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Procedimento legislativo e potere di emendamento

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  • 1. 1 CAP. 1. IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO L’articolo 70 della Costituzione stabilisce che “ la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, ovvero alla formazione della legge concorrono, in posizione di parità, ambedue le Camere mediante una manifestazione di volontà che si concreta nell’approvazione del medesimo testo. Il procedimento di formazione della legge si articola nelle seguenti fasi: a) l’iniziativa legislativa (fase introduttiva); b) l’approvazione delle Camere (fase costitutiva); c) la promulgazione e la pubblicazione (fase cd. integrativa dell’efficacia). a) L’iniziativa legislativa, che consiste nella presentazione di un progetto di legge, spetta, ai sensi dell’art. 71 Cost., al Governo, a ciascun membro delle Camere ed al popolo, rinviando alla legge costituzionale l’eventuale individuazione di altri “organi ed enti” titolari. L’art. 99, terzo comma, Cost. attribuisce poi l’iniziativa legislativa al CNEL, mentre l’art. 121, secondo comma, Cost. l’attribuisce anche ai Consigli Regionali. L’iniziativa governativa è, di fatto, la più rilevante ( oggi, infatti, circa l’80% dei progetti di legge è d’iniziativa del Governo), sia per il fatto che ad essa fa capo l’iniziativa della legge di bilancio e della legge finanziaria, oltre che quella in materia di rapporti internazionali e comunitari, sia per la maggiore probabilità che i disegni di legge governativi hanno di essere approvati, stante il favor majoritatis che di solito li accompagna. Essa si esercita con l’approvazione da parte del Consiglio dei ministri di un disegno di legge, su proposta del presidente del Consiglio o del ministro presentatore competente per materia. Per la presentazione alle Camere è, però, necessario un decreto di autorizzazione del Presidente della Repubblica. Secondo quanto stabilito dal d.lgs. n. 303 del 1999, che disciplina l’ordinamento della presidenza del Consiglio dei ministri, le funzioni relative al coordinamento dell’attività normativa del Governo sono organizzate in un apposito ufficio, istituito presso la Presidenza stessa: il DAGL, Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi. Gli adempimenti necessari per l’iscrizione delle proposte di iniziativa legislativa all’ordine del giorno del Consiglio dei ministri sono, invece, disciplinati con d.p.c.m. 10 novembre 1993, recante il regolamento interno del Consiglio dei ministri, il quale riconosce alla Presidenza del Consiglio il ruolo di coordinamento e di direzione nei riguardi dei singoli ministri. La fase preparatoria all’inserimento del disegno di legge all’ordine del giorno del consiglio dei ministri si articoli in diversi sub-procedimenti: 1. CONCERTAZIONE: definizione tra i ministri del contenuto del disegno di legge, con l’acquisizione dei “concerti” richiesti dalla legge e il raggiungimento delle “intese” ritenute opportune sullo schema di provvedimento; 2. RICHIESTA DI INSERIMENTO DEL PROVVEDIMENTO ALL’ORDINE DEL GIORNO DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI. La richiesta, presentata dal singolo ministro, deve essere corredata dallo schema di provvedimento e dalla documentazione allegata; 3. DIRAMAZIONE: il DAGL trasmette a tutti i ministri gli schemi del provvedimento almeno cinque giorni prima della convocazione del Consiglio dei ministri nel quale essi saranno discussi; 4. PRE-CONSIGLIO DEI MINISTRI: riunione tecnica preparatoria (alla quale partecipano il Sottosegretario alla Presidenza, il capo del DAGL e i capi degli uffici legislativi) almeno due giorni prima del consiglio dei ministri, dalla quale scaturisce la redazione definitiva del provvedimento (accompagnata da tutti i pareri e le relazioni tecniche necessarie) e l’elenco dei provvedimenti “maturi” per essere inseriti nell’ordine del giorno; 5. CONSIGLIO DEI MINISTRI: il presidente convoca il Consiglio, con la determinazione dell’ordine del giorno e la trasmissione ai ministri di copia della documentazione definitiva relativa al provvedimento; 6. DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI. La stessa procedura viene seguita anche nella fase di presentazione degli emendamenti governativi, ma in questo caso il coordinamento dei pareri è curato dal Ministro dei rapporti col Parlamento. Altri vincoli per l’attività normativa del Governo sono stati introdotti dalle norme sulla “copertura finanziaria” delle leggi. Queste dispongono che i disegni di legge e gli emendamenti di origine governativa che comportino nuovi o maggiori spese ovvero diminuzioni di entrata devono essere corredate da una relazione tecnica, cd. “Relazione tecnico-finanziaria”, predisposta dai ministri proponenti e verificata dalla ragioneria generale dello Stato. In questa relazione devono essere indicati gli oneri finanziari complessivi che sarebbero provocati da ciascun proposta e deve essere indicata la maniera di farvi fronte, cioè la copertura finanziaria. Oltre a questa, altre relazioni devono essere allegate al disegno di legge governativo: - L’ ”Analisi tecnico-normativa”, ATN: nella quale si indicano i dati relativi alla tecnica legislativa del provvedimento, in particolare le norme a cui si fa riferimento e soprattutto la normativa quadro europea; - L’ “Analisi di impatto della regolamentazione”, AIR. Fu inserita dal governo di centro-sinistra con la legge Bassanini, senza mai essere stata applicata. Oggi è stata abolita dal governo di centro-destra. Essa doveva contenere l’analisi dell’incidenza della normativa proposta sull’ordinamento giuridico vigente; - La “Relazione di Programma”: essa deve verificare l’aderenza o meno del disegno di legge al programma di governo;
  • 2. 2 L’iniziativa parlamentare è esercitata dai membri delle Camere che presentano una proposta di legge alla Camera alla quale appartengono. L’iniziativa popolare è esercitata mediante la proposta, da parte di almeno 50.000 elettori, di un progetto redatto in articoli. Gli artt. 48 e 49 della legge n. 352 del 1970 hanno ulteriormente disciplinato l’iniziativa popolare prevedendo che il progetto di legge, oltre ad essere redatto in articoli, debba essere accompagnato da “una relazione che ne illustri la finalità e le norme”. L’iniziativa del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro può essere assunta solo nel campo della legislazione economica e sociale.L’iniziativa dei Consigli regionali è esercitata dai singoli Consigli regionali o da più Consigli congiuntamente. I progetti di legge presentati ad ognuna delle due Camere, o ad essa trasmessi dall’altra, sono annunciati in seduta, inseriti nell’ordine dell’ordine del giorno generale di ciascuna Assemblea e stampati nel più breve tempo possibile (art. 68 RC. e art. 73 R.S.). Prima però dell’annuncio pubblico e dell’inserimento nell’ordine del giorno, essi sono sottoposti ad un giudizio di ricevibilità da parte della Presidenza d’assemblea. Tale vaglio iniziale trova il suo fondamento regolamentare al Senato all’art. 8 che, tra le attribuzioni del Presidente, prevede espressamente il giudizio sulla “ricevibilità dei testi” cioè di tutti gli atti presentati; alla Camera, non vi è una norma analoga ma che al Presidente debba riconoscersi un potere di filtro iniziale di tutti i testi presentati non può dubitarsi e la previsione espressa di tale attribuzione riguardo ad emendamenti e ordini del giorno all’interno del procedimento legislativo (art. 89 RC.) deve ritenersi una puntuale estrinsecazione di un potere generale implicito. Il giudizio di ricevibilità delle iniziative legislative ha riguardo solo all’esistenza e validità formale dell’atto. Sono considerati requisiti essenziali generali di ammissibilità di un progetto di legge: oltre alla forma scritta, che esso sia redatto in articoli, sia accompagnato da una relazione illustrativa, che rechi la previsione di norme giuridiche dal contenuto quanto più possibile generale ed astratto (idonee a farlo divenire legge, sin dal suo nascere), che non riporti frasi sconvenienti o oltraggiose e che provenga da uno dei soggetti costituzionalmente legittimati. Inoltre è necessario che il periodo temporale in cui i soggetti titolari possono presentare progetti di legge alle Camere sia coincidente con la durata della legislatura. (Anche se si rendono necessarie alcune considerazioni specifiche in relazione al dies a quo ed al dies ad quem, limitatamente all’esercizio dell’iniziativa legislativa. I parlamentari infatti acquistano i loro diritti e le loro prerogative all’atto della proclamazione con la conseguenza che questa data dovrebbe essere quella a partire della quale essi potrebbero presentare progetti di legge. Ma la proclamazione non è contestuale per tutti. Quindi, dal momento che il giorno della prima riunione è l’unico giorno in cui sicuramente si avranno tutti i proclamati, appare utile considerare questo come il momento a partire del quale è ammissibile l’esercizio dell’iniziativa legislativa da parte di tutti i parlamentari. Per motivi di equilibrio istituzionale, questa data è assunta poi a riferimento anche