendapatan syarikat, maka pendapatan syarikat dalam bentuk dividen sudahpun dikenakan cukai dan tidak perlu dicukai lagi di peringkat cukai pendapatan individu. 6.3.2 Mengukur Pendapatan Syarikat Anda telah melihat dalam kursus Pentadbiran Perniagaan cara untuk mengukur pendapatan syarikat. Memadai disebut di sini bahawa syarikat akan menentukan semua jenis bayaran dan perbelanjaan sebagai kos dan perlu ditolak daripada pendapatan syarikat. Misalnya, bayaran sewa ialah satu daripada jenis perbelanjaan yang ditanggung oleh syarikat yang tidak menjalankan perniagaan menyewakan barangan atau kelengkapan. Selain itu, pengiraan inventori atau stok juga penting bagi menentukan liabiliti cukai sesebuah syarikat. Untuk mengira jumlah pendapatan syarikat, kos barangan dijual perlu ditolak daripada jumlah jualan. Dua di antara teknik pengiraan inventori ialah kaedah FIFO (first in first out) dan LIFO (last in first out). Mengikut kaedah FIFO, pengiraan inventori akhir adalah berdasarkan harga barangan yang dibeli pada akhir tempoh. Sebaliknya, kaedah LIFO menggunakan harga belian di awal tempoh untuk menentukan harga inventori akhir. Contoh berikut mungkin dapat menerangkan kedua-dua kaedah ini dengan lebih jelas lagi. Tarikh Penerangan Unit Kos Unit Jumlah Kos 1/1 15/5 30/11 Inventori Awal Belian Belian 100 200 200 RM10 11 12 RM1,000 2,200 2,400 Jumlah 500 114 RM5,600
  • 115. Sepanjang tempoh setahun, 250 unit inventori telah dijual dan masih tinggal 250 unit lagi pada 31 Disember. Mari kita lihat perbezaan pengiraan inventori akhir menggunakan kedua-dua kaedah tersebut. Kaedah FIFO Pengiraan inventori akhir 30/11 200 x RM12 15/5 50 x RM11 Jumlah inventori akhir = = = RM2,400 550 RM2,950 Kos Barangan untuk Dijual - Inventori Akhir Kos barangan yang dijual = = = RM5,600 2,950 RM2,650 @ 1/1 100 x RM10 15/5 150 x RM11 Kos barangan yang dijual = = = RM1,000 1,650 RM2,650 Kaedah LIFO Pengiraan inventori akhir 1/1 100 x RM10 15/5 150 x RM11 Jumlah inventori akhir = = = RM1,000 1,650 RM2,650 Kos Barangan untuk Dijual - Inventori Akhir Kos barangan yang dijual = = = RM5,600 2,650 RM2,950 @ 30/11 200 x RM12 15/5 50 x RM11 Kos barangan yang dijual = = = RM2,400 550 RM2,950 Daripada contoh yang ditunjukkan, anda dapat melihat bahawa kaedah LIFO akan menyebabkan kos barangan yang dijual menjadi lebih mahal berbanding dengan kaedah FIFO. Hasilnya, pendapatan boleh cukai syarikat akan menjadi lebih rendah jika menggunakan kaedah LIFO berbanding dengan FIFO. Semasa inflasi, syarikat akan mendapat kelebihan cukai jika menggunakan kaedah LIFO kerana liabiliti cukai mereka adalah lebih rendah. Sementara di waktu berlaku kejatuhan harga, kaedah FIFO lebih menguntungkan dari segi pembayaran cukai yang lebih rendah. Bagaimanapun, syarikat dibenarkan menggunakan salah satu kaedah dan tidak boleh menukar kaedah sesuka hati. 115
  • 116. Namun demikian, faedah dari segi pembayaran cukai bukanlah satusatunya kriteria yang paling utama kepada syarikat. Adakalanya syarikat menggunakan kaedah FIFO di waktu inflasi walaupun ia akan menyebabkan liabiliti cukai yang lebih tinggi. Ini kerana, penggunaan FIFO akan menyebabkan pendapatan syarikat lebih tinggi dan ia akan menyebabkan keyakinan pelabur mengenai kedudukan kewangan syarikat tersebut meningkat. Sementara itu, pengiraan susutnilai juga penting bagi menentukan liabiliti cukai syarikat. Kos sesuatu pelaburan syarikat perlu diambil kira bagi menentukan pendapatan bersih syarikat. Kos pelaburan ini perlu ditolak daripada pendapatan syarikat kerana ia merupakan usaha syarikat bagi menjana pendapatan. Terdapat beberapa kaedah pengiraan susutnilai yang boleh digunakan oleh syarikat. Antaranya kaedah garis lurus (straight-line), garis lurus berganda (dipercepatkan), baki berkurangan (declining-balance) dan sum-of-the-years’-digits. Di dalam kursus Pentadbiran Perniagaan telah dibincangkan dengan terperinci beberapa kaedah pengiraan susutnilai seperti yang disebut di atas. Modul ini hanya membincangkan dua kaedah secara ringkas bagi menunjukkan implikasi penggunaan kaedah pengiraan susutnilai yang berbeza terhadap liabiliti cukai. Dua kaedah yang dimaksudkan ialah kaedah garis lurus dan sum-of-the-years’-digits. Cuba anda perhatikan contoh berikut bagi membantu anda mengingat semula teknik pengiraan kaedahkaedah yang dimaksudkan. Contoh 2 : Syarikat Bati ialah sebuah syarikat memproses baja tiruan. Syarikat berkenaan telah membeli sebuah mesin memproses baja yang berharga RM450,000 (andaikan tiada nilai baki) yang mempunyai usia guna selama 5 tahun. Dengan penggunaan mesin ini, syarikat dapat mengeluarkan barangan yang dapat dijual dengan harga RM500,000 setahun. Kos pengeluaran dan jualan ialah RM200,000 setahun, tanpa mengira susutnilai. Andaikan tiada inflasi dan harga tidak berubah sepanjang tempoh tersebut. Cukai ke atas keuntungan syarikat ialah 28 peratus. Jadual 6.2 menunjukkan pengiraan susutnilai, keuntungan syarikat sebelum cukai, bayaran cukai, keuntungan selepas pembayaran cukai dan aliran tunai syarikat. Aliran tunai menunjukkan jumlah wang yang sebenarnya berada di syarikat. Anda dapat perhatikan bahawa pengiraan susutnilai berdasarkan kaedah garis lurus akan memberikan potongan kos yang sama sepanjang usia guna aset yang dibeli. Sebaliknya, kaedah sumof-the-years’-digits membenarkan potongan susutnilai yang lebih tinggi diberi di awal usia guna pelaburan berkenaan dan jumlah potongan akan 116
  • 117. semakin berkurangan sepanjang tempoh tersebut. Oleh yang demikian, liabiliti cukai yang perlu ditanggung oleh syarikat lebih rendah di awal tempoh pelaburan dan semakin tinggi di tahun-tahun berikutnya. Jadual 6.2 Pengiraan Susutnilai, Bayaran Cukai dan Aliran Tunai Syarikat Kaedah Susutnilai : Garis lurus Tahun Susutnilai Untung Sebelum Cukai Bayaran Cukai 1 2 3 4 5 RM58,800 RM151,200 58,800 51,200 58,800 51,200 58,800 151,200 58,800 151,200 RM90,000 90,000 90,000 90,000 90,000 RM210,000 210,000 210,000 210,000 210,000 Untung Selepas Cukai Kaedah Susutnilai : Sum-of-the-years’-digits Tahun Susutnilai Untung Bayaran Untung Sebelum Cukai Cukai Selepas Cukai 1 RM150,000 RM150,000 RM42,000 RM108,000 2 120,000 180,000 50,400 29,600 3 90,000 210,000 58,800 151,200 4 60,000 240,000 67,200 172,800 5 30,000 270,000 75,600 194,400 Aliran Tunai RM241,200 241,200 241,200 241,200 241,200 Aliran Tunai RM258,000 249,600 241,200 232,800 224,400 SOALAN DALAM TEKS 6.2 1. Nyatakan bentuk-bentuk perniagaan. 2. Berikan tiga alasan untuk mencukai syarikat. 3. Bincangkan implikasi pengiraan stok akhir berdasarkan kaedah LIFO dan FIFO semasa kemerosotan harga dan kesannya terhadap liabiliti cukai syarikat. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 6.4 CUKAI JUALAN Cukai jualan merupakan sejenis cukai penggunaan yang mempunyai asas pengenaan cukai yang luas dan sudah tentu ia mendatangkan hasil yang lumayan kepada kerajaan. Bagaimanapun, ada pihak yang mengkritik bahawa pengenaan cukai ini tidak adil kepada golongan miskin. Mereka percaya bahawa beban cukai ini bersifat regresif mengikut pendapatan. 117
  • 118. Justifikasi yang diberikan ialah cukai ini akan meningkatkan harga dan dengan itu bebannya akan dirasai menerusi penggunaan barangan yang dibeli. Memandangkan golongan miskin menggunakan kebanyakan pendapatan mereka untuk membeli barangan keperluan berbanding dengan golongan kaya, maka tanggungan beban cukai adalah lebih tinggi terhadap mereka yang miskin. Golongan kaya menggunakan sebahagian pendapatan untuk pembelian barangan, sebahagian untuk simpanan dan mungkin juga untuk pelaburan bagi menjana lebih banyak pendapatan di masa depan. Di samping itu, beban cukai jualan juga meningkat dengan peningkatan saiz isi rumah. Hal ini berlaku kerana semakin ramai ahli keluarga sesebuah isi rumah, semakin tinggi pendapatan isi rumah yang akan digunakan untuk pembelian barang dan perkhidmatan. Maka, peningkatan dalam penggunaan akan menyebabkan bayaran bagi tujuan cukai jualan meningkat untuk keluarga berkenaan. Untuk mengurangkan kesan regresif daripada pengenaan cukai jualan, kerajaan selalunya mengecualikan beberapa barangan keperluan seperti makanan dan ubatubatan daripada cukai ini. 6.5 CUKAI EKSAIS Anda tentu pernah mendengar mengenai cukai eksais. Apakah bezanya di antara cukai jualan dan cukai eksais? Apabila cukai penggunaan mempunyai asas yang sempit dan hanya meliputi beberapa jenis barangan tertentu, ia dikatakan sebagai cukai eksais dan apabila asas cukai meliputi kebanyakan barangan ia dipanggil sebagai cukai jualan. Kesan cukai eksais terhadap pengguna dan pengeluar telah dibincangkan dalam bab lima di bawah topik kecekapan cukai. Secara amnya, cukai eksais dikenakan untuk mendapatkan hasil kepada kerajaan. Ia juga merupakan sejenis cukai yang mudah untuk ditadbirkan. Selain itu, pengenaan cukai eksais ke atas barangan terpilih juga bertujuan untuk mengubah gelagat pengguna daripada menggunakan sesetengah barangan yang dianggap membazir atau merbahaya dari segi kesihatan seperti rokok dan minuman keras. Peningkatan harga barangan berkenaan disebabkan pengenaan cukai diharap dapat mengurangkan penggunaan barangan tersebut. Oleh kerana permintaan bagi kedua-dua barangan ini kurang anjal, ia akan membawa hasil yang lumayan kepada kerajaan. Keadaan ini dianggap sebagai patut kerana individu yang menggunakan barangan berkenaan masih bebas menggunakannya tetapi mereka menyumbang kepada penyediaan prasarana seperti hospital melalui cukai yang dibayar. Cukai eksais seperti ini dipanggil sebagai cukai kawalan penggunaan (sumptuary tax). 118
  • 119. Sekiranya cukai eksais dikenakan bagi tujuan mendapatkan hasil, adalah lebih berkesan jika ianya dikenakan ke atas barangan yang mempunyai permintaan yang kurang anjal seperti yang ditunjukkan melalui Panel (I) dalam Rajah 6.1. Sebaliknya, jika ia bertujuan mengurangkan penggunaan sesuatu barangan, maka sebaiknya cukai eksais dikenakan ke atas barangan yang lebih anjal permintaannya seperti yang dapat anda saksikan melalui Panel (II) rajah berkenaan. Rajah 6.1 Kesan Ekonomi Akibat Cukai Eksais (I) Harga (II) D1 Harga Seunit Seunit S+T S+T S S D1 Kuantiti Kuantiti Berikan contoh barangan yang mempunyai keanjalan permintaan seperti yang ditunjukkan melalui Rajah 6.1. SOALAN DALAM TEKS 6.3 1. Bezakan di antara cukai jualan dan cukai eksais. 2. Nyatakan beberapa kelebihan cukai eksais. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 6.6 DUTI EKSPORT Cukai jenis ini kurang dipentingkan oleh kebanyakan kerajaan. Anda tentu hairan kenapa kerajaan mengenakan cukai eksport yang akan membuatkan harga barangan tempatan lebih mahal dan mungkin menghalang ia bersaing di pasaran antarabangsa. Sebenarnya, cukai jenis 119
  • 120. ini jarang dikenakan ke atas barangan siap sebaliknya ia dikenakan ke atas barangan mentah atau separuh siap. Ia bertujuan untuk mengurangkan eksport barangan jenis ini dan menggalakkan supaya ianya diproses dalam negara sehingga menjadi barangan siap yang mempunyai nilai tambah yang lebih tinggi. Pendapatan negara daripada eksport barangan siap lebih lumayan berbanding dengan eksport barangan mentah atau separuh siap. 6.7 DUTI IMPORT Duti import dikenali juga sebagai duti kastam atau cukai import. Ia merupakan sejenis cukai eksais kerana dikenakan secara terpilih ke atas beberapa barangan yang diimport oleh sesebuah negara. Dari segi sejarah, ia merupakan antara cukai yang terawal dikenakan iaitu semenjak berkembangnya perdagangan antarabangsa. Pada masa lalu, cukai ini dikenakan bagi mendapatkan hasil kepada kerajaan. Disebabkan kepelbagaian cukai yang dikenakan kerajaan pada masa ini, maka tujuan mendapatkan hasil bukan lagi keutamaan kerajaan apabila memutuskan untuk mengenakan cukai jenis ini. Dengan terbukanya sistem ekonomi, semakin banyak negara mengurangkan kebergantungan kepada cukai ini. Sebaliknya, ia dijadikan alat bagi membantu industri tempatan dengan cara mengurangkan persaingan daripada industri yang sama dari luar negara. Adalah diharapkan agar harga barangan import yang lebih mahal disebabkan kesan cukai ini akan membuatkan pengguna tempatan beralih menggunakan barangan tempatan yang sama jenis. Semakin anjal permintaan bagi barangan yang diimport semakin berkesan penggunaan cukai import bagi membantu industri tempatan. Dalam perkataan lain, pengguna tempatan akan menanggung kerugian atau berkorban bagi memenuhi kepentingan industri tempatan. 6.8 CUKAI HARTA Selalunya, cukai jenis ini dikenakan secara sempit ke atas harta seperti tanah, bangunan, kenderaan, jentera atau bon. Di Malaysia, cukai harta ialah cukai yang penting bagi kerajaan negeri dan kerajaan tempatan. Bagi kerajaan tempatan, hasil daripada cukai taksiran atau cukai pintu iaitu cukai yang dikenakan ke atas nilai bangunan merupakan sumber hasil yang terpenting. Cukai harta seperti cukai ke atas tanah atau bangunan diwajarkan dengan alasan bahawa kerajaan negeri dan kerajaan tempatan menyediakan beberapa perkhidmatan yang bersifat tempatan seperti jalan, lampu jalan, sistem pembetungan, penyediaan air bersih, perkhidmatan mengutip sampah dan pengindahan kawasan. 120
  • 121. 6.9 RUMUSAN Cukai merupakan sumber pendapatan kerajaan yang paling penting. Untuk mengurangkan kesan negatif yang timbul akibat pencukaian, kerajaan biasanya mengenakan pelbagai jenis cukai supaya beban membiayai sektor awam dapat diagih-agihkah di kalangan rakyat. Sesetengah jenis cukai dikenakan bagi mendapatkan hasil yang lumayan kepada kerajaan. Walau bagaimanapun, ada juga cukai yang dikenakan bagi mengubah gelagat aktor-aktor dalam sektor swasta seperti pengguna dan pengeluar supaya bertindak mengikut keutamaan kerajaan. Antara keutamaan yang dimaksudkan termasuk menggiatkan aktiviti pemerosesan bahan mentah dan separuh siap, meningkatkan daya saing industri-industri terpilih, menggalakkan penggunaan barangan tempatan dan mengurangkan pengaliran wang keluar negara. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Encik Tawil dan isterinya, Puan Siti, kedua-duanya adalah pekerja bergaji. Pendapatan mereka bagi tahun taksiran 2001 ditunjukkan di bawah. Mereka mempunyai enam orang anak yang berumur daripada 21 hingga 3 tahun. Anak sulung mereka yang berumur 21 tahun sedang belajar di UUM, sementara anak keduanya melanjutkan pengajian di Universiti Birmingham, United Kingdom mulai 22 September 1996. Encik Tawil menuntut RM900 sebagai belanja perubatan ibu bapanya. Puan Siti juga menuntut RM1,000 untuk belanja rawatan ibu bapanya. Resit-resit disertakan. Tawil Siti Gaji RM36,000 RM15,000 3,200 3,960 1,650 3,600 1,200 100 50 Sewa bersih Caruman KWSP Premium insuran nyawa Zakat Kirakan cukai yang kena dibayar oleh Encik Tawil dan isterinya jika mereka memilih taksiran berasingan. Gunakan Jadual 6.1 sebagai panduan untuk mengira jumlah cukai dan tunjukkan jalan pengiraan. 121
  • 122. 2. En. Fis selaku Pengarah Urusan Syarikat Fis & Fis telah mencadangkan kepada Lembaga Pengarah syarikat supaya membeli sebuah peti sejuk model gergasi untuk dijadikan tempat simpanan ikan yang diimport dari negara jiran. Ikan yang diimport akan diproses untuk dijadikan ikan jeruk cili padi yang sangat popular dalam pasaran sekarang. Harga peti sejuk tersebut ialah RM185,000. Nilai bakinya RM5,000 dan dapat digunakan selama 5 tahun. Andaikan pihak syarikat menjangkakan bahawa ia boleh mendapat keuntungan (sebelum potongan susutnilai) daripada jualan ikan jeruk tersebut sebanyak RM200,000 setiap tahun. Cukai ke atas keuntungan syarikat ialah 28%. Kirakan jumlah potongan susutnilai , keuntungan sebelum cukai, bayaran cukai, keuntungan sebelum cukai dan aliran tunai syarikat dengan menggunakan kaedah susutnilai garis lurus dan sum-of-theyears’-digits. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 6.1 1. Pelepasan cukai merupakan potongan cukai yang dibenarkan oleh kerajaan bagi mengurangkan pendapatan boleh cukai. Implikasi daripada pemberian potongan ini ialah cukai yang kena dibayar oleh seseorang akan berkurangan. 2. Seseorang layak membayar cukai pendapatan di Malaysia jika dia mendapat pendapatan di Malaysia atau daripada sumber luar negeri yang dibawa masuk ke Malaysia. Bagaimanapun, jika beliau bukan pemastautin bagi maksud cukai, hanya pendapatan yang diperolehi di Malaysia sahaja yang akan dikenakan cukai. Seseorang dianggap sebagai pemastautin jika tinggal di Malaysia selama 182 hari atau lebih. 3. Taksiran bersama bermaksud pendapatan suami dan isteri dicampurkan dan suami merupakan pembayar cukai. Oleh yang demikian, suami berhak mendapat pelepasan untuk isteri 122
  • 123. sebanyak RM3,000. Sebaliknya, taksiran berasingan bermaksud pendapatan suami dan isteri akan diasingkan. Isteri akan dilayan sebagai individu yeng berasingan daripada suami dan akan menerima pelepasan seperti yang diterima oleh suami. Mereka boleh membuat keputusan berkongsi pelepasan untuk anak-anak atau memilih supaya salah seorang daripada mereka menerima kesemua pelepasan tersebut. SDT 6.2 1. Terdapat tiga bentuk perniagaan iaitu persendirian (proprietorship), usahasama (partnership) dan syarikat (corporation). 2. Tiga alasan untuk mencukai syarikat ialah • Mencukai syarikat akan mendatangkan hasil yang lumayan kepada kerajaan kerana sesebuah syarikat biasanya mempunyai pendapatan yang banyak berbanding dengan individu. Ia seperti mencukai ramai orang pada satu masa. Oleh itu, ia akan menjimatkan kos pentadbiran cukai. • Perniagaan bentuk syarikat juga mempunyai banyak keistimewaan. Antaranya, syarikat dapat mengumpulkan modal yang banyak bagi menjalankan aktivitinya. Jumlah modal yang banyak dapat memudahkan syarikat membuat pelaburan yang dikehendaki, menjalankan kegiatan pada skala besar dan menjanakan keuntungan yang tinggi. Selain itu, pemilik syarikat mempunyai liabiliti yang terhad terhadap hutang-piutang syarikat. Liabiliti pemilik terhad kepada jumlah modal yang telah mereka laburkan dalam syarikat berkenaan. Selain itu, syarikat juga mempunyai jangka hayat yang panjang. Ini kerana, syarikat tidak perlu dibubarkan setiap kali pemiliknya berubah. Saham syarikat boleh ditukarmilik secara mudah. Disebabkan keistimewaan-keistimewaan seperti ini, adalah wajar bagi syarikat untuk membayar satu cukai khas kepada kerajaan yang telah menyediakan iklim perdagangan yang kondusif untuk syarikat beroperasi. • Cukai syarikat juga dikenakan bagi mengelakkan keuntungan syarikat yang tidak diagihkan daripada terlepas daripada dicukai. Ini kerana, keuntungan syarikat yang diagihkan dalam bentuk dividen kepada pemilik 123
  • 124. saham sahaja akan dikenakan cukai pendapatan individu. Maka, untuk mengelakkan ketidakadilan kepada individu lain yang tidak mempunyai pendapatan daripada keuntungan syarikat, samada yang diagihkan atau yang tidak diagihkan, adalah wajar satu cukai dikenakan di peringkat syarikat. 3. Semasa kemerosotan harga, kaedah pengiraan stok akhir FIFO akan menunjukkan bahawa kos barangan yang dijual adalah tinggi jika dibandingkan dengan kaedah LIFO. Ini kerana harga stok di awal tempoh adalah tinggi jika dibandingkan dengan harga stok di akhir tempoh. Oleh itu, liabiliti cukai syarikat akan menjadi lebih rendah bagi kaedah FIFO disebabkan keuntungan syarikat adalah rendah selepas ditolak kos barangan yang tinggi. SDT 6.3 1. Kedua-dua cukai berkenaan termasuk dalam kategori cukai penggunaan. Apabila asas cukai penggunaan didefinisikan secara sempit ke atas beberapa barangan secara terpilih, ia dikatakan sebagai cukai eksais. Sebaliknya, apabila cukai penggunaan bersifat umum dengan asas yang lebih meluas, ia merupakan cukai jualan. 2. Beberapa kelebihan cukai eksais ialah ia dapat membawa hasil yang banyak kepada kerajaan. Ia dianggap cukai yang baik kerana dapat mengagihkan kos pembiayaan sektor awam secara langsung kepada pihak yang menggunakan barang atau perkhidmatan tertentu. Sebagai contoh, cukai eksais ke atas rokok merupakan satu cara bagi kerajaan mendapatkan pendapatan daripada perokok untuk digunakan bagi membina pusat rawatan kanser. Selain itu, cukai eksais ke atas petrol atau kenderaan berenjin membolehkan kerajaan mendapat hasil bagi membina lebih banyak lebuh raya. Seterusnya, cukai eksais merupakan cara terbaik bagi kerajaan untuk mengubah gelagat pengguna agar menggantikan barangan yang dicukai dengan barangan yang tidak dicukai. 124
  • 125. BAB 7 PENGELASAN BELANJAWAN OBJEKTIF BAB Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Mentakrifkan belanjawan daripada pelbagai perspektif. 2. Memahami apakah dua peranan utama belanjawan. 3. Mengetahui secara tersusun pengkelasan hasil negara. 4. Mengetahui komponen utama perbelanjaan negara. 7.1 PENGENALAN Bentuk, jenis dan saiz belanjawan sesebuah negara adalah tidak serupa. Kandungan, proses dan matlamat ditentukan oleh pihak kerajaan masing-masing serta dibuat mengikut latar belakang dan keperluan tersendiri. Namun, mana-mana belanjawan yang dibuat adalah merupakan kompilasi angka-angka yang berhubungan dengan hasil, perbelanjaan, pinjaman dan komitmen kewangan kerajaan kepada rakyat. Semenjak awal penubuhan kerajaan, Malaysia mengamalkan belanjawan ‘unified’ atau lebih mudah disebut belanjawan ‘persekutuan’ yang digubal dan diluluskan oleh kerajaan peringkat persekutuan setiap tahun. Belanjawan merupakan dokumen yang mengandungi maklumat berhubung dengan semua hasil yang diterima oleh kerajaan dan perbelanjaan negara daripada hasil-hasil tersebut. Memahami perjalanan dan pentadbiran belanjawan adalah satu perkara yang akan menarik perhatian pelajar dalam kursus ini. Pelajar akan dapat mengetahui cara belanjawan digunakan oleh pihak kerajaan untuk mengatur siapa, dan berapa banyak cukai akan dibayar oleh rakyat serta bagaimana program-program dan aktiviti yang dijalankan kepada rakyat ditentukan. Tugas-tugas berkaitan dengan belanjawan akan dijalankan oleh jabatan-jabatan kerajaan yang tertentu serta agensi-agensi kerajaan lain yang diberi autoriti. Belanjawan terdiri daripada aktiviti-aktiviti yang berlangsung dalam satu pusingan. Ia memerlukan penglibatan yang luas dan aktif daripada badan125
