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Una rassegna della letteratura internazionale sul tema del Reddito di cittadinanza (Basic income)

Una rassegna della letteratura internazionale sul tema del Reddito di cittadinanza (Basic income)

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  • 1. RASSEGNA DI LETTERATURA INTERNAZIONALE SUL REDDITO DI CITTADINANZAINDICE1. Introduzione pag. 22. Origini e percorsi del reddito di cittadinanza » 33. Definizioni e giustificazioni » 8 3.1 Il reddito di cittadinanza e le sue varianti » 8 3.2 Il reddito di base » 12 3.3 Regolazione sociale e autonomia personale » 14 3.4 Il reddito di base come strumento di flessibilità sostenibile » 17 3.5 Il reddito di base e le politiche pubbliche » 21 3.6 Partecipazione e cittadinanza » 24 3.7 Le obiezioni al reddito di base e la valorizzazione della persona: quale investimento? » 25 3.7.1 La produzione di beni collettivi e l’autonomia soggettiva » 26 3.7.2 Gli effetti del reddito di base nella dualizzazione del mercato del lavoro » 27 3.7.3 Il reddito di base e lo schema tradizionale dei rapporti di lavoro retribuito » 27 3.7.4 Il reddito di base e la divisione del lavoro sulla base del genere » 27 3.7.5 L’insostenibilità dei costi del reddito di base » 27 3.7.6 La consistenza del reddito di base » 28 4. Il possibile impatto di misure di reddito di base sulla precarietà dei giovani » 28 4.1 La lunga transizione dei giovani all’età adulta » 28 4.2 La precarietà lavorativa dei giovani » 31 4.3 Attivazione stigmatizzante o attivazione abilitante? » 34 4.4 L’attivazione dei giovani in Europa » 36 4.4.1 ‘YUSEDER’. Esperienze e risposte istituzionali in Europa contro l’esclusione » 36 sociale dei giovani 4.4.2 Le politiche per l’attivazione nell’esperienza dei Paesi Bassi » 38 4.4.3 Il caso francese.Il Programma CIVIS e la certificazione delle competenze » 40 4.5 Conclusioni. Misure di reddito di base come soluzione per la precarietà giovanile? » 435. Reddito di cittadinanza e immigrazione » 44 5.1 Reddito di cittadinanza per quali cittadini? » 46 5.2 L’unità di distribuzione del reddito di cittadinanza » 49 5.3 L’ “effetto magnete” » 52 5.4 Migranti e welfare state » 56 5.4.1 Coesione sociale » 56 5.4.2 Dimensione economica » 58 5.5. Conclusioni. Il reddito di cittadinanza come elemento di attualizzazione dei diritti di » 60 fronte alle migrazioni internazionali6. Il reddito di cittadinanza di fronte alle crisi delle politiche sociali » 63 6.1 La crisi fiscale » 63 6.2 La crisi morale » 64 6.3 La crisi di legittimazione » 65 6.4 La crisi della giustizia sociale » 65 6.5 La crisi del social dumping » 66 6.6 La crisi della governance » 67 6.7 La crisi del lavoro » 67 6.8. La crisi linguistica » 68 6.9 Il RdC: oltre un rapporto a somma zero fra società e economia » 68 6.10 Politiche di RdC e immigrazione » 69 6.11 Politiche di RdC e giovani » 70Bibliografia » 71Il rapporto è stato redatto da Alessio Surian, Tania Toffanin, Adriano Cancellieri, Claudia Mantovan,Romano Mazzon. 1
  • 2. 1. INTRODUZIONESecondo i dati Eurobarometro (2007, p.79), la popolazione italiana ritiene il proprio sistemadi welfare inadeguato (solo il 28% lo considera un modello per altri Paesi, rispetto ad unamedia UE del 42% e a punte del 70% e 78% in Paesi quali Belgio e Danimarca), non costoso(lo ritengono tale solo il 42% delle persone, rispetto ad una media UE del 52%) e, soprattutto,non dotato di sufficiente copertura: poco più di un terzo degli italiani (36%) pensa che ilproprio sistema di welfare sia sufficiente, rispetto ad una media UE del 51% e a punte del66%, 72%, 74% in Paesi quali Danimarca, Belgio e Francia; anche Paesi di più recentesviluppo del proprio sistema di welfare quali la Spagna, mostrano un apprezzamento da partedella popolazione della copertura del sistema stesso pari al 61%.Il presente articolo si concentra sul reddito di cittadinanza e presenta dati ed analisi in meritoa politiche di reddito minimo (RM) nei sistemi di welfare valutandone gli aspetti chepresentano particolari potenzialità per un sostanziale salto qualitativo del sistema nel suocomplesso. Viene preso in esame il contesto internazionale con particolare attenzione ai PaesidellUnione Europea in riferimento a tre tipologie di interventi:- reddito minimo vitale o d’inserimento, erogazioni legate a politiche di workfare esottoposte a vincoli, orientate all’inserimento lavorativo, che prevede come destinatarisoprattutto chi si trova in condizione di non accesso al mercato del lavoro;- reddito garantito o di base, teso ad integrare il reddito della popolazione al di sotto di unacerta soglia di povertà, prescindendo dalla prestazione lavorativa (criterio diincondizionatezza), anche se non universale;- vuole essere universale, invece, il reddito di cittadinanza (income guarantee, basic income,state bonus, national dividend, social dividend, citizen’s wage, citizen’s income, universalgrant), destinato a tutti i cittadini residenti, offerto in modo continuo (garantito nel tempo) eindipendente dalla condizione lavorativa, tesa soprattutto a garantire l’esercizio dei diritti dicittadinanza (sostituendo o integrando prestazioni previdenziali e assistenziali in vigore).In quest’ultimo ambito assumono particolare importanza gli indici di povertà relativa e dipovertà assoluta. Inoltre, può includere forme di reddito indiretto (erogazione gratuita di benie servizi primari come la casa, i trasporti, la salute). In questo caso, come afferma il premioNobel James Tobin in «The Case for an Income Guarantee» (in The Public Interest 4 (Estate)1966, p. 31) l’obiettivo è «assicurare ad ogni famiglia un livello di vita decente a prescinderedalle sue proprie capacità di guadagno [...] sia che essa abbia o meno al momento lapossibilità di garantirsi tale livello di vita attraverso il mercato del lavoro».La seguente analisi della letteratura tiene necessariamente conto di quanto recentementemesso in luce dal Governatore Draghi nella sua relazione del 29 maggio 2009 quando affermache «la crisi ha reso più evidenti manchevolezze di lunga data nel nostro sistema di protezionesociale. Esso rimane frammentato. Lavoratori altrimenti identici ricevono trattamenti diversisolo perché operano in un’impresa artigiana invece che in una più grande. Si stima che 1,6milioni di lavoratori dipendenti e parasubordinati non abbiano diritto ad alcun sostegno incaso di licenziamento. Tra i lavoratori a tempo pieno del settore privato oltre 800.000, l’8 percento dei potenziali beneficiari, hanno diritto a un’indennità inferiore a 500 euro al mese». E(a pag. 12-13) afferma: «Va colta oggi l’occasione per una riforma organica e rigorosa, cherazionalizzi l’insieme degli ammortizzatori sociali esistenti e ne renda più universali itrattamenti. Non occorre rivoluzionare il sistema attuale. Lo si può ridisegnare intorno ai duetradizionali strumenti della Cassa integrazione e dell’indennità di disoccupazione ordinarie,opportunamente adeguati e calibrati. Essi andrebbero affiancati da una misura di sostegno alreddito per i casi non coperti, come avviene quasi ovunque in Europa e come prospettato nel 2
  • 3. Libro bianco del Governo». Lo stesso Libro Bianco sul futuro del modello sociale (“La vitabuona nella società attiva”) afferma che «I giovani entrano tardi e male – e cioè in etàavanzata rispetto ai coetanei europei e con conoscenze poco spendibili – nel mercato dellavoro con la conseguenza di un frequente intrappolamento ai margini di esso e con lavori dibassa qualità. Le donne sono costrette a percorsi discontinui per le persistenti difficoltà diconciliazione del tempo di lavoro con le cure domestiche. Subiscono discriminazioni nellacarriera, nell’accesso al lavoro e nella remunerazione».Già un allarme era venuto da Eurostat (2005) che avvertiva che «senza massicci interventi diprotezione sociale, l’Italia, con i suoi 11 milioni di poveri, rischia nei prossimi anni di vedereil 42% della popolazione rimanere sotto la soglia di povertà». Secondo i dati Eurostat l’Italiaspende per il contrasto alla disoccupazione lo 0,4% del Pil contro una media UE del 2,2% edel 3% della sola Germania; per i giovani disoccupati con meno di 25 anni il tasso dicopertura, di sostegno al reddito, è dello 0,65% italiano contro il 57% del regno Unito, il 53%della Danimarca ed il 51% del Belgio (dati ItaliaLavoro) e questo malgrado sia aumentata inItalia la zona grigia di chi, tra gli under 25, non cerca più lavoro, non è inserito in percorsi diformazione, non frequenta più la scuola: oltre 800.000 giovani. Questo dato è aggravato dalfatto che se tra il 1991 e il 1997 la probabilità per un giovane di trovare lavoro a tempoindeterminato era del 40%, oggi si è ridotta al 25%.La rassegna prende necessariamente in considerazione implicazioni in tre ambiti correlati fraloro:implicazioni giuridiche: il reddito garantito riconosce quale diritto ineliminabile di ognicittadino una quota monetaria e servizi primari necessari alla sua sopravvivenza;implicazioni economiche: il reddito garantito assume come obbiettivo la riallocazioneegualitaria delle risorse socialmente prodotte;implicazioni sociopolitiche: il reddito garantito, ridefinendo i principi di redistribuzione dellerisorse, presuppone la rifondazione democratica dell’intera società.2. ORIGINI E PERCORSI DEL REDDITO DI CITTADINANZAQueste brevi note ripercorrono alcuni momenti salienti delle teorie che hanno portato alladefinizione del reddito di cittadinanza (spesso definito in ambito internazionale basic income)in quanto:1) trasferimento monetario (non si tratta di servizi sociali);2) elargito periodicamente da unautorità pubblica riconosciuta;3) alle persone (non alle famiglie);4) indipendentemente dalle loro condizioni economiche;5) senza distinzione in merito al loro contributo lavorativo.A questo cammino storico hanno dedicato scritti significativi, in particolare, Van Parijs eVanderborght (2005), ripresi on-line (http://www.usbig.net/bibliography.html) da SimonBirnbaum e Karl Widerquist.E’ di Joseph Charlier il primo testo, «Solution du probleme social ou constitutionhumanitaire», in cui compare la formulazione dei principi del basic income: è il 1848, ma giàallinizio del XVI secolo si cominciava a discutere in Europa di reddito minimo da garantire atutti i membri della comunità. Alla fine del XVIII secolo, tale discussione si concentrasull’opportunità e le modalità con cui istituire un sussidio incondizionato da attribuire infunzione delle particolari esigenze dei beneficiari. Intorno alla metà del XIX secolo, prende 3
  • 4. forma lidea di un basic income incondizionato: reddito incondizionato garantito a tutti subase individuale, senza means test (a prescindere da qualsiasi reddito proveniente da altrefonti) e sganciato dalla prestazione lavorativa (Vanderborght e Casassas 2006).In prospettiva umanista, Thomas More (1478-1535) è esplicito in un passo di “Utopia”(pubblicato in latino a Lovanio nel 1516): «Sarebbe molto più utile fornire ad ognuno deimezzi di sussistenza, così che nessuno si trovi nella terribile necessità di diventare prima unladro e poi un cadavere». Dieci anni dopo, nel 1526 Johannes Ludovicus Vives (1492-1540)presenta al sindaco di Bruges la proposta “De Subventione Pauperum” in cui chiede che sia ilgoverno municipale ad assicurare un minimo di sussistenza a tutti i residenti: un modo peresercitare efficacemente la carità ripreso dal 1536 nelle misure di assistenza ai poveri dellascuola di Salamanca di Francisco de Vitoria e Domingo de Soto e nelle leggi inglesi per ipoveri (a partire dal 1576). Vanderborght e Casassas (2006) sottolineano come Vives anticipiconcetti chiave dei pensatori legati all’idea di basic income: «Tutte le cose che Dio ha creato,egli le mette nella nostra grande casa, il mondo, senza circondarle con muri e porte, così cheesse siano in comune con tutti i suoi figli». Quindi, eccetto coloro in stato di bisogno,chiunque si appropri dei doni della natura «è solo un ladro condannato dalla legge della naturapoiché ha occupato e tenuto ciò che la natura ha creato non esclusivamente per lui». Inoltre,Vives insiste che laiuto dovrebbe avvenire «prima che il bisogno induca a qualche azionefolle o immorale, prima che i volti dei bisognosi arrossiscano dalla vergogna...La beneficienzache precede la dura e sgradevole necessità di chiedere è più piacevole e più degna diringraziamenti». Ma egli scarta esplicitamente la conclusione più radicale che sarebbe persinomeglio se «la donazione venisse fatta prima che sorga il bisogno», che è esattamente ciò cheun adeguato basic income comporterebbe (...) I pensatori del nouveau regime hanno fattodellassistenza pubblica una funzione essenziale di governo. Così scriveva Montesquieu(1748, sezione XXIII/29, vol. 2, p. 134): «Lo Stato deve fornire a tutti i suoi cittadini unasussistenza sicura, cibo, vestiti ed uno stile di vita che non danneggi la loro salute». Questalinea di pensiero ha condotto alla fine alla messa in opera di sistemi ampi di reddito minimogarantito finanziati a livello nazionale in un numero crescente di paesi, come piùrecentemente, lRMI in Francia (1988) e lRMG in Portogallo (1997).Una prospettiva diversa viene proposta da Antoine Caritat (1743-1794) nell’ultimo capitolode “Esquisse dun tableau historique des progres de lesprit humain” (pubblicato postumo nel1795). Il marchese di Condorcet sostiene che unassicurazione sociale ridurrebbe le condizionidi ineguaglianza, insicurezza e povertà, in particolare per gli anziani, gli orfani, le madri sole,i giovani che vogliano intraprendere un mestiere. Questa proposta si tradurrà nelle pensioni dianzianità di Bismarck e nei sistemi di assicurazione sanitaria dei lavoratori in Germania unita(a partire dal 1883). Per Vanderborght e Casassas (2006):Lassicurazione sociale ci ha portato più vicino al basic income di quanto abbia fatto lassistenzapubblica, poiché le indennità sociali distribuite non erano dettate da compassione ma erano sulla basedi un diritto, basato, in questo caso, sui premi pagati al sistema assicurativo. Ma in un altro modo, ciallontana dal basic income, precisamente perché il diritto alle indennità è ora basato sullaver pagatoabbastanza contributi nel passato, sotto forma di una certa percentuale sul salario. Per questa ragione,diversamente dalle versioni più ampie dellassistenza pubblica, persino le forme più complete diassicurazione sociale non possono fornire un reddito minimo garantito.Con un saggio indirizzato all’allora governo, Direttorio, francese, Thomas Paine (1737-1809),sostiene che la proprietà equa della terra giustifica una donazione incondizionata (non ancoraun reddito garantito) per tutti e prevede un contributo «ad ogni persona, ricca o povera che sia(...) in luogo delleredità naturale che, come diritto, appartiene ad ogni uomo, oltre e al di làdella proprietà che egli possa aver creato o ereditato» e afferma che «la terra, nel suo statonaturale e incolto, era e dovrebbe continuare ad essere proprietà comune della razza umana 4
  • 5. (...) E’ solamente nel valore» del miglioramento della terra grazie alle coltivazioni «e nonnella terra in se stessa che la proprietà individuale si inserisce. Quindi, i proprietari di terrenicoltivati devono alla comunità un canone di affitto del terreno (non ho un termine miglioreper esprimere tale idea) per la terra che possiedono; ed è da questo canone che deve venirfuori il fondo proposto in questo progetto» che dovrebbe essere sufficiente a «pagare adognuno, giunto alletà di 21 anni, la somma di 15 sterline come compenso, in parte, per laperdita della propria eredità naturale causata dallintroduzione del sistema della proprietàterriera. Ed anche la somma di 10 sterline lanno, per tutta la vita, a coloro che al momentohanno compiuto 50 anni e a tutti gli altri che giungono a tale età».La proposta di una donazione minima uguale per tutti nel momento in cui si raggiunge lamaggiore età viene ripresa dal filosofo francese Francoise Huet ne “Le Regne social duchristianisme” (1853, pp. 262, 271-73) che chiede per i giovani una donazione finanziatadalla tassazione su quella parte di terra e di altre proprietà che il testatore ha ricevuto; questadonazione ed una pensione minima, la proposta di Paine, ha ricevuto attenzione da parte diBruce Ackerman & Anne Alstott della Yale Law School (1999): in questo caso un sussidioincondizionato di 80.000 $, non si basa più sulla proprietà comune della terra, ma su unaconcezione ampia di giustizia come uguaglianza delle opportunità.Di reddito garantito scrivono William Cobbett (1827), Samuel Read (1829) e Poulet Scrope(1833) in Inghilterra (Horne 1988, pp. 107-132). Poco dopo, ne “La Fauss Industrie”, CharlesFourier (1836, pp. 490-92), afferma l’idea di un “dividendo territoriale”: la violazione deldiritto naturale fondamentale di ogni persona a cacciare, pescare, raccogliere i frutti e lasciareil proprio bestiame a pascolare nei terreni di proprietà comune, implica che quella «civiltàdeve sostenere chiunque sia incapace a soddisfare i propri bisogni, nella forma di una stanzadalbergo di sesta categoria e di tre pasti al giorno».In linea con alcuni principi introdotti da Fourier, Joseph Charlier (1816-1896) pubblica aBruxelles “Solution du probleme social ou constitution humanitaire” (1848) il primo testo cherivendica un vero e proprio basic income. Charlier si distingue, però, da Fourier perché nonritiene che il diritto allassistenza debba essere basato su means test; né concorda con VictorConsiderant sul diritto al lavoro remunerato.Il pari diritto alla proprietà della terra è assunto quale fondamento di un diritto incondizionatoal reddito. Un reddito «minimo» o «revenu garanti» (reddito garantito), sono per Charlier unmodo per assicurare ad ogni cittadino un diritto incondizionato al pagamento trimestrale (piùtardi mensile) di una somma fissata annualmente da un consiglio di rappresentanti nazionalisulla base del valore locativo di tutte le proprietà reali. Charlier svilupperà questa propostacon il nome di «dividendo territoriale» ne “La Question social resolue” (1894). La proposta diCharlier trova poca eco, ma contribuisce a divulgare un’idea ripresa anche da John Stuart Millnella seconda edizione di “Principles of political economy” (1849) che sottolinea la propostadi un basic income non basato sull’accertamento del reddito (means test):Questo sistema [...] prende in considerazione, come elementi nella distribuzione dei prodotti, sia ilcapitale che il lavoro. [...] Nella distribuzione, un certo minimo è prima assegnato per la sussistenza diogni membro della comunità, sia che sia idoneo o meno al lavoro. La rimanenza dei prodotti è divisain certe proporzioni, determinate in anticipo, tra i tre elementi, Lavoro, Capitale e Talento.Bertrand Russell (1872-1970), in “Roads to Freedom” (1918, pp. 80-81 e 127), sostiene ilprincipio etico per il qualetutti dovrebbero aver garantita una quantità di reddito sufficiente per soddisfare i bisogni basilari siache lavorino sia che no, e coloro che desiderano svolgere qualsiasi tipo di lavoro che la comunitàriconosce come utile dovrebbero ricevere una quantità di reddito maggiore. (...) Una volta terminata la 5
  • 6. scuola, nessuno dovrebbe essere obbligato a lavorare e coloro che scelgono di non lavoraredovrebbero ricevere il minimo indispensabile ed essere lasciati completamente liberi.Sono gli anni delle ampie sacche di povertà dell’immediato dopoguerra e un membroquacchero del partito laburista, l’ingegnere Dennis Milner (1892-1956) e la moglie Mabelpubblicano “Scheme for a State Bonus” (1918) in cui affermano l’utilità di versare confrequenza settimanale un bonus che distribuisca il 20% del prodotto interno lordo della GranBretagna a tutti i cittadini, proposta ulteriormente elaborata nel libro “Higher Production by aBonus on National Output”, incontrando i favori del quacchero Bertram Pickard e dando vitaalla State Bonus League, prima di essere discussa dal partito laburista che nel 1921 decise dinon farla propria. I Milner affrontano nei loro testi vari nodi centrali: dai rischi legati alladisoccupazione agli elementi di flessibilità nel mercato del lavoro, rimanendo fiduciosi che ilbonus dovrebbe risultare in una maggiore efficienza e produttività.In maniera meno radicale, proprio nel periodo successivo alla prima guerra mondiale,l’ingegnere inglese Clifford Hugh Douglas (1879-1952) ha sostenuto la necessità di introdurreun “credito sociale” nell’ambito di un programma di riforma articolato in due proposteprincipali: un dividendo nazionale che permetta di ridistribuire la ricchezza fra le classi menoabbienti, e un meccanismo di adeguamento dei prezzi al fine di garantire che i lavoratoripossano acquistare ciò che potrebbero produrre, preoccupato da una capacità produttivaindustriale superiore alla capacità dei consumatori di servirsi dei beni prodotti. L’economistaGeorge D.H. Cole (1889-1959), il primo ad essere chiamato ad Oxford presso la cattedraChichele di Teoria Sociale e Politica, riprende queste idee sotto il nome di “dividendosociale” (Cole 1935). Negli anni Trenta del secolo scorso l’idea di un dividendo daridistribuire viene ripresa da Oskar Lange (in merito ai profitti delle imprese statali) cheritiene si debba tarare tale meccanismo re-distributivo in base ai salari percepiti. Altre formedi “dividendi” denominati “social” o “nazionali” sono presi in considerazione nello stessoperiodo (Robertson 1994). Il nobel James Meade (1907-1995), ha sostenuto l’idea del“dividendo sociale” in “Outline of an Economic Policy for a Labor Government” (1935)quale componente centrale di un’economia giusta ed efficace. Nel tentativo di risolvere iproblemi legati a povertà e disoccupazione ha dedicato I suoi ultimi scritti al progettoAgathatopia (1989, 1993, 1995) proponendo modelli di partnership fra capitale e lavoro e undividendo sociale basato sugli asset publici. Un’alternativa basata sul dividendo sociale allariforma del sistema di welfare inglese, formulata in base ai report e al piano del liberaleBeveridge (1942) che prevedeva il pieno impiego (disoccupazione inferiore al 3%), venneformulata da altri due liberali, Juliet Rhys-Williams con lo scopo di fornire mezzi disussistenza senza discriminare fra donne, uomini e minori.In ambito statunitense, nel 1962 Milton Friedman pubblica “Capitalism and Freedom” in cuidefinisce come inefficenti le misure di intervento sociale e in chiave liberista proponel’introduzione di un sistema di tassazione “negativa” che garantisca a tutti un ingressominimo. In alternativa alle proposte di Friedman, Tobin, Pechman and Miezkowskipubblicarono nel 1967 un’analisi di un possibile modello di tassazione “negative” arrivando asuggerire che fosse preferibile un pagamento automatico a tutti i cittadini, un universal basicincome chiamato da Joseph Pechman demogrant. Diversamente da quanto sostenuto daFriedman, il demogrant non sostituisce il sistema di assistenza sociale, né i contributiprevidenziali, ma contribuisce in modo determinante ad aumentare le entrate dei ceti piùpoveri, fornendo a ciascun nucleo familiare un contributo in base al numero dei suoicomponenti. Una petizione lanciata da oltre mille economisti (fra cui James Tobin, PaulSamuelson, John Kenneth Galbraith, Robert Lampman, Harold Watts) nella primavera del1968 proponeva al Congresso statunitense «di adottare nell’anno in corso un sistema digaranzie di reddito ed integrazioni». 6
  • 7. La pressione risultò nell’adozione del Family Assistance Plan (FAP), il sistema di welfaresociale messo a punto dal senatore democratico Daniel Patrick Moynihan (1927-2003) sumandato del presidente Richard Nixon e adottato ad Aprile 1970 da una larga maggioranzaalla Camera, ma respinto dal Senato. Un più radicale piano “demogrant” era stato incluso suconsiglio di James Tobin nella piattaforma presidenziale del democratico George McGovernnel 1972 per essere messo poi da parte ad agosto 1972.Negli anni successive vennero sperimentati cinque piani su larga scala basati sull’idea di“negative income tax”, quattro negli USA ed uno in Canada, pur senza risultati univoci.Il 1972 è stato un anno di sperimentazione anche in Gran Bretagna: il governo conservatoreguidato da Heath mise a punto un modello fiscale che modificava i prelievi per i lavoratoriche guadagnavano più di otto sterline a settimana ed introduceva alcune misure di welfaresociale: ai lavoratori vengono attribuiti crediti fiscali riscuotibili nei momenti in cui illavoratore non è più in grado di contribuire al sistema fiscale, una forma di basic income cheinteressava ampia parte della popolazione: la non ri-elezione di Heath alla guida del governoha impedito l’esecuzione di questo disegno di legge (Walter 1989).Anche in Australia, l’idea del reddito minimo garantito è stata introdotta negli anni Settantadel secolo scorso dalla Commission of Inquiry into Poverty (Jackson 1995) e ripresa daHenderson con il nome di Guaranteed Minimum Income (Watts 1995). In Nuova Zelandal’idea di basic income venne inserita nel 1975 nel programma del Values Party.In Europa l’idea del reddito di cittadinanza ha suscitato nuovo interesse a partire dal libro“Uprør fra midten” - pubblicato in Danimarca nel 1978 da Niels Meyer, K. Helweg-Pedersene Villy Sørensen e tradotto in inglese nel 1981 come “Revolt from the Center” da ChristineHauch, 1981 – e dai lavori del professore di medicina sociale J.P. Kuiper, dell’Università diAmsterdam che nel 1976 propose un reddito “garantito” in modo da favorire condizioni piùdignitose di lavoro. Nel 1977 il Politieke Partij Radicalen, di ispirazione cristiana, fu il primopartito europeo rappresentato in parlamento ad includere il basisinkomen nel proprioprogramma elettorale. L’idea venne appoggiata dal sindacato del settore alimentare,Voedingsbond, affiliato alla federazione FNV, caratterizzato da una base a maggioranzafemminile ed impiegata part-time. Nel 1985 il Consiglio scientifico olandese per le politichedi governo pubblicò un report che raccomandava l’introduzione di un “basic incomeparziale”, una misura universale, ma non sufficiente a soddisfare i bisogni primari di unapersona e quindi compatibile con il sistema di “conditional minimum income” già esistente.Nel 1984 il dibattito riprese vigore anche in Gran Bretagna grazie ad un gruppo di ricercatoricoordinate da Bill Jordan e Hermione Parker e sostenuti dal National Council for VoluntaryOrganizations, che dettero vita al Basic Income Research Group (BIRG), dal 1998 Citizen’sIncome Trust. L’unico magro risultato fu l’introduzione del baby bond del programma delNew Labour di Blair.Sempre nel 1984 Thomas Schmid, pubblica in Germania “Liberation from False Labor”,seguito dalle pubblicazioni di Opielka e Vobruba (1986) e Opielka e Ostner (1987), mentreJoachim Mitschke, professore di finanza pubblica all’Università di Francoforte dette vita nel1985 ad una campagna in favore del Bürgergeld, reddito di cittadinanza, da amministrarsisecondo il modello della tassazione negativa, sostenuto in seguito da ricercatori quali ClausOffe (1992, 1996) e Fritz Scharpf (1993). Il dibattito in Germania è ripreso con forza nel2005.In Francia si sono impegnati su questi temi André Gorz (1923-2007) con la proposta (1985) diun reddito di base a vita legato alla prestazione di servizi sociali pari a 20.000 ore e,successivamente, di un reddito non condizionato (1997); Yoland Bresson (1984, 1994, 2000)fautore di un “reddito d’esistenza”; Alain Caillé (1987, 1994, 1996), sostenitore di un redditonon condizionato che favorirebbe attività di interesse pubblico da parte di chi è escluso dal 7
  • 8. mercato del lavoro; Jean-Marc Ferry (1995, 2000), difensore a livello dell’Unione Europeadel reddito di cittadinanza universale quale diritto di cittadinanza.A metà degli anni Ottanta del secolo scorso la rete europea che lavora sul reddito dicittadinanza comincia a formalizzarsi: nel 1986 il Collectif Charles Fourier (nato nel 1984)ospita all’Università di Louvain-la-Neuvre la prima International Conference on BasicIncome, cui partecipano oltre settanta persone da quattordici paesi europei (Walter, 1989).Due anni dopo, nel 1988, nasce il Basic Income European Network (BIEN) che al suo decimocongresso internazionale ribattezzerà il suo nome in Basic Income Earth Networkriconoscendone il carattere internazionale. La rete ha funzioni sia di riflessione teorica, sia diconfronto fra le numerose esperienze avviate negli ultimi anni in numerosi paesi o regionieuropee, come in altre parti del mondo, dal Brasile all’Alaska, dove il governatorerepubblicano Jay Hammond ha messo a frutto parte dei proventi delle estrazioni di petroliodella Baia di Prudhoe creando nel 1976 l’Alaska Permanent Fund grazie ad un emendamentoalla State Constitution. Il fondo distribuiva un dividendo annuo a tutti i residentiproporzionale al numero di anni di residenza in Alaska. Dichiarata dalla Corte Suprema degliUSA una misura che discriminava gli immigrati da altri Stati USA (contraddicendo l’”equalprotection clause” contenuta nel quattordicesimo emendamento della Costituzione federale)dal 1982 il fondo offre un basic income a chiunque risieda in Alaska da almeno sei mesi(circa 650.000 persone): inizialmente 300 $ a persona, poi quasi 2000 $ nel 2000 e 2069$ nel2008.3. DEFINIZIONI E GIUSTIFICAZIONI3.1 Il reddito di cittadinanza e le sue variantiL’estensione dei diritti di cittadinanza suggerisce di prendere in considerazione e sollecitare,oltre allo spazio prescrittivo, anche gli ambiti e i livelli di partecipazione degli individui allaproduzione delle politiche pubbliche: la disponibilità di risorse materiali, in termini di reddito,è la condizione primaria per favorire tale partecipazione.In questa prospettiva, tra i diversi strumenti proposti e sperimentati per affermare i diritti dicittadinanza c’è il reddito di cittadinanza. L’introduzione di questo strumento non viene vistain modo univoco, coerentemente con la disomogeneità degli ambiti sociali ed economici neiquali si è ipotizzata o sostanziata la sua sperimentazione. In effetti, come mostrano, peresempio, l’analisi dell’impatto di alcune sperimentazioni in Irlanda e nei Paesi Baschi e con igiovani e i migranti - la caratteristica primaria di questo strumento è proprio l’adattabilitàall’ambiente nel quale viene sviluppato.Diverse misure si riferiscono al reddito di cittadinanza: reddito di base, reddito minimouniversale e reddito di esistenza. Si tratta di significati prossimi: tutte le accezioni citatedesignano uno strumento di redistribuzione delle risorse, di altro tipo rispetto le prestazioniassistenziali tradizionalmente intese, come il vasto ambito dei sussidi di disoccupazione e lediverse forme di sostegno al nucleo familiare.Le diverse misure di reddito di cittadinanza sono sostanzialmente riconducibili a quattroprincipali varianti (Ward 2008) che differiscono per il numero e la tipologia dei soggetticoinvolti e per i vincoli che determinano le caratteristiche della titolarità del beneficio erogato.E’ possibile, quindi, definire le seguenti varianti:1) universale (pieno): è riconducibile a un tasso di benessere sociale. Consiste inun’erogazione solitamente di risorse monetarie, a titolo individuale e non condizionato; 8
  • 9. 2) condizionato (pieno): si rivolge a tutti ma la sua erogazione è condizionata da vincoli,quali l’impegno in attività di volontariato sociale, l’attivazione nel mercato del lavoro, losvolgimento del lavoro di cura, la frequenza di corsi di formazione, la ricercadell’occupazione;3) universale (parziale): è erogato a tutti quelli che appartengono a determinate categorie(disoccupati, lavoratori esclusi dal mercato del lavoro) o sono in possesso di particolarirequisiti (anzianità anagrafica, titolo di studio);4) condizionato (parziale): può essere erogato solamente a determinate categorie di soggetti oa soggetti che posseggono particolari requisiti e che rispettano dei vincoli precisi.Tab. 1. Varianti del reddito di cittadinanza + Universale (parziale) Universale (pieno) + + copertura - Condizionale (parziale) Condizionale (pieno) - - --- Importo +++Fonte: Ward, 2008Le quattro varianti di reddito di cittadinanza presentate oppongono due diversi approcci intema di giustificazioni degli schemi di sostegno al reddito: da un lato, l’approccio universalistaorientato a distribuire l’erogazione di reddito a tutti i soggetti, indistintamente dalla lorocondizione personale o professionale, dall’altro l’approccio selettivo che predilige ladefinizione di alcuni vincoli che condizionano l’assegnazione e l’entità del sostegno al redditoall’appartenenza a categorie qualificate. Alla base c’è una diversa concezione del ruolo delloStato che, tuttavia, può conoscere un processo di trasformazione nel corso del tempo e tradursinel sostegno a politiche di attivazione di tipo diffuso e universale, più collegatoall’emancipazione delle persone o, invece, tradursi nella predilezione per politiche diassistenza, riconducibili all’idea di un intervento minimo, di riduzione degli effetti negativiprodotti dalla diseguale distribuzione delle risorse materiali.White (2003)1 individua altre quattro varianti riconducibili alla polarità universalismo /condizionalità:1) “repubblicano”: da intendersi come contropartita del “lavoro civico” o del “servizio dicittadinanza”;2) condizionato: si tratta di un’erogazione pensata per tutti i cittadini più svantaggiati nelleprospettive occupazionali;3) a tempo limitato: è da intendersi come un emolumento garantito a tutti coloro che chiedonoun congedo o un periodo sabbatico;4) di base: una sorta di credito sociale collegato allo svolgimento di attività produttivenell’economia.Le diverse varianti hanno assunto differenti declinazioni in fase applicativa e strutturato alcunetipologie e misure d’intervento:1) Reddito di cittadinanza: è uno strumento universale e incondizionato. Esso si basa sullarelazione tra cittadinanza e garanzie reddituali. L’appartenenza alla struttura sociale implica ildiritto all’ottenimento di una parte della ricchezza prodotta. In questo senso si tratta di un1 Citato in Noguera (2004). 9