per l’esercizio dell’iniziativa legislativa da parte degli altri soggetti titolari. Invece l’ultimo momento in cui è ammissibile l’esercizio dell’iniziativa con riferimento alla legislatura in corso dovrebbe senz’altro ritenersi quello antecedente l’emanazione del decreto di scioglimento delle Camere da parte del Presidente della Repubblica, con l’eccezione dei disegni di legge di conversione dei decreti- legge e presumibilmente anche dei disegni di legge di autorizzazione alla ratifica di atti internazionali di rilevanza determinante per il paese.) Costituisce invece un’ipotesi di improcedibilità quella secondo cui, ai sensi degli artt. 72, comma 2, R.C. e 76 R.S., non possono essere “assegnati” alle competenti Commissioni progetti di legge che riproducano sostanzialmente il contenuto di progetti precedentemente respinti da uno dei due rami del Parlamento se non siano trascorsi sei mesi dalla data della reiezione. Tuttavia, trattandosi di una condizione temporanea di improcedibilità, decorsi i sei mesi si può procedere d’ufficio all’assegnazione del progetto di legge. In particolare, quanto ai progetti di legge governativi, le Presidenze delle Camere accertano l’esistenza e la validità del decreto del Presidente della Repubblica di autorizzazione alla presentazione. Eventuali irregolarità del procedimento proprio di formazione dell’iniziativa governativa, devono infatti essere rilevate dal Capo dello Stato nell’esercizio dei suoi poteri di garanzia. Al Presidente della Repubblica è infatti riconosciuto un potere di controllo di mera legittimità per accertare la giuridica esistenza della deliberazione governativa (verificazione dei requisiti legali per la presentazione alle Camere: avvenuta presentazione della proposta ministeriale in sede consiliare, sua approvazione, firma, ecc…) e, escluso ogni controllo di merito politico da parte del Presidente (cui però nessuno vieta di esternare le sue perplessità ai proponenti, se del caso convincendoli a modifiche o al ritiro, ma con il limite dell’obbligo giuridico di firmare qualora l’opinione presidenziale non trovi udienza), devesi riconoscere anche un controllo di costituzionalità che, secondo il Tosi, può spingersi fino al diniego di autorizzazione nei seguenti casi: a) per l’ipotesi di iniziativa di legge ordinaria manifestamente lesiva di una “riserva di legge costituzionale” in materia alterante il riparto delle competenze fra gli organi costituzionali, o tale da comportare la violazione di “diritti inalienabili” di libertà; b) per l’ipotesi di iniziativa di legge ordinaria in materia su cui la costituzione ponga una espressa “riserva di regolamento parlamentare” (ad es. un disegno di legge per l’abolizione del voto segreto o per la disciplina procedurale delle immunità parlamentari); c) per l’ipotesi di iniziativa di legge ordinaria contenente una sicura illegittimità costituzionale, accertabile alla stregua di sentenza depositata dalla corte costituzionale su disposizioni normative già private così di efficacia e che il governo intendesse riproporre nell’identico contenuto caducato; d) per l’ipotesi di iniziativa di legge ordinaria o costituzionale da parte di un governo dimissionario.
  • 3. 3 Quanto all’iniziativa parlamentare, si accerta la sicura provenienza dell’atto di iniziativa da parte dei membri delle Camere. Quanto ai progetti di legge d’iniziativa popolare, la Presidenza dell’assemblea ove un progetto è stato presentato inizialmente provvede ad accertare la regolarità della proposta attraverso la verifica e il computo delle firme dei proponenti (art. 74, comma 1, R.S.; manca una norma espressa nel R.C., ma la prassi è nel senso indicato). Per i progetti di legge presentati nella precedente legislatura e decaduti, la loro ripresentazione non è necessaria ed essi sono nuovamente assegnati alle Commissioni. Per quanto riguarda il requisito della “relazione illustrativa”, così come richiesto dalla legge n. 352 del 1970, sembra, secondo una parte della dottrina, che questo non sia un requisito essenziale anche perché l’art. 71 Cost. non subordina l’iniziativa legislativa popolare alla sussistenza di tale relazione (che pertanto appare di dubbia costituzionalità: Barile). Si ritiene dunque corretta la tesi del Manzella secondo cui di fronte alla sussistenza del prescritto numero di sottoscrizioni il Presidente d’Assemblea possa non tenere conto dell’eventuale inosservanza di tale disposizione, dandone regolarmente comunicazione all’Assemblea e trasmettendola quindi alla Commissione competente. Quanto alle iniziative del CNEL, esse devono essere portate alle Camere tramite il Governo che dovrà documentare la delibera del Consiglio. Quanto ai progetti di legge d’iniziativa regionale, questi presuppongono una delibera del Consiglio regionale. Il progetto, per aver corso, dovrà essere trasmesso ad una delle Camere dal Presidente della regione dando conto della avvenuta decisione del Consiglio. Solo per due regioni a statuto speciale (Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige) i progetti di legge devono essere trasmessi tramite il Governo. Si discute in dottrina sugli eventuali limiti di questa iniziativa legislativa, alcuni sostenendo la tesi più ampia, e cioè che possa spaziare su qualsiasi materia che non rientri nella competenza esclusiva dell’iniziativa governativa (Martines, Patrono), altri invece che debba essere ristretta alle sole materie di interesse regionale, estendendo tale limite dalle regioni speciali, per le quali è previsto, a quelle a statuto ordinario (Mortati, Spagna Musso). La prassi è orientata nel primo senso, sia per la mancanza nell’art. 121 Cost. di espliciti limiti, sia per l’indeterminatezza delle “materie di interesse regionale”. Tutte le considerazioni finora fatte riguardano, ovviamente, i poteri del Presidente della Camera cui il testo viene proposto: quando esso proviene invece dall’altra Camera, il compito del Presidente si restringe alla verifica di regolarità del solo messaggio di trasmissione.b) La fase costitutiva del procedimento legislativo, cioè discussione e approvazione del progetto di legge, secondo il disposto costituzionale e regolamentare, può avvenire secondo tre distinti e autonomi procedimenti: 1. il procedimento ordinario: l’esame preliminare ed istruttorio del testo viene svolto da una Commissione legislativa competente in sede referente per poi essere rimesso all’Assemblea per la discussione generale, la discussione e la deliberazione degli articoli e l’approvazione finale; 2. il procedimento decentrato: l’esame del progetto di legge viene iniziato, compiuto e perfezionato interamente dalle Commissioni; 3. il procedimento misto: la Commissione svolge i lavori anche in sede redigente, lasciando all’Assemblea solo la deliberazione di alcuni articoli e l’approvazione finale. Per quanto riguarda il procedimento ordinario, l’esame in sede referente della Commissione si conclude con l’atto di presentazione della relazione, che è l’atto illustrativo dell’andamento e dei risultati dell’esame preliminare, mediante il quale si propone all’Assemblea l’approvazione o la reiezione di un progetto di legge. In Assemblea sarà presente il Governo, con il ministro competente per materia, il quale ha il dovere di intervenire nella discussione, ma anche il diritto, riconosciuto espressamente dall’art. 64 Cost., di essere ascoltato. Inoltre, sarà presente anche la Commissione, che ha esaminato in sede preliminare il provvedimento, e che è rappresentata in aula dal “Comitato dei nove”. Questo organismo ha il compito di esprimere il parere dell’intera Commissione su tutte le questioni sollevate in Assemblea sul progetto in esame, compresi gli emendamenti: del Comitato fa naturalmente parte il relatore, il quale ha sottoscritto la relazione scritta, base del dibattito, e che interviene anche oralmente al termine della discussione generale. Ovviamente, il “Comitato dei nove” è costituito in modo da rappresentare, sia pure in forma approssimativa, la proporzione tra maggioranza e opposizione. Una volta approvata la legge da ambedue le Camere, questa verrà trasmessa, a cura del Presidente della Camera che l’ha approvata per ultima e mediante un “messaggio” al Presidente della Repubblica per la promulgazione. C) La promulgazione delle leggi deve avvenire entro un mese dall’approvazione (salvo che, in caso d’urgenza, le Camere stabiliscano un termine inferiore) e consiste in un decreto del Presidente della Repubblica, con il quale Questi attesta che la legge è stata approvata dalle due Camere; dichiara la sua volontà di promulgare la legge; ordina la pubblicazione della legge e vi appone la clausola esecutiva. Il Presidente della Repubblica non è tenuto a promulgare le leggi. Avvalendosi del potere conferitogli dall’art. 74 Cost, egli può infatti rinviare la legge alle Camere, entro lo stesso termine previsto per la promulgazione, accompagnandola con un messaggio nel quale esporrà i motivi per cui ha ritenuto di non dover promulgare e chiedere una nuova deliberazione. I motivi possono essere sia relativi alla legittimità formale della legge sia alla legittimità sostanziale o ancora motivi relativi al merito costituzionale. Tuttavia, il rinvio si risolve in un atto che non ha valore definitivo e decisivo. Pertanto, se le Camere dovessero riapprovare la legge nel medesimo testo, il Presidente della Repubblica dovrà promulgarla (art. 74 Cost.). La pubblicazione della legge avviene ad opera, e sotto la responsabilità, del ministro di grazia e giustizia e consiste, tecnicamente, nella inserzione del testo nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana e nella pubblicazione dello stesso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana; queste operazioni sono
