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  • 1. Manual del Buen Gobierno LocalEnfoques, principios, estrategias
  • 2. ISBN: 9972-9556-5-6Hecho el Depósito Legal Nº 2005-4586© Care Perú - PROGRAMA FORTALECEAutor: Julio Díaz PalaciosCoordinación Anna María LauroAdaptación pedagógica: Antonieta Manrique C.Coordinación de edición: Pablo Concha SequeirosFoto de carátula: Walter Verde - Programa FortaleceDiagramación: Doris SigüeñasImpresión y encuadernación: SINCO EditoresJr. Huaraz 449 - Breña • Telf. 4335974 • sincoeditores@yahoo.comLima, junio de 2005.
  • 3. ContenidosDe qué trata este manual 5Módulo I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local 7 1. Lo local, territorio de actuación del BGL 7 2. El desarrollo local como propósito 9 3. El desarrollo humano sostenible como aspiración 13 4. Ética en el BGL 16 5. Ética en la gestión pública 17 Ejercicios y actividades de reflexión 23Módulo II. Gobernabilidad y Buen Gobierno 27 1. Sociedad civil y Buen Gobierno 28 2. Impedimentos para ser Buen Gobierno 30 3. Motivos de interés en BGL 32 4. Gobernabilidad democrática 34 5. BGL, políticas sociales y lucha contra la pobreza 38 6. Cómo se promueve un BGL 40 Ejercicios y actividades de reflexión 42Módulo III. Estrategia de Buen Gobierno Local 43 1. Reforma del Estado 50 2. Capacidad de gestión estratégica 53 3. Oportunidades y retos del BGL 54 4. Innovar modelos de gobierno 55 Ejercicios y actividades de reflexión 57AnexosMetodología participativa para estimr nivel de Buen Gobierno Local 60Ejercicios para identificar nivel de BGL 63Glosario 69Experiencias en BGL 71Referencias bibliográficas 78
  • 4. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE4
  • 5. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALDe qué trata este manualEl Manual del Buen Gobierno Local ofrece un marco de reflexión sobre: lo local,el desarrollo local, la ética en la gestión pública; el gobierno local, la gobernabilidad, elbuen gobierno y el Buen Gobierno Local (BGL). Su propósito es que los gobernanteslocales logren reconocer ¿por qué se gobierna mal y qué se debe hacer para gober-nar bien?, ¿por qué unos gobiernos avanzan y otros no?; ¿qué grado de responsabili-dad tienen las organizaciones de la sociedad civil en el éxito o fracaso de sus respec-tivos gobiernos?El manual destaca los beneficios del Buen Gobierno para la gestión pública y lacalidad de vida de las personas, en un contexto de descentralización, modernizacióndel Estado, y democratización. Brinda enfoques, principios, mecanismos e instru-mentos de Buen Gobierno para ser trabajados desde el nivel local.¿A quién está dirigido?El manual ha sido elaborado pensando en las autoridades elegidas para gobernar yque quieren hacerlo bien, tener éxito en la tarea de representar a sus electorescon decisiones y emprendiendo acciones en defensa de los derechos e interesesde la comunidad en general. También está dirigido a los funcionarios interesadosen devolver a la carrera pública su sentido de servicio guiada por una conductaética. Y, por supuesto, está pensado también en los líderes de las Organizacionesde la Sociedad Civil (OSC) que en el enfoque de BGC resultan socios fundamen-tales en la gestión del desarrollo.¿Cómo está organizado?El manual está organizado en tres secciones:La primera (Fundamentos y Principios de BGL) centra su atención en losenfoques y conceptos referidos al espacio local o ámbito desde el cualinteractúan los gobernantes locales. Seguidamente se destacan aspectos delenfoque de desarrollo local y desarrollo humano sostenible, por ser objetivoy propósito de una buena gestión local; y principios de ética en la gestiónpública, que el BGL promueve y practica.En la segunda sección (Problemas de Buen Gobierno) la reflexión se sitúaen la identificación de problemas, sus causas y efectos en la gobernabilidad y elbuen gobierno local. 5
  • 6. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEFinalmente, en la tercera (Estrategias de BGL) se destacan las característi-cas de un Buen Gobierno Local, las alternativas y estrategias para transitarhacia él, en el marco de procesos de desarrollo local y democracia participativa,que se están impulsando en el Perú.La lectura del manual se facilita con Ejercicios de comprensión de lectura,reflexión y aplicación práctica ubicados al finalizar cada sección del texto; y unGlosario de los principales conceptos utilizados. Al final del documento se haubicado un Anexo que recupera algunas experiencias de Buen Gobierno enAmérica Latina, Europa y Perú.La metodología general que aquí se plantea, puede ser utilizada en cualquiernivel de gobierno. Consiste en: iniciar procesos de fortalecimiento y desarro-llo de capacidades, guiadas por el enfoque de desarrollo humano sostenible;identificar y analizar problemas de gobierno y gobernabilidad local en el con-texto de descentralización y reforma del Estado; definir una estrategia de BGL;gestionarla con apoyo de la sociedad civil; realizar evaluaciones periódicas deavances, logros, dificultades; y medir resultados.¿Cómo nace esta iniciativa?El Proyecto FORTALECE (Convenio MIMDES-DFID) ha elaborado este Ma-nual del Buen Gobierno Local para motivar en las autoridades de munici-pios provinciales y distritales (y en cualquier grupo humano) que aspiran a sereficientes, eficaces y transparentes, a que se orienten por el logro de progre-sos efectivos de BGL en la planificación del desarrollo local; la programacióndel presupuesto, su ejecución en forma participativa y rindiendo cuentas; en lafacilitación de acciones de vigilancia social; en la búsqueda de consensos entreautoridades y ciudadanos persuadidos de una visión integral del desarrollode sus localidades.Los contenidos y alcances de este trabajo han sido discutidos con el equipoprofesional del Proyecto FORTALECE, con los alcaldes, regidores y funciona-rios en acciones descentralizadas realizadas en las regiones de Apurímac, Punoy Huancavelica, y con la Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, dadoque, más allá de las buenas intenciones, el balance de las gestiones es crítico:hay insatisfacción, descontento, y no pocas veces, protestas violentas de losciudadanos; pérdida de credibilidad en las instituciones, desprestigio de la po-lítica, debilitamiento en la conciencia democrática, precarias condiciones deconvivencia social e incertidumbre respecto al futuro. El Proyecto FORTALE-CE espera contribuir con este manual a la formación de una red de buenosgobiernos locales que avancen por la ruta del desarrollo local sostenible.6
  • 7. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL I. Fundamentos y principios de Buen Gobierno Local Debemos aprender a valorar la actuación de diversos actores que intentan conducir procesos de desarrollo local utilizando las capacidades, recursos, mecanismos de control social y propuestas de sostenibilidad de desarrollo, orientados por visiones compartidas de futuro, construidas y sustentadas en la participación ciudadana.Lo local, territorio de actuación del BGLUn distrito, un centro poblado o un asentamiento humano son territorios ha-bitados por personas y familias que comparten historias y costumbres; llegan aestablecer relaciones sociales, económicas, culturales y políticas de diversaíndole; sienten orgullo de sus tradiciónes y logran transformarlas en símboloscolectivos de identidad. Desde esta mirada, una localidad constituye un pro-ceso de construcción social con base en las vivencias, los acuerdos, los triun-fos y también frustraciones.En el ámbito rural andino de Perú, a veces no llegamos a distinguir las diferen-cias entre espacio físico-geográfico, el espacio normativo (creación por el Es-tado) y el espacio social surgido de las múltiples relaciones que las personas (ylas instituciones) establecemos las cuales van formando un sentido de “noso-tros”. Ese espacio colectivamente creado es lo que identificamos como “lo-cal”; unas veces coincidirá con la demarcación territorial y geopolítica, y otrasveces no; pues lo local hace referencia a unidades territoriales muy variadas, ypor lo mismo es un concepto bastante complejo que alude a una realidaddiversa: n Un pueblo de pescadores o de mineros n Nacionalidades amazónicas n Comunidades campesinas n Uno o varios barrios de una gran ciudad o n De ciudades intermediasEsa diversidad de realidades abona a favor de otorgar atribuciones a las socie-dades locales y sus gobiernos para hacer posible una gestión integral de laspotencialidades del territorio, como también para enfrentar con éxito losproblemas comunes a su desarrollo. 7
  • 8. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECELa década 1980-1990 a nivel mundial es identificada por la expansión de laglobalización y por las diversas interpretaciones que éste fenómeno trajo con-sigo. La globalización fue y sigue siendo entendida como una oportunidad parala ampliación de mercados; el mayor acceso a la información y la consolida-ción de bloques de poder económico, financiero, tecnológico y político entorno a la estrategia globalizadora. En el mismo período, fue surgiendo unaatención especial sobre los espacios locales que recobraron su importanciasensibilizando otras visiones de desarrollo que redescubrieron en “lo local” unvalor especial en la formación de identidades, y una gran potencialidad paraarticular la vida urbana y rural. Desde entonces, el concepto “local” ha idoadquiriendo relevancia como referente de un tipo de quehacer social y políti-co que evita fragmentar o dispersar las posibilidades de un desarrollo integraly que opta por impulsar diversos procesos de asociatividad, entre actoresde diversa naturaleza.Es así como, desde lo local, se cuestionaron los aspectos negativos de laglobalización, pero también se avanzó en la idea de articular «lo local y loglobal» en el entendido que combinando ambas dimensiones se abrían mayo-res y mejores oportunidades de desarrollo, pues “global” no es sinónimo demodernidad, ni ”local” de atraso o regresión.Si las personas -haciendo uso de sus capacidades y derechos- logran ejercitar-los en una determinada localidad, podrán obtener una mayor cantidad de bie-nes y medios para su propio desarrollo. Al mismo tiempo, iran descubriendoque no todos los bienes se producen ni generan en la localidad donde viven,sino en muchas otras localidades, regiones, países e inclusive continentes. Dadoque las posibilidades de progreso de una localidad dependen de lo que produ-cen otras localidades, la relación local-global tiene que ser reconocida comoresultado del desarrollo de la humanidad, de la modernización y lainterconección no solo económica y social, sino de derechos y de ciudadanía.La experiencia peruana es vasta en demostrar cómo el territorio local se haido transformando en espacios de creación e innovación de procesos de tomade decisiones, de planificación participativa y diseño de mecanismos de cons-trucción de nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad civil mediante ac-ciones concertadas y de fortalecimiento de la democracia participativa. Enmuchos lugares, los gobiernos locales y la sociedad civil, aprovechando laspotencialidades de la localidad; actuando en forma organizada, motivada einformada, han venido generando procesos múltiples orientados hacia el de-sarrollo local social, económico y ambiental, movilizando actores, definiendo8
  • 9. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALobjetivos, identificando demandas reales, concertando intereses, priorizandopropuestas y acciones.Algunas prácticas innovadoras de planificación y gestión concertada en es-pacios locales las encontramos en: n Las Mesas de Concertación n Los Planes de Desarrollo Concertados n Los Presupuestos Participativos n Los Comites de GestiónSin embargo, hay que reconocer que los gobiernos locales y la sociedad civilinteresada en transformar las relaciones que impiden (o limitan) el acceso aoportunidades para satisfacer las necesidades humanas y mejorar el bienestareconómico de las familias, conservando los recursos naturales y el respetopor la diversidad biológica y cultural a través de procesos duraderos; requie-ren no sólo del esfuerzo de integración y participación social, sino del“empoderamiento” de los actores mediante su acceso al conocimiento, lainformación y el fortalecimiento de identidades para sentirse orgullosos de loque son, piensan y sueñan para sí, y para sus pueblos, y para emprender pro-cesos de desarrollo local humano sostenible.El desarrollo local como propósitoEn la sierra peruana las tierras de las zonas alto andinas son de baja calidad, seencuentran en pendiente y no cuentan con riego abundante; en consecuencia,los campesinos no logran generar ingresos similares a sus homólogos de la cos-ta, y aún menos a los trabajadores formales urbanos. La dotación de factores encada territorio es una condición necesaria para el desarrollo, pero no la única, serequiere además de que la gente tenga una dotación de capital humano y capitalsocial (educación, talentos, destrezas, experiencias, creatividad).El desarrollo local es un proceso de expansión de derechos y capacida-des de los ciudadanos de una localidad, y de incremento de los factoreseconómicos, productivos, y crecimiento de calidad del capital humano.Estos factores -en conjunto- deben generar niveles adecuados de em-pleo, ingresos, y servicios públicos para, de esa manera, propiciar unavida digna y civilizada; también debe generar organización económica,organización social, organización ambiental y normas éticas de convi-vencia. Ese proceso de desarrollo local (no espontáneo, ni casual) es orientado 9
  • 10. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEpor la acción de actores locales cuyas decisiones tienen incidencia directa so-bre un territorio. Las decisiones de los actores definen la orientación y el rumbodel desarrollo social, cultural, económico, ambiental y también político; comotambién las condiciones de vida de la gente que habita en ámbitos urbanos yrurales, la misma que podrá acceder, en igualdad de condiciones, a las oportuni-dades que el proceso de desarrollo vaya generando acorde con los recursos,potencialidades y capacidades de las personas e instituciones.Ese desarrollo local concebido desde un enfoque integral, no es opuesto aldesarrollo regional y nacional, lo que hace es replantear la “ruta del desarro-llo” relacionando el desarrollo de una localidad con los recursos, capacidadesy potencialidades de la región, y con el desarrollo del país. En esa orientación,al gobierno local le corresponde promover las siguientes acciones: n Crear e incrementar valor n Mejorar rentas n Aumentar oportunidades de empleo n Mejorar la calidad de vida de los habitantes n Lograr que sus actividades económicas, sociales y políticas tengan im- pacto local, regional, nacional e internacionalEn un contexto de economía globalizada los territorios son simultáneamenteespacios de información y decisión en los cuales se pueden generar cambiosen las relaciones del territorio con su entorno. Las prácticas de los actoressociales son, simultáneamente, causa y efecto de dicho desarrollo territorial.Si en un determinado territorio la producción se organiza en una red de rela-ciones de mercado, de cooperación y de proveedores, por ejemplo en la for-ma de cadenas productivas; las políticas, los planes y los programas responde-rán también a dicha estrategia de desarrollo económico local, guiada por unaVisión compartida.El proceso de descentralización es un factor determinante para el desarrollolocal. En ese contexto, las relaciones con el Estado nacional pueden ser comple-jas dado que la actuación del Estado seguirá siendo determinante en los aspec-tos de la vida nacional que inciden en lo local. Por ejemplo, las políticas fiscalesque orientan la inversión pública y privada seguirán condicionando el desarrollolocal, y el propio proceso de descentralización. Frente a ello, los actores localestienen poco margen de maniobra, excepto que la descentralización se profundi-ce haciendo que los actores locales se organicen, incrementen sus acciones degestión asociativa y reivindicativa en un marco de democracia participativa y en10
  • 11. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALdefensa de sus propios intereses. En ese caso, el rol del gobierno local es decisi-vo en la negociación y concertación de acuerdos.Gobierno local y desarrolloLa nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) señala que “…los go-biernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado ycanales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos, queinstitucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las co-rrespondientes colectividades, siendo tres elementos esenciales del gobiernolocal: el territorio, la población y la organización…” (Art.I); tienen porfinalidad “…representar al vecindario, promover la adecuada prestación delos servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico desus circunscripciones” (Art. IV).En este marco, para los gobiernos locales la política viene a ser “el arte deservir a todos los ciudadanos” mediante el uso óptimo del poder público y losrecursos disponibles. Su ejercicio político democrático lo conciben con losciudadanos que libremente deciden el futuro de la nación, región o localidad através de la elección democrática y periódica de autoridades y del empleo demecanismos directos de consulta; la finalidad de la acción política del gobiernolocal es promover el desarrollo en un marco de democracia, equidad y respe-to a los derechos humanos.Ese desarrollo busca ser sostenible en su triple acepción: preservar el patri-monio cultural (la identidad), el patrimonio natural (el medio ambiente) ge-nerar bienes y servicios por sus propios habitantes (la producción). El desa-rrollo sostenible es básicamente endógeno, es decir se sostiene en las iniciati-vas, recursos, capacidad emprendedora y de apropiación del progreso técni-co, por los agentes del territorio o comunidad.Además, el gobierno local, al ser la instancia más próxima a la ciudadanía, tieneun rol fundamental en la negociación de un nuevo contrato social entre elEstado, el mercado y la sociedad, cumpliendo un rol fundamental en la pro-moción del desarrollo económico local y el fomento de la producción, parti-cularmente en el marco de una economía globalizada.La acción política del Estado en la promoción del desarrollo necesita dotarsede una institucionalidad democrática y descentralizada que estimule al máxi-mo las iniciativas y acciones locales. Esa institucionalidad debe descansar engobiernos locales autónomos, fuertes y democráticos que posibiliten la parti- 11