  • 126. badan yang dipanggil eksekutif dan legislatif. Oleh kerana negara kita mengamalkan belanjawan tahunan, maka proses belanjawan menjadi satu usaha yang berulang-ulang setiap tahun di kalangan pihak eksekutif dan legislatif yang terlibat. 7.2 TAKRIFAN BELANJAWAN Belanjawan tahunan adalah merupakan ‘suatu kontrak yang dipersetujui oleh badan-badan eksekutif dan legislatif setiap tahun yang membenarkan agensi-agensi dan jabatan-jabatan, persekutuan dan negerinegeri mendapat dan membelanjakan wang awam dengan cara-cara yang tertentu bagi satu tahun fiskal yang akan datang, biasanya bermula dari 1 Januari hingga 31 Disember. Belanjawan tahunan juga boleh dilihat sebagai merupakan satu penyataan hasil dan perbelanjaan bagi masa hadapan yang digunakan sebagai alat perancang dan pengurusan sumber-sumber ekonomi negara. Belanjawan merupakan kompas yang menentukan arah yang harus diambil oleh kerajaan dalam pentadbiran dan pengurusan kewangannya serta pada masa yang sama bertindak sebagai roda yang mengawal arah itu. Takrifan-takrifan di atas dilihat daripada perspektif yang umum. Belanjawan juga boleh ditakrif secara khusus mengikut perspektif tertentu. Bagi seseorang pentadbir, belanjawan ialah alat kawalan eksekutif iaitu apabila peruntukan tahunan diberi kepada agensi kerajaan, maka peruntukan tersebut mesti dibelanjakan mengikut polisi dan prosedur yang ditetapkan supaya matlamat agensi mereka tercapai di akhir tahun kewangan. Sementara bagi ahli ekonomi pula, belanjawan ialah manipulasi hasil-hasil perbelanjaan untuk mempengaruhi pengeluaran barang-barang dan perkhidmatan kepada orang ramai. Ringkasnya, setiap orang boleh mentakrifkan belanjawan mengikut perspektif masing-masing. Tidak semestinya perlu wujud takrifan yang terbaik dan ideal. Apa yang penting untuk difahami oleh pelajar ialah what a budget does to the people atau faedah belanjawan kepada orang ramai! Pada pendapat anda, bagaimanakah seorang rakyat melihat dan mentakrif belanjawan? 7.3 PERANAN BELANJAWAN Belanjawan persekutuan yang telah lama dipraktikkan di negara kita sebenarnya telah mempermudahkan kegunaan belanjawan sebagai 126
  • 127. instrumen polisi ekonomi dan membolehkan kerajaan membentuk keutamaan-keutamaan ke atas program-program yang dikendalikan oleh agensi-agensi kerajaan. Setiap belanjawan tahunan bertujuan untuk menganalisis situasi semasa ekonomi negara seperti kitaran keluaran negara, kadar pertumbuhan keluaran negara kasar (KNK), imbangan pembayaran, tingkat penggunaan agregat, tingkat pelaburan, kadar inflasi dan kedudukan perbelanjaan kewangan kerajaan. Peranan belanjawan boleh dibahagikan kepada dua, iaitu (i) (ii) 7.3.1 instrumen polisi fiskal, dan instrumen pengurusan kewangan. Belanjawan sebagai Instrumen Polisi Fiskal Setiap kali belanjawan diluluskan, ia akan berkuat kuasa bagi satu tempoh yang dipanggil tahun fiskal. Sepanjang tempoh tersebut, matlamat yang ingin dicapai dalam belanjawan yang telah dibentuk akan direalisasikan. Biasanya, kerajaan menggunakan belanjawan bagi mencapai matlamat pembangunan dan penstabilan ekonomi melalui dasar percukaian yang berkesan dan dasar perbelanjaan yang cekap. Di sinilah kerajaan akan mempengaruhi ekonomi dengan menetapkan polisi-polisi semasa yang bertujuan untuk mengembangkan ekonomi serta mengawal tingkat inflasi dan guna tenaga. Dasar fiskal akan membantu kerajaan menjalankan ekonomi dengan lebih sempurna. Misalnya, dalam keadaan inflasi kerajaan mesti mengurangkan tingkat perbelanjaan atau menggalakkan tabungan. Sebaliknya, semasa dalam keadaan kemelesetan, kerajaan akan merangsang ekonomi dengan meningkatkan perbelanjaan kerajaan atau mengurangkan cukai yang dibayar oleh rakyat agar mereka dapat membawa wang masuk ke dalam ekonomi. Dalam kata lain, tindakan kerajaan dalam menggunakan belanjawan sebagai alat polisi fiskal adalah sebagai the balancing act atau tindakan pengimbang. Matlamat akhir kerajaan adalah kepada belanjawan seimbang yang lebih diterima oleh rakyat dan dipraktikkan oleh banyak negara di dunia. Dalam menjalankan peranan belanjawan sebagai instrumen polisi fiskal, kerajaan akan terlibat dengan ratusan pembuatan keputusan baik yang berskala kecil, sederhana atau besar. Keputusan kerajaan dalam konteks ini melibatkan proses yang rumit kerana melibatkan banyak pihak di samping berkait pula dengan polisi-polisi awam. Misalnya polisi percukaian perlu mengambil kira beberapa aspek seperti keadilan, kecekapan dan mudah tadbir sebelum sesuatu keputusan tentang kadar 127
  • 128. cukai dibuat. Keputusan berhubung dengan cukai dibuat setiap tahun di dalam belanjawan yang dibentangkan oleh Menteri Kewangan di hadapan wakil-wakil rakyat di Parlimen. Penerimaan cadangan bergantung kepada perbincangan panjang lebar di kalangan legislatif dan wakil eksekutif kerajaan. Belanjawan sebagai instrumen polisi fiskal boleh dikupas dalam tiga fungsi belanjawan iaitu (i) (ii) (iii) fungsi peruntukan, fungsi agihan, dan fungsi penstabil Fungsi peruntukan merujuk kepada belanjawan sebagai alat untuk menyediakan barangan dan perkhidmatan asas kepada orang ramai, dan ini merupakan tanggung jawab utama kerajaan. Sementara fungsi agihan menjelaskan cara belanjawan mengagihkan semula pendapatan yang diperolehi kerajaan melalui perolehan hasil daripada cukai yang dibayar oleh rakyat dan perbelanjaan yang dilakukan oleh kerajaan ke atas sektorsektor penting. Akhirnya, fungsi penstabil ekonomi melihat kepada belanjawan yang berperanan untuk mengawal pertumbuhan ekonomi, guna tenaga dan inflasi. SOALAN DALAM TEKS 7.1 1. Apakah polisi fiskal dan sila ulas hubungannya dengan peranan belanjawan sebagai instrumen polisi fiskal. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.3.2 Belanjawan sebagai Instrumen Pengurusan Kewangan Belanjawan negara terbentuk bersama-sama dengan peraturan-peraturan dan amalan-amalan yang telah terhimpun sejak awal konsep belanjawan kerajaan dilaksanakan. Belanjawan adalah proses yang teratur, mempunyai kawalan di pelbagai peringkat baik di peringkat badan eksekutif mahupun badan legislatif. Sebuah kerajaan yang cekap akan cuba mengawal pelaksanaan belanjawan agar ia tidak terkeluar daripada lunas-lunas yang telah ditetapkan. 128
  • 129. Agensi-agensi kerajaan merupakan pelaksana utama dalam mengimplementasikan belanjawan tahunan. Mereka juga telah pun terlibat di peringkat pembentukan anggaran belanjawan. Merekalah pihak yang bertanggungjawab dalam menentukan jumlah yang diperlukan bagi menyediakan program-program kepada rakyat. Selepas belanjawan diluluskan oleh pihak legislatif, seterusnya mereka akan melaksanakan program-program yang telah dikemukakan. Penganalisa ekonomi di Perbendaharaan dan Bank Negara adalah antara pihak yang terlibat dalam memberi input penting kepada pihak kerajaan sebelum kabinet kerajaan membawa belanjawan tahunan ke Parlimen. Belanjawan bertindak untuk memastikan agar koordinasi dan kecekapan wujud dalam pentadbiran. Matlamat dan objektif program telah digariskan semasa di peringkat perumusan lagi, jadi pelaksanaan program tersebut mestilah diselaraskan supaya pencapaian matlamat yang telah dibuat terlaksana. Secara langsung, tugas pihak kerajaan turut menyumbang kepada pencapaian matlamat belanjawan. Pendek kata, belanjawan menyediakan satu garis panduan pengurusan, iaitu pengurusan yang merangkumi pemprograman matlamat-matlamat yang telah dipersetujui oleh unit-unit tertentu dengan sumber-sumber yang diperlukan. Belanjawan juga menyediakan satu bentuk kawalan ke atas unit-unit eksekutif dalam pentadbiran dan pengurusan kerajaan oleh perwakilanperwakilan legislatif di Parlimen. Kawalan oleh legislatif dibuat bagi mengelakkan penyelewengan dan penyalahgunaan wang yang diperuntukkan ke atas eksekutif. Tindakan ini merupakan bentuk pengawalan yang sah. Menurut pandangan pengurus-pengurus program di agensi-agensi awam, belanjawan disediakan oleh pengurus-pengurus program yang membuat perancangan tahunan berhubung dengan skop dan saiz perbelanjaan program mereka. Belanjawan memastikan agar pandangan strategik digalakkan untuk dibuat bagi menghasilkan program-program yang lebih bermakna dan berkesan kepada penerima faedah dan orang ramai. Belanjawan di Malaysia menggunakan Sistem Belanjawan Diubah Suai atau Modified Budgeting System (MBS) dengan ciri-ciri dan format yang telah ditetapkan oleh agensi-agensi pusat. Dalam kata lain, sistem belanjawan merupakan instrumen pengurusan dan pentadbiran kerajaan ke atas agensi-agensi mereka. Mengikut perspektif pengurusan juga, belanjawan boleh memudahkan pemeriksaan operasi program daripada segi kecekapan ekonomi. Manamana program yang telah menunjukkan elemen-elemen pembangunan 129
  • 130. yang positif dan mencapai matlamat yang telah ditetapkan akan dijadikan contoh. Pengurus program juga akan dapat menguruskan penggunaan sumber-sumber dengan berkesan bagi tujuan melaksanakan aktivitiaktiviti di masa depan. Menurut pandangan pengurus atasan, belanjawan memudahkan pengawalan operasi agensi-agensi melalui perhubungan topdown dan bottom-up serta mengetahui cara tanggung jawab dipikul. Kuasa undang-undang akauntabiliti boleh digunakan bagi menentukan sama ada tanggung jawab yang diberi kepada mereka dilaksanakan dengan sebaikbaiknya dan penyelewengan pula tidak berlaku. SOALAN DALAM TEKS 7.2 1. Bagaimana kerajaan menggunakan belanjawan untuk mengawal agensi-agensi kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.4 CIRI-CIRI BELANJAWAN YANG BAIK Terdapat dua ciri yang mesti ada pada belanjawan. Menurut Profesor Doh Joon Chien (1976), dua ciri tersebut ialah dinamis dan responsif. Dua ciri tersebut boleh dihubungkan dengan sifat dalaman dan luaran sesebuah belanjawan. 7.4.1 Ciri Dinamis Ciri ini bermaksud belanjawan memiliki pendekatan yang anjal iaitu kandungan polisi fiskal belanjawan boleh berubah dengan mudah agar dapat disesuaikan dengan keadaan ekonomi semasa. Sebagai contoh, kerajaan boleh mengamalkan dasar penjimatan dalam perbelanjaan kerajaan apabila negara berhadapan dengan isu kegawatan ekonomi yang berlaku di pertengahan tahun 1998. Ciri dinamis bolehlah dikatakan dicerminkan oleh sifat dalaman yang terkandung dalam sesebuah belanjawan yang boleh diubah suai mengikut situasi ekonomi negara. 7.4.2 Ciri Responsif Ciri responsif pula dikaitkan dengan sifat luaran yang dimiliki oleh sesebuah belanjawan yang baik. Belanjawan haruslah responsif kepada perubahan persekitaran seperti tekanan permintaan, perubahan dalam struktur ekonomi masyarakat, dan bahkan pengaruh globalisasi. 130
  • 131. Belanjawan haruslah bertindak balas kepada masalah-masalah negara yang tangibles atau yang ketara seperti masalah kekurangan penawaran rumah kos rendah dan sederhana, peningkatan kesedaran rakyat untuk memiliki komputer peribadi agar dapat menggunakan kemudahan edagang, perniagaan elektronik dan sebagainya, dan juga pelbagai masalah lain. Masalah-masalah tersebut dapat diselesaikan atau dikurangkan dengan pihak yang terlibat secara langsung dalam menyediakan belanjawan. Bagi belanjawan yang responsif, masalah-masalah yang dihadapi oleh masyarakat dan negara akan membantu kepada melahirkan kandungan belanjawan yang baik. Adakah ciri dinamis dan responsif perlu ada bagi sesebuah organisasi awam? 7.5 KOMPONEN BELANJAWAN PERSEKUTUAN Komponen belanjawan kerajaan persekutuan terbahagi kepada dua bahagian iaitu hasil dan perbelanjaan. Kita akan meneliti komponen hasil dan diikuti dengan komponen perbelanjaan kerajaan. 7.5.1 Hasil Kerajaan Persekutuan Kerajaan akan memberi tumpuan yang penting ke atas struktur hasilnya. Keputusan yang baik ke atas struktur hasil akan memberi pendapatan yang cukup kepada kerajaan dan tidak membebankan pembayar cukai. Hasil atau pendapatan kerajaan sentiasa meningkat dari tahun ke tahun kerana komitmen kerajaan untuk menyediakan barangan dan perkhidmatan kepada rakyat juga bertambah setiap hari. Tugas bagi menentukan banyaknya hasil yang dapat dicari oleh kerajaan bukanlah mudah. Ambil contoh semasa kegawatan ekonomi yang melanda negara pada pertengahan 1998 hingga penghujung 1999. Di pihak rakyat, kegawatan mendorong kita berjimat cermat, sebaliknya kerajaan terpaksa bekerja keras untuk mencari pendapatan yang pada hakikatnya pada masa tersebut adalah terhimpit. Kerajaan mengambil langkah yang positif kerana memberi penekanan kepada cara untuk memulihkan perolehan hasil negara semasa ekonominya mengalami kegawatan. Dasar berjimat cermat dalam konteks mengawal perbelanjaan juga turut berjaya memulihkan ekonomi dalam tempoh yang tidak lama. Seterusnya, marilah kita mengenal pasti apakah jenis-jenis hasil utama yang diterima oleh kerajaan persekutuan pada hari ini. 131
  • 132. a) Hasil cukai Dalam Perlembagaan Persekutuan (Perkara 96), kerajaan persekutuan telah diberi kuasa dan autoriti melalui Parlimen untuk melevi dan meluluskan penggunaan cukai. Ini bermaksud, tiada mana-mana pihak pun boleh mengguna dan mengutip cukai tanpa mendapat kelulusan daripada Parlimen. Sebarang perubahan terhadap cukai dan kadarnya harus dibuat melalui kelulusan Parlimen. Menteri Kewangan akan membuat pengumuman mengenai perubahan-perubahan kadar cukai sewaktu membuat pembentangan belanjawan tahunan di Dewan Rakyat. Hasil cukai ialah pendapatan utama negara. Daripada ciri-ciri kutipan yang tersendiri, hasil cukai boleh dibahagikan kepada dua jenis, iaitu cukai langsung dan cukai tidak langsung. • Cukai langsung Cukai langsung ini dikenakan secara langsung kepada pembayar cukai berasaskan pendapatan, kekayaan dan pemeteraian dokumen perjanjian. Suatu kadar akan dikenakan mengikut peruntukan pihak berkuasa dan individu atau pihak tersebut tidak boleh memindahkan tanggungan cukai kena bayar kepada orang lain. Antara jenis contoh cukai sebegini ialah cukai pendapatan perseorangan, cukai pendapatan syarikat, duti harta pusaka, duti setem, cukai jualan, dan cukai ke atas keuntungan hartanah. Agensi yang diberi kuasa mengutip cukai langsung ini adalah seperti Lembaga Hasil Dalam Negeri (LHDN), dan Jabatan Pengangkutan Jalan (JPJ). • Cukai tidak langsung Cukai ini dikenakan apabila seseorang individu membeli, atau mengguna barangan, atau mengguna perkhidmatan yang dicukai oleh pihak berkuasa. Sebagai contoh, Jabatan Kastam dan Eksais Diraja mengenakan cukai import ke atas kereta keluaran Jepun yang dibawa masuk ke dalam negara untuk dijual. Pengimport akan membayar duti import tersebut dan kemudian memindahkan duti itu kepada pembeli kereta tersebut. Pemindahan ini dibuat ke atas harga barangan yang biasanya akan memasukkan kos duti yang telah dibayar. Jika kerajaan mengenakan peratus duti yang tinggi maka semakin tinggilah harga kereta buatan Jepun dalam pasaran apabila sampai kepada pembeli. 132
  • 133. b) Hasil-hasil bukan cukai Kerajaan persekutuan juga ada menerima hasil-hasil selain daripada cukai yang dipanggil hasil bukan cukai. Kutipan hasil-hasil ini merujuk kepada bayaran yang dikenakan ke atas pengguna yang menggunakan perkhidmatan yang disediakan oleh agensi kerajaan secara langsung kepada orang ramai. Sebagai contoh, Jabatan Imigresen mengenakan bayaran memproses dan menyediakan paspot dan pas-pas tinggal kepada penduduk yang hendak ke luar negara dan orang asing yang ingin tinggal bekerja di negara kita. Contoh lain ialah Kementerian Kewangan mengenakan bayaran ke atas syarikat yang berdaftar dengan mereka bagi mendapat peluang kontrak-kontrak daripada agensi kerajaan. Banyak lagi contoh hasil bukan cukai yang boleh diberikan. Anda boleh mencari dan berbincang dengan rakan-rakan anda bagi memahami hasil yang dibincangkan ini dengan lebih lanjut. c) Terimaan-terimaan bukan hasil Hasil cukai dan bukan cukai ialah sumber hasil utama negara yang membekalkan perbelanjaan kerajaan. Terimaan bukan hasil pula ialah bentuk hasil yang tidak diperolehi daripada rakyat tetapi daripada agensiagensi kerajaan yang memulangkan semula hasil atau peruntukan yang tidak dihabiskan pada tahun fiskal itu. Mengikut prinsip perakaunan kerajaan, sumber ini mesti dikelaskan ke atas sesuatu nama dan kod dan oleh sebab itu ia dinamakan terimaan bukan hasil. Contoh lain ialah pemberian atau pembayaran antara agensi awam dan jualan daripada apaapa output sampingan yang dikeluarkan oleh agensi secara langsung seperti buku laporan dan majalah. d) Hasil dari Wilayah-Wilayah Persekutuan Kuala Lumpur, Labuan dan Putra Jaya ialah kawasan ekonomi dan pentadbiran yang turut menyumbangkan sumber hasil kepada negara. Kawasan-kawasan tersebut turut dibenarkan mengutip hasil cukai, bukan cukai dan terimaan bukan hasil. Cawangan-cawangan agensi seperti LHDN, JKED, dan JPJ misalnya ditubuhkan untuk menguatkuasakan peraturan ke atas pengguna-pengguna di kawasan tersebut. Kekuatan ekonomi dua kawasan wilayah ini semakin penting kepada kerajaan persekutuan dan sumbangan kepada pendapatan negara adalah signifikan. 133
  • 134. SOALAN DALAM TEKS 7.3 1. Sila bincang beberapa sumber hasil cukai beserta siapakah pihak yang berfungsi mengutip cukai tersebut? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 7.5.2 Perbelanjaan Kerajaan Persekutuan Selepas meneliti aspek hasil, marilah kita melihat pula komponen perbelanjaan negara pada hari ini. Adalah penting untuk pelajar memahami arah perginya hasil yang dikutip tadi. Terdapat dua komponen utama di bawah perbelanjaan negara iaitu perbelanjaan mengurus dan perbelanjaan pembangunan. a) Perbelanjaan mengurus Perbelanjaan Mengurus (PM) diperuntukkan oleh undang-undang bagi membenarkan anggaran perbelanjaan dibuat ke atas program-program kerajaan (agensi-agensi) yang telah ditetapkan setiap tahun melalui anggaran belanjawan tahunan. Terdapat pula dua jenis perbelanjaan di bawah PM iaitu (i) (ii) i) Perbelanjaan bekalan Perbelanjaan tertanggung Perbelanjaan bekalan Perbelanjaan ini diperuntukkan oleh Akta Perbekalan apabila ia membenarkan perbelanjaan dibuat bagi pembiayaan aktiviti-aktiviti harian yang berulang-ulang. Perbelanjaan ini harus dibawa ke perdebatan di Parlimen bagi memberi kebenaran mengeluarkan wang daripada Kumpulan Wang Disatukan (KWDS). Kebenaran ini akan berkuat kuasa untuk suatu tempoh, dan biasanya pada satu tahun fiskal, dan ia akan luput selepas tarikh tersebut tamat. Wang yang tidak habis dibelanjakan akan menjadi terimaan bukan hasil. Sekiranya peruntukan yang diberi tidak mencukupi, satu Undang-undang Perbekalan Tambahan boleh dibentangkan di Parlimen sebelum tamat tahun fiskal. Antara contoh-contoh perbelanjaan di bawah Perbelanjaan Bekalan ialah emolumen ke atas kakitangan awam kerajaan, perkhidmatan dan bekalan 134
  • 135. oleh agensi-agensi awam serta pembelian aset dan pemberian serta kenaan tetap agensi. Biasanya huruf ‘B’ yang diikuti pula dengan nombor kepala Perbelanjaan Bekalan akan ditulis bersama-sama dengan nama Pegawai Pengawal Kementerian di dalam buku Anggaran Belanjawan. ii) Perbelanjaan tertanggung Di samping perbelanjaan bekalan, Perlembagaan Persekutuan turut memperuntukkan satu perbelanjaan tahunan yang dipertanggung jawabkan terus kepada Kumpulan Wang Disatukan melalui satu undangundang khas. Undang-undang ini berbeza daripada Akta Perbekalan yang memiliki tempoh hayat setahun. Sifat undang-undang khas ini tidak akan luput setiap tahun atau dalam kata lain tidak perlu diperbaharui setiap tahun bagi mengeluarkan peruntukan tahunannya. Prosedur pengeluaran wang daripada KWDS hanyalah melalui satu waran yang perlu disebut oleh Menteri Kewangan di Parlimen. Ia tidak perlu melalui perdebatan seperti mana perbelanjaan bekalan. Keperluan perbelanjaan tertanggung ini sifatnya mestilah diutamakan daripada keperluan perbelanjaan bekalan. Nombor kepala anggaran yang mengandungi peruntukan tersebut dikenali dengan huruf ‘T’. Antara contoh perbelanjaan yang mendapat keistimewaan ini ialah elaun Diraja, elaun dan gaji Ketua Audit Negara, Ketua Hakim dan hakim-hakim, perbelanjaan Suruhanjaya Perkhidmatan Awam, pencen dan hutang negara. Kesemuanya terdapat 15 kepala ‘T’ dalam buku Anggaran Belanjawan. b) Perbelanjaan pembangunan Perbelanjaan Pembangunan (PP) merupakan perbelanjaan yang mula diperkenalkan selepas merdeka selepas kerajaan menyedari tentang perlunya perbelanjaan pembangunan dilakukan di samping PM yang disediakan bagi tujuan operasi tahunan kerajaan. PP dikenali sebagai perbelanjaan projek atau modal kerana perbelanjaan untuk pembangunan negara biasanya mengambil masa lebih dari 1 tahun serta melibatkan modal yang besar. Setiap tahun PP dikemukakan di parlimen untuk mendapat kelulusan bersama-sama dengan Akta Perbekalan. Nama akta yang membawa PP ialah Akta Kumpulan Wang Pembangunan. Ia dibentangkan setiap tahun bagi mendapatkan kebenaran memperolehi jumlah wang yang dijangka akan dibelanjakan untuk tahun itu sahaja sehinggalah projek itu tamat. Anggaran asal bagi keseluruhan projek mestilah sentiasa ditunjukkan di dalam buku Anggaran Belanjawan. Pegawai Pengawal ialah individu yang diberi tanggung jawab bagi memantau projek PP sesebuah agensi. Beliau hendaklah menyediakan 135
