FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE                                 DO SUL                       ...
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3ResumoO direito à cidade e ao meio ambiente saudável e equilibrado, após a promulgaçãoda Constituição Federal de 1988 e d...
4Abstract      After the Federal Constitution of 1988 and the Statute of the City Law, the rightto a city and to a healthy...
5Sumário1. Introdução .......................................................................................................
67. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre paraempreendimentos residenciais ........................
71. Introdução                     Inexoravelmente o mundo está cada vez mais urbano. Em 2030 todas as                    ...
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142 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos      Esta seção tem por objetivo relacionar bre...
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16      No Brasil, após a promulgação da Constituição de 1988, o Direito Urbanísticopassa a ser um ramo do Direito positiv...
17       Mas qual o objeto do Direito Urbanístico? Mesmo institucionalizado, este ramoda ciência do Direito tem suas bases...
18       Também são elencados os deveres do ente federativo competente de ordenaro pleno desenvolvimento das funções socia...
19      Mas é com a Lei Federal n. 10.257/2001, o “Estatuto da cidade” que ficadefinitivamente consolidada a chamada “Orde...
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21          E esta necessidade se mostra relevante no momento em que, ao inserir naConstituição esta proteção, “a questão ...
22      O Direito ambiental foi um apêndice do Direito Administrativo e do DireitoUrbanístico, e só adquiriu sua autonomia...
23                    impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e                    preservá-lo ...
24que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01 suscitam, pois ao tratarmos dosobjetos tutelados por estas, deveremos uti...
25      A necessidade de um crescimento e de um desenvolvimento sustentáveldesencadearam então, a discussão das atividades...
26             A partir da Constituição Federal de 1988 que confere a propriedadeprivada a obrigatoriedade de desempenhar ...
27      Desta maneira, a função social das propriedades e o espaço por elasocupado, também devem contemplar, de certo modo...
28chamando à responsabilidade aqueles que antes, por imposição, e até estemomento por conforto, se omitiram das decisões. ...
293 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável             Esta seção tem por objetivo construir os ...
30      Em ordem de importância, as escolas que influenciaram o planejamentourbano no no Brasil foram a norte americana, a...
31modelo de organização e expansão urbana mais utilizado até hoje, “com cinco zonasconcêntricas propostas por Ernest Burge...
32      Também faz parte da escola de Chicago a visão chamada culturalista,fundamentada nos ensinamentos de Simmel e Tönni...
33passar do tempo, tendo em eventos como a queda do muro de Berlim e a extinçãodo bloco soviético um agravamento negativo ...
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35                     pós-fordismo, da desregulamentação e do ‘Estado mínimo’’[...]”. (SOUZA,                     2008. p...
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  1. 1. FUNDAÇÃO ESCOLA SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL Viviane Feitosa Simon PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTALO Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade Porto Alegre 2011
  2. 2. 2 VIVIANE FEITOSA SIMON PLANEJAMENTO URBANO AMBIENTALO Licenciamento Ambiental como instrumento de gestão e construção da cidade Monografia submetida à Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Sul para a obtenção de título de Especialista em Direito Urbano Ambiental. Orientador: Professor Luciano de Faria Brasil Porto Alegre 2011
  3. 3. 3ResumoO direito à cidade e ao meio ambiente saudável e equilibrado, após a promulgaçãoda Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, foram agregados aoplanejamento urbano de forma irreversível. Esta monografia, tendo como objeto acidade de Porto Alegre, revisa a maneira como os antigos planos de organizaçãoterritorial e de obras incorporam os princípios da manutenção e da preservação domeio ambiente para as gerações futuras tendo como base o licenciamentoambiental, instrumento de gestão, ocupação e controle do uso do solo e queestabelece condições e restrições para uso e ocupação deste. As investigaçõesrealizadas demonstram que ainda existe um caminho a trilhar, passando pelanecessidade de uma maior compatibilização entre os órgãos gestores desteprocesso e da definição dos objetivos ao qual o instrumento de fato se destina,considerando que alguns dos valores a proteger como meio ambiente,sustentabilidade e livre iniciativa entram em conflito aparente à medida que aconstrução da cidade demanda uma intervenção efetiva no ambiente.“Palavras-chave:” legislação urbano-ambiental, planejamento urbano, licenciamentoambiental, planos diretores Porto Alegre
  4. 4. 4Abstract After the Federal Constitution of 1988 and the Statute of the City Law, the rightto a city and to a healthy and balanced environment, were added to the urbanplanning irreversibly. This paper have used the city of Porto Alegre as a sample andhad the intention to research how the old land organization plans and building plansabsorbed the principles of maintenance and environment preservation to the futuregenerations using the environmental licensing, an instrument that regulatesoccupation and land use and that establishes conditions and restrictions for their useand occupation. The investigations accomplished that there is still a way to pass by.It passes by the increase of compatibility between the administrative responsibles ofthe process and by the definition of the objectives to which the instrument wascreated for, considering some values to protect as the environment, sustainabilityand free enterprise when this values are conflictant to the construction of the city,that demands an effective intervention in the environment.“Keywords:” urban-environmental law, urban planning, environmental licensing, PortoAlegre urban development plans
  5. 5. 5Sumário1. Introdução ............................................................................................................... 72 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos .............. 14 2.1 O Urbanismo.................................................................................................... 14 2.2 O Direito Urbanístico........................................................................................ 15 2.3 O Direito ambiental .......................................................................................... 19 2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente:................................. 22 2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios ........................................ 23 2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade .................... 25 2.5 O Direito a Cidade Sustentável........................................................................ 273 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável ............... 29 3.1 O que é Planejamento Urbano? ...................................................................... 29 3.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes? ............ 36 3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um Desenvolvimento Sustentável? .......................................................................................................... 374. Planejamento Urbano e Ambiental em Porto Alegre – Os PDDUA’s .................... 425. Planejamento Urbano e Licenciamento Ambiental ................................................ 53 5.1 O Plano Diretor como instrumento da Política Urbana .................................... 53 5.2 O Estatuto da Cidade....................................................................................... 53 5.3 O Licenciamento Ambiental, o Zoneamento Ambiental e o Planejamento Urbano ................................................................................................................... 586. Licenciamento Ambiental na prática...................................................................... 63 6.1 O instrumento Licenciamento Ambiental ......................................................... 63 6.2 O Licenciamento Ambiental em Porto Alegre .................................................. 66
  6. 6. 67. O Licenciamento Urbanístico Ambiental na cidade de Porto Alegre paraempreendimentos residenciais .................................................................................. 75 7.1 Licenças Ambientais Municipais ...................................................................... 75 7.2 O processo de licenciamento urbanístico ambiental: ....................................... 77 7.2.1 Processo administrativo de aprovação e licenciamento ambiental de projetos de edificação: ....................................................................................... 78 Tabela 1 – Elementos necessários a aprovação de projeto arquitetônico e licenciamento da construção na 1ª e 2a fases conforme art. 40 Dec. Mun. 12.715, de 23 de março de 2000 e alterações. .................................................. 80Conclusão ................................................................................................................. 90Bibliografia................................................................................................................. 97Anexos .................................................................................................................... 101
  7. 7. 71. Introdução Inexoravelmente o mundo está cada vez mais urbano. Em 2030 todas as regiões em desenvolvimento, incluindo Ásia e África, terão mais pessoas morando em áreas urbanas do que no campo. Nos próximos 20 anos, o Homo sapiens, “o humano sábio”, se tornará em Homo sapiens urbanus em praticamente todas as regiões do planeta. (Relatório Estado das Cidades do Mundo 2010/2011 - ONU, IPEA, 2010) Em meados do século 20, três em cada 10 pessoas do planeta moravam emáreas urbanas. Naquela época e ao longo das três décadas seguintes, a expansãodemográfica teve o crescimento mais rápido nas cidades do mundo todo.Posteriormente, teve lugar um processo lento, mas constante, de desaceleração. Na atualidade, metade da população mundial vive em áreas urbanas e até ametade deste século todas as regiões serão predominantemente urbanas. Segundoas previsões atuais, praticamente todo o crescimento populacional do mundodurante os próximos 30 anos estará concentrado nas áreas urbanas. Esta constatação, que já não é uma novidade para aqueles que trabalham naárea urbanística, demanda de maneira urgente um novo olhar sobre o objeto cidade. É preciso que entendamos como a cidade se estrutura, como seu território seconstrói e quais as estratégias realmente eficientes para conduzir estes processos. O primeiro passo já foi dado, que é a percepção da necessidade detrabalharmos por um prisma multidisciplinar, pois a cidade, antes vista como umterritório físico, hoje apresenta um sem número de planos de análise, algunsintangíveis e pertencentes aqueles que ainda não nasceram.