  • 12. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEcipación permanente de los ciudadanos organizados (o sin organización). Lainstitucionalidad nacional, regional y local constituida por una amplia red deorganizaciones públicas y privadas forjada a partir de relaciones de confianza,transparencia y estabilidad que facilitan procesos democráticos, refuerza lagobernabilidad e incentiva el desarrollo.Ese ambiente óptimo de desarrollo se construye “de abajo hacia arriba” en co-munidades que generan una cultura emprendedora necesaria para el crecimien-to de las empresas y la producción local; en instituciones locales que permitenexpandir en forma equitativa los frutos del desarrollo, y en gobiernos y poderespúblicos subnacionales que crean y sostienen el clima de confianza, convivenciay estabilidad para posibilitar un desarrollo local humano y sostenible.El desarrollo local se planificaEl auge de la planificación responde a dos hechos: primero, a la necesidad dedar coherencia a varias iniciativas surgidas en los territorios sin mayor relaciónentre sí; y segundo, al hecho de que la planificación es un instrumento quefacilita la definición de escenarios de desarrollo, dotándolos de Visión y voca-ción territorial; se expresa en los planes estratégicos de ciudades y territorioslocales rurales y urbanos. La cultura de planificación tiene ventajas y desventa-jas derivadas, éstas ultimas, de la aplicación mecánica de metodologías queprescinden de la diversidad cultural e institucional.Si el desarrollo local es un proceso de construcción social de identidades orien-tado por la intervención de actores cuya planificación debe mostrar eficiencia,sus logros debieran apreciarse en: n La coherencia de iniciativas territoriales que guardan relación entre sí. n El fortalecimiento de una cultura de planificación en escenarios de desa- rrollo territorial, considerando la diversidad cultural e institucional n Los enfoques y métodos flexibles a la complejidad, y n La pluralidad territorial, tomando en cuenta los conflictos existentesEs necesario que todos seamos conscientes de los riesgos que reporta el diseñoy aplicación de planes estratégicos que producen una formalización excesiva ydejan escaso margen a procesos dinámicos, difíciles de regular o gestionar.Debemos también reconocer que el desarrollo local es un proceso perma-nente y continuo, es dinámico en avances y retrocesos, y sus modalidades sonabiertas y flexibles; generan articulaciones de conocimientos y experiencias12
  • 13. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALaportadas por la propia práctica; es un proceso de aprendizaje que nace de lainteracción entre actores que avanzan hacia una planificación concertada deldesarrollo.Dicha planificación concertada es la base de la formulación participativa delpresupuesto municipal y de ganar fuerza y experiencia en planes integralesque articulen el desarrollo económico, social, cultural y ambiental, orientandoun plan de inversiones sobre la base de las potencialidades y oportunidadesexternas; tiene carácter obligatorio a nivel distrital, provincial y también regio-nal; su intencionalidad va mas allá de la norma aprobada.Desarrollo regional y localAlgunos autores sostienen que el desarrollo local será fruto del desarrolloregional y del desarrollo nacional. Esto significa que cada localidad tenga queintegrarse, en forma dinámica, a la división del trabajo regional con algún nivelde especialización que le facilite ganar economías de escala, y generarcompetitividad. Para que eso suceda, cada región tendría que crear mecanis-mos de coordinación y de planificación entre el sector privado y el sectorpúblico con metas colectivas regionales.Si desarrollo es un proceso de generación de mejores condiciones de vida enuna localidad, se requiere contar con la cooperación estrecha entre el gobier-no y la sociedad local para mejorar los servicios y las condiciones de conviven-cia social; y basarse en los recursos de la región considerando que los produc-tores de bienes y servicios se encuentren en distintas localidades.Es por ello que, en la perspectiva del desarrollo local, las condiciones de vidade una localidad se concretarán si la región en la que se ubica, mantiene uncrecimiento económico estable, y si la producción local se integra a mercadosregionales y nacionales. Si esto sucede, cada localidad quedará ventajosamen-te integrada a la globalización; en caso contrario, quedará excluida de los be-neficios de ésta.El desarrollo humano sostenible como aspiraciónEs claro que lo económico ha ido quedando situado como un importante mediopara el desarrollo; afortunadamente, se ha venido superado la noción de en-tender el desarrollo como un hecho meramente económico. Desarrollo hu-mano es un proceso de ampliación de capacidades y oportunidades de laspersonas para hacer realidad el desarrollo local sostenible al que aspiran. 13
  • 14. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEEsto quiere decir que: n El crecimiento y beneficio económico que se generen, sean distribuidos equitativamente entre todos y todas n La población mayoritaria tenga acceso a los nuevos avances científicos, n Los beneficios del crédito se extiendan hacia los sectores de menores recursos n La población tenga acceso prioritario a servicios de salud y educación de calidad, como requisitos para desarrollar una vida larga y productiva n Se desarrollen actitudes positivas hacia las diferencias étnicas, cultura- les, de género y edad n La población tenga poder para participar en la toma de decisiones que afectan la existencia individual y colectiva n Se conserven y cuiden los recursos naturales para garantizar que la ac- tual generación y las venideras, puedan disponer de ellos, y n Los derechos humanos tengan plena vigenciaEl enfoque de desarrollo humano propone ampliar en las personas, su con-ciencia de derechos; sus capacidades y oportunidades para lograr que el desa-rrollo sea producto de las personas (hecho por ellas mismas) y para las perso-nas (lo asumen como objetivo principal). Otorga prioridad a las capacidades delser y el hace, y a la interacción humana para convivir, en particular en bases a: n La participación n La equidad de género n La seguridad n La sostenibilidad, n Los derechos humanos (ser creativos, productivos) y n Vivir en pazEs necesario distinguir entre formación de capacidades humanas y las manerascómo los individuos (hombres y mujeres) expresan, por ejemplo, en la saludy el conocimiento que son capacidades que desarrollamos o fortalecemosde diversas formas; mientras que trabajo, recreación o descanso son mane-ras diferentes en que utilizamos las capacidades. Una consideración importan-te es que el desarrollo humano no termina solamente ampliando las capacida-des de las personas (tener una larga y saludable vida, adquirir conocimientos,mayor acceso a recursos; disfrutar de un nivel de vida decoroso etc); sino esimprescindible, además, aprovechar ese capital humano para crear y producir14
  • 15. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALtecnología, arte, desarrollar cultura, y un conjunto de actividades sociales ypolíticas para la colectividad.En la práctica, desarrollo humano es principalmente una propuesta de organiza-ción de la sociedad, la economía y el Estado para una convivencia guiada porcódigos éticos de igualdad de oportunidades, derechos y obligaciones para to-das las personas; alcanzar ese objetivo significa que el desarrollo deba basarse enprincipios de equidad, participación, productividad y sostenibilidad.La idea básica del desarrollo humano es enriquecer la vida y las libertades de lagente; promover los derechos humanos compartiendo la motivación y el com-promiso por la libertad, el bienestar y la dignidad en individuos de todas lassociedades. El desarrollo entendido como libertad de las personas es la tesis eleconomista hindú Amartya Sen, premio Nóbel de economía, quien sostieneque el progreso humano debe entenderse desde un punto de vista ético: en loindividual, la libertad o capacidad humana para alcanzar mayores capacidadescreativas y productivas, mayores márgenes de realización personal y de desa-rrollo; en lo colectivo, acceso de oportunidades para todos. No es la satisfac-ción de bienes materiales el mejor indicador para medir el progreso humano(como comúnmente se cree), es la satisfacción de libertades lo que permitemedir dicho progreso. En ese sentido, una mejor calidad de vida para las per-sonas, debiera ser el objetivo central de las políticas públicas locales, regiona-les y nacionales.El desarrollo humano sostenible se inspira en metas de largo plazo. Susprincipios radican en una visión histórica humanista que busca combinar efi-ciencia económica y solidaridad social, con fortalecimiento de redes de segu-ridad social para atender, de manera duradera, a la población excluida delmercado. El principio de sostenibilidad significa que la mejora de vida de lageneración presente, no implique la hipoteca o destrucción de oportunidadespara las generaciones futuras, que tienen tanto derecho a su desarrollo, comolas generaciones presentes. 15
  • 16. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Las “chispas” del desarrollo humano en el Perú El Informe sobre Desarrollo Humano en el Perú (PNUD, 2002) considera cua- tro procesos como claves para impulsar el desarrollo humano a escala nacional, regional y local: n Capacidad creativa, entendida como la búsqueda de nuevas posibilida- des de uso de las cosas. Es la invención, el poder imaginar algo diferente a lo existente. n Capacidad empresarial asumida como la capacidad de organizar, com- binar factores y liderar; mientras que la creatividad es un talento más personal, la capacidad empresarial es un talento que se muestra en socie- dad,. n Capacidad de agenciamiento, significa saber efectuar las diligencias conducentes al logro de algún objetivo. Esta es una de las actitudes más positivas que pueden tener los pobres, los excluidos, los marginales, para hacer escuchar sus voces, defender sus derechos y hacerse incluir en la sociedad en igualdad de condiciones. n Capacidad de asociatividad, que significa la tendencia de los seres hu- manos a agruparse en colectividades de tamaño variable, para convivir, resolver problemas y defenderse. Es el medio que tienen los débiles o quienes están en situación de desventaja, para lograr beneficios que indi- vidualmente no se alcanzarían. La planificación y gestión de los procesos de desarrollo local, debe aprovechar al máximo estos cuatro elementos que se presentan de manera difusa a lo largo y ancho del país, y con diferencias de intensidad. A mayor intensidad de estos y su respectiva articulación e integración por intervención de líderes y procesos de liderazgo, se ampliarán los márgenes a favor del desarrollo.Fuente: PNND - Perú (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialidadesÉtica en el BGLEl Estado peruano, mediante la Ley Marco de Modernización de la Gestión delEstado (Ley Nº 27658, 2002) declara que la finalidad fundamental de la mo-dernización es “la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato esta-tal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando yoptimizando el uso de los recursos públicos. Esta modernización tiene porobjetivos alcanzar un Estado al servicio de la ciudadanía con canales efectivosde participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente16
  • 17. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALen su gestión, con servicios públicos calificados y adecuadamente remunera-dos y fiscalmente equilibrado. Y entre las siete principales acciones que nor-ma, establece con énfasis revalorizar la carrera pública, poniendo énfasis en elprincipio de la ética pública y la especialización, así como el respeto al Esta-do de derecho”.En su comprensión más simple, la ética es el conjunto de principios y valoresque guían y orientan las relaciones humanas; esos principios y valores sonuniversales, es decir válidos para todas las personas; sin embargo, lo que legi-tima la ética es su racionalidad, la fuerza y transparencia de sus principios quese convierten en el sustento y necesidad de una convivencia pacífica.La ética se diferencia de la moral en que es más amplia, general y universal. Lamoral es mas cultural, refiere a ciertos campos de la conducta humana, porejemplo de escrúpulo frente a determinadas situaciones o estilos de conviven-cia. La ética es mas duradera en el tiempo, mientras la moral, que nace de laética, se afianza en determinados periodos. El primer código de ética del que setiene conocimiento son los diez mandamientos. “No matarás”, “No robarás”,son cuestiones fundadoras de la civilización occidental y cristiana.Ética y políticaRecordemos que la política no es ajena a la ética y la moral, por consiguientenada justifica que en política lo único importante sea acceder al poder y que eléxito sea mantenerse en él. A esta altura de la vida y de la civilización, soninsostenibles los enfoques y las prácticas respecto a que “el fin justifica losmedios”. La comprensión de la política como práctica no sometida a princi-pios y valores y al control de la ciudadanía a resultado ser fatal. Recordemos laexpresión: “el poder tiende a corromper y el poder absoluto tiende a corromperabsolutamente”. El poder constituye la gran tentación de los políticos, junto alanhelo de poder esta el inmoderado y a veces descarado afán de enriqueci-miento fácil e ilícito, ambos se convierten en los principales factores de co-rrupción que amenazan y dañan a los Estados y las sociedades.Ética en la gestión públicaGestión pública es el conjunto de acciones institucionales encaminadas al lo-gro de objetivos de los planes de desarrollo y la implementación de políticasdel Estado. Conceptualmente, el marco de la función pública es la satisfacciónde las necesidades y demandas de la sociedad a través de la acción estatal, lo 17
  • 18. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEcual resulta siendo complejo dado que el Estado no es homogéneo, sino frag-mentado y heterogéneo. En el Estado se expresan los diversos sectores socia-les y políticos, cada quien con intereses a menudo contradictorios. Frente aellos, los gobiernos manifiestan dificultades en el ejercicio de un control abso-luto sobre la acción institucional del Estado, haciendo relativa la manera enque se concreta la función pública por la estrecha relación existente entrecrisis del Estado y crisis de la función pública.Es por ello que la función pública es un complejo campo de relaciones institucio-nales que se estructura mediante el juego de acciones y reacciones a través delas cuales se van formando los consensos y disensos, en un ejercicio de coercióny fuerza, sustentados en posiciones de poder. La función pública conlleva co-nocimientos, técnicas, habilidades, principios y también valores.Nuevos enfoques sobre la función pública proponen que -más que cumplirnormas- lo que se debe buscar es alcanzar resultados cumpliendo misio-nes, tareas y objetivos. Para ello, además de la motivación y el clima laboralfavorables se debe asumir, en forma voluntaria, la ética pública como un prin-cipio y un valor del comportamiento deseable, orientado por el “bien común”.El objetivo de su incorporación es fomentar cambios en el comportamientohumano, en las actitudes y aptitudes que puedan ser expresadas en formatransparente.En la función pública se puede identificar, al menos, tres dimensiones éticas : a)la dimensión social que persigue el bien público; b) la dimensión organizativade un grupo humano que trabaja y comparte una tarea común; y c) una di-mensión cultural formada por sólidas creencias sobre las que se orientan lapolítica y sus acciones. Organizar una comunidad moral que interactúa y desa-rrolla relaciones humanas de cooperación entre quienes trabajan en ella, debesustentarse en estas dimensiones.La función pública está atravesada por pugnas de hegemonía, y continuamentese ve afectada por tensiones generadas en cambios de correlación en las fuer-zas políticas y sociales. Uno de los momentos más críticos en la función públi-ca es el cambio de gobierno y sus consiguientes impactos en la remoción, máso menos amplia, de funcionarios y funcionarias y en la incorporación de perso-nas de confianza. La vulnerabilidad de la función pública, y su comportamientofluctuante, se expresa en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen lossectores fuertemente organizados de la sociedad civil como son los gremioseconómicos, otras asociaciones de carácter privado, y las empresas18
  • 19. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALtransnacionales. La vulnerabilidad es mayor si se carece de una burocraciaprofesional con capacidad de iniciativa y propuesta.El reto, es interiorizar la ética y extenderla en la función pública y en todas lasactividades que realizan los servidores lo cual no se reduce a una lista de bue-nos principios, sino a un cambio de actitud del servidor/a público que se tra-duzca en actos concretos orientados hacia el bien común.Uno de los objetivos principales de la apuesta por la ética en la función públicaes la lucha contra la corrupción. Los objetivos estratégicos en este campodebierán ser los siguientes: n Mejorar la calidad de la función pública n Administrar idóneamente los bienes públicos n Prevenir, controlar y detectar la corrupción n Prevenir y sancionar la impunidad de practicas corruptas n Transparencia en la gestión pública, y vigilancia socialLa ética debe ser considerada como un marco muy importante para la tomade decisiones en las organizaciones públicas. Esta posibilidad y necesidad tienevarios sustentos: n Apunta principalmente a integrar logros fundados en acuerdos que ge- neran responsabilidades. n Reúne a decisores (gerentes), actores (funcionarios de todos los nive- les), asociados (público, proveedores, empresas) y sociedad en las orga- nizaciones públicas. n La ética permite que los miembros de una organización pública manten- gan la coherencia entre la organización actual y su historia pasada (con sus fortalezas y debilidades), y lo que se aspira y desea que sea (el deber ser de la organización). La ética permite integrar las dimensiones del pasado, el presente y el futuro (lo que aspiramos para la organización). n También permite integrar los aspectos simbólicos presentes en la orga- nización (la cultura), los aspectos conceptuales (el proyecto racional de organización), y los aspectos prácticos (las actuaciones concretas). n El poder de integración de la ética ha ampliado la concepción tradicional que la reducía a códigos de funcionarios que -siendo necesarios- se mostraban insuficientes. En la actualidad, los Códigos son un elemento a ser considerado de manera integrada a la ética de gobierno, y el mante- nimiento de responsabilidades ciudadanas. Es decir, una ética de la ges- 19
  • 20. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE tión pública para la toma de decisiones transparentes, sus condicionamientos, sus indicadores y sus resultados.Un programa de buen gobierno local debiera expresar la secuencia coherenteentre objetivos, estrategias y metas en la movilización de recursos humanos,físicos, tecnológicos y financieros; la simplificación y actualización de normas yregulaciones orientadas a su cumplimiento; la definición de los responsablesde su ejecución; y los criterios para evaluar el desempeño.Así, los riesgos de gestión en gobiernos locales (entre ellos la corrupción, elmaltrato a los trabajadores, el abuso de poder, la discriminación por factoresdiversos, la gestión ineficiente e inequitativa) podrían ser evaluados y sancio-nados legalmente, y también desde un punto de vista ético. Código de ética de funcionarias y funcionarios y públicos El caso de la Comunidad Europea La Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios y recomen- daciones de ética para funcionarios públicos, destacando que las normas éticas para los servidores públicos deben ser muy claras. Entre estas destacan las siguientes: n Las normas deben plasmarse, dentro del ordenamiento jurídico, en una dis- posición concreta n La conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos n Debe existir compromiso y liderazgo político que apoye y refuerce la con- ducta ética de los empleados públicos n El proceso de toma de decisiones debe ser transparente, y permitir la inves- tigación n Las líneas generales o líneas maestras de relación entre sector público y sec- tor privado deben ser claras n Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética n Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrativas deben incentivar conductas éticas n La regulación y gestión de recursos humanos, debe motivar una conducta ética n Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el ser- vicio público n Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuadas, a fin de castigar las conductas irregularesFuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso delCLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa.20