  • 4. 4 precedute dall’apposizione, da parte del ministro, del visto (con il quale egli attesta la regolarità formale del documento) e del “gran sigillo dello Stato” ( che vale come autenticazione). Alla pubblicazione delle leggi si deve provvedere “subito dopo la promulgazione” (art. 73 Cost.) e comunque non oltre i trenta giorni da essa. La legge entra in vigore nel quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale ( la cd. Vacatio legis); a meno che la legge stessa non prescriva un termine minore o maggiore. 2. L’ESAME IN ASSEMBLEA La fase dell’esame in Assemblea, in gergo parlamentare nota come “discussione in aula” è stata notevolmente modificata dai regolamenti del 1971, con l’introduzione di procedure atte a snellire, e al tempo stesso a qualificare negli aspetti politicamente più rilevanti , l’indiscriminata facoltà di interventi precedentemente riconosciuta a tutti i membri dell’Assemblea. L’antica disciplina prevedeva tre momenti cronologicamente e concettualmente distinti della discussione in aula: 1. la “discussione generale”, nella quale ogni parlamentare aveva facoltà di intervenire – nel rispetto dell’ordine del giorno e della disciplina delle sedute – su tutte le parti del testo legislativo. ( Inoltre, il Governo o il proponente o dieci deputati o un Presidente di gruppo potevano chiedere all’Assemblea che l’esame potesse essere suddiviso per parti o per titoli; così come era previsto per il Senato ove, però, non esisteva una disciplina particolare per la richiesta, potendo la discussione generale essere suddivisa per parti o per titoli per deliberazione per alzata e seduta. Tali disposizioni vigono tuttora (art. 83, comma 4, R.C. e art. 94 R.S.) ma sono ormai cadute in desuetudine). 2. gli “ordini del giorno” concernenti il contenuto della legge, “che ne determinino o ne modifichino il concetto o servano d’istruzioni alle commissioni”, da votare al termine della discussione generale. (Peraltro, tali “istruzioni” erano in contrasto con il sistema delle commissioni permanenti, cui la costituzione impone di affidare l’esame prima di ogni deliberazione dell’Assemblea e che comunque non ricevono istruzione alcuna dall’aula all’atto del deferimento). 3. la “discussione degli articoli”, cui era dato pervenire “quando la Camera vi annuisca”, fase cui si passava per consuetudine, quando non vi fosse opposizione, senza votazione, la quale comportava la discussione separata e la relativa votazione di ogni articolo del disegno di legge, con possibilità d’intervento per ciascuno al fine di proporre emendamenti o articoli aggiuntivi. Solo parzialmente sono stati realizzati i propositi di eliminare la discussione generale ritenuta, da un lato una ripetizione delle posizioni che ogni gruppo ha già espresso in sede di commissione attraverso i propri rappresentanti e dunque già ampiamente noti, dall’altro, un’esercitazione oratoria scarsamente incidente sulle decisioni da assumere. Il progetto di legge, presentato, assegnato alla Commissione e da questa discusso arriva dunque all’esame e alla decisione dell’Assemblea. Al Senato, la discussione generale conserva l’antica disciplina. Il tradizionale principio di libera iscrizione a parlare di ciascuno dei membri non è stato in linea di massima intaccato. Ciascun Senatore ha infatti facoltà di intervento. L’art. 84 R.S. stabilisce che “sugli argomenti compresi nel calendario dei lavori, i senatori si iscrivono a parlare di norma entro il giorno precedente l’inizio della discussione, tramite i rispettivi gruppi parlamentari”. Solo nel caso in cui non sia stato raggiunto l’accordo unanime della Conferenza dei presidenti sul calendario dei lavori e la conseguente organizzazione del dibattito provvede direttamente il Presidente, a norma di regolamento, ad armonizzare i vari tempi degli interventi con i termini del calendario. Secondo l’art. 89 R.S., la durata degli interventi non può eccedere i venti minuti, salva la facoltà del Presidente, apprezzate le circostanze, di ampliare il termine sino a un’ora per il Governo, il relatore e un oratore per ciascun gruppo. L’art. 89, al comma 4, prevede anche, come contrappeso a tali disposizioni restrittive, che i senatori possano, con l’autorizzazione del Presidente, dare ai resoconti, perché siano stampati e pubblicati in allegato ai loro discorsi, tabelle ed elenchi di dati nominativi o numerici, omettendone la lettura in Assemblea. Innanzitutto, la stessa denominazione di discussione generale è stata significativamente mutata in “discussione sulle linee generali”, stabilendo che essa consistesse normalmente nei soli interventi dei relatori e del Governo. Fu previsto però un congegno di deroghe, cioè di ampliamenti della discussione su richiesta, che, per diverse ragioni (maggiore possibilità al dibattito in aula, interventi ostruzionistici, abitudini inveterate) divenne la norma, riportando di fatto il sistema a quello della libera iscrizione a parlare. Secondo il primo comma dell’art. 83 R.C., la discussione sulle linee generali consiste negli interventi dei relatori per la maggioranza e di quelli di minoranza, del Governo e di un deputato per gruppo. Il Presidente della Camera concede altresì la parola ad un deputato per ciascuna delle componenti politiche del gruppo misto e ai deputati che intendano esporre posizioni dissenzienti rispetto a quelle dei propri gruppi. La discussione generale si conclude con la “replica” dei relatori e del Governo. I relatori hanno un limite speciale d’intervento di non più di 20 minuti. I deputati per gruppo – nei limiti del contingentamento, ove disposto, e secondo le decisioni del gruppo – possono utilizzare il termine ordinario di trenta minuti. È in ogni caso facoltà del Presidente della Camera di aumentare, per uno o più oratori di ciascun gruppo, i termini previsti per la durata degli interventi, se la particolare importanza degli argomenti in discussione lo richiede. Se però si tratta di progetti di legge costituzionale, di delegazione legislativa, in materia elettorale e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, allora possono parlare fino a quarantacinque minuti. Il termine è invece di sessanta minuti per la discussione su mozioni di fiducia e sfiducia (art. 39, comma 5, R.C.). Per i deputati dissenzienti e per le componenti politiche del gruppo misto, provvede il Presidente. L’intervento del Presidente nello stabilire “le
  • 5. 5 modalità e i limiti di tempo” degli interventi dei deputati dissenzienti nasce allo scopo di ovviare agli inconvenienti manifestatisi in passato. Ovviamente spetterà al Presidente prendere la decisione valutate le circostanze del caso e in particolare apprezzata la situazione politica generale e le caratteristiche degli interventi di dissenso già espressi. Il comma 1-bis dell’art. 83 R.C. prevede che i relatori, nello svolgimento della relazione possano chiedere al Governo di rispondere su questioni determinate attinenti ai presupposti e agli obiettivi dei disegni di legge d’iniziativa del Governo stesso, nonché alle conseguenze di carattere finanziario e ordinamentale derivanti dall’applicazione delle norme contenute nei progetti di legge. Il Governo può rispondere immediatamente o chiedere di differire la risposta al momento della replica; può chiedere altresì che la seduta o l’esame del progetto di legge siano sospesi per non più di un’ora, ovvero dichiarare di non poter rispondere, indicandone il motivo. Queste informazioni rientrano prevalentemente nella lettera c) del quarto comma dell’art. 79 R.C. e pertanto costituiscono parte integrante della attività istruttoria che la commissione è tenuta a svolgere. Quindi non è chiaro il motivo per cui il regolamento sposta questa fase, dalla sua sede naturale – l’esame in commissione – alla fase successiva della discussione in aula, a meno che non si voglia ritenere che la norma voglia consentire di ripresentare in aula al Governo le richieste istruttorie già avanzate a cui questo si sia rifiutato precedentemente di rispondere. Il secondo comma dell’art. 83 prevede un caso straordinario di “richiesta di ampliamento della discussione”, che consente cioè l’intervento di tutti i deputati che ne facciano richiesta. La richiesta deve essere presentata da parte di venti deputati, da uno o più presidenti di gruppi che, separatamente o congiuntamente, risultino di almeno pari consistenza numerica. (del tutto analogamente dispone l’art. 99, commi 3 e 4 r.S., ove la richiesta può essere formulata da 8 senatori, anche con riferimento ai singoli articoli (art. 100,comma 12 R.S.) ). La richiesta va formulata nella Conferenza dei presidenti di