  8. 8. 8 Este novo olhar sobre a urbe, ao mesmo tempo em que suscita múltiplasanálises, conduz a um ponto de convergência que é a qualidade de vida dos quenela habitam. Alguns podem dizer que a qualidade de vida sempre foi o foco dos quetrabalham com a cidade nas suas mais diversas matérias, é verdade. O inicio diziarespeito à melhora das condições sanitárias, depois na qualidade do trânsito, depoisna organização das funções. A qualidade de vida sempre foi premissa. O que mudouentão? Mudou o conceito de qualidade e com ele o conceito de cidade. A partir dos anos 20 a organização do espaço urbano passa a ser tema depreocupação daqueles que gerenciam os aglomerados urbanos, pois o incrementodos mesmos começa a dar sinais de evolução rápida e constante. Estavam certos. Surgem então os Planos Diretores de Obras e os primeiros ensaios do que setornará o Planejamento Urbano. No Brasil não foi diferente. Os primeiros trabalhos a surgirem foram os planosde embelezamento, dentre os quais um dos mais significativos foi o Plano de PereiraPassos no RJ, seguidos pelos planos de conjunto, dos quais podemos citar o PlanoAgache e o Plano de Vias de São Paulo, os planos de desenvolvimento integrado,aonde estão a maioria dos trabalhos desenvolvidos no País e hoje trabalhos quepodemos chamar de planos de desenvolvimento urbanísticos ambientais. Os técnicos de cada época, a seu modo, tratavam os temas mais pertinentes,para não dizer urgentes, a condução do crescimento das cidades. Verifica-se que ahistória recente dos programas de planejamento urbano oriundos de uma orientaçãotecnocrática anterior à década de 70 instituiu políticas de natureza burocrática e, pormuitas vezes, descontextualizadas da realidade. Até a promulgação da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade em2001, o caráter civilista apoiado por: [...] uma ordem jurídica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliária que, ignorando o princípio da função social da propriedade que consta de todas as Constituições Federais desde 1934, seguiu afirmando o paradigma anacrônico do Código Civil de 1916, reforçando assim a tradição histórica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificação”. (FERNANDES, 2010, p 56)
  9. 9. 9 Este histórico fundamentado no papel individual da propriedade gerou planosdiretores orientados para o tratamento exclusivo do espaço físico configurando-se,em sua grande maioria, em planos de ordenamento territorial e não em documentosde planejamento urbano, como já foi mencionado. Com o advento da Constituição e principalmente do Estatuto da Cidade,foram incorporados à temática das questões urbanas alguns conceitos que forçaramum novo olhar sobre um objeto definido dentro dos limites físicos do território,demonstrando agora sua complexidade e exigindo dos gestores uma análisemultidisciplinar sobre a cidade e sua dinâmica de construção. Deve-se agoraconsiderar as interações sociais, políticas, culturais, econômicas e ambientais que,ao se mesclarem, produzem uma identidade e, por conseguinte, um novo território. Alguns conceitos já existentes, em relação ao princípio da função social dapropriedade, foram recepcionados e potencializados quando se trabalha a funçãosocial da cidade, trazendo para o centro da discussão que a cidade é construída apartir das propriedades, sejam elas privadas ou públicas. (FERNANDES, 2010) Outros foram anexados a partir da percepção da complexidade que compõema cidade e das modificações que sua consolidação impõe ao meio natural, como é ocaso da proteção e preservação do meio ambiente e do desenvolvimentosustentável. Agora o planejamento urbano deve dar conta de atender os preceitos legaisestabelecidos, interpretá-los na sua melhor forma, aglutinar os diversos atoressociais envolvidos na construção da cidade, elaborar um plano geral dedesenvolvimento que contemple o ordenamento territorial e aplicá-lo na forma deuma gestão democrática e participativa. (LACERDA, 2005) Para que toda esta responsabilidade depositada sobre o planejamento urbanovenha a resultar em um processo coerente de construção das cidades, éfundamental que os conceitos de planejamento e gestão sejam claros, pois, casocontrário, as medidas adotadas serão pontuais e estanques, não atingindo seuobjetivo. O Estatuto da Cidade reforça a importância do Plano Diretor como umimportante instrumento de planejamento, que visa orientar as ações dos agentespúblicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, quando este for
  10. 10. 10capaz de interagir com os diversos envolvidos na construção da cidade. O seu maiordesafio é a combinação e a conciliação entre as questões urbanas propriamenteditas e as questões ambientais, agora incorporadas através do principio dodesenvolvimento sustentável. Portanto, [...] a aproximação entre as questões ambiental e urbana, questionando a aparente trajetória que vai da oposição, fundada na visão dual entre ambiental e social, à conciliação, que toma corpo em propostas de políticas e se expressa no conceito de sustentabilidade. (COSTA; BRAGA, 2002, p 1) A simultaneidade com a qual os eventos acontecem no processo deconstrução e consolidação da cidade, ou seja, as questões sociais, urbanas eambientais não ocorrem dissociadas e nem podem ser assim analisadas, mas aspolíticas públicas que pretendem ordenar e tratar tais questões as fracionam eindividualizam como peças estanques de sistemas separados. (COSTA, 2002) A dualidade entre social e ambiental é muito clara1, e como estas duasquestões se aproximam na forma destas políticas públicas, quando há o interessepara tal, isso demonstra a possibilidade da solução de conflitos que não podem serdissociados de seus elementos sociais, bióticos e abióticos, ou seja, a formulaçãodas políticas públicas em torno das questões ambientais, sociais e urbanas, mesmopartindo de origens diversas, deve apontar um ponto de convergência que é oconceito de desenvolvimento sustentável. Esta convergência não conduzirá aapenas um ponto, mas sim a vários caminhos de convergência. Para auxiliar os gestores na formulação destas políticas públicas sistêmicas,alguns instrumentos legais foram criados e integrados ao planejamento e a gestãourbana e o Licenciamento Ambiental, instrumento da Política Nacional do MeioAmbiente que permite a ação do Poder Público na regulação da implantação deempreendimentos potencialmente poluidores ou que degradem o ambiente natural, é1 Poucos conceitos têm sido tão amplamente utilizados como o de desenvolvimento sustentável, numaparente consenso revelador mais de imprecisão do que de clareza em torno de seu significado. Combase em uma revisão de abordagens recentes, argumenta-se que a noção de desenvolvimentourbano sustentável traz consigo conflitos teóricos de difícil, porém não impossível reconciliação: a)entre as trajetórias da análise ambiental e da análise urbana que, originando-se em áreas doconhecimento diferentes, confluíram na proposta de desenvolvimento sustentável [...] (COSTA, 1999,p 1)
  11. 11. 11aquele que congrega os princípios da preservação e manutenção do meio ambientee do desenvolvimento sustentável. Vários conceitos compõem o entendimento sobre a utilização do instrumentodo licenciamento ambiental, seu foco de atuação, e como ele interage com asdiversas questões – sociais, culturais, territoriais, etc..- para atingir seus objetivos depreservação do meio ambiente, seja ele natural, artificial, construído ou urbano, pois,conforme Costa (1999, p. 56) “o discurso ambiental invade e se mistura com o doplanejamento e da intervenção sobre o ambiente construído, como se sempretivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios à oposição conceitualmencionada.” Assim, a questão central desta monografia é o instrumento do LicenciamentoAmbiental como um instrumento de gestão e construção da cidade, a partir doexame de dois elementos fundamentais: a história recente do planejamento urbanono Brasil e em Porto Alegre e da legislação existente. Se, por um lado, se pretende verificar de que forma se consolidou o conceitode meio ambiente como plano de análise do território urbano, por outro, se pretendeavaliar em que medida o Licenciamento Ambiental é de fato um instrumento deproteção deste meio ambiente dentro da cidade. Em relação aos conteúdos, cabe esclarecer que por constituírem matériaabrangente e complexa, não se pretende detalhá-los e avaliá-los criticamente.Entretanto, quando a situação assim exigir, serão tratados de forma específica,especialmente para demonstrar a importância dos mesmos frente às questõeslevantadas. Em primeiro lugar, a partir da matéria ambiental e sua inserção comopremissa para o planejamento urbano e, em segundo lugar, do LicenciamentoAmbiental como instrumento de realização e garantia deste para os moradores dascidades. Desta forma, embora o pressuposto desta dissertação seja tratar do conteúdorelacionado ao meio ambiente como Direito Positivado pela Constituição Federal de1988 e como este é contemplado no Planejamento Urbano de modo geral e demodo particular em Porto Alegre, tendo o Licenciamento Ambiental comoinstrumento para tal, a diferença em relação ao grau de profundidade dado aotratamento das diversas questões, que porventura possa ocorrer, será consequencia
  12. 12. 12das necessidades de esclarecimentos que surgem e não desatenção com os demaisassuntos que também são essenciais. O material pesquisado é composto de textos, publicações, entrevistas eanotações de aula de diversas origens. A presente monografia se estrutura em sucessivas partes que propiciaram,por justaposição de conteúdos, fazer associações e analisar em que medida oprojeto apresentado em julho de 2010 pode ser verificado positivamente em algumasde suas hipóteses e em outras não, demonstrando a necessidade de novasinvestigações. Portanto, no capítulo 2, faz-se referência a legislação que orienta a atuaçãodaqueles que operam na esfera urbanística e ambiental, abordando os principaisconceitos do Direito Urbanístico e do Direito Ambiental e suas sobreposiçõesquando tratamos do objeto cidade. No capítulo 3, em uma seqüência de questionamentos que pretendemembasar o ponto de partida da transformação da teoria legal em prática, queacontece através do Planejamento Urbano, busca-se compreender as origens e astransformações desta área de estudo e suas aplicações na construção e gestão doterritório. No capítulo4, apresenta-se uma síntese das experiências vividas pela cidadede Porto Alegre através de uma visão panorâmica dos Planos Diretores existentes esuas principais características. No capítulo5, apresenta a relação entre o Planejamento Urbano e oInstrumento do Licenciamento Ambiental segundo a abordagem dos artigos 182, 183e 225 da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01. No capítulo6, o instrumento do Licenciamento Ambiental é abordado a partirde sua origem legal e faz-se uma comparação de seu efetivo emprego na cidade dePorto Alegre através dos órgãos municipais responsáveis. No capítulo 7, a partir de um objeto definido, no caso empreendimentos daconstrução civil para uso residencial, busca-se entender o processo doLicenciamento Urbanístico Ambiental de aprovação junto a municipalidade ao qualestes são submetidos.
  13. 13. 13 Por fim, No capítulo 8, conclui-se a presente monografia, identificando-se asprincipais intenções do legislador ao criar o instrumento do Licenciamento Ambientale as dificuldades encontradas por seus operadores quando da sua utilização,destacando a necessidade da multidisciplinaridade para sua efetiva consolidaçãocomo instrumento de construção e gestão da cidade.