  • 136. satu jadual rancangan perbelanjaan modal yang menunjukkan jumlah yang perlu dibelanjakan bagi projek dari setiap tahun ke tahun yang seterusnya sehingga projek tamat. Anggaran PP tahunan mesti mengandungi anggaran kos yang dikemas kini bersama-sama setiap tahun dengan menyatakan kos dan perbelanjaan bagi tahun yang lalu dan menambahkan satu tahun lagi. Serahan ini dinamakan Kertas Turus yang akan diberi kepada Ketua Setiausaha Perbendaharaan dan Unit Perancangan Ekonomi. Di peringkat negeri pula, Pegawai Kewangan Negeri akan menyerahkan Kertas Turus ini kepada pihak berkuasa kewangan negeri bagi tindakan kelulusan atasan. Anggaran PP setiap agensi mengandungi peruntukan vot projek saraan kakitangan sementara dan pembelian loji serta jentera untuk projek itu sahaja. Saraan-saraan lain seperti saraan kakitangan tetap akan diletakkan dalam pecahan-kepala emolumen anggaran agensi berkenaan dan hal ini sama juga dengan loji dan jentera yang digunakan bagi output umum agensi. Dari manakah datangnya sumber wang untuk PP? Amalan pembiayaan untuk PP di negara kita tidak diambil terus dari KWDS. Hal ini bermakna, untuk menjalankan projek modal negara seperti projek LRT, KLIA, Bakun, sekolah dan hospital, pihak kerajaan terpaksa mencari sumber lain seperti membuat pinjaman dalam dan luar negara, lebihan akaun semasa dan anggaran tambahan PP yang diperuntukkan daripada Kumpulan Wang Luar Jangka. Bagi negara yang memiliki ramai penduduk yang kaya, pihak kerajaan negara tersebut boleh membiayai perbelanjaan projek modal mereka dari cukai yang dibayar oleh penduduknya. Misalnya di California, rakyatnya tidak perlu membayar tol lebuh raya kerana projek itu dibiayai daripada cukai pendapatan rakyatnya. Bolehkah kerajaan mengurangkan beban membayar tol lebuhraya? Apakah implikasi yang mungkin terjadi? SOALAN DALAM TEKS 7.4 1. Bincangkan tiga perbezaan antara perbelanjaan bekalan dan tertanggung? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 136
  • 137. 7.6 KEDUDUKAN HASIL DAN PERBELANJAAN KERAJAAN PERSEKUTUAN BAGI TAHUN 2000 Sekarang, mari kita melihat pula kedudukan anggaran hasil dan perbelanjaan kerajaan pada tahun fiskal 2000. Hasil utama kerajaan masih diperolehi daripada sumber cukai pendapatan iaitu sebanyak 34.0%, yang diikuti pula oleh 23.2% daripada pinjaman dan penggunaan aset kerajaan, 18.2% daripada hasil cukai dan cukai-cukai lain, 16.9% cukai tidak langsung, 6.0% duti import dan 0.8% duti eksport. Keseluruhan hasil yang dijangka diperolehi adalah sebanyak 59.9 bilion ringgit. Sementara itu, perbelanjaan kerajaan pula telah ditetapkan sebanyak 78.03 bilion ringgit bagi Belanjawan 2000. Jumlah ini telah meningkat sebanyak 19.9% daripada jumlah asal yang diperuntukkan bagi 1999. Dengan perbelanjaan yang melebihi anggaran hasil tersebut, maka belanjawan defisit masih dipakai bagi tahun 2000 dengan jangkaan defisit sebanyak 12.97 bilion atau 4.4 peratus daripada Keluaran Negara Kasar (KNK). Rajah 7.1 Anggaran Hasil Kerajaan Persekutuan Tahun 2000 DARI M ANA DATANGNYA ? D uti E ksport 0.8% D uti Im port 6.0% P injam an dan P enggunaan A set K erajaan 23.2% C ukai Tidak Langsung Lain 16.9% C ukai P endapatan 34.9% H asil C ukai dan C ukai-cukai Lain 18.2% Sebanyak 53.35 bilion ringgit diperuntukkan kepada perbelanjaan mengurus dan 24.67 bilion ringgit pula kepada perbelanjaan pembangunan. Daripada perbelanjaan mengurus tersebut, perbelanjaan ke atas pemberian dan kenaan bayaran tetap adalah sebanyak 28.37 bilion ringgit, iaitu amalan baru kerajaan yang tidak lagi melihat perbelanjaan emolumen di tempat yang teratas (14.61 bilion ringgit). 137
  • 138. Rajah 7.2 Anggaran Perbelanjaan Kerajaan Persekutuan Tahun 2000 KE MANA DIBELANJAKAN ? (Perbelanjaan Mengurus dan Pembangunan) Pencen dan Ganjaran 5.3% Emolumen 18.7% Bekalan dan Perkhidmatan 9.7% Bayaran Khidmat Hutang 12.3% Simpanan Luar Jangka 1.3% Pemberian dan Serahan Kepada Kerajaan Negeri 2.3% Pentadbiran Am 3.7% Keselamatan 3.4% Perbelanjaan Lain 20.0% Perkhidmatan Ekonomi 13.9% Perkhidmatan Sosial 9.3% Rajah 7.3 Komponen Perbelanjaan Kerajaan Persekutuan Tahun 2000 P erbelanjaan M engurus K erajaan P ersekutuan 7.50% 3.80% 8.00% 3.30% 8.10% 3.50% 8.20% 3.80% 8.30% 3.50% 7.80% 3.50% 16.30% 12.90% 14.30% 11.70% 12.80% 14.50% 21.60% 25.70% 26.80% 25.50% 25.70% 17.80% 15.50% 15.50% 18.50% 18.40% 1.70% 1.90% 31.30% 32.70% 1995 28.10% 14.30% 2.60% 2.20% 31.40% 29.50% 1996 1997 1998 2.10% 2.20% 29.20% 27.90% 1999 2000 anggaran belanjawan Pencen dan Ganjaran Pem berian dan Serahan Kepada Kerajaan N egeri Bekalan dan P erkhidm atan Perbelanjaan Lain Bayaran Khidm at Hutang Subsidi Em olum en Manakala di dalam perbelanjaan pembangunan, sektor ekonomi masih lagi mendapat keutamaan peruntukan iaitu 44.1%, diikuti oleh sektor sosial 29.4%, keselamatan dan perkhidmatan am. Sebanyak 1 bilion ringgit (4%) disediakan bagi simpanan luar jangka bagi peruntukan tambahan dan vot kredit. 138
  • 139. Rajah 7.4 Perbelanjaan Pembangunan Kerajaan Persekutuan Mengikut Sektor P e r b e la n ja a n P e m b a n g u n a n K e r a ja a n P e r s e k u t u a n M e n g ik u t S e k t o r 3 .5 0 % 6 .5 0 % 9 .4 0 % 6 .9 0 % 1 6 .7 0 % 8 .6 0 % 1 4 .7 0 % 7 .6 0 % 1 4 .3 0 % 3 1 .9 0 % 2 7 .9 0 % 2 0 .6 0 % 2 7 .2 0 % 2 5 .0 0 % 3 1 .2 0 % 1 2 .3 0 % 100% 90% 1 1 .1 0 % 80% 70% 3 0 .6 0 % 60% 50% 40% 4 5 .8 0 % 5 2 .6 0 % 4 7 .6 0 % 5 1 .1 0 % 5 0 .9 0 % 4 6 .0 0 % 30% 20% 10% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 a n g g a r a n b e la n ja w a n Pe n t a d b ir a n A m K e s e la m a t a n Pe r k h id m a t a n S o s ia l Pe r k h id m a t a n E k o n o m i 7.7 RUMUSAN Melalui bab ini, diharap pelajar sudah faham tentang peranan yang dimainkan oleh belanjawan dan juga komponen hasil serta perbelanjaan yang dilakukan oleh kerajaan setiap tahun. Walaupun jenis dan saiz belanjawan berbeza antara negara-negara lain namun yang penting peranan yang dimainkan adalah serupa. Kerajaan persekutuan merupakan peringkat kerajaan yang akan menyedia dan mengemukakan dokumen belanjawan di Parlimen. Kelulusan daripada Parlimen adalah penting kerana ia menggambarkan persetujuan rakyat terhadap rancangan belanjawan tahunan kerajaan. Belanjawan yang ideal ialah belanjawan yang dapat mengatasi masalah ekonomi, menjaga kesejahteraan rakyat dan merancang pembangunan negara yang berkesan. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan secara ringkas dua peranan belanjawan yang boleh dikaitkan dengan negara kita? 2. Terangkan dengan jelas kepentingan dan perbezaan antara perbelanjaan mengurus dan pembangunan? Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 139
  • 140. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 7.1 1. Polisi fiskal adalah polisi perbelanjaan dan hasil kerajaan yang digunakan untuk pertumbuhan ekonomi negara dan mengatasi masalah-masalah ekonomi semasa yang dihadapi oleh negara. Sebagai instrumen utama kerajaan, polisi fiskal boleh memainkan beberapa peranan dalam belanjawan iaitu • • • • dasar percukaian yang akan menentukan sumber perolehan negara setiap tahun. mengurangkan atau menaikkan tingkat perbelanjaan kerajaan mengikut keadaan ekonomi yang ingin diperbaiki. membuat keputusan berskala kecil, sederhana dan besar yang mempunyai implikasi kepada semua pihak. menjalankan tiga fungsi belanjawan iaitu fungsi peruntukan, agihan dan penstabil. SDT 7.2 1. Melalui belanjawan, kerajaan boleh mengawal agensi-agensi kerajaan dengan memastikan arahan dan peraturan yang dibuat oleh agensi-agensi pusat yang menjaga belanjawan akan dipatuhi setiap masa. Jika tidak, kelewatan untuk mendapatkan perbelanjaan tahunan mungkin berlaku. Sistem Belanjawan Diubah Suai juga merupakan mekanisme yang boleh digunakan. SDT 7.3 1. 2. 3. Sumber hasil cukai seperti cukai pendapatan dikutip dan dijaga bagi pihak kerajaan oleh Lembaga Hasil Dalam Negeri. Hasil cukai jalan dikutip oleh Jabatan Pengangkutan Jalan di setiap negeri. Hasil cukai tidak langsung seperti duti import dikendalikan oleh Jabatan Kastam dan Eksais Diraja. SDT 7.4 1. Perbelanjaan bekalan perlu melalui Rang Undang-undang Perbekalan yang disediakan oleh Menteri Kewangan sedangkan 140
  • 141. 2. 3. perbelanjaan tertanggung hanya perlu melalui waran tahunan sahaja. Perbelanjaan bekalan perlu diperdebatkan di Dewan Rakyat sedangkan perbelanjaan tertanggung ialah perbelanjaan wajib yang tidak perlu dibincangkan oleh ahli-ahli Parlimen. Punca pembiayaan perbelanjaan mesti ditanggung terus oleh Kumpulan Wang Disatukan walau dalam apa-apa keadaan kewangan negara. Manakala perbelanjaan bekalan sifatnya sekunder selepas dibuat pembiayaan ke atas perbelanjaan tertanggung. 141
  • 142. 142
  • 143. BAB 8 PENGURUSAN BELANJAWAN OBJEKTIF BAB Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Melihat fasa-fasa dalam setiap pusingan belanjawan. 2. Memahami pusingan belanjawan tahunan di Malaysia. 8.1 PENGENALAN Setelah kita melihat komponen-komponen yang perlu ada di dalam sebuah belanjawan, sekarang mari kita lihat pula cara dokumen belanjawan dihasilkan. Sesebuah belanjawan akan melalui satu proses yang dipanggil pusingan belanjawan. Pusingan belanjawan ini melibatkan fasa perancangan, pembentukan belanjawan, pelaksanaan dan penilaian. Anda tentu mendapat gambaran yang kasar tentang betapa rumitnya proses ini berlaku. Bagi sesuatu belanjawan tahunan, tempoh masa yang diperlukan dari peringkat perancangan hingga penilaian memerlukan masa beberapa tahun. Pusingan belanjawan berbeza antara satu kerajaan dengan kerajaan yang lain dan antara satu agensi dengan agensi yang lain. Sekiranya sesebuah kerajaan atau agensi adalah kecil, maka ia hanya memerlukan masa yang pendek bagi menyediakan belanjawan. Sebaliknya bagi kerajaan atau agensi yang besar, masa yang lebih panjang diperlukan untuk menyediakan dokumen belanjawan. Anda tentu merasa pelik apabila mengetahui bahawa sesuatu pusingan belanjawan mengambil masa beberapa tahun. Sebenarnya, peringkat pelaksanaan belanjawan melibatkan tempoh setahun tetapi pada masa yang sama pihak kerajaan dan agensi serta pegawai-pegawai belanjawan perlu melalui fasa perancangan dan pembentukan belanjawan tahun akan datang di samping perlu menilai dan melalui proses pengauditan belanjawan yang lepas. Untuk mengelakkan kekeliruan, tahun-tahun di dalam pusingan belanjawan selalu dikenali dengan nama-nama tertentu seperti tahun fiskal (FY) atau tahun belanjawan (BY). Contohnya belanjawan tahun 2000. Mari kita lihat dengan terperinci fasa-fasa yang terlibat dalam sesuatu pusingan belanjawan. 143
  • 144. 8.2 FASA PERANCANGAN DAN ANALISIS Fasa yang pertama ini berlaku di awal pusingan belanjawan. Ia dinilai oleh pihak eksekutif yang akan merancang anggaran perbelanjaan. Semua agensi perlu merancang dengan teliti semua aktiviti dan program yang hendak dilakukan. Pernahkah anda mendengar mengenai Rancangan Lima Tahun atau RLT? Tentu jawapan anda adalah ya. Sehingga tahun 2000, Malaysia telah menyediakan sebanyak tujuh RLT. Mulai tahun 2001 pula, kita akan melaksanakan Rancangan Malaysia Kelapan. RLT merupakan belanjawan pembangunan jangka panjang iaitu bagi tempoh lima tahun. Ia merupakan alat dan proses bagi menentukan matlamatmatlamat pembangunan jangka panjang Malaysia. Pernahkah anda menyemak matlamat-matlamat dan program-program yang dicadangkan dalam sesuatu RLT? Selain daripada projek-projek baru, agensi juga perlu merancang dan menilai keberkesanan aktiviti-aktiviti yang sedang dijalankan supaya agensi tersebut dapat mencapai matlamat yang diharapkan dengan cara yang paling cekap dan berkesan. Terdapat pelbagai teknik perancangan dan analisis yang boleh digunakan, antaranya termasuk pengunjuran, kosfaedah, kos-keberkesanan dan analisis utiliti marginal. 8.3 PEMBENTUKAN BELANJAWAN Di peringkat ini, belanjawan disediakan dan diluluskan. Seperti mana yang kita tahu, belanjawan merupakan suatu alat yang penting bagi kerajaan dalam melaksanakan dasar-dasarnya. Oleh kerana belanjawan merupakan alat pengurusan dan kawalan yang penting kepada kerajaan, ia perlu disediakan mengikut peraturan-peraturan dan kaedah-kaedah yang telah ditetapkan. Pihak yang bertanggungjawab menyediakan belanjawan adalah semua agensi pelaksana. Pihak lain yang terlibat menyemak dan mengubah suai belanjawan ialah agensi pusat, kabinet dan badan perundangan. Di Malaysia, proses penyediaan belanjawan dapat dibahagikan kepada dua peringkat. Pertama, proses penyediaan belanjawan jangka pendek atau dipanggil juga sebagai belanjawan tahunan dan kedua, proses penyediaan belanjawan jangka panjang. Adakah anda masih ingat tujuan-tujuan belanjawan seperti yang telah dibincangkan di dalam bab yang lepas? 144
  • 145. Seperti yang telah dinyatakan, proses penyediaan belanjawan jangka pendek merupakan satu proses untuk menyediakan belanjawan yang dapat digunakan bagi satu-satu tahun kewangan. Ia melibatkan kedua-dua agensi pusat dan agensi pelaksana. Adakah anda masih ingat apakah itu agensi pusat dan agensi pelaksana? Sekiranya ya, ini bermaksud ingatan anda sangat baik. Jika tidak, tidak mengapa. Anda akan dapat mengimbas kembali kedua-dua bentuk agensi ini apabila kita membincangkan proses penyediaan belanjawan seterusnya. Proses penyediaan belanjawan jangka pendek secara khusus bermaksud penyediaan perbelanjaan mengurus dan perbelanjaan pembangunan tahunan. Definisi kedua-dua perbelanjaan ini telah dibuat dalam bab yang lalu. Elok kita imbas kembali maksud kedua-duanya. Perbelanjaan mengurus merupakan perbelanjaan bagi membiayai aktiviti harian dan berulang agensi kerajaan. Sementara perbelanjaan pembangunan pula merupakan perbelanjaan modal yang tidak berulang sifatnya dan akan memberi pulangan kepada negara dalam jangka panjang. Mari kita teliti cara kedua-dua perbelanjaan ini disediakan dan pihak yang akan terlibat dalam proses ini. 8.3.1 Penyediaan Belanjawan Mengurus Perbincangan mengenai penyediaan belanjawan mengurus akan dibahagikan kepada dua aspek iaitu bagi peringkat agensi pusat dan peringkat agensi pelaksana. a) Peringkat agensi pusat Agensi pusat yang paling penting bagi peringkat penyediaan belanjawan ialah Bahagian Belanjawan, Perbendaharaan yang terletak di bawah Kementerian Kewangan. Ia bertanggungjawab merancang, menimbang, melulus dan mengawal penyediaan serta penggunaan belanjawan mengurus. Ia juga menggubal dasar dan strategi belanjawan yang akan dituruti oleh agensi-agensi kerajaan. Walau bagaimanapun, sebelum sesuatu perbelanjaan tahun hadapan dapat dirancang, adalah penting bagi agensi ini untuk mengetahui unjuran hasil negara. Untuk tujuan tersebut, bahagian ini akan mendapatkan maklumat-maklumat yang berkaitan daripada Bahagian Ekonomi dan Bahagian Cukai di Kementerian Kewangan. Maklumat ini digunakan sebagai asas bagi menyediakan unjuran belanjawan tahun hadapan. Pusingan belanjawan akan bermula apabila pihak Perbendaharaan mengeluarkan suatu surat pekeliling yang dikenali sebagai Pekeliling Perbendaharaan. Surat pekeliling ini biasanya dikeluarkan pada awal 145
  • 146. Januari tahun sebelum belanjawan itu dilaksanakan. Ia diedarkan kepada semua Jabatan dan Kementerian. Surat pekeliling ini amat penting kepada semua agensi pelaksana kerana ia mengandungi garis panduan dan penjelasan ringkas tentang: • • • Dasar dan strategi belanjawan; Asas-asas bagi menyediakan cadangan perbelanjaan mengurus dan perbelanjaan pembangunan; dan Format-format bagi cadangan perbelanjaan untuk disampaikan kepada Perbendaharaan. Bagi melancarkan proses menyediakan cadangan anggaran belanjawan oleh semua agensi, Bahagian Belanjawan mengamalkan pendekatan interaktif dengan mengadakan satu forum preliminary hearings. Kenapakah forum sebegini dirasakan perlu diadakan? Ini kerana di dalam forum ini, Bahagian Belanjawan dan agensi-agensi pelaksana akan dapat membincangkan isu-isu penting seperti kedudukan kewangan negara, hasil negara dan lain-lain aspek makro ekonomi yang akan memberi kesan ke atas cadangan belanjawan mengurus. Ia amat penting bagi membolehkan kedua-dua pihak iaitu agensi pusat dan agensi pelaksana mencapai persetujuan awal mengenai jumlah perbelanjaan mengurus yang diperlukan. Hasilnya, pihak agensi pelaksana akan dapat merancang dengan lebih teliti dan tepat anggaran perbelanjaan yang diperlukan dan mendapat gambaran awal jumlah yang akan diperuntukkan kepadanya. Setelah Bahagian Belanjawan menerima cadangan-cadangan anggaran perbelanjaan mengurus semua agensi, pegawai-pegawai belanjawan yang dikenali sebagai Budget Review Officer akan meneliti cadangan berkenaan dan kemudian menjemput wakil agensi-agensi menghadiri mesyuarat pemeriksaan belanjawan untuk membincangkan cadangan belanjawan masing-masing. Mesyuarat ini juga akan dihadiri oleh wakil daripada Jabatan Perkhidmatan Awam dan Jabatan Perdana Menteri. Kenapakah kedua-dua agensi pusat ini dijemput bersama di dalam mesyuarat pemeriksaan ini? Ia bertujuan untuk memastikan semua pihak mendapat maklumat yang tepat mengenai dasar-dasar kerajaan yang telah digubal. Setelah pemeriksaan belanjawan selesai dilakukan, pegawai-pegawai Belanjawan akan menyediakan beberapa perkara iaitu • • • • Kertas Turus Cadangan Belanjawan bagi dipertimbangkan oleh Pengarah Bahagian Belanjawan; Kertas Jemaah Menteri untuk anggaran belanjawan; Rang Undang-undang Perbekalan bagi Perbelanjaan Mengurus dan Draf Usul bagi Anggaran Belanja Pembangunan; dan Draf Ucapan Belanjawan untuk Menteri Kewangan. 146
  • 147. Sebelum cadangan belanjawan itu dapat dibentangkan di Parlimen, ia perlu dikemukakan kepada Jemaah Menteri untuk kelulusan. Pada kebiasaannya, Menteri Kewangan akan membentangkan cadangan belanjawan pada minggu terakhir bulan Oktober atau minggu pertama bulan November. Anda tentu biasa melihat di kaca televisyen apabila Menteri Kewangan membentangkan cadangan belanjawan di Dewan Rakyat setiap tahun. Kenapakah penting bagi kita untuk mengikuti pembentangan cadangan belanjawan ini setiap tahun? Setelah diluluskan di Dewan Rakyat, rang undang-undang perbekalan tersebut akan dikemukakan ke Dewan Negara untuk mendapat kelulusan sebelum diserahkan kepada DYMM Seri Paduka Baginda Yang di Pertuan Agung untuk diperkenankan. Dengan ini, tamatlah proses penyediaan belanjawan jangka pendek oleh agensi Pusat iaitu Perbendaharaan. Mari kita lihat pula peranan yang dijalankan oleh agensi pelaksana dalam proses ini. b) Peringkat agensi pelaksana Setelah menerima surat pekeliling Perbendaharaan, semua agensi akan memulakan proses penyediaan cadangan belanjawan. Secara umumnya, proses ini dibahagikan kepada empat aktiviti utama iaitu penentuan atau pengkajian semula objektif dan strategi agensi, pemilihan program dan aktiviti, pengukuran prestasi dan penentuan keperluan kewangan bagi program-program dan aktiviti-aktiviti yang dipilih untuk dilaksanakan. Mari kita lihat sepintas lalu aktiviti-aktiviti berkenaan. • • • • Penentuan objektif. Agensi menentukan hasil yang hendak dicapai olehnya dengan ringkas dan jelas. Pemilihan program dan aktiviti. Agensi memilih program dan aktiviti yang sesuai bagi melaksanakan objektif yang telah ditetapkan. Pengukuran prestasi. Agensi perlu menilai sejauh mana ia telah berjaya mencapai objektif melalui program dan aktiviti yang dilaksanakan. Tiga kriteria yang dipentingkan ialah kecekapan, keberkesanan, dan mutu serta taraf perkhidmatan. Penentuan keperluan kewangan. Agensi menentukan jumlah peruntukan yang diperlukan bagi melaksanakan program dan aktiviti yang dirancang mengikut keperluan Pekeliling Perbendaharaan. 147
  • 148. Semua cadangan perbelanjaan mengurus agensi perlu mendapat kelulusan Pegawai Pengawal Kementerian dan Jabatan sebelum dikemukakan kepada Perbendaharaan. Ini bermaksud cadangan perbelanjaan bagi sesuatu Kementerian atau jabatan perlu diluluskan di peringkat Kementerian atau jabatan terlebih dahulu sebelum di hantar kepada Perbendaharaan bagi proses yang berikut. Adakah anda masih ingat definisi Pegawai Pengawal yang telah dibincangkan dalam Bab 4? Agensi pelaksana dikehendaki mengemukakan cadangan perbelanjaan mengurus mereka pada awal bulan Mei tahun semasa. Cadangan tersebut akan dikaji oleh pegawai belanjawan (BRO) bersama-sama pegawaipegawai dari Jabatan Perkhidmatan Awam (JPA) dan Unit Perancang Ekonomi (UPE). Selepas pemeriksaan belanjawan dilakukan, semua Kementerian dan jabatan perlu menyediakan minit mesyuarat belanjawan dan kemudian mengkaji anggaran perbelanjaan bagi setiap program, aktiviti dan projek untuk disesuaikan dengan jumlah anggaran perbelanjaan yang telah dipersetujui. SOALAN DALAM TEKS 8.1 1. 2. Nyatakan langkah-langkah yang perlu diikuti oleh agensi pelaksana selepas ia menerima arahan menyediakan anggaran perbelanjaan mengurus tahunan melalui Surat Pekeliling Perbendaharaan. Nyatakan agensi pusat yang terlibat dalam proses menyediakan anggaran perbelanjaan mengurus tahunan. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.3.2 Penyediaan Belanjawan Pembangunan Tahunan Belanjawan Pembangunan melibatkan tempoh masa beberapa tahun. Sekiranya kita mengambil contoh suatu projek pembinaan infrastruktur iaitu universiti awam, kita dapati ia mengambil masa beberapa tahun 148