gruppo ovvero presentata non meno di 24 ore prima dell’inizio della discussione in Assemblea. A sensi dell’art. 44 R.C., può essere chiesta “la chiusura della discussione”, che è però logicamente preclusa quando si tratti di discussioni limitate al contingentamento dei tempi. Essa può essere proposta e votata in Assemblea su richiesta di venti deputati o di uno o più Presidenti di gruppo di pari consistenza numerica. Dopo che è stata deliberata la chiusura, ha ancora facoltà di parlare un deputato per ciascuno dei gruppi che ne facciano richiesta e i ministri per le dichiarazioni a nome del governo. La chiusura della discussione è un istituto antichissimo, e deve distinguersi nettamente dagli strumenti dichiaratamente antiostruzionistici come la “ghigliottina” non più ammessa nel nostro ordinamento vigente (se non nell’ambito della programmazione dei lavori). Mentre infatti quest’ultima permette la decisione della Camera sulla data relativa alla conclusione dell’esame del provvedimento compresa la votazione finale, la “chiusura della discussione” lascia impregiudicati i diritti dei deputati per esercitare, nelle successive fasi, tutte le facoltà previste dal regolamento: emendamenti, dichiarazioni di voto,ecc.. Si può dire che la “chiusura” è un mezzo ben poco efficace per snellire i dibattiti; anzi a volte li complica, richiedendo una discussione e una votazione incidentale, che possono occupare parecchio tempo. Ma, oggi, lo strumento che, più degli altri, ha profondamente condizionato le modalità di svolgimento della discussione generale, orientandosi verso il rispetto delle scadenze in essa previste e impedendo così drasticamente la possibilità di ricorso all’ostruzionismo è il “contingentamento dei tempi”. Con la riforma in materia di programmazione dei lavori parlamentari, anche la Camera, dopo il Senato (art. 55 R.S.), ha previsto il contingentamento dei tempi, che quindi diventa il metodo ordinario di organizzazione dei lavori. L’art. 24, comma 7, R.C. prevede che, ai fini della discussione degli argomenti, in rapporto alla loro complessità, la Conferenza dei Presidenti di gruppo, con l’indicata maggioranza dei tre quarti, provveda al contingentamento dei tempi. Essa, detratti i tempi per gli interventi dei relatori, del Governo o dei deputati del grippo misto, nonché quelli per lo svolgimento di richiami al regolamento e delle operazioni materiali di voto, assegna per ciascun argomento i quattro quinti ai gruppi ed il restante quinto ai singoli deputati. La ripartizione del tempo tra i gruppi è operata in parte in misura uguale e in parte in misura proporzionale alla consistenza numerica, con la riserva per la discussione sulle linee generali, di un tempo almeno pari a trenta minuti per ciascun gruppo. Si è poi stabilito un opportuno “ribaltamento”, nel senso che per l’esame dei disegni di legge del Governo ai gruppi di opposizione è invece assegnata una quota di tempo più ampia di quella attribuita ai gruppi di maggioranza. Inoltre, il contingentamento dei tempi si applica per le fasi successive alla discussione sulle linee generali dei progetti di legge costituzionale, per quelli vertenti prevalentemente su una delle materie indicate nell’art. 49, comma 1 R.C. ( vale a dire nei casi in cui possa chiedersi la votazione a scrutinio segreto), soltanto su deliberazione unanime della Conferenza dei presidenti di gruppo, ovvero nel caso in cui la discussione non riesca a concludersi e il progetto sia iscritto in un successivo calendario. Il Presidente della Camera dispone l’applicazione di quest’ultima disciplina, su richiesta di un gruppo parlamentare, per i progetti di legge riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti previsti dalla prima parte della costituzione. Prima dell’inizio della discussione o nel corso di essa possono essere sollevate questioni incidentali connesse alla principale con priorità rispetto ad essa. In base al loro contenuto, le questioni incidentali possono essere suddivise in due grandi categorie; nella prima rientrano quelle che hanno sostanza tipicamente procedurale, in quanto hanno ad oggetto gli aspetti regolamentari dello svolgimento della questione principale, quali il rinvio a breve termine, l’inversione dell’ordine del giorno, il richiamo al regolamento, i richiami per l’ordine del giorno, per l’ordine delle discussioni o delle votazioni. Esse sono anche dette questioni incidentali “formali”, perché ostacolano la discussione per motivi regolamentari o comunque estranei al merito del provvedimento: esse, infatti, non incidono sul contenuto del progetto, ma sulla corretta trattazione. Le altre questioni incidentali, quelle “sostanziali”, riguardano invece il contenuto del provvedimento all’ordine del giorno. Rientrano nelle questioni sostanziali, la
  • 6. 6 pregiudiziale e la sospensiva, con le quali si tende a far sì che la discussione, rispettivamente, non abbia luogo o sia rinviata al verificarsi di certe condizioni. Comunque tutte le questioni incidentali hanno in comune tra loro il fine di ostacolare, impedire, o quanto meno ritardare l’iter procedimentale. Le questioni incidentali “formali” si esauriscono generalmente in una discussione limitata, nella quale possono parlare, dopo il proponente, solo un oratore contro e uno a favore e per non più di cinque minuti, e – se non vengono decise dal Presidente – in una votazione che si tiene obbligatoriamente per alzata di mano, e cioè in modo palese. (art. 41 R.C.) Una particolare menzione merita il rinvio in commissione. L’approvazione di una proposta del genere infatti interrompe la discussione in Assemblea, ma non il procedimento nel suo complesso che è riportato ad una fase anteriore: quella dell’esame in sede referente che viene così riaperta. Il rinvio in commissione è espressamente disciplinato dall’art. 100, comma 11 R.S. e unicamente per il rinvio limitato ai singoli articoli ed agli emendamenti relativi. Per prassi, però, è ammissibile il rinvio dell’intero progetto e solo in questo senso l’istituto trova applicazione alla Camera. La richiesta di rinvio in commissione, non avendo il valore di pronunce di merito, come le questioni pregiudiziali e sospensive, è in genere configurata come richiamo sull’ordine dei lavori, incide solo sulla procedura d’esame ed è quindi qualificabile come una delle questioni incidentali “formali” (art. 41 R.C. e art. 92 R.S. ) e di queste ne segue il regime. Essa può essere avanzata in qualsiasi fase della discussione in Assemblea e cioè sia nel corso della discussione generale , sia nel corso dell’esame degli articoli. Ove siano stati già approvati degli articoli, queste deliberazioni rimangono valide e il procedimento riprenderà dal punto in cui era stato interrotto; se non vi sono state votazioni invece esso potrà anche, se ciò viene ritenuto opportuno, riiniziare nuovamente. Nel caso di concorso di una proposta di rinvio e di questioni pregiudiziali o sospensive o di una proposta di non passaggio agli articoli, è la proposta di rinvio ad avere priorità nelle votazioni. Le questioni incidentali “sostanziali” hanno una storia complessa nel regolamento. In un primo tempo esse erano inserite nella stessa discussione generale della legge e solo alla fine di esse venivano votate, sia pure a parte; e, a seconda che tale votazione fosse favorevole o meno al proseguimento del dibattito, questo era completato oppure l’intero progetto cadeva. Con le riforme regolamentari del 1986-1990 e successiva modifica nel 1997, si pensò di individuare e disciplinare il tempo e le forme di discussione riguardanti la pregiudiziale e la sospensiva, così da non pregiudicare l’andamento del dibattito generale sul progetto di legge. Al Senato, le questioni incidentali “sostanziali” possono essere proposte da un senatore prima che abbia inizio la discussione. Il Presidente ha tuttavia la facoltà di ammetterle anche nel corso della discussione qualora la presentazione sia giustificata da nuovi elementi emersi dopo l’inizio del dibattito. (art. 93 R.S.). Alla Camera, le questioni pregiudiziale e sospensiva possono essere proposte da un singolo deputato prima che abbia inizio la discussione. Quando, però, questa sia già iniziata le proposte incidentali potranno essere presentate solo se sottoscritte da almeno 10 deputati in Assemblea e 3 in Commissione. Le questioni sostanziali sono discusse e votate prima dell’inizio della discussione sulle linee generali, solo se preannunziate nella Conferenza dei capigruppo al momento della predisposizione del calendario. Negli altri casi, ciò potrà avvenire al termine della discussione, al fine di evitare effetti dispersivi sulla programmazione dei lavori. Inoltre, si prevede che uno solo dei proponenti abbia la facoltà di illustrare ciascuna delle questioni presentate per non più di dieci minuti, mentre potranno intervenire un deputato per ognuno degli altri grippi per non più di cinque minuti. (art. 40 R.C.). Naturalmente, pregiudiziale e sospensiva, essendo strumenti procedurali con i quali ci si oppone non alla votazione ma alla discussione generale del progetto, non possono essere presentate dopo la chiusura della discussione stessa e, avendo carattere