  14. 14. 142 Legislação Urbanística e Legislação Ambiental – Princípios e Conceitos Esta seção tem por objetivo relacionar brevemente a legislação Urbanística ea legislação Ambiental de forma a proporcionar uma base para a avaliação doinstrumento do Licenciamento Ambiental e como ele se insere dentro dos doisconjuntos legais. É importante que alguns conceitos sejam pontuados para que, aolongo do trabalho, tenhamos claro a partir de que premissas estamos construindonossas conjecturas e proposições. Não é intenção deste capítulo, e nem seriapossível, aprofundar o tema na medida de sua importância, mas tentaremos sim,relacionar aspectos relevantes de ambas as legislações para realizar um trabalhoprático e focado, apontando os princípios e suas aplicabilidades para aimplementação e uso do instrumento.2.1 O Urbanismo O urbanismo, termo utilizado para definir o campo do conhecimento que seocupa em ordenar e distribuir as atividades que se desenvolvem dentro do territórioda urbe (urbe, do latim significa cidade), de forma a constituir uma análise multi einterdisciplinar para que seja alcançada a melhor qualidade de vida possível para apopulação que nela habita, surgiu como demanda obrigatória à solução dosproblemas oriundos do crescimento das cidades. Segundo a Sociedade Brasileira de Urbanismo: O Urbanismo surgiu entre o final do séc. XIX e o início do séc. XX, com a necessidade de intervenções nas cidades que sofriam com o grande aumento da população, em função do êxodo rural, a insalubridade, problemas de habitação e de circulação, à época da revolução industrial. A sua maturidade teórica só foi alcançada em meados do século XX. O termo urbanismo teria surgido com o seu atual significado em 1868 quando Ildefonso Cerdá escreveu a Teoria General de la Urbanización. Contudo existem outras versões para o surgimento do termo Urbanismo. Segundo Bardet (1990) este termo surgiu por volta de 1910, na França, no Bulletin de la Societé Geographique, para denominar uma “nova ciência” que se diferenciava das artes urbanas anteriores por seu caráter crítico e reflexivo e, pela sua pretensão científica, sendo, epistemologicamente, o estudo da
  15. 15. 15 cidade. (http://sburbanismo.vilabol.uol.com.br/o_urbanismo.htm, acesso em 02/02/2011) Com o aumento da necessidade de ordenação técnica das cidades surgiramos planos de obras, planos diretores o planejamento urbano e a regulação jurídicadestes temas, que vem a ser o Direito Urbanístico e seu arcabouço legal agregado. A necessidade de solucionar os conflitos oriundos da ocupação do solourbano, do acesso a moradia e do próprio ordenamento do território, queultrapassaram a esfera das questões viárias, sanitárias e estéticas, naturalmenteconduziram a “novas formas de pensamento, de planejamento e de gestão do soloda cidade, especialmente, a adição de novos conteúdos ao estudo das questões.urbanas.” (VIZZOTTO, 2009, p. 12) Com estes novos conteúdos, a análise urbana passa a ter um olhar sobre osaspectos econômicos, socioculturais e ambientais da cidade, extrapolando os limitesfísicos do território e fazendo com que as teorias até então vigentes necessitassemde uma nova abordagem. Isto é muito claro em relação, por exemplo, a propriedade,que hoje coexiste com o principio da função social da propriedade, que, além dequestionar a forma de um dos direitos mais clássicos do mundo legal, também alteraa relação da construção do território com seu módulo básico. Em resposta a todas estas demandas, o Direito Urbanístico consolida-secomo um ramo autônomo da ciência do Direito. O planejamento urbano2, mesmoestando correlacionado ao direito urbanístico possui objeto de trabalho distinto eserá tratado em outro capitulo de forma mais específica.2.2 O Direito Urbanístico2 Enquanto o urbanismo se refere aos processos e programas de otimização e sustentabilidade doespaço urbano nos seus mais variados aspectos territoriais, socioeconômicos e ambientais, incidindosobre a produção, ocupação, estruturação e renovação desse solo, o planejamento urbano pode serdefinido como a atividade técnica multidisciplinar correspondente ao estudo dos fenômenos urbanos,da regulação e do controle do espaço urbano na visão macro e não apenas de ordenação fisica-territorial. (VIZZOTTO, 2009.p.13)
  16. 16. 16 No Brasil, após a promulgação da Constituição de 1988, o Direito Urbanísticopassa a ser um ramo do Direito positivado. Conforme Andrea Vizzotto: O Direito Urbanístico é o ramo do direito publico que trata da política espacial da cidade. Todavia, essa política não se restringe à ordenação territorial do espaço urbano, mas a analise e à regulação do espaço urbano na sua dimensão física, econômica, sóciocultural e ambiental. Todos esses aspectos reunidos representam o direito à cidade, englobado o direito a moradia, à regularização fundiária, aos serviços de saneamento básico, à saúde, ao trabalho, a educação, ao lazer a gestão democrática da cidade e ao meio ambiente sustentável e equilibrado. A questão urbanística, portanto, cerne do Direito Urbanístico, poderia ser traduzida como o conjunto de atividades destinadas ao planejamento e a gestão do solo urbano nas suas mais diversas etapas técnicas, visando não só a ordenação, mas também a racionalidade, a estética, a salubridade do espaço urbano, com garantia de acesso aos serviços e à infra-estrutura urbana, o direito à moradia, ao trabalho e ao lazer, tendo por fio condutor da(sic) sustentabilidade da cidade para as presente e futuras gerações e visando ao bem estar dos habitantes. Didadicamente (sic), o Direito Urbanístico poderia ser conceituado como o ramo do Direito Publico que busca discutir, sistematizar e interpretar o conjunto de princípios e regras reguladoras da atividade urbanística, entendida na sua amplitude moderna. (VIZZOTTO, 2009. p.13) O Brasil é, segundo o artigo 1o da sua Constituição Federal, uma RepúblicaFederativa formada por estados, municípios e Distrito Federal, sendo estes, entesautônomos e juridicamente responsáveis dentro dos seus âmbitos de competênciaconforme estabelece a própria Constituição em capítulos e artigos específicos. Éimportante para a compreensão de como o Direito Urbanístico e suas leisinfluenciam as diversas esferas de competência entender que estas competênciasacontecem de forma sistemática. Pode-se afirmar que competência constitucional equivale à parcela de poder de atuar, dispor e legislar. A repartição de competências constitucionais é, portanto, a essência do modelo federativo. Levando a comparação para outro ramo do Direito, diríamos ainda que a competência equivale à capacidade do Direito privado, isto é, ao poder de praticar atos jurídicos. De fato, no caso da organização federativa, atribuir competência à União e aos estados significa capacitá-los para o exercício dos poderes que a cada um incumbe nos termos da Constituição. No caso do Direito Urbanístico e da política urbana, as competências constitucionais estão distribuídas na forma de sistema. Aqui, a imagem de movimento de um conjunto de engrenagens traduz a idéia concreta do funcionamento das competências de forma sistemática. (VIZZOTTO, 2009. p.17)
  17. 17. 17 Mas qual o objeto do Direito Urbanístico? Mesmo institucionalizado, este ramoda ciência do Direito tem suas bases em uma composição multidisciplinar deconhecimentos. Esta prerrogativa não é exclusividade do Direito Urbanístico, que“dialoga diretamente com o Direito Constitucional, onde esta sua matriz diretiva, como Direito Ambiental, com o Direito Administrativo [...], Direito Civil, [...], e com ramosdo conhecimento não-juridicos, como o Urbanismo, a Historia, a Sociologia e aAntropologia, entre outros [...]”(VIZZOTTO, 2009. p.14), mas que acaba por setraduzir na construção de conceitos “abertos”, o que é uma peculiaridade em relaçãoas demais normas jurídicas. Esta característica se faz necessária para que, ao longo do tempo, o conjuntode leis e normas elaborado possa evoluir juntamente com seu objeto que é a cidade. Como diz o Arq. Newton Burmeister: “A cidade que amanhece não é a mesmaque adormece, e a que adormece não é a mesma que amanhece.” (Jornal doComércio, 26/10/2009) É importante saber que as normas que compõem o Direito Urbanístico sãonormas de ordem pública3 e que agem na proteção de direitos difusos, estacondição é reafirmada quando da promulgação da Lei 10.257 de 2001 – Estatuto daCidade - que no seu artigo 1o “ratifica a natureza jurídica das normas urbanísticas aoafirmar que a referida lei estabelece normas de ordem pública e interesse social.”(VIZZOTTO, 2009. p.16) Nossa Constituição menciona o Direito Urbanístico no inciso I, do artigo 24que trata das competências concorrentes da União, Estados e Distrito Federal o que,já poderia indicar a autonomia da matéria, mas longe de se esgotar neste artigo,encontramos ainda um capítulo com dois artigos (art. 182 e 183) que trazem ao textoConstitucional muitas inovações em relação aos textos anteriores, principalmenteem relação à função social da propriedade e ao uso do Plano Diretor comoinstrumento indicador desta.3 O Direito Urbanístico é composto por normas de ordem publica. Isso significa dizer que sãoexigíveis de imediato, de plano. Esse tipo de norma pode ser classificado como norma publica namedida em que regula e impõe, imediatamente, um modo de agir determinado, na proteção de direitodifuso, [...] Como normas publicas que são as normas urbanísticas possuem força cogente, ou seja,são impositivas. Por consequencia, não são transacionáveis e, portanto, são indisponíveis.(VIZZOTTO, 2009.p.15)
  18. 18. 18 Também são elencados os deveres do ente federativo competente de ordenaro pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar deseus habitantes, conforme diretrizes gerais fixadas na Lei 10. 257/01, que vem aregulamentar estes artigos. Depreende-se então que “o princípio da função social da propriedade constituio núcleo central do Direito Urbanístico”. Também é possível relacionar outrosprincípios Constitucionais que conferem ao Direito Urbanístico autonomia erelevância material, como o princípio da dignidade da pessoa humana e o princípioda igualdade. (GUIMARÃES, 2004) Segundo Nathalia Guimarães: O princípio da dignidade da pessoa humana está disciplinado na Constituição Federal de 1988 no Art. 1º, inciso III. Tal princípio reveste-se do entendimento atual de que o ser humano deverá ser respeitado por se tratar, simplesmente, de um ser humano. É de tal relevância o princípio da Dignidade da Pessoa Humana que na elaboração da nova Carta Constitucional da União Européia tal preceito encontra-se à frente mesmo do direito à vida. Não é dever garantir-se apenas a vida, mas a vida com dignidade. Considerando o respeito pelas virtudes e qualidades humanas, o Direito Urbanístico, uma vez voltado ao desenvolvimento das técnicas de ordenação dos territórios e utilização social da propriedade, apresenta-se como ciência das mais relevantes para a concretização do direito à dignidade da pessoa humana. Não há dignidade sem moradia, sem condições de habitação, sem instrumentos urbanos que garantam a circulação, o lazer e o trabalho. O Direito Urbanístico é fundado, ainda, no princípio da igualdade. O princípio da igualdade do cidadão perante a lei, consagrado na Constituição Federal do Brasil no artigo 5º, caput. É, pois, um direito fundamental do cidadão brasileiro. Considerando a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade, esta deve se traduzir na elaboração e aprovação de planos que estabelecem regras respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo urbano ou rural. A todo cidadão deve estar garantido, igualitariamente, o acesso à cidade. (GUIMARÃES, 2004. p. 8) Também podemos extrair destes artigos4 outras normas e conceitos como adeterminação prévia e justa indenização em dinheiro para o caso dedesapropriações de imóveis urbanos, Imposto Predial e Territorial progressivos,Usucapião urbano para fins de moradia e o principio da função social da cidade.4 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conformediretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociaisda cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Constituição Federal).