  • 149. untuk disiapkan. Namun begitu, adalah penting suatu perbelanjaan pembangunan tahunan disediakan bagi membolehkan agihan peruntukan secara tahunan dibuat. Peruntukan yang diberi secara tahunan lebih mudah untuk diuruskan berbanding dengan pemberian yang terlalu banyak secara sekali gus. Seksyen (4) Akta Kumpulanwang Pembangunan 1966 telah memperuntukkan supaya anggaran perbelanjaan pembangunan tahunan dibentangkan dalam bentuk usul di Parlimen setiap tahun untuk diluluskan. Kita telah membincangkan mengenai perbelanjaan pembangunan di dalam bab yang lepas. Jika anda kurang ingat, sila rujuk semula bab berkenaan. Secara umumnya, ia melibatkan projek-projek Rancangan Lima Tahun (RLT) yang telah diluluskan. Dari segi penyediaan cadangan perbelanjaan pembangunan tahunan, agensi pelaksana perlu mengemukakan cadangan tersebut kepada agensi-agensi berikut: (i) (ii) (iii) (iv) Bahagian Belanjawan, Perbendaharaan; Bahagian Perjawatan, Jabatan Perkhidmatan Awam; Unit Perancang Ekonomi, Jabatan Perdana Menteri; dan Unit Penyelarasan Pelaksanaan (UPP), Jabatan Perdana Menteri. Seperti juga penyediaan belanjawan mengurus, agensi pusat yang akan terlibat secara langsung ialah Perbendaharaan. Setelah bahagian Belanjawan menerima cadangan perbelanjaan pembangunan, ia akan memulakan proses pemeriksaan. Ia kemudian akan mempengerusikan satu mesyuarat pemeriksaan yang dihadiri bersama oleh pegawai-pegawai daripada agensi-agensi pelaksana dan agensi-agensi pusat lain seperti JPA, UPE dan UPP. Mengapakah agensi-agensi pusat ini perlu dipanggil bersama dalam mesyuarat pemeriksaan berkenaan? Ia bertujuan untuk menasihati Bahagian Belanjawan tentang perkara-perkara yang berkaitan dengan projek yang telah diluluskan oleh UPE dalam RLT dan perkaraperkara yang berkaitan dengan pelaksanaan projek dan perjawatan. Apabila pemeriksaan belanjawan tamat, Bahagian Belanjawan akan menyediakan dan mengemukakan kertas usul perbelanjaan pembangunan kepada Jemaah Menteri dan Parlimen untuk kelulusan sama seperti yang dilakukan bagi perbelanjaan mengurus. Keseluruhan proses penyediaan belanjawan dapat di lihat melalui Rajah 8.1. 149
  • 150. Rajah 8.1 Proses Penyediaan Belanjawan Tahunan (10) (9) Waran Am kepada Akauntan Negara (8) (7) Waran Peruntukan kepada Kementerian/Jabatan Menteri Kewangan Bentang Belanjawan di Parlimen (1) Pekeliling Perbendaharaan (2) Penyediaan Belanjawan oleh Agensi Pelaksana (3) Pegawai Pengawal Melulus dan Menyelaraskan Anggaran Agensi Perbendaharaan Meluluskan Belanjawan (6) Mesyuarat Pemeriksaan Belanjawan (4) Cadangan Dikemuka kepada Agensi Pusat (5) Agensi Pusat Kaji Cadangan Belanjawan SOALAN DALAM TEKS 8.2 1. Nyatakan agensi-agensi pusat yang terlibat dalam penyediaan belanjawan pembangunan tahunan. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 8.4 PROSES PELAKSANAAN BELANJAWAN Di dalam fasa ini, belanjawan digunakan sebagai panduan kepada pihak pentadbir. Fasa ini berlaku dalam tahun semasa atau tahun belanjawan berkenaan. Penggunaan kuasa berbelanja semasa pelaksanaan belanjawan ditentukan mengikut peruntukan Perlembagaan dan Arahan Perbendaharaan. Setelah sesuatu belanjawan sah termaktub sebagai rang undang-undang, Menteri Kewangan akan mengeluarkan Waran Am bagi membolehkan Akauntan Negara mengeluarkan wang daripada Kumpulanwang Persekutuan Disatukan. Akauntan Negara akan mengeluarkan waran peruntukan bagi membolehkan semua Kementerian dan Jabatan membuat perbelanjaan seperti yang telah diluluskan. Walau bagaimanapun, sebagai satu bentuk kawalan, peruntukan tidak diberi secara sekaligus. Sebaliknya ia dikawal melalui pengagihan peruntukan (allotment) secara berkala. Menurut pandangan anda, mengapakah pihak 150
  • 151. Perbendaharaan mengamalkan pengagihan secara berkala apabila peruntukan tahunan telah diluluskan sepenuhnya? Ia diamalkan bagi membolehkan Kementerian dan Jabatan merancang penggunaan wang dengan lebih cekap berdasarkan keperluan semasa dan tidak secara terburu-buru. Pegawai Pengawal bertanggungjawab memastikan perbelanjaan bagi vot di bawah kawalannya tidak terlebih digunakan. Tindakan surcaj boleh diambil sekiranya hal ini berlaku. Apabila berlaku perbelanjaan tidak mencukupi atau terlebih digunakan, Pegawai Pengawal berkenaan hendaklah membuat laporan kepada Perbendaharaan bagi membolehkan mereka memohon pendahuluan untuk dikeluarkan daripada Kumpulan Wang Pendahuluan Diri (Pegawai Awam) sementara menunggu keputusan mengenai permohonan anggaran peruntukan tambahan. Pemeriksaan lengkap akan dilakukan oleh Perbendaharaan sebelum permohonan berkenaan dapat diluluskan di Parlimen. Bincangkan keadaan cara permohonan anggaran tambahan peruntukan dapat dipertimbangkan oleh Perbendaharaan. Sekiranya kita menyemak peruntukan-peruntukan perundangan yang berkaitan dengan penggunaan wang awam, kita dapati tiada perundangan yang mewajibkan supaya semua wang yang diperuntukkan dibelanjakan oleh agensi. Namun begitu, adalah menjadi kebiasaan bagi agensi untuk cuba menghabiskan peruntukan perbelanjaan yang diberikan. Agensi pelaksana yang tidak bijak merancang perbelanjaan tentu menghadapi kesukaran membuat permohonan perbelanjaan yang lebih besar di masa hadapan. Ini kerana rekod prestasi masa lalu menunjukkan agensi berkenaan memohon terlalu banyak wang berbanding dengan keperluan sebenar atau tidak menghabiskan perbelanjaan yang sepatutnya dilakukan untuk faedah orang awam. Seterusnya, perbelanjaan wang yang diperuntukkan tidak terbatas kepada pecahan maksud tertentu sahaja. Pindah peruntukan atau viremen adalah dibenarkan berdasarkan Arahan Perbendaharaan 18 selagi jumlah keseluruhan peruntukan agensi tidak melebihi jumlah yang ditetapkan. Pindah peruntukan memerlukan kelulusan Perbendaharaan. Menurut seksyen 15(4) Akta Acara Kewangan, pihak yang memohon pindah peruntukan ini perlu memberi justifikasi tentang sebab untuk menambah peruntukan kepada pecahan baru di samping alasan mengapa simpanan di dalam pecahan kepala yang satu lagi dapat dikurangkan. Ini tidak bermaksud pindah peruntukan dapat dibuat dengan mudah terutamanya apabila ia melibatkan pecahan kepala emolumen. Ini kerana tidak ada jawatan baru yang dapat diwujudkan atau dikurangkan oleh agensi tanpa 151
  • 152. mendapat kelulusan Perbendaharaan dan Jabatan Perkhidmatan Awam terlebih dahulu. Pindah peruntukan antara item di bawah pecahan kepala yang sama tidak memerlukan kelulusan Perbendaharaan, mencukupi dengan suatu laporan dihantar mengenai hal tersebut. Mengapakah jawatan tetap yang diperlukan dalam sesebuah agensi tidak dapat diadakan tanpa mendapat kelulusan Perbendaharaan dan JPA terlebih dahulu? Ada keadaan di mana seorang pegawai Pengawal atau pemegang waran peruntukan mendapati perlu untuk menyerahkan sebahagian perbelanjaan di bawah kawalan beliau untuk kegunaan pegawai lain. Apakah tindakan yang dapat diambil olehnya untuk tujuan itu? Beliau boleh mengambil satu daripada tindakan yang berikut: (i) (ii) Memberi kebenaran melalui surat rasmi, ataupun Mengeluarkan waran peruntukan kecil kepada pegawai lain itu. Melalui cara pertama, kawalan masih terletak kepada Pegawai Pengawal tersebut. Sebaliknya, bagi cara kedua kawalan dipindahkan kepada pegawai pemegang pecahan waran yang baru. Semua Kementerian dan Jabatan perlu menyediakan laporan perbelanjaan setiap suku tahunan kepada Akauntan Negara dan Perbendaharaan. Pada pendapat anda apakah kegunaan laporan ini? Memang benar, laporan ini akan digunakan oleh Perbendaharaan bagi menilai prestasi agensi pelaksana. Selain itu, ia juga dapat mempengaruhi pemberian peruntukan perbelanjaan bagi tahun akan datang. SOALAN DALAM TEKS 8.3 1. 2. Apakah yang dimaksudkan dengan viremen? Nyatakan tatacara yang perlu diikuti apabila timbul keperluan untuk memindahkan sebahagian perbelanjaan yang dikawal oleh Pegawai Pengawal kepada pegawai lain. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 152
  • 153. 8.5 PROSES PENILAIAN BELANJAWAN Fasa terakhir dalam pusingan belanjawan bermula apabila tamat tahun semasa belanjawan (CY). Fasa ini melibatkan perakaunan, pengauditan dan penilaian semula. Walaupun sesetengah kerja audit dan penilaian patut dilakukan lebih awal, kebanyakan kerja penilaian berlaku dalam fasa terakhir ini. Aktiviti-aktiviti perakaunan, audit dan penilaian melibatkan agensi pelaksana, Jabatan Akauntan Negara, Jabatan Audit Negara dan Parlimen. Perakaunan di jabatan kerajaan akan ditutup pada 31 Januari setiap tahun. Ini membolehkan Akauntan Negara mengakaun akaunakaun awam sebelum beliau menyerahkannya kepada Ketua Audit Negara. Perkara 106 dan 107 Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan supaya semua akaun awam disemak dan dibentangkan oleh Ketua Audit Negara di Parlimen. Untuk tujuan tersebut, pegawai awam yang diberikan tanggung jawab perlu menguruskan wang tunai seperti hasil dan perbelanjaan, dan harta seperti pembelian dan urusan stor berdasarkan sistem perakaunan dan rekod yang ditentukan oleh peraturan-peraturan yang terkandung dalam Arahan Perbendaharaan. Semua urus niaga kewangan mesti direkodkan ke dalam akaun dengan tepat, lengkap dan kemas kini bagi mengelakkan penyelewengan wang awam. Pegawai Pengawal dan semua pegawai lain bertanggung jawab menyampaikan semua maklumat yang diperlukan oleh Ketua Audit Negara. Sekiranya mereka tidak berbuat demikian, tindakan tatatertib akan dikenakan atau dakwaan di mahkamah akan diambil jika didapati perbelanjaan dan lain-lain urusan yang berkaitan kewangan tidak dilakukan dengan betul dan teratur. Ketua Audit Negara juga menyemak laporan-laporan perbelanjaan suku tahunan agensi bagi membuat penilaian mengenai kecekapan pengurusan wang awam. Laporan penilaian ini dibentangkan di Parlimen. Di dalam laporan tersebut, Ketua Audit Negara memberikan teguran dan cadangan untuk memperbaiki prestasi dan keberkesanan perbelanjaan agensi-agensi kerajaan di masa depan. Lanjutan daripada itu, Parlimen melalui Jawatankuasa Kira-kira Awam akan menyiasat teguran yang telah dibuat dan berhak memanggil Pegawai Pengawal dan pegawai- pegawai lain yang berkenaan menghadiri sesi mesyuarat bagi menerangkan beberapa perkara seperti pembaziran, tidak memungut hasil atau membuat perbelanjaan tanpa kebenaran. Tindakan boleh diambil ke atas pegawai yang didapati tidak bertindak mengikut ketetapan perundangan dan peraturan-peraturan yang berkaitan dengan belanjawan. 153
  • 154. 8.6 RUMUSAN Anda telah melihat dengan terperinci pusingan belanjawan dan fasa-fasa yang terlibat. Secara amnya, terdapat empat fasa utama iaitu peringkat perancangan dan analisis, pembentukan belanjawan, pelaksanaan dan penilaian belanjawan. Peringkat perancangan dan pembentukan belanjawan berlaku sebelum bermula tahun fiskal belanjawan berkenaan. Peringkat pelaksanaan melibatkan tempoh satu tahun iaitu tahun semasa belanjawan berkenaan. Seterusnya, fasa penilaian dilaksanakan sepenuhnya selepas belanjawan berkenaan dilaksanakan. Antara pihak yang terlibat secara langsung dalam pusingan belanjawan ialah semua agensi pelaksana dan beberapa agensi pusat. Agensi pusat yang penting sekali ialah Perbendaharaan. Walau bagaimanapun, penglibatan agensi seperti UPE, JPA, JPM dan lain-lain juga memberikan sumbangan yang besar bagi menjayakan proses yang amat kompleks ini. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Bincangkan secara ringkas fasa-fasa yang perlu diikuti bagi menyempurnakan sesuatu pusingan belanjawan. 2. Sebutkan sepuluh langkah utama yang berlaku dalam proses penyediaan belanjawan mengurus tahunan. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 8.1 1. Setelah menerima arahan menyediakan anggaran perbelanjaan mengurus tahunan melalui surat pekeliling Perbendaharaan, agensi pelaksana perlu melakukan empat aktiviti utama iaitu a. b. penentuan objektif: menentukan hasil yang ingin dicapai oleh agensi berkenaan secara jelas. pemilihan program dan aktiviti: program dan aktiviti yang bersesuaian perlu dipilih bagi mencapai objektif yang telah ditentukan. 154
  • 155. c. d. 2. pengukuran prestasi: menilai kejayaan masa lalu dan keberkesanan aktiviti serta program yang sedang dijalankan. penentuan keperluan kewangan: menentukan jumlah peruntukan yang diperlukan. Agensi pusat yang terlibat dalam proses penyediaan anggaran perbelanjaan mengurus tahunan ialah Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Unit Perancang Ekonomi. SDT 8.2 1. Agensi-agensi pusat yang terlibat dalam penyediaan belanjawan pembangunan tahunan ialah Unit Perancang Ekonomi, Perbendaharaan, Jabatan Perkhidmatan Awam dan Unit Penyelarasan Pelaksanaan, JPM. SDT 8.3 1. Viremen adalah pindah peruntukan perbelanjaan daripada satu pecahan maksud kepada pecahan maksud yang lain. Pindah peruntukan juga boleh dibuat bagi item-item di bawah pecahan maksud yang sama. Viremen tidak menyebabkan jumlah keseluruhan peruntukan bagi agensi berubah. 2. Apabila di dapati perlu untuk memindahkan sebahagian perbelanjaan kepala untuk digunakan oleh pegawai lain, Pegawai Pengawal boleh memberi kebenaran melalui surat rasmi. Melalui cara ini, kawalan masih terletak kepada Pegawai Pengawal. Cara kedua ialah mengeluarkan waran peruntukan kecil kepada pegawai yang berkenaan. Ini akan menyebabkan kawalan dipindahkan kepada pegawai kedua yang menerima waran peruntukan baru. 155
  • 156. 156
  • 157. BAB 9 PERKEMBANGAN SAIZ SEKTOR AWAM OBJEKTIF BAB Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Menilai saiz sektor awam. 2. Mengkaji perkembangan sektor awam di Malaysia. 3. Memahami beberapa hipotesis mengenai perkembangan sektor awam di dunia. 9.1 PENGENALAN Kita semua bersetuju bahawa sektor awam amat diperlukan dalam kehidupan masyarakat moden. Sektor awam menyediakan dan mempengaruhi penyediaan banyak barang dan perkhidmatan dalam sesebuah negara. Selain itu, ia juga mempengaruhi tingkah laku dan pembuatan keputusan kita sebagai individu atau organisasi. Persoalan di sini ialah sejauh mana sektor awam telah berkembang atau berubah dalam suatu jangka masa tertentu. Adakah sektor awam kini terlalu besar atau terlalu kecil? Bagaimanakah kita dapat mengukur saiz sektor awam? Bab ini cuba memperihalkan perkembangan sektor awam dan ukuranukuran yang dapat digunakan untuk menilai saiz sektor awam. Dalam perbincangan ini, tumpuan akan diberikan kepada Kerajaan Persekutuan Malaysia sebagai satu unit kerajaan yang paling penting dalam sistem federalisme di Malaysia. Seterusnya, kita juga akan membincangkan beberapa hipotesis yang dikemukakan oleh beberapa pengkaji ekonomi sektor awam bagi menerangkan fenomena perkembangan sektor awam. 9.2 SAIZ SEKTOR AWAM Pengaruh sektor awam ke atas kehidupan kita boleh dilihat melalui program-program perbelanjaan dan pinjaman, undang-undang pencukaian, peraturan-peraturan ke atas pengguna dan firma-firma perniagaan serta program-program kredit dan insurans kerajaan. Pemeriksaan ke atas polisi-polisi yang pelbagai ini dapat memberikan kefahaman dan gambaran kepada kita tentang saiz sektor awam. Bagaimanapun, anda diingatkan bahawa mengukur saiz sektor awam 157
  • 158. bukanlah sesuatu yang mudah dilakukan kerana pengaruh sektor awam ke atas kehidupan kita sentiasa bertambah dan sering pula berubah-ubah. Anda akan melihat di sini beberapa ukuran yang sering digunakan oleh pengkaji-pengkaji ekonomi sektor awam apabila membincangkan mengenai saiz sesebuah sektor awam. Pada pendapat anda, adakah saiz sektor awam di Malaysia terlalu besar, sederhana atau terlalu kecil? Berikan justifikasi kepada jawapan anda. 9.2.1 Polisi-Polisi Perbelanjaan Apabila membincangkan saiz sektor awam, kita perlu mengkaji polisipolisi perbelanjaan kerajaan sebagai satu ukuran kasar aktiviti-aktiviti yang dilaksanakan oleh sektor awam. Ukuran ini dapat dipecahkan kepada beberapa ukuran kecil seperti berikut: 1. Jumlah perbelanjaan awam Jumlah perbelanjaan merupakan satu ukuran yang paling kerap digunakan untuk melihat saiz sektor awam. Rajah 9.1 menunjukkan trend perbelanjaan kerajaan Persekutuan Malaysia berbanding dengan Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK) untuk tempoh 27 tahun. Ini bermaksud perbelanjaan kerajaan diletakkan dalam perspektif keseluruhan ekonomi kerana ia menunjukkan bahagian perbelanjaan ekonomi yang diperuntukkan kepada sektor awam bagi negara ini. Melalui rajah berkenaan kita dapati bahawa dalam tempoh tersebut, peratus perbelanjaan kerajaan Persekutuan ialah di antara 22.4 hingga 49.3 % daripada KDNK atau secara puratanya sebanyak 31.9 %. Perbelanjaan awam menunjukkan trend turun naik sepanjang tempoh 1970 hingga 1986. Bersesuaian dengan polisi jimat cermat yang diperkenalkan, trend perbelanjaan semakin menurun mulai tahun 1987. 2. Jumlah perbelanjaan swasta Secara mudah, ekonomi dibahagikan kepada dua komponen iaitu sektor awam dan sektor swasta. Ini bermaksud sebarang peningkatan dalam bahagian peruntukan sumber yang dikawal oleh sektor awam membawa implikasi bahawa bahagian yang dikawal oleh sektor swasta berkurangan dalam jangka masa tersebut. Dengan perkataan lain, apabila sektor awam memperuntukkan lebih banyak sumber, sektor yang satu lagi terpaksa mendapat sumber yang semakin sedikit. 158
  • 159. Rajah 9.1 Peratus Perbelanjaan Kerajaan Persekutuan Berbanding dengan KDNK, 1970-1996 60 50 % 40 30 20 10 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 * Data adalah dalam harga semasa Sumber: Beberapa Keluaran Laporan Ekonomi, Bank Negara Malaysia Rajah 9.2 Peratus Perbelanjaan Swasta Berbanding dengan KDNK, 1970 –1996 90 80 70 % 60 50 40 30 20 10 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 Sumber: Beberapa Keluaran Laporan Ekonomi, Bank Negara Malaysia. Rajah 9.2 menunjukkan kepada anda kepentingan sektor swasta dari segi peruntukan sumber sepanjang tempoh 1970 hingga 1996. Bermula dengan 73.5% daripada KDNK dalam tahun 1970, bahagian perbelanjaan sektor swasta mengalami pengurangan sehingga mencecah 50.7% pada tahun 1981 dan mengalami peningkatan semula sejak 1987. Pada tahun 1996, bagi setiap RM100, peruntukan bagi perbelanjaan sektor swasta ialah sebanyak RM77.40. Adakah anda bersetuju bahawa peruntukan ini merupakan satu jumlah yang agak besar bagi sesebuah negara? 159
  • 160. 9.2.2 Pembahagian Perbelanjaan Awam Selain membandingkan jumlah perbelanjaan kedua-dua sektor, mari kita lihat pula trend perbelanjaan sektor awam dengan lebih terperinci melalui pembahagian perbelanjaan awam mengikut kategori atau objek perbelanjaan. Walaupun pembahagian ini agak bersifat umum, ia dapat menunjukkan arah tuju polisi-polisi awam. Jadual 9.1 menunjukkan corak perbelanjaan mengurus kerajaan Persekutuan bagi tempoh 1990 hingga 1995. Sepanjang tempoh ini, purata perbelanjaan mengurus ialah sebanyak 77% daripada jumlah perbelanjaan keseluruhan kerajaan Persekutuan. Jadual 9.1 Perbelanjaan Mengurus Kerajaan Persekutuan Mengikut Objek Emolumen Pencen dan Ganjaran Bayaran Khidmat Hutang Pemberian dan Serahan kepada Kerajaan Negeri Bekalan dan Perkhidmatan Subsidi Lain-lain * 1990 36.6% 4.6 27.3 5.8 1991 35.1% 6.4 24.9 4.7 1992 36.4% 6.8 22.8 3.8 1993 36.6% 7.2 22.2 4.0 1994 36.0% 7.8 19.4 4.1 1995 35.8% 7.5 17.8 3.9 11.7 2.0 12.0 11.8 3.4 13.7 11.6 1.7 16.9 12.9 1.8 15.3 14.0 1.7 17.0 16.3 1.7 17.0 * Termasuk Biasiswa/Dermasiswa, bantuan pengurusan kepada sekolah, pembelian harta, bayaran balik dan hapus kira, pemberian kepada badan-badan berkanun dan pertubuhan antarabangsa dan lain-lain. Sepanjang tempoh tersebut, perbelanjaan yang paling penting ialah emolumen, iaitu pembayaran gaji dan elaun kepada kakitangan awam. Seterusnya, kerajaan Persekutuan juga membelanjakan jumlah yang agak besar untuk bayaran khidmat hutang dan perbelanjaan untuk bekalan dan perkhidmatan. Sebaliknya, peruntukan subsidi adalah kecil jika dibandingkan dengan lain-lain objek perbelanjaan bagi kerajaan Persekutuan. Keadaan ini jauh berbeza dengan kebanyakan negara maju yang memperuntukkan jumlah perbelanjaan yang banyak untuk pemberian subsidi dalam pelbagai bentuk kepada rakyat mereka. Oleh kerana Malaysia mengamalkan sistem federalisme dengan kerajaan pusat yang kuat, kita mendapati bahawa daripada segi perbelanjaan, kerajaan Persekutuan memperuntukkan jumlah perbelanjaan yang sangat besar berbanding dengan semua kerajaan negeri. Seperti yang anda sedia maklum, Perlembagaan Malaysia telah memperuntukkan supaya kerajaan Persekutuan membuat semua perbelanjaan yang penting seperti pertahanan, keselamatan dalam negeri, pendidikan, kesihatan dan hubungan luar negeri. Sebaliknya, kerajaan negeri dibenarkan untuk membuat perbelanjaan yang kurang penting seperti yang terdapat dalam 160