incidentale, la discussione generale non può proseguire se non dopo che l’Assemblea si sia pronunciata su di esse. In caso di concorso di più proposte di questioni pregiudiziali, dopo l’illustrazione da parte di un proponente per ciascuna di esse, si svolge un’unica discussione. Al Senato, sulla questione pregiudiziale, anche se sollevata con più proposte diversamente motivate, si effettua un’unica votazione, che ha luogo per alzata di mano. Alla Camera, invece, l’Assemblea decide con unica votazione sulle questioni pregiudiziali sollevate per motivi di costituzionalità e poi, con altra unica votazione, sulle questioni pregiudiziali sollevate per motivi di merito. A differenza delle questioni incidentali di carattere formale, le questioni “sostanziali” possono essere votate alla Camera con qualsiasi metodo, e quindi anche con votazione a scrutinio segreto (se la materia lo consente) o per appello nominale. L’approvazione della questione pregiudiziale equivale, in pratica, al rigetto del provvedimento rispetto al quale è presentata; l’approvazione della sospensiva implica il suo accantonamento fino al verificarsi di determinate condizioni. (la sospensiva differisce, però, dai normali rinvii della discussione nel senso che essa richiede una nuova decisione formale della Camera perché l’argomento possa essere reiscritto all’ordine del giorno dell’Assemblea anche se la data della ripresa della discussione è predeterminata.). Oltre agli ordini del giorno di istruzione al Governo, un ulteriore “ostacolo” al passaggio alla fase dell’esame del testo articolato del progetto, può essere costituito dal cosiddetto “ordine del giorno puro e semplice”, detto anche, appunto, “proposta di non passaggio agli articoli”. Con essa l’Assemblea delibera appunto di “passare all’o.d.g.”, e cioè di non prendere in esame gli articoli del disegno di legge e di procedere senz’altro alla trattazione di altra materia proposta all’esame dell’Assemblea secondo l’agenda dei lavori. Questo strumento ha natura analoga alla pregiudiziale e quindi correttamente la Camera, con la riforma regolamentare del 1997, ha provveduto diversamente dal Senato dove l’istituto continua a trovare applicazione, ad abrogare l’art. 84 R.C. che lo disciplinava. L’art. 96 R.S. prevede che ciascun Senatore può avanzare la proposta che non si passi a tale esame nel corso dell’esame generale o subito dopo la sua conclusione. La motivazione può consistere in ragioni di costituzionalità o di merito. Vi è un tempo limitato per lo svolgimento (dieci minuti). Non è prevista una particolare procedura di discussione: i gruppi si esprimeranno sulla proposta in sede di dichiarazioni di voto. La votazione
  • 7. 7 ha luogo al termine della discussione generale. Quando non ci siano altri iscritti a parlare, il Presidente dell’Assemblea dichiara chiusa la discussione generale e concede la parola al relatore e al rappresentante del Governo. Al Senato, qualora il rappresentante del Governo, dopo tale intervento prenda nuovamente la parola sull’oggetto in esame per ulteriori dichiarazioni, otto senatori possono chiedere che su tali dichiarazioni si apra una nuova discussione alla quale possono partecipare non più di un oratore per ciascun gruppo parlamentare. (art. 99 R.S.). Alla Camera, se i ministri chiedono di essere sentiti a norma dell’art 64 Cost., s’intende riaperta la discussione. Conclusasi la discussione sulle linee generali ( discussione generale al Senato) si passa alla discussione degli articoli, che consiste nell’esame di ciascun articolo e del complesso degli emendamenti, sub-emendamenti ed articoli aggiuntivi ad esso proposti. Così recita l’art. 85 R.C., nel testo approvato con la riforma del 1981 la quale, adeguò l’istituto alla disciplina vigente al Senato. I regolamenti del 1971 contenevano infatti una singolare e importante diversità sull’argomento. Mentre il Senato aveva codificato con chiarezza il principio dell’unicità della discussione di ogni singolo articolo e di tutti gli emendamenti ad esso presentati (art. 100, comma 2 e 9), principio che si era già affermato nella prassi pochi anni prima, alla Camera vigeva il diverso principio di distinguere formalmente la discussione dell’articolo in generale da quella degli emendamenti, con possibilità quindi per ogni deputato di intervenire in ognuna delle due discussioni. A ciò si era aggiunta una prassi applicativa che, in deroga al principio generale per il quale un parlamentare può intervenire una sola volta nella stessa discussione, consentiva ai presentatori di più emendamenti di illustrarli separatamente e quindi di intervenire tante volte quanti erano gli emendamenti presentati. Il sistema, così strutturato, offriva la possibilità di interventi pressoché illimitati, favorendo manovre ostruzionistiche, mediante la presentazione di un numero elevato di emendamenti, con conseguente paralisi dei lavori camerali. Da qui, nel 1981, l’esigenza di una riforma regolamentare, che allineandosi all’impostazione del Senato, ha portato alla modifica dell’art. 85 R.C. 3. L’ESAME DI ARTICOLI ED EMENDAMENTI Così come previsto da tale articolo, terminata la fase della discussione delle linee generali, si procede per l’analisi dei singoli articoli ed emendamenti, ovvero per quella fase che propriamente viene definita “esame particolare”, così come previsto anche dall’ art. 100 RS. In base all’art. 85 R.C., questa fase consiste nell’esame di ciascun articolo e del complesso di emendamenti e articoli aggiuntivi ad esso proposti. Prima di entrare nel vivo dell’ esame particolare, è opportuno soffermarsi sulla definizione di emendamento. Il significato etimologico del termine sta ad indicare la “eliminazione delle mende”, nello specifico, all’interno di un procedimento legislativo, l’emendamento consiste in una qualsivoglia modifica apportata o proposta ad un disegno di legge presentato dinanzi ad un organo legislativo. E’ importante sottolineare la distinzione tra il diritto-potere di proporre emendamenti e il potere di emendamento in senso proprio. Il primo, così come il potere di iniziativa legislativa, attiene al Governo, alle Commissioni e ad ogni singolo senatore o deputato; il potere di emendamento stricto senso inteso, invece, è proprio dell’organo legislativo in quanto tale, e dunque della Camera unitariamente intesa e del Senato. Altra importante differenza sta nel fatto che mentre il diritto-potere di proporre emendamento da origine ad un atto che ha la valenza di una proposta, il potere di emendamento da vita ad un atto di natura deliberativa. Ecco dunque che la duplice valenza della facoltà di emendamento fa si che questo risulti essere il nodo cruciale di tutto il procedimento legislativo, in quanto strumento di tutela e garanzia delle minoranze, momento di interattività tra il governo e l’organo legislativo, esplicazione del contraddittorio tra le varie forze politiche presenti in Parlamento. L’esame particolare di ogni singolo articolo è dunque giustificato dalla presenza in seno ad esso di uno o più emendamenti che aprono la strada all’interazione e al contraddittorio. Detto ciò, è possibile suddividere questa fase del procedimento legislativo in tre sotto-fasi: la fase della presentazione, la fase della discussione e la fase della votazione. 3.1. Fase della presentazione Stabilisce l’articolo 86 R.C. al primo comma che gli emendamenti sono, di regola, presentati e svolti nelle Commissioni. E’ ben possibile, tuttavia, presentare nuovi emendamenti o emendamenti respinti in Commissione, direttamente in Assemblea, purchè nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo e negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione, entro il giorno precedente (e solitamente entro le 14.00 di tale giorno) alla seduta nella quale avrà inizio la discussione degli articoli cui si riferiscono. Diverso è invece il termine per la proposta di emendamenti da parte del Governo o della Commissione; in base a quanto previsto dal quinto comma dello stesso articolo, suddetti organi possono presentare emendamenti fino a che sia iniziata la votazione degli articoli o degli emendamenti cui si riferiscono. In ragione di ciò, trenta deputati o uno o più presidenti di gruppo, che separatamente o congiuntamente risultino essere di pari consistenza numerica, possono a loro volta proporre più emendamenti per ciascuno degli emendamenti proposti dalla Commissione o dal Governo. Per esigenze di par condicio, la stessa facoltà è data anche a ciascun relatore di minoranza, il quale potrà a sua volta proporre un solo emendamento per ciascun proposto da tali organi. Quanto poi agli emendamenti proposti dalla Commissione, non è necessario che essa si sia preventivamente riunita, pertanto in presenza di un emendamento presentato direttamente in Assemblea dal presidente di Commissione o da un relatore di maggioranza, non è necessario che il Presidente di Assemblea compia alcun accertamento circa la effettiva sussistenza della maggioranza in sede di Commissione volta alla presentazione di un emendamento: vige per essa una sorta di presunzione di maggioranza. Tutti gli emendamenti presentati direttamente in Assemblea sono preventivamente analizzati alla Camera dal Comitato dei Nove, se presentati al Senato, da una