  • 10. diritto fondamentale da considerare come una specie di rimborso sociale erogato in termini diremunerazione compensatoria della diseguale distribuzione della ricchezza (Van Parijs eVanderborght 2006). Lo scopo del reddito di cittadinanza è di garantire a tutte le persone nonsolamente la redistribuzione della ricchezza ma la possibilità di accedere a condizioni diautonomia che allarghino la partecipazione sociale e riducano progressivamente ledisuguaglianze. Il reddito di cittadinanza non è ancora stato introdotto in alcun paese europeo;2) Reddito di base: è una variante debole del reddito di cittadinanza. Esso può essereequivalente o inferiore alla soglia di sussistenza e non sostituisce le altre prestazioni sociali eassicurative percepite dal soggetto. E’ erogato a tutti i soggetti che possono dimostrarecondizioni di indigenza materiale, senza siano previsti vincoli alla restituzione degliemolumenti, eccetto per coloro che occupano le fasce di reddito più elevate. L’aspetto piùrilevante è costituito dalla determinazione della soglia di reddito di sussistenza o di povertàche definisce la titolarità a ricevere questo emolumento;3) Dividendo sociale: si tratta di un sussidio universale, non sottoposto a tassazione,finanziato con l’imposta che ha come base imponibile tutti i redditi diversi dal sussidio. Laversione universale piena è applicata in Alaska dove, dal 1977, esiste un Basic Income(Alaska Permanent Fund)2, erogato come dividendo sociale a ogni cittadino. La più rilevanteelaborazione dello schema del dividendo sociale si deve a Meade (1989) e si fonda sulprincipio della distribuzione della ricchezza che prevede l’aggiunta di un’erogazionemonetaria (dividendo sociale) al reddito derivante dal lavoro retribuito;4) Reddito minimo: si tratta di un sussidio selettivo e condizionato. Esso è erogato solo aisoggetti che dimostrano la condizione di indigenza attraverso l’accertamento del reddito(means test) e il vincolo all’erogazione può essere determinato da: la ricerca dell’occupazione,l’impegno nel lavoro di cura, la frequenza di corsi di formazione e studio o l’impiego in lavoridi pubblica utilità. Esso è finalizzato a contrastare lo stato di povertà e a tal fine è concepitocome intervento di integrazione delle differenza presente tra il reddito del soggetto e unlivello di reddito minimo, di importo inferiore o pari alla soglia di povertà. La corresponsione,infatti, è collegata allo stato di bisogno del beneficiario che deve risultare da una disponibilitàdi reddito inferiore alla soglia di povertà. La determinazione di questa soglia può essere ditipo assoluto, se identificata con livello di risorse funzionale a soddisfare i bisogni primari, ditipo relativo se, invece, corrisponde al reddito medio o mediano prevalente nel contesto diriferimento.3 Esso è diffuso in quasi tutta Europa, tranne Italia, Grecia e Ungheria. L’obiettivodella sua attivazione è collegato alla necessità di fornire uno strumento di protezione contro lapovertà. La diversità delle misure adottate dipende dalle finalità che ne hanno sostenutol’attivazione e quindi dalle caratteristiche proprie del contesto di sperimentazione: età,condizione lavorativa, residenza e/o nazionalità.4 Il valore o il posizionamento della sogliapuò essere deciso per decreto del Governo, a livello regionale o federale o non risultare daalcuna legge specifica. Nella maggior parte dei paesi europei tale soglia è definita da decretigovernativi che stabiliscono il valore della soglia, annualmente, sulla base della leggefinanziaria. E’ possibile che l’erogazione sia condizionata all’accertamento del reddito o nonabbia questo vincolo: nel primo caso sono fissati dei valori di reddito e di patrimonio che, difatto, sono valori-soglia. L’erogazione del reddito minimo è poi condizionata dallacompresenza di altre indennità che possono essere incluse o escluse dal calcolo del reddito;2 Per un approfondimento è utile esaminare il sito http://www.apfc.org/home/Content/home/index.cfm. Il calcolodell’importo è operato sulla base della base del valore dell’utile netto presente nel fondo statale (previsto dastatuto) che viene poi rapportato ad alcuni coefficienti e suddiviso per il numero dei cittadini.3 Per un approfondimento del quadro europeo si veda Standing, Guy (2003), Minimum Income Schemes inEurope. Geneva, ILO.4 Si veda lo studio operato in Europa da Busilacchi G. (2008) al sito: http://www.espanet-italia.net/conferenza2008/p_session10.php. 10
  • 11. 5) Reddito minimo di inserimento: è una variante del reddito minimo garantito, con ladifferenza sostanziale che la sua erogazione è vincolata all’accettazione da parte delbeneficiario di programmi di inserimento socio-lavorativo. Le critiche più rilevanti (Raventos2007) si collegano al rischio che tale strumento detiene nel favorire la diffusione di lavorodequalificati e bassa remunerazione (bad job) e quindi nell’accrescere l’indebolimento delleopportunità lavorative e di vita del soggetto beneficiario;6) Credito di imposta: è una misura che favorisce i lavoratori che hanno bassi salari o chesvolgono l’attività in modo discontinuo (working poor). Esso è strutturato su base familiare:determinata la soglia di reddito per l’acquisizione della titolarità al beneficio si prevedonodelle agevolazioni fiscali progressive basate sulla numerosità del nucleo familiare e dellecondizioni reddituali. Un esempio di credito d’imposta è quello sperimentato nel RegnoUnito: Working families tax credit (WFTC) che si divide tra credito d’imposta sui redditi dalavoro e credito integrato per i figli a carico;55) Imposta negativa sul reddito: si tratta di uno schema di agevolazione fiscale che prevededei trasferimenti monetari a tutti i soggetti che hanno un reddito imponibile inferiore a unacerta soglia (Atkinson, 1998). Lo strumento prevede la determinazione di una soglia direddito (minimo imponibile): i soggetti che hanno un reddito inferiore alla sogliapercepiscono un sussidio di importo pari alla differenza tra il reddito e la soglia, coloro che,invece, hanno un reddito superiore sono interessati al regime di imposizione fiscale. Lo scopodell’imposta negativa è la riduzione delle prestazioni sociali a carico dello stato e ladistribuzione di reddito alle categorie svantaggiate;6) Altre misure di sostegno al reddito: vanno annoverati i sussidi per favorire ilmantenimento o l’estensione della base occupazionale (riduzione dei contributi sociali pagatidai datori di lavoro o dai lavoratori, crediti d’imposta alle imprese in proporzione al numerodegli occupati, i sussidi proporzionati alle retribuzioni o crediti dimposta per i lavoratori, isussidi per favorire la creazione di nuovi posti di lavoro nel settore pubblico); gli incentivialla cessazione o alla riduzione dell’attività lavorativa (sussidi per l’anticipazione delpensionamento o per la sospensione del rapporto di lavoro) e il reddito di ultima istanza(pensato come uno strumento di accompagnamento economico ai programmi di reinserimentosociale, esso è destinato ai nuclei familiari a rischio di esclusione sociale, nei quali sianopresenti dei componenti che per discontinuità occupazionale o assenza dei requisiti, nonabbiano diritto a percepire beneficiari di ammortizzatori sociali destinati a soggetti privi dilavoro).Un’ulteriore riflessione sulle tipologie viene da White (2003), il quale considera lacittadinanza economica e sociale una sorta di “minimo civico” che si compone di diritti dipartecipazione alla ricchezza sociale e di doveri di offrire contributi per generare quellaricchezza. Il principio ispiratore è quello della reciprocità che dovrebbe, secondo White,sostenere un contrattualismo sociale tra stato e cittadini.Queste le proposte di White per giungere ai diritti economici minimi:1) retribuire adeguatamente il lavoro: attraverso la combinazione di salari minimi e sussidicome i crediti d’imposta per i lavoratori con i redditi più bassi;2) passare dal riconoscimento del lavoro al riconoscimento della partecipazione: significaconsiderare le attività non retribuite come il lavoro di riproduzione sociale, la formazione, o illavoro sociale come “contributi dignitosi”. Si tratta di politiche prossime al reddito dipartecipazione o dividendo sociale, elaborato da Atkinson, o di “lavoro civico” (Beck 1999),o di “servizio alla cittadinanza” (McCormick 1994).3) prevedere un sistema di sostegno al reddito basato su due livelli: da un lato un sussidioillimitato, basato sulla partecipazione o sul lavoro formale; dall’altro un sussidio limitato,scollegato dallo status occupazionale, attagliato sul modello dei “congedi sabbatici”, che5 Ibidem. 11
  • 12. permetterebbe alle persone di sospendere l’attività lavorativa per dedicarsi alla formazione oad altre attività. Noguera (2004) critica l’articolazione proposta da White per i seguentimotivi: nel primo caso il rischio è di vincolare i soggetti beneficiare dell’erogazionemonetaria a lavori che non piacciono solo per non perdere il beneficio; nel secondo caso, leattività non di mercato potrebbero essere remunerate con l’introduzione di un reddito dicittadinanza parziale; nel terzo caso, si tratta di occupazioni che sono sottopagate poichémancano di riconoscimento sociale e che pertanto possono produrre la ricerca del lavoroirregolare o sommerso.6Le diverse tipologie di erogazioni a sostegno del reddito elencate differiscono da altre formedi intervento pubblico che, pur avendo come obiettivo il miglioramento delle condizionireddituali, agiscono, però, su altri ambiti. E’ il caso dell’introduzione del salario minimo e dialtre forme di regolazione della remunerazione della prestazione lavorativa. Il salario minimocorrisponde alla paga più bassa fissata per legge e può essere definita su base oraria,giornaliera o mensile. E’ prevista una rivalutazione periodica dell’importo equivalente alsalario minimo sulla base all’indice dei prezzi al consumo e all’andamento economicogenerale.7Una distinzione ulteriore va poi fatta tra gli interventi di politiche attive e passive del lavoroche mirano alla continuità reddituale, in presenza della sospensione o della cessazione delrapporto di lavoro e gli incentivi a sostegno del reddito, estranei al sistema degliammortizzatori sociali. Quest’ultima distinzione, con particolare riferimento al caso italiano, èspesso sfumata nella pratica concreta poiché alcuni strumenti di politica passivarappresentano, nei fatti, dei sostegni all’occupazione erogati al sistema delle imprese 8 in altricasi degli strumenti di politica attiva nati per aumentare la base occupazionale hanno, invece,costituito delle misure di politica passiva9 poco funzionali al raggiungimento del finecostitutivo.3.2 Il reddito di baseL’accezione che in questo contributo si intende approfondire è quella relativa al reddito dibase: si tratta dell’adattamento che più risponde all’esigenza di considerare uno strumentouniversalistico che promuova l’effettiva redistribuzione delle risorse, finalizzata a garantire latutela dell’integrità fisica e l’inclusione sociale.Per reddito di base s’intende l’erogazione di un intervento economico rapportato a un precisoindicatore: il salario minimo interprofessionale, a tempo pieno. Si tratta dell’indicatore giàprevisto in Francia, dove esiste lo SMIC, Salaire minimum interprofessionnel de croissance,106 Noguera (2004, p. 12) riporta l’esempio della Spagna, dove si sono sviluppati i “lavori di carità” che vincolanogenitori disoccupati, senza più alcun diritto a percepire il sussidio di disoccupazione e con figli a carico, adaccettare lavori poco retribuiti al punto da preferire la ricerca occupazionale nell’economia sommersa.7 Per approfondire il quadro europeo si veda European Foundation for the Improvement of Living and WorkingConditions, Minimum wages in Europe 2007(http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2007/83/en/1/ef0783en.pdf).8 E’ il caso dei sussidi di disoccupazione a requisiti ridotti erogati ai lavoratori occupati in molti settori produttivie di servizio caratterizzati da un’elevata stagionalità (turismo, agricoltura, edilizia).9 Il riferimento è ai Lavori Socialmente Utili (LSU) e ai Lavori di Pubblica Utilità (LPU): essi sono stati pensatiinizialmente per lavoratori dalle medie e grandi imprese, interessati al regime di cassa integrazione straordinariao giunti al termine del periodo di mobilità. L’utilizzo di questi strumenti è stato poi ampliato a molti giovanidisoccupati di lunga durata, in possesso di titoli di studio elevati. Per una critica si veda Michele Miscione(2007), “Gli ammortizzatori sociali per loccupabilità”, in Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali,vol. 29, n. 116, pp. 695-747.10 E’ opportuno visionare la documentazione elaborata dal Ministero del Lavoro francese al sito:http://www.travail-solidarite.gouv.fr/result_recherche.php3?recherche=Salaire+minimum+interprofessionnel+de+croissance&x=5&y=3. 12
  • 13. che si attesta alla soglia di 1.321 euro, per 35 ore di prestazione lavorativa effettiva, aprescindere dalla tipologia occupazionale e dalla mansione svolta. Si tratta di un indicatoreprogressivo poiché ogni anno lo SMIC si rivaluta automaticamente di un importo pariall’inflazione registrata l’anno precedente più il 50% dell’aumento medio dei salari. Anche laSpagna, nell’ambito del “Piano Spagnolo di stimolo all’economia e all’occupazione” varato il30 dicembre 2008 (Decreto Reale 2128/2008),11 ha utilizzato questo indicatore. Nel casospagnolo si tratta di uno strumento previsto dalla legge n. 8 del 10 marzo 1980 (art. 27Salario mínimo interprofesional) indicizzato annualmente ai prezzi al consumo, allaproduttività media nazionale, all’incremento dato dall’occupazione nella ricchezza nazionalee alla congiuntura economica generale. Per il 2009 il SMI (Salario mínimo interprofesional) èstato fissato a 624 euro mensili, con la previsione di un ulteriore aumento per il 2012 a 800euro mensili.Le diverse misure di reddito di base sono invece, frequentemente, rapportate all’indice dipovertà relativa - che è calcolato dividendo la spesa totale per consumi delle famiglie per ilnumero totale dei componenti - poiché tale indice non descrive la condizione effettiva dellostatus socio-economico che s’intende migliorare. L’indice di povertà, infatti, alla pari di altriindicatori come il prodotto interno lordo procapite, non offre alcun parametro di riferimentoutile alla misurazione della distribuzione delle disuguaglianze; esso indica un valore medioche non può consegnare alcuna rappresentazione della reale posizione sociale delle personeall’interno del contesto di riferimento. E’, infatti, la posizione sociale a definire lo spazioentro il quale si sviluppa la disponibilità materiale e relazionale che gli individui poiutilizzando per affrancarsi dallo stato di bisogno e condurre un’esistenza dignitosa. Talespazio si compone di risorse economiche ma anche di funzioni vitali della vita umana qualil’istruzione, la salute, la partecipazione allo spazio pubblico e la qualità delle relazioni sociali(Sen 1992). L’interpretazione riduttiva che è stata tradizionalmente operata da molta partedella scienza economica - proprio a causa della scarsa rilevanza che è stata attribuita alsistema delle opportunità nella sua articolazione - non può che operare una stima delladisuguaglianza, senza fornire quegli elementi di analisi che, invece, sono indispensabili perstrutturare le politiche economiche e sociali che mirino alla riduzione del divario diopportunità presente.Secondo Sen (1992) la dimensione che, invece, assume maggiore rilevanza per l’analisi dellacomposizione della disuguaglianza si relaziona alle funzioni vitali (funzionamenti), alla lorodistribuzione e alla loro riproduzione. Tuttavia, Sen evidenzia che non basta guardare allacondizione delle funzioni vitali per operare la strutturazione di politiche economiche orientareal raggiungimento dell’eguaglianza delle opportunità. Le pari condizioni di accesso algodimento di beni e servizi sono garantite dallo sviluppo delle capacità e non dalladisponibilità di alcuni mezzi o dall’applicabilità di specifiche limitazioni che garantiscono larealizzazione delle funzioni vitali. Solo lo sviluppo delle capacità permette agli individui discegliere in modo autonomo come realizzare tali funzioni (Nussbaum 2001). Questadistinzione è cruciale per distinguere le politiche pubbliche che muovo verso la promozionedelle capacità individuali dalle politiche che agiscono come mero rimedio agli squilibriprodotti dall’economia di mercato.Sul concetto di sviluppo delle capacità poggia la giustificazione etica che sostiene l’istituzionedel reddito di base: esso è da considerarsi, quindi, come uno strumento capace di attivare lecapacità umane che permettono la riproduzione delle funzioni vitali. In tale direzione, ilreddito di base deve considerarsi un’erogazione economica diversa dai sussidi didisoccupazione ma anche dalle prestazioni assistenziali genericamente intese. L’erogazione11 Si tratta del Decreto Reale a sostegno dell’economia spagnola (Real Decreto-Ley 10/2008) Si veda il testo deldecreto al sito del Parlamento spagnolo: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso. 13
  • 14. del reddito di base è incondizionata poiché prescinde dall’attivazione del soggetto perl’accesso e il mantenimento di un’occupazione nel mercato del lavoro. Il reddito di base è,inoltre, cumulabile con altri redditi da lavoro ed è corrisposto ai soggetti, individualmente, enon, invece, alla famiglia. Si tratta di una specie di credito sociale che offre alle persone lapossibilità di contribuire all’implementazione dei beni pubblici, attraverso la disponibilità allosvolgimento di attività di produzione e di servizio, funzionali alla crescita dell’utilità socialedell’area nella quale vivono e operano.Sulla scorta della definizione operata, la fruizione del reddito di base non è, dunque,alternativo alla ricerca di una occupazione né all’erogazione di sussidi o prestazioniassistenziali. Il reddito di base è piuttosto pensato per aumentare il benessere individuale ecollettivo, attraverso l’adozione di un sistema di remunerazione alternativo a quello dimercato ma anche alle misure di sostegno al reddito previste dai regimi di welfare. Inaggiunta, va evidenziato che la corresponsione del reddito di base al singolo individuo facilital’emancipazione di questi dalla famiglia e dai vincoli di bilancio familiari, valorizzando, in talsenso, la ricerca di percorsi di vita autonomi e responsabilizzanti.Questo aspetto assume una peculiare rilevanza nei paesi caratterizzati dal modello di welfaremediterraneo, quali l’Italia, la Spagna, la Grecia e il Portogallo, dove maggiori sono ladecentralizzazione dell’attività di cura alle famiglie da parte dello Stato e la dipendenza dellapersona dalle scelte e dai vincoli familiari. Nel Reddito minimo universale (2006), gli autori,Van Parijs e Vandeborght, evidenziano che “non vi è piena cittadinanza se la famiglia in cui sinasce definisce il perimetro delle scelte possibili, se occorre accettare un lavoro purchessia,anche se degradante e malpagato, se non si può uscire da un matrimonio non più sostenibile, sesi dipende dal giudizio o dalla disponibilità di altri nel soddisfacimento delle proprienecessità”.3.3 Regolazione sociale e autonomia personaleIn Europa, lo sviluppo dei regimi di welfare nazionali non ha proceduto negli stessi tempi econ strumenti simili, producendo, di fatto, risultati assai eterogenei e di difficile comparazione.All’indomani della Seconda guerra mondiale in molti paesi, tra cui l’Italia, la pressanteesigenza di allargare la base occupazionale e di ridurre i flussi emigratori ha circoscrittol’opera di strutturazione dei diritti e delle tutele al lavoratore maschio capofamiglia. Si tratta diun modello di stato sociale riferito principalmente sulla figura del maschio adultoprocacciatore di reddito (male breadwinner) che con maggiore enfasi ha interessato i paesidell’Europa mediterranea.12 Questo modello di stato sociale ha, di fatto, escluso la promozionedelle pari opportunità, complessivamente intese: per le donne, il maggior carico di lavorofamiliare e l’inadeguata distribuzione dei servizi pubblici per il sostegno al lavoro di curahanno costituito un pesante limitate alla partecipazione al mercato del lavoro retribuito,smorzando anche le aspettative di crescita professionale collegate alla partecipazione; per igiovani, l’onerosità delle spese abitative ha prolungato la permanenza all’interno della famigliadi origine, posticipando l’emancipazione personale al raggiungimento di una posizioneoccupazionale stabile; per gli immigrati, le difficoltà di regolarizzazione amministrativa e laprecarietà occupazionale hanno allargato il divario sociale tra lavoratori con la stessa qualificaprofessionale ma diverso status giuridico, innescando derive localistiche poco funzionali almiglioramento delle prospettive di vita della cittadinanza, complessivamente intesa.Tuttavia, un elemento di ulteriore riflessione viene dall’analisi della rappresentanza dellavoro: la rigidità della regolazione di matrice keynesiana se da un lato ha legittimato l’azione12 La continuità culturale, politica e sociale dei paesi dell’area mediterranea quali Spagna, Portogallo, Italia eGrecia ha imposto una riflessione sulla specificità di un modello di welfare mediterraneo. Su questo argomento èutile la lettura di Ferrera (1996). 14
  • 15. collettiva delle organizzazioni sindacali, dall’altro ha istituzionalizzato lo spazio del conflitto,imponendo alle stesse organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori l’accettazione delleregole dello scambio politico (Offe 1983). In Europa si è così evidenziata una situazionepiuttosto eterogenea che oscilla dal controllo esercitato nel luogo di lavoro con la pratica dellacodeterminazione, la Mitbestimmung, in Germania all’esercizio della concertazione dellepolitiche nazionali e della contrattazione aziendale in Italia. Nel mezzo la situazione di altripaesi europei, nei quali la presenza sindacale è meno radicata e la regolazione del lavoro è,invece, più centralizzata, come la Francia e la Spagna, e ai margini, l’esperienza dei paesiscandinavi, che si fonda su alti tassi di sindacalizzazione e il coinvolgimento delleorganizzazioni sindacali nella gestione delle politiche del lavoro, assistenziali e formative.Il carattere eterogeneo della rappresentanza del lavoro in Europa è stato ulteriormentecomplicato dall’unificazione monetaria e dall’allargamento delle reti internazionali didivisione del lavoro: questi processi hanno contribuito a ridisegnare non solo la struttura deltessuto produttivo ma anche le soggettività della rappresentanza su base nazionale. In questadirezione, sono emersi i limiti dell’attuale modello di regolazione del lavoro, stretto tra unaregolazione di tipo formale, di matrice giuridica, su base nazionale, e una regolazione di tiposostanziale, di matrice economica, su base internazionale. Il divario crescente tra questi duetipi di regolazione ha accelerato il dumping sociale, prodotto dal ricorso alla delocalizzazionedella produzione dai paesi con elevate tutele accordate al lavoro ai paesi privi di regimi diprotezione dell’impiego. Si tratta di un fenomeno che sta interessando in termini consistentil’industria manifatturiera europea; minore risulta, invece, l’impatto che tale fenomeno ha avutonel terziario avanzato, mentre nel settore dei servizi alla persona, all’opposto, sono stati ilavoratori a raggiungere il luogo della prestazione lavorativa, alimentando i flussi migratori permotivi di lavoro all’interno e all’esterno dello spazio dell’Europa a ventisette.Se non è possibile sostenere che la delocalizzazione abbia prodotto in toto l’aumento delladisoccupazione all’interno dei sistemi manifatturieri europei, risulta, però, evidente che iprocessi intercorsi hanno messo in luce le difficoltà strutturali presenti. In tale direzione, sonoproprio i sistemi produttivi a basso contenuto tecnologico a essere maggiormente esposti allaconcorrenza dei sistemi caratterizzati da un’antica tradizione manifatturiera, grandi riserve diforza lavoro e basse protezioni accordate ai lavoratori. Per le imprese di molti paesi europeil’attenuazione degli effetti negativi prodotti dalle disparità presenti nel quadro dellaregolazione del lavoro si è risolta nella costante rincorsa alla riduzione del costo del lavoro,senza che da parte delle istituzioni politiche siano state avviate delle iniziative di protezionedell’occupazione. In tale direzione, va evidenziato come a nulla siano serviti i richiami allanecessità di adottare misure di protezionismo delle merci, se non a eludere i nodi irrisolti,collegati alla presenza di specializzazioni produttive caratterizzate dall’elevato ricorso allavoro manuale e dalla bassa intensità di contenuto tecnologico, che per tali ragioni, quindi,sono facilmente riproducibili e trasferibili.L’aumento dell’instabilità reddituale e la graduale precarizzazione delle condizioni di vita chene derivano stanno mutando profondamente il significato che le persone attribuisconoall’appartenenza a un’entità statuale ma anche il valore dell’identificazione con gli interessigenerali della collettività. Questi processi minano le fondamenta della costituzione materialedegli stati europei e rischiano di allontanare le prospettive di crescita dello spazio dellapartecipazione e di limitare, quindi, l’estensione dei diritti di cittadinanza. L’allargamentodella partecipazione civile, politica e sociale si pone, infatti, con maggior urgenza per lepersone che occupano una posizione di svantaggio materiale e sociale: se per esse viene menola possibilità di partecipare attivamente allo spazio pubblico, si riducono necessariamente leopportunità di influenzare le decisioni politiche. Con l’effetto di allargare lo spazio delleineguaglianze tra la cittadinanza piuttosto di ridurlo. 15
  • 16. Storicamente, l’opportunità di scegliere tra le diverse possibilità di partecipare alla vitapubblica, in termini di impegno civile, politico e sociale, è strettamente correlata, allaposizione sociale, all’appartenenza di classe. Tuttavia, le gerarchie sociali possono mutare siaper effetto della mobilitazione attivata da gruppi di interesse e da movimenti politici sia sustimolo delle politiche di attivazione realizzate dalle istituzioni pubbliche.Secondo Marshall (1950) è stata l’espansione dell’economia capitalistica che ha prodotto ledisuguaglianze di classe, al punto da contrapporre l’appartenenza di classe all’idea dicittadinanza. Nelle società capitalistiche mentre la classe è la fonte delle disuguaglianze, lacittadinanza opera in senso in contrario, a favore dell’uguaglianza di tipo giuridico. In taledirezione, Marshall individua tre tipi di cittadinanza: quella civile, collegata alla libertàpersonale, di parola, di credo religioso; quella politica, riferita al diritto di partecipareall’esercizio del potere politico e quella sociale che riguarda il costante miglioramento deltenore di vita, l’assistenza sanitaria e la previdenza sociale. Marshall considera questi tre tipi dicittadinanza delle tappe di un unico processo evolutivo. In realtà, il loro sviluppo non si èconfigurato lineare e nemmeno immutabile: i diritti di cittadinanza sono il prodotto delriconoscimento giuridico di condizioni che cambiano contestualmente alle trasformazioni cheintervengono nella società. I diritti di cittadinanza non sono dati per sempre e nemmenomantengono la fisionomia originaria. In tale direzione, sosteneva Tawney (1975, p. 637) “Ilcarattere di una società è determinato meno dai diritti astratti che dai poteri effettivi. Nondipende da che cosa i suoi membri hanno il diritto di fare se ne sono capaci ma da cosapossono fare se vogliono”.La possibilità che l’individuo si attivi nel contesto sociale ed economico di riferimento non èspontanea e dipende fortemente dalle sollecitazioni esterne presenti: il reddito di base puòrappresentare un efficace stimolo alla partecipazione civile, politica e sociale poiché agisce incontrasto alle spinte limitanti ed escludenti imposte dallo scambio di mercato e favorisce unamaggiore inclusione sociale.Il reddito di base valorizza, così, la partecipazione attiva delle persone poiché impone unadecostruzione della rappresentazione sociale del senso di appartenenza dell’individuo allospazio pubblico e sollecita una sua ricostruzione su basi materialmente fondate. Laredistribuzione della ricchezza rimane la questione cruciale attorno alla quale si ridisegna lospazio della politica e il ruolo dello stato sociale. In questa direzione si riscontra, invece, unrapporto ineguale tra la crescita economica registrata in alcune aree e il benessere sociale. Inmolte realtà europee l’aumento generalizzato del benessere materiale non ha comportato unaredistribuzione della ricchezza attenta alla riduzione delle disuguaglianze; né questo aumentoha favorito la promozione delle pari opportunità nell’accesso alla realizzazione di condizioni divita materiali, culturali e sociali adeguate alle aspettative della cittadinanza. Anzi, laconcentrazione della ricchezza è aumentata così come si è ridotta ovunque la mobilità socialeascendente. Questo processo di polarizzazione sociale sta pregiudicando la possibilità dimigliorare il livello e la diffusione dell’istruzione e della formazione professionale che sarannosempre più rilevanti per consolidare l’autonomia dal bisogno e la realizzazione del sé negliindividui e accrescere la dotazione di risorse materiali e immateriali nei singoli paesi.Il divario nelle condizioni materiali di vita si è posto con maggiore evidenza a partire dallaseconda metà degli anni Settanta, al termine dei “trenta gloriosi”, in corrispondenza della fasedi stagflazione che in piena crisi petrolifera ha sancito il fallimento degli accordi di BrettonWoods, sottoscritti nel 1944. Da quella fase ha avuto inizio il progressivo scardinamento deisistemi di welfare europei e con esso l’aumento delle disuguaglianze sociali. Occorreevidenziare che proprio il compromesso di classe teorizzato da Keynes nel 1936 avevaconsiderato la strutturazione dello stato sociale l’elemento imprescindibile per la riduzionedelle disuguaglianze derivanti dallo scambio di mercato. Durante l’espansione postbellica è 16
  • 17. stato proprio lo stato sociale keynesiano a garantire alla cittadinanza un’elevata coesionesociale e alle istituzioni un diffuso consenso politico.Il complesso di trasformazioni da allora in atto ha avuto ripercussioni notevoli sulla capacitàdelle istituzioni politiche di rappresentare i bisogni della cittadinanza, specie a fronte delcostante richiamo alla necessità di operare tagli al sistema di welfare venuto da parte diorganizzazioni internazionali, quali il Fondo Monetario Internazionale (InternationalMonetary Fund) e la Banca Mondiale (World Bank). A risentirne è stata la partecipazioneattiva della cittadinanza alla politica: la riprova è data dal costante calo dell’affluenza alle urneregistrata proprio dalla fine degli anni Settanta.Se il compromesso keynesiano non è più stato in grado di riorientare le decisioni politichedegli stati europei verso una progressiva riduzione delle disuguaglianze sembra sia menoimputabile al rapido alternarsi dei cicli economici e, invece, sia più riconducibile alla necessitàdi rispettare i vincoli del mercato e della struttura di classe rispetto alla tensione perl’affermazione dei diritti fondamentali. Alcuni autori, tra i quali Wacquant (2006), hannointravisto una stretta correlazione il declino dello stato assistenziale e l’estensione stato penale,interpretando le politiche repressive come la risposta autoritaria dei governi al crescenteimpoverimento prodotto dalla riduzione dell’intervento pubblico nella sfera economica. Inquesta direzione, l’esercizio dello stato di diritto, che attraverso la politica dovrebbe operare lariduzione delle disuguaglianze, cede il passo all’ideologia dello stato ridotto alle funzioniminime che, invece, accentua l’impoverimento e l’esclusione sociale. Secondo Wacquant ilcontrollo sociale ha progressivamente sostituito le politiche sociali e il diritto al posto di lavoroè stato sostituito dal diritto alla sicurezza.Rimane, tuttavia, irrisolta la questione del rapporto tra i diritti di cittadinanza e lo spazioglobalizzato. Zolo (2007) evidenzia come tale rapporto sia quanto mai messo in difficoltàdall’agire di spinte contrastanti: da un lato i processi economici e la divisione internazionaledel lavoro minano lo status di cittadino poiché evadono i confini nazionali, dall’altro lacondivisione di una comune identità storica rinsalda la lealtà alle istituzioni politiche statuali elegittima lo stato di diritto. La questione del superamento della connotazione meramentegiuridica del concetto di cittadinanza impone di “rielaborare ed arricchire la nozione dicittadinanza fino a farne la categoria centrale di una concezione della democrazia che siafedele ai principi della tradizione liberal-democratica e nello stesso tempo non sia puramenteprocedurale. Una concezione non formalistica ma attiva e conflittuale della cittadinanzapermetterebbe di guardare al sistema politico ex parte populi, privilegiando il punto di vistadella titolarità dei diritti civili, politici e sociali – secondo la classica ripartizione proposta daThomas H. Marshall – e del loro godimento effettivo da parte delle cittadine e dei cittadini”(Zolo: 47).Perché un cittadino dovrebbe sentirsi parte di uno spazio collettivo se questo non offrevantaggi in termini di crescita della disponibilità di risorse materiali e immateriali?3.4 Il reddito di base come strumento di flessibilità sostenibileIn Europa il tema della flessibilità del lavoro è stato discusso a più riprese all’interno deisingoli stati e in sede di Commissione Europea13, tuttavia, il dibattito ha sovente risentito diun’approssimazione di fondo, riconducibile alla vaghezza con la quale si è definito l’ambitoentro il quale declinare la flessibilità. Barbier e Nadel (2002) evidenziano, infatti, che laflessibilità del lavoro non può essere confusa con la flessibilità dell’occupazione. Pure se sitratta di processi che rischiano di procurare effetti simili, è utile una prima distinzione tra ledue tipologie. Con “flessibilità del lavoro” s’intende descrivere l’insieme delle condizioni che13 Si veda il Libro Verde della Commissione Europea (2006), “Modernizzare il diritto del lavoro per risponderealle sfide del XXI secolo”. 17