  19. 19. 19 Mas é com a Lei Federal n. 10.257/2001, o “Estatuto da cidade” que ficadefinitivamente consolidada a chamada “Ordem Urbanística”, entendida comoconjunto de normas de Direito Urbanístico, ramo autônomo na disciplina jurídica.2.3 O Direito ambiental Fazendo uma breve análise sobre a ocorrência da temática do meio ambientenas constituições brasileiras, podemos dizer que a primeira a abordar a questão,mesmo que de maneira diversa aquela como hoje fazemos, foi a Constituição de1934, que trazia em seu texto alguns dispositivos de proteção às belezas naturais,patrimônio histórico, artístico e cultural e também a competência da União emmatéria de riquezas do subsolo, mineração, águas, florestas, caça, pesca e suaexploração. Em 1937, a Carta Magna a época preocupava-se com os monumentoshistóricos, artísticos e naturais. Atribuía competência para União legislar sobreminas, águas, florestas, caça, pesca, subsolo e proteção das plantas e rebanhos, Osmesmos itens foram registrados na constituição de 1946, que, além de manter adefesa do patrimônio histórico, cultural e paisagístico, conservou a competêncialegislativa da União sobre saúde, subsolo, florestas, caça, pesca e águas.Dispositivos semelhantes estavam presentes também na Constituição de 1967 e naEmenda Constitucional nº 1/69, sendo que nesta última, aparece pela primeira vez ovocábulo “ecológico”. (MASCARENHAS, 2004) Estes dispositivos preconizavam a garantia da perpetuação econômica dasatividades desenvolvidas no país, visto que a exploração dos recursos naturais, eestamos falando quase que especificamente do extrativismo, era a base daeconomia da época e não o uso racional dos recursos ou a proteção do meioambiente. Apesar dos critérios hoje equivocados a luz do conhecimento presente, nãopodemos desconsiderar a importância significativa destas regulamentações(referentes ao subsolo, à mineração, à flora, à fauna e às águas, por exemplo), poisalguns dos códigos, como o Código Florestal que foi promulgado em 1965, aindahoje presta relevante contribuição a preservação ambiental.
  20. 20. 20 A Constituição Federal de 1988 trouxe grandes inovações junto ao tema, foi aprimeira a efetivar a tutela ao meio ambiente, pois até então esta temática estavacontemplada em várias leis infraconstitucionais, como alguns Códigos específicos ea Lei 6938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgação da CF em 1988, que consagra a proteção ambiental emum capitulo específico intitulado Do Meio Ambiente5 e em outros artigos esparsos,este tema ganha vulto e acaba por permear outras várias esferas do Direito, comopor exemplo, o Direito Urbanístico. Como bem coloca José Afonso da Silva: O ambientalismo passou a ser tema de elevada importância nas Constituições mais recentes. Entra nelas deliberadamente como direito fundamental da pessoa humana, não como simples aspecto da atribuição de órgãos ou de entidades públicas, como ocorria em Constituições mais antigas. (SILVA. 2003. p. 43) E ainda, complementa o mesmo autor: a “Constituição de 1988 foi, portanto, aprimeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela éuma Constituição eminentemente ambientalista. (2003. p. 46) Herman Benjamin, em seu texto Proteção Constitucional do Meio Ambientefaz alguns questionamentos sobre a necessidade do legislador em adicionar o temaa Constituição. Diz ele: “É preciso constitucionalizar? Haveria essa necessidadeabsoluta de contar, no texto da norma maior, com dispositivos tratando do tema[...]?” (2002. p. 62) E constata que sim, que a constitucionalização do meio ambiente parece ser,como o autor coloca; [...] uma tendência universal, de certa maneira irresistível, [...]. Hoje são poucos os países que ainda não alteraram a sua carta maior para incluir tal tutela. Um dos últimos a fazê-Io, e o fez após tentativas varias no decorrer dos anos, foi a Alemanha na sua Constituição unificada, após a queda do muro de Berlim, todavia ainda ha uns poucos países onde essa norma constitucional pelo menos não esta prevista expressamente, como é o caso dos Estados Unidos e da Itália. (BENJAMIN, 2002. p. 62)5 Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum dopovo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever dedefendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
  21. 21. 21 E esta necessidade se mostra relevante no momento em que, ao inserir naConstituição esta proteção, “a questão ambiental fica elevada ao plano máximo dahierarquia das leis” e como conseqüência positiva é possível buscar um sentidoredistributivo dos benefícios e custos ambientais. (op.cit. 2002. p. 63) Outro ponto importante do discurso de Herman Benjamin é sua abordagemcomparativa ao Código Civil: [...] com a norma constitucional, especialmente na forma redigida em 1988, estabeleceu-se um dever de não degradar, ou seja, inverteu-se aquele paradigma clássico do Código Civil de que tudo é possível, inclusive destruir, desde que sejam respeitados os direitos dos vizinhos. E por vizinhos, entendemos, tradicionalmente, na civilística, pelo menos naquela seguida pelo Brasil, os geograficamente próximos Afora esse ponto, o Direito Privado, na sua base, permitia fizéssemos, como dominus e ate como posseiros, ou sem ser dominus ou posseiros, tudo o que quiséssemos, inclusive destruir - e isso acabou influenciando o Direito Publico. E a Constituição, no art. 225, altera integralmente esse paradigma civilístico que dominou o nosso ordenamento jurídico e a própria doutrina ate bem recentemente. (BENJAMIM, 2002. p. 63) Como o Direito Urbanístico, o Direito ambiental tem as suas peculiaridades, ea primeira delas, e a mais importante talvez, é o fato de tutelar bens que são deinteresse plurindividual, ou seja, são interesses que superam os interessesindividuais ou coletivos, e esta característica já confere a este ramo do direito anecessidade de uma compreensão diferenciada. Também é importante, perguntarmos se o Direito ambiental é um ramo doDireito Público ou do Direito Privado? Podemos deduzir que é um ramo do DireitoPúblico, mas os interesses defendidos por ele não pertencem a categoria deinteresse publico (direito público) nem de interesse privado (direito privado).Podemos dizer que o Direito ambiental trata da proteção dos interesses difusos6,pois cuida, sim, de interesse pertencente a cada um e ao mesmo tempo, a todos. O objeto do Direito ambiental é indivisível, e os titulares deste direito sãoindetermináveis, ligados apenas por circunstancia de fato. Trata-se do conhecidointeresse transindividual como já mencionamos no parágrafo anterior. Sãointeresses dispersos ou difusos situados numa zona intermediaria entre o publico e oprivado.6 Interesses difusos: São aqueles de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas.