  • 21. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALA continuación, una propuesta de principios éticos sencillos y de fácil com-prensión aprobados por el Consejo de Alcaldes de El Salvador, el año1999. Suaplicación y cumplimiento dependen del compromiso y responsabilidad dealcaldes, regidores, funcionarios y trabajadores municipales. Diez principios que norman la gestión de concejos municipales El funcionario y funcionaria municipal: 1. Se guiará por conceptos de gobierno eficaz, eficiente y democrático. 2. Reconocerá que en todo momento la función principal del gobierno local es servir los mayores intereses de la ciudadanía. 3. Se dedicará a los más altos ideales de honor e integridad y así mantener el respeto y confianza de otros funcionarios, los empleados y el público. 4. Afirmará la dignidad y validez de los servicios prestados por el gobierno local y mantendrá una actitud constructiva, creativa y práctica frente al desarrollo local, al mismo tiempo que un profundo sentido de responsabi- lidad social. 5. Hará el esfuerzo continuo por mejorar su capacidad profesional y técnica gerencial con la que se manejan las funciones de la municipalidad. 6. Tomará decisiones en materia de personal basándose en los méritos, de tal forma que la equidad y la imparcialidad gobiernen sus decisiones en cuanto a asignaciones, aumentos de sueldo, ascensos y disciplina. 7. Mantendrá informada a la comunidad sobre los asuntos municipales, esti- mulará la comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local, enfatizará la necesidad de brindar un servicio al público que sea amistoso, cortés y cumplido. 8. Llevará a cabo su gestión sin interferencias ajenas, siempre pensando en el bien común local; y manejará cada problema sin discriminación y basado en los más altos principios. 9. Creerá que el engrandecimiento personal, las ganancias obtenidas me- diante uso de la información confidencial a las que tiene acceso o el uso indebido del tiempo remunerado por servicio público es deshonesto. 10. No tendrá intereses financieros que estén en conflicto con el desempeño concienzudo de su función.Fuente: Ética Municipal en El Salvador. Bran, S., Gonzáles, L, Martell, R. Revista Probidad No 18, Año2002. 21
  • 22. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECESe puede apreciar que la primera norma representa compromisos con la efi-cacia, y la eficiencia; la democracia en la gestión, se relacionan con el quintoprincipio de fomento a la actualización gerencial, profesional y técnica, cons-tantemente reclamados por la ciudadanía. Las normas tercera y sexta nos ha-blan de obligaciones morales al interior de los gobiernos locales (confianza,respeto, rechazo a la discriminación, imparcialidad y equidad) cuestiones so-bre las que de modo creciente la ciudadanía viene también opinando. Y, porúltimo, las normas novena y décima abordan el tema de la corrupción en tresformas especificas (uso de información confidencial con fines de lucro, uso deltiempo laboral en otras ocupaciones y conflicto de intereses por razones fi-nancieras) cuestiones lamentablemente cotidianas en el desempeño de los re-presentantes políticos y de la propia burocracia municipal.Establecer estos principios en nuestros gobiernos locales sería dar un pasoadelante en la gestión pública, aunque lo fundamental siga siendo el conoci-miento, aceptación y aplicación en el ejercicio concreto del gobierno local, departe de las autoridades, funcionarios y trabajadores.22
  • 23. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALEJERCICIOS Y ACTIVIDADES DE REFLEXIÓNI. Sobre enfoque de Buen Gobierno Local1.1 Su localidad es (indicar) .................................................................................... a) Señale tres elementos que, a su juicio, definen el buen gobierno local ……………………………………………………............................................. b) ¿Es esta definición satisfactoria o podría reformularse? ……………………………………………………............................................. c) ¿Qué otros elementos debiera incluir esa redefinición? …………………………………………………….............................................1.2 Anote tres aspectos de vínculo entre su localidad y el mundo ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................1.3 Analice cada vínculo y analice si en las formas en que se da esa relación entre su localidad y el mundo, se conservan la identidad y características específicas de su localidad. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................1.4 En su localidad, los actores ¿han definido una Visión compartida de futuro que cree la sensación de vínculo, interés y compromiso común?: a) Si ( ) No ( ) b) ¿Cuál es esa Visión compartida? …………………………………………………….............................................1.5 ¿Qué papel debe cumplir el gobierno local en la consolidación de la Visión com- partida? …………………………………………………….............................................1.6 Señale tres diferencias entre participación de la comunidad y empoderamiento de la comunidad. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 23
  • 24. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE2. Sobre desarrollo local y desarrollo humano2.1 Señale por lo menos tres diferencias entre la concepción economicista de desa- rrollo y el desarrollo concebido como Desarrollo Humano Sostenible. …………………………………………………….............................................2.2 ¿Cuál es el concepto de desarrollo predominante en su localidad? …………………………………………………….............................................2.3 En base a qué ventajas competitivas de su localidad se podrían concertar alianzas de carácter regional? ¿Con quienes se podrían establecer esas alianzas? …………………………………………………….............................................2.4 ¿Qué prácticas innovadoras de gestión local del desarrollo ha incorporado su gobierno local? En qué se diferencian éstas de las empleadas con anterioridad? …………………………………………………….............................................2.5. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) considera que existen cuatro procesos claves para impulsar el desarrollo humano: capacidad creativa, capacidad empresarial, capacidad de agenciamiento y capacidad de asociatividad; indique: a) ¿Cuál de estos procesos se está gestando en tu localidad?, ……………………………………………………............................................. b) ¿En qué forma(s) se vienen haciendo visible(s)? ……………………………………………………............................................. c) ¿Cuál ha sido el papel del gobierno local en el impulso al (o los) procesos mencionados? …………………………………………………….............................................3. Sobre ética en la gestión pública y BGL3.1. Señale brevemente ¿cuáles son las consideraciones que sustentan que la ética deba ser considerada un marco muy importante para la toma de decisiones en la función pública? …………………………………………………….............................................3.2 Las autoridades y funcionarios municipales han identificado como factores desfa- vorables para el Buen Gobierno Local: la descoordinación en el sistema guberna- mental (nacional, regional y local), la corrupción y el “alcaldismo”. A su juicio24
  • 25. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL ¿qué medidas podrían reducir los riesgos de estos factores en el gobierno de su localidad? Factores desfavorables Medidas para reducir los riesgosDescoordinación en el sistemagubernamentalLa corrupciónEl “alcaldismo”3.3 En su opinión, la ética en la gestión publica ¿está influenciada por la ética de los funcionarios públicos? Fundamente brevemente su respuesta. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................3.4. La apuesta por la ética en la función pública tiene entre sus principales compo- nentes, la lucha contra la corrupción. El cuadro siguiente presenta los objetivos estratégicos en dicho campo y las actitudes a cambiar. A partir de su experiencia coloque en la columna correspondiente las actitudes que a su juicio deben ser cambiadas para cumplir con los objetivos estratégicos. Objetivos estratégicos Actitudes a cambiarPrevenir la impunidad y prácti-cas corruptasControlar y detectar practicasde corrupciónSancionar practicas de corrup-ciónTransparencia en la gestión pú-blica, con participación ciuda-danaAdministrar con pertinencia losbienes públicos 25
  • 26. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE3.5 Señale los principios en que se basa una propuesta de desarrollo humano guiada por códigos éticos. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................3.6 En su opinión, ¿qué principios debieran ser incluidos en un Código de Ética de los funcionarios públicos de su localidad? ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................26
  • 27. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL II. Gobernabilidad y buen gobierno Gobernabilidad es el ejercicio de autoridad a través de tradiciones e instituciones orientadas por el “bien común” mediante procesos de elección, monitoreo y reemplazo de gobiernos; es también la capacidad de formular e implementar políticas responsables para la prestación de servicios públicos, respeto de ciudadanos y del Estado por las instituciones responsables de la actividad económica y social que contribuyen a dicho ejercicio de autoridad.El gobierno es un sistema de ejercicio de autoridad en la gestión de los asuntos de un paísen todos sus niveles con el propósito de mejorar su responsabilidad con la sociedad yponer al Estado al servicio de los ciudadanos; esa perspectiva ha generando nuevosenfoques y formas de gobernar que la noción de Buen Gobierno recupera en: a) Tradiciones, instituciones y procesos de cómo se ejerce el poder b) Formas en las que ciudadanos y ciudadanas expresan su opinión, y c) Formas como se toman las decisiones y acuerdos de interés generalInsistimos en la afirmación de que desarrollo y progreso social están relacio-nados con otorgar calidad a la intervención pública, y no solo al crecimientoeconómico; dicha calidad significa guiar la institucionalidad democrática y elsistema de buen gobierno con principios de transparencia, participación yrendición de cuentas.El sistema de gobierno abarca las diferentes funciones ejercidas por la admi-nistración pública, el sector privado y la sociedad civil. Veamos cada una:Al Estado (administración pública) le corresponde definir el marco político ylegal en el que se desenvuelven los actores; generar consensos en las decisio-nes colectivas, y asumir la gestión de ciertos servicios públicos.Al sector privado le corresponde cohesionar los factores productivos para posibi-litar la generación de renta y empleo a través de la producción de bienes y servicios.A la sociedad civil, le corresponde cubrir el ámbito social que media entre el indivi-duo y el Estado. Está formada por el conjunto de instituciones y organizaciones delas que se dotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones.Debe destacarse que la tendencia actual es que los roles del Estado no seandecididos unilateralmente, sino dialogando y concertando con el sector priva- 27
  • 28. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEdo y la sociedad civil. Es aconsejable que esto se haga aprovechando diversosespacios de la democracia participativa.Es claro que un sistema de Buen Gobierno es algo más que un conjunto deinstituciones honestas y eficientes; es facilitar procesos de participación y de-cisión colectiva que propicien la ampliación de oportunidades y opciones delas personas e instituciones en forma continua y transparente con base en: n Un sistema institucional participativo, responsable y transparente n Una gestión de recursos equitativa y eficaz; y n Un marco regulador previsible, sustentado en la leyEl Buen Gobierno tiene capacidad de innovar formas y estilos de gobiernoarticulando los factores siguientes: n Proyecto o programa de gobierno con propuestas de acción n Capacidad de gestión de recursos para gobernar y controlar acciones n Gobernabilidad del sistema (posibilidades reales de acción) n Dirección política (control de condiciones objetivas y subjetivas) n Participación o capacidad de intervenir en procesos de formulación, ela- boración, toma de decisiones y ejecución de políticasEl Buen Gobierno expresa un juicio de valor al calificar la situación de las insti-tuciones respecto a: n Grado de democratización n Respeto de los derechos humanos n Eficacia en la administración pública n Control de la corrupciónSociedad civil y Buen GobiernoEn lo que concierne a la sociedad civil, las características de un Buen Gobierno noson fáciles de precisar. Sin embargo, dichas características debieran comprenderniveles de:ParticipaciónTodos los hombres y mujeres deberían tener voz en la adopción de decisio-nes, bien por vía directa o por conducto de instituciones que representen susintereses. Esta amplia participación debe basarse en la libertad de asociación ypalabra, y en la capacidad de participar de manera constructiva.28
  • 29. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALPrevalencia de la LeyLos marcos jurídicos deberían ser equitativos y conocidos, y aplicados de maneraimparcial, particularmente cuando se trata de leyes sobre derechos humanos. De-ben existir instituciones encargadas de desarrollar y hacer respetar ese marco jurídi-co, evitando que siga vigente la vieja expresión «hecha la ley, hecha la trampa».TransparenciaLa transparencia depende de la libre circulación de la información de interés público.Los procesos, las instituciones y la información deben ser abiertos al conocimientode los ciudadanos, directamente accesibles a los interesados; proporcionar informa-ción suficiente para comprender y vigilar tales procesos e instituciones.Respuesta a las necesidades de los interesadosLas instituciones y los procedimientos deberían estar al servicio de todos losinteresados, en especial la mayoría de ellos.Orientación hacia el consensoEl sistema institucional debe promover la cohesión social y el consenso, demodo que las decisiones se adopten sobre la base del más amplio respaldociudadano, directamente o a través de sus organizaciones.EquidadTodos los hombres y mujeres deben tener oportunidad de mejorar o mante-ner su bienestar. Las instituciones y procedimientos deben propiciar la cre-ciente igualdad de oportunidades entre las personas, combatiendo los fenó-menos de desigualdad, marginación y discriminación, cualquiera que sea sucausa, promoviendo el bienestar de todos.Eficacia y eficienciaLos procesos y las instituciones deben producir resultados que satisfagan las ne-cesidades, al mismo tiempo que se aprovechan lo mejor posible los recursos.Rendición de cuentasLos funcionarios del gobierno, de las entidades del sector privado y de las OSC,deberían rendir cuenta, tanto al público como a los que tienen intereses creadosen las respectivas instituciones. Esta obligación difiere en función de la organiza-ción de que se trate y si la decisión es interna o externa a la organización. 29
  • 30. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEPerspectiva estratégicaLa perspectiva de los líderes y el público sobre la gobernabilidad y el desarrollohumano, debe ser amplia y de largo plazo. Deben poseer conocimientos de lo quese necesita para ese desarrollo, y una comprensión de los complejos factoreshistóricos, culturales, ambientales y sociales en que se fundamenta esa perspecti-va. Esas características están estrechamente relacionadas entre sí. Por ejemplo,una adecuada participación social requiere transparencia en la gestión pública; esimposible que exista responsabilidad pública si no existe un marco legal e institu-ciones con capacidad para imponer su cumplimiento; y es inviable la visión estraté-gica de los componentes del buen gobierno si éste no propicia la cohesión social. Relaciones entre gobierno, sociedad civil y sector privado n Si un gobierno no funciona eficaz y eficientemente, los escasos recursos serán desperdiciados. n Si, en opinión de su pueblo, el gobierno carece de legitimidad, no estará en condiciones de alcanzar sus propias metas ni las de su pueblo. n Si no puede establecer un consenso nacional en torno a esos objetivos, no hay asistencia externa que pueda ayudarlo a conquistar tales objetivos. n Si el gobierno es incapaz de fomentar una sólida trama social, la sociedad corre el riesgo de desintegración y caos. n Si no se faculta a las personas para que asuman la responsabilidad de su propio desarrollo, en un marco propicio proporcionado por el gobierno, el desarrollo no será sostenible. (PNUD. Iniciativas para el Cambio, 1994)Impedimentos para ser Buen GobiernoLos impedimentos para ser Buen Gobierno se relacionan con carencias o dé-ficits que se constituyen en obstáculos: n Déficit de ciudadanía n Déficit de liderazgo político n Déficit de cultura política n Déficit de ética públicaEl déficit de ciudadaníaLa exclusión y la inequidad que caracterizan a los modelos de desarrollo vigen-tes, determina que millones de personas estén alejadas de sus derechos ciuda-danos económicos, sociales, políticos, culturales y ambientales.30
  • 31. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALEl déficit de liderazgo políticoLos atributos clásicos del liderazgo, como la popularidad y el carisma personaldel líder, no constituyen hoy los rasgos principales en opinión de muchos. Hoyse presta más atención a la habilidad para entender la problemática del mundomoderno. El liderazgo debe orientarse a hacer prevalecer los intereses gene-rales sobre los individuales o corporativos y el perfil democrático y consisten-te sobre el comportamiento autoritario.El déficit de cultura políticaEl déficit de cultura política democrática se refleja en la vigencia de la tradiciónautoritaria, populista, clientelista, corporativista e inequitativa, y en la dualidadentre ciudadanía social y ciudadanía política.Cultura política es el conjunto de orientaciones, valores y creencias respecto acómo debe estructurarse la autoridad política, abarca actitudes, sentimientosy evaluaciones relacionadas con dicho sistema político. Mientras que culturademocrática es el ambiente (y a la vez prisma) en el cual los ciudadanos conci-ben y entienden sus derechos y obligaciones, y las autoridades interpretan susroles institucionales y la normatividad pertinente.La cultura democrática se expresa en una conducta participativa, solidaria,responsable, tolerante y respetuosa de la diversidad y el pluralismo. El gradode educación cívica o política permiten o impiden al ciudadano discernir, to-mar conciencia crítica y evitar ser utilizado por quienes detentan el poder. Elcivismo es el instrumento de cambio más poderoso dentro de la democracia,porque influye incluso en las propias autoridades encargadas de interpretar yaplicar la ley.El déficit de ética públicaLa corrupción es un problema ético, económico y político, con enorme capa-cidad para vulnerar las posibilidades de un desarrollo sostenible y equitativo yhacer fracasar el sistema democrático. Desde otro enfoque, la corrupción esun “impuesto a la sociedad entera” que distorsiona las políticas públicas, alterael marco de incentivos para una adecuada asignación de recursos, destruye eltejido social y erosiona la credibilidad de las instituciones públicas y el merca-do. Si la reforma del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil son proce-sos recíprocos y complementarios, el rol de la sociedad civil en la lucha contrala corrupción es vertebral. 31