  • 161. Senarai Negeri iaitu mengenai pertanian dan perhutanan, tanah, hukum syarak dan hal ehwal kerajaan tempatan. Rajah 9.3 dapat menunjukkan kepada anda trend perbelanjaan kedua-dua peringkat kerajaan tersebut berbanding dengan KDNK. Rajah 9.3 Perbandingan Perbelanjaan Kerajaan Negeri dan Kerajaan Persekutan 40.0 % 30.0 20.0 10.0 0.0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Kerajaan Persekutuan 1991 1992 1993 1994 1995 Kerajaan Negeri Sumber: Laporan Ekonomi (beberapa keluaran), Kementerian Kewangan Malaysia. 9.2.3 Pembiayaan Aktiviti-Aktiviti Sektor Awam Sektor awam mempunyai beberapa cara untuk membayar polisi-polisi perbelanjaannya. Masihkah anda ingat perbincangan kita mengenai alatalat penerimaan kerajaan? Sekiranya jawapan anda adalah ya, syabas diucapkan. Jika kurang ingat, jangan lupa merujuk semula jawapannya dalam bab yang berkenaan. Antara cara utama bagi membiayai perbelanjaan awam ialah melalui hasil kerajaan dan pinjaman. Mari kita lihat dengan lebih terperinci komponen-komponen berikut bagi melihat trend perkembangan sektor awam di Malaysia. 1. Hasil kerajaan Komponen hasil kerajaan terdiri daripada hasil cukai dan bukan cukai. Kita telah membincangkan dengan terperinci jenis-jenis cukai dalam bab enam dan hasil bukan cukai di bawah tajuk alat-alat fiskal. Rajah 9.4 menunjukkan kepada anda arah aliran hasil kerajaan Persekutuan semenjak tahun 1970. Anda dapat melihat bahawa trend hasil cukai adalah selaras dengan jumlah hasil kerajaan Persekutuan. Purata hasil cukai ialah 81.5% daripada jumlah hasil kerajaan Persekutuan bagi tempoh tersebut. Jumlah hasil kerajaan Persekutuan tidak pernah melebihi 30% daripada KDNK. Sebaliknya jika anda bandingkan trend hasil dengan trend perbelanjaan, keadaannya agak berbeza. Terutamanya jika dilihat trend perbelanjaan 161
  • 162. dan hasil selepas tahun 1988, anda akan dapati bahawa jurang di antara kedua-dua komponen ini semakin rapat. Keadaan ini bersesuaian dengan polisi kerajaan mengurangkan kebergantungan kepada sumber pinjaman bagi membiayai aktiviti-aktivitinya. Rajah 9.4 Kedudukan Jumlah Hasil dan Hasil Cukai Kerajaan Persekutuan, 1970 – 1996 30 25 % 20 15 10 5 Hasil 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0 Cukai Sumber: Beberapa keluaran Laporan Ekonomi, Bank Negara Malaysia. 2. Defisit dan lebihan belanjawan Sekiranya jumlah perbelanjaan dan hasil kerajaan adalah sama, kita katakan bahawa belanjawan adalah berimbang. Pada kebiasaannya, fenomena ini agak jarang berlaku. Selalunya belanjawan mengalami keadaan defisit, di mana hasil kerajaan tidak dapat membiayai semua perbelanjaan yang dibuat oleh kerajaan. Defisit pada kebiasaannya dibiayai melalui sumber pinjaman. Keadaan yang agak jarang berlaku ialah belanjawan lebihan di mana hasil melebihi perbelanjaan. Polisi seperti ini boleh diamalkan oleh kerajaan jika ekonomi mengalami pertumbuhan yang pesat. Anda dapat melihat trend defisit dan lebihan belanjawan bagi kerajaan Persekutuan melalui Rajah 9.5. Belanjawan kerajaan Persekutuan mengalami defisit semenjak tahun 1970 hingga 1992. Trend defisit yang terus bertambah dialami sehingga tahun 1981 (-RM12.6 juta) dan kemudian mulai berkurangan. Mulai tahun 1993 hingga 1996, belanjawan kerajaan Persekutuan mengalami lebihan walaupun jumlahnya tidak begitu besar. 162
  • 163. Rajah 9.5 Defisit dan Lebihan Belanjawan Kerajaan Persekutuan, RMjuta. 1994 tahun 1990 1986 1982 1978 1974 1970 -15000 -10000 -5000 0 5000 RMjuta * Data dalam harga semasa. 3. Hasil kerajaan persekutuan dan kerajaan negeri Mari kita lihat pula trend kedudukan hasil di antara dua unit kerajaan iaitu kerajaan Persekutuan dan kerajaan negeri melalui Rajah 9.6. Seperti mana perbelanjaan, kerajaan Persekutuan dibenarkan oleh Perlembagaan untuk memungut kebanyakan hasil yang penting dan banyak seperti cukai pendapatan individu, cukai syarikat, cukai eksais dan cukai jalan. Kerajaan negeri pula hanya dapat memungut hasil yang kurang anjal sifatnya dan kecil dari segi jumlah seperti hasil daripada tanah, hutan, lombong, kedai tuak dan zakat fitrah. Sepanjang tempoh 1985 hingga 1996, purata hasil kerajaan negeri berbanding dengan KDNK ialah 5.08% setahun, sementara kerajaan Persekutuan pula mendapat sebanyak 25.36% daripada pendapatan negara. Rajah 9.6 Perbandingan Hasil di antara Kerajaan Persekutuan dan Negeri, 1985 – 1995 30.0 25.0 % 20.0 15.0 Kerajaan Negeri Kerajaan Persekutuan 10.0 5.0 0.0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 163
  • 164. 9.2.4 Guna Tenaga Sektor Awam Satu lagi ukuran saiz sektor awam yang selalu digunakan ialah jumlah kakitangannya. Rajah 9.7 menunjukkan kepada anda bahawa guna tenaga sektor awam di Malaysia agak kecil saiznya jika dibandingkan dengan jumlah keseluruhan guna tenaga. Sepanjang tempoh tersebut, trend peratus guna tenaga awam berbanding dengan jumlah keseluruhan guna tenaga adalah menaik. Bagaimanapun, kerajaan mula mengamalkan polisi sekatan pengambilan kakitangan awam mulai tahun 1984 dan kita dapati trendnya semakin menurun selepas itu. Penggunaan ukuran ini sering dikritik kerana ia tidak memberikan gambaran sebenar mengenai saiz sektor awam. Ini kerana banyak aktiviti sektor awam yang tidak dilaksanakan secara langsung oleh kakitangan awam. Sebaliknya, kerajaan banyak memberikan kontrak kepada pihak swasta untuk melaksanakan beberapa perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan. 9.2.5 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 % Rajah 9.7 Peratus Guna Tenaga Awam Berbanding dengan Jumlah Keseluruhan Guna Tenaga di Malaysia Program-Program Kredit dan Insurans Sektor awam biasanya ialah penghutang terbesar sesebuah negara dan juga menjadi pemiutang terbesar. Di antara polisi pemberian hutang oleh kerajaan termasuklah faedah kredit untuk pembelian hartanah, kenderaan dan komputer kepada kakitangan awam, memberi pinjaman kepada kerajaan negeri dan kerajaan tempatan, pemberian pinjaman kepada pelajar institusi pengajian tinggi dan pembayaran caruman Kumpulan Wang Simpanan Pekerja. 164
  • 165. 9.2.6 Sektor Awam di Negara-Negara Maju Selain daripada melihat saiz sektor awam di Malaysia, elok juga jika kita membuat perbandingan saiz sektor awam di Malaysia dengan negaranegara lain. Jadual 9.2 menunjukkan kepada anda saiz sektor awam di beberapa negara maju. Ukuran yang digunakan di sini ialah nisbah hasil cukai kepada KDNK. Anda dapat melihat bahawa saiz sektor awam di kebanyakan negara maju jauh lebih besar berbanding dengan Malaysia. Di antara negara yang terdapat dalam senarai tersebut, Sweden merupakan negara yang mempunyai saiz sektor awam yang besar sekali. Secara kasar, kita dapat membuat kesimpulan bahawa saiz sektor awam di negara-negara berkenaan mempunyai trend semakin meningkat sepanjang tempoh 1965 hingga 1987. Para pengkaji mendapati bahawa negara yang mempunyai peratus cukai tidak langsung yang tinggi dan perbelanjaan sosial yang tinggi cenderung mempunyai saiz sektor awam yang besar. Jadual 9.2 Saiz Sektor Awam di Beberapa Negara Maju (Hasil Cukai sebagai Peratusan daripada KDNK) 1965 1975 1985 Amerika Syarikat 25.9 29 29.2 Australia 23.2 27.6 30.4 Denmark 29.9 41.4 49 Jepun 18.3 20.9 28 Jerman 31.6 35.7 38 Kanada 25.4 32.4 32.9 Norway 33.3 44.9 47.6 Perancis 34.5 36.9 44.5 Sepanyol 14.5 19.6 29.1 Sweden 35.4 43.9 50.6 Turki 15 20.7 19.7 United Kingdom 30.4 35.7 37.8 Purata 26.55 30 34 Sumber: National Accounts Statistics (beberapa keluaran). 1987 30 31.1 52 30.2 37.6 34.5 48.3 44.8 33 56.7 24.1 37.5 35.8 Semua ukuran yang telah dibincangkan tidak dapat digunakan secara bersendirian untuk menerangkan saiz sebenar sektor awam. Ada pihak yang merasakan bahawa segala bentuk campurtangan kerajaan dalam kehidupan masyarakat perlu diterjemahkan dalam bentuk kewangan supaya dapat diukur pengaruh sebenar sektor awam. Ini termasuk penggubalan undang-undang dan peraturan-peraturan pentadbiran. Semua aktiviti bagi setiap unit kerajaan sama ada Kerajaan Persekutuan, kerajaan negeri, kerajaan tempatan atau separa kerajaan perlu diukur dan dicampurkan bagi menentukan saiz sebenar sektor awam. Anda tentu dapat merasakan betapa sukar untuk mencari data untuk menentukan dengan tepat saiz sektor awam. 165
  • 166. SOALAN DALAM TEKS 9.1 1. 2. Nyatakan tiga ukuran yang dapat digunakan bagi melihat saiz sektor awam di sesebuah negara. Apakah yang dimaksudkan dengan defisit dan lebihan belanjawan? Bagaimanakah trend defisit dan lebihan belanjawan di Malaysia? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.2 BEBERAPA HIPOTESIS MENGENAI PERTUMBUHAN SEKTOR AWAM Secara umum, saiz sektor awam yang semakin meningkat telah lama diperhatikan oleh para pengkaji ekonomi sektor awam. Anda dapat meneliti beberapa pendapat mengenai sebab musabab kepada fenomena ini yang menjadi begitu ketara sejak kurun ke sembilan belas. Perlu diingat bahawa pendapat yang akan dinyatakan ini masih diperdebatkan walaupun ia telah dikemukakan semenjak kurun ke sembilan belas. 9.3.1 Hukum Wagner Seorang ahli ekonomi Jerman iaitu Adolf Wagner telah mengemukakan pandangan beliau bahawa peranan sektor awam ialah untuk mewujudkan kesejahteraan kepada masyarakat secara keseluruhan. Beliau tidak bersetuju dengan sistem ekonomi laissez-faire yang dilihatnya sebagai hanya mengutamakan kumpulan pemodal semata-mata. Beliau percaya bahawa walaupun peranan sektor awam tidak perlu melibatkan semua aspek kehidupan masyarakat, ada beberapa perkara yang tidak dapat dielakkan untuk ditunaikan oleh kerajaan. Di antaranya ialah menyediakan kemudahan pendidikan yang bersesuaian bagi meningkatkan keupayaan rakyat dan mengadakan program agihan semula untuk mencapai keadilan. Beliau juga mengingatkan bahawa keperluan fiskal kerajaan adalah sebahagian daripada tanggungjawab ahli-ahli masyarakat. Wagner telah mengutarakan apa yang dikatakan sebagai hukum peningkatan aktiviti sektor awam. Hukum ini menyatakan bahawa apabila ekonomi berkembang pesat, maka terdapat tekanan daripada 166
  • 167. masyarakat untuk meningkatkan kemajuan sosial. Oleh itu, sektor awam perlu meningkatkan aktivitinya bagi memenuhi keperluan dan kehendak semasa masyarakat. Ini bermakna peranan dan saiz sektor awam cenderung untuk terus meningkat. 9.3.2 Hukum Engel Seorang ahli akademik Jerman pada kurun kesembilan belas, Ernst Engel, telah mendapati bahawa terdapat hubungan di antara corak perbelanjaan dengan pendapatan isi rumah. Menurut beliau, semakin tinggi pendapatan maka semakin kecil peratusan perbelanjaan bagi barangan keperluan sara hidup. Dapatlah kita katakan bahawa di peringkat pendapatan sara hidup, seseorang lebih memerlukan makanan, pakaian dan tempat tinggal. Apabila tingkat pendapatan sara hidup telah dilepasi, maka permintaan untuk keperluan seperti kemudahan kesihatan, pendidikan, jalanraya, pertahanan dan perkhidmatan lain yang disediakan oleh sektor awam akan bertambah. Tidak dapat dinafikan bahawa permintaan barangan swasta juga akan turut meningkat selepas pendapatan sara hidup. Bagi kebanyakan barangan, peningkatan dalam pendapatan akan meningkatkan permintaan bagi barang berkenaan. Keanjalan permintaanpendapatan mengukur tindak balas permintaan terhadap peningkatan dalam pendapatan. Ia didefinisikan sebagai peratus perubahan dalam kuantiti yang diminta dibahagi dengan peratus perubahan dalam pendapatan. Jika keanjalan permintaan-pendapatan adalah 0.5, maka kuantiti permintaan akan meningkat sebanyak 5 peratus apabila pendapatan meningkat sebanyak 10 peratus. Kajian oleh Thomas Borcherding (1977) mendapati bahawa keanjalan pendapatan bagi barangan awam adalah lebih rendah berbanding dengan barangan swasta. Beliau mengatakan bahawa keanjalan pendapatan bagi barangan awam adalah 0.75. Seterusnya, keanjalan permintaan-harga mengukur tindak balas sesuatu barangan terhadap perubahan harga. Ia didefinisikan sebagai peratus perubahan dalam kuantiti barangan yang diminta dibahagi dengan peratus perubahan dalam harga. Jika peratus perubahan kuantiti lebih besar daripada peratus perubahan harga, maka keanjalan harga adalah melebihi 1.0 dan permintaan dikatakan sebagai anjal harga. Sebaliknya, jika peratus perubahan kuantiti kurang berbanding harga, ia dikatakan tidak anjal harga (keanjalan kurang 1.0). Lain-lain perkara tidak berubah, jika harga sesuatu barangan meningkat, jumlah perbelanjaan bagi barang berkenaan akan berkurangan jika ia anjal harga. Sebaliknya, bagi barangan yang tidak anjal harga, jumlah perbelanjaan akan meningkat jika harga meningkat. 167
  • 168. Sekali lagi, kita dapat mengambil penemuan oleh Thomas Borcherding sebagai asas untuk menunjukkan bahawa keanjalan harga bagi barangan awam adalah kurang anjal, iaitu sebanyak 0.56. Ketidakanjalan harga bagi barangan awam akan menyumbang kepada pendapat Engel dan Wagner bahawa peningkatan perbelanjaan sektor awam akan berterusan. 9.3.3 Model Pertumbuhan Tidak Seimbang Baumol William Baumol (1967) telah merangka satu model pertumbuhan ekonomi tidak seimbang yang dapat menjelaskan kepada kita sebabsebab perbelanjaan sektor awam cenderung untuk meningkat. Andaian yang digunakan ialah semua aktiviti ekonomi dapat dibahagikan kepada dua kumpulan iaitu aktiviti yang dapat menggunakan teknologi bagi meningkatkan produktiviti dan aktiviti yang tidak dapat menggunakan teknologi secara progresif. Baumol dan ramai pengkaji mendapati bahawa produktiviti dalam sektor awam rendah berbanding dengan sektor swasta. Bagi Baumol, hal ini berlaku kerana perkhidmatan kerajaan bersifat intensif buruh. Malah, buruh bukan sahaja merupakan input tetapi juga sebagai produk akhir. Sebagai contoh, perkhidmatan polis yang disediakan oleh sektor awam memerlukan manusia untuk menyelesaikan masalah dan penggunaan teknologi tidak dapat meningkatkan produktiviti dengan ketara. Apakah implikasi daripada perbezaan produktiviti bagi kedua-dua sektor ini? Apabila produktiviti meningkat dalam sektor swasta, upah dapat ditingkatkan tanpa menyebabkan harga barangan meningkat. Bagi mengekalkan guna tenaga yang berkualiti dalam sektor awam, maka kerajaan perlu membayar upah yang tidak terlalu jauh berbeza dengan apa yang didapati dalam sektor swasta walaupun produktiviti dalam sektor awam tidak meningkat dengan banyak. Ini akan menyebabkan kos barangan yang dikeluarkan oleh sektor awam meningkat berbanding dengan kos barangan sektor swasta. Apabila kos pengeluaran sektor awam bertambah ia akan menyebabkan kenaikan dalam jumlah perbelanjaan sektor awam. Perbezaan produktiviti dan keanjalan harga yang rendah bagi barangan awam dapat menjelaskan kenapa Wagner yakin bahawa saiz sektor awam cenderung untuk meningkat. Bagaimanakah teknologi dapat membantu meningkatkan produktiviti pegawai pendakwa dan hakim? Bagaimanakah dapat diukur output kakitangan awam bagi menentukan sejauh mana produktiviti telah meningkat? 168
  • 169. 9.3.4 Hipotesis Peacock-Wiseman Pada kurun kedua puluh, dua orang pengkaji saiz sektor awam iaitu Alan Peacock dan Jack Wiseman telah membuat kajian tentang peningkatan perbelanjaan awam di England. Tempoh kajian mereka adalah di antara tahun 1890 hingga 1955. Yang menariknya ialah mereka telah mendapati bahawa peningkatan aktiviti sektor awam bukan berlaku secara linear dan berterusan. Sebaliknya, ia mengalami keadaan menaik secara bertingkattingkat. Kenaikan akan berlaku bagi tempoh peperangan atau persediaan menghadapi peperangan dan kemudian mengalami keadaan mendatar sehingga berlaku pula peperangan atau ancaman peperangan yang lain. Dengan perkataan lain, kekacauan atau gangguan sosial juga merupakan alasan kepada pertumbuhan perbelanjaan sektor awam di England. Jika anda membuat kajian, anda akan dapat mengesan keadaan yang serupa berlaku di Amerika Syarikat. 9.3.5 Pertambahan Penduduk dan Kesesakan Kita dapat mengandaikan bahawa saiz penduduk di sesebuah negara juga mempengaruhi permintaan terhadap barang dan perkhidmatan yang disediakan oleh sektor awam. Pertambahan penduduk akan meningkatkan permintaan bagi barangan awam. Seterusnya, apabila jumlah penduduk di sesebuah negara semakin bertambah, maka tumpuan penduduk akan berlaku. Bandar akan bertambah padat dan sesak, sementara hubungan sesama penduduk akan semakin rapat dan berhubungkait. Apabila ini berlaku, maka semakin banyak konflik perlu diselesaikan, tahap kebersihan dan mutu kesihatan perlu diawasi, semakin banyak pencemaran perlu dikawal dan pertahanan perlu ditingkatkan. Dengan perkataan lain, pertambahan penduduk dan penumpuan penduduk menyebabkan peningkatan dalam tindakan dan aktiviti kerajaan. Hasilnya, kos sektor awam akan turut meningkat. 9.3.6 Teori Pilihan Awam Seperti yang telah anda lihat dalam bab yang pertama, barangan awam mempunyai ciri tiada pengasingan. Disebabkan ciri tersebut, penyediaan barangan ini melalui mekanisme pasaran swasta tidak dapat dilakukan dengan cekap. Apabila harga tidak dapat ditentukan melalui pasaran swasta, pembayaran bagi barangan awam mesti dilakukan secara berasingan daripada penerimaan faedah. Maka, penyediaan barangan tersebut perlu dilakukan melalui proses keputusan awam. Melalui proses pembuatan keputusan awam, hubungan di antara harga barangan awam dan faedah yang dinikmati tidak dapat ditunjukkan 169
  • 170. secara langsung. Oleh itu, kita dapati keputusan perbelanjaan awam selalunya bebas daripada keputusan mencukai. Seperti yang anda maklum, sebahagian besar keputusan awam adalah keputusan politik. Ahli politik mempunyai kecenderungan untuk menyediakan semakin banyak perkhidmatan yang diminta oleh pengundi kerana perkara ini meningkatkan peluang mereka dipilih semula. Walau bagaimanapun, peningkatan perbelanjaan awam akan kemudiannya membawa kepada peningkatan dalam cukai yang perlu dibayar. SOALAN DALAM TEKS 9.2 1. 2. 3. Nyatakan pendapat yang dikemukakan oleh Alan Peacock dan Jack Wiseman mengenai pertumbuhan sektor awam di England. Adakah perkara yang sama dapat dikesan di Malaysia? Bezakan di antara keanjalan pendapatan dan keanjalan harga bagi barangan awam. Kenapakah Adolf Wagner merasakan bahawa saiz sektor awam akan berterusan meningkat? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 9.4 RUMUSAN Fenomena peningkatan saiz sektor awam amat ketara semenjak kurun kesembilan belas. Anda telah melihat trend pertumbuhan sektor awam di Malaysia, terutama bagi kerajaan Persekutuan semenjak tahun 1970. Di antara ukuran-ukuran yang biasa digunakan bagi menilai saiz sektor awam termasuk jumlah dan jenis perbelanjaan awam, jumlah hasil dan hasil cukai, kedudukan lebihan atau defisit belanjawan dan jumlah guna tenaga sektor awam. Daripada ukuran-ukuran tersebut, kita dapati bahawa saiz sektor awam di Malaysia tidak terlalu besar jika dibandingkan dengan lain-lain negara di dunia. Selain daripada menilai data-data masa lalu mengenai saiz sektor awam, anda juga telah melihat beberapa pendapat yang dikemukakan oleh para pengkaji mengenai kecenderungan saiz sektor awam untuk meningkat. Di antara sebab yang diberikan ialah pertambahan penduduk dan disekonomi, keanjalan permintaan-pendapatan bagi barangan awam selepas pendapatan sara diri, ketidak anjalan harga barangan awam, produktiviti rendah dalam sektor awam dan kecenderungan pembuat keputusan awam untuk meningkatkan perbelanjaan. 170
  • 171. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Siapa yang telah mengutarakan pendapat bahawa kos perbelanjaan sektor awam cenderung meningkat disebabkan perbezaan produktiviti antara sektor swasta dan awam? A. B. C. D. 2. Adolf Wagner Ernst Engel William Baumol Jack Wiseman Manakah di antara ukuran berikut dapat menerangkan mengenai saiz sektor awam? A. B. C. D. Jumlah perbelanjaan sektor awam Jumlah cukai Bilangan guna tenaga Semua yang dinyatakan 3. Berbanding dengan kebanyakan negara maju, saiz sektor awam di Malaysia adalah besar. Benar/Salah? 4. Rajah di bawah menunjukkan tahap-tahap pendapatan negara yang berbeza. Bincangkan saiz sektor awam pada tahap I dan II dengan mengemukakan justifikasi kepada perbezaan jumlah perbelanjaan kerajaan pada kedua-dua tahap tersebut. G Tahap I Tahap II Tahap III Y Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 171
  • 172. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 9.1 1. Tiga ukuran yang dapat digunakan bagi melihat saiz sektor awam di sesebuah negara ialah (i) (ii) Jumlah hasil yang diperolehi oleh sektor awam berbanding dengan KDNK. Ukuran ini menerangkan kepada kita bahagian pendapatan negara yang didapati oleh sektor awam berbanding dengan keseluruhan ekonomi. Kebanyakan negara juga menggunakan ukuran jumlah hasil cukai berbanding dengan KDNK kerana cukai merupakan hasil kerajaan yang paling penting bagi sesebuah negara. (iii) 2. Jumlah perbelanjaan sektor awam berbanding dengan KDNK. Ukuran ini dapat menerangkan peratusan sumber-sumber dalam negara yang digunakan oleh sektor awam bagi tempoh tertentu. Selain itu, boleh juga dikaji mengenai perbezaan di antara jumlah perbelanjaan sektor awam berbanding dengan jumlah perbelanjaan sektor swasta. Ini kerana, secara mudah terdapat dua sektor dalam sesebuah negara iaitu sektor awam dan sektor swasta. Sumber yang tidak digunakan oleh sektor awam dapat digunakan oleh sektor swasta. Jika sumber yang banyak digunakan oleh sektor awam, maka sektor swasta akan mendapat sumber yang sedikit sahaja untuk kegunaannya. Peratusan guna tenaga sektor awam berbanding dengan keseluruhan guna tenaga. Ukuran ini menunjukkan penggunaan tenaga kerja dalam sesebuah negara. Bagaimanapun, ukuran ini tidak dapat menerangkan saiz sebenar sektor awam kerana banyak aktiviti sektor awam yang tidak dilaksanakan secara langsung oleh kakitangan awam. Defisit dan lebihan belanjawan mengukur perbezaan di antara jumlah hasil dan jumlah perbelanjaan kerajaan. Jika jumlah hasil melebihi jumlah perbelanjaan, dikatakan berlaku lebihan belanjawan. Sebaliknya, jika jumlah perbelanjaan melebihi jumlah hasil, maka berlaku pula defisit belanjawan. 172