  22. 22. 22 O Direito ambiental foi um apêndice do Direito Administrativo e do DireitoUrbanístico, e só adquiriu sua autonomia com base na legislação vigente e, emespecial, com o advento da Lei 6938/81. (SIRVINSKAS, 2011) Segundo Wanderley Rebello Filho, podemos entender por Direito ambiental “oconjunto de normas e princípios editados objetivando a manutenção de um perfeitoequilíbrio nas relações do homem com o meio ambiente.” (2002, FERNANDESNETO apud REBELLO FILHO, Wanderley, s/d. p.15). Quanto a relação do Direito ambiental com os demais ramos do Direito, pode-se depreender que este não se encontra em "paralelo" a outros "ramos" do Direito. O Direito ambiental é um direito de coordenação entre estes diversos "ramos". E, nesta condição, é um Direito que impõe aos demais setores do universo jurídico o respeito as normas que o formam, pois o seu fundamento de validade é emanado diretamente da Norma Constitucional. (ANTUNES apud, REBELLO FILHO, 2002, p. 13, 1996. p. 21)2.3.1 Princípios constitucionais de proteção do ambiente: Para extrairmos das normas constitucionais os princípios relativos à proteçãoe preservação do meio ambiente devemos fazer uma análise sistêmica das mesmas.Esta análise conduzirá as diretrizes para todo o ordenamento jurídico existente naCarta Magna. A proteção ao meio ambiente e o direito a ele são um verdadeiro amalgamade vários princípios, como por exemplo: os princípios da supremacia do interessepúblico na proteção do ambiente em face dos interesses privados, do direito humanofundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, da obrigatoriedade daintervenção estatal para preservação e recuperação do ambiente, da prevenção, daprecaução, da proteção da biodiversidade, da responsabilização pelo danoambiental, do desenvolvimento sustentável, etc... (JELINEK, s/d). Chama a atenção Paulo José Leite Farias sobre os princípios diretamenterelacionados à norma matriz da proteção ambiental: Dispõe a Constituição Federal no "caput" do art. 225, integrante do Titulo da Ordem Social: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial a sadia qualidade de vida,
  23. 23. 23 impondo-se ao Poder Publico e a coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Insculpidos na Constituição Federal de 1988, no referido artigo 225 da C.F./88, destacam- se os seguintes princípios: a) principio da obrigatoriedade da intervenção estatal (caput e parágrafo primeiro); o b) principio da prevenção e precaução (caput, § 1 , inciso IV, com a exigência do EIA/RIMA); o c) principio da informação e da notificação ambiental (caput e § 1 VI); d) principio da educação ambiental (caput e § 1° VI); , e) principio da participação (caput); o f) principio do poluidor pagador (§ 3 ); o g) princípios da responsabilidade da pessoa física e jurídica (§ 3 ); h) principio da soberania dos Estados para estabelecer sua política o ambiental e de desenvolvimento com cooperação internacional (§ 1 do artigo 225 combinado com as normas constitucionais sobre distribuição de competência legislativa); e i) principio do desenvolvimento sustentado: direito intergerações (caput) (FARIAS, 1999. p. 247)2.3.2 Atuação do Direito ambiental e seus princípios Segundo Sirvinskas; O direito ambiental atua na esfera preventiva (administrativa), reparatória (civil) e repressiva (penal). Compete ao Poder Executivo, na esfera preventiva, estabelecer medidas preventivas de controle das atividades causadoras de significativa poluição, conceder o licenciamento ambiental, exigir o estudo de impacto ambiental e seu respectivo relatório (EIA/RIMA), fiscalizar essas atividades poluidoras etc. Compete ao Poder Legislativo ainda, na esfera preventiva, elaborar normas ambientais, exercer o controle dos atos administrativos do Poder Executivo, aprovar o orçamento das agencias ambientais etc. Compete ao Poder Judiciário, na esfera reparatória e repressiva julgar as ações civis publicas e as ações penais publicas ambientais, exercer o controle da constitucionalidade das normas elaboradas pelos demais poderes etc. Compete ao Ministério Público, por fim, na esfera reparatória e repressiva, firmar termo de ajustamento de condutas -, instaurar inquérito civil e propor ações civis publicas e ações penais publicas ambientais. [...] Como se vê, o direito ambiental esta se transmigrando do direito do dano para o direito do risco. Esse novo ramo do direito deve atuar mais intensamente na esfera preventiva, pois a reparação do dano nem sempre poderá reconstituir a degradação ambiental. (SIRVINSKAS, 2011, p. 90) Os princípios servem como base para o estudo e a compreensão do conjuntode leis que compõem determinado ordenamento jurídico. É importante quetenhamos claro os princípios que fundamentam o Direito Ambiental e toda a análise
  24. 24. 24que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01 suscitam, pois ao tratarmos dosobjetos tutelados por estas, deveremos utilizar aqueles que estão nos seus núcleose não outros, ainda que correlatos aos mesmos objetos. Celso Antônio Bandeira de Mello nos diz que: “ [...] violar um princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais.” (MELLO, 1980, p. 230). A partir do art. 225 podemos dizer que a base constitucional da nossa políticaambiental está assentada no direito fundamental ao meio ambiente equilibrado e nosprincípios do desenvolvimento econômico sustentável, da ordem econômica e dafunção socioambiental da propriedade O termo direito fundamental se aplica àqueles direitos arrolados e positivadosna esfera do direito constitucional. Com a Constituição de 1988, o direito ao meioambiente equilibrado foi integrado à categoria de direito fundamental. E a garantia deste direito é dever e obrigação dos Poderes Públicos e dacoletividade, que deverá defendê-lo e preservá-lo e ainda previsiona a adoção desanções para as condutas ou atividades lesivas. Com isto, este direito passa a terinfluência direta sobre a vida e a economia do país, pois solicita claramente quesejam revistos os modos de operação da sociedade até então praticados. Nesse contexto, o desenvolvimento das cidades e o adensamento demográfico não podem descuidar da necessidade de preservação ambiental – aqui compreendida toda a extensão do conceito de meio ambiente –, para garantir sadia qualidade de vida à população. (JELINEK, s/d, p. 3) É importante então que o crescimento econômico e o meio ambiente, namedida em que um é fonte de recurso para o outro, devam coexistir de formaharmônica e complementar. Nesse sentido, a adoção de políticas de gestão urbanae ambiental coerentes e complementares podem permitir o desenvolvimentoecologicamente equilibrado, sem comprometer os recursos naturais necessáriospara esta e para as futuras gerações.
  25. 25. 25 A necessidade de um crescimento e de um desenvolvimento sustentáveldesencadearam então, a discussão das atividades e empreendimentos que causamimpacto ambiental e precisam ser avaliadas, controladas, mitigadas, compensadas emonitoradas, a fim de que a qualidade de vida no meio ambiente urbano possamelhorar. Este crescimento, que deve acontecer de maneira sustentável, também temseus fundamentos em outros artigos da mesma Constituição de 1988. É relevantecitarmos que o modelo capitalista adotado pela ordem econômica existente no Brasile que dentre os princípios que a sustentam, elencados no art. 170 da ConstituiçãoFederal, estão o da propriedade privada (inc. II) e da livre concorrência (inc. IV),reforçados pelo princípio da livre exploração econômica, inserido no parágrafo únicodo mencionado artigo, que diz que a todos é livre o exercício de qualquer atividadeeconômica, independente de autorização dos órgãos públicos, salvo os casosexpressos em lei. Aqui temos um claro exemplo do comentado no início deste tópico, onde foicitado que “É importante que tenhamos claro os princípios que fundamentam oDireito Ambiental e toda a análise que o art. 225 da CF de 1988 e a Lei 10.257/01suscitam, pois ao tratarmos dos objetos tutelados por estas deveremos utilizaraqueles que estão nos seus núcleos e não outros, ainda que correlatos aos mesmosobjetos.” Pois, estando o crescimento e o desenvolvimento (e aqui estamosenfocando o crescimento e o desenvolvimento econômico que são força motriz dasociedade e integram a ordem econômica) no mesmo plano dos princípios quefundamentam o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, estes devemser analisados sob o mesmo prisma e não sob interesses diversos. É na esteira desse entendimento que se nota o inter-relacionamento do art. 225 (que trata do meio ambiente) com o art. 170 (que trata da ordem econômica) e o art. 193 (referente à ordem social), em conformidade com o o os princípios fundamentais inscritos nos arts. 1 e 3 , todos da Constituição Federal. (JELINEK, s/d, p. 6)2.4 O princípio da função social da propriedade e o direito a cidade
  26. 26. 26 A partir da Constituição Federal de 1988 que confere a propriedadeprivada a obrigatoriedade de desempenhar uma função social e com a promulgaçãoda Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamenta osartigos 182 e 183 do Capítulo da Política Urbana, o Direito Urbanístico é de fatoconsagrado. Mesmo possuindo outros diplomas legais que o ampare, este ramo doDireito encontra nesta lei específica o instrumento de gestão urbana que deveráordenar a conduta de todos os Municípios brasileiros, Esta nova condução inicia por afirmar que o livre uso e gozo da terra urbanabem como o planejamento das cidades não são mais competências exclusivas doparticular ou do gestor público respectivamente. Este novo conjunto de regras, e mais do que regras, princípios, obrigam umolhar coletivo sobre os espaços nomeados cidades, fazendo-se necessário acompreensão de instrumentos que proporcionem esta interação entre o privado e opúblico de maneira a congregar a todos na responsabilidade pela construção domeio ambiente urbano em toda a sua abrangência e plenitude. O Licenciamento Ambiental é um instrumento que originalmente integravasomente a Política Nacional do Meio Ambiente estabelecida pela Lei 6938/81 e quefoi recepcionado entre os instrumentos do planejamento urbano instituídos peloEstatuto da Cidade juntamente com o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo deImpacto de Vizinhança. Estes compõem, juntamente com outros instrumentos, oschamados Instrumentos de Democratização da Gestão Urbana. O Zoneamento Ambiental, indispensável para a coerente execução doLicenciamento Ambiental também foi elencado como instrumento de Política Urbana,inserindo o tema de forma definitiva no contexto da cidade, extrapolando a noção demeio ambiente clássica para inserir o ser humano e seu modo de vida como parteintegrante deste. Este instrumento está colocado no estatuto da Cidade para assegurar aosmoradores urbanos um “meio ambiente artificial”, e tem o objetivo de disciplinar deque forma devem ser compatibilizados o desenvolvimento industrial, as zonas deconservação da vida silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vistassempre a manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras gerações(art. 225 da CF)”.