  • 32. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEMotivos de interés en el BGLUn diagnóstico de los problemas del BGL contribuye a tomar conciencia de losdéficit en ciudadanía, liderazgo, cultura política y ética pública, como también delos motivos que despiertan interés en él a partir de impactos causados por: n La erosión o debilitamiento del poder del Estado n El terrorismo, el narcotráfico, la corrupción y la delincuencia n Las nuevas tecnologías de información y comunicación n La necesidad de consolidar el apoyo político a los procesos de reforma económica n La urgencia de mecanismos legítimos y eficaces de participación ciudadana n Difusión de prácticas democráticasEl “Grupo de Gobernabilidad” formado por Agencias de Cooperación Inter-nacional en Perú trabajó, el año 2001, una propuesta de “Buen Gobierno-Basepara la Democracia y el Desarrollo Sostenible” con referencia a cuatro com-ponentes: Estado de derecho; gestión del sector público; lucha contra la co-rrupción; gasto militar.Para la comunidad de donantes la promoción del Buen Gobierno constituyeuna prioridad que debiera ser trabajada en el marco de Convenciones Interna-cionales sobre Derechos Humanos. Se entiende que Buen Gobierno yGobernabilidad están íntimamente vinculados a los modelos de desarrolloparticipativo y de vigencia de los derechos humanos.Son fines del Buen Gobierno promover el desarrollo económico y social; enello se perfila el rol de las autoridades públicas que generan un marco de ope-ración para los agentes económicos y determinan una mejor forma de distri-bución de beneficios que reflejan la naturaleza de la relación entre gobernan-tes y gobernados.Una distinción útil de las dimensiones de gestión de los asuntos públicosse logra identificando: n El tipo de régimen político n Los mecanismos de ejercicio de autoridad n Los mecanismos de gestión de los recursos económicos y sociales n La capacidad de los poderes públicos de formular y poner en práctica políticas, y n La capacidad para cumplir las funciones que le corresponden32
  • 33. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALDe esa manera, el buen gobierno está en mejores condiciones para promo-ver la: n Participación n Transparencia n Rendición de cuentas n Eficacia n Equidad, y n Cumplimiento de la ley. Buen Gobierno Mal Gobierno n Se orienta por la Visión, Misión y Es un obstáculo para el desarrollo soste- Objetivos estratégicos nible; se lo reconoce por los síntomas n Delega poder en los ciudadanos, siguientes: n Evalúa el desempeño de todas sus n Tendencia a distraer recursos públi- instancias cos para provecho privado (no es- n Se concentra en resultados tablece clara separación entre lo n Previene los problemas público y lo privado). n Ofrece alternativas de solución a los n Arbitrariedad en la aplicación de le- problemas ciudadanos yes y reglas (no establece un marco n Se empeña en captar ingresos y no previsible en lo legal y en la conduc- sólo en realizar gastos ta del gobierno). n Adopta una forma de administración n Excesivas reglas, regulaciones, requi- participativa sitos, que impiden el funcionamien- n Descentraliza la autoridad to del mercado y desincentivan la n Presta servicios públicos de calidad búsqueda de rentas. n Se preocupa por involucrar a los ac- n Prioridades inconsistentes con el de- tores en la solución de problemas sarrollo que resultan en una mala comunes asignación de los recursos. n Procesos de toma de decisiones no transparentes. Los problemas identificados, cuando son severos y ocurren al mismo tiempo, crean un ambiente hostil para el desarrollo. En tales circunstancias, la autoridad de gobier- no se erosiona progresivamente y se reduce el cumplimiento de decisiones y regu- laciones. Entonces, los gobiernos tienden a responder con medidas populistas o recurrir al autoritarismo y la coerción. En cualquier caso, el costo económico puede ser alto e incluye la distracción de recursos para la seguridad interna y la escalada de la corrupción. 33
  • 34. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEEn el cuadro siguiente se puede apreciar las diferencias entre un buen y un malgobierno.Como se puede apreciar el Buen Gobierno agrega calidad a las maneras ymodalidades de gobernar; la calidad de gobierno depende de la adecuadainteracción entre procesos de gobernabilidad política, competitividad econó-mica, e integración social. Un logro del buen gobierno es el adecuado equili-brio entre el aparato estatal, el mercado, y la sociedad civil; la interacciónentre estos tres factores conforma el triángulo del buen gobierno. Sociedad Civil Estado Mercado DESARROLLO INTEGRAL Y BUEN GOBIERNOGobernabilidad democráticaEl concepto gobernabilidad empezó siendo definido como una forma deejercicio de autoridad económica, política y administrativa en la gestión de losasuntos de un país en todos sus niveles. Adjudica a las autoridades públicas unimportante rol en la creación de un marco de operación de los agentes econó-micos, sociales y políticos y en la determinación de la distribución de sus bene-ficios. Dicho ejercicio de autoridad -dirigido a procesos e instituciones- expre-sa la naturaleza de la relación entre gobernantes y gobernados con mecanis-mos a través de los cuales los ciudadanos y los grupos: n Ejercen sus derechos jurídicos n Expresan sus intereses n Satisfacen sus obligaciones, y n Saben mediar en sus diferencias34
  • 35. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALLa gobernabilidad para el desarrollo local requiere de una transformación ra-dical en las formas actuales de hacer política, y en los propios partidos políti-cos, para generar fuerzas y dinámicas necesarias a los procesos, aportando: n Visión estratégica de desarrollo del país, región, localidad n Búsqueda de participación y consenso n Capacidad de respuesta eficiente y eficaz n Prevalencia de la ley y de la justicia n Rendición de cuentas n Respeto del derecho ciudadano a la información, n Transparencia en el manejo de los bienes públicos y n Transparencia en el manejo del tesoro del EstadoLa transformación en las formas de hacer política también debiera expresarseen el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en el desarro-llo de su capacidad de propuesta realizada en forma continua y creciente.Los problemas de gobernabilidad también se originan en políticas públicas sec-toriales, uniformes o parametradas, carentes de continuidad, arbitrarias ydestinadas a mantener el status quo. Esta lamentable situación podría superar-se desde políticas locales transversales que aporten vías alternativas para: n Respetar la heterogeneidad y flexibilidad de políticas e instrumentos que promueven el desarrollo local, en su diseño y aplicación. n Garantizar fuerzas internas locales (partidos políticos) que al asumir el desarrollo local como bandera programática, actúen con coherencia. n Desarrollar mentalidad y cultura política para que los espacios locales sean constructores de ciudadanía democrática que transformen las prác- ticas políticas encarando vinculaciones regionales y globales, superando falsos localismos. n Revalorizar el papel de la micro y pequeña empresa, de las iniciativas de emprendimiento; el papel de la eficiencia administrativa y de gestión dentro de los procesos de desarrollo local. n Adoptar la planeación participativa y estratégica del desarrollo local; a través de fases sucesivas, estimulando, sinérgicamente, avances hacia niveles superiores. n Intentar superar el fraccionamiento sectorial dominante en la elabora- ción de políticas de desarrollo, adoptando una profunda visión multidis- ciplinaria del desarrollo, doblegando la fragmentación y pruritos de su- perioridad entre diversas profesiones. 35
  • 36. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEVisualizar como fundamentales todas las acciones y políticas que tienden a laconformación de núcleos locales de promoción del desarrollo sostenible.Gobernabilidad y Buen GobiernoLa gobernabilidad (o legitimidad adquirida por un gobierno) se fundamenta en elconsenso que logra construir conjuntamente con la ciudadanía. En ese sentido,es más un tema de liderazgo democrático que de habilidad gerencial. Muchasveces los problemas de legitimidad se originan porque los gobiernos no han sidocapaces de forjar consensos para satisfacer las expectativas ciudadanas, las mis-mas que desembocan o desbordan en crisis de diversa índole.La gobernabilidad también expresa la disposición de la sociedad para aceptarlos acuerdos del sistema político y las decisiones de sus gobernantes y repre-sentantes con carácter vinculante (obligatorio para ambas partes). Asimis-mo, disponibilidad para actuar y desarrollar un marco institucional adecuadoque refleje los valores y reglas que la sociedad prefiere, que han sido recogidaspor sus líderes y representantes, habiendo quedado plasmadas en leyes, nor-mas o políticas públicas, desde el Estado.Gobernabilidad y Buen Gobierno significan un ejercicio eficiente, eficaz y legí-timo del poder y autoridad para el logro de los objetivos sociales y económi-cos: n Eficiente, porque los objetivos de gobierno se alcanzan en forma trans- parente y sin dispendio de recursos. n Eficaz porque los objetivos se logran, manteniendo la estabilidad y la credibilidad de las instituciones y el sistema político. n Legítimo, porque la ciudadanía reconoce el derecho de los gobernan- tes a ejercer el poder y la autoridad, y se identifica con las instituciones del Estado, siempre que ellas estén sujetas a ciertos límites establecidos de antemano y respeten las reglas del juego.Se podría decir que en sociedades actuales, donde los actores son cada vezmás autónomos y a la vez más interdependientes, gobernar es cada vez me-nos producir bienes y servicios y cada vez más garantizar que los actores secomporten conforme a reglas que incentivan su comportamiento eficaz fren-te a los retos y oportunidades. Pareciera evidente que el valor agregado delgobierno no se encuentra en la sola satisfacción de necesidades mediante ser-vicios, sino en la construcción social que permite a los individuos y gruposencontrar utilidad en términos de desarrollo humano sostenible porque el36
  • 37. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALEstado (en sus tres niveles de gobierno nacional, regional y local), el sectorprivado y la sociedad civil (incluidos los partidos políticos) logran acuerdospolíticos, jurídicos, económicos y sociales para reducir la pobreza, generarempleo, proteger el medio ambiente e incorporar el concepto de equidad degénero. En el país, los llamados Acuerdos de Gobernabilidad son un avance entérminos de acuerdo entre actores. Sin embargo, que los miembros de unasociedad disfruten de una vida buena, depende, en gran medida, de que el paíssea capaz de institucionalizar un Buen gobierno.Se habla de gobernabilidad democrática cuando una sociedad tiene la ca-pacidad de autogobernarse enfrentando positivamente los retos y oportuni-dades que se le plantean, no por la condición –aparente o verdadera- de unrégimen democrático sino por su capacidad de enfrentar retos y oportunida-des específicos. Dichas capacidades dependen de la interrelación del sistemainstitucional existente, de los actores políticos, económicos, sociales, presen-tes, y de la cantidad y calidad de liderazgo transformador disponible.Por ello se señala que una estrategia de gobernabilidad democrática es tam-bién una estrategia de construcción de capacidades, pues no solo se trata deadministrar bien lo poco que existe, sino de crear condiciones políticas nue-vas, para gestionar el desarrollo.Se puede medir la gobernabilidad analizando el estado en que se encuentranlos siguientes seis componentes: 1. Disponibilidad del gobierno para rendir cuentas, respuesta democrática de ciudadanos, instituciones, y de la prensa 2. Estabilidad política (local, regional, nacional) 3. Calidad de las políticas y servicios públicos 4. Autorregulación 5. Protección del derecho a la propiedad, con independencia del poder judicial 6. Control de la corrupciónLas crisis de gobernabilidadLa historia demuestra que las crisis de gobernabilidad están asociadas a crisisde hegemonía sea por debilitamiento o ruptura de vínculos entre gobernantesy gobernados; por ampliación de la distancia que separa al Estado de la socie-dad civil; por la burocratización, el clientelismo, la ineficacia del aparatoinstitucional; o por demandas crecientes en la sociedad. 37
  • 38. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEAlgunos factores que condicionan las crisis de gobernabilidad son: n Las demandas sociales fragmentadas que generan tensiones entre Esta- do y sociedad civil n Los conflictos por cuestiones económicas, sociales y culturales sin posi- bilidad de construir consensos duraderos n Los desequilibrios económicos y la no redistribución equitativa de la riqueza n Las brechas entre ricos y pobres con crecientes movilizaciones y pro- testas n La debilidad institucional para enfrentar oposiciones políticas demagógicas n Los desajustes generados por la contradicción centralismo–descentrali- zación n La pérdida de legitimidad de autoridades por corrupción, ineficiencia y negligencia de los partidos políticos que controlan al Estado. n Los desbordes populares condicionados por la pobreza y el desempleo.Como se puede apreciar, los problemas de gobernabilidad se intensifican enlos países en desarrollo debido al agudo contraste entre el crecimiento de lasdemandas sociales y la escasa capacidad del marco institucional (Estado, sec-tor privado y sociedad civil) para satisfacerlas.BGL, políticas sociales y lucha contra la pobrezaEn el Perú, la inversión social debe dar prioridad a mejorar la calidad de losrecursos humanos, y potenciar a la familia para que sus miembros se transfor-men en ciudadanos capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus debe-res. Esta inversión social debe realizarse en un marco de búsqueda de BuenGobierno. Como ya es sabido, el simple crecimiento económico, no garantizabienestar con equidad. Se necesita un Buen Gobierno, capaz de lograr la esta-bilidad económica y crear las condiciones para la estabilidad social que se cons-truye generando igualdad de oportunidades para que todos los segmentos dela población mejoren su capital humano y sus medios de acceder a fuentesgeneradoras de un ingreso económico adecuado y sostenible. Por esa razón,el Buen Gobierno debe acortar las inequidades, hacer que la mayoría de losmiembros de la sociedad goce, en principio, de un bienestar económico y, lomás importante, de una sensación de certidumbre sobre el futuro.Invertir prioritariamente en el activo estratégico de un país: capital humano(salud, educación y nutrición) es clave; lo es también la inversión en fortalecer38
  • 39. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALel capital social, entendiéndose éste como el tejido social de organizaciones,comités, núcleos de la sociedad civil que contribuyen a amortiguar el costosocial de los programas de ajuste estructural, y también proveer informaciónsobre deberes y derechos ciudadanos y del Estado así como incrementar lascapacidades de gestión. Implica construir relaciones de trabajo participativo, yeliminar el clientelismo.Existe un creciente consenso sobre la relación estrecha entre Buen Gobiernoy procesos de desarrollo a diversa escala. Buen Gobierno es un requisito deviabilidad de un proceso de desarrollo continuo y sostenible. A su vez, el desa-rrollo sienta las bases para consolidar instituciones y prácticas propias en unBuen Gobierno. Ambos aspectos son parte de un proceso único de transfor-mación integral, política, económica y social. El desafío es consolidar un siste-ma de gobierno capaz de promover el desarrollo humano sostenible, en for-ma vigorosa y eficaz.Por ejemplo, si un gobierno no opera de forma eficiente y eficaz en un deter-minado territorio, se desperdiciarán los escasos recursos disponibles, si notiene legitimidad a los ojos de la gente, no será capaz de hacer realidad susaspiraciones ni de mantener la estabilidad y el orden público; si no es capaz deconstruir un consenso nacional, alrededor de determinados objetivos, ningu-na ayuda internacional podrá contribuir a conseguirlos. Si el gobierno no escapaz de generar una vigorosa “arquitectura social” existirá el riesgo de que seproduzcan procesos de desarticulación y de caos, por falta de cohesión social.Igualmente importante, si no se genera un comportamiento empresarial conenfoques de responsabilidad social y prácticas inclusivas, y si no hay procesosde empoderamiento y apropiación de los procesos de desarrollo por parte dela ciudadanía, el desarrollo no será sostenible.En suma, el Buen Gobierno es expresión; y síntoma del propio proceso dedesarrollo político democrático y de las múltiples interrelaciones entre acto-res públicos y privados en el marco de una visión compartida y una perspecti-va de largo plazo. 39
  • 40. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Dimensiones y prioridades del BGL Dimensión Elementos prioritarios Política n Profundizar la democracia y la descentralización n Promover acuerdos de gobernabilidad local n Fomentar la participación ciudadana y de sus organizaciones Social y cultural n Luchar contra la pobreza y exclusión social n Superar la fragmentación y debilidad de las or- ganizaciones sociales n Reconocer y respetar la diversidad cultural Lucha contra la n Coordinar acciones entre actores responsables pobreza n Atención inmediata a los más pobres y vulnera- bles n Fomentar la organización social de los pobresEncuesta de Opinión de Autoridades, Funcionarios Municipales de Cusco, Apurímac, Huancavelica yPuno. Proyecto Fortalece, 2004Cómo se promueve un BGLPromover un buen gobierno es esencial para ampliar oportunidades para laspersonas. El reto del buen gobierno es fortalecer las capacidades de los go-biernos y demás actores para profundizar la democracia, hacer más eficiente ycompetitivo al mercado, y mejorar la equidad. Es decir, se trata de gestionarlos asuntos públicos de una manera transparente, responsable, participativa yequitativa, observando el debido respeto por los derechos humanos y el Esta-do de Derecho. En este sentido, todos los programas de desarrollo debieranañadir un componente de Buen Gobierno en las siguientes áreas: n Institucionalidad n Gestión pública y privada n Descentralización, y n Fortalecimiento de la sociedad civilEn ese marco, Buen Gobierno es un estilo de gobierno diferente al tradicionalregido por el control jerárquico. El Buen Gobierno opta por la interacción, lacooperación entre poderes públicos y actores no estatales al interior de redesde decisión mixtas (publicas y privadas). Es un sistema de reglas, procesos yprácticas que determinan las formas cómo los poderes deben ser ejercidos.40