  • 173. Jika kita kaji trend belanjawan Malaysia, kita akan dapati bahawa sepanjang tempoh 1970 hingga 1992, belanjawan kerajaan Persekutuan mengalami defisit. Trend defisit adalah semakin menaik dan menjadi amat tinggi pada penghujung tahun-tahun 1970-an dan awal 1980-an. Selepas itu, defisit mula berkurangan dan belanjawan mengalami lebihan mulai 1993 hingga 1997. SDT 9.2 1. Mengikut kajian oleh Alan Peacock dan Jack Wiseman, trend pertumbuhan sektor awam di England bercorak menaik secara bertingkat-tingkat. Kenaikan seperti ini berlaku kerana England mengalami beberapa kali gangguan sosial dalam bentuk peperangan atau persediaan menghadapi peperangan. Setiap kali gangguan sosial tercetus, kerajaan akan meningkatkan perbelanjaan awam dan menambah kutipan cukai bagi menampung keperluan tersebut. Jumlah perbelanjaan dan cukai tidak berkurangan selepas perang atau ancaman perang. Sebaliknya ia kekal mendatar untuk suatu tempoh masa kerana membiayai keperluan selepas berlaku gangguan itu. Hal ini berterusan sehingga berlaku kemungkinan gangguan sosial yang baru. Keadaan yang sama mungkin dapat dikesan di Malaysia jika kita membuat kajian siri masa yang berpanjangan. Satu keadaan gangguan sosial yang hampir serupa yang dialami ialah semasa konfrantasi dengan Indonesia pada tahun 1963 dan Peristiwa 13 Mei 1969. 2. Keanjalan pendapatan bagi barangan awam mengukur tindak balas permintaan terhadap barangan awam apabila berlaku peningkatan dalam pendapatan. Ia didefinisikan sebagai peratus perubahan kuantiti barangan awam yang diminta dibahagi dengan peratus perubahan dalam pendapatan. Sebaliknya keanjalan harga bagi barangan awam mengukur tindak balas permintaan terhadap barangan awam apabila berlaku perubahan dalam harga. Ia didefinisikan sebagai peratus perubahan kuantiti barangan awam yang diminta dibahagi dengan peratus perubahan dalam harga. 3. Mengikut Adolf Wagner, saiz sektor awam akan meningkat secara berterusan disebabkan perubahan peranan sektor awam mengikut keperluan masyarakat moden. Beliau merupakan antara pengkritik kepada dasar ekonomi bebas tanpa campur tangan kerajaan. Baginya, dasar berkenaan akan hanya mengutamakan segolongan kecil para usahawan tetapi tidak dapat 173
  • 174. mempercepatkan pertumbuhan ekonomi atau memakmurkan sebahagian besar ahli masyarakat yang lain. Untuk tujuan itu, kerajaan perlu meningkatkan campur tangan dalam ekonomi dengan menyediakan kemudahan pendidikan yang bermutu untuk tujuan pembinaan negara-bangsa. Dasar agihan semula juga perlu diberi perhatian untuk tujuan keadilan dan kerajaan mesti menyediakan infrastruktur yang diperlukan bagi memenuhi permintaan rakyat ke arah kemajuan dan pembangunan. Peningkatan peranan dan aktiviti kerajaan akan membawa kepada peningkatan dalam perbelanjaan kerajaan dan hal ini akan berterusan selagi negara bergerak ke arah ekonomi moden. 174
  • 175. BAB 10 KEPENTINGAN DASAR FISKAL DI MALAYSIA OBJEKTIF BAB Setelah anda mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Melihat perkembangan dasar fiskal di Malaysia. 2. Menghubungkan objektif-objektif pertumbuhan, pembangunan, ekuiti dan kestabilan ekonomi dengan penggunaan dasar fiskal. 3. Meneliti beberapa langkah untuk memperbaiki kedudukan kewangan kerajaan di masa hadapan. 10.1 PENGENALAN Sektor awam memainkan peranan yang penting dalam ekonomi Malaysia terutamanya dalam empat dekad yang lepas. Hal ini dapat kita perhatikan melalui peningkatan perbelanjaan awam berbanding dengan Keluaran Negara Kasar (KNK). Terdapat perubahan yang ketara dari segi polisi awam, di mana polisi berdasarkan sistem ekonomi terbuka (laissez faire) penjajah dalam tahun-tahun 1950-an dan 1960-an telah digantikan dengan campur tangan dan penglibatan secara langsung oleh kerajaan di dalam sektor-sektor produktif ekonomi semenjak 1970-an hingga kini. Ekonomi Malaysia telah melalui keadaan ekonomi yang membanggakan dan juga keadaan ekonomi yang sukar seperti kemelesetan dan inflasi. Pelbagai usaha melalui penggunaan dasar fiskal telah dilakukan oleh kerajaan bagi menangani masalah yang berlaku di samping meneruskan agenda kerajaan untuk memberikan keselesaan dan keadilan kepada rakyat. 10.2 PERKEMBANGAN DASAR FISKAL DI MALAYSIA Peranan sektor awam di Malaysia boleh dibahagikan kepada tiga fasa utama. Semasa tahun-tahun 1950-an dan 1960-an, fokus strategi pembangunan negara adalah untuk mengurangkan kebergantungan kepada eksport getah dan bijih timah. Ia bertujuan mengukuhkan asas ekonomi dan meningkatkan kestabilan ekonomi. Perbelanjaan sektor awam digunakan bagi menyediakan infrastruktur asas dan kemudahan175
  • 176. kemudahan bagi mengerakkan pengeluaran sektor swasta. Program untuk memodenkan sektor pertanian dan menggalakkan pembangunan industri telah dilancarkan sebagai sebahagian daripada usaha kerajaan ke arah pembangunan ekonomi dan sosial yang terancang. Jika diukur dari segi pertumbuhan ekonomi, polisi-polisi berkenaan dapat dikatakan sebagai berjaya. Kadar pertumbuhan ekonomi yang tinggi telah dicapai pada dekad yang pertama. Dalam tempoh 1960 hingga 1965, kadar purata pertumbuhan benar Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK) ialah 5% setahun. Ia meningkat kepada 5.4% setahun bagi tempoh 1966–1970. Corak perbelanjaan awam berubah sejak 1970-an akibat daripada rusuhan kaum yang berlaku dalam tahun 1969. Dasar Ekonomi Baru (DEB) yang telah digubal untuk mengurangkan ketidakstabilan antara kaum telah memperkenalkan dimensi baru bagi perbelanjaan kerajaan. Selain bertujuan meningkatkan pertumbuhan ekonomi, kerajaan juga berhasrat mencapai agihan kekayaan yang lebih saksama. Hasilnya, kerajaan telah menjadi peserta ekonomi yang aktif bagi menyediakan asas ekonomi produktif yang dikehendaki. Penglibatan langsung sektor awam telah meningkat sepanjang tempoh 1970-an. Ia dapat dilihat melalui nisbah jumlah perbelanjaan awam kepada KNK yang meningkat daripada 29% dalam tahun 1970 kepada 40% pada tahun 1979. Di samping itu, defisit sektor awam dan hutang kerajaan juga meningkat dalam tempoh tersebut. Kedudukan perbelanjaan awam yang melebihi hasil awam ini dapat anda perhatikan melalui Rajah 9.5 dalam bab yang lepas. Sepanjang tahun-tahun 1970-an, aktiviti-aktiviti fiskal kerajaan telah dilaksanakan dalam persekitaran pertumbuhan ekonomi yang kukuh dan stabil walaupun suasana perdagangan dunia pada masa itu kurang stabil disebabkan kejutan minyak (oil shocks) dan kadar inflasi yang tinggi. KDNK benar Malaysia telah meningkat daripada 7.3% setahun dalam tempoh 1971–1975 kepada 8.5% setahun bagi tempoh 1975–1980. Dekad 1980-an menandakan fasa yang agak berbeza bagi pembangunan ekonomi negara. Kebanyakan negara industri utama di dunia mengalami kemelesetan ekonomi yang teruk. Justeru itu, ekonomi Malaysia juga mula mengalami kejatuhan akibat daripada polisi-polisi counter-cyclical yang diputuskan oleh kerajaan. Tempoh 1981–1985 menyaksikan peningkatan yang tinggi bagi perbelanjaan awam. Rajah 9.1 dalam bab 9 menunjukkan nisbah perbelanjaan awam kepada KDNK yang tinggi pada masa itu. Sekiranya dalam tempoh 1970-an imbangan pembayaran menunjukkan lebihan, kini anda dapat menyaksikan angka negatif mula ditunjukkan. 176
  • 177. Defisit awam dibiayai kebanyakannya melalui pinjaman daripada dalam dan luar negara. Keadaan ini memberikan tekanan ke atas pasaran modal tempatan dan menyebabkan negara menanggung beban hutang luar yang tinggi. Pada peringkat mikro, polisi fiskal mengecut yang diamalkan pada tahun 1982–83 telah memberikan kesan negatif kepada pasaran buruh dan modal. Pengurangan perbelanjaan kerajaan yang begitu besar telah menjejaskan kadar pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan kadar pengangguran. Kejatuhan harga komoditi di pasaran antarabangsa telah semakin memburukkan keadaan kemelesetan yang dialami sejak 1985–86. Prestasi ekonomi Malaysia bagi dekad 1990-an adalah membanggakan dengan catatan kadar purata KDNK sebanyak 8% setahun sehinggalah negara-negara Asia Timur mengalami krisis kewangan pada pertengahan tahun 1997. Hasilnya, KDNK benar mengecut buat pertama kalinya semenjak tahun 1985. Kelembapan ekonomi yang dialami menyebabkan permintaan agregat berkurangan dan sektor-sektor seperti pembinaan dan perkilangan terjejas. Aktiviti ekonomi yang lembap dan kejatuhan pendapatan boleh guna benar telah menyebabkan penurunan permintaan bagi import. Dengan kejatuhan jumlah import yang besar dan peningkatan eksport yang kecil, akaun semasa dalam imbangan pembayaran telah mencatatkan lebihan sebanyak RM15 juta dalam separuh penggal 1998. Ini merupakan catatan lebihan yang pertama sejak tahun 1989. Selepas mencatatkan lebihan fiskal yang kukuh sejak tahun 1993, kedudukan kewangan kerajaan Persekutuan telah mengalami defisit dalam tahun 1998. Hal ini berlaku disebabkan kesan kelembapan aktiviti ekonomi ke atas hasil kerajaan dan juga tindakan kerajaan meningkatkan perbelanjaan kerajaan dengan banyak untuk menggiatkan ekonomi supaya tidak terperangkap dalam kitaran kemelesetan yang berpanjangan. Kerajaan telah mengubah pendekatan polisi fiskal yang digunakan daripada polisi belanjawan berimbang kepada polisi fiskal mengembang. Peningkatan ketara adalah dari segi perbelanjaan pembangunan iaitu sebanyak 23% dalam tahun 1998 yang mana ia termasuk perbelanjaan bagi membantu golongan berpendapatan rendah dan juga bagi membantu syarikat-syarikat tempatan yang menghadapi masalah serius semasa krisis ini. 10.3 DASAR FISKAL UNTUK PEMBANGUNAN PERTUMBUHAN DAN Sebelum kita bincangkan mengenai penggunaan dasar fiskal bagi mencapai strategi-strategi pertumbuhan dan pembangunan ekonomi 177
  • 178. yang berbeza, mari kita lihat definisi pertumbuhan dan pembangunan terlebih dahulu. Pertumbuhan ekonomi bermaksud peningkatan output atau keluaran atau pendapatan sama ada secara agregat atau per kapita. Ukuran pertumbuhan yang boleh digunakan ialah Keluaran Negara Kasar (KNK) atau Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK) yang dinyatakan pada harga tetap. Kedua-dua ukuran ini sesuai digunakan untuk menerangkan perihal pertumbuhan ekonomi dalam jangka masa pendek iaitu bagi tempoh beberapa tahun. Walau bagaimanapun, ia kurang sesuai digunakan untuk mengukur prestasi ekonomi dalam jangka masa panjang kerana corak pengeluaran dan penggunaan dalam negara mungkin telah mengalami perubahan yang besar. Pembangunan ekonomi pula merupakan konsep yang agak samar. Ia selalunya dimaksudkan sebagai keadaan pertumbuhan ekonomi dan perubahan dalam struktur ekonomi negara ke arah penggunaan cara-cara moden dan kurang pergantungan kepada pengeluaran komoditi utama. Ia juga dianggap sebagai merangkumi modenisasi sosial dan politik dalam negara. Adalah diterima umum bahawa kerajaan perlu mengambil tanggungjawab untuk menggalakkan pertumbuhan ekonomi dan menggiatkan pembangunan ekonomi negara. Untuk memudahkan perbincangan kita mengenai penggunaan dasar fiskal bagi mencapai strategi pertumbuhan dan pembangunan, dua strategi utama yang berbeza akan dikemukakan di sini iaitu strategi neoklasikal dan pertumbuhan seimbang (balanced growth). Seperti yang disebut sebelum ini, Malaysia cuba mengamalkan strategi yang berorientasi pasaran atau neoklasikal di awal tempoh kemerdekaan. Ia kemudiannya diubah kepada strategi yang lebih mirip kepada pertumbuhan seimbang sejak tahun 1970-an. Nyatakan objektif-objektif utama yang hendak dicapai melalui DEB. Melalui strategi neoklasikal, kerajaan hendaklah menghadkan fungsi dan campurtangannya dalam pasaran. Fungsi kerajaan hanya terhad untuk memastikan keadilan, keamanan, keselamatan dan melindungi harta benda rakyat. Perdagangan antarabangsa perlu bebas dan digalakkan. Oleh yang demikian, sepatutnya tidak ada perbezaan cukai di antara barangan keluaran tempatan dan barangan import. Selain itu, pendokong strategi ini beranggapan cukai perbelanjaan (expenditure tax) lebih baik daripada cukai pendapatan kerana cukai progresif ke atas pendapatan dikatakan boleh membantutkan pertumbuhan ekonomi. 178
  • 179. Sebaliknya, bagi strategi pertumbuhan seimbang, kedua-dua sektor pertanian dan perindustrian perlu digalakkan. Di peringkat awal strategi ini, kebanyakan negara kurang maju menggalakkan sektor pertanian, industri menggunakan output pertanian dan industri barangan pengguna. Ada negara yang mengamalkan polisi penggantian import untuk membuka ruang kepada industri-industri tempatan memperolehi daya saing dengan menyediakan pasaran tempatan bagi barangan keluaran negara. Untuk menjayakan polisi ini, kerajaan akan mengenakan sekatan import melalui kadar tarif yang tinggi atau pengenakan kuota bagi barangan import. Cara ini akan meningkatkan harga kepada pengguna menyebabkan mereka beralih kepada barangan tempatan. Namun begitu, jika polisi ini diamalkan terlalu lama ia akan menjejaskan daya saing industri tempatan sekiranya mereka tidak mengambil peluang untuk meningkatkan kecekapan. Oleh yang demikian, selepas suatu jangka masa, polisi yang lebih terbuka iaitu yang berasaskan eksport (export-oriented) hendaklah digunakan. Untuk membolehkan industri tempatan mempunyai kelebihan di peringkat antarabangsa, kerajaan perlu campurtangan bagi menyediakan pelbagai insentif dan kemudahan. Dari sudut perbelanjaan awam, jumlah perbelanjaan yang besar akan digunakan bagi meningkatkan produktiviti rakyat. Rakyat sebagai salah satu faktor pengeluaran perlu mempunyai kebolehan dan kecekapan yang tinggi. Oleh itu, sistem pendidikan, perkhidmatan kesihatan dan penyelidikan perlu diberi keutamaan. Seterusnya, kemudahan-kemudahan infrastruktur yang memuaskan perlu disediakan dan diselenggarakan dengan baik bagi melancarkan operasi perdagangan. Antaranya termasuk jalan raya, jambatan, pelabuhan, sistem penerbangan, penyimpanan, telekomunikasi, bekalan elektrik, air bersih dan banyak lagi. Sektor perkhidmatan seperti perbankan, insurans dan pengangkutan hendaklah dimajukan. Dari sudut pencukaian pula, kerajaan perlu memastikan bahawa jumlah hasil cukai adalah mencukupi bagi menampung jumlah perbelanjaan yang sentiasa bertambah. Maka, cukai yang luas asasnya perlu ditekankan berbanding dengan cukai yang bersifat terpilih. Walau bagaimanapun, sistem pencukaian tidak sepatutnya menyekat kemahuan dan kemampuan bekerja atau keinginan menabung di kalangan rakyat. Untuk mempercepatkan industri tempatan berusaha meningkatkan daya saing, cukai eksport dan cukai import sepatutnya dielakkan. Kerajaan bolehlah memberikan insentif cukai seperti menggalakkan pengiraan susutnilai yang lebih cepat untuk pengeluaran industri tempatan. Namun demikian, pemberian insentif perlu memberikan faedah yang besar kepada industri berkenaan supaya kerajaan tidak kerugian hasil sematamata. 179
  • 180. Apakah keutamaan-keutamaan yang dipilih oleh kerajaan dalam belanjawan tahunan bagi tempoh beberapa tahun kebelakangan ini? SOALAN DALAM TEKS 10.1 1. 2. Nyatakan dua ukuran pertumbuhan yang selalu digunakan. Bezakan di antara pembangunan ekonomi berdasarkan strategi neoklasikal dan pertumbuhan seimbang. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10.4 DASAR FISKAL UNTUK EKUITI Kebanyakan negara mengakui bahawa objektif mencapai agihan yang lebih seimbang dan adil perlu diberikan perhatian sewajarnya di samping menekankan objektif-objektif lain seperti pertumbuhan, pembangunan dan kestabilan ekonomi. Agihan semula pendapatan dan kekayaan yang lebih saksama dapat mengurangkan masalah-masalah yang ditimbulkan oleh sistem pasaran. Biasanya kerajaan mengenakan cukai pendapatan individu yang progresif, cukai pendapatan syarikat dan cukai harta bagi tujuan ini. Hasil daripada cukai ini akan dibelanjakan dalam bentuk bayaran pindahan langsung iaitu pemberian wang atau barangan kepada golongan miskin. Pada asasnya, cukai yang dikenakan secara progresif adalah baik bagi tujuan agihan pendapatan dan kekayaan kerana cara ini menyebabkan mereka yang kaya menangggung beban cukai yang lebih besar berbanding dengan mereka yang miskin. Objektif ini selaras dengan prinsip keupayaan membayar yang merupakan satu daripada ukuran keberkesanan sistem cukai. Apabila pendapatan menjadi asas cukai, golongan berpendapatan tinggi akan membayar cukai yang lebih banyak. Kerajaan juga mengenakan beberapa cukai penggunaan yang melibatkan barangan yang diklasifikasikan sebagai barangan mewah. Antaranya termasuklah cukai eksais ke atas kereta dan barangan import berjenama. Cukai ke atas minuman keras, rokok, kelab-kelab malam dan tempattempat perjudian bukan sahaja dapat mengurangkan gelagat yang negatif tetapi juga dapat menambahkan hasil untuk perbelanjaan sosial kerajaan. 180
  • 181. Dasar fiskal kerajaan bukan sahaja membantu memungut sumber tetapi dapat digunakan bagi tujuan meningkatkan taraf hidup di kalangan golongan miskin. Perbelanjaan kerajaan yang dibuat selain daripada digunakan untuk memberikan subsidi terus dalam bentuk wang tunai, ia juga boleh diberi dalam bentuk barangan keperluan dan input-input pertanian seperti baja, benih, racun atau anak lembu. Harga makanan asas di Malaysia iaitu beras juga disubsidi oleh kerajaan. Namun begitu cara ini tidak akan mengurangkan ketidaksamaan agihan pendapatan dengan berkesan. Kelebihan cara ini ialah ia dapat meningkatkan kualiti hidup golongan miskin. Kerajaan juga membelanjakan hasil kerajaan dalam bentuk projek-projek yang boleh meningkatkan kualiti hidup dan keupayaan menambahkan pendapatan rakyat terutamanya golongan miskin. Barang dan perkhidmatan yang membawa implikasi sosial yang besar sewajarnya disediakan oleh kerajaan supaya membolehkan semua pihak mendapat faedah. Rakyat diberi peluang mendapatkannya secara percuma atau pada kadar bayaran yang rendah. Tanpa pembiayaan ini mungkin menyebabkan golongan miskin tidak mampu menikmati taraf hidup yang lebih baik kerana pihak swasta akan mengenakan bayaran yang tinggi bagi menjual barangan berkenaan. Contoh barangan yang dimaksudkan ialah buku teks percuma dan rancangan makanan tambahan di sekolah, pendidikan rendah dan menengah, perkhidmatan kesihatan termasuk imunisasi percuma, penyelidikan dan khidmat perundingan pertanian, perumahan awam dan tapak-tapak perniagaan secara kecil-kecilan. Selain itu, projek-projek pembersihan kawasan luar bandar seperti sistem pembentungan yang lebih sempurna, bekalan air bersih daripada perigi atau paip dan pencegahan penyakit berjangkit akan berupaya meningkatkan produktiviti penduduk luar bandar. Jelaslah bahawa jika dibiarkan sistem ekonomi pasaran sahaja yang menentukan agihan pendapatan dan kekayaan dalam negara semata-mata, sudah tentu berlaku ketidaksaksamaan agihan pendapatan dan kekayaan di antara rakyat. Demi ketenteraman dan kemakmuran negara, kerajaan perlu berperanan membantu kumpulan yang tidak berkemampuan supaya dapat memperbaiki keadaan kehidupan masing-masing. Setiap individu dalam negara ialah aset yang dapat memberikan pulangan kepada negara jika kebajikan mereka dititikberatkan dan peluang diwujudkan. 10.5 DASAR FISKAL UNTUK PENSTABILAN Melalui dasar fiskal, kerajaan cuba memperbaiki keadaan melambung (boom) dan meleset (slump) serta menggerakkan ekonomi ke arah yang lebih baik. Keadaan boom bermaksud tingkat ekonomi mencapai guna 181
  • 182. tenaga penuh dan kapasiti industri digunakan sepenuhnya. Pada peringkat ini, tingkat upah dan harga cenderung mengalami kenaikan akibat kekurangan buruh dan bahan-bahan mentah. Slump pula bermakna tingkat ekonomi berada di bawah guna tenaga penuh dan kapasiti industri tidak digunakan sepenuhnya. Upah dan harga mengalami kejatuhan akibat lebihan buruh dan bahan mentah menyebabkan berlakunya keadaan pengangguran. Kita dapat katakan bahawa tingkat kegiatan ekonomi negara dapat dibahagikan kepada tiga peringkat seperti berikut: (i) (ii) (iii) Tingkat kegiatan ekonomi negara mencapai tingkat guna tenaga penuh. Tingkat kegiatan ekonomi negara berada di bawah tingkat guna tenaga penuh dan pengangguran berlaku. Tingkat kegiatan ekonomi negara melebihi tingkat guna tenaga penuh dan inflasi berlaku. Tingkat kegiatan ekonomi negara yang berada pada tingkat guna tenaga penuh ialah tingkat yang dikehendaki oleh kerajaan. Pada tingkat ini, faktor-faktor pengeluaran digunakan sepenuhnya. Jika tingkat ekonomi berada di bawah tingkat guna tenaga penuh maka akan berlaku lompang deflasi iaitu berlaku pengangguran. Sebaliknya, jika tingkat kegiatan ekonomi melebihi tingkat guna tenaga penuh akan berlaku lompang inflasi di mana harga barangan akan meningkat. Salah satu cara yang dapat digunakan oleh kerajaan untuk mengatasi masalah lompang inflasi dan deflasi ialah melalui dasar fiskal. Dasar fiskal ini boleh digunakan melalui tiga cara iaitu a) Mengubah cukai Perubahan cukai dapat dilakukan ke atas cukai-cukai yang dikutip daripada individu atau firma. Untuk menghadapi pengangguran, kerajaan akan mengurangkan cukai. Cukai yang lebih rendah akan menyebabkan pendapatan boleh guna rumahtangga bertambah dan dapat meningkatkan penggunaan. Ia juga menyebabkan keuntungan selepas cukai bertambah dan lebih banyak wang dapat digunakan untuk membuat pelaburan. b) Mengubah perbelanjaan kerajaan Dalam masa inflasi, kerajaan perlu mengurangkan perbelanjaannya bagi menurunkan perbelanjaan agregat dan mengurangkan kadar inflasi. Pada masa berlakunya kadar pengangguran yang tinggi, kerajaan akan bertindak menambahkan perbelanjaan agregat supaya dapat menggalakkan 182