  27. 27. 27 Desta maneira, a função social das propriedades e o espaço por elasocupado, também devem contemplar, de certo modo, uma função ambiental, já quese faz necessário estabelecer a reserva de espaços para a preservação e proteçãodo meio ambiente.2.5 O Direito a Cidade Sustentável O conceito de sustentabilidade pode ser entendido de diversas maneiras e aoser lido através de matérias específicas como a biologia, por exemplo, pode,inclusive, tornar-se antagônico aos conceitos de desenvolvimento social e meioambiente urbano. Quando lemos o parágrafo único do artigo 1o da Lei Federal 10.257/2001 quediz: “Para todos os efeitos, esta lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelecenormas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedadeurbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bemcomo do equilíbrio ambiental.” entendemos que a cidade sustentável a qualdevemos almejar é aquela onde os fatores econômicos, ambientais e sociaiscoexistam de maneira sensata, harmoniosa e duradoura. Conforme cita Isaac Ribeiro de Moraes: Há de se levar em conta que a política de desenvolvimento urbano sistematizada no Estatuto da Cidade deve ser um processo de melhoria contínua, se adequando as mudanças (econômicas, sociais e ambientais) geradas pelo adensamento populacional. Neste sentido, tal missão torna-se comprometida, caso não se disponibilize os recursos humanos e materiais necessários para que as Prefeituras apliquem o que estabelece a lei. Lembrando que o Estatuto da Cidade apenas define as diretrizes gerais, cabendo aos municípios a regulamentação dos vários artigos da lei, para que se crie assim o dispositivo necessário para aplicação dos instrumentos do controle e planejamento urbano. (MORAES, s/d) Vemos então que o Estatuto da Cidade fornece ao município, uma formaengenhosa de comprometer não só o estado como gestor público, mas tambémaqueles atores anônimos que compõem a grande massa que movimenta aengrenagem do desenvolvimento. O Estatuto da Cidade aparelha a sociedade cominstrumentos de controle, participação, fiscalização e gestão destas políticas,
  28. 28. 28chamando à responsabilidade aqueles que antes, por imposição, e até estemomento por conforto, se omitiram das decisões. Ainda segundo Isaac Ribeiro: Assim sendo, pode-se afirmar que os vários instrumentos sistematizados pelo Estatuto da Cidade dão ao Administrador Municipal as condições necessárias para planejar a cidade que desejamos, corrigindo os problemas existentes e prevenindo um desenvolvimento urbano sem controle que comprometa a garantia do direito a cidades sustentáveis. Quanto à aplicação do Estatuto da Cidade, cabe ainda realçar a complexidade que envolve as ações de preservação, recuperação e revitalização das áreas urbanas, cuja dinâmica em muito se difere do meio ambiente natural, requerendo do poder público, ações integradas multidisciplinares que ao mesmo tempo crie restrições à ocupação do solo, organize a circulação e estabeleça medidas legislativas de respeito à convivência nas cidades, tendo por objetivo básico desenvolver da melhor maneira possível o que estabelece a Carta de Atenas, ou seja, dar aos cidadãos condições favoráveis de habitação, trabalho e lazer. Feitas estas considerações, pode-se afirmar que depois da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, não há mais como o poder municipal ignorar o direito do cidadão a uma vida digna e ao meio ambiente equilibrado, bem como este mesmo meio ambiente passou a ser o patrimônio necessário a garantia da vida no planeta, como nos ensina José Afonso da Silva (1999, p. 818) “ [...] a qualidade do meio ambiente se transformara num bem, num patrimônio, num valor mesmo, cuja preservação, recuperação e revitalização se tornaram num imperativo do Poder Público, para assegurar a saúde, o bem-estar do homem e as condições de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar o direito fundamental à vida.” (MORAES, s/d) A Política Urbana estabelecida no Estatuto da Cidade busca a redução dosefeitos satânicos da urbanização promovendo um urbanismo com qualidade de vidaem nossas cidades e o planejamento urbano será o mecanismo de consolidaçãodesta nova política.
  29. 29. 293 Planejamento Urbano, Gestão Urbana e Desenvolvimento Sustentável Esta seção tem por objetivo construir os conceitos que serão a basepara analisar o instrumento do Licenciamento Ambiental como item preponderantedentro das práticas de Planejamento e Gestão Urbana em nossa cidade.3.1 O que é Planejamento Urbano? Segundo José Afonso da Silva o planejamento urbano “é um processo técnicoinstrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivospreviamente estabelecidos”. Desde os mais remotos tempos, a humanidade buscauma forma de tornar melhor sua realidade e a vida urbana é o objeto de muitasteorias e estudos com esse intuito, desenvolvendo um processo técnico doplanejamento urbano. (SILVA, 2003. p.87) O que experimentamos hoje como planejamento urbano pode serconsiderado uma evolução das diversas teorias formuladas e difundidas pelasescolas alemã, francesa, inglesa e norte-americana. Antes porém, é importante lembrar que a cidade objeto de interferênciaanalisada neste trabalho é um constructo da industrialização e do capitalismo, e nãoa urbe original ou os aglomerados pré revolução industrial. Segundo Bárbara Freitagcitando a escola alemã, a nossa cidade é “um objeto de estudos privilegiado damodernidade.” (2006. P.17) Freitag diz que as teorias e práticas urbanas norte-americanas no Brasil são“hegemônicas” (p. 131). Para ela, percebemos isso na arquitetura dos arranha-céus,shopping centers e na implantação do transporte rodoviário. “Assim, as cidadesbrasileiras encontram-se organizadas à lógica do automóvel e com todos osproblemas causados por esse emprego monolítico de transporte.” (FREITAG, 2006)
  30. 30. 30 Em ordem de importância, as escolas que influenciaram o planejamentourbano no no Brasil foram a norte americana, a francesa e por último a britânica.(FREITAG, 2006) Exemplificando a influência norte-americana, é clara a fusão das teoriaselaboradas pela escola de Chicago, nos anos 30, e das críticas e tentativas dedesconstrução destas a partir da década de 70, quando então é iniciada umareleitura do conceito formal e restrito de planejamento urbano, originando um novoparadigma, mais complexo, abrangente e multidisciplinar. A escola de Chicago, considerada como a precursora do conceito clássico deplanejamento urbano, baseava sua teoria de crescimento e organização do territórioem um conceito biológico evolutivo, aonde os cidadãos, habitantes destesagrupamentos denominados cidades, seriam influenciados diretamente porcomportamentos inerentes a sua condição de “seres vivos” que têm segundo Souza(2008. p. 26), “ ‘a luta pela vida’ e ‘sobrevivência do mais forte’ ”, como instintosmotores para a organização dos grupos e das comunidades dentro do espaço. A escola de Chicago, com a sua chamada abordagem ecológica, faz oprimeiro esforço teórico para a compreensão da mecânica social que opera em umacidade, suas interações e consequencias. Este olhar técnico científico ganha forçanos Estados Unidos, principalmente no período entre guerras, ocasião em quevárias cidades, dentre as quais Chicago, está experimentando um crescimentourbano-industrial acelerado que conduz a uma diferenciação funcional e social nouso dos espaços, e gera o que foi chamado de, conforme MONTE-MÓR (2006. p.64) “ ‘mosaico urbano’: a justaposição de diversos tipos de usos do solo formandouma aglomeração metropolitana que se distinguia claramente da cidade tradicional.” Um dos estudiosos mais relevantes desta escola foi Robert Ezra Park, queinfluenciado por Darwin, Durkheim e Comte, enxerga a construção da sociedadecomo uma consequencia da transformação das relações de competição esobrevivência em relações de estabelecimentos de consensos e objetivos comuns,como forma de equilíbrio de uma comunidade. Este equilíbrio “natural” que conduz à adaptação social ao ambiente urbanofaz com que Park identifique alguns processos necessários de “competição,dominação, sucessão e invasão de áreas naturais” que posteriormente formará o
  31. 31. 31modelo de organização e expansão urbana mais utilizado até hoje, “com cinco zonasconcêntricas propostas por Ernest Burgess (Park, Burgess, McKenzie, & Wirth,1925) resultando em uma segregação ‘natural’ por valores e interesses comuns e,no médio prazo, levando ao famoso ‘mosaico urbano’ ” MONTE-MÓR (2006. p. 65) Este modelo traz na sua raiz um forte viés espacialista, que encontraráanalogia também na área da economia, colaborando para propostas de padrões deorganização compartimentados, ou seja, os espaços deverão ser utilizados demaneira a otimizar custos e serem os mais funcionais possível, o que atualmente éuma das bases do planejamento sustentável. Esta cultura espacialista vai conduzir a uma hierarquização do território,propondo padrões de organização vinculados as atividades desenvolvidas dentro dacidade, marcadas por uma distribuição concêntrica – o mais importante ao centro emenos importante a margem – reduzindo as dinâmicas sociais que suportam estaconstrução a meros modelos de ecologia urbana. Esta qualificação das atividades e dos espaços concretiza os conceitosantagônicos de urbano e rural, associando ao urbano, e na mesma esteira deconceitos, a metrópole, a noção de modernidade, de futuro, de crescimento, deprogresso. Por sua vez, ao rural, restaram as noções de antiquado, retrógrado,velho. Conforme MONTE-MÓR: A explicação e o referencial teórico da cultura urbana, definindo o urbanismo (e por oposição, o ruralismo) como um modo de vida, informou as percepções da cidade e do processo de modernização da sociedade por várias décadas. A urbanização passou a ser vista cada vez mais como uma necessidade da transformação das sociedades em busca de um futuro moderno (e melhor), com aprofundamento da divisão do trabalho, libertação das amarras da vida rural, sua complexificação e integração à vida citadina. Entretanto, talvez a principal herança prático-teórica desse período entre guerras para o planejamento urbano tenha sido o zoneamento do uso do solo que, inspirado na famosa Carta de Atenas produzida pelos urbanistas progressistas europeus, ganhou dimensões mais expressivas quando suportado pelas teorias sociais e econômicas gestadas nos Estados Unidos. De fato, o zoneamento proposto em Atenas ainda informa, de modo mais ou menos rígido, a grande maioria dos planos urbanos realizados no país. (MONTE-MÓR, 2006. p. 67)