  • 18. modificano lo svolgimento della prestazione lavorativa, nella sua estensione, intensità elocalizzazione, sulla scorta di determinate e circoscritte esigenze della produzione. Con“flessibilità dell’occupazione”, invece, ci si riferisce alle condizioni strutturali che determinanolo svolgimento della prestazione lavorativa, con riferimento non tanto al contenuto del lavoroma alla forma giuridica della prestazione lavorativa e alle protezioni sociali a essa collegate. Sitratta di una discrepanza che altri studiosi hanno tradotto attraverso l’uso della distinzione traflessibilità qualitativa o funzionale e flessibilità quantitativa o numerica (Gallino 2001). Latraduzione inglese del termine “flessibilità” non aiuta a operare la necessaria distinzione tra ledue tipologie descritte; flexibility è utilizzato, infatti, indistintamente per descrivere entrambele accezioni di flessibilità (Barbier e Nadel, p. 11)14.La flessibilità del lavoro, evidenziano gli autori, non comporta de facto la diminuzione delletutele accordate allo status occupazionale né si traduce necessariamente in una decurtazioneretributiva. La flessibilità del lavoro quando decisa dal lavoratore e non imposta dalle esigenzedell’impresa o dal sovraccarico del lavoro di cura può tradursi in una forma di flessibilitàsostenibile (Gallino 2001) poiché può aiutare l’individuo a integrare le diverse funzioni vitalicon maggior appagamento, senza operare il trade off tra la propria realizzazione identitaria e lasottrazione di diritti e/o di quote di reddito. Questa forma sostenibile di flessibilità sicontrappone alla forma di flessibilizzazione delle condizioni di lavoro proposta nel LibroVerde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo” nel quale,invece, è sostenuta la necessità di allentare i vincoli sulla flessibilità in uscita per stimolarel’aumento dell’occupazione da parte delle imprese.15Altri autori (Giles et al. 2002) hanno messo in luce come la flessibilità nell’organizzazione dellavoro possa produrre il miglioramento delle condizioni lavorative dei dipendenti e alcontempo stimolare quelle innovazioni organizzative che aumentano il valore dellaproduzione. La crescita dell’autonomia dei dipendenti nello svolgimento dell’attivitàlavorativa e nella soluzione dei problemi di natura organizzativa, oltre all’aumento dellecompetenze produce soddisfazione lavorativa e costituire uno strumento di redistribuzione deiprofitti dell’impresa, attraverso l’implementazione di percorsi di formazione continua chemigliorino le condizioni dello svolgimento della prestazione lavorativa, all’interno di quellospecifico luogo di lavoro e facilitino l’eventuale ricollocazione del lavoratore in un altroambiente di lavoro.Standing (1999) ha evidenziato che la precarietà delle condizioni materiali di vita non è soloconnessa al lavoro atipico, ma è riconducibile a molteplici dimensioni, collegate alla presenzae all’estensione delle seguenti condizioni: la sussistenza di effettive pari opportunitàoccupazionali per tutti, la protezione contro la perdita dell’occupazione, lo sviluppo di unsenso di stabilità personale in una prospettiva dinamica di insicurezza del lavoro dovuta afrequente mobilità esterna, la sicurezza delle condizioni fisiche nelle quali si svolge laprestazione lavorativa, la possibilità di apprendimento continuo nell’intero ciclo di vita(lifelong learning) in un ampio contesto che favorisca la creazione e diffusione di conoscenzae competenze, attraverso l’accesso all’istruzione e alla formazione, la stabilità reddituale e lagaranzia di poter fare affidamento nella rappresentanza sindacale.Nei paesi dell’area mediterranea (Eurostat 2008) le imprese investono meno nella formazionedei lavoratori dipendenti occupati, rispetto sia alle imprese dell’area centrale sia a quellescandinave; certamente questa eterogeneità deriva da diverse specializzazioni produttive cheimpongono dei livelli di formazione funzionali al raggiungimento di determinati standard14 Barbier e Nadel evidenziano che, invece, la lingua tedesca opera una sostanziale distinzione tra l’accezione piùscientifica del termine “flessibilità” (Flexibilität) e quella d’uso comune, riferita alla generica capacità diadattamento (Anpassungsfähigkeit).15 Su questo aspetto è opportuno approfondire il documento elaborato da alcuni giuristi italiani: I giuristi e ilLibro verde “Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo”. Una valutazionecritica e propositiva. www.lex.unict.it/eurolabor/news/doc_libroverde.pdf. 18
  • 19. produttivi. Tuttavia, recenti studi (Bandiera, Guiso, Prat, Sadun 2008)16 che hanno analizzato ilsistema di valutazione e d’incentivazione dei manager di alcune imprese europee hannoevidenziato che lo scarso investimento nella formazione dei lavoratori dipendenti riscontrato inalcuni paesi europei, tra cui l’Italia, è certamente dovuto alle caratteristiche del tessutoproduttivo ma si relazione in misura ancor più rilevante agli attributi della dirigenzaimprenditoriale che orientano a preferire il modello fiduciario o quello collegato allaperformance. Questa riflessione sul sistema di reclutamento dei manager è funzionale aposizionare il centro dell’analisi sul rapporto tra la qualità del lavoro e le strategiedell’impresa. Il ruolo della direzione d’impresa nella determinazione di questo rapporto èprimario: l’organizzazione del lavoro, la distribuzione dei ruoli e l’assegnazione dellequalifiche nonché la regolazione salariale sono a capo del management che sulla base delsistema di relazioni industriali presente all’interno dell’azienda è vincolato o meno alconfronto con le organizzazioni sindacali ma che in termini generali gode di ampio marginedecisionale.I cambiamenti esterni, riconducibili alle trasformazioni che mutano il diritto del lavoro e lastruttura delle relazioni industriali, hanno un impatto altrettanto significativo sulla regolazionedel lavoro interna all’impresa. Tuttavia, proprio a partire dalla seconda metà degli anniSettanta e con maggior vigore dopo l’unificazione del mercato monetario europeo alla finedegli anni Novanta, la ristrutturazione delle imprese europee è stata sostenuta in via rilevantedal tentativo di ridurre il costo del lavoro da parte di imprese specializzate in produzioni cherichiedono un elevato apporto di lavoro manuale e con basso contenuto tecnologico e quindicon scarso investimento in ricerca e innovazione. In misura residuale tale processo può dirsiriconducibile all’aumento dei vincoli generati dalle norme in materia lavoristica edall’onerosità prodotta dai sistemi di relazioni industriali.Di fronte all’aumento della competizione internazionale e al rapido susseguirsi di ciclieconomici espansivi e recessivi, le strategie imprenditoriali si sono orientate a comprimere ilcosto del lavoro, chiedendo alle istituzioni politiche nazionali la decurtazione degli onerisociali e l’aumento della flessibilità occupazionale. In assenza di politiche industriali capaci diorientare la specializzazione produttiva delle imprese e di ridurre gli squilibri territorialipresenti nei singoli stati, le richieste giunte dal sistema delle imprese hanno, di fatto,contribuito ad accentuare il rischio recessivo poiché l’aumento posti di lavoro caratterizzati daun’elevata discontinuità occupazionale ha effetti immediati nella riduzione della domandainterna e quindi sulla produzione industriale ma conseguenze ancora più deleterienell’investimento nella formazione e nella ricerca. Senza trascurare l’effetto che laprecarizzazione occupazionale ha nell’aumento della disoccupazione di lungo periodo.Nell’Europa a 15 (OCSE 2008) si calcola che l’incidenza dei lavoratori scoraggiati 17 nondisponibili a trovare occupazione sul totale della forza lavoro sia pari a 1,14%. In Italia questaincidenza è pari al 5,29%: si tratta della percentuale più elevata in Europa e tra i paesi aderenti16 La ricerca è stata svolta da alcuni ricercatori della London School of Economics nel 2008. Il campione eracomposto di circa 4.000 imprese in Europa (Francia, Germania, Grecia, Italia, Polonia, Portogallo, Svezia eRegno Unito), Asia (Cina, India e Giappone) e Stati Uniti. Il campione italiano era composto di 202 imprese conun numero medio di lavoratori occupati pari a 606. Nel caso italiano ma anche in quello greco e portoghese almomento dell’assunzione il campione delle imprese intervistate ha dichiarato di affidarsi in prevalenza alla retedi relazioni personali e familiari piuttosto che all’esame delle competenze acquisite mentre nella successivavalutazione della prestazione lavorativa prevarrebbe il modello fiduciario, per il quale gli avanzamenti di carrierarisultano strettamente correlati alla rinuncia da parte dei managers ad esporre posizioni contrastanti con laproprietà aziendale.17 I lavoratori scoraggiati sono individui in età compresa tra 15 e i 64 anni, quindi tra la popolazione in etàlavorativa, ma che risultano inoccupati e che hanno rinunciato a considerare l’opportunità di accedere al mercatodel lavoro. In realtà, per l’Italia, questo dato risente dell’elevata incidenza dell’economia sommersa edell’occupazione irregolare che pregiudica l’analisi del mercato del lavoro. 19
  • 20. all’OCSE. Per contrastare queste tendenze, l’istituzione del reddito di base può essereparticolarmente efficace. L’erogazione del reddito di base permetterebbe, infatti, allapopolazione attiva di emanciparsi dall’accettazione di una qualsiasi occupazione ma anchedalla condizione di dipendenza dalle prestazioni pubbliche. Si tratta di un approccio coerentecon quanto esposto a partire dal 2000 dall’International Labour Organisation (ILO), attraversola definizione di decent work secondo la quale “… Decent work means work which is carriedout in conditions of freedom, equity, security and human dignity…” (ILO 2005). Con decentwork s’intendono le diverse condizioni che favoriscono l’integrazione tra le prospettiveindividuali e lo svolgimento della prestazione lavorativa: l’equilibrio tra lavoro e tempodedicato alla cura degli affetti, le prospettive professionali e personali e sviluppo dellecapacità, delle conoscenze e delle competenze. Gli studi empirici sulla qualità del lavoro esulle conseguenze della discontinuità lavorativa (ISFOL, 2006) hanno evidenziato che laflessibilità sostenibile è quella che permette al lavoratore di trarre benessere dal cambiamento,piuttosto che un generale peggioramento delle condizioni materiali di vita, attraverso lapossibilità di adeguare l’orario di lavoro alle esigenze personali e di accrescere le conoscenzee le competenze. La flessibilizzazione delle condizioni lavorative non può che penalizzare laforza lavoro con basse qualificazioni e in questa direzione lo spostamento delle tutele dalposto di lavoro al mercato del lavoro, così come auspicato nel Libro Verde, accentua lo scarsoinvestimento informativo da parte delle imprese e aumenta la mobilità occupazionale. Se laquestione cruciale è lo sviluppo delle competenze per aumentare le possibilità occupazionali ela competitività dei sistemi produttivi, la soluzione presentata nel Libro Verde è di certo lameno efficace. Dall’analisi del caso italiano, si evince che, di fatto, la flessibilità dellecondizioni di lavoro è stata spesso garantita da un ampio utilizzo di forme contrattuali inmodo difforme rispetto alla volontà del legislatore mentre poco si è dibattuto sulla necessità dialimentare una cultura d’impresa orientata all’investimento e alla formazione continua, daintendersi come elementi costitutivi e non discrezionali dell’attività imprenditoriale (ISFOL2008). Se manca una responsabilizzazione dei soggetti che distribuiscono le risorse pubblichee detengono quelle private è evidente che la riduzione delle tutele accordate al lavorosubordinato ed economicamente dipendente non può che aumentare la precarizzazione in atto,senza però venga svolta alcuna tematizzazione delle difficoltà strutturali che interessano isistemi produttivi.Su queste linee, l’introduzione del reddito di base permetterebbe all’individuo di affrontarel’intero ciclo di vita senza la preoccupazione di dover accettare qualsiasi tipo di propostad’impiego per non perdere la titolarità alle prestazioni a sostegno del reddito e stimolerebbepure un riordino della frammentazione dell’attuale sistema delle prestazioni della sicurezzasociale. Il reddito di base può essere annoverato tra i diritti di prelievo fiscale (Supiot 1999):questi diritti dipendono dalla previsione di una contribuzione che ne garantisca ilfinanziamento e dall’autonoma decisione del titolare di fruirli. Il loro esercizio, tuttavia,dipende da una libera decisione e non dal vincolo sanzionatorio. Il diritto del beneficiario,sottolinea Supiot (1999, p. 67), è collegato ad una funzione che può essere esercitataall’interno o all’esterno del mercato del lavoro.3.5 Il reddito di base e le politiche pubblicheLo scenario sociale ed economico attuale presenta la crescita generalizzata dellaprecarizzazione della condizione lavorativa riconducibili alla maggiore incidenza del lavoro 20
  • 21. temporaneo18 e del part time imposto.19 L’analisi del tasso di occupazione e di disoccupazionenon offre, infatti, alcuna spiegazione sulle condizioni occupazionali della forza lavoro enemmeno aiuta a interpretare l’aumento del numero di lavoratori impoveriti (working poor). Iprocessi di indebolimento della condizione lavorativa accrescono il rischio di esclusionesociale e di marginalità e nel lungo periodo costituiscono un elemento di indiscutibile aggraviodella spesa pubblica. Uno sguardo alle politiche economiche europee evidenzia che lariduzione di tale rischio è stata affrontata in modo eterogeneo, attraverso politiche di riduzionedel costo del lavoro ma anche con politiche di aumento del reddito: in entrambi i casi, irisultati non sono stati rispondenti alle attese iniziali.A complicare l’azione di contrasto all’esclusione sociale è intervenuto il nuovo quadroeconomico: l’integrazione monetaria europea se ha favorito la mobilità delle merci non haofferto alcuna garanzia alla tutela delle condizioni di lavoro. La disomogeneità ancor oggipresente all’interno dell’Europa a 27 sul piano delle tutele contrattuali e reddituali facilita ildumping sociale. Il trasferimento della produzione da aree dove il costo del lavoro è piùelevato e le tutele riservate ai lavoratori più stringenti a paesi dove minore è il costo del lavoroe scarsa è l’osservanza dei diritti dei lavoratori ha certamente rappresentato una delle primecause dell’aumento della disoccupazione in Europa.E’ possibile sostenere, tuttavia, che il contrasto alla disoccupazione seppure impegni l’agendapolitica della maggior parte dei governi europei trova, di fatto, nell’ambito nazionale ilriferimento meno efficace: la globalizzazione dello spazio economico costituisce oggi unmotivo di ripiegamento delle politiche economiche e sociali messe in campo dai singoli stati.Il rispetto dei criteri stabiliti dal trattato di Maastricht non lascia spazio ad alcuna ipotesid’intervento espansivo della spesa pubblica per sostenere l’occupazione. Tuttavia, nemmenole politiche protezionistiche, pensate per ridurre gli effetti della concorrenza internazionale,hanno comportato la protezione dell’occupazione nei paesi a più antica industrializzazione:esse hanno, invece, evidenziato la scarsa specializzazione manifatturiera di alcuni paesi, i cuibeni, proprio per l’alta intensità di lavoro manuale e lo scarso contenuto innovativo etecnologico, sono risultati di facile riproduzione da parte di paesi in via di industrializzazionecon ridotta capacità innovativa ma abbondante riserva di forza lavoro. I problemi per tali tipidi merci e per la forza lavoro impegnata nella loro produzione sono sorti all’indomanidell’unificazione monetaria europea. E’ allora che il richiamo all’urgenza di varare lepolitiche protezionistiche è emerso con maggiore evidenza: in realtà tale richiamo rispondevaalla necessità da parte di alcuni governi nazionali nel tentativo di mantenere il consensopolitico, dopo che l’unificazione monetaria aveva decretato la fine delle politiche disvalutazione monetaria che tanta parte hanno avuto nel sostegno all’esportazione di merci abasso contenuto tecnologico. In tale direzione, se la perdita della sovranità nazionalenell’ambito della politica economica e sociale è uno degli effetti dell’integrazione economicadell’Europa occidentale (Offe 1999) è pur vero che al processo di denazionalizzazione èsubentrata una sovranità multiforme, fondata più che sui confini dello stato-nazione sugliinteressi particolari di gruppi economici, politici e sociali (Sassen 2008). Nonostante imutamenti della soggettività della nuova sovranità e della disposizione dei luoghi decisionali,il processo di polarizzazione sociale risente ancora fortemente della strutturazione dellepolitiche economiche, fiscali, del lavoro e sociali varate dallo stato nazionale. In tale direzioneè possibile sostenere che la posizione degli individui all’interno del processo di polarizzazionesociale è una diretta conseguenza della scelta delle istituzioni pubbliche nell’orientarel’estensione o la riduzione all’accesso alle risorse e ai beni collettivi.18 Nell’Europa a 15 (OCSE 2008) l’incidenza del lavoro temporaneo sul totale dell’occupazione è aumentata dal10,5% del 1990 al 14,5% del 2008 (+ 4%).19 I lavoratori part-time involontari lavorano meno di 30 ore a settimana. Nell’Europa (EU 15, OCSE) la quota dilavoratori occupati con contratto a tempo parziale involontario sul totale dell’occupazione è aumentata dal 1,8%del 1990 al 3,4% del 2008 (OCSE 2008). 21
  • 22. L’egemonia acquisita dalla dimensione economica, se rappresenta l’indicatore del progressivoscardinamento dello spazio regolativo politico-istituzionale che trasforma necessariamentel’esercizio della sovranità statale, essa costituisce pure un potente deterrente all’elaborazionedi politiche di redistribuzione, orientate alla riduzione dell’iniquità fiscale e dellediseguaglianze sociali. L’imperativo del continuo inseguimento alla riduzione del costo dellavoro da parte delle imprese e dei costi dello stato sociale da parte delle istituzioni politichenazionali ha contribuito al progressivo impoverimento delle competenze e alla crescenteprivatizzazione dei beni collettivi.Il keynesismo e la peculiare attenzione riposta alla redistribuzione delle risorse a essocollegato è stato gradualmente sostituito dal ritorno all’approccio neoclassico che assume ivalori dell’impresa e dell’accumulazione come valori fondanti dell’attività di regolazionepolitico-istituzionale.Tuttavia, l’approccio neoclassico si è rivelato inefficace proprio nello specifico ambitoeconomico poiché, a fronte dell’acuirsi degli effetti negativi prodotti dal rapido susseguirsi dicicli economici espansivi e recessivi, non ha saputo preservare il tessuto economico,attraverso la previsione di strumenti funzionali alla crescita della competitività dellespecializzazioni produttive nazionali.La flessibilità sostenibile e contrattata richiede un investimento di prospettiva che spesso lesingole imprese non riescono ad affrontare a causa di vincoli di bilancio collegati alla strutturaproduttiva che impongono strategie di breve-medio termine ma anche per fattori culturali cheinducono a limitare gli investimenti sul capitale umano. In tale direzione, la progressivaerosione delle protezioni accordate al lavoro e all’occupazione non aiuta né i lavoratori né lastruttura produttiva: ai primi impone l’instabilità delle condizioni materiali di vita, allaseconda pregiudica quegli investimenti funzionali ad aumentare la specializzazione.Il superamento dell’impasse può derivare proprio dall’istituzione del reddito di cittadinanzapoiché in linea con quanto previsto dalla Strategia di Lisbona in tema di politica sociale conparticolare riferimento alle azioni che l’Unione Europea sostiene per la promozionedell’occupazione e il generale miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro20. L’esplicitoriferimento contenuto nel Trattato è alle azioni di sviluppo di politiche di protezione deilavoratori nell’ambito: del miglioramento dell’ambiente di lavoro e delle condizioni generalidi svolgimento dell’attività lavorativa; della sicurezza e della protezione sociale deilavoratori; della protezione in caso di risoluzione del contratto di lavoro; dell’informazione edella consultazione dei lavoratori; della rappresentanza e della difesa collettiva degli interessidei lavoratori e dei datori di lavoro; delle condizioni d’impiego dei cittadini dei paesi terzi chesoggiornano legalmente nel territorio dell’Unione; dell’integrazione delle persone escluse dalmercato del lavoro; della parità tra uomini e donne per quanto riguarda le opportunità sulmercato del lavoro e il trattamento sul lavoro; della lotta contro l’esclusione sociale; dellamodernizzazione dei regimi di protezione dell’impiego.In tutta Europa, con diversi approcci e gradualità, il dibattito in tema di politiche del lavoro siè arrancato sul trade off tra la protezione accordata on the job e la tutela in the market. Laquestione assume un connotato residuale se si considera la rilevante espansione del contrattodi lavoro a tempo determinato e di tutte quelle forme occupazionali intermittenti. Si tratta diuna trasformazione che, con diversa intensità e diffusione, ha già, di fatto, spostato il rischiolegato al contenuto assicurativo del rapporto dalle imprese ai lavoratori. In tale direzione, lepolitiche del lavoro convergenti sulle strategie di inserimento lavorativo (workfare),attraverso i meccanismi di controllo e le sanzioni previste, hanno sostenuto laresponsabilizzazione dell’offerta di lavoro mentre, invece, proprio l’espansione della20 Cfr. Titolo X della Versione consolidata del trattato sullUnione europea e del trattato sul funzionamentodellUnione europea. 22
  • 23. precarietà occupazionale ha deresponsabilizzato la domanda di lavoro che ha potuto ridurre irischi assicurativi del rapporto di lavoro facendoli gravare sulla spesa sociale.Sotto un altro profilo anche la tradizionale divisione tra politiche attive e politiche passive dellavoro appare superata: l’analisi dei soggetti ai quali poi sono destinate le risorse pubblichesvela in realtà che molte misure, attive e passive, rappresentano degli incentivi indiretti aisistemi locali piuttosto che degli strumenti di miglioramento delle condizioni, a titoloindividuale e collettivo, di svolgimento della prestazione lavorativa.21In un’ottica di superamento degli strumenti di politica attiva e passiva del lavoro, l’istituto delreddito di base potrebbe favorire l’ottimizzazione della ricerca di lavoro: l’erogazione previstaaumenterebbe le possibilità di una ricollocazione occupazionale più efficiente, poichépermetterebbe che la domanda di lavoro fosse valutata conseguentemente alle competenze ealle aspettative possedute, evitando, quindi, di dover accelerare la ricerca a causa di vincolireddituali, legati all’approssimarsi della scadenza del termine di erogazione di altre forme diintegrazione del reddito o di prestazione assistenziale.Tra le obiezioni più diffuse all’istituzione del reddito di base vi è appunto quella checorrobora una maggiore sostenibilità sociale dei sussidi di disoccupazione, per il sistema dicontrolli e sanzioni che ne accompagnano l’erogazione, ma anche per la legittimazione dellostato sociale. In realtà, diversi studi hanno dimostrato un potenziale effetto discriminatoriocollegato al sussidio di disoccupazione: la permanenza nello stato di disoccupazione perlunghi periodi o in termini ripetuti aumenterebbe il rischio di discriminazione salariale e disegregazione occupazionale,22 con il rischio, come già evidenziato nel caso italiano,dell’aumento dell’inoccupazione e dell’incidenza dei lavoratori scoraggiati.Occorre poi evidenziare che il reddito di base, benché indicizzato al salario minimointerprofessionale, sia un istituto a sé e prescinda, quindi, dall’esame della posizionecontributiva e occupazionale. In tale direzione, non è possibile considerare l’istituto delreddito di base come sostitutivo delle prestazioni sociali e assistenziali. Tutt’altro: esso neintegra il valore, economico e sociale, attraverso la promozione della capacità di attivazionedella persona. Nei casi ove l’istituto del reddito di base concorra a sanare i rischi connessi allaricollocazione lavorativa dopo la permanenza nello stato di disoccupazione è evidente cheesso per la persona può rappresentare uno strumento per accrescere la propria dotazione dicompetenze e risultare, quindi, di estremo aiuto all’acquisto di una maggiore autonomiadall’intervento assistenziale e sociale fornito dallo stato.Supiot (1999, p. 192) sottolinea che “per essere efficiente, la flessibilità deve fondarsi sullasicurezza degli individui. Per essere efficiente, la politica del lavoro in un contestod’incertezza deve fondarsi su una convenzione di fiducia tra datore di lavoro e lavoratori. Ora,non si da fiducia senza che venga riconosciuta al singolo la reale libertà d’azione, ovverosenza una libertà che abbia a disposizione i mezzi per rendersi effettiva. Ciò che vale per unl’imprenditore (garanzia della proprietà dei suoi beni, libertà di gestione) vale anche per ilavoratori (garanzia di sviluppo del capitale umano, libertà effettiva di azione) in un contestodi flessibilità nell’incertezza”. Questa considerazione impone, perciò, una riflessione sullanecessità di riconsiderare il tema dell’obbligo sociale e la stessa strutturazione delle politichesociali e del lavoro.L’introduzione del reddito di base senza la previsione di misure condizionanti all’inserimentolavorativo permette, inoltre, di operare una forte integrazione tra le politiche sociali e lepolitiche del lavoro e di ridurre, quindi, l’inefficace distinzione che divide le politiche attive equelle passive.21 Il riferimento è al caso italiano: i sussidi di disoccupazione a requisiti ridotti erogati ai lavoratori occupati neisettori ad elevata stagionalità, come quello turistico, e in parte quello edile e agricolo, hanno contribuito a ridurregli effetti negativi dovuti alla sospensione lavorativa, senza però la previsione di alcuna ricaduta positiva sullaqualificazione della domanda e dell’offerta di lavoro. Si veda la nota n. 4.22 Cfr. Blanchard, O., Tirole, J. (2004). 23
  • 24. 3.6 Partecipazione e cittadinanzaA partire dalla seconda metà degli anni Settanta, nelle società occidentali si èprogressivamente affermato un modello di sviluppo basato sulla polarizzazione dellecondizioni materiali di vita. Tale polarizzazione è, principalmente, imputabile a difficoltànell’accesso al mercato del lavoro e nel mantenimento dello status occupazionale e, più ingenerale, nell’acquisizione di risorse materiali e immateriali funzionali a garantire stabilicondizioni di vita. Lo squilibrio che si è prodotto grava in misura maggiore su giovani, donne,migranti e su soggetti con basse qualifiche professionali ma anche su molte persone che sitrovano ad affrontare particolari fasi di vita che presuppongono la sospensione o la cessazionedell’attività lavorativa.La polarizzazione esistente è stata assunta come elemento oggettivo, esito naturaledell’impiego di mezzi scarsi da destinare a usi alternativi, necessariamente caratterizzata daun’elevata flessibilizzazione delle condizioni di lavoro e dall’insicurezza sociale che ilsusseguirsi rapido di cicli economici espansivi e recessivi produce. Elementi, questi, che hannogenerato degli effetti divergenti: da un lato il progressivo abbassamento delle tutele previstenei regimi di welfare corrode le possibilità d’intervento da parte istituzionale nello sviluppodelle capacità personali, dall’altro proprio tale ripiego delle istituzioni accentua lo stato didipendenza di molti dalle prestazioni assistenziali. E’ possibile sostenere che proprio lastrutturazione di un sistema di sussidi e indennità, condizionati dall’appartenenza a uno statuso dall’attivazione individuale per il reinserimento occupazionale, abbia notevolmente mitigatolo sviluppo delle possibilità di scelta autonoma e di emancipazione dei soggetti. I risultatiprodotti sono stati: l’aumento del turn over occupazionale e il conseguente indebolimento dellecompetenze professionali e il sostanziale impoverimento delle condizioni materiali di vita.La scarsa rilevanza delle politiche di attivazione delle capacità personali ha, così, aumentato ilrischio di scoraggiamento degli individui poiché maggiore è l’incertezza riguardo allecompetenze acquisite e ha notevolmente contribuito a eludere la necessità di fronteggiare ildumping sociale prodotto dall’allargamento delle reti di divisione internazionale del lavoro. Intale direzione, proprio l’accresciuta competizione tra diverse aree mondiali sulla base delminor costo del lavoro piuttosto che sull’aumento della specializzazione produttiva, ha, difatto, prodotto una crescente flessibilizzazione delle condizioni di lavoro e una più generaleprovvisorietà delle condizioni materiali di vita, al punto da minare la giustizia sociale sullaquale poggia l’idea di cittadinanza.Il rapido incedere dei cicli economici ha, così, finito per rappresentare la principalegiustificazione che molti governi hanno usato per motivare l’implementazione di politicheeconomiche e sociali di fase, rinunciando a sviluppare, invece, delle strategie collegate al ciclodi vita delle persone. Quest’orientamento non ha agito sulla riduzione delle disuguaglianzestrutturali e nemmeno ha esteso e rafforzato il consenso politico degli individui verso leistituzioni, anzi, esso ha agito proprio in senso contrario.Nella fase attuale la regolazione operata dai singoli governi nazionali sembra incapace diridurre la polarizzazione presente, con il risultato di accentuare: la disoccupazione e il numerodei lavoratori impoveriti, la deriva verso i salari di sussistenza, la crisi fiscale dello stato e ilimiti alla produzione di beni collettivi. Tale condizione restringe notevolmente i margini didefinizione dello spazio regolativo assegnato alla politica e aumenta, invece, il campo distrutturazione dello scambio di mercato, con l’effetto di accrescere la dipendenza dellecondizioni presenti e delle prospettive di vita delle persone dai cicli economici. Si tratta di unaquestione ancora aperta circa gli esiti delle trasformazioni che hanno interessato i regimi diwelfare europei. 24