  • 41. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Decálogo del Buen Gobierno 1. Reducir todo gasto que no agregue valor y mayores beneficios a la so- ciedad: eficiencia y optimización de servicios, con menos recursos. 2. Garantizar un gobierno de calidad total: satisfacer las expectativas de ciudadanos y ciudadanas en los servicios que se brindan. 3. Atraer, retener y motivar en el servicio público a los mejores funciona- rios y funcionarias. Asegurar que ellos y ellas se convierta en un factor estratégico de la competitividad del país. 4. Garantizar a la ciudadanía y a los servidores públicos trámites con faci- lidad, seguridad, prontitud y oportunidad. 5. Recuperar la confianza de la sociedad en su gobierno 6. Garantizar un gobierno honesto y transparente. 7. Consolidar un gobierno moderno aprovechando al máximo las tecno- logías de información y comunicación. 8. Hacer del gobierno una instancia participativa 9. Forjar un gobierno respetuoso del Estado de derecho, democrático, pluralista y tolerante. 10. Promover la equidad de género y respeto a los derechos de las muje- res, y trato preferente a personas con discapacidad.A manera de resumenEl Buen Gobierno es una respuesta a las modernas exigencias de gestiónpública, expresa condiciones de aptitud para el desarrollo de métodos y re-cursos de gobierno. En democracia la sociedad necesita de buenos gobiernospara dejarse gobernar y para aprovechar todas sus potencialidades.Gobernabilidad y Buen Gobierno requieren una democracia de calidad,una agenda pública innovadora en respuesta a problemas de: n Estructura y comportamiento político tradicional n Escándalos por corrupción n Baja eficiencia del sistema político en términos de transparencia, representatividad y niveles de participación de la sociedad civil n Calidad de procesos de representación, participación y toma de decisiones n Control social de la vida democrática n Indignación frente al aprovechamiento del poder (corrupción y nepotismo)Los problemas de la política se solucionan devolviendo a la política su dignidady supremacía en el plano de la acción social. La gestión del desarrollo, la crea- 41
  • 42. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEción de condiciones para el ejercicio de la ciudadanía es tan importante que nopueden quedar en manos exclusivas del Estado o en sus administradores deturno. El esfuerzo de reconstrucción y fortalecimiento de la democracia, de lagobernabilidad y del buen gobierno, debe apoyarse en un trabajo conjuntoentre partidos y organizaciones de la sociedad civil en pos de una verdaderarevolución; en la educación cívica, y en la reorganización social de las institu-ciones tradicionales.PREGUNTAS DE REFLEXIONSOBRE GOBERNABILIDAD Y BUEN GOBIERNO1. ¿Cuáles son los seis componentes que permiten medir la gobernabilidad? Realice un análisis del estado de cada uno de ellos en su localidad y en base a ese análisis intente medir el nivel de gobernabilidad, calificando de alto, medio y bajo. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................2. ¿Atraviesa su localidad alguna crisis de gobernabilidad? Si ( ) No ( ) ¿Qué factores estarían condicionando la crisis? ……………………………………………………............................................. ¿Cuál es el papel del gobierno local en esa crisis? …………………………………………………….............................................3. ¿Existe en su localidad un plan de inversiones? ¿Cuáles son las prioridades esta- blecidas en dicho plan? …………………………………………………….............................................5. ¿El gobierno local invierte en el fortalecimiento del capital social? Mencione un ejemplo. …………………………………………………….............................................6 El déficit de cultura política democrática ¿es un problema que atiende exclusiva- mente la sociedad civil? , ¿en qué forma?, ¿qué papel le corresponde al gobierno local en el cambio de esta situación? …………………………………………………….............................................42
  • 43. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL III. Estrategia de Buen Gobierno Local Un Buen Gobierno Local se caracteriza en primer lugar porque sabe aprovechar el aprendizaje social y estimular la eficiencia de su comunidad a través de dispositivos y herramientas que perfeccionan la democracia e incrementan la calidad de gobierno.Algunos rasgos positivos de Buen Gobierno Local fueron analizados en ochopaíses de América Latina, los mismos que dan cuenta del buen uso de losrecursos humanos mediante una gestión participativa que libera energías, mo-viliza recursos, potencia su funcionamiento como BGL, y construye nuevasrelaciones con la sociedad civil. Ciertas características de dicha gestiónparticipativa han sido organizadas en cinco ejes: 1. Liderazgo democrático del Alcalde y del Concejo Municipal 2. Equipos de trabajo y recursos humanos locales 3. Participación ciudadana, y de la sociedad civil 4. Coordinación con instituciones públicas, y alianzas con las privadas 5. Ambiente positivo que estimula la cultura cívica de confianzaLiderazgo democrático: El origen democrático del Alcalde y el ConcejoMunicipal es fuente de legitimidad, amplía su autonomía política y fortalece sucapacidad de acción en la medida que convoca y coordina intereses y enfo-ques de muchos actores. En un Estado y sociedad democráticos, los gobier-nos locales son entidades públicas de referencia.Equipos humanos: Como es obvio, el conjunto de cualidades de liderazgodemocrático raramente se encuentran reunidas en una sola persona. De he-cho, los líderes suelen ser bastante diversos entre ellos. Muchos líderes com-pensan las carencias de ciertos atributos o capacidades, rodeándose de bue-nos equipos humanos, delegando y trabajando coordinadamente. El trabajoen equipo y el desarrollo del recurso humano son complementos indispensa-bles del liderazgo democrático.Participación: La participación ciudadana y de la sociedad civil organizada,viene a ser el tercer componente de las experiencias de BGL. Es evidente quela participación compensa recursos; por consiguiente el soporte de la comuni-dad en la obtención de logros -que de otra manera serían difíciles de obtener-es una prioridad. 43
  • 44. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEAlianzas: Un cuarto componente es que la participación debe canalizarse oreflejarse construyendo alianzas con diversas instituciones públicas y privadas.El individualismo no construye tejido social ni condiciones favorables para eldesarrollo.Confianza: Finalmente, un BGL requiere ampliar y reforzar la conducta cívicadel ciudadano, convirtiéndose éste en un actor protagónico y multiplicador delas políticas públicas. Una cultura que fomente confianza es condición funda-mental para el BGL.La Declaración de Gobiernos Locales y la Carta de Municipalidades Latinoa-mericanas 2002, agrega otros atributos al BGL: n Sostenibilidad: integra dimensiones económicas, sociales, culturales y ambientales. n Descentralización: transferencias de competencias y recursos econó- micos proporcionales, reforzando gobiernos regionales y locales. n Equidad: acceso a servicios públicos y beneficios del desarrollo. n Eficiencia: incorporación de tecnologías apropiadas. n Transparencia: decisiones y ejecución de la inversión pública visibles. n Responsabilidad: compromisos de trabajo conjunto y autocontrol en la capacidad de negociación con otros niveles del sistema gubernamental. n Participación: toma de decisiones y control social como medio de de- mocratizar la gestión municipal y el poder local.De esta manera, el BGL enriquece su quehacer incorporando rutinas guber-namentales y estilos de gestión, como prácticas regulares en la medida que: n Privilegia la transmisión y recepción de información entre gobierno y ciudadanos. n Establece permanente interacción con las comunidades y sus organiza- ciones sociales. n Abre cauces a la participación y la concertación entre los actores públi- cos y privados. n Favorece el asociativismo y el arraigo ciudadano a su territorio, fomen- tando un sólido “tejido social” de redes, y compromisos cívicos. n Conduce los cambios institucionales propuestos por la sociedad para aprovechar y beneficiarse de las potencialidades territoriales.44
  • 45. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Rasgos característicos del BGL Eje Rasgos característicos El Liderazgo democrá- n Relaciones armónicas entre autoridades locales tico n Capacidad emprendedora y gerencial n Visión global y objetivos de largo plazo n Disposición a oír, dialogar y negociar n Habilidad para delegar y trabajar en equipo n Valores; probidad, vocación de servicio, trans- parencia n Tenacidad, persistencia n Resistencia al estrés Desarrollo del recurso n Trabajar con los mejores y conformar equipos humano y trabajo en n Aplicar una política de recursos humanos equipo n Informar, motivar, apoyar n Reconocer, recompensar Participación ciudadana n Organización de los ciudadanos n Apoyo a las instituciones de voluntarios n Apoyo a los movimientos sociales n Planificación y ejecución participativas n Ciudadanos informados e involucrados Coordinación público- privada n Coordinación con otras entidades públicas n Gestión de servicios con la empresa privada n Asociaciones público-privadas n Asociacionismo municipal n Hermanamientos internacionales Cultura Cívica de Con- n Cuidado del aseo público y el medio ambiente fianza n Respeto por las normas del tránsito n Prevención de enfermedades n Pago de impuestos y tasas de servicio n Exigencia de transparencia y rendición de cuentas n Organización, opinión, propuestas n Desarrollo de cultura cívica de ciudadanía n El ciudadano actúa como agente de las políticas públicasUnión de Municipalidades IULA... Rosales, Mano (1996). Cómo funciona el Buen Gobierno Local,ex-Director Ejecutivo de IULA/SACDEL. 45
  • 46. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEOtra mirada sobre el Buen Gobierno Local. Por supuesto que son posiblesotras miradas sobre como gestionar el BGL, una de ellas es la propuesta porEnrique Quedena, con los auspicio de REMURPE/APODER/OXFAM quienidentifica siete factores y 38 variables para organizar y coordinar procesos deBGL en los espacios rurales. Los siete factores son los siguientes: n Capacidad política-gerencial n Capacidad financiera n Gestión del potencial humano n Gestión de servicios locales n Manejo sostenible de recursos naturales y medio ambiente n Promoción del desarrollo económico local n Financiamiento de las capacidades socialesPobreza y BGLTradicionalmente se ha considerado que pobreza es falta de recursos. Sin dudaesto es cierto, en parte, pues sin recursos la gente no puede satisfacer ni siquieraparte de las necesidades fisiológicas básicas. Pero una definición más pertinentede pobreza se refiere a la privación de capacidades, lo cual significa que las per-sonas no puedan desempeñar una función plena en la sociedad, que estén eco-nómicamente inactivas y marginadas debido a conflictos o discriminación.Con frecuencia los pobres definen su suerte no tanto en términos de “falta dedinero”, sino como “ausencia de poder de decisión”. Y lo que ocurre es quepor deficiente gestión pública, el poder de decisión y los recursos no llegan alos pobres. Aquí es donde el buen gobierno resulta crucial.En efecto, el BGL puede establecer vínculos más firmes entre necesidades ypoder de decisión. Cuando la gente tiene la posibilidad de hacerse oír puedeejercer algún control sobre su vida. Así mismo, cuando la gente tiene más acce-so a la información sobre actividades gubernamentales puede realmente des-empeñar un papel fundamentado en un proceso común de desarrollo humano.Ese control contribuye también a velar por que los recursos aprobados para lospobres se empleen de manera productiva. En el mundo en desarrollo actual, elobstáculo no suele radicar en la escasez general de recursos, sino en su empleo.Liderazgo y BGLEl liderazgo es un componente vital para generar cambios. La gran interrogan-te y desafío que deben enfrentar los líderes locales es: ¿Cómo puede una socie-46
  • 47. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALdad y un territorio heterogéneo, con diferentes actores portadores de diversosintereses en conflicto encontrar vías para avanzar hacia acuerdos y pactos másequitativos y eficaces, teniendo en cuenta que ningún grupo puede forzar a losdemás a cooperar?Ser líder o lideresa depende en mucho de la decisión personal de asumir lafunción de ponerse al frente de diversas situaciones, tener visión de futuro,comunicar y construir confianza, tanto o más que de la posición que se ocupeformalmente. Sin desconocer la importancia del liderazgo institucional guber-namental, el liderazgo asociado a procesos de transformación no es una fun-ción exclusiva del Estado o de las autoridades públicas sino del conjunto deactores locales.El liderazgo requerido para impulsar procesos de desarrollo local nace de laVisión de futuro y ésta, a su vez recupera: n Los intereses de un amplio espectro de actores locales, a corto y largo plazo n La percepción de equilibrios y desequilibrios existentes en las relaciones institucionales locales n La conciencia del impacto de las tendencias de cambio sobre el territo- rio y sus principales actores, en la actualidad y a futuroComo podemos apreciar, gobernar no es lo mismo que gerenciar, es muchomás. Si queremos impulsar políticas nuevas de desarrollo local no es suficientemejorar las capacidades gerenciales; es imprescindible trabajar con un enfo-que de gobernabilidad y liderazgo enfocado a la transformación y el cambioen un contexto de desarrollo, considerando los factores críticos. Los gobier-nos locales debieran considerar que se está evolucionando hacia un sistemaeconómico y territorial cada vez más abierto.En la sociedad propuesta, las organizaciones públicas deben incluir (en susanálisis de pluralidad de intereses) los derechos y expectativas utilizando for-mas más eficientes, y de avance hacia un gobierno de cooperación entre líde-res de todos los sectores de la sociedad, teniendo en cuenta que la apertura,el consenso y la innovación son fundamentales para estimular cambios en lasreglas de juego. 47
  • 48. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Factores y beneficios de un Buen Gobierno Local Factor Beneficios Sinergias n Las convergencias entre actores que comparten compro- misos e intereses, mejoran la información y el conocimien- to de las fuerzas, las especialidades de los aliados y la divi- sión del trabajo, evitando duplicidades. n El radio de acción de los aliados es más amplio que el de cada actor por separado. Mejoran la identificación, recono- cimiento e influencia. El espacio de resolución de conflictos puede encararse mejor por compartir objetivos comunes. Agencias y organismos públicos o privados que no siendo parte de la alianza, cooperan con ella lo cual aporta otro tipo de beneficios: - Cooperación con otros actores incluyendo agencias de cooperación internacional. - Alianza con otros actores incrementa significativamente su efectividad n La alianza con la población beneficiaria hace posible la suma y concurrencia de recursos y capacidades de los integrantes de las alianzas y aquellos que poseen las poblaciones beneficia- rias o sus organizaciones. Esta convergencia aumenta la capa- cidad de convocatoria de la alianza e incentiva la convenien- cia de la participación en acciones concretas de desarrollo, en la adopción de decisiones, y en la gestión de recursos. Sostenibilidades Se incrementa la capacidad de reproducción y calificación de agen- tes del desarrollo, la información, el conocimiento, las relacio- nes, la visión, el contexto, la visibilidad y el reconocimiento. Los aliados definen y ubican mejor sus fuerzas y ventajas comparati- vas, actualizan sus objetivos y proyectos, obtienen mayor legiti- midad para sustentarlos, ganan un capital relacional. Se potencia su capacidad para formular propuestas de políticas públicas y de cooperación. Se fortalece la capacidad de gestión y elaboración de propuestas de desarrollo social y de exigir cuentas. Mejora el conocimiento de los derechos. Se posibilita una mayor motivación de la población para la democratización y renovación de liderazgos en sus organizaciones. Como resultado de lo anterior se fortalece la representatividad y legitimidad ante la sociedad local y ante sus propias bases, y se gana espacios para la expresión de saberes y opiniones, la afirma- ción de identidades y el fortalecimiento de la autoestima.48
  • 49. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALA lo mencionado se suma otra tendencia de singular importancia, como es eldebilitamiento en las formas clásicas de tomar decisiones públicas: ya no haygrandes decisiones del Estado-Nación de las que puedan derivarse las peque-ñas decisiones en la base, sin alguna cuota de intervención de los gobiernos.En la actualidad, los gobiernos y los actores locales pueden y deben intervenir“desde abajo” en las grandes decisiones nacionales, regionales y locales.Las sinergias y alianzas estratégicas contribuyen a la sostenibilidad del gobier-no local y del proceso de desarrollo. El Buen Gobierno Local necesita de buenos alcaldes Los buenos alcaldes son participativos, innovadores, creativos, formadores de equipos, comunicadores, más líderes que administradores. Tener buenos alcaldes es también tarea de todos. Diez secretos del Buen Alcalde o Alcaldesa n Concibe el gobierno local como dinamizador y facilitador del desarrollo inte- gral de su municipio n Acepta nuevos retos del desarrollo: crecimiento económico, erradicación de la pobreza, rescate de la cultura local y preservación del medio ambiente n Más que administrar, gerencia la municipalidad y lidera a su comunidad n Organiza y moviliza equipos de trabajo, estimulando el “efecto sinérgico” n Mejora sus habilidades para comunicarse, usar su tiempo y delegar n Desarrolla destrezas para negociar y movilizar recursos públicos y privados n Planifica una estrategia de desarrollo, con participación de la comunidad n Impulsa actividades para capacitar los recursos humanos municipales, mejo- rar la conciencia y educación cívica de la comunidad n Coordina y establece relaciones de cooperación con otros niveles de gobier- no y entidades de la administración pública y privada n Incorpora a la entidad edilicia al movimiento asociativo municipal regional, nacional, e internacionalPrecisamente, una de las funciones del BGL es detectar donde están estosactores, movilizarlos y reforzar- o crear de ser necesario- los espacios para suencuentro e interacción, auspiciando la formación de mecanismos de negocia-ción permanente entre ellos mismos y entre ellos y el gobierno, de maneraque se optimicen sus procesos de decisión. 49