  32. 32. 32 Também faz parte da escola de Chicago a visão chamada culturalista,fundamentada nos ensinamentos de Simmel e Tönnies, entre outros e que tem emLouis Wirth, discípulo de Park e Simmel seu principal representante. Esta visão (ou teoria) relaciona as dimensões individuais com as formassociais em construção, ou seja, as características de um determinado grupo, fossemelas sociais, individuais (referindo-se a heterogeneidade de seus integrantes), bemcomo das suas relações, influenciavam nas transformações, tanto dos indivíduosdeste grupo quanto daqueles com que o grupo se relacionava. Assim é apontadauma relação de retro-alimentação entre a sociedade e a cidade. Esta relação eraidentificada mas ainda pouco clara. Em 1938 Louis Wirth publica o famoso artigo teórico – “O urbanismo comomodo de vida” (Wirth,1979) – e consolida definitivamente a corrente da culturaurbana da sociologia americana. MONTE-MÓR (2006. p. 66 - grifo do autor) Em contraponto a escola de Chicago, a escola socialista francesa, comalguns de seus pensadores, dentre os quais Lefebvre inicialmente e depois Castellse Harvey constroem uma crítica a estas teorias, que são por eles, consideradassimplistas. Para estes autores, segundo Marcelo Lopes de Souza, a escola norte-americana reduz o cidadão, o individuo, a um mero consumidor, que apenas cumpreo seu papel dentro da condução capitalista da construção da cidade, sendo suacolaboração limitada a este status. Castells e Harvey buscam uma nova interpretação desvinculada destaideologia capitalista e atribuem ao individuo e aos seus movimentos, uma condiçãode operadores do sistema e não apenas de meros espectadores. Para Castells eHarvey, o individuo e seus papeis passam de conseqüência a causa do processo,agora revestidos de conteúdo político e social. Com este novo olhar sobre a dinâmica da construção da cidade, estesautores entendem as teorias de planejamento urbano derivadas da escolaamericana como “instrumento a serviço da manutenção do ‘status quo’ capitalista”(SOUZA, 2008. p.26.) As críticas ao modelo de planejamento dito intervencionista e regulador feitaspelos pensadores marxistas da escola francesa acabam por se enfraquecer com o
  33. 33. 33passar do tempo, tendo em eventos como a queda do muro de Berlim e a extinçãodo bloco soviético um agravamento negativo aos argumentos por eles utilizados. Marcelo Lopes de Souza traça uma linha temporal muito clara entre omomento da crítica oposicionista dos pensadores marxistas aos modelosamericanos, a construção de uma teoria generalizante, e em uma análisecomparativa, tão simplista quanto à anterior, e a retomada de um modelo maisconsciente dos papeis desempenhados por cada um dos atores envolvidos - estado,individuo e mercado. O pensamento do autor quanto à conduta destes pensadores é clara noparágrafo: “Diante da argumentação dos “marxistas urbanos”, reveladora sob muitos aspectos mas, em última análise, abusivamente generalizante, o autor se vê tentado a qualificar essa retórica falaciosa de ‘infantil’, inspirado na famosa crítica de Lenin ao ‘esquerdismo’.” (SOUZA, 2008. p.29.) No entanto, as críticas ao modelo de planejamento estabelecido possuemfundamento e são retomadas na medida em que se verifica uma inoperância dasações intervencionistas do estado de um modo geral. O estado mostra-se incapazde evitar as crises e salvar o capitalismo de si próprio, demonstrando “umenfraquecimento das bases materiais do planejamento típicos do ‘welfare state’7 dospaíses capitalistas centrais: o crescimento econômico e a capacidade deinvestimento e regulação do estado.” (op.cit. p. 30) Toda esta “falência” da capacidade do estado fica evidente após o primeirochoque do petróleo (meados dos anos 70), abalando as estruturas dos sistemas deplanejamento operantes até o momento. Marcelo L. Souza sintetiza esta transição do modelo norte-americano clássicopara um modelo misto quando observa:7 A definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto de serviços e benefíciossociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa"harmonia" entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo asociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimode base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de umaestrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente. (GOMES, 2006. p. 203)
  34. 34. 34 8 “Os primeiros sinais de esgotamento das estratégias keynesianas de sustentação do crescimento econômico e dos modelos de ‘desenvolvimento’ baseados em elevados gastos sociais por parte do Estado, estimularam o assanhamento dos (neo)liberais; avolumam-se, então, os clamores por um ‘Estado mínimo’ e por maior confiança no ‘mercado livre’.” (SOUZA, 2008. p.30.) Ele salienta que, mesmo os governantes das maiores potências capitalistasda década pós 70 – Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos EUA –representantes de uma nova direita, conduzem seus modelos para uma maiortendência desregulamentadora e privatista, consolidando a crise do welfare state e,portanto, um rompimento das práticas de planejamento que estavam associadas aum Estado fortemente intervencionista, mas não negam e não abandonam a práticado planejamento em si, transformando-o e adaptando-o a uma nova realidade. Com a decadência deste modelo uma nova modalidade de planejamentocomeça a se apresentar, dando lugar as governanças locais, mais descentralizadase próximas a realidade da cidade. Marcelo L. Souza, ao citar que: “O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela popularização do termo gestão [...] o que é muito sintomático: como a gestão significa, a rigor, a administração dos recursos e problemas aqui e agora, operando, portanto, no curto e médio prazos, o hiperprivilegiamento (sic) da idéia (sic) de gestão em detrimento de um planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos ideólogos ultraconservadores do ‘mercado livre’. Em outras palavras, ele representa a substituição de um ‘planejamento forte’, típico da era fordista, por um ‘planejamento fraco’ (muita gestão e pouco planejamento), o que combina bem com a era do8 John Maynard Keynes foi o teórico que ensejou a construção de um modelo de capitalismorestaurado, capaz de contornar às crises cíclicas que o caracterizam e oferecer o bem-estar aocidadão comum.Para entendermos as ideias de Keynes, precisamos entender o contexto em que seproduziu a sua teoria global. O mundo na época dele era de desemprego e depressão. Osmecanismos que antigamente promoviam a acumulação de capital de forma automáticadesapareceram. Os investimentos privados estavam deprimidos. A solução seria encontrar um novomecanismo que estimulasse os investimentos privados. Para Keynes somente existia uma possívelfonte de estímulo, e esta era aumentar os investimentos do setor público. O ponto central damensagem de Keynes era que o dispêndio do governo poderia ser uma política econômica essencialpara que o capitalismo deprimido tratasse de recuperar sua vitalidade. A proposta de Keynes deaumentar os gastos do governo em época de grave depressão não deve ser confundida com o desejode intervenção permanente por parte do Estado em assuntos da economia privada. A proposta deKeynes era a de uma intervenção seletiva, que ajudasse a restaurar a economia de mercado. Tãologo os investimentos privados se recuperassem, o Estado devia se retirar do cenário e cuidar desuas atividades reguladoras e deixar o mercado trabalhar em perfeita harmonia.http://www.omeu.net/direito/direito/economia/keyneseointervencionismoestatal.doc acesso em02/08/2010.
  35. 35. 35 pós-fordismo, da desregulamentação e do ‘Estado mínimo’’[...]”. (SOUZA, 2008. p.31.) Sinaliza o início de uma nova atitude frente à conduta do “construir a cidade”,que agora, como já citado, está sob a gerência e sob a influencia de atores locais emais dissociada de um poder central, e que, consequentemente, abandona osgrandes planos urbanos e parte para ações mais “‘mercadófilas’ de planejamento,mais próximas da lógica da gestão” (SOUZA, 2008. p.31). Surgem então novos modelos de planejamento associados diretamente aosinteresses do capital privado, uma vez que o estado, agora representado pelasgovernanças locais, sofre um esvaziamento técnico e financeiro, perdendo suacredibilidade política e seu status econômico. Estes novos modelos tendem, em um primeiro momento a negar aexperiência anterior, acusando-a de imobilismo e até de um engessamento porexcesso de controle, mas novamente verifica-se que é necessária uma fusão entre omodelo antigo e as novas propostas para que de fato se opere um sistema eficiente,focado e sintonizado com as necessidades da cidade. Neste contexto alguns conceitos e modelos são importados de outrasciências, como o modelo gerencial ou administrativo, o modelo empresarialista e oconceito de gestão que vem da área da economia e da administração. Os novos modelos de planejamento, principalmente o empresarialista, queestá fortemente subordinado as tendências de mercado e as necessidades docapital privado, conduzem o estado a um papel cada vez mais frágil edesnecessário, o que se torna perigoso no momento em que desassiste temas comoos direitos sociais e outras questões que não geram receita imediata. Quanto a este abandono do estado, Marcelo L. Souza comenta: “ [...] ir contra o Estado e fazer a crítica do Estado e do que ele representa, não quer dizer que se deva ignorá-lo e que se deva esquecer que a margem de manobra propiciada pela intervenção estatal, na nossa sociedade, é apreciável (já que muita coisa depende de leis, de autorizações, de recursos vultosos etc.) desde que a correlação de forças permita que a ação do Estado não seja simplesmente reacionária.”. (SOUZA, 2008. p.33.)
  36. 36. 363.2 Planejamento Urbano e Gestão Urbana são conceitos equivalentes? “Planejamento e gestão não são termos intercambiáveis, por possuírem referências temporais distintos e, por tabela, por se referirem a diferentes tipos de atividades. [...] planejar sempre remete ao futuro: planejar significa tentar prever a evolução de um fenômeno ou, [...] tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito de tirar partido de prováveis benefícios. [...] gestão remete ao presente, gerir significa administrar uma situação dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis tendo em vista as necessidades imediatas. [...]” (SOUZA, 2008. p.46.) A partir deste comentário de SOUZA, podemos dizer que planejamento egestão são conceitos complementares e não excludentes, sendo que ambas asatividades são imprescindíveis a boa administração e organização da construção dacidade, pois o planejamento faz uma análise do cenário atual e das necessidadesfuturas, e estrutura os planos de ação para que os objetivos elencados sejamatingidos. A gestão é o braço executivo do planejamento. Ao analisarmos os termos planejamento e gestão relacionados a cidade, éimportante também que alguns conceitos sejam agregados a esta construção, comodesenvolvimento urbano, análise urbana, senso comum, dentre outros, já que éfundamental “[...] ao se lidar com o planejamento e a gestão urbanos [...] integrar areflexão sobre aquilo que [...] deve ser a finalidade do planejamento e da gestão – odesenvolvimento urbano, ou a mudança social positiva da e na cidade [...]”(SOUZA, 2008. p. 40, grifo do autor) A noção de desenvolvimento urbano e todas as suas variantes agregadascomo desenvolvimento humano, ecodesenvolvimento e desenvolvimentosustentável, bem como o conhecimento dos bens sobre os quais estes conceitosoperam9, por exemplo, são fundamentais para que as bases sobre as quais sedesenvolvem os programas de planejamento e depois de gestão sejam facilmenteidentificáveis.9 Marcelo Lopes de Souza cita que “a expressão desenvolvimento urbano, embora de uso correntetanto na linguagem ordinária quanto científica, permanece basicamente na condição de uma noçãopré-teórica, antes que um verdadeiro conceito científico (SOUZA apud SOUZA, 1998).