  • 25. Il principio di giustizia sociale che ha sostenuto l’espansione dello stato sociale muovevadall’obiettivo di riduzione delle disuguaglianze, specie di quelle collegate alla condizionelavorativa, non riconducibili solamente al reddito ma al potere di disporre della ricchezzasociale che questa condizione genera (De Leonardis 2002). La questione ancora cruciale ècollegata alla redistribuzione del potere di scelta individuale e alle garanzie collettive difruizione delle condizioni di riproduzione sociale. In questa direzione, le trasformazioni delwelfare state muovono tutte dal dibattito sulla redistribuzione delle risorse e sulle conseguenzeche tale processo ha nell’estensione o nella riduzione dei diritti di cittadinanza. L’affermazionedei diritti è, invece, stata progressivamente soppiantata dal richiamo al rapporto tra costi ebenefici monetari. Tuttavia, la coesione sociale è un prodotto relazionale che si fondasull’estensione dei diritti di cittadinanza ma proprio perché è frutto di un processo, essasubisce una continua ridefinizione che alterna inclusione ed esclusione, senza che ci sia lapossibilità di eludere la dimensione conflittuale che sostiene la loro affermazione. Ilconfinamento dei diritti di cittadinanza entro una caratterizzazione formalistica riconducibileallo status giuridico definito dallo Stato nazionale ha fortemente limitato le prospettive diespansione di tali diritti (Zolo 2007). In Europa, lo sviluppo dello status sociale di cittadino èun terreno sul quale si stanno consumando le lotte per il riconoscimento da parte di personeprovenienti da altre aree continentali. Si tratta di un processo che mina la concezioneformalistica della cittadinanza e che impone un ripensamento dello stesso significato di“appartenenza collettiva”; quest’ultima è, infatti, sempre più equidistante dallo Stato-nazionema anche dalla cosiddetta società globale (Sassen 2008). Quali le prospettive di evoluzione?Zolo (2007) sostiene che l’affermazione della cittadinanza si è sostanziata in terminiprogressivamente escludenti, al punto di poter suffragare l’ipotesi di “un’effettivitàdecrescente del riconoscimento dei diritti soggettivi” che “al riconoscimento sempre più ampiodella titolarità formale (entitlement) di nuove categorie di diritti ha contrapposto un’effettivitàdecrescente del loro godimento (endowment) da parte dei cittadini” (Zolo 2007. p. 79).L’aumento delle disuguaglianze e gli alti costi sociali ed economici generati portano aconsiderare ineludibile la necessità di ripensare le condizioni dello sviluppo, in una prospettivache aumenti la coesione sociale e favorisca effettive pari opportunità di scelta tra molteplicipossibilità di vita. Un’idea di cittadinanza da considerare sia diritto di fruire delle risorsecollettive sia dovere di partecipare alla loro espansione rappresenta ancora oggi una tensioneinderogabile. I diritti di cittadinanza altro non sono che beni comuni di natura collettiva; è laloro caratterizzazione pubblica che ne giustifica la difesa e l’estensione non, invece, ilpresupposto della sussistenza della titolarità su base individuale.3.7 Le obiezioni al reddito di base e la valorizzazione della persona: quale investimento?La maggiore obiezione rivolta all’istituzione del reddito di base è riconducibile all’effettoscoraggiamento che tale strumento produrrebbe tra la popolazione in età lavorativa, al puntoda preferire l’uscita dal mercato del lavoro o la sospensione ad libitum dell’attività lavorativa.Lo scenario rappresentato non potrebbe che destare preoccupazione, per l’aggravio che neverrebbe alla spesa pubblica. A questa prima obiezione è possibile replicare evidenziando checertamente la produzione di valore non è rintracciabile esclusivamente nello scambio dimercato. Polanyi (1944, 1974), Sen (1992) e Nussbaum (1993), rilevano che moltaproduzione di valore è rintracciabile in processi di scambio di reciprocità che hanno unastruttura asimmetrica, ove la produzione di valore è collegata all’aumento del benessererelazionale e all’acquisto di capacità piuttosto che all’aumento della disponibilità di benimateriali o all’acquisizione di status sociale. Per tali ragioni l’uscita transitoria o definitiva dalmercato del lavoro non si traduce nel passaggio dall’occupazione all’inattività, poiché il fineverso il quale proiettare l’erogazione del reddito di base non è la mera dotazione di risorse, 25
  • 26. ma l’opportunità per la persona di emancipazione dallo stato di bisogno e quindi diprogressiva autonomia.La disponibilità reddituale rappresenta una precondizione per la partecipazione attiva dellacittadinanza allo spazio politico, sociale, lavorativo. Tale reddito, evidenzia Sordini (2006),per produrre l’acquisto delle capacità indispensabili per lo svolgimento delle funzioni vitalinon può essere assistenziale (reddito di ultima istanza) e nemmeno condizionato (reddito direinserimento) pena la rottura del patto fiduciario tra stato e cittadini.Molte critiche avanzate al reddito di base sono riconducibili alla preoccupazione di alimentarel’inattività dei beneficiari in età lavorativa. Occorre, però, chiedersi quali persone in unasocietà basata su un’economia della conoscenza sviluppata e su effettive opportunità divalorizzazione delle competenze dipenderebbero dalle risorse redistribuite attraverso ilreddito di base. “La risposta è semplice: non chi ha troppe risorse senza fare nulla, ma chi neha troppo poche (culturali, simboliche, relazionali, e dunque anche economiche)” (Sordini2006, p. 26). In questa direzione le politiche di attivazione non dovrebbero né togliere i dirittidisponibili, né vincolare i soggetti che li fruiscono. E’ in questo senso che il reddito di basediventa uno strumento che supera la logica della differenziazione di trattamento prodotta dallaframmentazione delle prestazioni di sostegno al reddito.Raventos (2007, p. 181) sottolinea che immaginare che il reddito di base incoraggi la culturadella dipendenza e il parassitismo equivale a pensare che la psicologia umana si adegui allamancanza di stimoli. Si tratta di una rappresentazione che contrasta, appunto, con lanumerosità dei soggetti impegnati in attività di volontariato non remunerate.Vale la pena di prendere brevemente in considerazione anche altre sei critiche e obiezioni.3.7.1 La produzione di beni collettivi e l’autonomia soggettivaUna critica mossa al reddito di base è riconducibile all’idea che l’estraneità dell’istituto avincoli di mercato e alla previsione di corrispettivi e di sanzioni a essi collegati, non producaalcun valore per la persona né per la collettività, poiché l’autonomia soggettiva, da sola, nonrisolve il problema della produzione dei beni collettivi. A questa obiezione è possibilerispondere che la produzione di beni collettivi può essere sostenuta e orientata dall’attoreistituzionale ma non si darebbe senza il sostanziale apporto di alterità dialoganti. Senza questoapporto non si da appartenenza e senza appartenenza vengono a mancare gli elementicostitutivi della solidarietà. Sull’idea di appartenenza e di solidarietà si fonda la costruzionedell’identità collettiva che, a prescindere dagli elementi valoriali che la compongono,costituisce il riferimento principale per lo sviluppo dell’identità individuale. Senza questoriferimento la deriva più prossima è rappresentata dall’atomizzazione sociale o, come succedenel caso italiano, dall’accentuazione di fenomeni familistici e clientelari. Porre i dirittisoggettivi al centro delle politiche economiche e sociali costituisce, dunque, un elementoirrinunciabile per l’emancipazione della persona dallo stato di dipendenza e per finalizzare laredistribuzione delle risorse a usi più compatibili con l’idea di giustizia sociale.3.7.2 Gli effetti del reddito di base nella dualizzazione del mercato del lavoroIl reddito di base è criticato poiché aumenterebbe la distanza sociale tra i lavoratori occupaticon contratti a tempo indeterminato ben remunerati e i lavoratori che vivono una permanentecondizione di precarietà che alterna lavoro e non lavoro e che percepiscono dei trattamentisalariali vicini alla soglia di sussistenza. Questa dualizzazione, certamente presente, sostieneRaventos (2007, pp. 184-185) è riconducibile alla combinazione di fattori collegati alla 26
  • 27. legislazione lavorativa, all’aumento della disoccupazione e alle nuove tecnologie. In questadirezione, sottolinea Raventos, semmai il reddito di base ha la funzione di aumentare lechance occupazionali e formative e gli aumenti salariali a queste collegate: esso, quindi, èfunzionale alla riduzione della dualizzazione presente poiché accresce le opportunità di sceltadegli individui.3.7.3 Il reddito di base e lo schema tradizionale dei rapporti di lavoro retribuitoL’istituzione del reddito di base è criticata poiché allontanerebbe i soggetti in età lavorativadal tradizionale schema di partecipazione al mercato del lavoro, pregiudicando il valoreinclusivo dell’attività lavorativa, così come si è delineato a sottoposta ai vincoli contrattualiprevisti nei diversi ordinamenti giuridici. Altre critiche partono dal presupposto che solamentel’inserimento nel mercato del lavoro possa ridurre la povertà. In realtà gli assunti chemuovono questa obiezione sono criticabili proprio a partire dalla verifica che l’inclusionesociale è un prodotto di una pluralità di fattori, non necessariamente riconducibili al lavorocontrattualizzato (Raventos 2007, pp. 188-189). Inoltre, anche la riduzione della povertà èspesso dissociata dall’inserimento formale nel mercato del lavoro: il fenomeno dei lavoratoriimpoveriti dimostra che il peggioramento delle condizioni materiali di vita coesiste con ladiffusione del lavoro regolato e contrattualmente remunerato;3.7.4 Il reddito di base e la divisione del lavoro sulla base del genereIl riconoscimento del valore del lavoro di cura e di riproduzione sociale è tra i fattori piùrilevanti per la riduzione delle disparità tra i generi (Raventos 2007, pp. 182-183). Laprevisione di questo strumento detiene un valore abilitante per le donne occupate nel lavoro dicura poiché riconosce loro un ruolo sociale, scollegato dall’inserimento nel mercato dellavoro. Le principali obiezioni sono riconducibili all’effetto che l’erogazione del reddito dibase potrebbe avere nell’ulteriore riduzione della partecipazione femminile al mercato dellavoro: in realtà, esso va più interpretato come uno strumento di riconoscimento del valore dellavoro di cura, che come un’erogazione che rappresenta un impedimento alla pienapartecipazione al mercato del lavoro retribuito.3.7.5 L’insostenibilità dei costi del reddito di baseRaventos (2007, pp. 191-192) sottolinea che, nei fatti, tutte le misure economiche soddisfanoalcuni gruppi sociali e ne lasciano insoddisfatti altri. La questione della sostenibilitàfinanziaria del reddito di base è strettamente collegata alla posizione che la riduzione delledisuguaglianze occupa nell’agenda dei governi nazionali. L’introduzione del reddito di base,alla pari di altre misure e interventi messi in atto dai governi, è una scelta politica. In questadirezione la tensione tra diversi gruppi sociali è inevitabile, ma solo l’uscita dalle politichedella contingenza può contribuire a trasformare positivamente i conflitti: il richiamo ai costidi mantenimento del sistema non offre alcuna prospettiva di regolazione politica.3.7.6 La consistenza del reddito di baseL’efficacia dello strumento dipende dalla sua generosità / scarsità. Nel caso di una misura parial 50% della soglia di povertà (Raventos 2007, p. 196) i benefici collegati all’istituzione delreddito di base non possono essere raggiunti. E’ possibile, comunque, ipotizzare che unparziale reddito di base sostenga l’avvio della sua introduzione piena nel corso del tempo. 27
  • 28. 4. IL POSSIBILE IMPATTO DI MISURE DI REDDITO DI BASE SULLA PRECARIETA’ DEI GIOVANIInsieme, e forse più di altre misure di welfare, il reddito di cittadinanza appare uno strumentoin grado di incidere su una condizione strutturale particolarmente critica delle società europeeche investe la condizione giovanile. I giovani, infatti, oggi vedono gradualmente crescere lapropria precarietà lavorativa e i propri rischi di esclusione sociale e, invece di fare da trainoper la società, finiscono per esserne una delle parti più deboli.Per fronteggiare tali difficoltà strutturali, sono stati adottati e proposti diversi interventi,spesso specifici per i giovani, allo scopo di coniugare “attivazione” e protezione sociale.Tali misure oscillano da iniziative più stigmatizzanti e marginalizzanti a interventi e proposteche mirano a valorizzare capacità e percorsi formativi e a ri-attivare così la partecipazione, insenso ampio, dei giovani nella società. Dopo averli variamente sperimentati, gli interventi chesi basano su caratteristiche di condizionalità, e quindi di mancanza di “fiducia” rispetto allacapacità decisionale dei giovani, mostrano tutti i loro limiti, in particolare nei confronti deisegmenti più svantaggiati della popolazione. Al contrario, misure quali il reddito dicittadinanza che mettono al centro caratteristiche di universalità e incondizionalità, appaionoin grado di aprire ai giovani spazi di interlocuzione più a lungo termine con i processiformativi e le politiche del lavoro e sembrano avere un maggiore potenziale di attivazionedelle componenti motivazionali e, in ultima istanza, di una piena cittadinanza epartecipazione.Tale scenario rimane, per lo più, da verificare, soprattutto in quei paesi dell’Unione Europeain cui sono state introdotte misure di reddito di base, fissando un limite di età (per esempio 21anni in Irlanda, 23 nei Paesi Baschi o 25 in Francia), che esclude proprio una parte importantedella componente giovanile e, in modo ancora più evidente, nei paesi come l’Italia dove nonesiste alcuna misura di reddito di base. 4.1. La lunga transizione dei giovani all’età adulta.Le diverse tappe che “tradizionalmente” contrassegnano il passaggio dalla condizione digiovane23 a quella di adulto, vale a dire l’accesso ad un lavoro in grado di garantire un redditosufficiente, l’allontanamento dalla casa dei genitori e la creazione di una nuova famiglia, sonovia via più complesse, più gravose e maggiormente contrassegnate da rischi (Aassve e Davia.2005, Bradley e Van Hoof 2005, Coijn e Klijzin 2001).Oggi infatti si assiste sempre di più ad un accavallamento delle sequenze della vita: si puòessere contemporaneamente studente e avere responsabilità familiari, essere lavoratore o allaricerca di un lavoro, vivere o no presso i genitori e il passaggio dentro e fuori da talicondizioni è sempre più frequente. Assistiamo ad una continua oscillazione tra autonomia edipendenza, gioventù e adultità, con un movimento simile ad uno yò-yò (Walther e Pohl2005).L’unica certezza di questo processo di de-standardizzazione dei percorsi di vita è che igiovani sono mediamente più avanti con gli anni allorché superano le diverse tappe della vita.23 La definizione di giovane è socialmente costruita e varia profondamente al mutare dei contesti. Nel corso diquesto capitolo ci riferiamo ad un concetto sociologico di gioventù, vale a dire a quella fase di transizione, tralinfanzia e ladultità, che riguarda soprattutto la sfera della casa, del lavoro e della famiglia. I dati statisticiimpiegati, quando non diversamente indicato, fanno riferimento alla definizione convenzionalmente accettata digiovane, cioè i soggetti da 15 a 24 anni, definizione utilizzata dallONU e dallUNICEF e ripresa dallUnioneEuropea. Va segnalato comunque che enti di ricerca quali Eurostat adottano anche la fascia d’età 16-29 anni eorganismi come il Consiglio d’Europa aprono alcuni programmi destinati ai giovani ai soggetti che hannocompiuto il 35° anno d’età. 28
  • 29. In altre parole siamo di fronte ad un più tardivo processo di autonomia e responsabilitàgiovanile.Se il trend appare simile in tutta Europa (Corijn e Klijzing 2001), le specificità nazionalirimangono comunque significative. Ciò è dovuto soprattutto al fatto che, a partire dagli anni‘50, molti paesi europei hanno creato una rete estensiva di welfare rivolto, tra le altre cose, asostenere i giovani in condizioni economiche più precarie nell’assunzione di ruoli adultiresponsabili, come per esempio la formazione di nuove famiglie (ibidem). Questo valesoprattutto per i paesi del Nord Europa e per alcuni paesi come la Francia e i Paesi Bassi, chehanno introdotto diverse misure di sostegno del reddito (cfr. 4.4.2).Nei paesi mediterranei come l’Italia, invece, quasi nulla è previsto in favore di soggettigiovani, magari in cerca di prima occupazione o che hanno lavorato saltuariamente. Infatti lerisorse di welfare che l’Italia mette in gioco sono destinate, per circa il 90%, alle categoriedegli anziani e dei disabili (nel 2003, il 47% della spesa per assistenza sociale ha finanziatoun’unica misura: le pensioni di invalidità civile – Regione Lazio 2006). Come hannosottolineato recentemente Livi Bacci e De Santis (2007), bassa è la spesa sociale a favoredella disoccupazione (2% del totale della spesa sociale in Italia, contro il 6,5% in Europa),quella per le famiglie con figli (4% contro l’8% in Europa), quella per la casa (0,1% in Italia e2% in Europa) e, in generale, quella per l’esclusione sociale (0,2% contro 1,5%)24.In Italia supportare i giovani nella transizione all’età adulta è tradizionalmente consideratauna questione famigliare e non una responsabilità anche collettiva25 (Kieselbach et al. 2006).Non a caso i pochi interventi di welfare state che supportano i giovani sono gli assegnifamigliari che vengono di fatto erogati alle famiglie.I limiti di un modello che attribuisce un ruolo così fondamentale alle famiglie emergono inmodo ancora più palese in una situazione di particolare difficoltà come quella attuale (cfr.4.2.): il fatto che la sicurezza del reddito è troppo spesso dipendente dalla famiglia d’origine,infatti, fa sì che le condizioni socio-economiche di partenza diventino sempre più un decisivofattore di protezione o di vulnerabilità sociale (ibidem). Proprio per questo si moltiplicanocoloro che invitano i governi del Sud Europa ad assumere maggiori responsabilità neiconfronti della difficile transizione giovanile.Due dei principali indicatori di questa specifica difficoltà dei giovani italiani sonorappresentati dall’allungamento del periodo di vita con i genitori e dal basso tasso di natalità.Il periodo di vita con i genitori si sta in media allungando in tutta Europa (Corijn e Klijzing2001), anche a causa della crescente precarietà economica dei giovani. In Italia, però, questadinamica è ‘da sempre’ molto più significativa, in quanto è dovuta ad uno specifico intrecciotra fattori socio-culturali (tra i quali emerge appunto la centralità della famiglia d’origine) el’incapacità del sistema di welfare di fornire una qualche forma di protezione (Aassve et al.2007).A questo proposito è sufficiente considerare che l’età media alla quale almeno il 50% deigiovani (18-35 anni) non vive più con i propri genitori è per le donne italiane di 27,1 e per gliuomini addirittura di 29,7 anni (Iacovou 2002). Valori decisamente superiori a quelli registratinegli altri paesi mediterranei (es. in Spagna rispettivamente 26,6 per le donne e 28,4 per gliuomini), e soprattutto rispetto a quelli dei paesi dell’Europa continentale (es. Francia 22,2 e24,1) e dell’Europa del Nord (Danimarca 20,3 e 21,4 - cfr. tab. 2).Tab. 2 - Età media alla quale almeno il 50% dei giovani non vive più con i propri genitori24 Per la quota di case in affitto, i dati fanno riferimento al censimento della popolazione e delle abitazioni 2001;per la distribuzione per funzioni della spesa sociale in Italia e in Europa, a Eurostat(http://epp.eurostat.ec.europa.eu/)25 Per riprendere la classica distinzione di Titmuss (1958) tra welfare state residuale e istituzionale, possiamodire che quello italiano è residuale in quanto interviene solo quando viene meno la famiglia o il mercato. 29
  • 30. Paese Donne Uomini Danimarca 20.3 21.4 Finlandia 20.0 21.9 Paesi Bassi 21.2 23.3 Regno Unito 21.2 23.5 Francia 22.2 24.1 Germania 21.6 24.8 Belgio 23.8 25.8 Austria 23.4 27.2 Irlanda 25.2 26.3 Portogallo 25.2 28.0 Spagna 26.6 28.4 Grecia 22.9 28.2 Italia 27.1 29.7Fonte: elaborazione dati ECHP.Il secondo indicatore di una crescente difficoltà dei giovani italiani riguarda il tasso dinatalità. Anche in questo caso a livello europeo assistiamo ad un trend di crescita progressivadell’età media in cui si ha il primo figlio. Ma in Italia si raggiungono livelli più significativi,tra i più alti del mondo. Più precisamente, secondo i recenti dati Eurostat (2009a), il tasso dinatalità italiano è il terzo più basso di tutta Europa (UE 27), seguito solo da Austria eGermania (cfr. tab. 3).Tab. 3 – Tasso di natalità nei paesi europei (2008)Tasso di natalità 2008Irlanda 16.9Francia 13.0Regno Unito 12.9Estonia 12.0Svezia 11.9Danimarca 11.8Belgio 11.7Cipro 11.6Repubblica Ceca 11.5Lussemburgo 11.5Spagna 11.4Paesi Bassi 11.2Finlandia 11.2Polonia 10.9Slovacchia 10.6Lettonia 10.6Slovenia 10.5Lituania 10.4Romania 10.3Grecia 10.3Bulgaria 10.2Malta 10.0Ungheria 9.9Portogallo 9.8Italia 9.6Austria 9.3 30
  • 31. Germania 8.2EU 27 10.9Euro Area (EA 16) 10.5Fonte: Eurostat 2009a.Un aspetto fondamentale da mettere in evidenza è che esiste una correlazione diretta trapolitiche di sostegno al reddito e livelli di natalità generale. Infatti, come è stato recentementemostrato (Aassve e Davia 2005), la grande differenza tra i paesi europei è determinata dalfatto che, grazie alla ricchezza delle misure di sostegno del reddito e per la cura dei figli, neipaesi del Nord Europa, ma anche in Francia, il fatto di avere figli non espone a maggioririschi di povertà mentre ciò accade in maniera molto più significativa nei paesi mediterranei,come l’Italia. 4.2. La precarietà lavorativa dei giovaniLa ritardata autonomia abitativa e l’abbassamento dei tassi di natalità sono certamente in parteil frutto di una differenziazione dei percorsi di vita che ha messo in discussione aspettativesociali e norme tradizionali (Corijn e Klijzing 2001). Ma, come abbiamo già avuto modo dievidenziare, queste dinamiche sono soprattutto il frutto di una crescente insicurezzaeconomica.Uno dei principali indicatori delle difficoltà economiche dei giovani è rappresentatoinnanzitutto dall’incidenza percentuale relativamente più alta di giovani che svolge icosiddetti lavori atipici. In tutta Europa (e in tutto il mondo occidentale), infatti, abbiamoassistito ad una crescente deregolamentazione del mercato del lavoro, sia in entrata (ne sonoun esempio i ‘lavori per studenti” in Slovenia, i “contratti di collaborazione a progetto” inItalia e il proliferare di contratti a termine in Finlandia e Spagna), che in uscita (soprattutto inDanimarca e nel Regno Unito - cfr. Walther e Pohl 2005). Questa crescentederegolamentazione ha portato alla creazione di un segmento del mercato del lavoro, semprepiù ampio (e quindi in realtà sempre meno “atipico”) caratterizzato da un basso livello ditutele contrattuali e di protezione sociale. Tale trasformazione non ha inciso, però, con lastessa intensità su tutti i gruppi sociali ma ha riguardato soprattutto alcune categorie, una dellequali è rappresentata proprio dai giovani. Secondo i dati Eurofond (2008) riferiti al 2006, lapercentuale di giovani europei con un contratto di lavoro temporaneo 26 è del 40,5% contropercentuali tra i lavoratori adulti che vanno dal 12,1% (25-49 anni) al 6,9% (50-64 anni). Eancora più significativo è il trend di crescita. Infatti se prendiamo in considerazione ilquinquennio 2001-2006, possiamo notare che la quota di lavoratori con un contratto a terminetra i giovani è aumentata di quasi di cinque punti percentuali (4,6%), mentre tra coloro chehanno un’età compresa tra 25 e 49 anni è cresciuta del 2,1% e tra gli over 50 dell’0,50%.Quindi la forbice tende ad allargarsi sempre di più e, perciò, la quota di giovani, tra icosiddetti lavoratori precari, tende a crescere.Per quanto riguarda l’Italia, una recente ricerca ISFOL (Mandrone 2008a) ha evidenziatocome è impiegato in lavori flessibili ben un giovane su tre e ha addirittura mostrato come lacondizione giovanile rappresenti nettamente il principale fattore di esposizione alla precarietàlavorativa: essa incide in maniera molto più significativa di altri fattori pur importanti come ilfatto di essere donna, di essere laureato, di vivere nel Sud Italia e di lavorare in imprese dipiccole dimensioni (con un numero di addetti da quattro a dieci).26 Generalmente vengono considerati atipici i lavori a tempo determinato. Come ha recentemente evidenziatolISFOL (Mandrone 2008b), questa categorizzazione non è priva di ambiguità anche perché per esempio in Italiaoccorrerebbe aggiungere a questo gruppo anche un numero consistente di lavoratori autonomi che in realtà sonoveri e propri lavoratori dipendenti a termine, in quanto, per esempio, come ha mostrato la stessa ricerca, benl’81% dei lavoratori con contratti di collaborazione a progetto, non hanno scelto questo tipo di contratto. 31
  • 32. Nella stessa ricerca ISFOL (ibidem) ha mostrato, inoltre, che tale precarietà lavorativa è soloraramente l’anticamera di una progressiva entrata nel mercato del lavoro standard perché lascelta di forme contrattuali più flessibili non è dovuta tanto a esigenze contingenti legate alciclo economico ma alla volontà di ridurre il costo del lavoro e di aumentare le possibilità dilicenziamento. Non a caso ben il 74,1% dei soggetti intervistati che ha un contratto di lavoro atermine giudica bassa o nulla la possibilità che, alla scadenza del contratto, questo vengatrasformato in contratto a tempo indeterminato. Dunque tale fenomeno contribuisce a creareun mercato sempre più duale con lavoratori che condividono la stessa mansione ma hannodiverse tutele e diversi diritti.Come è stato registrato anche da un recente sondaggio Eurispes (2005), la precarietàlavorativa dei giovani incide profondamente sulle loro capacità reddituali: infatti ben il 65,9%dei giovani intervistati (18-35 anni) afferma di essere poco (30,5%) o per nulla soddisfatto(35,4%) del compenso economico del proprio lavoro. Inoltre una parte minoritaria macomunque significativa di giovani (15,5%) lamenta persino l’irregolarità nel pagamento.Un’altra conferma di ciò viene dall’indagine sui redditi delle famiglie condotta dalla Bancad’Italia che ha sottolineato come se «alla fine degli anni Ottanta le retribuzioni nette mediemensili degli uomini tra i 19 e i 30 anni erano del 20% più basse di quelle degli uomini tra i31 e i 60 anni; nel 2004 tale differenza era salita al 35%» (Rosolia e Torrini 2007).Un secondo indicatore della precarietà lavorativa dei giovani è rappresentato dal problematicocollegamento tra percorsi formativi e offerta di lavoro (il cosiddetto labour mismatch) che sitraduce, tra le altre cose, in tassi di disoccupazione giovanile mediamente molto più alti diquelli complessivi. Infatti secondo Eurostat (2009b), al secondo trimestre 2008, il tasso didisoccupazione giovanile (15%) era ben più che doppio rispetto a quello degli over 25 (5,8%)La precarietà lavorativa dei giovani comporta, tra le altre cose, che essi siano maggiormenteesposti a situazioni di crisi come quella attuale. Non a caso, dal secondo trimestre 2008 alsecondo trimestre 2009, sempre secondo i dati Eurostat, il tasso di disoccupazione giovanile èpassato dal 15% al 19,7%, salendo cioè del 4,7%; crescita decisamente superiore a quellaregistrata tra gli over 25 (+1,7%) il cui tasso di disoccupazione è passato nello stesso periododal 5,8% al 7,5%. Sono cioè i giovani più degli altri “a pagare le conseguenze di percorsi diinserimento lavorativo attuati attraverso strumenti contrattuali flessibili - scarsamente tutelantiin caso di disoccupazione - che con rapidità riflettono gli andamenti congiunturali” (VenetoLavoro 2009, p. 51).Le difficoltà dei giovani ad inserirsi nel mondo del lavoro derivano in gran parte dal fatto chesia il sistema formativo che il mercato lavorativo non sono supportati e stimolati a valorizzarele “capacità” dei giovani (Sen, 2002). Questo vale ancora una volta in manieraparticolarmente significativa per l’Italia, dove in primis la domanda di lavoro è in gran partecaratterizzata da occupazioni scarsamente qualificate27: basti pensare che nel 2004 solo per il18% delle nuove assunzioni è stato richiesto un diploma di laurea (Kazepov et al. 2005). Espesso sono proprio le aree più dinamiche del Paese, come per esempio la cosiddetta TerzaItalia (tra cui il Veneto), ad essere caratterizzate da produzioni ad alta intensità di lavoromanuale e da un’elevata domanda di lavoro flessibile.Anche il sistema di istruzione e di formazione non sembra in grado di valorizzareadeguatamente le capacità giovanili che non riescono così a tradursi in competenze utili nelmondo del lavoro. Infatti una parte consistente di giovani arriva a conseguire un titolo distudio universitario senza però essere in grado di trovare un lavoro che corrisponda al propriolivello di istruzione. La percezione di questa grande difficoltà è stata recentementetestimoniata da un sondaggio del Trendence Institute di Berlino (2009) che ha raccolto leopinioni di 196.000 studenti di 775 università in 22 nazioni europee, dalle quali è emerso che27 Il fenomeno per cui la domanda di lavoro è considerevole soprattutto per quanto riguarda le mansioniscarsamente qualificate è tipico dei paesi dellEuropa mediterranea (Walther e Pohl 2005). 32
  • 33. ben l’88% degli studenti italiani confessa di essere preoccupato per la carriera che li aspettacontro un ridotto 9,2% che invece guarda con tranquillità al futuro lavorativo; la mediaeuropea di ottimisti è invece pari al 32,6%, e raggiunge il 61,9% in Norvegia e il 61,2% neiPaesi Bassi, ma anche il 46,6% in Germania e il 37,3% in Francia. Inoltre ben il 39,4% deglistudenti italiani pensa che i corsi delle facoltà frequentate non sono stati in grado di fornir lorole abilità richieste dal mercato del lavoro, contro una media europea del 27,2%; da ultimo glistudenti italiani si aspettano di firmare un contratto di lavoro con una retribuzione lorda annuapari a 19.965 euro, contro una media europea di 25.108 euro annui (che raggiunge i 41.667euro in Germania e i 51.221 in Danimarca).Lunghi percorsi educativi e formativi non sono cioè più in grado di soddisfare l’aspirazionealla mobilità sociale; non a caso se torniamo a considerare l’uscita dei giovani dalla casa deigenitori, notiamo come questa sia posticipata soprattutto da chi raggiunge un titolo di studioelevato partendo da condizioni sociali più basse. I requisiti all’uscita, a parità di aspirazioni,richiedono probabilmente più tempo per essere realizzati per chi parte da una situazione piùsvantaggiata (Ambrosi e Rosina 2009).Il risultato è che una parte importante di giovani, pur avendo raggiunto alti livelli diistruzione, è costretta a dipendere dalla famiglia, non riuscendo quindi a raggiungere un gradodi autonomia sufficiente a completare la transizione all’età adulta (Kazepov et al. 2005):questo è il cosiddetto fenomeno della proletarizzazione (o disoccupazione) del lavorointellettuale.I giovani, dunque, in modo ancora più accentuato quelli italiani, appaiono troppo spesso divisitra chi si ritrova “catapultato28” nel mondo del lavoro senza un’adeguata formazione o livellodi istruzione e chi ha alti livelli di istruzione e formazione ma è costretto ad accettaremansioni che portano a sacrificare il proprio percorso formativo e le proprie aspirazioni o arimanere ai margini del mercato del lavoro (Walther e Pohl 2005). Non a caso l’Italia è unodei paesi OCSE con il più lungo periodo di transizione tra sistema educativo e lavoro e nel2000 è stato il Paese con la percentuale più bassa di soggetti che è entrata nel mercato dellavoro direttamente dal sistema educativo (Kazepov et al. 2005).Abbiamo sottolineato come le difficoltà nel raggiungere una sicurezza del reddito abbianotrasformato i giovani in uno dei gruppi maggiormente esposti a situazioni di shock e crisi e,dunque, con la maggiore probabilità di rimanere invischiati in meccanismi a palla di neve(snow-ball) di sfortune cumulate. Coloro che hanno risorse famigliari adeguate corrono ilrischio di rimandare sine die il raggiungimento di un’indipendenza economica; tutti gli altri,rischiano di cadere nell’esclusione e nella marginalità sociale (Kazepov et al. 2005, Wigley2006). Questo secondo aspetto emerge chiaramente dalle statistiche europee: infatti ben il19% dei giovani vive una condizione di rischio di povertà rispetto ad una percentuale del 12%tra gli adulti (25-64) (Commissione Europea 2005). Tra i giovani in maggiore difficoltàabbiamo i cosiddetti NEETs (Not in Education, Employment or Training), cioè coloro chenon sono né nel mondo dell’istruzione, né in quello del lavoro, né in quello della formazione.In Italia, secondo i dati del 14° Censimento generale della Popolazione del 2001, i giovani dietà compresa tra i 16 e 24 anni che non studiano, non lavorano e non frequentano corsi diformazione professionale risultano 1,4 milioni, pari al 25%. Una porzione decisamenteconsiderevole (De Angelis e Mastroluca 2009).Tra i giovani particolarmente esposti al rischio di cadere in una o più forme di esclusionesociale, c’è una categoria sempre più numerosa che è quella dei figli degli immigrati: essi,infatti, risultano svantaggiati allo stesso tempo per lo status socio-economico generalmentepiù basso, per fattori culturali ascritti (es. lingua), per la discriminazione più o meno28 Come ha sottolineato recentemente il Libro bianco del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politichesociali (2009), i giovani si ritrovano sempre più frequentemente intrappolati ai margini del mercato del lavoro econ lavori di bassa qualità, ai quali corrispondono basse retribuzioni. 33