  • 50. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEReforma del EstadoLos procesos de reforma del Estado generan cambios en los patrones cultura-les, en las reglas de juego social y también en el diseño de instituciones funcio-nales al crecimiento económico y el desempeño social. El perfeccionamientodel sistema político democrático y las responsabilidades deben cumplirse entodos los niveles de gobierno con el fin de: n Garantizar un marco de reglas de convivencia social que estimule la pro- ducción de riqueza, la cooperación, la confianza social y la eficiencia n Velar por oportunidades de transferencia tecnológica y sostenibilidad ambiental del desarrollo n Modernizar el aparato público, habilitándolo para superar carencias, cumplir nuevos roles socioeconómicos; y operar con estilos alternati- vos de gestión de lo público n Consolidar la democracia para posibilitar el fortalecimiento de la socie- dad civil, la gobernabilidad, y crear condiciones necesarias para el desa- rrolloDe este modo, la reforma del Estado incorpora aspectos institucionales, polí-ticos y gerenciales que obliga a los gobiernos locales a adquirir habilidadespara: a) Implementar instancias de coordinación flexibles a la descentralización, la información, comunicación y la participación como prácticas cotidia- nas de interacción de las organizaciones gubernamentales y la sociedad civil. b) Abrir paso, con esas prácticas, a la eficiencia en la gestión pública y pri- vada, alentando, en la sociedad, la disposición a la innovación y el plura- lismo, dándoles cabida en la agenda de las políticas públicas y en los resultados de aprendizaje social. En la experiencia peruana, se están generando las condiciones necesa- rias para el BGL, como se puede apreciar en el cuadro siguiente:50
  • 51. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Bases constitucionales y legales para el BGL en el Perú Normas para un BGL Referencias Acceso a la informa- · Constitución Política del Perú- Ley de Reforma ción publica Constitucional 27680 · Ley de Transparencia y Acceso a la Información- Ley No 27806 Transparencia · Ley de acceso a la información –Ley 27806 Neutralidad · Ley de Bases de la Descentralización-Ley 27783 · Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972 Participaron y · Constitución Política concertación · Ley de Bases de la descentralización · Ordenanzas Municipales Presupuesto · Ley Marco del Presupuesto Participativo participativo · Reglamento de LMPP · Instructivo del PP Trato preferente · Ley de Atención Preferente-Ley No 27408 Rendición de cuentas y · Ley de Bases de la Descentralización vigilancia social · Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972 Ética en la función · Ley de Modernización de la Gestión del Esta- pública do-Ley 27658 · Ley de Código de Ética de la Función Publica · Ley Marco del Empleo Público- Ley 28175Fuente: Legislación Nacional Peruana c) Mejorar el diseño de políticas e incrementar su impacto económico y social a través de un desempeño que garantice eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus funciones y credibilidad en las autoridades y la gobernabilidad social.Sociedad Local y BGLUna comunidad humana es “sociedad local” cuando reúne dos condiciones:un territorio (con límites determinados) portador de una identidad comparti-da expresada en valores y normas internalizadas y generalizadas entre susmiembros; y un sistema de relaciones de poder articulado en torno a proce-sos de generación de riqueza y bienestar colectivo.En una sociedad local hay presencia de actores políticos, económicos, socialesy culturales con capacidad de iniciativa y dispuestos a capitalizar y aprovechar 51
  • 52. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECElos recursos disponibles. Precisamente, una de las funciones del gobierno locales detectar donde están estos actores, movilizarlos, reforzar -o crear de sernecesario- los espacios para su encuentro e interacción facilitando mecanis-mos de negociación permanente entre ellos y entre ellos y el gobierno, demanera que se optimicen sus procesos de decisión.Esto significa no sólo modernizar la estructura administrativa del gobiernolocal con innovaciones en los métodos de organización y planificación de losservicios municipales o selección y capacitación de sus recursos humanos, sinoadquirir capacidades para una gestión con sentido estratégico. La revaloraciónde lo local como espacio emergente para la gestión del desarrollo conducetambién a revaluar su autonomía, y la naturaleza política y estratégica de susgobiernos.El Buen Gobierno Local, con relación a la sociedad civil implica, entonces,compromisos de: n Orientar todas las políticas locales en una perspectiva de desarrollo sos- tenible, que constituye el marco de referencia de la futura acción diaria. n Garantizar la inclusión social, la no discriminación y la promoción de la igualdad de oportunidades entre todos los ciudadanos. n Fomentar activamente la naturaleza innovadora de iniciativas locales y la exploración de nuevas formas de asociación entre los sectores público y privado, como una forma de empoderamiento. n Actuar como fuerza motriz de la innovación y la modernización de la administración pública con nuevas tecnologías de información y comu- nicación para mejorar la prestación de servicios y maximizar la partici- pación de los ciudadanos en la adopción de decisiones, su seguimiento y evaluación. n Fomentar la activa cooperación y asociación entre ciudades y regiones para intercambiar experiencias y crear la estabilidad democrática nece- saria para los procesos de desarrollo. n Conceder prioridad a la implantación de la representación equilibrada de mujeres y hombres en el proceso de adopción de decisiones, a nivel local. n Generar capacidad de gestión estratégica. Esta capacidad es la que ha- bilita a los BGL para jugar el importante rol que de ellos se espera en las estrategias de desarrollo y los procesos de reforma del Estado.52
  • 53. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Factores y espacios de desarrollo y BGL Factores Espacios Espacios de participa- n Consejos de Coordinación local ción y concertación n Comités de Gestión n Sistema de Participación y Concertación n Acuerdos de Gobernabilidad nacional, regional y local Planes de desarrollo y n Plan de Desarrollo Concertado sistemas n Plan de desarrollo Institucional n Plan de desarrollo de capacidades n Plan de Inversiones n Sistema de Planificación n Sistema Nacional de Inversión Pública Presupuesto n Presupuesto participativo Mecanismo de control n Rendición de Cuentas y seguimiento n Vigilancia Social n Monitoreo Económicos n Oficinas de desarrollo Económico Local n Canasta Alimentaria ( Regional y Provincial) Ambientales n Redes Ambientales n Sistemas de Gestión Ambiental n Códigos de Ética Éticos n Mesas de TransparenciaEncuesta de Opinión a Autoridades, Funcionarios Municipales. Cusco, Apurímac, Huancavelica Puno.Proyecto Fortalece 2004.Capacidad de gestión estratégicaLas posibilidades de llevar adelante procesos exitosos de desarrollo local, endefinitiva, dependen de la: n Capacidad de articular las potencialidades sociales de un territorio para dar sustento al desarrollo socioeconómico en condiciones de democra- cia participativa, descentralización y desarrollo tecnológico 53
  • 54. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE n Capacidad de organizar y administrar los recursos públicos que contro- la, de manera tal que mejoran la calidad y pertinencia de sus respuestas. n Capacidad de movilizar recursos para garantizar condiciones financie- ras, políticas y sociales necesarias n Habilidad de negociar las condiciones de desarrollo con los otros nive- les de gobierno y, a la vez, coordinar internamente las alianzas que ha- gan viable el desarrollo local.Oportunidades y retos del BGLLa reforma del Estado, el desarrollo local y la competitividad pueden impulsarsedesde los espacios locales con gobiernos democráticos, eficientes, transpa-rentes y una gestión –estratégicamente- orientada a crear condiciones paraque esto suceda. Los gobiernos locales que buscan aliados, coordinan susinteracciones, negocian y apoyan la participación del sector privado; informany educan a la sociedad, son sensibles a sus demandas, y responden ante ellascon políticas pertinentes. En la actualidad, tres elementos confluyen (y retro-alimentan) las expectativas en los gobiernos locales y las oportunidades de susautoridades para jugar un rol de primer orden. Dichos elementos son: a) El proceso de descentralización y transferencia de competencias b) Los requerimientos de desarrollo político-institucional en contex- tos de presión entre gobernantes y gobernados; entre sociedad civil, Estado y mercado, y de cambio en el concepto de espacio público, de bienes y servicios c) Presiones de organismos internacionales que tienden a condicionar la ayuda técnica y financiera a la ejecución de programas y proyectos de reforma de gestión pública con énfasis en el nivel localMejorar los servicios que son de su competencia directa. En el marcodel proceso de descentralización queda incorporada la figura de la autoridadlocal al sistema de gobierno y elección democrática. El compromiso de losgobiernos locales con sus cercanos electores los hace esforzarse por respon-der a sus demandas ante la situación de inercia, servicios colapsados por so-brecarga y crisis fiscal de los gobiernos centrales. Las mejoras observadas porlos ciudadanos, incrementa expectativas en las potencialidades de los gobier-nos locales para mejorar los servicios que son de su competencia directa, ytambién de aquellos que se encontraban fuera del ámbito de sus responsabili-dades.54
  • 55. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALDesarrollo político-institucional. Más allá de los problemas que los gobier-nos locales deben resolver, surge con fuerza la idea de incorporar nuevoscódigos de relacionamiento entre gobierno y sociedad con principios de parti-cipación, institucionalización de espacios de contacto gobierno-comunidad, ydemandas de atención e información al ciudadano. La institucionalización deespacios de contacto gobierno-comunidad, y las demandas de atención e in-formación al ciudadano, hacen que se incrementen la intensidad y complejidadde las expectativas acerca de lo que debe y puede hacer un gobierno local.Reforma e innovación en la gestión. Por presiones de organismos interna-cionales, la “localización” o creciente poder económico y político de las ciu-dades, provincias y otras entidades subnacionales, es la tendencia principal deeste siglo. Ese proceso puede convertirse en una gran sobrecarga para losgobiernos locales que no estén en condiciones de proporcionar de prestar losservicios y la infraestructura correspondientes.Innovar modelos de gobiernoEn el marco de reforma del Estado y de globalización, los gobiernos localesenfrentan problemas internos y externos, además de cumplir con sus respon-sabilidades cotidianas. Mientras los Estados enfrentan problemas transnacionalescon soluciones regionales, como son las amenazas a la seguridad, la migraciónvoluntaria o forzosa, el terrorismo, los conflictos por el agua, recursos natura-les, tráfico de drogas etc; el acceso a la información ha dado origen a unaciudadanía dotada de poder efectivo que no solo demanda servicios mejores ymás amplios, sino que también exige una comunidad más activa que participeen la política y en la toma de decisiones. Los gobiernos ya no pueden gobernardando órdenes, más bien deben permitir que la comunidad se gobierne a símisma.En ese sentido, innovar para permitir que las sociedades construyan nuevosmodelos de gobierno y de gobernabilidad para abordar los grandes retos delsiglo XXI, es fundamental. Los gobiernos con capacidad de enfrentar estosretos no emplearán métodos lentos y evolutivos, lo harán con innovación yliderazgo, sin precedentes.La innovación busca reinventar el gobierno con base en la idea de “hacermás con menos”, de prosperar a partir del desempeño local, y de orientarsepor resultados que por el solo cumplimiento de actividades; y de priorizarmás el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de 55
  • 56. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEretroalimentación continua. El gobierno se ocupará “del timón más que de losremos”, se orientará a la misión y no a las reglas; en vez de prevenir, se antici-pará; es participativo y no jerárquico, emprendedor en vez de rutinario.En democracia, los ciudadanos tienen la oportunidad de aprender unos deotros y ayudar a la sociedad a formar sus valores y prioridades. El mejor des-empeño del gobierno local tiene mucho que ver con la calidad de la relaciónentre gobierno y ciudadanos, fortalecer la democracia permitiendo la partici-pación y asegurando mecanismos de rendición de cuentas y supervisión. Lassoluciones participativas en la planificación y la formulación del presupuestotienen particular importancia; pues a menudo la insatisfacción con el gobiernose relaciona con la percepción de que este despilfarra recursos que nunca sonexcesivos.Conforme aumenta el interés de la ciudadanía en el gobierno, aumenta tam-bién la responsabilidad de los gobiernos por desarrollar una cultura democrá-tica. Esto facilita la innovación en la gestión municipal, en el desarrollo local yen la construcción de gobiernos locales democráticos.Reflexión final:Con este manual del BGL, El Proyecto Fortalece, espera aportar al mejor desempe-ño de los gobiernos locales, haciendo que la democracia y la calidad de la relaciónentre gobierno y ciudadanos se incremente con soluciones participativas y meca-nismos de vigilancia a todo nivel.56
  • 57. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALEJERCICIOS PARA DEFINIRESTRATEGIAS DE BUEN GOBIERNO LOCAL1. El siguiente cuadro presenta algunos factores con los cuales analizar un nivel de Buen Gobierno. En la columna correspondiente coloque las características de un buen gobierno y un mal gobierno: Factores Buen gobierno Mal gobierno • Instituciones y agentes de gobierno (dentro y fuera) • Responsabilidades y limi- tes para enfrentar proble- mas sociales y económicos Acción colectiva y relacio- nes de poder • Redes autónomas de agentes que se rigen a si mismas • Capacidad de lograr efi- ciencia y eficacia2. ¿Podría calificar la gestión de su gobierno local como “una gestión participativa”? Si ( ) No ( )3. ¿Qué prácticas regulares del gobierno local abren canales de participa- ción y concertación con la sociedad civil? Señale al menos tres ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................4. ¿Qué mecanismos de comunicación institucionalizada identifica en el gobierno regional? ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. 57
  • 58. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE5. Haga un listado de las alianzas existentes entre el gobierno y el sector privado de su de localidad; establezca las condiciones en que se dieron cada una de estas alianzas y en qué ayudan al proceso de desarrollo local Alianzas gobierno local/ Condiciones sociales en Ayuda al desarrollo sector privado las cuales se dio la alianza local6. Señale tres características fundamentales del liderazgo del gobierno de su localidad ¿Cómo se manifiestan estas características cuando el go- bierno: a) se relaciona con otras autoridades locales ...................................... ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. b) se ocupa del desarrollo del recurso humano de las instituciones del gobierno ............................................................................................. ……………………………………………………............................................. c) establece la coordinación publico-privada. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................7. ¿Qué capacidades ejercita el gobierno local para cumplir com- promisos acordados con la sociedad civil? Mencione algunas. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................8. ¿Qué innovaciones identifica en la actuación del gobierno local? ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................58
  • 59. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALANEXOS 59
  • 60. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE METODOLOGÍA PARTICIPATIVA PARA ESTIMAR NIVEL DE BUEN GOBIERNO LOCAL1JustificaciónConstruir una metodología participativa que permita estimar el nivel de BGLsurge de la necesidad de conocer la situación de los gobiernos locales delámbito del Proyecto Fortalece; tener elementos que permitan medir y acor-tar la distancia entre la imagen objetivo de BGL y la realidad; y definir estrate-gias de mejoramiento con participación de actores y agentes de desarrollo.Con esta finalidad, y en el marco del desarrollo de capacidades de funciona-rios municipales que el Proyecto FORTALECE promueve en Apurimac, Punoy Huancavelica, se aplicó este ejercicio orientado a obtener información me-diante entrevistas a autoridades, funcionarios y ciudadanos de distritos selec-cionados; y la observación directa (orientada por una Guia). La informaciónobtenida aportó elementos para estimar el nivel de BGL en base a algunosindicadores.Metodología • Realizar diagnósticos rápidos sobre nivel de BGL, con participación de autoridades municipales, funcionarios públicos, instituciones y organiza- ciones de la sociedad civil, como una primera aproximación • Dialogar, reflexionar e identificar indicadores de BGL para calcular índi- ces generales y específicos de BGL, y poder graficarlos • Validar instrumentos y su posterior análisis comparativo a nivel regionalEstrategia 1. Lectura previa del «Modulo Buen Gobierno Local», autor Julio Díaz Pa- lacios. 2. Funcionarios municipales organizados en grupos y sub-grupos realizan trabajo de campo, observan e identifican acciones y procesos de BGL en distritos; recogen información, la interpretan y analizan con apoyo1 Elaborado por Antonieta Manrique C. para práctica con participantes del Curso de Especialización en BGL. Organizado por Proyecto FORTALECE-MIMDES-DIFID, CARE, AMRA Abancay, Noviembre 200460
  • 61. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL de instrumentos; dialogan sobre su experiencia de inter-aprendizaje; extraen conclusiones y definen estrategias de promoción de BGL, con apoyo de facilitadores con experiencia; Proponen criterios de una Or- denanza Municipal sobre Ética en la función pública para ser aplicada en forma planificada y sistemática. 3. Ejercicio práctico desarrollado en 4 momentos:Primer momento: Organización e información • Funcionarios reciben información base de un distrito y su gobierno local (población, pobreza, numero de funcionarios y regidores; presupues- to). • Reciben Guía Nº 1 de Entrevista y Guía 2 de Observación • Se organizan sub-grupos • Eligen coordinador del Grupo Tiempo Estimado: 30 minutosSegundo momento: Trabajo de campo • Funcionarios realizan entrevistas a actores (Gobierno Local, OSB, Sec- tor Público); Utilizan Guía 1 de preguntas • Dialogan y ejercitan inter-aprendizaje • Observan el distrito, con apoyo de Guía 2 Tiempo Estimado: 1.30 hsTercer momento: Análisis de resultados • Trabajo de grupo para analizar resultados del trabajo de campo • Preparan presentación para Plenaria Tiempo Estimado: 1 horaCuarto momento: Foro de discusión • Socialización y presentación del trabajo de subgrupos • Comentarios de Julio Díaz Palacios y estimación colectiva de Nivel de BGL en cada distrito visitado, utilizando Guía 3 de Calificación • Propuesta de criterios de una Ordenanza en Código de Ética en la fun- ción pública para la provincia. • Compromisos Tiempo Estimado: 2.30 horas 61