  • 183. perkembangan aktiviti ekonomi. Walau bagaimanapun, kebanyakan negara selalunya membuat pertimbangan yang teliti sebelum melaksanakan dasar ini disebabkan beberapa kesan buruk yang mungkin timbul. Hal ini berlaku kerana kerajaan terpaksa meminjam dan menambahkan hutang negara untuk membiayai peningkatan dalam perbelanjaan sedangkan pinjaman secara berterusan dan dalam jumlah yang banyak akan menyebabkan berlakunya inflasi pula. Keadaan akan menjadi lebih buruk jika kerajaan perlu meminjam daripada sumber luar negeri kerana jumlah matawang asing yang banyak perlu disediakan untuk membayar pinjaman dan faedahnya. c) Mengubah cukai dan perbelanjaan kerajaan secara serentak Teknik ini boleh dilakukan melalui dua cara iaitu dengan mengubah cukai dan perbelanjaan kerajaan ke arah yang bertentangan, iaitu apabila cukai dinaikkan maka perbelanjaan kerajaan dikurangkan dan sebaliknya. Ataupun, cukai dan perbelanjaan kerajaan berubah ke arah bersamaan. Tujuan teknik kedua ialah untuk mencapai belanjawan berimbang. SOALAN DALAM TEKS 10.2 1. 2. Bezakan di antara lompang inflasi dan lompang deflasi. Terangkan masalah yang akan dihadapi oleh sesebuah negara jika meningkatkan perbelanjaan awam semasa berlakunya kemelesetan? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 10. 6 LANGKAH MENINGKATKAN DASAR FISKAL KEBERKESANAN Kedudukan kewangan Malaysia dalam tahun-tahun akan datang bergantung kepada usaha untuk meningkatkan hasil cukai, meningkatkan produktiviti perbelanjaan awam, meningkatkan tabungan, dan memperbaiki kecekapan perusahaan-perusahaan awam. Langkah-langkah ini akan dapat mengurangkan jurang fiskal yang wujud dan mengecilkan saiz hutang awam. Mari kita lihat dengan lebih terperinci perkara-perkara yang perlu dilakukan untuk meningkatkan keupayaan cukai. Antaranya ialah 183
  • 184. a) Mengubah suai cukai langsung Usaha untuk meningkatkan kutipan hasil cukai pendapatan memerlukan supaya asas cukai langsung diperluaskan. Setiap individu perlu diwajibkan untuk mengisi borang retan cukai walaupun mereka mempunyai pendapatan yang tidak tetap. Pemberian atau pengecualian cukai yang tidak mendatangkan manfaat yang besar kepada individu atau sektor korporat perlu dikaji semula berdasarkan analisis kos faedah dan ditarik balik. Struktur cukai perlu dipermudahkan dengan mengurangkan pelepasan-pelepasan cukai yang diberikan. Selain itu, kadar cukai pendapatan individu juga perlu dipermudahkan dan dikurangkan tingkatnya. Pada pendapat anda, bagaimanakah cara untuk mengira jumlah pendapatan individu yang bekerja sendiri bagi tujuan pengenaan cukai pendapatan? Selain itu, langkah yang terbaik bagi mengatasi masalah pelarian cukai adalah dengan mengadakan sistem maklumat yang cekap bagi mengesan pembayar-pembayar cukai yang baru. Maklumat yang diberi oleh pembayar cukai melalui borang retan mereka perlu disemak menggunakan beberapa sumber untuk memastikan kesahihannya. Walaupun mencukai mereka yang bekerja sendiri merupakan masalah yang besar, kerajaan tidak boleh mengenepikan kepentingan hasil cukai daripada sumber ini. Satu cara untuk mencukai mereka adalah dengan menganggarkan potensi pendapatan mereka dan mengenakan cukai berdasarkan asas andaian ini dengan mengambil kira faktor-faktor seperti saiz perniagaan dan kawasannya. Selain itu, perlu ada integrasi antara cukai pendapatan syarikat dan cukai pendapatan individu untuk menggalakkan pembangunan pasaran modal dan aktiviti pengambilan risiko. b) Mengubah suai cukai tidak langsung Untuk kemudahan pentadbiran dan ketelusan, elok sekiranya cukai jualan dikenakan secara terbuka untuk meliputi kebanyakan barangan. Bagi mengurangkan kesan kepada golongan berpendapatan rendah, beberapa barangan keperluan hendaklah dikecualikan daripada cukai ini. Resit jualan perlu menunjukkan pengenaan cukai ini agar pengguna lebih jelas mengenai beban cukai sebenar yang ditanggung oleh mereka. Pada masa ini, pengenaan cukai nilai ditambah tidak dilaksanakan oleh kerajaan Malaysia. Di beberapa negara maju, pengenaan cukai ini telah mula dipersoalkan kerana ia menggalakkan pengenaan cukai di pelbagai peringkat pengeluaran dan hanya membebankan golongan pengguna tanpa mereka sedari. 184
  • 185. c) Mengubah suai perbelanjaan awam Selain daripada meningkatkan hasil cukai, langkah-langkah untuk memperbaiki imbangan belanjawan melibatkan usaha-usaha untuk mengurangkan perbelanjaan yang membazir atau meningkatkan produktiviti sektor awam. Ini tidak bermaksud perbelanjaan awam perlu dikurangkan bagi semua aktiviti sektor awam kerana langkah seperti ini akan menjejaskan keupayaan produktif sektor-sektor berkenaan dan juga mengurangkan kebajikan awam. Pengurangan perbelanjaan sepatutnya ditujukan kepada perbelanjaan yang memberikan faedah yang kecil kepada masyarakat atau yang melibatkan kos yang terlalu tinggi. Untuk menentukan aktiviti mana yang perlu diteruskan dan yang mana perlu dikecilkan, kajian yang menyeluruh secara tahunan bagi semua aktiviti sektor awam perlu dilakukan. Selain itu, perbelanjaan dalam bentuk bayaran pindahan, geran dan subsidi juga perlu diteliti semula. Kerajaan perlu berusaha untuk mendapatkan semula sebahagian kos yang telah dibelanjakan untuk menyediakan perkhidmatan kepada orang ramai. Walaupun penyediaan perkhidmatan kesihatan dan pendidikan kepada golongan kurang mampu patut dilakukan, sebahagian besar masyarakat perlu menanggung kos menyediakan perkhidmatan-perkhidmatan tersebut. d) Memperbaiki prestasi perusahaan awam Potensi untuk menambahkan sumber-sumber awam bagi kegunaan pembangunan masa depan terletak kepada perusahaanperusahan awam yang begitu banyak jumlahnya. Kebanyakan perusahaan ini tidak menunjukkan prestasi yang begitu baik. Ada yang mendapat keuntungan yang kecil berbanding dengan modal yang dilaburkan dan ada pula yang menanggung kerugian yang besar. Walaupun beberapa perusahaan awam boleh diswastakan, penekanan sepatutnya diberikan kepada perusahaan yang mendatangkan kos yang tinggi dari segi belanjawan kerajaan. Keperluan yang utama ialah mencari ruang bagi meningkatkan kecekapan dan keuntungan perusahaan-perusahaan awam itu. Ianya akan dapat dilakukan jika perusahaan-perusahaan tersebut mempunyai objektif yang jelas dan penilaian prestasi yang realistik. Mereka perlu diberi keupayaan untuk membuat perancangan korporatnya sendiri, menentukan polisi harga dan dikendalikan oleh ahli-ahli profesional yang bertanggungjawab bagi kejayaan atau kegagalan sesuatu perusahaan itu. 185
  • 186. 10.7 RUMUSAN Pada tahun 2000, Malaysia masih merasai kesan daripada krisis kewangan yang dialami sejak pertengahan tahun 1997. Bagaimanapun, pelbagai usaha telah diambil oleh kerajaan termasuk melindungi ekonomi negara daripada kesan luaran ekonomi global. Walaupun masyarakat antarabangsa tidak menyokong tindakan seperti ini, ekonomi Malaysia kini mampu mencatatkan pertumbuhan ekonomi yang positif. Sejauh mana kedudukan kewangan awam dapat diperbaiki di masa hadapan bergantung kepada usaha untuk mengecilkan hutang fiskal dengan membesarkan asas hasil kerajaan, menghapuskan pengecualianpengecualian cukai yang merugikan kerajaan, menghapuskan perbelanjaan dan subsidi yang membazirkan dan meningkatkan kecekapan perusahaan-perusahaan awam. Walau bagaimanapun, kejayaan strategi-strategi ini bergantung kepada prestasi pertumbuhan ekonomi negara dalam masa sepuluh tahun awal kurun ke-21 ini. SOALAN PENILAIAN KENDIRI 1. Diantara cukai-cukai berikut, yang manakah selalu digunakan oleh kerajaan untuk membantu industri-industri tempatan mendapatkan pasaran? A. B. C. D. Cukai pendapatan Cukai Eksport Cukai Import Cukai Eksais 2. Apakah yang kegunaannya. dimaksudkan dengan kuota import 3. Kenapakah ada pihak yang menganggap cukai perbelanjaan lebih baik berbanding dengan cukai pendapatan? 4. Berikan empat contoh alat-alat fiskal yang digunakan untuk memenuhi fungsi pengagihan kerajaan? 5. Terangkan secara ringkas langkah-langkah untuk memperbaiki kedudukan kewangan kerajaan di masa hadapan bagi menghadapi era globalisasi yang semakin mencabar. Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. 186 dan
  • 187. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS SDT 10.1 1. Dua ukuran pertumbuhan yang selalu digunakan ialah Keluaran Negara Kasar (KNK) dan Keluaran Dalam Negara Kasar (KDNK) yang dinyatakan pada harga tetap. KNK benar mengukur jumlah pendapatan dalam ekonomi berkenaan. KDNK pula mengukur jumlah atau nilai output yang dikeluarkan oleh faktor-faktor pengeluaran di dalam ekonomi domestik. 2. Pembangunan ekonomi berdasarkan strategi neoklasikal ialah satu strategi pembangunan ekonomi bersifat terbuka di mana fungsi dan campurtangan kerajaan dalam ekonomi ialah di tahap minimum. Fungsi kerajaan dihadkan untuk menjamin keamanan, keselamatan, keadilan dan melindungi harta benda rakyat. Penggunaan dasar fiskal kurang diperlukan dan tidak digalakkan kerana ia akan menjejaskan pembuatan keputusan oleh aktoraktor dalam sektor swasta. Strategi pertumbuhan seimbang sebaliknya memerlukan penglibatan aktif sektor awam untuk menggerakkan aktivitiaktiviti ekonomi ke arah yang dikehendaki. Melalui pendekatan ini, kedua-dua sektor pertanian dan perindustrian akan dibangunkan. Di peringkat awal, kemungkinan polisi yang mirip kepada penggantian import akan digunakan. Ia bertujuan menyediakan asas kepada industri-industri tempatan untuk memperolehi kemahiran dan kecekapan mengeluarkan barangan. Alat-alat fiskal kerajaan yang bersesuaian seperti cukai eksport dan import akan digunakan bagi mempengaruhi gelagat pengeluar dan pengguna tempatan. Selepas itu, negara akan bertukar kepada polisi penggalakkan eksport supaya dapat bersaing di pasaran antarabangsa. Ianya perlu dilakukan kerana sesebuah negara tidak boleh bergantung kepada pasaran tempatan semata-mata untuk memasarkan barangannya. Kebolehan untuk bersaing dan mendapat pasaran yang lebih luas akan menjadi pengukur kepada kejayaan strategi ini. Untuk menjayakannya, kerajaan perlu meningkatkan perbelanjaan awam bagi menyediakan infrastruktur dan tenaga kerja tempatan yang produktif. Kerajaan memerlukan hasil cukai yang besar bagi membiayai kos campurtangan ini. Cukai-cukai yang akan memberikan kesan yang negatif ke atas iklim perdagangan terbuka tidak digalakkan. 187
  • 188. SDT 10.2 1. Lompang inflasi bermaksud tingkat kegiatan ekonomi melebihi tingkat guna tenaga penuh. Pada masa ini harga barangan mengalami kenaikan yang berterusan. Sebaliknya, lompang deflasi bermaksud tingkat kegiatan ekonomi berada di bawah tingkat guna tenaga penuh dan kapasiti industri tidak digunakan sepenuhnya. Upah dan harga mengalami kejatuhan sehingga menyebabkan berlakunya keadaan pengangguran. 2. Sewaktu berlaku kemelesetan, sumber-sumber cukai yang dapat dikutip oleh kerajaan terhad kerana permintaan agregat adalah lemah dan pendapatan rakyat terjejas. Sekiranya sesebuah negara meningkatkan perbelanjaan awam semasa berlakunya kemelesetan, ia mungkin menghadapi masalah kerana hasil dalaman tidak mencukupi untuk menampung peningkatan perbelanjaan. Untuk membiayai perbelanjaan yang bertambah, kerajaan terpaksa meminjam dan meningkatkan hutang negara. Pinjaman daripada sumber dalaman mungkin tidak mencukupi. Jika dapat dibuat sekalipun akan menyebabkan persaingan dengan sektor swasta tempatan dan akan menjejaskan pelaburan dan pembentukan modal dalam negara. Jika pinjaman dibuat daripada luar negara, jumlah kecairan akan meningkat dan menyebabkan inflasi tercetus. Peningkatan hutang negara yang besar akan menjejaskan fleksibiliti fiskal kerajaan di masa depan kerana menghadapi komitmen pembayaran hutang yang tinggi. 188
  • 189. BIBLIOGRAFI Anggaran Belanjawan 2000. Aronson, R. J. (1985). Public finance. Singapore: McGraw-Hill. Aronson, R. J. (1985). Public finance. New York: Mc Graw-Hill. Borcherding, T. E. (1985). The causes of government growth of expenditure: A survey of the US evidence. Journal of Public Economics. Vol. 28. Browning, E. K., & Browning, J. M. (1987). Public finance and the price system (3rd ed.). New York: Macmillan Publishing Company. Corry, Dan. (1997). Public expenditure: Effective management and control. London: The Dryden Press. Cullis, J., & Jones, P. (1992). Public finance and public choice: Analytical perspectives. London: McGraw-Hill Book Company. Davis, J., & Meyer, C. (1983). Principles of public finance. New Jersey: Prentice Hall. Evans, C. E., Greenbaum, Abe. (1998). Tax administration: Facing the challenges of the future. New South Wales: Prospect Media Pty. Ltd. Gillis, M. (1987). Economics of development (2nd ed.). New York: W.W. Norton & Company. Goode, R. (1984). Government finance in developing countries. Washington: The Brooking Institution. Holcombe, R. G. (1987). Public sector economics. Belmont: Wadsworth Publishing Company. Hyman, D. N. (1999). Public finance: A contemporary application of theory to policy (6th ed.). Forth Worth: The Dryden Press. Jackson, P. M. (1996). The foundations of public finance (Vol. 1). Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited. James, S., & Christopher N. (1992). The economics of taxation (4th ed.). London: Prentice Hall. 189
  • 190. Laporan Ekonomi (beberapa keluaran) Kementerian Kewangan Malaysia. Kuala Lumpur: Percetakan Nasional. Lynch, T. D. (1985). Public budgeting in America (2nd ed.). New Jersey: Prentice Hall. Malaysia Institut Tadbiran Awam (INTAN). (1991). Malaysia Kita. Kuala Lumpur: Percetakan Nasional. Malaysia. Perlembagaan Persekutuan 1957, Bahagian 7, Perkara 96-112. Md Zyadi Md Tahir, Ragayah Hj. Mat Zin. (1990). Ekonomi pencukaian. Kuala Lumpur: Dewan Bahasa dan Pustaka. Mikesell, J. L. (1999). Fiscal administration: Analysis and applications for the public sector. Fort Worth: Harcourt Brace College Publishers. Mikesell, J. L. (1991). Fiscal administration: Analysis and applications for the public sector (3rd ed.). California: Brooks/Cole Publishing. Musgrave, R. A., & Musgrave, P. B. (1989). Public finance in theory and practice (5th ed.) New York: Mc Graw-Hill. National accounts statistics: Main agregates and detailed tables. (beberapa keluaran). New York: United Nations Publications. Panduan percukaian individu. Kuala Lumpur: Jabatan Hasil Dalam Negeri. Rosen, H. S. (1999). Public finance (5th ed.). Boston: Irwin/McGraw-Hill. Taylor, C. L. (1983). Why governments grow: Measuring public sector size. California: Sage Publications. Teks Belanjawan 2000. (1999). Kuala Lumpur: Jabatan Penerangan Malaysia. Teks Ucapan Menteri Kewangan ketika membentangkan Belanjawan 2000. Weygandt, J. J., Donald E. K., & Paul, G. K. (1998). Accounting Principles (5th ed.). New York: John Wiley and Sons Incorporated. 190
  • 191. LAMPIRAN JAWAPAN SOALAN PENILAIAN KENDIRI BAB 1 1. D 2. E 3. Salah 4. Betul 5. Salah 6. Kemudahan kesihatan awam disediakan oleh kerajaan untuk mencapai keadilan sosial. Kesihatan amat penting kepada semua ahli masyarakat. Apabila taraf kesihatan seseorang tidak memuaskan, produktivitinya akan terjejas. Bagaimanapun, apabila kemudahan kesihatan disediakan oleh pihak swasta, bayaran yang dikenakan mungkin tidak mampu dibayar oleh sebahagian daripada ahli masyarakat yang berpendapatan rendah. Maka, kerajaan bertindak mengadakan kemudahan kesihatan awam kepada semua bagi menjamin taraf kesihatan yang memuaskan. Di samping itu, kemudahan kesihatan juga mempunyai ciri eksternaliti positif. Apabila seseorang mengubati penyakit tertentu (terutama yang mudah berjangkit), maka ianya bukan sahaja memberi manfaat kepada individu berkenaan. Malah, ia juga memberi faedah kepada orang di sekelilingnya yang mungkin dijangkiti penyakit berkenaan melalui interaksi dengan pesakit. Perkhidmatan yang mempunyai faedah sosial seperti ini wajar ditingkatkan penawarannya dalam pasaran. 7. Penyiaran awam boleh menjadi barangan awam atau barangan swasta dalam konteks yang berlainan. Sekiranya penyiaran dapat memenuhi ciri tiada pengasingan dan tiada persaingan, maka ia menjadi barang awam tulen. Sekiranya apabila dipancarkan, siaran televisyen atau radio dapat dinikmati oleh semua orang yang mempunyai televisyen atau radio, dikatakan bahawa barangan ini mempunyai ciri tiada pengasingan. Jika pengguna yang ramai bilangannya mendapat siaran ini tanpa menyebabkan 191
  • 192. gangguan kepada pengguna yang lain (faedah tidak terjejas kerana siaran tetap sama dari segi kuantiti dan kualiti), maka ia dikatakan sebagai mempunyai ciri tiada persaingan. Selalunya, kerajaan mengamalkan dasar menjadikan sesuatu siaran itu sebagai barangan awam apabila ia berguna dari segi penambahan ilmu pengetahuan, pembentukan sahsiah dan mempunyai implikasi integrasi nasional. Sebaliknya, jika dapat disekat mana-mana individu daripada menikmati siaran tertentu melalui sesuatu teknologi, maka ciri pengasingan dapat diwujudkan. Sebagai contoh, ada siaran yang dihadkan kepada pengguna tertentu melalui bayaran keahlian, kad penggunaan, kata kunci dan pemasangan alat khas untuk mengasingkan pihak yang tidak membayar daripada menikmati siaran, maka ia bukan lagi menjadi barangan awam tulen. Faedah penggunaan hanya dapat dinikmati oleh pihak yang membayar harga barangan berkenaan. Maka, ciri-ciri pengasingan dan persaingan telah wujud. Oleh itu, ia telah menjadi satu barangan swasta dalam keadaan ini. Apabila, sesuatu siaran bertindak sebagai alat hiburan atau media alternatif semata-mata, adalah wajar ia dijadikan sebagai barangan swasta dan bukan sebagai barangan awam tulen bagi mengalakkan persaingan dalam pasaran dan menambahkan pilihan kepada pengguna. BAB 2 1. Salah 2. Salah 3. B 4. B 5. Empat cara utama pihak swasta dapat menggantikan kerajaan sebagai pengeluar ialah (i) Pemberian kontrak oleh kerajaan Pihak swasta akan mengadakan barangan yang dikehendaki mengikut spesifikasi yang ditetapkan oleh kerajaan selepas proses tawaran harga. Bayaran akan dibuat oleh kerajaan. 192
  • 193. (ii) (iii) Kontrak pengurusan Kerajaan akan mengekalkan tanggungjawabnya dari segi pelaburan untuk menyediakan sesuatu barang atau perkhidmatan. Bagaimanapun, untuk meningkatkan kecekapan dan mencapai hasil yang lebih memuaskan, ia akan memberi kontrak kepada sesebuah syarikat swasta untuk menguruskan penyediaan barang atau perkhidmatan berkenaan. (iv) 6. Pemberian hak atau francais monopoli Melalui cara ini, pihak swasta diberi hak untuk menyediakan sesuatu barangan yang mempunyai ciri monopoli untuk satu tempoh yang panjang. Pihak swasta perlu membuat semua pelaburan modal dan dibenarkan mengutip bayaran daripada pengguna mengikut syaratsyarat yang ditetapkan oleh kerajaan. Kelab/ Persatuan Sebilangan orang boleh berpakat sesama mereka untuk menyediakan beberapa kemudahan yang mereka perlukan secara bersama. Hanya mereka yang menjadi ahli dikehendaki membuat bayaran untuk menyediakan dan menyelenggarakan sesuatu barang atau perkhidmatan dan hanya mereka berhak menikmati faedah daripadanya. Polisi-polisi cukai dan perbelanjaan kerajaan dapat mempengaruhi prestasi ekonomi negara kerana ia dapat mempengaruhi permintaan agregat. Untuk melihat hubungan dan kesan polisi-polisi berkenaan, mari kita perhatikan persamaan permintaan agregat (AD) di bawah ini. AD = C + I + G Perbelanjaan kerajaan (G) melalui pembayaran gaji kakitangan awam, pembelian aset dan peralatan serta pelaburan awam akan memberi kesan langsung kepada tingkat permintaan dalam negara. Dalam keadaan ekonomi mengalami kelesuan, sektor swasta selalunya tidak dapat membuat pelaburan swasta yang tinggi bagi menggiatkan ekonomi. Sektor awam melalui perbelanjaan kerajaan diharapkan menjadi pemangkin kepada pertumbuhan ekonomi. Hal ini kita dapati berlaku di Malaysia pada awal tahun 1980-an dan semasa kegawatan ekonomi pada tahun 1998 sehingga tahun 1999. 193
  • 194. Cukai memberikan impak tidak langsung kepada permintaan agregat kerana ia memberi kesan kepada penggunaan (C) dan pelaburan (I). Apabila cukai yang dikenakan tinggi, ia akan menyebabkan individu dan firma mempunyai pendapatan boleh guna yang kurang. Cukai cenderung dikurangkan semasa kemelesetan bagi menggalakkan sektor swasta membuat penambahan penggunaan dan pelaburan supaya permintaan agregat dapat ditingkatkan. Sebaliknya, apabila ekonomi berkembang dengan terlalu pesat sehingga membawa kepada kadar inflasi yang tinggi, cukai selalu dinaikkan untuk menyerap kecairan dalam ekonomi dan mengurangkan permintaan agregat. 7. Tiga program bantuan kerajaan kepada rakyat miskin di Malaysia ialah (i) (ii) (iii) Projek Pembangunan Pertanian Bersepadu (IADP) yang melibatkan penyediaan infrastruktur pertanian, skim tanam semula, penyatuan dan pemulihan tanah serta khidmat sokongan; Program Pembangunan Rakyat Termiskin (PPRT) untuk meningkatkan pendapatan dan menerapkan nilai-nilai positif seperti berdikari dan bekerja keras di kalangan rakyat miskin; dan Program Amanah Saham Bumiputera (ASB) – PPRT yang dimulakan pada tahun 1992 yang membolehkah setiap isirumah termiskin menyertai skim ASB melalui penerimaan pinjaman tanpa faedah sebanyak RM5,000. BAB 3 1. Kriteria paternalisme. 2. Kebebasan individu. 3. Benar. Apabila kuantiti wang ditambah dalam negara, ia akan menyebabkan individu dan firma merasakan pendapatan mereka telah bertambah. Mereka akan cenderung meningkatkan penggunaan atau permintaan dalam pasaran. Akibat daripada lebihan permintaan berbanding dengan jumlah penawaran, akan berlaku kenaikan harga barangan (inflasi tarikan permintaan) secara menyeluruh dalam ekonomi tersebut. 4. Dua contoh bayaran pindahan yang dilaksanakan oleh kerajaan Malaysia ialah bayaran pencen kepada pesara kakitangan awam dan subsidi kepada penanam padi. 194