  • 34. istituzionalizzata subita (sia a scuola sia nel mondo del lavoro) e per lo status legale spessonon chiaro (Walther e Pohl, 2005). Questa condizione di svantaggio è emersa ancora unavolta in modo significativo a causa della recente crisi economica che ha comportato un forteaumento della disoccupazione tra i migranti nei paesi OCSE (OCSE 2009).Dunque per i figli degli immigrati la mancata valorizzazione delle proprie capacità simanifesta in modo ancor più radicale, perché essi devono affrontare specifiche difficoltà nelpercorso formativo29 e, pur avendo aspettative simili a quelle medie di un giovane italiano,ricevono spesso offerte lavorative tipiche “da immigrato”, cioè nei lavori 3D (dirty,dangerous and demanding). Essi sono così spesso costretti a scegliere tra una condizione didisoccupazione30 e un’occupazione all’interno delle nicchie segregate del mercato del lavoro(Kazepov et al. 2005).La marginalità di una parte importante di giovani, figli di italiani o figli di immigrati,comporta un costo sociale ed economico molto elevato, uno spreco di capitale umano, inquanto risorse, energie e creatività di un’intera generazione rimangono sotto-utilizzate.Questo appare ancora più grave in una fase storica nella quale il contributo giovanile è giàfortemente ridimensionato dai grandi cambiamenti demografici in corso che, secondo leultime previsioni ISTAT, faranno sì che tra il 2007 e il 2051 si ridurrà la quota percentuale digiovani, passando dal 10,2% al 9,1% del totale mentre nello stesso tempo la percentuale deisoggetti con almeno 65 anni passerà dal 19,9% al 33%. Non a caso l’Unione Europea ha piùvolte posto l’enfasi sulle crescenti difficoltà dei giovani31 (Commissione Europea, 2003) e hasottolineato come tale priorità sia stata troppo spesso sottovalutata dalle politiche diinclusione e da quelle attive per il mercato del lavoro (Walther e Pohl 2005). 4.3. Attivazione stigmatizzante o attivazione abilitante?Le risposte degli stati europei alla situazione di precarietà ed esclusione sociale dei giovanisono state generalmente insufficienti rispetto alla gravità delle problematiche; inoltre, a partiredagli anni ‘90 sono state sempre più frequentemente inserite in un quadro di crescente econvergente ridimensionamento del welfare state sintetizzato da alcune ambivalenti parole-guida come “attivazione” e “workfare”.Negli ultimi anni i paesi europei hanno, infatti, iniziato a coordinare le loro politiche per igiovani; se ci riferiamo per esempio alle politiche per l’occupazione giovanile, possiamorilevare una convergenza a partire dalle linee guida del vertice europeo del Lussemburgo delnovembre 1997.In particolare si stanno sempre più affermando le cosiddette politiche di workfare rivolteall’integrazione sociale tramite l’inserimento lavorativo da attuare attraverso politiche“attivanti” di incentivi e penalità. Come è stato sottolineato da più parti (Standing 2001,Vanderborght 2002), vi è, però, una significativa confusione semantica intorno al termineattivazione; infatti, vi sono almeno due modi per intendere le politiche attivanti, uno che mette29 In Italia, secondo i dati contenuti nella ricerca condotta dal Ministero della Pubblica Istruzione sugli esitiscolastici degli alunni stranieri nel 2006/2007, esiste uno scarto significativo nei risultati degli scrutini tra alunniitaliani e stranieri, scarto che aumenta in modo progressivo per ordine di scuola. Per la scuola primaria, si attestaa un valore superiore a 3 punti percentuali (-3,5 %): è stato promosso il 99,9% degli alunni italiani e il 96,4%degli stranieri. Per la scuola secondaria di primo grado, il divario è molto consistente, pari a -6,8% (97,3% dipromozioni fra gli italiani e 90,5% fra i non italiani). Uno scarto ancora più importante si registra nella scuolasecondaria di secondo grado (-14,4%): 86,4% sono stati i promossi fra gli studenti autoctoni e 72% fra gli allievistranieri.30 La realtà lavorativa dei figli degli immigrati è decisamente molto complessa e non priva di dinamiche che sispingono in direzioni opposte a quella dellesclusione sociale. Per un approfondimento in tal senso cfr.Waldinger (2001) e Kasinitz et al. (2008).31 La UE ha inserito i giovani svantaggiati tra le sei aree prioritarie di intervento (EC 2003). 34
  • 35. al centro la volontà di superare la ‘dipendenza dal welfare”, l’altro che si propone soprattuttodi combattere la marginalità e l’esclusione sociale.Secondo la prima versione, largamente dominante, attivare significa costringere ad accettarelavori, anche se considerati a volte degradanti e umilianti, vale a dire che non soddisfanoquello che Standing (2008) ha chiamato “principio del lavoro dignitoso”. Questo approcciodisciplinante mira all”integrazione “forzosa” nel mondo del lavoro all’interno di una relazionedi potere fortemente asimmetrica tra Stato e singolo cittadino (Walther e Pohl 2005). L’effettoprincipale sembra soprattutto quello di soddisfare l’esigenza del sistema economico di avereun esercito di forza lavoro di riserva costretto ad accettare i lavori che gli vengono offerti, ascapito della qualità degli stessi lavori e del livello dei salari. Questo passaggio dai diritti dellavoro al dovere del lavoro, con la sua logica stigmatizzante, non sembra particolarmenteadeguato, invece, per attivare potenzialità e capacità dei soggetti, specie di quelli conmaggiori difficoltà (Christensen 2000). Non a caso se le politiche di workfare hanno avutoalcune ricadute positive sulle statistiche occupazionali32, sembrano avere accentuato anzichédiminuito proprio le difficoltà dei soggetti più poveri e in condizioni maggiormente precarie(Van Oorschot 2006, cfr. 4.4.2).L’enfasi posta sulle responsabilità individuali e la messa in secondo piano delle responsabilitàcollettive, appaiono particolarmente pericolose per la situazione dei giovani dei paesi del SudEuropa, come l’Italia, dove il welfare state, come abbiamo visto, è rimasto fortementeincentrato sul male breadwinner (cioè sull’uomo come unico procacciatore di reddito per lafamiglia) a tempo indeterminato e i lavoratori precari (tra i quali una parte importante deigiovani) restano generalmente privi delle tradizionali forme di garanzia come per esempio lacopertura reddituale durante ferie, malattie e maternità. Basti pensare che in Italia, al netto deipercettori della cassa integrazione guadagni, ancora formalmente occupati, i beneficiari dipolitiche di sostegno del reddito sono solo il 28% del totale dei disoccupati (Mandrone2008b). Inoltre va ricordato che un salario minimo esiste in forme diverse praticamente intutta Europa tranne Norvegia, Austria, Germania e appunto Italia. E in Italia, come inGermania, Ungheria e Norvegia, non c’è neppure un sistema di assistenza sociale specificoper i giovani (essi accedono a quello generale se ne hanno i requisiti).Nonostante questi deficit strutturali del welfare state italiano, assistiamo anche in Italiaall’introduzione di istituti di workfare, cioè politiche che vincolano i sussidi alla disponibilitàa lavorare o a partecipare ad attività formative. Ma introdurre sanzioni senza un’adeguata“premialità”, ponendo enfasi sulla responsabilità individuale, senza farsi carico in manierastrutturale delle responsabilità collettive, appare paradossale e pericoloso; infatti l’Italia nonha certo un sistema di welfare “troppo generoso” come potrebbero apparire quello danese eolandese, contraddistinti da alti livelli di de-mercificazione. Questo discorso appare ancorapiù rischioso in un momento in cui diversi osservatori (Kieselbach et al. 2006) hanno messoin evidenza come, a causa dei crescenti processi di individualizzazione e a seguito dellacrescente instabilità famigliare sembra che stia iniziando a ridursi anche il tradizionale ruolodi sostegno giocato dalla famiglia (a questo proposito si è parlato di “secolarizzazione” dellafamiglia tradizionale). Va aggiunta, inoltre, la considerazione che in paesi come l’Italia, con32 E’ importante sottolineare che esiste spesso una forte discrepanza tra la definizione statistica e la percezionesociale di occupazione e disoccupazione. Basti pensare che nel caso italiano, secondo la Rilevazione continuasulle forze di lavoro (Rcfl) dell’ISTAT sono conteggiati tra gli occupati principalmente tutti coloro che nellasettimana di riferimento hanno svolto almeno un’ora di lavoro in una qualsiasi attività che prevede uncorrispettivo monetario o in natura e considerati disoccupati i non occupati che hanno effettuato almenoun’azione attiva di ricerca di lavoro nei trenta giorni che precedono l’intervista e sono, altresì, disponibili alavorare o ad avviare un’attività autonoma entro le due settimane successive all’intervista. Quindi la definizionedi occupazione (un’ora di attività in una settimana anche se non remunerata) è ben più ampia di quella di sensocomune e al contrario quella di disoccupazione è molto più ristretta dato che tende a escludere e a considerarecome ‘persone non attive’ gran parte di coloro che per il senso comune sono invece disoccupati. Per uninteressante riflessione su questi limiti cfr. Pirone (2009). 35
  • 36. un’alta percentuale di lavoro sommerso, lo stabilire questo tipo di sanzioni rischia di favorirel’intrappolamento dei giovani nel mondo del lavoro irregolare e, soprattutto, in alcune regionid’Italia, di ampliare il ruolo di “protezione” giocato dalle organizzazioni criminali di stampomafioso.Quello che appare più urgente e prioritario per il contesto italiano è l’introduzione di misuredi sostegno al reddito, di forme di reddito di base che permettano ai giovani di affrontare leemergenze di un sistema economico sempre più instabile (Standing 2008) e, soprattutto difronteggiare tutta una serie di deficit strutturali del “modello italiano”.Per individuare possibili percorsi passiamo ora ad analizzare alcuni contributi provenientedalla ricerca comparativa europea YUSEDER (cfr. 4.4.1) sull’esclusione sociale dei giovani ea focalizzare, in seguito, l’attenzione su alcuni aspetti delle politiche già intraprese in dueimportanti Stati europei come i Paesi Bassi (cfr. 4.4.2) e la Francia (cfr. 4.4.3). 4.4 L’attivazione dei giovani in Europa4.4.1 “YUSEDER”. Esperienze e risposte istituzionali in Europa contro l’esclusione socialedei giovaniIl progetto di ricerca YUSEDER (Youth Unemployment and Social Exclusion: ObjectiveDimensions, Subjective Experiences, and Innovative Institutional Responses in Six EuropeanCountries) fa parte del 4° Programma Quadro dell’Unione Europea. L’obiettivo di tale ricercaè stato quello di indagare33 sul tema dell’esclusione sociale dei giovani, con una particolareattenzione alla disoccupazione di lunga durata in quanto condizione di forte rischio dimarginalità sociale (e quindi di particolare interesse per politiche attivanti). La ricerca si èsvolta in sei paesi europei con politiche di welfare tradizionalmente molto differenti tra loro:tre paesi del Nord Europa (Svezia, Belgio e Germania) e tre del Sud Europa (Italia, Spagna eGrecia).Molto spesso questo tipo di analisi impiegano un concetto di esclusione sociale ambiguo epoco definito. Invece la ricerca YUSEDER ha ripreso esplicitamente il concetto di esclusionesociale multidimensionale di Kronauer (1998), che ha invitato a considerare l’esclusionesociale come il risultato dell’intreccio di differenti dimensioni: esclusione dal mercato dellavoro, esclusione economica, esclusione istituzionale, isolamento sociale, esclusioneculturale ed esclusione spaziale.Per quanto riguarda l’Italia la ricerca fornisce diverse indicazioni interessanti; infatti ciò che èemerso è che il problema principale non è tanto rappresentato dall’ambivalente legame con lafamiglia che, anzi in molte occasioni rappresenta un baluardo fondamentale control’esclusione sociale e contro il rischio di povertà; piuttosto il problema principale dell’Italiasembra esser rappresentato dal fatto che la mancanza di un sostegno istituzionale al redditorende il sostegno famigliare l’unico supporto per i giovani in difficoltà, trasformando così illegame famigliare in dipendenza famigliare34 e rendendo l’origine sociale dei giovani unadiscriminante decisiva nella strutturazione delle opportunità di vita.Più in generale, uno degli aspetti più interessanti delle conclusioni della ricerca europeaYUSEDER è stato quello di individuare una serie di fattori che favoriscono il rischio diesclusione dei giovani e una serie di fattori che risultano essere, invece, protettivi contro talerischio (Kieselbach et al. 2006).33 La ricerca è stata realizzata attraverso interviste a giovani disoccupati di lunga data (50 soggetti tra 20 e 25anni per ciascuno dei sei paesi individuati per lindagine) e a testimoni privilegiati.34 Il sempre più frequente perdurare della dipendenza famigliare anche oltre i trentanni fa sì che si rischi diintaccare il sistema di reciprocità intergenerazionale. Molto spesso, infatti, il sostegno famigliare non riesce più atradursi, con il tempo, in reciprocità differita positiva, ma si trasforma in una semplice reciprocità negativa perlimpossibilità dei giovani di bilanciare un così lungo periodo di sostegno ricevuto dai genitori. 36
  • 37. Tra i principali fattori di esclusione emersi dal lavoro di ricerca abbiamo:• la scarsa qualificazione che rende particolarmente difficile l’integrazione nel mercato del lavoro primario;• la passività nei confronti del mercato del lavoro: cioè la scarsa motivazione alla ricerca di un lavoro o alla partecipazione ad attività formative, frutto spesso di precedenti percorsi stigmatizzanti e “frustranti”;• la precarietà delle condizioni economiche: per quanto riguarda i paesi mediterranei come l’Italia, i soggetti più esposti all’esclusione sociale sono coloro i quali non possono essere aiutati dalle proprie famiglie;• la mancanza di un sostegno istituzionale, in particolare nei paesi del Sud Europa caratterizzati da deficit strutturali;• la mancanza di supporto sociale (famiglia, amici);• la mancanza di auto-stima.Tra i fattori protettivi, spesso speculari ai primi, abbiamo:• ricevere un supporto istituzionale;• ricevere un sostegno economico;• avere un sostegno sociale (amici o famiglia);• avere alti livelli di istruzione, buone qualifiche e buoni percorsi professionali;• svolgere attività socioculturali: i giovani a più basso rischio di esclusione sociale sono, infatti, anche più spesso attivi a livello sociale e occupati in attività di interesse personale, in associazioni e gruppi organizzati;• avere buone capacità comunicative.Da questo lungo elenco di fattori protettivi e fattori di rischio emerge, tra le altre cose, comel’inclusione sociale sia un fenomeno fortemente multidimensionale e che perciò l’integrazioneforzosa nel mercato del lavoro non appare sufficiente a garantire un’integrazione di lungotermine.Per attivare e mobilitare i giovani, servono piuttosto sostegni istituzionali e redditualiincentrati sul rispetto delle specifiche situazioni biografiche e mirati a valorizzare le capacitàdei giovani e la loro autostima.Andiamo ora ad analizzare come, in due importanti Stati europei come i Paesi Bassi e laFrancia, vengono implementati alcuni dei fattori di protezione dall’esclusione sociale appenadelineati.4.4.2 Le politiche per l’attivazione nell’esperienza dei Paesi BassiQuando si parla di welfare state e in particolare di interventi per i giovani, particolarmenteinteressante appare il caso olandese. Si tratta, infatti, di un modello di welfare state noto peressere ibrido, in quanto a partire dal secondo dopoguerra ha unito elementi tipici del regimecorporativo a molte caratteristiche del modello social-democratico. Inoltre dagli anni ‘90 inpoi ha conosciuto forti modifiche in senso liberale (Van Oorschot 2006).Il welfare state olandese si presenta come altamente de-mercificante, grazieall’implementazione a partire dal secondo dopoguerra di una serie di misure di sostegno delreddito, di ampia copertura e assai generose (Van Kersbergen 1995). In particolare sono stati 37
  • 38. introdotti diversi programmi universalistici, anche se ristretti a determinate categorie, che nonsi basano sui contributi versati ma che si rifanno sulla tassazione generale:• una pensione base assicurata a tutti i cittadini con più di 65 anni (869 euro per una persona single); per la sua ampiezza tale misura è stata da alcuni descritta come un primo passo verso una misura di reddito di cittadinanza per tutti (Vanderborght 2002);• sussidi base per lo studio e prestiti per studenti concessi indipendentemente dal reddito (Barr 2001);• sussidi famigliari35.A questi interventi universalistici vanno aggiunti ulteriori sostegni scolastici e tutta una seriedi sostegni al reddito finalizzati al raggiungimento dell’autonomia abitativa, come peresempio sussidi per gli affitti, sostegni al pagamento di mutui e una rete molto complessa eampia di abitazioni sociali. Inoltre gran parte dei disoccupati riceve benefici di assistenzasociale e, in generale, coloro che non hanno i mezzi di sussistenza hanno diritto ad un redditominimo (l’Algemeen Bjjstand Wet, istituito nel 1963).Tutti questi interventi, nel loro complesso, si traducono in un forte ruolo istituzionale disostegno al reddito. Se prendiamo solo in considerazione il reddito minimo, notiamo che sitratta di un intervento anche quantitativamente significativo, uno dei più generosi d’Europa(Busilacchi 2001): esso è infatti ancorato al salario minimo e più precisamente è pari ad unmassimo di 769,87 euro per un single e di 1099,81 euro per una coppia (Vanderborght 2002).Per capire la significatività di tale intervento, basti pensare che il reddito minimo in Francia èdi 405,62 euro per i singoli e di 608,43 per le coppie con o senza figli. Inoltre tale misura èriservata a coloro che hanno compiuto 18 anni e quindi riguarda anche un segmentoimportante dei giovani. Se prendiamo ancora una volta in esame la Francia, notiamo che taleanaloga misura è riservata a coloro che hanno compiuto 25 anni; da essa sono perciò esclusitutti coloro che secondo le statistiche ufficiali (cfr. nota 23) sono ritenuti giovani.Considerato questo ampio quadro di misure di sostegno al reddito messo in atto dal welfarestate olandese non stupisce affatto che, in un nessun altro Paese con uno stato socialeavanzato, il dibattito sul reddito di cittadinanza sia stato così ampio e vivace. Infatti nei PaesiBassi sin dal 1975 il reddito di cittadinanza è stato discusso da partiti politici, sindacati epersino a livello governativo. Basti pensare che nel 1985 un rapporto di ricerca del governo,significativamente intitolato Garanzie per la sicurezza: prospettive per un nuovo sistema disicurezza sociale, ha dichiarato esplicitamente che «la garanzia di un sussidio sociale minimodeve essere l’obiettivo più importante della sicurezza sociale» (WRR 1985).Oggi il tema del reddito di cittadinanza è uscito dall’agenda politica dei Paesi Bassi, macomunque alcuni autori (Vanderborght 2002) parlano della possibilità di un’introduzionestrisciante, cioè dalla “porta di servizio”, di un reddito di cittadinanza a causa propriodell’esistenza di una serie di sostegni al reddito di tipo universalistici, come lo schemapensionistico base incondizionato e i contributi scolastici che non richiedono prova dei mezzie anche per il fatto che nei Paesi Bassi gran parte dei disoccupati ha una coperturaassistenziale.Tutto questo dibattito va però inquadrato all’interno delle recenti grandi trasformazioni chesta conoscendo il welfare state olandese. Come in parte già evidenziato, infatti, lo statosociale olandese ha subito diverse modifiche in senso liberale nel corso degli ultimi anni.All’origine di tutto ciò vi è il fatto che ad inizio anni ‘80 la disoccupazione era salita inmaniera significativa (10% nel 1983) tanto da essere ribattezzato, soprattutto dai suoiavversari, come “welfare state senza lavoro”. Per fronteggiare questo problema, il leit-motivdella prima coalizione governativa “lib-lab” olandese del 1994 era work, work, work. I PaesiBassi scelsero, così, di intraprendere una serie di riforme del welfare state rivolte ad aggirare35 Il paese più generoso dEuropa per i trasferimenti famigliari è il Belgio, dove essi vengono concessi sempresenza prova dei mezzi (Gauthier 1996, Vanderborght 2002). 38
  • 39. la cosiddetta “trappola del welfare”, vale a dire la dipendenza dai sussidi e attivare leresponsabilità individuali dei singoli beneficiari. In breve tempo, l’importo per le politiche diattivazione (ALMP - Active Labour Market Policies) ha superato quello dei sussidi per ladisoccupazione (Van Oorschot 2006), tanto da far diventare i Paesi Bassi uno dei laboratorieuropei delle politiche di attivazione.A partire dal 1996, per esempio, il reddito minimo garantito, è diventato un unico dispositivoche ingloba anche il sussidio per i disoccupati, e soprattutto, che impone politiche perl’attivazione. E’, cioè, fortemente aumentato il grado di obbligatorietà a sottoporsi aprogrammi di reinserimento, così come è divenuto più pressante anche l’obbligo deibeneficiari a reintegrarsi accettando l’offerta di lavoro in quel momento disponibile. Questoprocesso ha coinvolto anche categorie svantaggiate come le ragazze madri con figli di più dicinque anni, anch’esse sottoposte ai medesimi obblighi. Più dettagliatamente il Job-seekersEmployment Act approvato nel 1998, prevede programmi per entrare nel mercato del lavororivolti a giovani e disoccupati di lunga data attraverso diversi percorsi (Spies e Van Berkel2001), come lavori sussidiati presso datori di lavoro o organizzazioni locali, lavori non pagatio attività formative.La varietà di tali percorsi mette bene in luce la varietà dei significati che possono assumere lepolitiche di attivazione. A questo proposito alcuni autori (Vanderborght 2002) hanno propostodi suddividere le politiche attivanti in quattro differenti categorie, le prime due rivolte alladomanda, le altre all’offerta: • interventi volti a ridurre i costi del lavoro per i lavoratori non qualificati; • creazione di lavori sostenuti da sussidi; • istituzione di crediti d’imposta; • creazione di programmi focalizzati all’istruzione e alla formazione e consulenze lavorative per le persone che ricevono i sussidi.Se guardiamo al caso olandese i risultati in termini di statistiche occupazionali sononotevoli36: il tasso di disoccupazione complessiva è infatti sceso nel 2002 al 2,4% (ibidem).Per questo si è parlato di “miracolo olandese”.Una componente generalmente riconosciuta di questo “miracolo” è rappresentata dalla grandespinta al lavoro part-time che ha fatto sì che i Paesi Bassi abbiano oggi la più alta percentualedi lavoro part-time dei paesi OCSE (Van Oorschot 2006). Questo processo è avvenuto anchecon l’estensione a questi lavoratori di tutti i diritti attribuiti ai lavoratori full-time: nel 1993 ilavoratori part-time hanno, infatti, ottenuto il diritto alle ferie pagate e ad un salario minimolegale proporzionale alle ore lavorate; mentre nel 1996 tale parità di trattamento è statainserita nel codice civile e in quello del lavoro. Questi interventi hanno fortemente stimolatola redistribuzione del lavoro, permettendo così a molti cittadini di combinare lavoro retribuitoe lavoro di cura (Vanderborght 2002).Invece le politiche di attivazione olandese, troppo incentrate sull’entrata immediata nelmondo del lavoro, non hanno intaccato la povertà di lungo termine. Anzi come recentementemesso in luce da Van Oorschot (2006) negli ultimi anni nei Paesi Bassi sono aumentate ledisuguaglianze di reddito, il numero di famiglie povere e la proporzione di lavoratori poveri eresta molto alta la quota di disoccupati di lunga data.Questo ha portato alcuni studiosi ha sostenere che tali interventi “attivanti” hanno finito perfocalizzarsi soprattutto su donne i cui mariti già lavoravano e, in generale, su chi ce l’avrebbefatta lo stesso; hanno cioè facilitato chi aveva le possibilità migliori in un periodo di crescitadi posti di lavoro. Si parla a questo proposito di “effetto scrematura” (Van Oorschot 2004). Lareintegrazione dei gruppi sociali più svantaggiati, come i migranti o anche i parzialmentedisabili, non è, invece, avvenuta. Anzi proprio a causa del sistema sanzionatorio checaratterizza il modello di workfare, il loro senso di isolamento sociale e di inutilità è36 Cfr. nota 33. 39
  • 40. aumentato e la loro autostima ulteriormente pregiudicata (Snell e De Boom 2008). Non a casoalcune categorie come quella dei malati cronici e dei disabili parziali incontrano maggioridifficoltà a rientrare nel mercato del lavoro.Sempre nei Paesi Bassi appaiono invece più promettenti alcune politiche che mirano agarantire una sicurezza del reddito ancorandola a forme di condizionalità ma nonnecessariamente all’accettazione di qualsiasi lavoro a tutti i costi. Uno di questi interventipermette ai comuni olandesi di attuare progetti di inclusione attraverso lavoro non pagato; aquesto proposito particolarmente interessante appare il caso di Rotterdam (Lind e HornemannMøller 1999, Van Berkel e Hornemann Møller 2002), dove i progetti di attivazione sono subase volontaria sociale e non sono mirati esclusivamente all’inclusione lavorativa.Il modello olandese appare dunque ben rappresentare la poliedricità del concetto diattivazione. Basti pensare anche al fatto che nel 1999 il governo olandese ha introdottol’Income Aecurity Act for Artists che, sotto certe condizioni, riconosce l’utilità sociale dellavoro di artista, garantendo per quattro anni il diritto a ricevere un reddito minimo, pur seinferiore ai livelli di assistenza sociale (Vanderborght 2002).Altri programmi specificatamente rivolti ad “attivare” i giovani si stanno sperimentando inEuropa. Concludiamo proprio passando a focalizzare l’attenzione su uno di questi, vale a direil programma CIVIS istituito in Francia nel 2005.4.4.3 Il caso francese. Il Programma CIVIS e la certificazione delle competenzeIn Francia ben il 75% dei giovani tra i 16 e 25 anni dipende in qualche modo da aiuti pubblici.Il programma CIVIS (Contrat d’insertion dans la vie sociale) istituito nel 2005 appare comeuno dei programmi più innovativi tra quelli che si occupano esplicitamente di giovani. Taleprogramma nasce nel 1998 come programma TRACE (TRajet d’ACces à l’Emploi) e sipropone di perseguire l’inserimento sociale e professionale dei giovani in difficoltà attraversol’ausilio della rete diffusa37 su tutto il territorio nazionale (600 strutture) delle “MissioniLocali” (Missions locales d’Insertion - ML) e dei “Servizi di informazione ed orientamentoprofessionale”, detti PAIO (Permanences d’Accueil d’Information et d’Orientation).Il giovane firma un contratto di inserimento nella vita sociale con la struttura che lo segue(ML o PAIO), impegnandosi ad assumersi le proprie responsabilità e a seguire unprogramma. Tale programma, che prevede la predisposizione di un percorso individualizzatodella durata di un anno (rinnovabile in determinate circostanze) e l’individuazione di unreferente unico, mette al centro le caratteristiche individuali, le condizioni di vita e familiaridei soggetti, i loro percorsi formativi e lavorativi. Per fare ciò il programma mira a fornirerisposte complesse e multidimensionali: opportunità di formazione, messa a disposizione dialloggi, soluzioni ai problemi di mobilità, informazione e aiuto per la ricerca di lavoro. Ilprogramma CIVIS si propone, inoltre, di collegare il giovane con le diverse opportunitàreperibili nel territorio attraverso la cooperazione di diversi attori locali e la mobilitazione diun’ampia gamma di strumenti e risorse.Ai partecipanti al programma viene erogato anche un sostegno al reddito (Allocation CIVIS,inizialmente chiamato BAE, Bourse d’Accès à l’Emploi): una indennità che può arrivare a300 euro al mese e che non può superare i 900 euro all’anno. L’introduzione di tale misura disostegno al reddito ha sancito il riconoscimento che la mancanza di risorse monetarie puòminare l’efficienza di alcuni percorsi di inclusione.Più in generale, il programma CIVIS esprime il riconoscimento da parte delle istituzionifrancesi dell’esistenza di una responsabilità collettiva nel supportare le capacità, l’autonomia38e l’acquisizione del senso di responsabilità dei giovani. Inoltre l’approccio multidimensionale37 La creazione di queste strutture è stata ispirata dalla pubblicazione del famoso rapporto Schwartz (1981)sullinserimento professionale e sociale dei giovani. 40
  • 41. che sottende il programma, il fatto cioè di non essere rivolto solo a combattere ladisoccupazione ma l’esclusione in generale, sembra adatto ad ovviare ai limiti delle“tradizionali” politiche per l’attivazione che mirano ad un’inclusione attraverso qualsiasilavoro, anche se degradante e stigmatizzante. Perché come ha sostenuto Schwartz nel suofamoso rapporto (1981): «per alcuni, anche se gli si trova un lavoro, niente è stato risolto».Dall’aprile 2005 all’aprile 2009 il numero dei giovani che hanno partecipato al programmaCIVIS è via via cresciuto sino ad arrivare a 733.260 unità39. Dei 465.456 che sono usciti dalprogramma il 37,9% ha trovato un lavoro a lunga durata (di almeno sei mesi). Unapercentuale rilevante per questo tipo di interventi.In generale si può sostenere che il programma CIVIS ha permesso di focalizzare l’attenzionesulla sicurezza temporale e sulla creazione di un ambiente composto da programmiistituzionali e risorse pubbliche40 capace di tenere in considerazione e di valorizzare i diversivincoli e risorse dei percorsi biografici di ciascun giovane (Farvaque e Salais 2002). Tuttifattori solitamente considerati inefficienti, secondo una prospettiva meramente economica, di“welfare to work”, ma che appaiono imprescindibili per riconoscere e valorizzare le capacitàdei giovani e il loro capitale umano, per aumentare ciò che il singolo soggetto può fare e puòessere (i doings e i beings - Sen 2002).Dal caso francese è opportuno evidenziare anche un altro importante intervento rivolto avalorizzare le capacità dei soggetti. Ci riferiamo al riconoscimento dell’apprendimento nonformale e informale (Validations des acquis41) che oltralpe conosce una lunga tradizione cherisale al 1985 (Vaccaro e Richini 2006).La possibilità di riconoscere formalmente gli apprendimenti conseguiti in diversi ambiti diesperienza del lavoratore, attraverso procedure di certificazione delle competenze rappresentaun importante strumento per incentivare i soggetti a strutturare percorsi formativi capaci diincentivare, ancora una volta, l’autonomia e il senso di responsabilità. Tale riconoscimento,tra le altre cose, permette anche di superare la logica del “tutto o nulla” dell’esame finale peril conseguimento del titolo, attraverso il riconoscimento di parti del processo formativo. Insecondo luogo permette la valorizzazione delle competenze acquisite nel luogo di lavoro.Il salto di qualità del sistema francese si è avuto con la legge del 2002 sulla “modernizzazionesociale” (L. 2002/73 del 17 gennaio) che consente a tutti coloro che hanno maturatoun’esperienza di lavoro di almeno tre anni e che per almeno quattro anni abbiano svoltoattività di tipo educativo, sociale, culturale, abbiano esercitato uno o più mandati comemembri di un governo locale, o che abbiano avuto responsabilità continuative di tipoassociativo, di rivolgersi a un giurì per ottenere una certificazione delle competenze acquisite.Inoltre, con questo provvedimento, i lavoratori possono usufruire di appositi congedi ebeneficiare di un accompagnamento, cioè di un aiuto, per costruire il proprio percorso diesperienze professionali e per preparare correttamente il proprio dossier di acquis.Quest’ultima misura appare particolarmente significativa42 per i soggetti più esposti alladiscontinuità professionale e più deboli dal punto di vista culturale.38 La sensibilità delle istituzioni francesi nei confronti dellautonomia dei giovani è stata manifestata anche dallarecente creazione (2001) di una Commissione nazionale per l’autonomia dei giovani.39 I principali finanziatori del programma, che ha un budget di 351 milioni di Euro, sono Stato, Regioni, FSE.40 Ormai è da più parti riconosciuto come il modello di welfare state francese, in termini di spesa sociale e dilivelli di copertura, stia mostrando una dinamica in senso universalistico superiore a quella degli altri paesieuropei continentali e inferiore soltanto ai paesi nord-europei (Palier 2005, Pace 2009).41 Termine con cui si indicano linsieme di conoscenze, abilità e saper essere che un individuo ha maturato in unambito professionale, sociale o formativo/educativo.42 Non mancano comunque difficoltà nellimplementazione di questo strumento: alcuni hanno messo in luce unascarsa conoscenza del dispositivo da parte dei potenziali utilizzatori, altri il fatto che sia molto impegnativo intermini di tempi e costi, altri che si tratta di uno strumento ancora troppo complesso, soprattutto per coloro chehanno livelli di istruzione più bassi (Vaccaro e Richini 2006). 41