  • 8. 8 commissione avente analoghe funzioni e solitamente composta da sette senatori, sebbene il suo intervento sia meramente eventuale. Il Comitato dei Nove è improntato sui principi di proporzionalità e rappresentatività di tutte le forze politiche presenti in parlamento; per prassi, vi prende parte anche un membro del Governo. In virtù di quanto previsto dall’art. 86.3 R.C., qualora il presidente della Commissione ne ravvisi l’opportunità, può convocare per tale esame preventivo la Commissione plenaria che ovviamente si pronuncerà in sede di Comitato dei Nove. Se gli emendamenti proposti importino invece maggiori spese o la diminuzione di entrate, sono trasmessi alla V Commissione, (Commissione Bilancio e Programmazione) la quale si pronuncerà circa le conseguenze di natura finanziaria derivanti dall’eventuale approvazione dell’emendamento. Strettamente connesso alla fase della presentazione degli emendamenti è il tema dell’ ammissibilità. Il giudizio di ammissibilità rappresenta una tipica espressione della discrezionalità del Presidente dell’Assemblea volta a garantire il corretto sviluppo del procedimento legislativo, e trova la sua sede regolamentare negli artt. 88 e 89 R.C. e art. 97 R.S. L’art. 89 R.C. in particolare, stabilisce che il presidente ha facoltà di negare l’accettazione e l’analisi di emendamenti che siano formulati con frasi sconvenienti o siano affatto pertinenti con gli argomenti della discussione. Il giudizio di inammissibilità si fonda dunque sull’estraneità e la sconvenienza degli argomenti proposti mediante emendamento. Ciò presuppone un’analisi da più punti di vista: dal punto di vista oggettivo, ovvero in relazione all’identità di materia sulla quale interviene la norma; dal punto di vista soggettivo, che attiene all’identità di soggetti indicati nei due testi a confronto; dal punto di vista funzionale e normativo, circa la portata, l’efficacia e la sfera di applicazione delle due norme. A fondamento di tale discrezionalità del Presidente, sta da una parte la necessità di garantire il buon andamento e l’economicità del procedimento legislativo, la sua razionalità e la sua funzionalità, nonché la qualità delle leggi, dall’altra, l’esigenza di evitare che l’utilizzo di emendamenti con finalità meramente ostruzionistiche condizioni il regolare sviluppo ed espressione della volontà politica.Quanto a tale potere, vi è poi una differenza procedurale tra Camera e Senato. Infatti mentre come dice l’art. 89 R.C., se un deputato insiste nel voler ammettere un emendamento e il Presidente della Camera lo ritenga opportuno, può decidere di rimettere la questione all’Assemblea, la quale deciderà, senza discussione, per alzata di mano. Il giudizio del Presidente del Senato è invece inappellabile. Tuttavia questa ipotesi si verifica solo raramente; una giurisprudenza presidenziale ha inteso sottolineare che tale possibilità è una facoltà concessa al presidente e non certo un obbligo. Al Senato, ma non alla Camera, si suole distinguere tra giudizio di inammissibilità, che attiene agli emendamenti privi di una reale portata modificativa, e giudizio di improponibilità, che concerne ad esempio la presentazione di emendamenti comportanti oneri finanziari e non corredati da adeguata relazione tecnica. 3.2. Fase della discussione Esaurita la fase della presentazione, si procede per la fase della discussione, si entra così nel vivo dell’esame particolare. I regolamenti di Camera e Senato stabiliscono i termini temporali e le modalità con cui il dibattito deve procedere. Per quanto riguarda la Camera, prima della riforma del ’71, la fase della discussione si articolava in due sub-fasi: la fase della discussione di ciascuno articolo del testo di legge e a seguire il dibattito su tutti gli emendamenti proposti. A seguito di tale riforma, anche la prassi camerale si è uniformata all’iter procedurale senatorio, per il quale la discussione sugli emendamenti precede quella degli articoli cui si riferiscono. Sempre al Senato, vige il cd. Principio della unicità della discussione di articoli ed emendamenti, in base al quale il dibattito su un articolo ha senso se ed in quanto esistano per esso emendamenti o sub-emendamenti. Il presidente perciò concede l’apertura della discussione in seno ad un articolo solo ove esistano proposte di modifica. Al Senato, inoltre, a differenza di quanto accade alla Camera, non è possibile presentare emendamenti in corso di seduta, ma solo sub-emendamenti. La fase della discussione consiste dunque nella trattazione articolo per articolo degli emendamenti proposti da ciascun senatore, dalla Commissione, dal Governo, etc. Sono applicabili alla discussione le norme relative alla chiusura anticipata; in base all’art. 93 R.S., poi, non sono ammesse la questione pregiudiziale e quella sospensiva nei confronti di articoli ed emendamenti. Quanto alla discussione in sede camerale, l’art 85 R.C. al secondo comma prevede la possibilità per ciascun deputato di pronunciarsi per un tempo non superiore a venti minuti sugli emendamenti da egli stesso proposti, nonché su quelli proposti da altri. Sempre in virtù di tale articolo, è nella facoltà del Presidente di prolungare questo periodo di tempo sino a quaranta minuti; il termine temporale è sempre e comunque raddoppiato per i progetti di legge costituzionale, di delegazione legislativa, per quelli aventi ad oggetto la materia elettorale o relativi all’autorizzazione dei trattati internazionali. Il termine è invece ridotto a quindici minuti se la discussione si riferisce ad un articolo di un disegno di legge che converte un decreto legge. ( così come previsto dal sesto comma dello stesso articolo). Ogni deputato ha poi la possibilità di prendere la parola per un tempo non superiore ai cinque minuti qualora siano stati proposti emendamenti a quelli da egli stesso avanzati. (art 85.3 R.C.). Terminata la discussione, previa dichiarazione di voto che avviene nelle modalità di cui al settimo comma dello stesso articolo, si procede per la fase della votazione. 3.3 Fase della votazione La votazione degli emendamenti avviene in modo pressoché analogo sia alla Camera che al Senato, ed è improntata sul criterio sistematico, volto a garantire da un lato la messa in votazione del maggior numero di emendamenti proposti, dall’altro ad evitare che il momento della votazione abbia ad oggetto anche emendamenti proposti per scopi meramente ostruzionistici. In ragione di tale criterio, si votano prima gli emendamenti relativi all’intero articolo, poi, nell’ordine di presentazione, quelli che si riferiscono ai singoli commi,
  • 9. 9 lettere, numeri, parole, etc. In relazione al medesimo testo, sono posti in votazione prima gli emendamenti di natura soppressiva, poi quelli parzialmente soppressivi, seguono quelli modificativi ed infine quelli aggiuntivi. Nel caso in cui per un determinato testo o parte di esso esista un solo emendamento soppressivo, non viene posto in votazione l’emendamento, ma il testo cui si riferisce. Ciò per un motivo fondamentale: in ipotesi di parità di voti, vige il principio della reiezione della domanda; perciò, se si votasse l’emendamento e questo venisse respinto, si approverebbe automaticamente un testo di legge non supportato da maggioranza. Se invece per un determinato testo sono stati proposti più emendamenti, deve essere posto in votazione quello che concettualmente più si allontana dal testo base, onde evitare preclusioni. Il sistema delle preclusioni trova la sua fonte regolamentare nell’art. 89 R.C., nella parte in cui si afferma che “il Presidente ha la facoltà di negare l’accettazione e lo svolgimento di ordini del giorno ed emendamenti… che siano preclusi da precedenti deliberazioni, ovvero può rifiutarsi di metterli in votazione.” E’ necessario precisare che, a differenza di quanto accade per il giudizio di inammissibilità, la pronuncia sulla preclusione non concerne la discrezionalità del Presidente; essa è piuttosto un fatto tecnico che presuppone una valutazione oggettiva relativa all’accertamento dell’incompatibilità tra due testi uno dei quali già votato. Alla base, dunque, stanno il principio della razionalità delle deliberazioni e quello dell’alternatività delle deliberazioni stesse, in virtù dei quali non può essere approvato un testo che risulti in contrasto con un testo già precedentemente adottato. Nel caso in cui taluna di queste incongruenze sia tuttavia sfuggita, l’art 90 R.C. prevede la possibilità di coordinamento, ovvero la correzione delle decisioni che siano in evidente contrasto tra loro, solitamente affidata al Comitato dei Nove. Lo stesso articolo 90 R.C. è anche la sede regolamentare dei cd. emendamenti formali, ovvero di quegli emendamenti privi di una reale portata normativa, per i quali non si procede a votazione. CAP. 2 L’EMENDAMENTO1 Gli emendamenti sono sempre stati considerati una forma di prosecuzione del diritto di iniziativa legislativa e quindi sono stati trattati, come questa, dalla prassi parlamentare fino ai giorni nostri. Con l’emendamento il singolo deputato può incidere sul procedimento legislativo e sulla costruzione della