  • 195. 5. Kenyataan tersebut tidak tepat bagi mencerminkan kecekapan Pareto. Lebih tepat jika dikatakan bahawa tindakan yang dapat memperbaiki kedudukan seseorang individu tanpa merugikan individu lain lebih mencerminkan tindakan ke arah kecekapan Pareto. Kecekapan Pareto sebenarnya dikatakan telah berlaku apabila tidak ada lagi apa-apa cara untuk memperbaiki kedudukan seseorang tanpa merugikan orang lain. 6. Inflasi dilihat sebagai satu bentuk hasil kepada kerajaan dan dianggap sebagai satu cara untuk menggalakkan pembangunan. Ini berlaku kerana ia menyebabkan tabungan paksaan oleh pemegang wang dan tabungan ini dipindahkan kepada kerajaan yang memerlukan sumber pendapatan. Apabila pendapatan nominal meningkat, semakin banyak pendapatan yang dapat dicukaikan dan ini akan mendatangkan hasil kepada kerajaan. Sumber ini dapat digunakan oleh kerajaan bagi membuat pelaburan dalam aktiviti-aktiviti produktif yang dapat menggiatkan ekonomi. Pada masa yang sama, inflasi akan mengurangkan nilai wang yang dipegang oleh orang ramai. Berlakulah apa yang dikatakan sebagai ilusi wang, di mana pendapatan nominal meningkat tetapi pendapatan benar dan kuasa beli telah berkurangan. Pengguna mungkin mendapat kuantiti barangan yang semakin sedikit berbanding ketika sebelum berlakunya inflasi. Inflasi dikatakan sebagai cukai tidak nyata kerana ia akan menyebabkan pendapatan nominal individu yang telah bertambah memasuki tingkat kadar cukai progresif yang lebih tinggi. Oleh itu, kerajaan mendapat pendapatan tambahan daripada hasil cukai walaupun tidak berlaku sebarang perubahan dalam struktur atau kadar cukai. 7. Disenaraikan di bawah ini lima kriteria untuk menilai polisi awam. (i) Ekuiti Sesuatu polisi yang dicadangkan perlu membawa kepada kesan yang adil dan saksama kepada masyarakat. Ia tidak boleh membawa kepada beban yang berbeza-beza kepada kumpulan-kumpulan dalam masyarakat. Bagaimanapun, adalah sukar untuk menyatakan maksud ekuiti secara objektif. Apa yang lebih penting ialah golongan kurang berkemampuan tidak menanggung beban yang lebih besar berbanding dengan golongan yang mampu membiayai sesuatu polisi. 195
  • 196. (ii) (iii) Kecekapan ekonomi Kriteria ini mementingkan penggunaan sumber secara optimum supaya pembaziran dapat diminimumkan. Penggunaan sumber yang paling cekap ialah apabila kedudukan seseorang individu tidak dapat lagi diperbaiki melainkan terpaksa mengorbankan kebajikan yang sedang dinikmati oleh orang lain. (iv) Paternalisme Mengikut kriteria ini, ada polisi kerajaan yang diluluskan bagi mengubah gelagat individu supaya melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu yang dianggap sebagai baik atau tidak baik oleh kerajaan. Dengan perkataan lain, dalam beberapa perkara kerajaan dikatakan lebih mengetahui apa yang baik untuk individu berbanding dengan individu itu sendiri. (v) 8. Kepentingan awam Polisi yang diadakan oleh kerajaan juga diharapkan dapat mendatangkan faedah yang banyak kepada seberapa ramai ahli masyarakat. Jika ia hanya mementingkan sebilangan kecil dan merugikan ramai orang lain, ia tidak dikategorikan sebagai polisi yang mementingkan kebajikan awam. Kebebasan individu Polisi yang memenuhi kriteria ini pula ialah polisi yang memberikan kebebasan kepada individu untuk membuat pilihan sendiri tanpa paksaan atau tekanan. Perbelanjaan cukai akan menyebabkan pemindahan kuasa beli daripada kerajaan kepada pihak yang mendapat keistimewaan daripada perbelanjaan cukai ini. Sebagai contoh, satu polisi perbelanjaan cukai mungkin menyebabkan seseorang membayar cukai yang kurang kepada kerajaan sebanyak RM100. Ini bermakna, jika polisi ini ditarik balik, kerajaan akan mendapat tambahan hasil cukai sebanyak RM100 daripada individu berkenaan. Oleh yang demikian, ada pihak yang cenderung menyamakan perbelanjaan cukai seperti perbelanjaan kerajaan yang lain. Jika keadaannya begitu, ini bermakna apabila individu itu layak membayar RM100 cukai kurang daripada sepatutnya, dia seperti menerima subsidi daripada kerajaan sebanyak RM100. Subsidi ialah satu bentuk perbelanjaan kerajaan. 196
  • 197. Tiga contoh perbelanjaan cukai ialah pengecualian cukai bagi pendapatan pencen, pelepasan cukai bagi individu pembayar, isteri dan anak-anak tanggungan serta rebat cukai. BAB 4 1. Cukai merupakan sumbangan wajib daripada pembayar cukai kepada kerajaan untuk membolehkan kerajaan menggunakannya bagi beberapa tujuan. Ia tidak semestinya berhubung secara terus dengan sesuatu faedah yang disediakan oleh pihak kerajaan kepada pembayar cukai. Sebaliknya, harga ialah bayaran bagi mendapatkan sesuatu faedah yang diingini oleh pembayar. Ia melibatkan pertukaran secara sukarela oleh yang membayar dan yang menerima bayaran. 2. E 3. (i) (ii) (iii) (iv) (v) Pemilik restoran makanan segera Pelanggan/pengguna/pembeli Cukai tidak langsung Kadar tetap Cukai ad valorem 4. (i) (ii) (iii) (iv) Benar Salah Benar Jenis-jenis tanah yang berbeza mempunyai nilai ekonomi yang berbeza. Biasanya tanah pertanian membawa pulangan yang lebih rendah kepada pemiliknya berbanding dengan jenis-jenis kegunaan tanah yang lain. Oleh itu, kadar cukai bagi tanah pertanian selalunya lebih rendah berbanding dengan tanah untuk kegunaan kediaman atau perniagaan. 5. (i) (ii) (iii) (iv) (v) RM6,675 40% (6,675/50,000) x 100 = 13.35% RM10,001 RM100,000 197
  • 198. BAB 5 1. Prinsip pencukaian yang diutamakan oleh kerajaan apabila mengadakan cukai pendapatan individu ialah ekuiti atau kesaksamaan. Melalui cukai pendapatan individu, kedudukan boleh cukai di antara mereka yang sama kedudukan boleh cukai (ekuiti mendatar) dan mereka yang berlainan kedudukan boleh cukai (ekuiti menegak) diberikan perhatian. Ekuiti mendatar bermaksud mengenakan cukai secara saksama di kalangan mereka yang sama kemampuan membayar cukai. Cukai yang sama banyak dikenakan untuk mencapai keadilan di kalangan mereka yang sama pendapatan boleh cukai. Selanjutnya, cukai individu juga mementingkan keadilan di kalangan mereka yang berlainan kemampuan membayar cukai. Mereka yang lebih berkemampuan dengan pendapatan yang lebih tinggi akan dikenakan kadar progresif supaya amaun cukai yang dibayar lebih tinggi berbanding dengan mereka yang kurang berkemampuan. Bagi cukai jalan pula, ketiga-tiga prinsip pencukaian yang baik dapat diaplikasikan iaitu ekuiti, kecekapan ekonomi dan keberkesanan pentadbiran. Cukai jalan dikenakan ke atas pemilik kenderaan bermotor kerana kerajaan telah menyediakan pelbagai infrastruktur dan kemudahan kepada pengguna seperti jaringan jalanraya, lampu isyarat, dan lampu jalan. Kenderaan bermotor juga menyebabkan berlakunya pencemaran. Oleh itu, adalah wajar pemilik kenderaan bermotor membayar cukai untuk faedah daripada kemudahan infrastruktur dan pencemaran yang dilakukan. Ianya selaras dengan konsep faedah walaupun tidak diaplikasikan dengan sepenuhnya kerana jumlah faedah tidak diukur bagi menentukan jumlah bayaran cukai. Ianya lebih mengutamakan konsep keupayaan membayar kerana kenderaan bermotor yang lebih tinggi nilai ekonominya dikenakan cukai yang lebih tinggi. Di samping itu, prinsip kecekapan ekonomi juga digunakan. Bagi mengelakkan cukai jalan, orang ramai boleh menggunakan kenderaan awam, berjalan kaki atau menggunakan kenderaan tidak bermotor. Oleh yang demikian, dapat di katakan bahawa permintaan untuk kenderaan bermotor adalah kurang anjal dan cukai yang dikenakan ke atas barangan yang kurang anjal adalah agak cekap kerana menyebabkan kerugian kecekapan yang kecil sahaja. 198
  • 199. Akhir sekali, prinsip keberkesanan pentadbiran juga dapat digunakan dalam pengenaan cukai jalan. Kos pentadbiran dan pengakuran cukai ini adalah rendah disebabkan struktur cukai yang mudah. 2. Pendekatan pengorbanan agregat minimum dianggap oleh sesetengah pihak sebagai pendekatan yang kurang baik. Ini kerana, pihak yang mempunyai pendapatan yang tinggi perlu membayar jumlah cukai yang sangat tinggi. Ia akan memberi kesan yang negatif terhadap insentif untuk mengumpulkan pendapatan dan meningkatkan produktiviti kerana semakin tinggi pendapatan maka semakin tinggi amaun cukai yang akan dikutip daripada individu berkenaan. Walau bagaimanapun, dari perspektif keadilan, pendekatan ini membantu golongan kurang berkemampuan kerana tidak mewajibkan pembayaran cukai ke atas mereka. Sebaliknya, hanya golongan yang berkemampuan sahaja akan dikenakan cukai. Ianya akan menyebabkan jurang agihan pendapatan menjadi lebih kecil. Kebanyakan sistem cukai pendapatan individu mengamalkan pelepasan atau pemberian potongan cukai supaya golongan berpendapatan rendah dapat dikecualikan daripada cukai atau hanya membayar amaun cukai yang rendah. Di samping itu, pengenaan kadar progresif juga selaras dengan konsep pengorbanan agregat minimum. Bagaimanapun, untuk mengelakkan kesan negatif (disinsentif) terhadap usaha mengumpulkan pendapatan dan kekayaan, kadar tetap akan digunakan selepas tingkat kadar progresif tertentu dilaksanakan. BAB 6 1. Jumlah pendapatan En Tawil = RM36,000 +RM3,200 RM39,200 = Jumlah pelepasan cukai = Diri (RM8,000) + KWSP (RM3,960) + Premium insuran nyawa (RM3,600) + anak pertama (RM3,600) + anak kedua (RM1,600) + anak ketiga (RM800) + anak keempat (RM800) + anak kelima (RM800) + anak keenam (RM800) + belanja perubatan ibu bapa (RM900) = RM24,860. 199
  • 200. Jumlah pendapatan boleh dikenakan cukai Jumlah cukai = = RM39,200 – RM24,860 = RM14,340 (RM2,500 x 0%) + (RM2,500 x 1%) + (RM5,000 x 3%) + (RM4,340 x 5%) = RM392.00. Jumlah cukai yang perlu dibayar oleh Encik Tawil = RM43.40 – rebet (RM350) – zakat (RM100) = RM10 Jumlah pendapatan Puan Siti = RM15,000 Jumlah pelepasan cukai = Diri (RM8,000) + KWSP (RM1,650)+ Insuran (RM1,200) + belanja perubatan ibu bapa (RM1,000) = RM 11,850 Jumlah pendapatan boleh dikenakan cukai = RM15,000 – RM11,850 = RM3,150. Jumlah cukai = (RM2,500 x 0%) + (RM650 x 1%) = RM6.50 Jumlah cukai yang perlu dibayar oleh Puan Siti = RM6.50 – rebat (RM350) – zakat (RM50) = RM0 Kesimpulannya, kedua-dua En Tawil dan Puan Siti tidak perlu membayar cukai pendapatan bagi pendapatan mereka apabila taksiran berasingan dipilih. 2. Kaedah : Garis lurus Tahun Potongan Susutnilai 1 2 3 4 5 RM36,000 36,000 36,000 36,000 36,000 Keuntungan sebelum Cukai RM164,000 164,00 164,000 164,000 164,000 200 Bayaran Cukai Keuntungan selepas cukai RM45,920 45,920 45,920 45,920 45,920 RM118,080 118,080 118,080 118,080 118,080 Aliran Tunai RM154,080 154,080 154,080 154,080 154,080
  • 201. Kaedah : Sum-of-the-years’-digits Tahun Potongan Susutnilai 1 2 3 4 5 RM60,000 48,000 36,000 24,000 12,000 Keuntungan sebelum Cukai RM140,000 152,000 164,000 176,000 188,000 Bayaran Cukai Keuntungan selepas cukai RM39,200 45,560 45,920 49,280 52,640 RM100,800 109,440 118,080 126,720 135,360 Aliran Tunai RM160,800 157,440 154,080 150,720 147,360 BAB 7 1. Dua peranan utama belanjawan ialah (i) (ii) 2. Belanjawan sebagai instrumen polisi fiskal Setiap kerajaan menggunakan belanjawan untuk menggerakkan polisi-polisi fiskal yang melibatkan perbelanjaan dan pendapatan negara. Polisi-polisi fiskal akan mempengaruhi ekonomi seperti tingkat inflasi dan kadar penggangguran. Misalnya, pada masa ekonomi meleset, kerajaan akan menggunakan polisi fiskal yang boleh merangsangkan ekonomi seperti memperbanyakkan perbelanjaan kerajaan. Sebaliknya, dalam ekonomi yang terlalu ‘panas’ kerajaan akan menarik keluar wang dari pasaran agar tahap inflasi dapat dikurangkan. Belanjawan sebagai instrumen pengurusan kewangan Belanjawan boleh menjadi alat kawalan pengurusan ke atas agensi-agensi kerajaan yang membelanjakan wang untuk program dan aktiviti kepada rakyat. Kawalan biasanya berdasarkan konsep-konsep pengurusan yang menurunkan kuasa-kuasa membuat perancangan kewangan ke peringkat bawahan. Ianya akan dibuat bersama-sama dengan peraturan-peraturan perundangan dan arahan-arahan yang mesti dipatuhi. Biasanya pihak Perbendaharaan adalah agensi pusat yang paling penting mengawal pengurusan kewangan kerajaan. Perbelanjaan Mengurus (PM) yang juga dikenali sebagai perbelanjaan penggunaan digunakan untuk membiayai aktivitiaktiviti harian kerajaan yang bersifat ulangan dan berterusan. Perbelanjaan ini adalah nadi kepada operasi harian jentera 201
  • 202. pentadbiran kerajaan. Perbelanjaan Pembangunan (PP) pula ialah perbelanjaan bagi projek-projek agensi yang bertujuan mempercepatkan proses pembangunan negara. Perbezaan utama di antara perbelanjaan mengurus dan perbelanjaan pembangunan ialah (i) (iii) (iii) Sumber pembiayaan PM datang daripada Kumpulanwang Disatukan iaitu hasil-hasil utama kerajaan tetapi sumber PP adalah daripada lebihan akaun semasa atau pinjaman. Amaun perbelanjaan PP biasanya besar kerana projekprojek pembangunan memerlukan masa yang panjang dan modal yang besar. PM boleh dibuat ke atas item perbelanjaan yang kecil. Agensi yang memantau PM ialah Perbendaharaan sementara bagi PP ialah Unit Perancang Ekonomi. BAB 8 1. Fasa-fasa yang perlu diikuti bagi menyempurnakan sesuatu pusingan belanjawan ialah (i) Fasa perancangan dan analisis Fasa ini bukan sahaja dilakukan di awal pusingan belanjawan tetapi juga di peringkat-peringkat lain apabila diperlukan. Di peringkat awal, agensi-agensi kerajaan perlu merancang semua aktiviti yang hendak dijalankan bagi memenuhi matlamat negara. Ia juga perlu merancang perlaksanaan setiap aktiviti yang hendak dijalankan agar dapat disempurnakan dengan cekap dan berkesan. Pelbagai analisis perlu dilakukan bagi tujuan tersebut. (ii) Pembentukan belanjawan Belanjawan disediakan dan diluluskan di peringkat ini. Ia memerlukan kerjasama yang erat di antara semua agensi pelaksana dan agensi-agensi pusat yang berkenaan. Pelbagai peraturan dan kaedah perlu dipatuhi bagi menyediakan belanjawan jangka pendek dan jangka panjang. (iii) Fasa pelaksanaan belanjawan Belanjawan yang telah sah dimaktubkan sebagai undangundang bertindak sebagai panduan kepada pentadbir melaksanakan tugas mereka. Waran Am akan 202
  • 203. ditandatangan oleh Menteri Kewangan bagi membolehkan wang dikeluarkan daripada Kumpulan wang Disatukan. Seterusnya, waran-waran peruntukan akan dikeluarkan oleh Akauntan Negara kepada semua agensi kerajaan pada skala masa dan jumlah tertentu. (iv) 2. Fasa penilaian belanjawan Fasa ini bermula apabila tamat tahun semasa belanjawan. Ia melibatkan perakaunan, pengauditan dan penilaian semula aktiviti-aktiviti yang dilaksanakan dan tatacara perbelanjaan. Bukan sahaja agensi pelaksana dan beberapa agensi pusat seperti Perbendaharaan dan Unit Perancang Ekonomi terlibat dalam fasa ini, tetapi juga ia melibatkan Jabatan Audit dan Jawatankuasa Kira-kira Awam di Parlimen. Sepuluh langkah utama yang berlaku dalam proses penyediaan belanjawan mengurus tahunan ialah (i) Arahan penyediaan belanjawan melalui surat pekeliling Perbendaharaan. (ii) Penyediaan belanjawan oleh semua agensi pelaksana. (iii) Kelulusan anggaran belanjawan agensi oleh Pegawai Pengawal dan penyelarasan dilakukan supaya sesuai dengan dasar yang telah diputuskan oleh Jemaah Menteri. (iv) Cadangan belanjawan agensi dikemukakan kepada Perbendaharaan. (v) Agensi-agensi pusat (terutamanya Perbendaharaan) mengkaji cadangan belanjawan yang dikemukakan. (vi) Mesyuarat pemeriksaan belanjawan. (vii) Kelulusan belanjawan semua agensi oleh Perbendaharaan (Kertas Turus disediakan). (viii) Cadangan belanjawan dikemukakan untuk kelulusan Jemaah Menteri. (ix) Menteri Kewangan membentangkan belanjawan di Parlimen. (x) Belanjawan dimaktubkan sebagai undang-undang yang sah (diwartakan). BAB 9 1. C 2. D 203
  • 204. 3. Salah 4. Tahap I merupakan tahap pendapatan rendah di mana kebanyakan penduduk di negara berkenaan hanya mempunyai pendapatan sara diri. Keperluan yang diutamakan pada tingkat pendapatan ini ialah keperluan asas seperti makanan, pakaian dan kemudahan tempat tinggal. Ini tidak bermaksud penduduk tidak memerlukan perkhidmatan awam yang disediakan oleh kerajaan sama sekali. Pada tahap pendapatan ini, perkhidmatan awam utama yang perlu disediakan oleh kerajaan ialah pertahanan. Oleh yang demikian, perbelanjaan awam tidak begitu tinggi pada Tahap I. Sebaliknya, pada tahap II penduduk di negara berkenaan telah memperolehi tingkat pendapatan yang lebih tinggi. Keperluan sara hidup mereka telah dipenuhi. Maka, mereka akan mula memerlukan barangan swasta dan barangan awam yang lain untuk keselesaan dan kepuasan mereka. Semakin banyak barangan awam akan diminta seperti jalanraya, lampu jalan, lampu isyarat, sistem pembetungan yang baik dan sistem peparitan yang memuaskan. Selain itu, banyak lagi permintaan yang akan dikemukakan kepada sektor awam untuk menambahkan kebajikan masyarakat awam. Hal ini akan menyebabkan kerajaan terpaksa memperuntukkan semakin banyak perbelanjaan untuk memenuhi kehendak dan keperluan masyarakat. Semakin banyak sumber yang digunakan oleh sektor awam bermaksud semakin besar saiz sektor awam di negara berkenaan. BAB 10 1. C 2. Kuota import merupakan satu bentuk sekatan kepada kuantiti barangan yang dapat diimport ke dalam sesebuah negara. Kerajaan membuat keputusan untuk menghadkan jumlah barangan tertentu dan akan memberikan hak atau lesen mengimport barangan tersebut kepada pengimport tertentu yang tertakluk kepada syarat tersebut. Oleh kerana kuantiti yang terhad, barangan import berkenaan menjadi lebih mahal dalam pasaran tempatan dan diharapkan peningkatan harga ini akan menyebabkan pengguna beralih kepada barangan tempatan yang sama jenis dengannya. Ia merupakan satu alat untuk melindungi industri tempatan daripada persaingan antarabangsa. 204
  • 205. 3. Cukai perbelanjaan dianggap lebih baik daripada cukai pendapatan kerana ia mengalakkan aktiviti menabung di kalangan rakyat. Individu dan firma bebas untuk meningkatkan pendapatan dan ia akan menggiatkan persaingan dan pertumbuhan dalam ekonomi. Sementara cukai pendapatan pula dikatakan cenderung menyebabkan kesan negatif terhadap aktiviti produktif kerana semakin tinggi pendapatan individu dan firma semakin banyak pendapatan mereka terpaksa diserahkan kepada kerajaan dalam bentuk cukai. 4. Empat contoh alat-alat fiskal yang dapat memenuhi fungsi pengagihan atau ekuiti kerajaan ialah cukai pendapatan yang progresif, cukai ke atas barangan mewah, pemberian subsidi kepada golongan miskin dan pembinaan perumahan awam yang murah harganya untuk masyarakat berpendapatan rendah. 5. Untuk menghadapi persaingan yang hebat dalam era globalisasi, kerajaan perlu mempunyai kedudukan fiskal yang kukuh dan tidak boleh bergantung kepada sumber-sumber pembiayaan daripada luar. Oleh itu, kerajaan hendaklah berusaha meningkatkan keupayaan untuk menjana hasil cukai yang mencukupi terutamanya melalui cukai langsung dan tidak langsung, peningkatan keberkesanan perbelanjaan awam dan memperbaiki kecekapan dan produktiviti perusahaan-perusahaan awam. Walaupun kerajaan telah memperkenalkan sistem taksiran sendiri bagi cukai pendapatan untuk menjimatkan kos pentadbiran, ia hendaklah diikuti dengan penguatkuasa secara berterusan untuk mengenalpasti para penbayar yang lari daripada membayar cukai. Pengenaan penalti yang tinggi hendaklah dilakukan dan disebarkan secara meluas supaya menjadi halangan kepada aktiviti pelarian cukai ini. Maklumat yang meluas perlu disampaikan kepada rakyat supaya mereka mengambil tanggungjawab secara serius untuk menyerahkan cukai kepada kerajaan. Bagaimanapun, kerajaan perlu memodenkan sistem maklumat, perundangan pencukaian dan struktur cukai yang ada supaya lebih berorientasi mesra kepada pembayar cukai (taxpayer friendly). Cukai tidak langsung perlu mempunyai asas yang meluas dan tidak hanya melibatkan barangan terpilih sahaja. Untuk mengekalkan keharmonian dalam iklim perdagangan global, kerajaan tidak lagi boleh bergantung kepada cukai import. 205
  • 206. Dari sudut perbelanjaan awam pula, jumlah perbelanjaan yang banyak dan sentiasa meningkat adalah tidak bermakna jika tidak berjaya mencapai matlamat yang diingini. Semua jenis perbelanjaan awam perlu dikaji secara analisis kos faedah. Perbelanjaan yang tidak menbawa nilai hasil yang tinggi perlu dikurangkan. Para pegawai awam juga perlu mempunyai akauntabiliti yang lebih tinggi. Bilangan perusahaan awam yang banyak mendatangkan kos yang tinggi kepada kerajaan. Walaupun objektif penubuhan sesetengah perusahaan tersebut bukan untuk menjana keuntungan, ini tidak bermakna ia perlu sentiasa menanggung kerugian atau beroperasi pada kos yang tinggi. Semua perusahaan awam perlu berusaha meningkatkan kecekapan, mengurangkan pembaziran dan campurtangan politik serta dikendalikan oleh pegawai-pegawai profesional yang bertanggungjawab. 206

×