  • 42. Anche in Inghilterra esistono diverse forme di riconoscimento delle competenze acquisite incontesti informali e non formali, anche riferite a tempi relativamente lontani o acquisite neltempo libero e nella vita famigliare, con particolare attenzione per il riconoscimento diesperienze acquisite attraverso i percorsi lavorativi, per esempio il modello Work BasedLearning della Middlesex University.Il sistema educativo e formativo dovrebbe giocare un ruolo centrale per controbilanciare(invece di rinforzare) le disuguaglianze sociali attraverso un’adeguata individuazione deibisogni formativi e una conseguente diversificazione dell’offerta formativa; e, perciò, ancheattraverso il riconoscimento e la valorizzazione dei percorsi di apprendimento non formale,come sollecitato anche recentemente dalle parti sociali europee (Forleo e Rossi 2003).Ne è un esempio il progetto YOUTHPASS, primo certificato europeo di qualificazione chericonosce le capacità acquisite attraverso l’educazione non formale. Attuato dallaCommissione Europea, è disponibile per tutte le persone che partecipano ad un progettoall’interno del programma “Gioventù in Azione”, ma rappresenta un modello che può essereutilmente adattato anche ad altri contesti di riconoscimento e certificazione delle competenze.Il certificato è suddiviso in otto competenze chiave: comunicazione nella madre lingua,comunicazione in una lingua straniera, imparare ad imparare, competenze matematiche ecompetenze di base scientifiche e tecnologiche, competenza digitale, competenzeinterpersonali, interculturali e competenze sociali e civiche, espressione culturale e spirito diimpresa.Tutto questo mette le premesse per valorizzare i percorsi individuali di formazione siaformale che informale e quindi, potenzialmente, per stimolare lo sviluppo delle capacitàindividuali attraverso l’apprendimento continuo durante l’intero ciclo di vita (il cosiddetto lifelong learning). Non appare casuale che i maggiori contributi in merito al riconoscimento ealla certificazione di competenze, acquisite in spazi non formali e informali, vengano proprioda Paesi come la Francia (Aubret 1999) in cui sono state adottate misure di reddito minimoche “liberano” spazi di riflessione e pianificazione del proprio futuro per i soggetti indifficoltà rispetto al mondo del lavoro e che si trovano, quindi, nella condizione di ripensarele proprie competenze. Appare evidente che un sussidio non condizionale permette di darepriorità, all’interno di tali riflessioni, ad un progetto di vita complessivo rispetto a esigenzeeconomiche contingenti. Tale prospettiva, più a lungo termine, contribuisce anche ad unascelta più consapevole e motivata dei propri percorsi formativi.Mettere al centro il tema della qualificazione formale e informale è particolarmente urgenteper un Paese come l’Italia che, per esempio, per quanto riguarda la formazione continuaspende un quinto di ciò che spende la Francia (0,30% del monte salari dei dipendenti delleimprese private contro l’1,6% della Francia, Vaccaro e Richini 2006), Paese in cui èriconosciuto esplicitamente il diritto individuale alla formazione. D’altronde è stato da piùparti riconosciuto il ruolo significativo che può giocare la formazione professionale nelcontribuire a prevenire l’intrappolamento dei soggetti nella marginalità o nella dipendenza dalwelfare. Per esempio Esping-Andersen et al. (1994) hanno evidenziato come in Danimarcaalcuni programmi di formazione professionale hanno aumentato le probabilità di uscita dalladisoccupazione del 30%; e addirittura del 50% quando ad essa si aggiunge una preparazioneanche teorica. 4.5. Conclusioni. Misure di reddito di base come soluzione per la precarietà giovanile?Oggi assistiamo ad una struttura di rischi che vede i giovani tra coloro che più degli altri sonoin balia dei rischi di povertà, basso reddito, disoccupazione e, a volte, intrappolamentonell’esclusione. Come sottolineato da Van Parijs e Vanderborght (2006), parlare di capacità e 42
  • 43. responsabilità dei giovani, in mancanza dei mezzi materiali necessari per esercitarle, significautilizzare parole vuote43. Per questo diversi autori (Casassas 2007, Standing 2008) hannosottolineato come occorra innanzitutto garantire maggiore indipendenza materiale e dunquepotere contrattuale a chi non ne ha. In questo senso, uno dei modi che appaiono più efficaci,particolarmente in questa fase di grande precarietà lavorativa e reddituale dei giovani (e nonsolo), è quello di adottare misure di reddito di base, legate ad un concetto di attivazione piùampio e non ristretto all’accettazione immediata di qualsiasi lavoro.‘Tradizionalmente” alcuni paesi europei hanno adottato politiche che puntano a supportarel’autonomia dei giovani (es. Paesi Bassi e Francia) mentre in altri paesi (del Sud d’Europacome l’Italia) la transizione all’età adulta non è considerata una responsabilità collettiva mauna questione prevalentemente famigliare e quindi fortemente dipendente dalle capacità dellefamiglie d’origine.Negli ultimi anni, invece, gran parte dei paesi europei sembra convergere nell’adozione dipolitiche sanzionatorie di workfare che focalizzano l’attenzione sulle responsabilità deigiovani e sulla loro attivazione “forzosa”. Quindi anche in paesi come l’Italia si stannointroducendo politiche che vincolano i (pochi) sussidi alla disponibilità a lavorare o apartecipare ad attività formative: cioè sanzioni, senza un’adeguata premialità.Come ha mostrato il caso olandese (cfr. 4.4.2), tali politiche, però, non sembrano in grado disupportare proprio i più svantaggiati che anzi molto spesso hanno visto peggiorare le propriecondizioni e le proprie possibilità.Inoltre le politiche per l’attivazione, troppo spesso esclusivamente limitate all’integrazionelavorativa, presuppongono un concetto di attività troppo ristretto. Come è stato più voltesottolineato (Van Parijs e Vanderborght 2006, Vanderborght 2002, Young 2000), occorrerimettere al centro una politica capace di reintrodurre una piena cittadinanza anche neimeccanismi di integrazione nel mercato del lavoro e di prendere atto che la nozione di attivitànon può essere ridotta al lavoro pagato in senso stretto, perché vi sono attività non pagatecome il lavoro di cura, la formazione o il lavoro volontario che contribuiscono ad ampliare laricchezza comune e la partecipazione attiva nella società (cosa che, peraltro, non fanno invecemolti lavori pagati). Attività culturali o di volontariato per esempio contribuiscono a sostenereuna cittadinanza attiva, a esprimere la propria energia creativa, a facilitare il dialogointerculturale e intergenerazionale, ad acquisire competenze extraformali e valori comedialogo e solidarietà. Capacità che, inoltre, potrebbero essere molto utili anche perl’inserimento dei giovani nel mondo lavorativo.Per supportare questa interpretazione delle politiche di attivazione dei soggetti, una dellepossibili soluzioni è l’introduzione di un’assicurazione sulla partecipazione, capace diincoraggiare l’accesso ad attività che permettano di essere utili agli altri e di mettere in atto leproprie capacità, uniche vie per ottenere un reale riconoscimento. E dare vita, così, veramentead uno stato sociale attivante (Vanderborght 2002). Un’assicurazione sul modello di quellaper la disoccupazione ma che non copra solo le situazioni di perdita di un lavoro remuneratoma tutte le forme di partecipazione sociale, anche non remunerate, purché socialmente utili.Con questa espressione si possono intendere, in una versione radicale, le attività formative, leattività famigliari e le attività direttamente utili per la collettività. In una versione ristretta di“utilità sociale”, solo quelle comprese nella terza opzione (Van Parijs e Vanderborght 2006).Una proposta analoga è stata formulata anche da Atkinson che ha parlato di “reddito dipartecipazione” (ibidem), intendendolo in un’accezione più ampia (che coinvolgerebbe cioèun maggior numero di persone) ma meno “generosa” ed incisiva.Queste proposte appaiono come possibili vie per supportare un concetto di attivazione che,allo stesso modo del programma CIVIS attuato in Francia, sia incentrato sulla valorizzazione43 In questi casi è sempre utile ricordare lart. 3 della Costituzione Italiana che assegna alla Repubblica il compitodi rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano la libertà e leguaglianza dei cittadini. 43
  • 44. delle specifiche situazioni e capacità personali e biografiche e che sia rivolto a supportarel’empowerment dei giovani (ibidem).Lo scopo di una politica di attivazione intesa in questo senso è quello di trasformare la“flessibilità subita”, in “flessibilità agita”, non più fonte di insicurezza e crisi, ma creatrice dispazi di libertà (Regione Lazio 2006); una flessibilità che permetta cioè di favorirel’autonomia dei percorsi sociali, occupazionali e formativi (anche grazie a politiche simili aquelle francesi o dell’Unione Europea di riconoscimento e valorizzazione delle competenze,cfr. 4.4.3) e che, così facendo, renda il posto fisso una costrizione invece di essere come oggi,l’unica possibile soluzione per evitare la precarietà lavorativa.Una flessibilità agita che, una volta superata la schiavitù del salario immediato e la paura dirimanere invischiati ai margini del mercato del lavoro o in mansioni lontane da capacità evocazione, permetta da un lato di valorizzare le diverse forme di partecipazione sociale(volontariato, percorsi formativi informali, lavoro di cura) e dall’altro di soddisfare lanecessaria flessibilità, e il continuo apprendimento, che il capitalismo cognitivo richiede(Lerner 2000).Così facendo sarebbe, dunque, possibile restituire ai giovani il tempo e la possibilità dirischiare e di partecipare attivamente nella società, “riattivando”, così, una generazione cheappare oggi sempre più bloccata, in “eterna” transizione verso la condizione di adulto. Unagenerazione che non riesce a dare il giusto contributo in termini di capacità, potenzialità einnovazione; come invece sarebbe sempre più necessario per la prosperità socio-economicadell’intero continente, come è stato più volte evidenziato anche dalla Commissione Europea(Commissione Europea 2007).Una maggior sicurezza economica, infatti, permetterebbe di intaccare quella che Lerner(2000) ha chiamato la mentalità da bunker, frutto della reazione alla paura e all’insicurezzagenerata dalla precarietà lavorativa. Avere una maggior sicurezza del reddito consentirebbe diesercitare il “diritto a prendere rischi”, senza avere la paura di rinunciare ad un salario (Tons2000) o di perdere tutti i mezzi di sussistenza in caso di fallimento. Protetti dal welfare state,si può osare di più. E questo vale ancora di più per un Paese come l’Italia, demograficamente(e non solo) sempre più “vecchio”.5. REDDITO DI CITTADINANZA E IMMIGRAZIONEDalla metà degli anni ’70 del secolo scorso circa si assiste all’avvento di un nuovo modellomigratorio su scala planetaria, caratterizzato da un’accelerazione e una globalizzazione dellemigrazioni internazionali (Castles e Miller 2003), ossia da un rilevante aumento dellemigrazioni in quanto tali, nonché dei paesi che sono sedi di migrazione/immigrazione o anchedi tutti e due i fenomeni contemporaneamente (Colatrella 2001), tanto che all’alba delSecondo Millennio tutte le nazioni industrializzate del mondo sono divenute paesi diimmigrazione, con un crescente protagonismo del continente europeo (Massey 2002).Si tratta dunque di un processo strutturale di portata storica, che sollecita un ripensamento deisistemi politici ed economici occidentali alla luce della crescente presenza dei lavoratorimigranti e del loro contributo alla vita economica (oltre che sociale) dei paesi di arrivo.Con riferimento al caso italiano, ad esempio, recenti ricerche hanno messo in luce come negliultimi anni l’apporto dei lavoratori stranieri sia diventato sempre più importante, non solo sulversante produttivo, ma anche su quello fiscale, contributivo e dei consumi. La relazioneannuale della Banca d’Italia relativa al 2008 stimava infatti che nel 2006 gli stranieri, cherappresentavano circa il 5% della popolazione residente, contribuivano per circa il 4% alle 44
  • 45. entrate derivanti dall’imposta personale sul reddito44, dall’IVA e dalle accise, dai contributisociali e dall’IRAP sul settore privato (complessivamente oltre il 70% del totale delle entrate)e assorbivano circa il 2,5% della spesa per istruzione, prestazioni pensionistiche, sanitarie e asostegno del reddito (complessivamente pari a circa il 60% della spesa primaria) (Bancad’Italia 2009). Un contributo al welfare, dunque, quasi doppio rispetto ai benefici ricevuti.Anche da un recente studio della Caritas sul tema emerge l’impatto positivo della presenzaimmigrata sul sistema fiscale italiano, analizzato rispetto al lavoro dipendente e autonomo eall’acquisto e mantenimento di un’abitazione. Le stime dello studio, seppur parziali (non sonostate ricomprese l’IRAP e l’IVA), danno un totale di imposte generate dalla presenzaimmigrata pari a più di 3,6 mld di euro. Fonti accreditate, quale il Rapporto 2007 dellaUnioncamere, inoltre, hanno valutato il “PIL degli stranieri” nella misura dell’8,8% del valoreaggiunto italiano, in continua e costante crescita rispetto all’anno precedente (in cui siattestava al 6,1%). La conclusione a cui pervengono gli autori della ricerca Caritas, dunque, èche gli immigrati, oltre ad essere una preziosa ed irrinunciabile risorsa nel mercato del lavoro,si “pagano”, tramite le entrate fiscali che assicurano allo Stato, i servizi a loro rivolti, e moltoprobabilmente risultano anche a credito (Catania e Pavolini 2008, p. 312).La crescente presenza dei migranti nei paesi occidentali, cittadini dunque di fatto dal punto divista economico anche se spesso non ancora pienamente dal punto di vista giuridico epolitico, è all’origine del recente sviluppo di una serie di contributi che, all’interno dellaletteratura internazionale sul reddito di cittadinanza, pongono la questione della necessità diinclusione degli immigrati in misure di questo tipo (si tratta soprattutto dei lavori di Dore2002, Pioch 2002, Ramji 2002, Boso et al. 2006, Howard 2006).Attraverso una rassegna di tali lavori, ma anche di altri contributi che analizzano la più ampiaquestione del rapporto tra immigrazione e welfare state, questo paragrafo analizzerà leprincipali tematiche affrontate dalla letteratura su reddito di cittadinanza e immigrazione45: seil possesso della cittadinanza formale debba essere o meno una discriminante nell’accesso alreddito di cittadinanza, se il reddito di cittadinanza debba essere istituito a livello nazionale,europeo o mondiale, se l’istituzione del reddito di cittadinanza e più in generale di misure direddito di base a livello nazionale o europeo causino o meno un “effetto magnete” neiconfronti dei migranti, e, più in generale, se l’immigrazione sia un fenomeno negativo opositivo per il welfare state.5.1. Reddito di cittadinanza per quali cittadini?Il reddito di cittadinanza è, lo dice la parola stessa, un reddito che dovrebbe spettare a chi è“cittadino”. Ma, in un’epoca di grandi migrazioni internazionali, è esattamente sulladefinizione di cittadinanza che si gioca la partita fondamentale dei criteri di inclusioneall’interno di una società e della necessaria operazione di ridefinizione degli stessi in unperiodo di rilevanti cambiamenti.La cittadinanza è una nozione strategica per chi voglia studiare il funzionamento delleistituzioni democratiche (Zolo 1994), poiché si tratta di una categoria fondamentale siadell’analisi giuridica, che guarda alla titolarità di diritti e doveri, che di quella socio-politica,che si concentra sulle ragioni pregiuridiche dell’appartenenza o dell’esclusione dal contesto44 Il più basso livello dei redditi dei migranti rispetto agli autoctoni, che si traduce in un minor gettito fiscale,viene compensato da una struttura del welfare italiano orientata prevalentemente (circa all’80% della spesa)verso le prestazioni previdenziali e i servizi socio-sanitari per gli anziani: di questa struttura, gli immigratibeneficiano oggi solo in minima parte, anche perché la normativa in vigore permette loro il pensionamentosoltanto al compimento dei 65 anni (Stuppini 2009).45 Le letteratura in questione si focalizza infatti per lo più sul reddito di cittadinanza, e solo marginalmente sumisure più ampie di reddito di base. 45
  • 46. politico (Pricolo 2002). Il concetto di cittadinanza ha infatti prevalentemente due accezioni: illegame con uno Stato (nationality o cittadinanza formale) e l’insieme di diritti e dovericonnessi alla cittadinanza formale, come il diritto di voto, il rispetto delle leggi, ecc.(citizenship o cittadinanza sostanziale) (Bauböck 1994). La cittadinanza sostanziale andrebbepoi ulteriormente distinta nelle sue due accezioni di status (titolarità di diritti e doveri) e dipratica, azione (i modi di impegno quotidiano in pratiche sociali) (Neveu 1993), ossia quelleche Gerard Delanty chiama rispettivamente la cittadinanza legalistica e quella democratica(Delanty 2000). La cittadinanza, dunque, è composta di diverse dimensioni, sintetizzabili in«diritti, doveri, partecipazione e identità» (Delanty 2000, p. 4).Ebbene, questa “spia” della qualità delle nostre democrazie ultimamente si è accesa. Da unaquindicina d’anni a questa parte, infatti, il tema della cittadinanza è riemerso con forza alcentro del dibattito teorico e politico sulle società occidentali. Dietro a questa riscoperta visono numerose ragioni, tutte in qualche modo legate al fatto che la cittadinanza, e quindil’insieme dei meccanismi di redistribuzione, riconoscimento e partecipazione checostituiscono le basi della coesione sociale e dell’appartenenza esistenti fino ad ora nelledemocrazie occidentali, è attualmente messa in discussione da una serie di trasformazioni inatto. L’impennata che ha caratterizzato la mondializzazione dell’economia a partire dalla metàdegli anni ’70 del secolo scorso, l’aumento dell’esclusione e della povertà, l’incremento dellemigrazioni internazionali e l’integrazione europea sono alcune di queste trasformazioni,peraltro strettamente intrecciate (Kazepov e Procacci 1998) 46.I processi di globalizzazione, in particolare, stanno rendendo obsoleta la sovrapposizione tranazionalità e cittadinanza (sovrapposizione che costituisce un elemento fondante dellacittadinanza moderna sin dalla sua nascita, alla fine del Settecento). Essi infatti minano loStato-nazione e il welfare state su due “fronti”: sovranazionale, per il sempre maggior numerodi questioni che sfuggono all’autorità dei vertici politici dello Stato, e infranazionale, per ilmoltiplicarsi di “non cittadini” all’interno dei confini degli Stati europei (dato che l’attualeaumento delle migrazioni internazionali è connesso con i processi di globalizzazione).L’aumento degli immigrati all’interno delle democrazie europee sta infatti contribuendo aminare la legittimità delle istituzioni politiche e, in un ultima analisi, della sovrapposizionecittadinanza formale - cittadinanza sostanziale. In un volume di fondamentale importanza,pubblicato nel 2000, così Stephen Castles e Alastair Davidson formulavano i terminiprincipali della questione:Milioni di persone sono private di diritti poiché non possono divenire cittadini del Paese in cuirisiedono. Ancora più numerosi, tuttavia, sono coloro che hanno lo status formale di membri delloStato nazionale ma mancano di molti dei diritti che si è soliti pensare discendano da questacondizione. Confini porosi e identità multiple erodono le linee di appartenenza culturale checostituiscono il necessario accompagnamento dell’appartenenza politica. Ci sono sempre più cittadiniche non appartengono, e questa circostanza mina a sua volta la base dello Stato nazionale come luogocentrale della democrazia (Castles e Davidson 2000, p. VIII).La crescente presenza di migranti è all’origine di due fattori che, secondo Donati (1994),stanno accentuando la crisi del welfare state:1) il processo di una progressiva inclusione statuale manifesta effetti perversi: la cittadinanzapuò diventare un privilegio se vincoliamo le prestazioni dello Stato assistenziale allacittadinanza intesa in senso classico, data la sempre maggior percentuale di non-cittadini inquesta accezione;2) l’affermarsi di una nuova società multietnica e multiculturale mette in discussione lastandardizzazione delle prestazioni di cittadinanza.46 Su questa tematica si vedano anche le riflessioni fatte nel par. 3. 46
  • 47. Ecco che allora “cittadinanza” non fa più rima con inclusione, ma con esclusione. Lacittadinanza, però, è incompatibile con il privilegio: fino a quando ci sono individui che nonhanno diritti di partecipazione sociale e politica, i diritti dei pochi che ne fruiscono nonpossono considerarsi legittimi (Dahrendorf 1995, pp. 33-34).Sono riflessioni di questo tipo che guidano i ragionamenti degli autori che si interrogano suquali criteri debbano essere adottati per l’attribuzione del reddito di cittadinanza in un’era dimobilità internazionale della forza lavoro.Roswitha Pioch, ad esempio, afferma che la questione del reddito di cittadinanza variconsiderata in un periodo, come quello attuale, in cui lo Stato nazione è sottoposto acrescenti vincoli internazionali. La sua tesi è che in un’epoca in cui i welfare state nazionaliperdono controllo sui loro confini nazionali, i criteri che definiscono chi ha diritto ad unreddito di cittadinanza sono divenuti discutibili. L’autrice si domanda di conseguenza: «allaluce delle migrazioni internazionali, la cittadinanza costituisce ancora un criterio adeguato perl’attribuzione di un reddito di cittadinanza? Chi dovrebbe avere diritto al reddito dicittadinanza in tempi di crescente mobilità internazionale, in cui un consistente numero dipersone non soddisfa i requisiti per la cittadinanza?» (Pioch 2002, p. 2).La sua risposta, in parte implicita già nella domanda, è che nell’era della globalizzazione edell’aumento delle migrazioni internazionali il possesso della cittadinanza formale non puòpiù essere un criterio dirimente per l’attribuzione dei diritti sociali in generale e del reddito dicittadinanza in particolare. Questa consapevolezza, secondo l’autrice, apre il problema dicapire quali altri criteri possano essere utilizzati per individuare chi può essere destinatario diun reddito di cittadinanza. Pioch accenna a questo proposito al concetto di denizen, introdottoda Thomas Hammar (1990) con riferimento alla condizione degli immigrati che, in possessodella residenza e di un titolo di soggiorno, sono titolari di una sorta di “cittadinanza a metà”che attribuisce loro un numero limitato di diritti civili, politici e sociali. Sostenere chedebbano essere titolari del reddito di cittadinanza anche i migranti residenti ci pone però a suavolta innanzi al problema che esistono diversi status tra tali immigrati: come regolarsi adesempio con i rifugiati o i richiedenti asilo? La studiosa pone la questione ma non dàindicazioni precise a riguardo, limitandosi a concludere il suo contributo con l’affermazioneche in tempi di mobilità internazionale le proposte di reddito di cittadinanza devono includerenon solo i cittadini ma anche i migranti che risiedono nei welfare state nazionali. A sostegnodi tale posizione, l’autrice riporta un’affermazione di Guy Standing: un lavoro dignitosorichiede una sicurezza basilare, o la vera libertà è negata; un lavoro dignitoso si sviluppa solose le persone comuni hanno la capacità di dire “no” (Standing 2002), cosa che secondo Pioch«dev’essere vera anche per i lavoratori migranti» (Pioch 2002, p.8). Secondo la studiosa,infatti, il reddito di cittadinanza è uno strumento per colmare il gap tra esclusi ed inclusi nelmercato del lavoro in un’epoca in cui il pieno impiego si sta riducendo, e gli Stati che lointroducono anche per gli immigrati sono maggiormente preparati ad evitare l’esclusionesociale delle minoranze etniche.Anche gli altri lavori che affrontano specificatamente la questione dell’opportunità di limitareo meno l’accesso al reddito di cittadinanza ai soli cittadini in senso formale propendonodecisamente per la seconda ipotesi. Alex Boso, Irkus Larrinaga e Mihalea Vancea, conargomentazioni del tutto simili a quelle già riportate all’inizio di questo sottoparagrafo (5.1.),sostengono che l’aumento delle migrazioni internazionali, la globalizzazione e soprattuttol’incremento delle disuguaglianze tra paesi ricchi e poveri sfidano il modello convenzionale dicittadinanza nazionale, e che molti dei cosiddetti “problemi degli immigrati” svanirebbero se irequisiti formali di appartenenza ad uno Stato-nazione fossero estesi tramite criteri diinclusione sociologicamente più sostanziali (Boso et al. 2006). Secondo gli autori, nelladiscussione sulla cittadinanza bisogna pensare all’introduzione di nuovi diritti economici esociali che diano una risposta alla situazione di vulnerabilità e dipendenza degli immigrati, e 47
  • 48. un reddito di cittadinanza che garantisca l’esistenza materiale sarebbe un primo passo inquesta direzione (Boso et al. 2006, p. 12). La conclusione è dunque che il reddito dicittadinanza dev’essere esteso anche agli immigrati in possesso di regolari titoli di soggiorno,compresi coloro che vengono invocando quello che nel linguaggio repubblicano sichiamerebbe il “diritto di ospitalità” 47 (rifugiati politici, titolari di un permesso di soggiornoper motivi umanitari, ecc.), anche perché «escludere gli immigrati, i quali contribuiscono inmodo consistente a mantenere il sistema dei servizi sociali, sarebbe riprovevole secondoqualsiasi criterio di giustizia distributiva» (Boso et al. 2006, p. 14).Lo statunitense Michael W. Howard (2006) integra le argomentazioni a favore dell’estensionedel reddito di cittadinanza ai migranti. Innanzitutto, secondo l’autore, limitare il reddito dicittadinanza solo ai titolari della cittadinanza formale avrebbe in parte solo l’effetto dispostare il problema: ad esempio quando Clinton, nel 1996, ha varato una riforma del welfareche restringeva l’accesso ad alcune previdenze sociali federali solo ai cittadini, si è assistito adun ingente incremento delle domande di cittadinanza da parte degli immigrati. In secondoluogo (e qui l’argomentazione dell’autore si situa in continuità con i contributi precedenti)restringere il reddito di cittadinanza solo ai cittadini è una soluzione non etica e non fattibile,poiché a persone che sono state legalmente ammesse, autorizzate a risiedere e a lavorare e acui spesso è richiesto di pagare le tasse, non si possono negare i benefici di una pienamembership, anche se non sono cittadini (Howard 2006). Non solo, ma sarebbe anche unasoluzione difficilmente praticabile: se negli USA i tentativi di restringere i diritti sociali neiconfronti dei migranti hanno incontrato difficoltà di vario tipo, negli Stati appartenentiall’Unione europea riservare un ipotetico reddito di cittadinanza solo ai cittadini sarebbepraticamente impossibile, poiché il frame legislativo comunitario garantisce già una serie didiritti sociali ai migranti, quantomeno a coloro che provengono da un altro Stato membro (cfr.sottopar. 5.2).Restringere l’accesso al reddito di cittadinanza ai soli cittadini, infine, secondo l’autoreavrebbe anche degli effetti negativi sul mercato del lavoro. Lo stipendio di alcuni lavoridiminuirebbe, poiché i destinatari del reddito di cittadinanza sarebbero disposti a svolgerlianche prendendo una paga minore, dato che sommandola al reddito di cittadinanza avrebberocomunque un reddito sufficiente al proprio mantenimento. Allo stesso modo, diventerebberoaccessibili ai titolari del reddito di cittadinanza alcuni impieghi part-time, che in assenza delreddito di cittadinanza non sarebbero stati sufficienti a garantire loro un introito adeguato.Contemporaneamente, però, gli stipendi per i lavori peggiori (meno pagati, pericolosi,insalubri) potrebbero salire, dato che i destinatari del reddito di cittadinanza sarebberomaggiormente in condizione di rifiutarli. Tutto questo avrebbe delle conseguenze negative peri lavoratori immigrati, costretti o ad accettare lavori con salari molto più bassi di quelli cheavrebbero trovato se non fosse stato istituito il reddito di cittadinanza per i cittadini, o asvolgere lavori pagati bene ma caratterizzati da condizioni fortemente penalizzanti. Ilavoratori migranti, dunque, si troverebbero ancora più segregati di quanto siano attualmentenelle mansioni più sgradite: si creerebbe in definitiva un mercato del lavoro a due livelli chenon potrebbe che risolversi in condizioni di lavoro peggiori per coloro che non usufruirebberodel reddito di cittadinanza. I lavoratori immigrati sarebbero di fatto sfruttati a beneficio deidestinatari del reddito di cittadinanza, una situazione per la quale non vi sarebbe alcuna47 Il concetto repubblicano del “diritto di ospitalità”, a cui si riferiscono gli autori, è affermato da Immanuel Kantnel suo saggio “Per la pace perpetua”, pubblicato nel 1795, in cui il filosofo enuncia tre principi necessari perconseguire la pace tra le nazioni. Il “diritto di ospitalità”, enunciato nel terzo principio, sostiene che ognistraniero deve avere diritto ad un soggiorno quantomeno temporaneo nel Paese di arrivo, se il rifiuto di taleospitalità metterebbe in pericolo la sua vita: ed è proprio questa, secondo gli autori, la situazione di moltimigranti economici nell’era attuale, che nel loro Paese non avrebbero di che vivere. L’idea kantiana del diritto diospitalità è stata ripresa anche da studiosi come Jacques Derrida, Zygmunt Bauman, Ulrich Beck e SeylaBenhabib. 48
  • 49. giustificazione (Howard 2006).Anche un recente lavoro di Gorka Moreno Màrquez conferma che, nel dibattito internazionalesul reddito di cittadinanza, alla questione relativa al diritto o meno degli immigrati di ricevereil reddito di cittadinanza la maggioranza delle proposte (per non dire tutte) rispondonoaffermativamente, sostenendo che, poiché i migranti pagano le tasse e collaborano allacreazione di ricchezza all’interno di un Paese, non vi è alcun impedimento pratico o morale alfatto che possano essere destinatari di questa prestazione o di qualsiasi altra in questo ambito.Un’altra questione, per lo studioso basco, è invece quella delle migrazioni irregolari: in questocaso il dibattito è più conflittuale, ed è difficile che possano essere messi in piedi meccanismiadeguati per questo proposito. In ogni caso, il dibattito relativo al trattamento dei migrantiirregolari non è circoscritto solo al reddito di cittadinanza bensì ha una portata molto piùvasta, dunque non è il caso di approfondirlo dettagliatamente in un contributo focalizzatoprevalentemente sulla misura del reddito di cittadinanza (Moreno 2008).5.2. L’unità di distribuzione del reddito di cittadinanzaGli elementi di crisi e di cambiamento che stanno interessando la configurazione nazionaledella cittadinanza a causa di elementi come la globalizzazione, l’integrazione europea e lemigrazioni internazionali, investono ovviamente anche una della sue dimensioni piùspecifiche, ossia la cittadinanza sociale. Un’altra questione affrontata dagli studiosi cheanalizzano il rapporto tra reddito di cittadinanza e immigrazione è dunque la seguente: «allaluce dei vincoli internazionali, i welfare state nazionali si possono ancora considerare l’unità[territoriale] di distribuzione più adeguata» (Pioch 2002, p. 2), o bisogna piuttosto individuarealtri livelli, come quello europeo o addirittura mondiale?Si tratta di una questione di indubbio rilievo, considerando che importanti studiosi dellacittadinanza sociale e dei sistemi di welfare mettono in luce come i confini del welfare statenazionale siano effettivamente minati dall’emergere di nuovi livelli di regolazione, comequello rappresentato dall’Unione europea (Ferrera 2004, Roche 2002).Secondo Maurizio Ferrera, a partire dalla prima metà degli anni ’70 il processo diintegrazione europea ha operato nella direzione di assottigliare e indebolire i confiniterritoriali della cittadinanza, con implicazioni significative per i diritti sociali. Attraversodirettive, regolamenti e sentenze della Corte, i diritti sociali (e le corrispettive obbligazionifiscali e contributive) sono stati progressivamente disgiunti dal possesso della nazionalitàrelativa al Paese di fruizione e collegati semplicemente allo status di lavoratore o di residente.L’adozione del Regolamento 1408/71 sul coordinamento dei regimi di sicurezza sociali hacostituito il punto di partenza di questo processo, che ha registrato una sensibile accelerazionedopo l’Atto unico europeo del 1987. I cittadini di qualsiasi Paese membro che si trasferiscanoin un altro Paese membro non possono essere discriminati in quanto stranieri e devonoricevere lo stesso trattamento riservato ai nazionali per quanto riguarda i diritti sociali (Ferrera2004, pp. 106-107).Per ciò che concerne i migranti extracomunitari, un passo in avanti è stato fatto conl’introduzione del principio della non discriminazione sul terreno dei diritti sociali per icittadini di paesi terzi nel maggio 2003, attraverso un emendamento del Regolamento1408/71. In tema di lavoro e protezione sociale, dunque, i migranti extracomunitari che sitrovano all’interno dell’Unione godono ora degli stessi diritti (e doveri) riconosciuti aicittadini Ue, purché siano legalmente residenti in uno dei paesi membri48. E’ da notare,48 In Italia, ad esempio, il Testo Unico sull’immigrazione del 1998 (peraltro precedente all’emendamento del2003) afferma che «Gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata noninferiore ad un anno, nonché i minori iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di soggiorno, sonoequiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, diassistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i 49