legge, in quanto nel Regolamento non sono previsti limiti al diritto di esercizio. Ciò ha portato, nelle legislature degli anni ’80 e ’90, ad una esasperata produzione di emendamenti che ha condotto, in alcune fasi particolarmente critiche della vita parlamentare, a casi di esami di provvedimenti di particolare complessità con una serie quasi infinita di votazioni per ciascun procedimento legislativo. Il Regolamento del 1971 contiene alcune disposizioni in materia di votazione degli emendamenti; non sono previste limitazioni soggettive alla presentazione degli emendamenti ma solo limitazioni di tipo temporale, cioè esistono dei termini di decadenza entro i quali i singoli deputati possono presentare degli emendamenti: la presentazione deve avvenire entro il giorno precedente la seduta nella quale saranno discussi gli articoli (art. 86.1 R.C.). Tali termini sono però derogabili da parte di alcuni soggetti istituzionali: le Commissioni e il Governo possono, infatti, presentare emendamenti in aula all’ultimo momento utile per poterli votare (art. 86.5 R.C. “fino a che sia iniziata la votazione dell’articolo cui si riferiscono”): ciò è strettamente connesso con le prerogative istituzionali di questi soggetti. Gli emendamenti, essendo espressione dell’iniziativa legislativa, sono sottoposti alla regola della preventiva istruttoria: per questa ragione “gli emendamenti sono, di regola, presentati e svolti nelle commissioni” e “se sono respinti in commissione, possono essere ripresentati in assemblea” (art. 86.1 R.C.). Nel caso in cui siano presentati nuovi emendamenti direttamente in Assemblea, essi sono trasmessi in Commissione ovvero alla Commissione dei sette al Senato e al Comitato dei nove alla Camera. Non sono previsti, invece, limiti numerici per gli emendamenti che ciascun deputato vuole presentare, quindi un deputato potrebbe presentare anche 10.000 emendamenti su ogni progetto di legge! (ad esempio nella XIII legislatura abbiamo avuto, nel solo 1998, 187.000 emendamenti presentati e in tutta la legislatura ben 374.627). Per quanto riguarda i subemendamenti (cioè le proposte di modifica ad emendamenti già presentati) alla Camera possono essere presentati fino ad un’ora prima della seduta (86.4 R.C.), mentre al Senato sono ammessi anche nel corso della seduta (100.5 R.S.). Dopo che un emendamento sia stato presentato, viene messo in discussione solo se dichiarato ammissibile dal Presidente di Assemblea (art. 89 R.C.): sono dichiarati inammissibili gli emendamenti presentati con frasi sconvenienti, relativi ad argomenti estranei all’oggetto della discussione (il contenuto di ciascun emendamento deve cioè rispondere alla logica complessiva del provvedimento al quale si riferisce), ovvero che siano preclusi da precedenti deliberazioni o che siano privi di ogni reale portata modificativa. Infine, sui progetti di legge già approvati da una Camera ed emendati dalla seconda Camera, nel corso della nuova lettura possono essere presi in considerazione solo gli emendamenti che incidono sulle parti modificate dall’altro ramo del Parlamento ovvero si trovino in diretta correlazione con esse (70.2 R.C.; 104 R.S.). I Regolamenti disciplinano la procedura d’esame degli emendamenti, stabilendo l’ordine col quale gli emendamenti devono essere discussi e votati dall’Assemblea: l’art. 87 R.C. stabilisce che, quando è presentato un solo emendamento, e questo è soppressivo, si pone ai voti il mantenimento del testo; se invece sono stati presentati più emendamenti ad uno stesso testo, si votano prima quelli che più si allontanano dal testo originario (prima quelli interamente soppressivi, poi quelli parzialmente soppressivi, quindi quelli modificativi e infine quelli aggiuntivi); infine i subemendamenti sono posti in votazione prima dell’emendamento al quale si riferiscono. Al fine di razionalizzare il procedimento legislativo, l’art. 87.4 consente la votazione per parti separate di qualunque testo suscettibile di essere 1 Tratto dalla lezione tenuta il 18 novembre 2005 dal Consigliere Costantino Rizzuto.
  • 10. 10 distinto in una pluralità di parti aventi ciascuna un proprio significato logico ed un contenuto normativo (quindi se ad esempio un emendamento consta di due commi, ciascuno dei quali può essere letto e applicato autonomamente, esso è suscettibile di essere votato per parti separate). La votazione per parti separate rappresenta uno strumento antiostruzionistico in quanto facendo votare e respingere separatamente la parte di testo comune a più emendamenti, si dichiaravano preclusi tutti gli emendamenti nei quali queste parti erano contenute. Un’altra norma fondamentale è quella contenuta nell’ultimo comma dell’art. 85 RC che prevede la votazione a scalare degli emendamenti che differiscono tra loro soltanto per variazioni di cifre o dati o espressioni graduate: in questo caso il Presidente pone in votazione l’emendamento che più si allontana dal testo originario e un determinato numero di emendamenti intermedi sino all’emendamento più vicino al testo originario, dichiarando assorbiti gli altri che sono quindi preclusi (regola del “canguro”). A conclusione dell’enunciazione dei criteri ordinari che bisogna seguire nel procedimento legislativo nell’esame degli emendamenti, l’ultimo periodo di tale comma prevede un potere particolare per il Presidente della Camera (potere che ha avuto uno sviluppo enorme a partire dagli anni ’90), il quale, se lo ritiene opportuno per ragioni di economia e chiarezza delle votazioni, può modificare l’ordine delle votazioni previsto dal Regolamento. Tale norma rientra nell’ambito del più generale principio, previsto dall’art. 8 RC ,che rimette al Presidente della Camera il compito di garantire il buon andamento dei lavori e di chiarire il contenuto ed il significato delle votazioni. Se si considera che nell’attuale e nella scorsa legislatura in alcuni casi i parlamentari sono stati impegnati in 800 votazioni al giorno (all’incirca una ogni 50/60 sec.) con scrutinio elettronico (come ad esempio nel corso della discussione sulla legge in materia di par condicio, nella XIII legislatura), si può ben capire cosa possa significare per il Presidente intervenire sulle modalità di esame degli emendamenti per garantire che l’Assemblea concentri la sua attenzione su alcuni temi, meglio individuando gli oggetti specifici degli emendamenti sui quali discutere e razionalizzando, in questo modo, i tempi attribuiti con il contingentamento a ciascun soggetto che partecipa alla discussione in aula. Nell’ attuale legislatura l’inversione dell’ordine delle votazioni da strumento straordinario è diventato uno strumento ordinario ormai ammesso e condiviso. L’applicazione dell’ultimo comma dell’art. 85 R.C. che attribuisce al Presidente della Camera la possibilità di modificare l’ordine delle votazioni, aveva già fatto ingresso, negli anni ’80 per superare i comportamenti fortemente ostruzionistici del Gruppo Radicale: in quel caso la Presidente Iotti aveva deciso, di fronte ad un numero consistente di emendamenti, in prossimità della scadenza dei termini per l’approvazione della legge finanziaria, di modificare l’ordine delle votazioni e di far votare in particolare un emendamento prima dei vari sub-emendamenti ( i sub-emendamenti, essendo proposte di modifica agli emendamenti, devono essere posti in votazione prima di questi ultimi). Invertire l’ordine delle votazioni e votare prima l’emendamento e poi il sub-emendamento comporta, laddove fosse respinto o approvato l’emendamento, la preclusione di tutti gli altri sub-emendamenti. Tali norme, e in particolare quella contenuta nell’ultimo comma dell’art. 85 R.C., hanno ricevuto un’interpretazione progressivamente più estensiva e comunque un’applicazione molto consistente a partire dagli anni ’90. Negli anni ’90 (precisamente nel 1991 e nel 1993) è stata introdotta alla Camera, per la prima volta, la votazione per principi, a fronte di una pluralità di serie consistenti di emendamenti (50/60 emendamenti per ciascuna serie) tutte riferibili ad un principio comune. Si è trattato di una soluzione molto dibattuta e sostenuta con molta autorevolezza dal Presidente della Camera, funzionale ad evitare che la Camera procedesse a continue votazioni ripetitive tutte riferite allo stesso principio. Se infatti sono presentati molti emendamenti tutti riconducibili allo stesso principio (ad es. 50 emendamenti che prevedono tutti l’elezione diretta del Presidente della Regione) ma formulati in modo diverso e situati in punti diversi del procedimento, si può ben comprendere che votare separatamente questi emendamenti può portare a risultati paradossali e al c.d. “effetto sorpresa”, cioè può succedere che, pur con il parere contrario delle Commissioni o del Governo, vengano approvati alcuni emendamenti e respinti altri con il rischio che lo stesso Presidente della Camera, il quale è chiamato a redigere il testo del PDL da inviare al Senato si ritrova a dover gestire deliberazioni contrastanti difficilmente conciliabili. In questo senso la “votazione per principi” è stata, oltre che strumento sicuramente anti-ostruzionistico, anche strumento di razionalizzazione delle votazioni. La