  • 62. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEInstrumentos • Guía de Observación • Guía de Entrevista • Matriz de Indicadores de BGL • Tarjetas • PápelografosTiempo total: 6 horas De 8.30 a 13.hs - 15hs – 18 hs62
  • 63. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL EJERCICIO PARA IDENTIFICAR NIVEL DE BGL NOVIEMBRE 2004 GUIA Nº 1ENTREVISTA A AUTORIDADES, FUNCIONARIOS MUNICIPALES Y LIDERES DE LA SOCIEDAD CIVILSUB GRUPO 1: Autoridades MunicipalesUn Buen Gobierno Local facilita procesos de participación y decisión colec-tiva; propicia la ampliación de oportunidades y opciones para personas e insti-tuciones, en forma continua y transparente.El BGL está compuesto por: el Estado, el sector privado, y la sociedad civil.El Estado brinda el marco legal y político; genera consensos en la gestión deservicios públicosEl Sector privado cohesiona los factores productivos que generan renta yempleo mediante la producción de bienes y servicios.La Sociedad civil, formada por las instituciones y organizaciones de las que sedotan los ciudadanos para articular sus demandas y aspiraciones, y reducir ladistancia entre el Estado y las personasA nivel público (dimensión política) el BGL se expresa en: • Visión y enfoque de desarrollo humano y sostenible • Un marco regulador previsible, sustentado en la ley • Una gestión de recursos equitativa, eficiente y eficaz y transparente • Un sistema institucional democrático, participativo y responsablePreguntas: 1. El liderazgo municipal (alcalde y regidores) se orienta en una Visión y enfoque de desarrollo humano sostenible. Mencione alguna expresión. 2. ¿Existe alguna norma o acuerdo municipal, reciente, orientada a generar acuerdos y consensos respecto a la gestión de recursos? Utilizando un ejemplo, expliqué el proceso seguido y el marco normativo que la suntenta. 63
  • 64. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE 3. Las relaciones del Alcalde y el Concejo Municipal son de confianza y coordinación. La actitud de los regidores de oposición ¿es de colabora- ción? 4. ¿Existe una política de comunicación, modernización e informatización municipal? ¿Es fácil acceder a información de interés público? ¿qué ins- tancias de información y rendición de cuentas existen?, ¿con qué perio- dicidad se brinda dicha información? 5. Las autoridades locales ¿en qué instancias de concertación participan?; ¿qué roles asumen? 6. Existen normas y medios de transparencia?SUB GRUPO 2: Funcionarios MunicipalesEn la gestión pública se puede identificar, al menos tres dimensiones a travésde las cuales se practica la ética en la función pública: 1. Se busca el bien común 2. Se trabaja en equipo y comparten tareas 3. Se actúa en comunidad y desarrolla relaciones humanas de cooperación entre sí, y con los ciudadanos; guiados por la ética y solidaridad.Preguntas: 1. La Municipalidad promueve la ética y transparencia entre funcionarios?; ¿cuentan con algún documento o norma? ¿cómo surgió y cómo se apli- ca? 2. El trabajo se realiza en ¿equipo?; ¿es colaborativo? ¿se comparten ta- reas?. ¿existe confianza entre funcionarios entre sí, y con las autorida- des?. Describa brevemente utilizando un ejemplo. 3. ¿Qué servicios municipales son realizados en cooperación con la pobla- ción? A partir de un ejemplo cotidiano, haga una breve descripción del mismo. 4. Hay una política de desarrollo de capacidades? Utilice un ejemplo. 5. Existen mecanismos de control de la corrupción. Utilice un ejemplo. 6. Se estimula y reconoce meritos al personal destacado y las buenas prác- ticas?64
  • 65. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALSUB-GRUPO 3: Sociedad CivilSUB-GRUPO 4: Instituciones públicas(Utilizan el mismo cuestionario)El BGL demuestra capacidad de innovar formas y estilos de gobierno (di-mensión socio-cultural) articulando los siguientes factores: n Proyecto o programa de gobierno y propuestas de acción n Gestión de recursos y capacidad de control de las acciones n Gobernabilidad y posibilidades reales de acción n Intervenir en procesos de formulación, toma de decisiones y ejecución de políticas, en forma participativaPreguntas: 1. La organización (o institución) participó en la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado en el Municipio?; Describa brevemente el pro- ceso de participación en el mismo 2. El Presupuesto Participativo 2005 ¿cómo se organizó?; ¿quiénes partici- paron? ¿qué proyectos tienen prioridad? ¿qué organizaciones No parti- ciparon? ¿porqué? 3. Conoce algún mecanismo de vigilancia ciudadana en el distrito?; Utili- zando un ejemplo, describa brevemente las funciones y el proceso de actuación del mismo? 4. Qué tipo de conflictos son frecuentes entre el gobierno local, las institu- ciones u organizaciones del distrito? ¿cómo resuelven o tratan dichos conflictos?. Utilice un ejemplo; haga un breve resumen 5. La actitud entre organizaciones e instituciones es de ¿colaboración; co- operación, y confianza? Describa 6. La actitud de organizaciones e instituciones respecto al Gobierno Local, es de colaboración, cooperación y confianza? Describa. 65
  • 66. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Cuadro N° 2 MATRIZ QUE CONSOLIDA INFORMACION SOBRE ESTADO DE SITUACION DE BGL2 Indicadores Bien Regular Insuficiente 1. Espacios de participación 2. Cultura Cívica 3. Identidad Cultural 4. Interés en organizarse 5. Limpieza y ornato 6. Cuidado del ambiente y RR.NN 7. Respeto de normas de transito 8. Promoción de Voluntariado 9. Prevención de enfermedades 10. Control de drogas y alcoholismo 11. Seguridad Ciudadana 12. Oportunidades para jóvenes 13. Respeto a derechos de mujeres 14. Solidaridad con los pobres 15. Trato preferente a mujeres embarazadas, niñosy personas con discapacidad 16. Prevención del maltrato 17. Pago de impuestos 18. Exigencia en rendición de cuentasCOMENTARIOS Y APRECIACIONES:(Utilice hoja adicional)PARTICIPANTES: Nombre y Apellido Ocupación Distrito 1. 2. 3. 4. 5. 6.2 Mediante observación directa y entrevistas en la calle.66
  • 67. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Cuadro Nº 3 ESTIMACION DEL NIVEL DE BGL3 EVALUACIÓN CUALITATIVA SEGÚN PERCEPCIÓN DE ACTORES Y AGENTES LOCALES DIMENSIÓN I. Liderazgo de Alcaldes y Regidores B R I POLITICA 1. Visión y Enfoque de Desarrollo 2. Acuerdos / Consensos/ Gestión de Recursos 3. Confianza/Coordinación /Colaboración Alcalde-Concejo 4. Política de Participación / Concertación 5. Comunicación/Modernización/Informatización 6. Transparencia / Sub-Total ETICA Y II. Funcionarios Municipales GESTIÓN 1. Ética / Transparencia 2. Trabajo en Equipo / Confianza 3. Interacción con ciudadanos y comunidad. 4. Capacidades de gestión en funcionarios 5. Control de corrupción 6. Estímulos / Incentivos / Buenas Practicas Sub-total SOCIAL Y III. Sociedad Civil - Instituciones CULTURAL 1. Plan de Desarrollo Concertado / Participación 2. Presupuesto Participativo 3. Vigilancia ciudadana 4. Resolución de Conflictos 5. Cooperación / Colaboración inter-institucional 6. Cooperación / colaboración con Gobierno Local Sub-Total3 Con base en el texto Buen Gobierno Local, de Julio Díaz Palacios. 67
  • 68. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE1.Recomendaciones para la dimensión política. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................2. Recomendaciones Dimensión ética y de gestión ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................3. Recomendaciones Dimensión socio-cultural ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. ……………………………………………………............................................. …………………………………………………….............................................68
  • 69. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL GlosarioACTORES SOCIALES: Se hace referencia a grupos, organizaciones e instituciones públi-cas y privadas comprometidas de manera consiente y clara con los aportes específicosque sus propuestas y acciones pueden dar al desarrollo local y al buen gobierno.CALIDAD: Es la medida en que una decisión o un programa del gobierno local satisface lasexpectativas de los habitantes de la localidad cuando atiende una necesidad o soluciona unproblema. Los habitantes locales tienen siempre un juicio sobre el valor recibido.CAPACIDAD DE GESTIÓN: El conocimiento, manejo técnico y la experiencia técnica ypolítica necesarias que debe poseer el gobierno local para hacer viable su programa degobierno y materializar su oferta a la localidadCAPITAL HUMANO: Conjunto de talentos de las personas para la generación sistemáti-ca de riqueza y desarrollo en su localidadCAPITAL SOCIAL: Este capital esta conformado fundamentalmente por el grado de con-fianza existente entre los actores sociales locales, las normas de comportamiento cívicopracticadas y el nivel de asociatividadCOMPETENCIAS: Facultad atribuida a un organismo de gobierno o a un funcionariopara conocer y decidir sobre determinados asuntos específicosCOMPETITIVIDAD: Logro de ventajas competitivas que surgen del potencial creativo einnovador del talento humano. La creatividad, la innovación y la capacidad y compromisocolectivo permiten aprovechar al máximo las oportunidades y adaptarse fácilmente a loscambios políticos y tecnológicosCOMPLEJIDAD: Propiedad de un sistema donde las partes interactúan entre ellas demanera que una perturbación tiene consecuencias imposibles de prever. En el sistemasocial se presentan dos tipos de complejidad: la complejidad de los detalles por la existen-cia de un gran numero de variables y la complejidad dinámica de aquellas situacionesdonde los efectos de una intervención a través del tiempo no son obvios.EFECTO SINÉRGICO: Efecto resultante de los esfuerzos coordinados entre dos o masorganizaciones. Al unir sus potencialidades para el logro de un objetivo se disminuye elesfuerzo invertido y se obtienen resultados mayores. La formalización de la coordinaciónde esfuerzos adquiere la forma de alianzasEMPODERAMIENTO: Conjunto de acciones orientadas a generar mayores niveles decompetencias, habilidades y aptitudes que permitan a las personas ejercer poder en losdiferentes niveles y ámbitos de la vida local. Implica autonomía y responsabilidadEQUIDAD: Se refiere a una situación de desequilibrio en la cual las diferencias son com-pensadas. Pretende el desarrollo de las personas a la igualdad de oportunidades y al desa-rrollo de las capacidades eliminando todas las barreras que obstaculizan las oportunidadeseconómicas y políticas,ESCENARIOS: Es una descripción imaginativa del futuro. El conjunto de hipótesis sobrelas diferentes situaciones, las consecuencias más probables y el posible impacto de nuestras 69
  • 70. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEacciones. Al formularnos varios escenarios estamos prevenidos con cierta anticipación so-bre lo que posiblemente ocurrirá si actuamos de una u otra manera.GERENCIA: En el ámbito del gobierno local es capacidad de dirección, diseño y gestiónde la acción política dentro de determinados marcos institucionales y determinadas condi-ciones estructurales para obtener desarrollo, democracia, estabilidad, eficiencia y eficacia,gobernabilidad e integración socialGOBERNAR: Dirigir el cambio hacia los objetivos sociales deseados por los decisoresIMPACTO SOCIAL: Los cambios positivos y negativos producidos, directa o indirecta-mente en la localidad que son consecuencia del logro del objetivo especifico de un proyec-to o programa realizado por el gobierno local.MISIÓN: Enunciado breve que describe el propósito fundamental y la razón de existir deuna organización y/o institución. Debe establecer: los beneficios que ofrece, las fronteras deresponsabilidad y el campo de especializaciónMODERNIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA: Implica la creaciónde estructuras organizacionales que sean flexibles, eficaces y eficientes, que tengan comosu mayor recurso clave el talento o potencial humano, que estén apoyadas en elempoderamiento y en practicas democráticas del ejercicio de la autoridadSUBSIDIARIDAD: Capacidad de realizar acciones que fortalezcan a otras. En una socie-dad conformada por elementos desiguales a partir de las posibilidades de unas se subsanancarencias y necesidades de otras. El principio de subsidiaridad significa que las competen-cias de un nivel de gobierno, no deben ser atendidas por el nivel inmediatamente superiorVALORES: Aquellos elementos que conforman la conducta básica de las personas de laorganización y lo que se espera de ellas. Son por tanto la base de toda la gestión de la organi-zación. Por ejemplo confianza, ayuda sinceridad, innovación, eficiencia, honradez etc.SOSTENIBILIDAD: La amplitud con la que los resultados y los beneficios de una interven-ción continuaran después que la propia intervención haya finalizadoTOLERANCIA: Es la aceptación del otro en su diferencia. Significa no solo el reconoci-miento de su derecho a vivir y pensar, sino reconociéndolo como hombre en esa diferenciade sentir, pensar, gustar y obrar. La tolerancia potencia la capacidad de convivencia y creci-miento mutuoVALOR AGREGADO: Todas y cada una de las decisiones y acciones del gobierno localdeben producir mayores satisfacciones para la población y un impacto mayor en el desarrolloque el costo material de los insumos utilizadosVISIÓN COMPARTIDA: Son imágenes sobre cómo se aspira que la localidad sea en elfuturo. Cuando la gente comparte una visión esta conectada, vinculada por una aspiracióncomún. El gobierno local debe identificar esta visión, internalizarla y transmitirla a losdiferentes actores sociales, despertando el compromiso y transformándola en el motor delcambioVISIÓN ESTRATÉGICA: La capacidad para ubicar los factores claves, las condicionesexistentes y las diversas fuerzas que intervienen en el movimiento constante de los fenó-menos sociales.70
  • 71. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Experiencias de BGLEl caso argentinoPresentamos como una muestra ilustrativa, el Código aprobado por el Go-bierno de la República Argentina en 1999, que comprende 6 principios gene-rales y 22 particulares o complementarios: Código de ética de la función pública, Argentina, 1999 1. Probidad.- El funcionario debe actuar con rec- Principios generales titud y honradez, procurando satisfacer el inte- rés general y desechando todo provecho o ven- taja personal, obtenido por sí o por interpósita persona. También está obligado a exteriorizar una conducta honesta. 2. Prudencia.- El funcionario debe actuar con ple- no conocimiento de las materias sometidas a su consideración, con la misma diligencia que un buen administrador emplearía para con sus pro- pios bienes. El ejercicio de la función pública debe inspirar confianza a la comunidad. 3. Justicia.- El funcionario público debe tener per- manente disposición para el cumplimiento de sus funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, tanto en sus relaciones con el Esta- do, como con el público, sus superiores y su- bordinados. 4. Templanza.- El funcionario debe desarrollar sus funciones con respeto y sobriedad, usando las prerrogativas inherentes a su cargo y los me- dios de que dispone únicamente para el cumpli- miento de sus funciones y deberes. 5. Idoneidad.- La idoneidad, entendida como apti- tud técnica, legal y moral, es condición esencial para el acceso y ejercicio de la función pública. 6. Responsabilidad.- El funcionario debe hacer un esfuerzo honesto para cumplir con sus de- beres. Cuanto mas elevado sea el cargo que ocu- pa el funcionario, mayor es su responsabilidad. 71
  • 72. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE n Aptitud.- Ninguna persona debe aceptar ser de- Principios particulares signada en un cargo para el que no tenga aptitud. n Capacitación.-El funcionario debe capacitarse para el mejor desempeño de sus funciones a su cargo. n Legalidad.-El funcionario debe conocer y cumplir la Constitución, las leyes y los reglamentos que regulan sus actividad. n Evaluación.-El funcionario debe evaluar los ante- cedentes, motivos y consecuencias de los actos cuya generación o ejecución tuviera a su cargo. n Veracidad.- El funcionario está obligado a expre- sarse con veracidad en sus relaciones funcionales y a contribuir al esclarecimiento de la verdad. n Discreción.- El funcionario debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los que conocimiento con motivo o en ocasión del ejerci- cio de sus funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le corresponden. n Transparencia.-El funcionario debe ajustar su con- ducta al derecho que tiene la sociedad de estar informada sobre la actividad de la administración. n Declaración jurada patrimonial y financiera.- El fun- cionario debe presentar una declaración jurada de sus situación patrimonial y financiera. n Obediencia.-El funcionario debe dar cumplimien- to a las ordenes que le imparta el superior jerár- quico competente, en la medida que reúnan las formalidades del caso. n Independencia de criterio.- El funcionario no de- ben involucrarse en situaciones, actividades o in- tereses incompatibles con sus funciones. n Equidad.- El empleo de criterios de equidad para adecuar la solución legal a un resultado más justo nunca debe ser ejecutado en contra de los fines perseguidos por las leyes. n Igualdad de trato.- El funcionario no debe realizar actos discriminatorios en su relación con el públi- co o con los demás agentes de la Administración. n Ejercicio adecuado del cargo.- El ejercicio adecua- do del cargo involucra el cumplimiento personal del presente código.72
  • 73. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL Principios particulares n Uso adecuado de los bienes públicos.-El funcio- nario debe proteger y conservar los bienes del Estado. n Uso adecuado del tiempo de trabajo.-El funcio- nario debe usar el tiempo oficial en un esfuerzo responsable para cumplir con sus quehaceres, de manera eficiente y eficaz. n Colaboración.-Ante situaciones extraordinarias, el funcionario debe realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no sean estricta- mente inherentes a su cargo., siempre que ellas sean necesarias. n Uso de información.- El funcionario debe abs- tenerse de difundir toda información que hu- biera sido calificada como reservada o secreta, conforme a disposiciones vigentes. n Obligación de denunciar.-El funcionario debe denunciar ante su superior a las autoridades correspondientes, los actos de los que tuviera conocimiento que son capaces de causar per- juicio al Estado o constituir un delito. n Dignidad y decoro.- El funcionario debe obser- var una conducta digna y decorosa, actuando con sobriedad y moderación. n Honor.-El funcionario al que se le impute la co- misión de un delito, debe facilitar la investiga- ción e implementar las medidas administrativas y judiciales necesarias. n Tolerancia.-El funcionario debe observar, fren- te a las críticas del público y de la prensa, un grado de tolerancia superior al que, razonable- mente, pudiera esperarse de un ciudadano co- mún.Fuente: Código de Ética de La Función Pública. Secretaria Técnica de Mecanismos de CooperaciónJurídica. Decreto 41/99 73