  • 50. tuttavia, che gli extracomunitari non godono del diritto di libera circolazione, poiché i singolipaesi membri controllano ancora in pieno le norme di residenza legale sul proprio territorio daparte dei migranti non comunitari49, cosa che rende gli extracomunitari «denizens di serie B»(Ferrera 2004, p. 118). Un segnale positivo, secondo Ferrera, è rappresentato dalla tendenzaverso la piena costituzionalizzazione dei diritti di cittadinanza a livello europeo, testimoniataad esempio dal fatto che il Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 ha adottato unaCarta dei diritti fondamentali, significativamente riconosciuti a tutti gli individui (dunque nonnecessariamente ai cittadini) che si trovano legalmente residenti entro il territorio dell’Ue.Inoltre, il progetto del Trattato costituzionale elaborato nel corso del 2003 dalla Convenzionesul futuro dell’Unione europea istituisce anche un nuovo “diritto di libera residenza” per icittadini Ue, che, secondo l’autore, potrebbe dare il colpo di grazia a quelle prerogativenazionali in materia che ancora operano a difesa del sancta sanctorum della solidarietà socialenazionale, ossia l’assistenza. Ferrera arriva ad affermare che l’ancoramento del diritto diresidenza in capo all’Ue, e non più alle autorità dello Stato-nazione, avrebbe un forte poteredestrutturante, ma potrebbe, proprio per questo, anche creare un quadro di opportunità perl’istituzione di un qualche primo schema solidaristico su scala continentale: ad esempio unoschema di reddito minimo garantito contro la povertà e l’esclusione, secondo quantoauspicato e proposto da alcuni (come Schmitter e Bauer 2001). Un simile scenario potrebbetrovare alimento normativo anche dall’art. 34 comma 3 della Carta di Nizza 50, soprattutto nelcaso in cui quest’ultima diventasse parte integrante della nuova Costituzione (Ferrera 2004, p.123)51.Ciò a cui ci troviamo di fronte in questo momento, comunque, secondo Ferrera, non èl’affermazione di un’improbabile cittadinanza sociale post-statuale o post-nazionale (ancheperché i paesi membri mantengono notevoli prerogative circa la definizione e le modalità difunzionamento operativo dei diritti sociali entro i propri confini), quanto piuttostoun’emergente configurazione di diritti sociali “aperti” e “multilivello”. La consapevolezza cheil problema politico di oggi è come forgiare un modello alternativo, post-industriale dicittadinanza sociale e uguaglianza (Esping-Andersen 1996), e che i processi di rinnovamentodella cittadinanza sociale a livello nazionale nelle società europee all’inizio del Ventunesimosecolo necessiteranno sempre più di tenere in conto il livello transazionale europeo dicittadinanza (Roche 2002), dunque, non deve far dimenticare come per ora lo Stato nazionaledetenga ancora un significativo potere in materia.I ragionamenti dei teorici del reddito di cittadinanza sono coerenti con quanto detto finora: latesi dominante tra chi si interroga sul rapporto tra reddito di cittadinanza e migrazioni è chel’istituzione di un reddito di cittadinanza a scala mondiale (o, in seconda battuta, europea)sarebbe la cosa migliore e anche più giusta, ma che, almeno per ora, l’istituzione a livellonazionale pare la più realistica.L’istituzione di un reddito di cittadinanza su scala globale avrebbe senz’altro un effettobenefico sui migranti internazionali o potenziali tali, poiché renderebbe tale fascia disordomuti, per i ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti» (art. 41 del T.U. 286/98). Non sempre peròquesti principi vengono rispettati, dato che ad esempio la legge 448 del 1998 limita la previsione di un assegnofamiliare ai nuclei con almeno tre figli ai soli cittadini italiani (art. 65).49 Nel caso di cittadini di altri paesi Ue la discrezionalità esiste ancora, ma è stata fortemente limitata: la libertàdi circolazione a scopi di lavoro in seno al territorio dell’Unione è protetta dai Trattati e sorvegliata dalle autoritàsopranazionali, soprattutto la Corte.50 L’art. 34, comma 3 della Carta di Nizza recita: “Al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà,l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa, volte a garantireun’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite daldiritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali”.51 Come noto, a seguito del fallimento del progetto di Costituzione europea, è stato successivamente deciso diredigere un nuovo Trattato semplificato, privo di connotati costituzionali e da approvare solo per viaparlamentare: il Trattato di Lisbona, firmato dai capi di Stato e di Governo il 13 dicembre 2007. 50
  • 51. popolazione meno ricattabile e meno vulnerabile, sia nei confronti dello sfruttamentolavorativo nei paesi di arrivo, sia (per i potenziali migranti) nei confronti di migrazioni forzateindotte dalla situazione di indigenza. Vidya Ramji (2002) illustra bene il secondo punto conriferimento alle donne, spesso caratterizzate da un basso capitale umano, che migrano delKerala (India) nei paesi del Golfo per fornire soprattutto lavori di cura. Emerge una differenzaquando ad emigrare sono donne che dispongono di una buona sicurezza economica: mentrequeste riescono a portare a termine il loro progetto migratorio con successo, infatti, le donneche non dispongono di mezzi economici entrano in un circolo vizioso di sfruttamento eindebitamento, oltre che di disgregazione della famiglia di origine. Esse sono infatti costrettead indebitarsi per partire, ma i loro datori di lavoro nei paesi del Golfo spesso non rispettanole condizioni contrattuali pattuite, impedendo loro di ripagare il debito contratto. Nelfrattempo, il più delle volte nella loro famiglia di origine sorgono problemi (alcolismo delmarito, figli che interrompono il percorso scolastico, ecc.) che le spingono a ritornare,trovandosi in condizioni economiche peggiori di quelle di partenza, che a un certo punto lecostringono a ripartire. Per Ramji, dunque, il reddito di cittadinanza servirebbe a tutelarequesta fascia debole di persone da abusi e ricatti, riconoscendo inoltre il valore economico delloro lavoro di cura anche nel Paese di origine: «la sicurezza di un reddito fa la differenza nellavita delle persone. Ogni welfare state deve soddisfare i bisogni dei suoi membri vulnerabili, ele donne migranti sono tra questi» (Ramji 2002, pp. 15-16). Per l’autrice l’optimum sarebbeche, oltre a garantire un reddito minimo a queste donne, lo Stato le aiutasse anche adaccrescere il loro capitale umano, in modo da aumentare le possibilità che riescano a reperireun’attività economica nel Paese di origine, posizione del tutto in sintonia con le riflessioni diAmartya Sen sull’importanza delle capabilities (Sen 2000). Le riflessioni di Ramji sulledonne del Kerala valgono ovviamente anche per le donne migranti, provenienti per lo più daipaesi dell’Est Europa, che vengono impiegate nel lavoro di cura in Italia e in altri paesidell’Europa occidentale (sul caso veneto si veda ad esempio Mazzacurati 2006).Sebbene da un punto di vista teorico l’istituzione del reddito di cittadinanza a livello mondialesarebbe effettivamente adatta a fornire risposte alle migrazioni internazionali e al problemadella povertà (Boso et al. 2006), diminuendo così anche la paura di una welfare immigration(Pioch 2002), istituire un reddito di cittadinanza a livello planetario, secondo la maggioranzadegli autori considerati, appare impraticabile politicamente (Boso et al. 2006) e di fatto pocorealistico, poiché non esistono al momento istituzioni a livello mondiale in grado diraccogliere gli introiti fiscali e di amministrare un reddito di cittadinanza, e non vi è neppureun accordo globale su un principio di redistribuzione del reddito (Howard 2006).Considerazioni analoghe valgono per un’eventuale attivazione del reddito di cittadinanza alivello europeo (opzione che pare invece sostenuta da Maurizio Ferrera, come abbiamo visto),poiché la programmazione e gestione delle politiche sociali ha luogo ancora prevalentementea livello nazionale (Boso et al. 2006, p.13) e perché la diversità economica e istituzionaledegli Stati membri rende poco realistica un’armonizzazione delle politiche, costituendo unimpedimento al raggiungimento di un accordo su come implementare un reddito dicittadinanza su scala europea (Pioch 2002). Pioch aggiunge però anche che, se uno statodell’Ue introduce il reddito di cittadinanza, sarebbe bene che anche tutti gli altri stati membrilo facessero, se sono disposti ad accordarsi su uno standard sociale minimo. Questo perché ildiritto alla mobilità della forza lavoro garantito dalle normative Ue ai migranti comunitarifarebbe sì che uno Stato che introduce il reddito di cittadinanza debba necessariamenteestenderlo anche ai migranti comunitari, cosa che potrebbe ingenerare un “effetto magnete”(affronteremo questa problematica nel prossimo sottoparagrafo). Howard (2006), per lo stessomotivo, suggerisce di abbinare l’introduzione di un reddito di cittadinanza a livello nazionalecon la previsione di una forma minore di reddito di cittadinanza a livello europeo.Se il futuro della cittadinanza in generale e della cittadinanza sociale in particolare appare 51
  • 52. quello di una progressiva rilevanza dei livelli sovranazionali di governo per la garanzia dideterminati diritti, dunque, il presente ci impone di prendere in considerazione il più realisticolivello nazionale per la sperimentazione dei progetti relativi al reddito di cittadinanza. Amaggior ragione, un altro livello possibile di sperimentazione (non a caso molto praticato) èquello locale, tanto più che la tendenza emergente in molti paesi va nella direzione di unasempre più accentuata regionalizzazione (o addirittura municipalizzazione) delle politiche diwelfare concernenti l’assistenza sociale (Ferrera 2004, Howard 2006), ossia quelle che, adifferenza delle prestazioni assicurative, sono finanziate attraverso il gettito fiscale, comeappunto il reddito di cittadinanza.5.3. L’ “effetto magnete”La letteratura di riferimento, come abbiamo illustrato nei due paragrafi precedenti, è concordenell’affermare che un progetto di reddito di cittadinanza debba includere anche gli immigratiregolarmente presenti, e che, almeno per ora, l’ipotesi più realistica sia la sua introduzione alivello nazionale.Tutto ciò, però, secondo alcuni autori apre immediatamente quello che viene definito un«dilemma» tra politiche generose di welfare a livello nazionale o anche europeo (tra la qualisi inserisce appunto il reddito di cittadinanza) e politiche migratorie di controllo 52caratterizzate da apertura (Galston 2000, Pioch 2002, Howard 2006). L’introduzione delreddito di cittadinanza all’interno di un Paese, infatti, eserciterebbe un “effetto magnete” neiconfronti dei migranti, che, in presenza di una politica di open borders, si recherebberomassicciamente nel Paese in questione, con la possibilità di minare la tenuta del sistema diwelfare.Sulla scorta di queste considerazioni, Michael Howard (2006) afferma che i sostenitori delreddito di cittadinanza possono giustificare politiche migratorie di controllo restrittive e/o unperiodo di attesa degli immigrati per l’accesso al reddito di cittadinanza, ma solo nella misuranecessaria a prevenire il peggioramento delle condizioni degli autoctoni più svantaggiati, esolo se tali provvedimenti sono concepiti come temporanei e collocati all’interno di unpercorso volto al raggiungimento della giustizia globale (il punto di arrivo, infatti, secondol’autore, dovrebbe essere quello dell’instaurazione di un reddito di cittadinanza su scalaplanetaria). Howard aggiunge inoltre che intervenire sulle politiche di controllo dellemigrazioni è più difficile che agire sulla temporanea restrizione del diritto all’ottenimento delreddito di cittadinanza nei confronti degli immigrati: negli USA, ad esempio, in seguito alrafforzamento del controllo ai confini col Messico le immigrazioni non sono diminuite, bensìsono continuate attraverso vie più pericolose, con maggiori rischi per i migranti. Se si agiscesolo applicando un rigido controllo dei confini, conclude l’autore, si paga un prezzo elevato,in vite umane ma anche in denaro, e si può avere un esito controproduttivo, poiché gliimmigrati già all’interno del Paese sono disincentivati a tornare a casa (Howard 2006, p. 10).Pioch (2002) affronta la questione con riferimento all’Unione europea: secondo l’autrice, ilprocesso di integrazione europea, e, in particolare, l’adozione del già citato Regolamento1408/71 (cfr. sottopar. 5.2.), minano la fattibilità di un’introduzione del reddito di cittadinanzasu scala nazionale all’interno di un Paese membro, perché l’attribuzione di diritti sociali ailavoratori comunitari comporterebbe l’obbligo per tale Paese di estendere il reddito di52 Con l’espressione “politiche migratorie” si intendono due tipi di politiche: 1) politiche di controllo, ossia ilsistema di norme e pratiche volte alla gestione dell’ingresso e della permanenza degli stranieri in quantostranieri; 2) politiche dell’integrazione e della cittadinanza, ossia il complesso di norme e pratiche che regola ilpassaggio (o meno) degli stranieri all’interno del circuito di controllo generalizzato che vige per i cittadini delloStato (Sciortino 2000). 52
  • 53. cittadinanza anche agli immigrati provenienti dagli altri paesi UE. Questo scenario appareall’autrice aggravato dal fatto che tra i paesi occidentali dell’Unione e i nuovi ingressi dell’EstEuropa (che quando Pioch scrive erano in programma ma non ancora realizzati) esiste unrilevante gap per ciò che concerne i rispettivi sistemi di welfare, che causa nelle persone lapaura di una welfare migration e le porterebbe ad osteggiare la proposta di un’introduzionedel reddito di cittadinanza. L’autrice, però, non porta mai dati concreti a sostegno dell’ipotesiche tale “effetto magnete” si realizzerebbe veramente (né che sarebbe dannoso per il welfare),anzi, afferma che tutti i modelli economici (come Brücker - Boeri 2000, CommissioneEuropea, 2001) sostengono che le migrazioni dall’Europa orientale all’Europa occidentalesono in genere altamente sovrastimate (Pioch 2002, p. 5). La studiosa pare dunque suggerireche l’introduzione di tale misura sarebbe fattibile economicamente ma non politicamente(Howard 2006).I timori degli effetti che l’allargamento a Est dell’Unione europea avrebbe prodotto suiwelfare dei paesi occidentali si sono effettivamente rivelati infondati: il primo bilancioufficiale sulle migrazioni post-allargamento (diffuso dalla Commissione Europea nella suarelazione dell’8 febbraio 2006) ha mostrato che, anche nei paesi ove era possibile entrareliberamente per lavoro, i flussi sono stati relativamente contenuti (e persino inferiori alleaspettative). Soprattutto, la mobilità dei lavoratori provenienti dagli Stati membri dell’Europacentrale e orientale verso l’UE15 ha avuto nel complesso effetti economici largamentepositivi. Nei paesi che dopo il maggio 2004 non hanno applicato restrizioni (Regno Unito,Irlanda e Svezia) si è infatti registrata una forte crescita economica ed un aumentodell’occupazione complessiva. Nei paesi che sono invece ricorsi a disposizioni transitorie perlimitare il diritto al lavoro degli immigrati provenienti dai nuovi paesi membri, i lavoratori sisono inseriti senza difficoltà nel mercato del lavoro laddove sono riusciti ad accedervilegalmente, ma si sono avuti effetti collaterali indesiderabili in altri comparti, conl’intensificazione dei livelli di occupazione irregolare e del lavoro autonomo fittizio. Ilrapporto della Commissione, in altri termini, ha mostrato come non sia tanto la presenza diformali restrizioni all’ingresso a condizionare i flussi di lavoratori stranieri, quanto la naturaleinterazione tra domanda e offerta di lavoro, concludendo che la piena libertà di circolazione elavoro all’interno dell’UE allargata appare quanto mai necessaria (INPS 2007, p. 11-12).Secondo Van Oorschot, da una rassegna degli studi condotti sull’”effetto magnete” emergeeffettivamente che l’ipotesi che gli immigrati tendano a scegliere i paesi con la migliore“offerta” di welfare è scarsamente suffragata dalla ricerca empirica (Van Oorschot 2008, p.9). I risultati delle ricerche condotte in Europa su questo tema (di per sé poco numerose)hanno infatti prodotto risultati contraddittori. Da uno studio longitudinale, che ha messo aconfronto l’incremento percentuale dell’immigrazione nei Paesi dell’Europa a quindici(nell’arco di tempo 1970-2000), ad esempio, non è emersa alcuna specifica correlazione con idiversi sistemi nazionali di welfare, e nemmeno con i livelli di spesa sociale (Menz 2004).Un’altra ricerca, che ha impiegato i dati del 1999 dello European Community HouseholdPanel, conclude invece che i Paesi con i sussidi di disoccupazione e con i contributiassistenziali più generosi presentano un numero relativamente più alto di immigrati (DeGiorgi e Pellizzari 2003).Analoghi risultati contrastanti sono presenti con riferimento ad altri contesti territoriali. Nelcaso delle migrazioni interne agli Stati Uniti, ad esempio, mentre alcuni studi concludono chenon vi sono dati che dimostrino l’esistenza di una welfare migration tra Stati che hannodifferenze significative per ciò che concerne la generosità della cittadinanza sociale garantita,altri sostengono che tale diversa generosità ha invece degli effetti, per quanto modesti, sullascelta del Paese di immigrazione (McKinnish 2005).Le differenze nei livelli di welfare tra gli Stati USA sono però meno rilevanti rispetto alledifferenze che si riscontrano tra i primi e il Messico: in quest’ultimo caso, dunque, ci si 53
  • 54. potrebbe attendere un “effetto magnete” più visibile. A questo proposito, uno studio di Borjas(1999) mette in luce come le prove a favore di una funzione attrattiva esercitata dai paesi conlivelli di welfare più alto sono modeste, ma si nota comunque una certa concentrazione diimmigrati negli Stati più “generosi”. Borjas afferma inoltre che, anche se la presenza disostanziose previdenze sociali non rappresenta in genere il motivo dell’immigrazione, essapuò scoraggiare dal ritornare nel proprio Paese chi si imbatte nella disoccupazione, poiché nelPaese di arrivo può contare su un sostegno.Da questa rassegna delle ricerche statunitensi Howard conclude comunque che la maggiorparte degli immigrati arrivano alla ricerca di un lavoro e non di servizi di welfare (Howard2006, p. 6), ipotesi condivisa anche da Tito Boeri, il quale afferma che i dati dello EuropeanCommunity Household Panel (ECHP) indicano che i migranti reagiscono a differenze neitassi di disoccupazione e nei salari più che a differenze nei livelli di generosità del welfare (LaVoce 2003).Tali affermazioni appaiono condivisibili anche alla luce delle argomentazioni portate dallostudioso basco Gorka Moreno Màrquez, autore di un recente volume sul reddito dicittadinanza (Moreno 2008). Secondo l’autore, il fatto che i migranti sono attratti molti più daibisogni del mercato del lavoro che dalla generosità delle politiche sociali è evidente se siguarda al caso spagnolo: in Spagna, la presenza immigrata si concentra soprattutto nelle areeche necessitano di forza lavoro immigrata nell’agricoltura, nel settore edile e nel turismo(Valencia, Cataluña, Andalucia, Madrid). In tali zone, la percentuale di immigrati si attestaintorno al 20%. Al contrario, nei Paesi Baschi, dove la domanda di lavoro straniero in talisettori è molto minore, gli immigrati sono solo il 6,1%. Nei Paesi Baschi dunque lapercentuale di immigrati è tra le più basse del Paese, nonostante qui siano presenti le piùavanzate politiche sociali della Spagna: i Paesi Baschi hanno addirittura introdotto unprogramma di reddito di cittadinanza53, di cui possono beneficiare anche i migranti cheabbiano almeno un anno di residenza, e di cui di fatto beneficiano anche i migrantiirregolari54. Le riflessioni degli autori che si interrogano su reddito di cittadinanza eimmigrazione vanno comunque al di là della verifica dell’esistenza o meno di “prove” di uneffetto magnete del welfare. Alcuni fanno notare, ad esempio, che affermare chel’introduzione del reddito di cittadinanza possa ingenerare un effetto attrattivo nei confrontidei migranti equivale ad ammettere che anche tutte le altre misure volte a migliorare lecondizioni di vita all’interno di un Paese possano provocare un tale effetto. A ben pochepersone, però, verrebbe per questo in mente di sostenere che per scongiurare l’ “effettomagnete” si debba evitare di migliorare e consolidare le attuali politiche sociali nei paesioccidentali (Moreno 2008, Boso et al. 2006).Le migrazioni internazionali, inoltre, come abbiamo già visto dipendono principalmente dafattori di tipo strutturale, e dunque in questo quadro attribuire troppa importanza al reddito dicittadinanza appare quantomeno eccessivo (Moreno 2008, p. 148). Tanto più che i sostenitoridella tesi di un rilevante effetto attrattivo dei migranti esercitato dal reddito di cittadinanza siispirano, più o meno consciamente, alle teorie dell’economia neoclassica, le quali, come hadimostrato la sociologia delle migrazioni, presentano molti limiti e sono in gran parteinfondate (Boso et al. 2006). Le spiegazioni del fenomeno migratorio basate sulla teoriaeconomica neoclassica presuppongono infatti una visione dell’uomo (in questo caso delmigrante) come un essere razionale, mosso esclusivamente dalla ricerca della soddisfazionedel proprio benessere personale, che sceglie tra tutte le opzioni possibili quella chemassimizza il rapporto costi-benefici. Moltiplicando la produttività del proprio capitaleumano per la probabilità di trovare un impiego nella nuova destinazione e sottraendo i costi53 Cfr. il contributo di Alessio Surian (La Renta Basica: modelli e pratiche di intervento verso il reddito dicittadinanza in Spagna e nel Paese Basco, relazione commissionata da Veneto Lavoro, 2009).54 Informazioni tratte da una comunicazione personale via e-mail con Gorka Moreno Màrquez (23 Luglio 2009). 54
  • 55. economici, sociali e psicologici dell’espatrio (ammettendo dunque che siano quantificabili),l’attore economico è supposto in grado di stimare il rendimento atteso dalla scelta d’emigrare,che sarà messa in atto se il rendimento risulta positivo (Zanfrini 2004). Come notano Boso etal., però, concepire i migranti come individui freddi e calcolatori, con tutte le informazioni dicui necessitano a portata di mano e totale libertà di mettere in pratica la loro decisionerazionale, è sociologicamente non sostenibile (Boso et al. 2006, p. 15). L’economianeoclassica propone infatti un modello esplicativo a-storico, che trascura il complesso divincoli e di opportunità che discendono dal contesto sociale e istituzionale, ossia la naturasociale delle azioni individuali, e riduce inoltre le motivazioni dell’agire umano alla soladimensione economica (si parla infatti di homo œconomicus). Il risultato è che molti fenomeninon vengono spiegati, come il fatto che emigra solo un numero molto più piccolo di coloroche ne trarrebbero un obiettivo vantaggio economico; che, nel valutare le possibili mete, imigranti spesso non scelgono le destinazioni più ricche di opportunità di lavoro e guadagno;che le migrazioni tendono a durare nel tempo, anche quando mutano le condizioni che inorigine facevano apparire conveniente la decisione di emigrare. Questo perché, in realtà, sonoanche e soprattutto altri i fattori che condizionano l’agire dei migranti, come le dinamichefamiliari e comunitarie, la presenza di informazioni scarse e contraddittorie, l’importanza deinetwork sociali e culturali nell’emigrazione. Per questo, l’idea che introdurre il reddito dicittadinanza in un Paese ricco comporterebbe un rilevante aumento dell’immigrazione nonsembra fondata poiché non tiene in conto l’insieme dei fattori che sottostanno alla decisionedi emigrare, e anche la possibilità stessa di emigrare (Boso et al. 2006).Inoltre, anche accettando i postulati delle teorie neoclassiche, si possono fare altre dueconsiderazioni. In primo luogo, in un quadro in cui presupponiamo appunto che la meraesistenza di disuguaglianze economiche tra differenti aree sia sufficiente a provocare unarilevante immigrazione, l’influenza dell’introduzione di un (modesto) reddito di cittadinanzasui cosiddetti pull factors (fattori di “attrazione”) dev’essere misurata in termini relativi. Ledisuguaglianze economiche, sociali e politiche tra paesi ricchi e poveri costituiscono infattipiù push factors (fattori di “spinta”) che pull factors. In secondo luogo, se, come sostengono iteorici dell’economia neoclassica, col passar del tempo i livelli occupazionali e retributivi trail Paese di provenienza e quello di arrivo dei migranti sono destinati ad appiattirsi, portandoall’estinzione del flusso migratorio, l’introduzione di un reddito di cittadinanza nel Paese diarrivo, aumentando le rimesse dei migranti, non farebbe altro che accelerare questo processo,conseguenza che non può che essere considerata positiva da chi teme eccessivi ingressi diimmigrati (Boso et al. 2006).La riflessione sull’ “effetto magnete” del welfare necessita di prendere in considerazioneanche un altra aspetto, ad essa strettamente legato (e infatti chiamato in causa da quasi tutti gliautori che discutono la questione): il rapporto tra immigrazione e welfare. Chi teme l’effettoattrattivo che un welfare generoso può esercitare nei confronti dei migranti, infatti, più omeno esplicitamente sostiene che l’immigrazione (per lo meno in numeri consistenti) abbia uneffetto negativo sulla sostenibilità dei sistemi di welfare dei paesi di arrivo. Si tratta di unaconvinzione che, a partire dagli anni ’70 del secolo scorso (in concomitanza con la svoltarestrittiva delle politiche migratorie di controllo), si è piuttosto radicata nel senso comune enel discorso pubblico delle società europee (Sciortino 2004), e i cui fondamenti meritanodunque di essere sondati.5.4. Migranti e welfare stateSono fondamentalmente due, nel discorso comune, le ragioni per cui l’immigrazionecostituirebbe un problema per la sostenibilità dei regimi di welfare europei: una ragionesociologica ed una economica. Sul versante sociologico, l’ipotesi di un rapporto problematicotra immigrazione e sostenibilità del welfare nasce dalla convinzione che la crescente presenza 55
  • 56. di stranieri eroda la legittimità sociale di uno Stato sociale universalistico. La diversità etnica,linguistica e culturale che l’immigrazione porta con sé metterebbe in crisi l’identità omogeneae il senso di solidarietà ad ampio raggio, che rendono possibile un assetto di welfareinclusivo. Sul versante economico, l’argomento verte sull’impatto dell’immigrazione sullaspesa sociale, che potrebbe mettere a rischio (nel lungo periodo) gli equilibri fiscali alla basedello Stato sociale. Gli immigrati potrebbero rappresentare un onere eccessivo sulla fiscalitàgenerale, nella misura in cui sono sovrarappresentati tra gli utenti del welfare, tanto più se siindirizzano verso Paesi con un sistema di welfare ben sviluppato (Van Oorschot 2008).5.4.1. Coesione socialeConcentriamoci innanzitutto sulla prima argomentazione, che vede i migranti come unaminaccia alla coesione sociale e culturale della comunità politica. Si tratta di un’ipotesiventilata anche da alcuni autori che si interrogano su reddito di cittadinanza e immigrazione,come Ron Dore, secondo cui è ragionevole supporre che ci sia una connessione tradiversità/omogeneità culturale, rafforzamento di un senso di identità nazionale e solidarietàsociale (Dore 2002, p. 1), o anche Roswitha Pioch, preoccupata che l’inclusione dei migrantitra i beneficiari del reddito di cittadinanza possa delegittimare il welfare state agli occhi degliautoctoni, data l’origine strettamente legata allo Stato-nazione del primo (Pioch 2002, p. 6).Insomma, l’immigrazione chiama immediatamente in causa la tematica della coesione esolidarietà nazionale, che è un presupposto per l’instaurazione di un reddito di cittadinanza eche secondo questi autori potrebbe essere minata dalla “diversità” che i migranti portano consé. Tra gli autori che analizzano il rapporto tra reddito di cittadinanza e immigrazione, però,c’è anche chi fa notare che non sappiamo quanto lontano la solidarietà delle persone si possaspingere. Essa si è storicamente estesa dai clan agli Stati, e da piccole città-stato a nazioni,dunque cosa esclude l’eventuale emergere di un senso di giustizia globale? (Howard 2006, p.14).Il punto, qui, è che la crisi della configurazione nazionale della cittadinanza, provocata daiprocessi di globalizzazione e dalle migrazioni internazionali (cfr. sottopar. 5.1), richiede ilripensamento dei criteri di inclusione e di appartenenza all’interno della comunità politica. E’vero infatti che il welfare state è storicamente nato all’interno dello Stato-nazione moderno, eche i confini dei diritti sociali hanno dunque coinciso per molto tempo coi confini dellacomunità nazionale, ma ora la configurazione nazionale del welfare state è in crisi, minatanon solo dall’immigrazione ma anche dai processi di integrazione europea, che stanno giàdisconnettendo i diritti sociali dalla dimensione territoriale e identitaria nazionale (cfr.sottopar. 5.2). Vi è un’ampia letteratura che si interroga dunque su quale potrebbe essere ilnuovo “cemento” sociale delle società complesse e multiculturali, e un numero crescente distudiosi lo vede proprio nella valorizzazione delle differenze55.Secondo Will Kymlicka, infatti, ci sono ben poche prove che la “diversità” culturale e/oetnica mini il sostegno alla redistribuzione. Al contrario, i risultati delle ricerche suggerisconoche il multiculturalismo spesso accresce, invece che erodere, l’unità sociale. Ad esempio, icasi del Canada e dell’Australia (i due paesi che per primi hanno adottato politichemulticulturali) contraddicono vigorosamente l’affermazione che la presenza di immigrati eminoranze etniche promuova un’apatia o un’instabilità politica, o una reciproca ostilità tragruppi etnici. Questi due paesi, infatti, portano avanti un lavoro migliore di ogni altro Paese almondo nell’integrare gli immigrati nelle istituzioni civili e politiche, e peraltro entrambihanno assistito ad un rilevante aumento di relazioni etniche positive e di matrimoniinteretnici. Non c’è dunque alcuna prova che perseguire più eque condizioni di integrazionedei migranti mini la stabilità democratica (Kymlicka 2002, pp. 367-368).55 Cfr. rassegna in Mantovan 2007, pp. 32-34. 56
  • 57. Tali affermazioni sono confermate anche da una ricerca, svolta dallo studioso olandese WimVan Oorschot (2008), che ha analizzato gli orientamenti alla solidarietà informale verso gliimmigrati in Europa56. Dallo studio emerge che la crescente diversità culturale non ha eroso lefondamenta del modello sociale europeo, e che anzi si dimostrano più solidali i cittadini dipaesi diversificati al proprio interno sul piano culturale. I dati evidenziano infatti che ledifferenze nei tassi nazionali di immigrazione non influiscono sulla solidarietà dellapopolazione verso gli immigrati, e che, al contrario, percentuali più elevate di cittadini natiall’estero si possono perfino accompagnare a una maggiore solidarietà nei loro confronti. Lacorrelazione statistica più significativa, rispetto al grado di solidarietà informale con gliimmigrati, è quella con la molteplicità di lingue che si parlano in un Paese: una tradizioneconsolidata di multilinguismo (come in Belgio o Svizzera) crea condizioni favorevoli adattenuare la distinzione tra la solidarietà verso i gruppi vulnerabili tradizionali e quellaindirizzata agli immigrati. L’autore ipotizza dunque che una forte diversità culturale insegnialle persone a comprendere di più gli “altri” e ad abituarsi a convivere con loro senzaavvertirli come una minaccia né dal punto di vista culturale né da quello economico, tesi inlinea con le riflessioni di Zygmun Bauman sull’importanza di coltivare nei cittadinisentimenti di “mixofilia” favorendo il contatto tra “diversi” (Bauman 2005).Van Oorschot, inoltre, sottolinea come uno dei pochi studiosi che ha analizzato il rapporto trai vari modelli di Stato sociale (con riferimento alle tipologie individuate da Esping-Andersen)e gli orientamenti della popolazione verso gli immigrati ha concluso che il regime di welfaresocial-democratico e quello corporativo hanno realizzato con più efficacia l’integrazione degliimmigrati, senza pregiudicare il sostegno dell’opinione pubblica allo Stato sociale. Viceversa,nei Paesi in cui il welfare è tradizionalmente meno sviluppato, e si basa di più su misurelegate all’accertamento del reddito, le nuove diversità culturali hanno tendenzialmenteindebolito l’appoggio dell’opinione pubblica al principio della redistribuzione, o a programmisociali orientati in senso inclusivo (Banting 2000, p. 25).Tale risultanza è in linea con quanto affermato da Maurice Roche (anche se in questo casocon riferimento più alla tematica della sostenibilità economica che del consenso sociale): adispetto della retorica dominante relativa all’ “ineluttabilità” dei tagli al welfare sulla scortadelle pressioni economiche globali, il modello social-democratico continua ad essere ilmigliore, non solo dal punto di vista della riduzione delle disuguaglianze, della promozionedell’autonomia individuale e della stabilità e integrazione sociale, ma anche per ciò checoncerne il mantenimento dell’efficienza economica, come dimostrano numerose ricerchecomparative (tra cui Goodin et al. 1999). Questo porta a mettere in discussione la retoricaneoliberale secondo cui gli Stati si troverebbero di fronte a una scelta a somma zero traobiettivi economici e obiettivi sociali (Roche 2002, p. 78).La politica, insomma, conta ancora, come ammette anche Pioch, quando afferma che iwelfare state sono sì sottoposti a vincoli internazionali, ma la dimensione dei diritti sociali el’estensione della redistribuzione rimane una questione di scelta politica, tanto che vi sono adesempio rilevanti differenze tra Stati per ciò che concerne l’integrazione e i diritti politici e dicittadinanza degli immigrati. A questo proposito, secondo l’autrice, i Paesi Bassi sono piùpreparati della Germania ad introdurre il reddito di cittadinanza perché hannoistituzionalizzato diritti politici per i migranti, oltre ad avere un sistema di welfare già in partefinanziato dalle imposte progressive57 (Pioch 2002). C’è, infine, anche chi suggerisce che56 L’autore ha attinto ai dati dell’European Values Study (EVS) del 1999/2000, una survey condottasimultaneamente in 33 Paesi europei (www.europeanvalues.nl). L’analisi è però limitata ai 18 Paesi per i qualivan Oorschot disponeva, al momento della rilevazione, di adeguati dati aggiuntivi di tipo aggregato: Francia,Regno Unito, Germania, Austria, Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Paesi Bassi, Belgio, Danimarca, Svezia,Finlandia, Irlanda, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria.57 Secondo la studiosa, i welfare state finanziati con un sistema di imposte progressive sono meglio preparati adadattarsi ai cambiamenti provocati dai processi di divisione internazionale del lavoro rispetto ai welfare state 57