votazione per principi comporta che, nel caso in cui il contenuto normativo comune a più emendamenti fosse respinto, tutti gli emendamenti riconducibili a quello stesso principio sono preclusi in quanto la Camera ha manifestato una volontà, attraverso la votazione, contraria all’introduzione del principio normativo nella legge in discussione. E’ evidente la chiara finalità anti-ostruzionistica in quanto ovvio è il risparmio di tempi procedurali nelle votazioni in caso di reiezione del principio (in caso di accoglimento del principio si aggiungerebbe, invece, solo un’altra votazione). L’applicazione sporadica di votazioni per principi e dell’inversione dell’ordine delle votazioni si è avuta fino alla XII legislatura, mentre a partire dalla XIII il quadro politico è notevolmente cambiato. Si è ravvisato, infatti, l’ostruzionismo diffuso e sistematico di una parte dell’opposizione su qualunque provvedimento (ad esempio venne adottata la tecnica ostruzionistica come strategia politica da parte del gruppo della Lega Nord e da alcuni parlamentari come l’On. Malavenda di Rifondazione Comunista che aveva adottato, a titolo personale, una strategia volta ad ostruire qualunque provvedimento arrivasse in aula per dare maggiore riconoscibilità alla propria posizione politica). Inoltre, l’inizio della XIII legislatura è stato caratterizzato dall’emanazione della storica sentenza 360/96 della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della reiterazione dei decreti legge non convertiti: ciò ha comportato un vero e proprio intasamento dei lavori della Camera in quanto era necessario approvare la legge di conversione dei decreti legge in tempi brevi per evitarne la decadenza. In questo quadro la maggioranza era piuttosto debole e si trovava a fronteggiare un’opposizione molto
  • 11. 11 agguerrita e fortemente propensa ad utilizzare strumenti ostruzionistici. Il Presidente della Camera, On. Violante, avviò allora una riflessione sulla razionalizzazione del procedimento legislativo che è stata oggetto di studio da parte della Giunta per il Regolamento, di interventi in aula, di circolari del Presidente della Camera, di interpretazioni e modifiche regolamentari. Il Presidente della Camera ha ritenuto, di fronte alla strategia ostruzionistica e alla necessità di addivenire ad una deliberazione finale sui decreti legge, di fare ricorso all’inversione dell’ordine del giorno delle votazioni (votazione riassuntiva drastica). Di fronte ad un decreto legge in materia di FAO, a pochi giorni dalla scadenza, il Presidente annunciò, infatti, che avrebbe chiamato l’aula a votare per approvare il comma dell’articolo unico del disegno di legge di conversione del decreto legge, in quanto il decreto legge si presentava come un disegno di legge di conversione composto di un articolo unico (il decreto legge costituisce, come noto, una sorta di provvedimento allegato al quale si fa riferimento nel comma dell’articolo unico del disegno di legge di conversione). Quindi, far votare prioritariamente il comma che contiene la conversione in legge del decreto legge significa non votare nessun emendamento, ove, naturalmente, il comma fosse approvato. Di fronte a questa minaccia l’ostruzionismo ha ceduto e il decreto legge è stato poi convertito per le vie ordinarie. Si è poi giunti nel 1997 ad una riforma del Regolamento sulle votazioni riassuntive e per principi e si è creata una forma di tipizzazione di questi istituti che ha portato, non già ad una definizione, ma ad un’esplicita menzione di questi istituti (art. 85 bisR.C.). In una circolare del Presidente della Camera del 1997, il Presidente ha anche formalizzato un’altra novità: non si procede a votazione degli emendamenti meramente formali (cioè quegli emendamenti che non hanno un contenuto sostanzialmente modificativo del testo al quale si riferiscono) in quanto, generalmente, la strategia ostruzionistica è caratterizzata dalla presentazione di emendamenti che non hanno un effettivo senso normativo, ma che tendono a sostituire una parola con sinonimi. Quindi, alla luce delle riforme regolamentari in materia di votazione di emendamenti, risulta evidente come la preoccupazione principale, oggetto anche delle recenti riflessioni della Giunta per il Regolamento, sia quella concernente la limitatezza del tempo disponibile per l’elevato numero dei progetti di legge da esaminare. Occorre infatti bilanciare da un lato il diritto di ciascun deputato di presentare emendamenti e vederli votati e dall’altro il diritto dell’Assemblea a costruire un procedimento razionale di esame delle leggi: tra i due diversi e contrapposti interessi si è concordato di dare prevalenza a questo secondo aspetto. La riforma regolamentare del ’97 ha portato, in sostanza, ad una istituzionalizzazione delle votazioni per principi e riassuntive, sia come tecniche anti-ostruzionistiche che come tecniche di razionalizzazione delle deliberazioni della Camera; ha introdotto il contingentamento dei tempi (strumento generalizzato da applicare a qualunque argomento); ha, infine, attribuito poteri molto consistenti ai relatori di minoranza, come contropartita alla riduzione del numero di votazioni che l’opposizione avrebbe potuto richiedere con gli emendamenti, consentendo, in questo modo all’opposizione di canalizzare su un’unica figura istituzionale (il relatore di minoranza) diritti e poteri di rappresentanza, all’Assemblea e all’opinione pubblica, di posizioni di contenuto e di merito alternative a quelle della maggioranza: il relatore di minoranza può, infatti, presentare un testo alternativo a quello della maggioranza. E’ stato inoltre introdotto (art. 85 bis. 1 R.C.) un correttivo alle votazioni per principio e riassuntive che dà la possibilità all’opposizione di vedere votata comunque una quota di emendamenti da loro presentata (quota calcolata con criteri meramente matematici: ogni gruppo può presentare un numero di emendamenti pari a 1/10 dei propri deputati moltiplicato per il numero degli articoli) . Un’altra garanzia riconosciuta è rappresentata dalla previsione (art. 85.4 R.C.) secondo cui, nelle votazioni riassuntive e per principi, il principio dell’inversione dell’ordine delle votazioni non può essere applicato nella discussione dei progetti di legge costituzionale o riguardanti questioni di eccezionale rilevanza politica, sociale o economica riferite ai diritti previsti dalla prima parte della Costituzione. Infine nel corso della XIII e XIV legislatura si è accentuato l’intervento della Presidenza in merito alla valutazione di ammissibilità degli emendamenti che si sostanzia nella verifica della riconducibilità degli emendamenti al contenuto del progetto di legge a cui si riferiscono, e alla congruità dell’emendamento rispetto al contesto delle fonti normative (cioè al corretto impiego della fonte legislativa). Ad esempio la Presidenza ha dichiarato inammissibili gli emendamenti con i quali i deputati avevano chiesto di intervenire su un regolamento mediante la proposizione di un emendamento, cioè con una fonte di rango legislativo: il diritto di utilizzare la normativa ordinaria, per modificare con novelle una normativa di rango secondario, è stato ritenuto causa di inammissibilità degli emendamenti. Specialmente in relazione ai decreti legge, per i quali il Regolamento prevede il requisito della stretta attinenza degli emendamenti alla materia trattata nel decreto (norma oggetto di interpretazione restrittiva), la valutazione di ammissibilità è volta a dare una coerenza e una completezza di istruttoria legislativa all’Assemblea, che sarebbe ovviamente impensabile se l’Assemblea si ritrovasse ad esaminare questioni che non sono state previamente istruite in Commissione o questioni che non sono state neppure oggetto di discussione perché non attinenti alla materia trattata dal decreto. Nella prassi parlamentare successiva alla modifica regolamentare del 1997 l’applicazione delle votazioni per principi e riassuntive è diventata regola generale: non c’è provvedimento in cui la Presidenza non applichi l’articolo 85 bis RC che garantisce ai gruppi di indicare gli emendamenti da votare nell’ambito delle votazioni riassuntive e per principi. Tale norma regolamentare è diventata, di fatto, un deterrente alla presentazione illimitata degli emendamenti, in quanto il gruppo parlamentare sapendo che gli sarà chiesto di presentare su ogni progetto di legge un numero di emendamenti pari ad un decimo del numero dei componenti del Gruppo stesso e che potrà chiedere la votazione solo di questi emendamenti, non perderà tempo a presentarne in numero superiore. Salvo poi comportamenti eccezionali o individuali, il numero degli emendamenti presentati alla Camera in relazione ad ogni progetto di legge è, oggi, più o meno corrispondente alle quote
  • 12. 12 previste dal Regolamento per ciascun gruppo e ciò proprio grazie all’applicazione generalizzata delle votazioni riassuntive e per principi. Ovviamente i comportamenti parlamentari sono fonti inesauribili di nuove esperienze e strategie, pertanto, sebbene tale istituto ha avuto effetti molto positivi per lo snellimento del procedimento legislativo, non è stato di certo risolutivo.