  • 74. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECELas experiencias de Barcelona y BogotáExperiencias exitosas de transformación urbana y buen gobierno en Barcelona (España) yBogotá (Colombia) tienen como común denominador la continuidad del proyecto trans-formador, durante varios periodos, independientemente del cambio de autoridades.La experiencia de construcción de BGL en MedellínPara construir una importante experiencia de BGL, en Medellín se plantearoncuatro grandes retos (Corporación Región, 2004): n La transparencia y probidad. No bastan las declaraciones contra la corrupción y los malos manejos, es necesario demostrar que la cosa publica se puede manejar en la ciudad con austeridad y sin favoritismos. A esto debe sumarse una vigilancia ciudadana constructiva y permanen- te sobre la gestión municipal. n La eficiencia y eficacia de la gestión. La conquista de resultados, especialmente en los temas críticos, debe ser no solo una exigencia ad- ministrativa, sino ética también., especialmente en la erradicación de la pobreza y la reducción de las desigualdades e inequidades en temas como educación, salud y vivienda, así como en seguridad ciudadana. n Ser innovadores y creativos para resolver los problemas. Para esto, debe aprovecharse el capital social e institucional, movilizando ade- cuadamente a la población. Debe aprovecharse al máximo la participa- ción ciudadana, relaciones constructivas con las organizaciones de la sociedad civil, la convocatoria a la ciudadanía a debates públicos, consul- tas sistemáticas con los centros de producción del pensamiento. n La formación ciudadana. Esto es indispensable para consolidar y legiti- mar la idea de buen gobierno como un “ bien público valorado por la mayoría, para que este se convierta en el factor decisivo a la hora de elegir autoridades. No basta gobernar bien, hay que conseguir que los ciudadanos y ciudadanas lo incorporen a su escala de valores.” Una ciudadanía responsable y crítica, se volverá por supuesto hacia la gestión municipal para evaluarla y fiscalizarla.La experiencia en Pasto (Ecuador)La experiencia de presupuesto participativo y su relación con la construcciónde BGL, permite afirmar que son requisitos: n Horizontes largos, para dar cabida a la necesidad de cambios radicales en los modelos de desarrollo y en las relaciones estado-sociedad civil74
  • 75. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCAL n Afirmación de la importancia de la paz como valor y realidad. n Otorgar prestigio social a la política. El presupuesto participativo (PP) puede convertirse en el principal antídoto contra la corrupción, gracias a la participación y la fiscalización social. n Construir o ampliar espacios públicos de negociación entre autoridades y sociedad civil; transparencia en la adopción de decisiones y ejecución de inversiones. n Renovación de liderazgos locales como actores estratégicos del desa- rrollo, incluyendo la participación de mujeres y jóvenes, tradicionalmente excluidos.El caso de la Comunidad EuropeaLa Comunidad Europea ha señalado -desde 1998- diversos principios o reco-mendaciones de ética para los funcionarios públicos, destacando entre estoslos siguientes: n Las normas de ética para el servicio público deben ser muy claras. n Estas normas deben plasmarse en el ordenamiento jurídico en una dis- posición concreta. n Una conducta ética debe se exigida a todos los funcionarios públicos. n Debe existir un compromiso y un liderazgo político, que apoye y re- fuerce la conducta ética de los empleados públicos. n El proceso de toma de decisiones, debe ser transparente y permitir la investigación. n Las líneas generales o maestras de la relación entre sector público y sector privado deben ser claras n Los directivos públicos deben de tener y fomentar una conducta ética. n Las políticas de gestión, los procedimientos y las prácticas administrati- vas deben incentivar una conducta ética. n La regulación y la gestión de los recursos humanos, deben motivar una conducta ética. n Deben establecerse mecanismos adecuados de responsabilidad para el servicio público. n Deben fijarse procedimientos y sanciones disciplinarias adecuada, a fin de castigar las conductas irregulares.Fuente: José M. Canales Allende (2002). Algunas Reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso delCLAD sobre Reforma del Estado. Lisboa. 75
  • 76. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECELas perspectivas peruanasLa Ley Marco del Empleo Público en el Perú - Ley No 28175 (Gobierno Pe-ruano, 2004) establece las bases para trabajar una propuesta de código deética para los funcionarios públicos peruanos, exigencia en la que los gobier-nos locales pueden tomar iniciativa.En efecto, esta Ley precisa los principios que deben regir el empleo público:Legalidad, modernidad, imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas, efi-ciencia, probidad y ética pública, méritos y capacidad, derecho laboral, preserva-ción y continuidad de políticas del Estado, provisión presupuestaria.Por otro lado, la Ley precisa las obligaciones de los empleados públicos, entreellas: cumplir diligentemente sus deberes, prestar los servicios en la jornadade trabajo y utilizar austeramente los recursos, salvaguardar los intereses delEstado, abstenerse de emitir opiniones a nombre del Estado (salvo autoriza-ción expresa), actuar con transparencia en el ejercicio de sus funciones, actuarcon imparcialidad, conocer las labores del cargo, observar un buen trato ylealtad hacia el público, guardar reserva en los asuntos que revistan tal carác-ter, informar a los superiores, no practicar actividades político partidarias, pre-sentar declaración jurada de bienes.El caso de la Municipalidad Provincial de SullanaEl año 2003, el Concejo Municipal de Sullana aprobó el “Código de Ética paralas Autoridades, los Funcionarios y Servidores Municipales” (MPS, 2003) decumplimiento obligatorio. Este Código señala que autoridades, funcionarios yservidores “procederán en todos los actos inherentes al cargo, con honor,honradez, diligencia, imparcialidad, total independencia y responsabilidad”;actuarán “en todo momento con lealtad e identificación institucional, cum-pliendo fielmente el ordenamiento jurídico vigente conforme al principio dejerarquía de las normas jurídicas”; podrán “hacer declaraciones públicas, sólosobre asuntos de su competencia, con criterio”.El incumplimiento e infracciones a las normas del presente Código de Ética,darán lugar a la declaración de falta de idoneidad para desempeñar las funcio-nes en la Municipalidad.El caso de la Municipalidad Distrital de San IsidroLa Municipalidad Distrital de San Isidro, en Lima Metropolitana, tiene en pro-ceso de aprobación un ”Código de Ética Municipal”, promovido por la Oficina76
  • 77. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALde Recursos Humanos-Unidad de Desarrollo del Potencial Humano. (MSI,2004).Los principios en los que se sustenta este Código son: compromiso de servir ala comunidad, buscando el bienestar general, respetando la dignidad el perso-nal en procura de una mejora de la calidad de vida; cuidar la prestación delservicio por los compañeros de trabajo, para contribuir al fortalecimiento delos valores morales, personales y del grupo; actuar consciente de la responsa-bilidad inherente al ejercicio de sus funciones y, por lo tanto, aceptar la defini-ción de ser competente y objetivo en el cumplimiento de sus labores, así comotener el máximo cuidado por los intereses de los vecinos, de los compañerosde trabajo y de la sociedad en general; el buen comportamiento involucra elámbito de la moral individual y ética personal y social de cada uno, tanto den-tro del trabajo como fuera de él; Procura, en el ejercicio de sus funciones, enlos diversos campos y áreas de la municipalidad, que los principios del Códigoreconoce se expresen en políticas de efectiva aplicación para lograr los propó-sitos contenidos al servicio de la persona humana.Un aspecto novedoso que incluye el Código de Ética de San Isidro, es uncuerpo normativo ético con “Relación a la Comunidad”. Partiendo de la pre-misa de que “la persona más s importante para el trabajador municipal es elvecino y toda persona que por una u otra razón realiza gestiones en la munici-palidad”; se establece un listado de deberes, entre los cuales destacan los si-guientes: presentar apoyo administrativo a los vecinos del distrito que lo re-quieran, sin discriminación alguna; brindar excelencia en la calidad del servicioque se ofrece a los vecinos, para contribuir al bienestar común; garantizar ypromover la transparencia en las gestiones, regulando el acceso a la informa-ción pública de la institución; cumplir con la legislación y regulación ambiental,relacionada con sus actividades y servicios; preservan el medio ambiente de lacomunidad; mantener una buena relación entre los grupos humanos y su am-biente físico y social; actuar con respeto, comprensión, cooperación , y aten-ción, como elementos indispensables en las interrelaciones entre la municipa-lidad y los vecinos. 77
  • 78. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECE Referencias bibliográficasAlto Comisionado de la ONU para los derechos humanos (2002). La función del buen gobierno en la promoción de los derechos humanos. Resolución de la Comisión de Derechos Humanos 2002/76.Atwood, J., Brian (1998). El Fortalecimiento de la Democracia Mediante la Sociedad Civil. http://usinfo.state.gov/journal/itdhr/0198/ijds/atwood.htmAzcueta Gorostiza, Michel ( ). 20 años de Democracia Municipal en el Perú. Nuevos Retos, Escuela mayor de Gestión Municipal.Beatriz Barraza (1995). Gobernabilidad y Desarrollo: La visión del Banco Mundial y del BID. PRISMA. Programa Salvadoreño sobre Desarrollo y Medio Ambiente. NO 13, Sep-Oct 1995.Barreiro C, Fernando (2001). Desarrollo desde el territorio (A propósito del desarrollo local). Instituto Internacional de Gobernabilidad. Biblioteca de Ideas. http: // www.iigov.org/iigov/pnud/bibliote/documentos/tema3Barrenechea, Carlos y Díaz Palacios, Julio (1999). Desarrollo Local. Visiones y Propuestas en el Marco de la Globalización y la Descentralización. Materiales de Consulta . PDGL ESAN / USAID.Bogotá Distrito capital (2002), Código de Buen Gobierno. Septiembre del 2002.Bran, Sergio; Gonzáles, Luis; Martell, Roxana (2002). Ética Municipal en El Salvador. http:/ /www.revistaprobidad.info/018/002.htmlBrito, Morelba (2002). Buen Gobierno Local y calidad de la democracia. Ponencia pre- sentada en el I Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Salamanca, Espa- ña, Mayo del 2002. Revista Instituciones y Desarrollo No 12-13. Instituto Inter- nacional de Gobernabilidad de Catalunya.Browne, Stephen (2001). El Buen Gobierno y la Pobreza Humana. Boletín Opciones, septiembre de 2001.Cabrero, Enrique (2002). Innovación en Gobiernos Locales: Un panorama de experien- cias municipales en México.. Región y Sociedad/Vol.XV / No 26.2003. México, CIDE-Fundación Ford.Canales Allende, José M.(2002). Algunas reflexiones sobre la Ética Pública. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Lisboa, Portugal, Octubre.Carrillo F., Fernando (2001). El Déficit de la Democratización en América Latina. http: // www.nueva política.com/carrillo7.htmClos, Joan (2002) Los gobiernos locales y sus roles. Discurso en el I Foro urbano Mundial.Consejo de Municipalidades Europeas y Consejo de Comunidades y Regiones de Europa (2002). Buen Gobierno en la Europa de Hoy. http:://www.google.com.pe/serachComisión de Descentralización y Modernización del Estado, Congreso de la República del Perú (Junio 2004). Dictamen sobre la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE).Corporación Región (2004). El reto de construir la noción de Buen Gobierno en la Ciu- dad de Medellín. http:/www.region.org.co/pensamos.htm78
  • 79. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALCorporación Colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo-CEAD (2001). Gobernabilidad, Política Pública y Gestión Pública.Declaración de Gobiernos Locales ante la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (2002). http://www.ems-sema.org/castellano/act/jsb-lgdeclaration.html De Souza, Herbert (1994). Ética y Ciudadanía. Entrevista. Escenario2. htp:// www.escenario2.org.uy/numero7/etica_betinho.htmlDíaz Palacios, Julio E. (1990). Municipios: Democracia y Desarrollo. Tarea/CIDAP/Labor.Donolo Carlo (2004). El Sueño del Buen Gobierno- Apología del Régimen Democrático. Colección Diagonal. Librería Paidós.FAUPC (2002). Buen Gobierno (Gobernanza) y Transparencia. La rendición de cuentas en una sociedad avanzada.Fiorino, Martín (2002). El Poder Integrador de la Ética en la Función Pública y su Contribu- ción al Desarrollo. VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa.FLACMA (2002). Hacia una Agenda Municipal Latinoamericana: Visión y Misión de los Gobiernos Locales. http://www.iula.net/noticias/n000189.htmFLACMA (2004). Declaración de Santa Cruz de la Sierra. I Congreso Latinoamericano de Ciudades y Gobiernos Locales.Ferrer, Julia (2003). Cultura de la Ética de la Gestión Pública en el Debate por la Conviven- cia Social Venezolana. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, Octubre.Gobierno Nacional del Perú (2002). Ley Marco de Modernización de la Gestión del Esta- do-Ley No 27658.Gobierno Nacional del Perú (2004). Ley Marco del Empleo Público-Ley No 28175.Gonzáles de Olarte, Efraín (2003) Hacia el Desarrollo Descentralizado Local y Regional. Cuadernos de debate NO 5. I Por el desarrollo local /regional y la descentraliza- ción. I Cumbre Latinoamericana.. Asociación Civil Labor. Arequipa.Grupo de Gobernabilidad de la Cooperación Internacional (2001). Buen Gobierno: Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible.ICLEI (2002). Carta de las Municipalidades Latinoamericanas para el Desarrollo Sustenta- ble (Carta de Ñuñoa). http::// www3.icclei.org/lacs carta_municipalidades_latinoamericanas.htmInnovación y Calidad Gubernamental del Gobierno Mexicano (2003). http:://innova.gob.mx/ wb2/Innova/Codigo de ÉticaJara, Carlos Julio (1999). Desarrollo Local: Una nueva dinámica multidimensional para cons- truir sociedades sustentables. PROLOCAl. Quito, Ecuador.Kaufmann, Daniel (2003). Replanteando la Gobernabilidad. Las lecciones empíricas desa- fían los convencionalismos. Instituto del Banco Mundial.Kazancigil Ali (1997). El “Buen Gobierno” y la Ciencia: los modos, similares al mercado, de regir la sociedad y de producir el conocimiento. http://www.unesco.org/issj/ rics155/Kazancigiolspa.htmlKliksberg, Bernardo (1989). ¿Cómo Transformar al Estado?. Más allá de mitos y dogmas.Kliksberg, Bernardo (2001). El Judaísmo y su Lucha por la Justicia social. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires.Martinez Ch. Victor M. (2003) La ética como factor primordial de su función pública. VII Congreso Internacional de CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administra- ción Pública. Panamá, Octubre 2003. 79
  • 80. CARE PERÚ / PROGRAMA FORTALECEMunicipalidad Distrital de San Isidro (2004). Código de Ética Municipal.Municipalidad Provincial de Sullana (2003). Ordenanza Municipal No 04-2003/MPS- Códi- go de Ética.Olazo, Andrés (1997). Ética, Cultura y Ciudadanía: Dimensiones de la Gobernabilidad Democrática. En: «Gobernabilidad y Desarrollo Democrático en América Latina y el Caribe». PNUD.PNUD (1997). El Nuevo Municipio Latinoamericano. Santiago de Chile.PNUD ( 1997 ). Gobernabilidad para el Desarrollo Humano Sostenible. Documento de Políticas. New York.PNUD-PERU (2002). Informe sobre Desarrollo Humano. Aprovechando las potencialida- des.Prats Catalá, Joan (2003). Gobernabilidad democrática para el desarrollo Humano. Portal del Instituto Internacional de Gobernabilidad IIG www.iigov.orgQuedena Enrique (2002) Descentralización y Gestión Estratégica del Desarrollo Local- Bolivia, Ecuador y Perú. Escuela para el Desarrollo. Ruralter.Quedena Enrique (2004) Indicadores para la Gestión del Buen Gobierno en Municipios Rurales del Perú. Sene Gestión Alternativa Nº1. REMURPE/APODER/CICDA/ OXFAM.Reyna, Carlos (1999). El Valor de las Alianzas para el Desarrollo. Informe de un estudio de casos en el Perú. DESCO. Documento de Trabajo.Rizvi, Gowher (2001). Innovar, un requisito esencial para el buen gobierno. http://unpan/ un.org/intradoc/groups/public/documentsRoca Voto Bernales, Leoni (2002). “Antecedentes de la Modernización del Estado Perua- no”. En Modernización del Estado Peruano. Comisión Parlamentaria de Moder- nización de la Gestión del Estado. Fondo Editorial del Congreso del Perú.Rosales Mario (1994). Gerencia Pública, Liderazgo y Administración Municipal. En “Desa- rrollo Local: visiones y propuestas en el marco de la globalización y la descentra- lización”. PDGL/ESAN/USAID. 1999. Lima.Rosales, Mario (1996). Cómo Funciona el Buen Gobierno Local. Ex Director Ejecutivo de IULA/SACDELRosales Mario y Martinez Karina (2001). Mérida: Una Gestión Visionaria. Experiencia de Buenas Prácticas en América Latina. http://www.municipium.cl/A_Latina/ Bue_Practi/merida.htmlSagasti, F., Patrón, Pepi, Hernández, Max, Lynch, Nicolás (1999). Democracia y Buen Go- bierno: Hacia la gobernabilidad democrática en el Perú.Secretaría Técnica de Mecanismos de Cooperación Jurídica (1999). Código de Ética de la Función Pública- Decreto 41/99. http://www.oas.org/juridico/spanish/Etica1.htmSELA (1996) El Buen Gobierno y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Notas desde la perspectiva de América Latina y El Caribe.SELA (1996) El Buen Gobierno y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil: Anexo II. Consi- deraciones complementarias sobre los elementos constitutivos del buen gobier- no.Solá, Amadeu(2000).La Traducción de Governance. Puntoycoma número 65. http:// europa.eu.int/comm/transltion/bulletins/puntoycoma/65/pyc652.htmSolari Vicente, Andrés (2002). Siete teoremas sobre el desarrollo Local.80
  • 81. MANUAL DEL BUEN GOBIERNO LOCALStoker Gerry (1998) El Buen Gobierno como teoría: cinco propuestas. Papers de Forma- ción Municipal No 50. Diputación de Barcelona.Tohá, Carolina, Solari, Ricardo (2003). La Modernización del Estado y la Gerencia Pública. Comunidad Virtual de Gobernabilidad, Desarrollo Humano e Institucional, abril 2004. http://www.gobernbilidad.cl/modules.phpnameVargas Hernández, José Gpe (2000). Los Retos del Estado Latinoamericano en el Nuevo Milenio. Societatis, revista electrónica de Ciencias Sociales, Universidad de Guadalajara, México. http://www.ufg.edu.sv/societatis/investigacion_1.htmVarillas, Walter (2001). Desarrollo Local: despacio que vamos lejos. http:// www.desarrollolocal.org/documentos/dldespacioqvl.htmVásquez Cortez, Enrique; Rafael, Riesco (2000) Inversión para un Buen Gobierno en el Perú. Universidad del Pacífico.Universidad de Chile (2003). Desarrollo Local. Facultad de Ciencias Sociales. Excerpta No 7. http://csociales.uchile.cl/rehuehome/facultad/publicaciones/ExcerptaUSAID, AECI, COSUDE (2001). Buen Gobierno: Base para la Democracia y el Desarrollo Sostenible. Lima.Zuleta P Enrique (2002). La calidad del sistema democrático. http://www.redinter.org/ , Default.aspx/section.  81
  • 82. Manual del Buen Gobierno Local. Enfoques, principios, estrategias se terminó de imprimir en junio de 2005 en los Talleres Gráficos de SINCO EDITORES Jr. Huaraz 449 - Breña - Telef. 433-5974 e-mail: sincoeditores@yahoo.com sincoeditores@hotmail.com