  37. 37. 37 O que muda neste cenário pós década de 70 são os atores participantesdeste planejamento. Passa-se a um planejamento com maior representatividadedemocrática e é clara a adoção de modelos menos centralizados e rígidos, nãoapenas como ideologia, mas como necessidade econômica e política, (SOUZA,2008) mas, ainda assim, percebe-se que a prática do planejamento em si “vemperdendo espaço diante do imediatismo e do privatismo característicos da ação doEstado pós-desenvolvimentista no Brasil.” (SOUZA, 2008. p 54) Este abandono, ou pelo menos, esta negação ao planejamento cede espaçoa prática da gestão como se esta fosse substituta do primeiro, o que já vimos nãoser, conduzindo a administração pública a uma postura empresarialista emercadófila, que deverá esvaziar-se com o passar do tempo e perder força, poiseste tipo de ação acabará por conduzir a estagnação, já que não haverá foco amédio e longo prazo. A partir deste tipo de conduta o desenvolvimento é cada vez mais lento. Estaobservação é pertinente quando retomamos o sentido de planejamento e gestãocomo duas ações justapostas no tempo aonde a segunda deriva da primeira e nãoao contrário, portanto, podemos deduzir que sem planejar não há o que gestionar,comprometendo a evolução e o desenvolvimento da cidade.3.3 Como o Planejamento e a Gestão Urbana conduzem a um DesenvolvimentoSustentável? Todas as ações, tanto de Planejamento quanto de Gestão têm, a priori, comoobjetivo, sejam elas conduzidas pelo estado ou não, o desenvolvimento dasociedade. Entender como este desenvolvimento é articulado e quais suasconseqüências pós década de 70 tem sido objeto de análise de diversos autores,pois nem sempre desenvolvimento significa crescimento e é imprescindível que hoje,ele esteja pautado sob conceitos de sustentabilidade e pluralidade. “Em países com uma larga tradição e uma cultura de planejamentoconsolidada, o planejamento urbano é, de fato, um campo que congrega os mais
  38. 38. 38diferentes profissionais.” (SOUZA, 2008. p. 55) e esta diversidade de olhares sobrecomo construir a cidade vai também lançar múltiplas interpretações sobre o tema dodesenvolvimento, que será então desmembrado em várias matérias comodesenvolvimento urbano, econômico, humano, etc.. Hoje se operam nas cidades e agora como orientação legal (no Estatuto daCidade e em outras leis relacionadas ao expediente do Direito Urbanístico e doDireito Ambiental) a orientação de que deva se trabalhar em prol dodesenvolvimento sustentável, que garantirá um equilíbrio entre as demais formas dedesenvolvimento, conduzindo então a uma sociedade mais harmônica e menosexcludente. Este desenvolvimento sustentável vem revestido de um viés ambiental(conservacionista e preservacionista) mais do que necessário, já que uma dasrazões do colapso dos modelos de planejamento da era fordista é justamente aconstrução de uma cidade hostil e com baixa qualidade de vida, aonde o capitalismodesenfreado privilegiou a produção e a máquina em detrimento do homem e do meioambiente. Para entendermos o significado deste conceito, é preciso que se faça umarevisão de abordagens a partir de elementos da economia política, ecologia políticae do pós-estruturalismo10, pois ao se tentar construir a noção de desenvolvimentourbano sustentável, ou de cidades sustentáveis se constata a existência de conflitosteóricos de difícil, mas não de impossível reconciliação. Heloisa Costa destaca como conflitos mais aparentes a diferença da origemdos campos de análise urbana e ambiental, que oriundas de matérias diversas, aotentarem convergir em um foco comum acabam por não lerem o mesmo objeto etambém as divergências e conflitos entre as formulações teóricas e as propostaspráticas de intervenção, que demonstram um distanciamento entre a análisesocial/urbana crítica e o planejamento urbano em si. (1999)10 Chama-se de pós-estruturalismo a corrente de pensamento ligada atavicamente ao estruturalismoe empreendida por pensadores formados sob as idéias que acabamos de expor, mas que seadiantam sobre elas. Correndo o risco da imprecisão que costuma ladear as simplificações, diremosque o estruturalismo preocupa-se em estabelecer os padrões da análise estrutural, e falamos de pós-estruturalismo quando os temas são ampliados e o método estrutural começa a ser flexibilizado e aabranger a cultura do século 20 como um todo, e seus conceitos estruturantes - a maior parteadvinda do pensamento iluminista - são revisitados e desconstruídos, para usar um termo tipicamentepós-estruturalista criado por Jacques Derrida.
  39. 39. 39 A maior parte das discussões a respeito do tema acabam por referir-se maisenfaticamente aos aspectos econômicos, fixando estes como motores dodesenvolvimento da sociedade, mas a adoção do conceito de desenvolvimentosustentável, recorrente no planejamento urbano traz um novo viés de análise erealimenta estas discussões, mesmo sem ter muita clareza das “formulaçõesteóricas que lhe servem de suporte” (COSTA, 1999, p. 56). O que se observa é umasolução de conflitos a partir da prática, e não o inverso. Heloisa Costa faz uma análise sobre a pulverização do temadesenvolvimento urbano, refazendo a trajetória dos estudos da década de 70 etraçando um paralelo de como hoje ele está inserido no contexto da academia e doplanejamento. O fato de há três décadas o objeto de estudo ser muito mais claro, pois,mesmo sendo reconhecido como uma tendência, ainda existia um limite entre ourbano e o não urbano (urbano x rural), conferia a questão urbana uma relaçãodireta com a provisão dos chamados meios de consumo coletivos. Com o avanço da urbanização, não há como pensar em ambientes nãourbanos, seja pela interferência direta dos processos de construção da cidade, sejapelas relações sociais estabelecidas, e isto conduz a um olhar mais interiorizado naquestão da urbanização, tratando seu conjunto de mecanismos como escopo deanálise e não como meras conseqüências de um processo. Dentre estes os maisimportantes são o acesso a moradia e a bens e serviços urbanos. Também é importante pensarmos as diferenças nos processos ocorridos nospaíses Europeus (chamados de primeiro mundo) e nos países terceiro mundo,sendo que no primeiro as questões básicas acabaram por serem resolvidas commaior ou menor grau de sucesso, não tendo ocorrido o mesmo no terceiro mundo,que experimentou e experimenta um modelo de crescimento que pula etapas,beneficiando a uma parcela da população e excluindo a outra do desfrute destamodernidade. O fato das questões relacionadas ao desenvolvimento urbano parecerem tersido banalizadas pela diversificação de enfoques e multiplicidade de abordagenspara o terceiro mundo e seu modelo atravessado de crescimento, deixa pendentevárias questões centrais que parecem ter sido resolvidas e suplantadas em países
  40. 40. 40europeus e até nos Estados Unidos, mas que continuam sendo muitíssimopresentes em nossa realidade, e acabam por serem trazidas novamente ao centroda discussão agora sob a roupagem do tema da problemática sócio ambiental, “maismoderna e alinhada com o nosso tempo”. (COSTA, 1999) Esta nova caracterizaçãoem nada desmerece ou torna menos relevante à necessidade de tratar o assunto. Heloisa Costa traz a visão de Topalov, que observa parecer existir umesquecimento de todos os estudos realizados, principalmente aqueles de inspiraçãomarxista, e que é notável uma tentativa de ultrapassagem dos limites destesenfoques, o que acaba, em alguns momentos por gerar um retrocesso, como já foimencionado por SOUZA anteriormente. A autora, citando Castells, constrói uma diferenciação entre o momentoanterior e o momento atual, no qual afirma que a busca da identidade é o principioorganizador da sociedade atual, e isto se consolida ao enfatizar a importância dadaaos processos sociais urbanos (também entendidos como culturais e ambientais),que acabam por interferir nas demandas de planejamento e na configuração eestruturação dos espaços físicos e na modelagem do território. Ao mesmo tempo que os processos sociais tornam-se efetivos na construçãodeste novo urbano, existe uma visão dos autores mais críticos que indica existir umatendência da manutenção do staus quo através da prática do planejamento urbano,demonstrando existir pouco espaço para as diferenças. A incorporação dosconceitos relacionados a sustentabilidade urbana demanda a urgência de umaexplicitação de seus conteúdos. Sobre esta falta de definição, Heloisa Costa diz: “Poucos conceitos têm sido recentemente tão utilizados e debatidos como o de desenvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e conteúdo, cabendo as mais variadas definições. Muitas vezes utilizado como se fosse expressão de generalizada aceitação por algum tipo de senso comum, o conceito traz à tona um amplo debate tanto em torno da idéia de desenvolvimento como da noção de sustentabilidade. porém interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discussão das potencialidades e limitações de uma análise crítica do ambiente urbano, bem como para a compreensão das práticas socioespaciais que se estruturam em torno de questões ambientais. Pode-se identificar claramente uma mudança de enfoque na definição da problemática ambiental nos últimos anos: da passagem de enfoques considerados conservacionistas, prevalecentes no início dos anos 70, para aqueles que buscam associar desenvolvimento econômico à preservação ambiental, consagrando assim a idéia de sustentabilidade, considerada
  41. 41. 41 como a atual linguagem do ambientalismo houve um avanço significativo ao se afirmar que não há desenvolvimento que não seja sustentável. Nesse contexto, a noção de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimensão a ser incorporada à própria noção de desenvolvimento e não a um conceito fundamentalmente diferente do anterior.” (COSTA, 1999. p.61.) Como já foi mencionado, o conceito de sustentabilidade se conecta a váriostemas fundamentais na compreensão da estrutura do território, pois remete a meioambiente natural mas, também a economia, e um olhar abrangente sobre estes éfundamental para estabelecer planos e metas coerentes para uma cidade,resultando em planejamentos e planos diretores reais e exeqüíveis.

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