  • 58. l’introduzione di un reddito di base possa servire proprio a ristabilire la vitalità dei legamisociali, indeboliti da un diritto alla partecipazione sociale ridotto alla sola partecipazione allasfera del mercato (Regione Lazio 2006). Si tratta di una questione fondamentale, giàaffrontata nel par. 3, relativa al fatto che il reddito di cittadinanza può incidere sul senso diappartenenza ad una comunità politica, e in particolare sulle basi materiali che la determinano,in un periodo in cui i tradizionali criteri di inclusione sono in crisi.5.4.2. Dimensione economicaGli effetti delle migrazioni sul sistema economico del Paese di destinazione sono statianalizzati in letteratura con riferimento a cinque principali tematiche (Strozza 2000): 1)l’impatto sulla crescita economica; 2) la concorrenza o la complementarità degli stranieririspetto ai lavoratori nazionali; 3) l’assimilazione salariale degli stranieri; 4) l’impatto sullaspesa sociale; 5) il contributo alla stabilizzazione dei sistemi di sicurezza sociale.Prima di concentrarci sugli ultimi due, che riguardano più strettamente la tematica di nostrointeresse, è utile accennare anche ai primi tre, affrontando brevemente la questione delrapporto tra immigrazione e mercato del lavoro, con riferimento soprattutto al caso italiano.Stando all’ultimo rapporto INPS su immigrati e previdenza, il quadro della presenza deilavoratori stranieri nel mercato del lavoro italiano presenta le seguenti caratteristiche: tassi diattività più alti degli autoctoni, tassi di disoccupazione relativamente contenuti e non troppodissimili da quelli generali, se non per la componente femminile, maggiormente in difficoltà,forte inserimento nei settori principali dell’economia italiana (circa il 6,5% degli occupati èstraniero), che assicura il mantenimento di buone performance ad un segmento rilevante diquesti ultimi e contribuisce dunque in misura consistente alla crescita economica 58.L’inserimento della manodopera immigrata nel nostro mercato del lavoro si è inoltre a lungoqualificato per la non concorrenzialità con la forza lavoro italiana, e ha permesso di fornire inparte una soluzione al fenomeno crescente del mismatch (non corrispondenza tra domanda eofferta di lavoro). Il rapporto mette in luce anche una serie di fenomeni che vengono definiti«preoccupanti»: da quelli di prospettiva di breve-medio periodo (gli immigrati, soprattuttomaschi, sono fortemente coinvolti in segmenti del settore industriale a rischio nei prossimianni, a seguito dei processi di globalizzazione e competizione internazionale), a quelliriguardanti lo spreco di conoscenze, la dequalificazione professionale, la segregazione in certicomparti e le differenze retributive con gli autoctoni. Il confronto internazionale ha permessosolo in parte di relativizzare questi problemi, mettendo spesso in mostra come essi sianopresenti anche in altri paesi dell’Europa occidentale, ma confermando spesso comunque unaspecificità italiana (e frequentemente sud-europea), in particolare per quanto riguarda ledifficoltà di inserimento, quantitativo e qualitativo, della forza lavoro femminile straniera(INPS 2009).Lo spreco di conoscenze (il cd. brain waste), in particolare, che porta molti lavoratoriimmigrati, in possesso di titoli di istruzione medio-alti, a svolgere lavori che richiedonoqualifiche basse o nulle (anche a causa delle difficoltà di riconoscimento dei titoli di studioconseguiti all’estero), appare preoccupante anche alla luce delle riflessioni di alcuni autorisull’importanza di una valorizzazione del capitale umano (Visco 2008, Banca d’Italia 2009,Accetturo e Infante 2008). L’associazione positiva tra il tasso di crescita o il livello del PILpro capite e il capitale umano è stata infatti ampiamente documentata dalla letteratura, e perquesto sia la società sia i singoli devono investire nella sua accumulazione. Questo è ancor piùrilevante alla luce della tendenza alla riduzione della quantità di lavoro: anche da questo puntodi vista l’immigrazione può essere una risorsa importante se accompagnata da adeguatefinanziati da prelievi sui redditi da lavoro (Pioch 2002).58 Il rapporto Caritas/Migrantes sull’immigrazione del 2008 mette infatti in luce che nel 2007 circa i due terzidell’aumento complessivo degli occupati (234mila persone) è rappresentato da stranieri. 58
  • 59. politiche di istruzione e formazione (Visco 2008, p. 3). Non c’è dubbio che da questo punto divista l’introduzione del reddito di cittadinanza anche per i lavoratori migranti avrebbe unaricaduta positiva sull’accrescimento del loro capitale umano: rendendoli meno soggetti adaccettare qualsiasi lavoro pur di sopravvivere, permetterebbe loro di far maggiormentefruttare le proprie competenze, con una ricaduta positiva per l’intera società.Passiamo ora ad analizzare gli ultimi due punti, relativi a quanto gli immigrati contribuisconoe quanto ricevono dal welfare state.Secondo Giuseppe Sciortino (2004), le ricerche su questa tematica presentano risultaticonvergenti, che sfatano decisamente l’ipotesi di un aggravio dei migranti sui sistemi diwelfare. Uno studio condotto nel Regno Unito, ad esempio, ha indicato che il contributo dellapopolazione nata all’estero all’erario dello Stato è del 10% maggiore a quanto essi ricevonocome beneficiari di spesa sociale (Glover et al. 2001). Risultati analoghi sono emersi inGermania, dove gli immigrati contribuiscono all’economia in modo molto maggiore di quantonon ricevano in benefici economici diretti (Spencer 1994). Le ricerche tedesche mostranoanche che non ci sono significative differenze tra la welfare dependency (il livello didipendenza dai servizi sociali) della popolazione autoctona e quella straniera (Riphahn 1998).Studi svolti in Svezia e Danimarca, dove invece si assiste ad una rilevante dipendenza deglistranieri dal welfare, hanno dimostrato che tale dipendenza è però da ricondurre alla politicamigratoria dei due paesi, poiché viene autorizzato l’ingresso quasi solo ai rifugiati erichiedenti asilo, il cui accesso al mercato del lavoro è ristretto per legge (Hansen e Lofstrom1999). Massimo Strozza, autore di una rassegna della letteratura internazionale sul tema,afferma ugualmente che la gran parte degli studi che hanno analizzato l’impattodell’immigrazione sulla spesa sociale è pervenuta a stime che indicano un effetto netto degliimmigrati sui nativi che è positivo o neutro (Strozza 2000, p. 2), come dimostrano anche i datisul caso italiano, riportati nell’introduzione. Il contributo positivo dei migranti all’economia eal welfare dei paesi di arrivo, in quanto lavoratori ma anche consumatori di beni e servizi, si èpalesato in modo evidente all’inizio del 2008 in Arizona, quando lo Stato americano haintrodotto una serie di misure restrittive verso l’immigrazione che hanno spinto molti adandarsene, provocando il fallimento di numerose attività economiche e spingendo i politici aprendere delle contromisure (Holland 2008).I benefici dell’immigrazione al welfare sono particolarmente evidenti quando si analizzal’andamento demografico delle società dell’Europa occidentale, caratterizzato da unprogressivo invecchiamento, come sottolineano vigorosamente pressoché tutti gli autori chehanno trattato la questione. Secondo uno studio delle Nazioni Unite, il numero di immigratiche servirebbero per mantenere l’attuale rapporto tra popolazione in età lavorativa e anzianinei paesi europei è decisamente elevato: si dovrebbe trattare di vari milioni di nuovi ingressiannuali e ciò darebbe vita a una presenza di immigrati di gran lunga maggiore di quellaattuale (UN 2000). Per ciò che concerne l’Italia, sulla base delle nuove previsioni ISTAT,pubblicate nel 2008, la popolazione italiana residente salirebbe a oltre 61 milioni nel 2051. Laquota di residenti con 65 anni e più passerebbe dal 20% nel 2007 al 33% nel 2051, mentrediminuirebbe di 10 punti, attestandosi al 27%, quella dei residenti con età compresa tra i 25anni e i 49 anni (Visco 2008). Queste previsioni tengono già conto dei flussi migratori, chel’ISTAT stima in oltre 200mila persone all’anno, e che porterebbero la quota di stranieriresidenti in Italia dal 6% circa del 2007 a oltre il 17% nel 2051. Per ciò che concerne ilVeneto, nonostante una previsione di aumento dei migranti in 30 anni (2007-2037) cheporterà la percentuale degli stranieri in questa regione al 22% circa (naturalizzati esclusi), gliover 64 aumenteranno e diminuirà la popolazione in età attiva (15-64 anni) (Anastasia 2009).L’immigrazione svolge dunque una preziosissima funzione (parzialmente) compensativa 59
  • 60. rispetto al declino della componente italiana in età da lavoro59: lungi dall’essere una minacciaal welfare, dovrebbe invece aumentare ulteriormente per far fronte al processo diinvecchiamento della società occidentale, questo sì un rilevante elemento di destabilizzazionedel welfare, come sostiene anche l’economista Tito Boeri (La Voce 2003).Gli studi fin qui presentati, come afferma Sciortino, sono senz’altro importanti per unavisione dei fatti più realistica, ma hanno un limite: prendono per buono il policy frameworkdominante, restringendo lo studio del rapporto tra sistema migratorio e regimi di welfare allasola questione della welfare dependency: i migranti, in altre parole, sono visti solo comeutenti o contribuenti del welfare. Per l’autore, invece, la migrazione gioca un ruolo molto piùampio nel funzionamento dei sistemi di welfare europei. La configurazione di molti regimi diwelfare dell’Europa occidentale è la maggiore causa strutturale della domanda di lavorostraniero dequalificato, ed è sorprendente che siano state condotte pochissime ricerche cheanalizzano la migrazione come il principale meccanismo di funzionamento dei sistemi diwelfare (Sciortino 2004, p. 113). L’autore dimostra quanto appena detto con riferimento aisistemi “mediterranei” di welfare, come l’Italia. Fino a tempi recentissimi, in questi paesi ilwelfare era basato, piuttosto che sulla fornitura di servizi assistenziali diretti da parte delloStato, sul ruolo centrale della famiglia e sul trasferimento diretto di risorse economiche. Unaserie di fattori, quale il sempre più elevato tasso di partecipazione femminile al mondo dellavoro e il già citato invecchiamento della popolazione, hanno fatto “saltare” questo modello,rendendo praticamente indispensabile l’apporto dei lavoratori domestici stranieri. Il fatto chegran parte di essi sia costretto ad operare in modo irregolare rappresenta un ulteriorecontraddizione nell’approccio europeo a questi fenomeni (Sciortino 2004).5.5. Conclusioni. Il reddito di cittadinanza come elemento di attualizzazione dei diritti di fronte alle migrazioni internazionaliLa presenza di lavoratori migranti nelle società occidentali in generale e in Europa inparticolare è ormai un fenomeno strutturale, strettamente collegato alle caratteristiche delmercato del lavoro e del welfare state nei paesi di arrivo.Per ciò che concerne l’Italia, ad esempio, buona parte delle performance del mercato dellavoro ed in particolare di quelle, positive, relative a trend di tassi di attività e di occupazioneè da ascrivere ad una forza lavoro straniera in crescita, in grado quindi di svolgere un ruolorilevante e consistente rispetto al funzionamento generale del mercato del lavoro italiano(INPS 2009).Non solo il timore di uno spiazzamento dei lavoratori autoctoni da parte degli stranieri ègeneralmente infondato, in Italia come altrove60, ma la loro presenza contribuisce a sostenere,in modo cruciale, i tassi di attività della popolazione autoctona, in particolare di quellafemminile, facilitando la risoluzione dei problemi di conciliazione fra responsabilità familiarie lavoro per molte donne italiane61. Emerge infatti una correlazione robusta della crescitadell’occupazione femminile e di quella dei segmenti più istruiti della popolazione italiana con59 L’indice di vecchiaia della popolazione italiana è quasi dodici volte superiore a quello della popolazionestraniera (INPS 2009).60 Le evidenze disponibili, in larga parte riferite ai paesi anglosassoni, suggeriscono che gli effetti negativi sulleopportunità occupazionali dei cittadini di un Paese dovuti a una maggiore presenza straniera sono generalmentecontenuti e limitati ai segmenti della popolazione meno istruiti, dove è più alta la sostituibilità di lavoratoriautoctoni con lavoratori immigrati (Visco 2008).61 Riguardo a questo aspetto valgono comunque le considerazioni critiche (in parte accennate alla fine delsottoparagrafo precedente) riguardo ad una struttura di welfare, come quella italiana, che, con il parzialeprocesso di sostituzione delle donne italiane con quelle straniere nei lavori di cura, continua a considerare talelavoro una questione privata (e in particolare femminile) invece che pubblica, incentivando inoltre lasegregazione delle donne straniere in questo tipo di mansioni (su questi temi cfr. Ehrenreich e Russel Hochschild2004). 60
  • 61. la presenza straniera nel mercato locale, evidenziando come la manodopera straniera sicollochi in un rapporto di complementarietà con quella italiana, piuttosto che di sostituibilità.La presenza degli immigrati ha inoltre un effetto positivo sul comportamento di investimentodelle imprese, provocando tra le altre cose un aumento dei tassi di investimento delle impresemanifatturiere, soprattutto nelle nuove tecnologie (Visco 2008, INPS 2009).Il ruolo positivo dei lavoratori migranti nel mercato del lavoro delle società occidentali sirivela tale anche con riferimento al loro contributo al welfare state. A dispetto della retoricadominante nel senso comune e nel discorso pubblico delle società europee a partire dagli anni’70 del secolo scorso, infatti, gli immigrati costituiscono una risorsa per lo stato sociale sia dalpunto di vista economico che dal punto di vista culturale. Con riferimento al primo aspetto, lamaggioranza delle ricerche che hanno analizzato l’impatto dell’immigrazione sulla spesasociale è pervenuta a stime che indicano un effetto netto degli immigrati sui nativi che èpositivo o neutro (cfr. sottopar. 5.4). I benefici dell’immigrazione al welfare sonoparticolarmente evidenti quando si analizza l’andamento demografico delle societàdell’Europa occidentale, caratterizzato da un preoccupante invecchiamento della popolazioneche la presenza dei migranti contribuisce ad attenuare.Con riferimento al secondo aspetto, sia studi svolti in Canada e in Australia sia ricercheconcernenti il contesto europeo hanno dimostrato che la presenza di “diversità” culturali elinguistiche non erode la coesione sociale, anzi spesso l’accresce, specialmente in presenza dipolitiche sociali lungimiranti (Kymlicka 2002, Van Oorschot 2008). Gli Stati che hannoportato avanti un efficace lavoro di inclusione dei migranti nelle istituzioni civili e politiche,infatti, hanno spesso avuto risultati positivi anche in termini di consenso sociale. Inparticolare, il regime di welfare social-democratico e quello corporativo, rispetto a modelli diwelfare meno sviluppato e più condizionato come quello liberale62, hanno realizzato con piùefficacia l’integrazione degli immigrati, senza pregiudicare il sostegno dell’opinione pubblicaallo Stato sociale.Queste ultime considerazioni dimostrano come anche un’altra retorica attualmente dominantesia scarsamente fondata: quella che descrive l’esistenza di un gioco a somma zero traeconomia e società, affermando che le ristrutturazioni economiche globali imporrebbero agliStati cospicui tagli alle spese sociali per mantenere una sostenibilità economica. Al contrario,la politica nazionale e locale possono giocare tuttora un ruolo centrale, in particolare conriferimento ad una questione cruciale: la necessità di ristrutturare la cittadinanza socialeadattandola ai cambiamenti in atto nelle società occidentali. Fenomeni come laglobalizzazione, l’aumento delle migrazioni internazionali e l’integrazione europea stannoinfatti rendendo obsoleta la sovrapposizione tra nazionalità e cittadinanza, spingendo ad unripensamento della categoria della cittadinanza in generale e della cittadinanza sociale inparticolare (cfr. sottopar. 5.1. e 5.2.).In questa operazione di ridefinizione dei diritti sociali, l’introduzione di un reddito dicittadinanza che abbia come destinatari anche i lavoratori migranti appare rispondereadeguatamente a molte delle sfide in atto.Il primo luogo, infatti, promuoverebbe la libertà dei migranti sfidando il persistente legametra cittadinanza e diritti (Boso et al. 2006), inadeguato a rappresentare una realtà sociale incui, come già esplicitato, la presenza degli immigrati è divenuta una dato strutturale, e in cuila crescente mobilità internazionale richiede di garantire nuovi diritti sociali ed economicianche ai non cittadini in senso formale. Si tratterebbe dunque di un riconoscimento del ruoloche i lavoratori migranti di fatto già svolgono nelle società e nelle economie di destinazione,che avrebbe delle utili implicazioni economiche ma anche sociali e culturali: andrebbe adincidere positivamente sul senso di appartenenza dei migranti alla comunità politica italiana,dato lo stretto legame esistente tra risorse materiali, partecipazione e cittadinanza.62 Ci si riferisce qui alla tipologia di regimi di welfare individuata da Esping-Andersen (2000). 61
  • 62. In secondo luogo, è stato notato che il reddito di cittadinanza, slegando lavoro e diritto ad unreddito garantito, contribuisce a colmare il gap tra esclusi ed inclusi nel mercato del lavoro inun’epoca in cui il pieno impiego si sta riducendo; da questo punto di vista può dunque essereconcepito come un “diritto di esistenza” nelle società contemporanee (Boso et al. 2006,Howard 2006, Pioch 2002). Questo è particolarmente vero per i lavoratori migranti, checostituiscono uno degli anelli più deboli del sistema occupazionale, essendo maggiormenteesposti alle conseguenze negative dei processi di ristrutturazione del sistema secondario inatto e della recente crisi economica e finanziaria mondiale. Le caratteristiche della presenzaimmigrata nel mercato del lavoro italiano, infatti, come un’occupazione fortementesbilanciata nel settore industriale e, in particolare, delle costruzioni, e unasovrarappresentazione negli impieghi a minore qualificazione e nei lavori meno stabili (tantoin termini contrattuali che di anzianità aziendale), ne fanno le prime vittime dell’attualeaumento della disoccupazione (INPS 2009, Fincati, Gambuzza e Savini 2009, Gambuzza eRasera 2009). Se a questo si aggiunge che in Italia la disoccupazione delle donne migranti èparticolarmente elevata e che si prevede che i migranti, a causa dei redditi generalmente pocoelevati, percepiranno in futuro pensioni particolarmente basse, si comprende comel’estensione del reddito di cittadinanza ai migranti sia cruciale per evitare nel prossimo futuroil manifestarsi di significativi processi di esclusione sociale di questa categoria di cittadini e dilavoratori, considerazione valida con riferimento all’Italia ma anche alle società europee eoccidentali in generale (Pioch 2002).In terzo luogo, attribuire il reddito di cittadinanza ai migranti darebbe loro la possibilità diinvestire maggiormente nel proprio capitale umano. Ed è stato messo in luce da studi dellaBanca d’Italia come proprio l’accrescimento del capitale umano sia di cruciale importanza perfar fronte alla già citata tendenza contemporanea alla riduzione della quantità di lavoro. Ilcapitale umano è infatti un fondamentale motore della crescita di lungo periodo, nella suaduplice funzione di fattore produttivo e fonte di duraturo sviluppo dell’efficienza produttiva,ma la qualità e la quantità del capitale umano di cui è dotata l’Italia sono basse, in assoluto enel confronto internazionale, a causa di fattori come la forte dipendenza dei risultati dallecondizioni iniziali (reddito e livello di istruzione dei genitori), che dimostra l’esistenza divincoli all’ingresso per le fasce di popolazione più svantaggiate (tra cui i migranti). Mettere ilavoratori migranti, che costituiscono una presenza sempre più rilevante nelle economieoccidentali, nelle condizioni di investire maggiormente nell’accrescimento delle propriecompetenze professionali e umane perché liberi da pressanti esigenze materiali, dunque,avrebbe degli effetti positivi per la società nel suo complesso (Visco 2008, Banca d’Italia2009, Accetturo e Infante 2008).6. IL REDDITO DI CITTADINANZA DI FRONTE ALLE CRISI DELLE POLITICHE SOCIALI.Una serie di crisi interrelate contraddistinguono le politiche sociali e sono state recentementedescritte da Standing (2002). Di fronte a queste crisi, l’introduzione del RdC si pone sia comeun elemento di innovazione di tipo culturale e politico, sia come uno strumento pratico per ilmiglioramento delle politiche di welfare. In un articolo recente apparso su un quotidianonazionale e ripreso da BIN Italia (www.bin-italia.org), Luciano Gallino mostra che le“ricerche condotte su casi locali attestano che il reddito base non conduce affatto allaformazione di masse crescenti di oziosi, né che esso - quando il suo ammontare sia congruo -favorisce lofferta di bassi salari da parte delle imprese. Calcoli approfonditi mostrano inoltrecome il suo costo possa esser reso sostenibile, tenendo conto che il reddito base non sarebbeun aggiunta, bensì sostituirebbe gli ammortizzatori sociali in vigore - da noi la cassaintegrazione e i piani di mobilità, il sussidio di disoccupazione e i pre-pensionamenti, oltre avarie indennità - che costano comunque miliardi l anno”. Il RdC è quindi una risposta alle 62
  • 63. otto emergenze non più eludibili descritte da Standing (2002): l’introduzione di misure direddito di cittadinanza presenta un potenziale impatto significativo e positivo in merito adognuna di queste crisi e, quindi, complessivamente, per le politiche di welfare e cittadinanza.6.1 La crisi fiscaleL’introduzione di un RdC universale e incondizionato permetterebbe di evitare gli enormicosti di sorveglianza e di gestione richiesti oggi dalle nuove politiche selettive. Inoltre, lanatura incondizionata di tale intervento, permetterebbe di aggirare i rischi di clientelismo,corruzione e di inefficienza della burocrazia (particolarmente elevati nel caso italiano).A partire dagli anni 80 del secolo scorso si è assistito alla progressiva riduzione delle tuteledello stato sociale così come si era sviluppato nel secondo dopoguerra. La giustificazionemaggiormente utilizzata è la crisi fiscale e la necessità di osservare uno stretto controllo deldebito pubblico. Per sostenere la riduzione delle prestazioni dello stato sociale si è propugnatalinsostenibilità dei costi dello stato sociale e in particolare la necessità di non favorire icosiddetti “poveri immeritevoli” e la “cultura della dipendenza”.In merito al primo tema, l’insostenibilità dei costi dello stato sociale, va rilevata la crisi fiscaledel sistema di welfare accentuata, da un lato, dalla progressiva crescita della domanda diinterventi, dovuta sia ad un “insaziabile” richiesta di migliori cure per la salute, sia alcrescente invecchiamento della popolazione; dallaltro, dalla messa in crisi della basecontributiva dei sistemi di protezione sociale, frutto del ritorno della disoccupazione di massa,della diffusione del lavoro part-time e dell’occupazione sommersa e di tassi di crescitasempre più bassi. Tutto questo ha fatto sì che vi sia stata una crescita dellincidenza di tasse econtributi sul reddito.Per quanto riguarda la retorica sui “poveri immeritevoli” e sulla “cultura della dipendenza”,va sottolineato che è in funzione di un discorso volto a mettere in primo piano larappresentazione della crisi fiscale del sistema di welfare che si è progressivamentesottolineato come gli interventi di protezione sociale comportino anche il rischio di provocarela cosiddetta “trappola della povertà o della disoccupazione” che spingerebbe moltibeneficiari, di fronte allalternativa tra ricevere un sussidio o essere impegnati in lavorisottopagati, a rimanere al di fuori del mercato del lavoro.Questo ha fatto sì che si sia affermata lidea che aiutare alcune categorie sociali costituisse uneccessivo onere per leconomia, in quanto provocherebbe soltanto una crescita artificiale delladisoccupazione (Arcarons et al. 2005).Standing (2002) ha messo in evidenza che, sebbene i cambiamenti del mercato del lavoroabbiano comportato una riduzione della base contributiva, un fattore fondamentale di crisifiscale nei paesi occidentali è stato il maggior potere e la crescente mobilità che hannoacquisito i grandi capitali, sempre meno intenzionati a contribuire al finanziamento di sistemisolidaristici. Indipendentemente da quali siano stati i fattori di crisi, è importante notare che lerisposte dei governi sono state quasi ovunque omogenee e hanno comportato tagli alleprestazioni sociali con gravi ripercussioni sulla distribuzione e sulla sicurezza del reddito.Questa “soluzione” al problema è stata fortemente sostenuta dall “ortodossia economica”(Standing 2002).Questi tagli sono stati inoltre accompagnati da un duplice processo, di crescente selettivitàdegli interventi, da un lato, e di privatizzazione della protezione sociale, dallaltro.La crescente selettività degli interventi (means-testing, behaviour-testing, asset-testing,innalzamento del livello e della durata dei contributi richiesti) ha avuto conseguenze gravisoprattutto sui lavoratori flessibili. Si è avuto cioè un passaggio da un sistema di welfareuniversale, fondato sul diritto di cittadinanza e sui diritti del lavoro, ad uno condizionato 63
  • 64. incentrato sul dovere del lavoro, che ha spostato le responsabilità dai datori di lavoro pubblicie privati ai lavoratori.Così facendo, inoltre, mentre si diceva di voler alleggerire la pressione sul sistema fiscalerendendolo più efficiente, si è optato per programmi sempre più selettivi che richiedonosempre maggior complessità e sempre più livelli decisionali. Tutto questo non ha fatto altroche produrre l’aumento dei costi di sorveglianza e di gestione. In questo senso laframmentazione del sistema degli ammortizzatori sociali non ha giovato né ai lavoratori néalle istituzioni pubbliche: i primi hanno subito gli effetti negativi della differenziazione deitrattamenti erogati sulla base della tipologia contrattuale e dei contributi versati, i secondi,invece, hanno dovuto investire maggiori risorse nel controllo amministrativo e di gestione deisussidi e delle indennità erogate. Inoltre, la privatizzazione degli interventi di welfare e diintermediazione nel mercato del lavoro ha finito per differenziare fortemente i servizi e per farlievitare il costo pagato dai destinatari degli interventi. Questo modo di reagire alla crisifiscale del welfare state ha inoltre fortemente accentuato le altre crisi di cui si parlerà da qui inavanti.6.2 La crisi moraleIn primis, l’introduzione del RdC permette di intervenire alla radice sui temi dell’insicurezzae della paura, quella che è stata definita da alcuni “la mentalità da bunker” checontraddistingue sempre di più la società, bloccando letteralmente alcune categorie sociali,come per esempio i giovani, tradizionalmente motori di innovazione e creatività.In secondo luogo, la creazione di uno strumento di cittadinanza così significativointaccherebbe la crescente lontananza dalle istituzioni, uno dei fattori principali della crisimorale e fattore che incide in maniera più rilevante su tale crisi rispetto alla presenza di unaquota di, cosiddetti,”poveri immeritevoli”.Inoltre, tale intervento, non più stigmatizzante, ma fondato sul diritto di cittadinanza,permetterebbe di favorire l’inclusione anche di categorie sempre più numerose e sempre piùesposte al rischio di esclusione socio-economica (basti vedere alcuni Paesi europei), comequella dei figli degli immigrati.A partire dagli anni 80 del secolo scorso si è progressivamente fatta strada la convinzione chegli interventi di protezione sociale abbiano incoraggiato comportamenti e situazioni disfruttamento e di “azzardo morale”, vale a dire di selezione negativa. Questarappresentazione, che soprattutto in ambito anglosassone è stata chiamata “crisi morale”,appare funzionale al discorso dei fautori di una maggior selettività e condizionalità degliinterventi di welfare. Va rilevato che tali trasformazioni, però, non hanno fatto altro chegenerare nuovi azzardi morali come, per esempio, le cosiddette “trappole della povertà”: è ilcaso di soggetti che si trovano di fronte a lavori con redditi talmente bassi da preferire lasussistenza attraverso i sussidi sociali rispetto all’inserimento lavorativo, anche perché latassazione sul reddito da lavoro comporterebbe una decurtazione insostenibile del reddito.Standing (2002) ha messo in luce come la crisi morale rappresenta il segno della volontà didividere i potenziali beneficiari del welfare in tre categorie:  i “poveri meritevoli” ai quali è offerta una rete sociale residuale attraverso sussidi collegati all’accertamento del reddito;  i “poveri immeritevoli” ai quali è offerta una politica del bastone e della carota;  i “poveri che trasgrediscono” che vengono governati solo con politiche di ordine pubblico.Appare evidente che fondare il welfare state su una categorizzazione così grossolana,arbitraria e iniqua, comporta solo una crescente insicurezza del reddito per coloro che sono aimargini della società. 64
  • 65. 6.3 La crisi di legittimazioneL’introduzione di un reddito di cittadinanza permetterebbe di restituire una fortelegittimazione alle politiche sociali, rimettendo al centro il ruolo del welfare state e, inparticolare, il tema dell’inclusione sociale come uno dei pilastri sui quali si reggono ledemocrazie occidentali.Si tratta di un ambito di crisi che mette in discussione le premesse stesse dei sistemi diwelfare state. Inizialmente, la crisi è stata sottolineata da coloro che hanno manifestatopreoccupazione per il paternalismo che caratterizzerebbe il welfare state e che indurrebbe“comportamenti non responsabili”, ma è stata ripresa anche da coloro che hanno lamentato ilfatto che il sistema di protezione sociale non sia stato in grado di mantenere le promesse diproteggere contro i diversi rischi che i soggetti si trovano ad affrontare lungo l’intero arcodella vita.A partire dalla fine degli anni 70 del secolo scorso, si è gradualmente affermata l’idea(sostenuta dall’interesse di potenti lobby) che il welfare state non potesse più esseresostenibile: si è creata, cioè, unimmagine dello stato sociale come di un fardello cheimpedirebbe la crescita economica e loccupazione.A questo si deve aggiunge il fatto che le nuove dinamiche del sistema capitalistico hannoportato al forte ridimensionamento della classe operaia fordista che rappresentava un pernodella legittimazione del sistema di welfare.Inoltre, un altro fattore di crisi di legittimazione è stato il cosiddetto “modello dellelettoremedio”: indipendentemente dal fatto che esista o meno, il solo fatto che per gran parte deipolitici lelettore medio richieda la riduzione delle tasse e della spesa pubblica, ha fatto sì chela legittimazione del sistema di welfare state venisse gradualmente erosa.6.4 La crisi della giustizia socialeIl RdC consentirebbe di affrontare in maniera incisiva le più radicali situazioni di ingiustiziasociale, facendo in modo che, immediatamente, nessuno dei soggetti che ne ha diritto,rimanga senza un sostegno. Permetterebbe, perciò, di assolvere al compito principale delwelfare che è quello di sostenere il reddito delle persone più vulnerabili della società. Ciò èancor più significativo nel caso dell’Italia, uno dei Paesi europei senza alcuna formanazionale di reddito di base.La questione principale che riguarda il sistema di protezione sociale è il fatto di non riuscire afornire la prospettiva della sicurezza del reddito e della protezione sociale per i poveri e per i“quasi-poveri”. I cambiamenti degli ultimi anni nel sistema di protezione sociale non hannofatto che approfondire questa difficoltà. Per esempio, lo spostamento di priorità daunefficienza amministrativa orizzontale a una verticale ha comportato forti dubbi sullequitàraggiunta dalle politiche sociali. Perché è tutto da valutare se è più giusto che il 90% di coloroche ricevono unindennità ne hanno realmente bisogno (ammettendo implicitamente che il10% di essi non ne avrebbe in realtà la titolarità) oppure fare sì che solo l80% di coloro chene hanno bisogno ricevano un sussidio (e lasciando quindi senza sussidio il 20% di coloro chene avrebbero diritto). Molti policy-maker sembrano dare per scontato che sia preferibilequesta seconda opzione e che occorra, dunque, evitare che gli “immeritevoli” ricevano deisussidi.L’enfatizzazione sulla selettività dei programmi ha anche fatto sì che non tutti coloro che nehanno bisogno fanno domanda. E spesso non la fanno proprio coloro che più ne avrebberonecessità in quanto vivono in aree più svantaggiate o comunque fanno parte di gruppistrutturalmente svantaggiati (es. donne, minoranze etniche). Il fallimento nel raggiungere 65
  • 66. questi gruppi crea una sorta di “azzardo immorale”. Inoltre le procedure di selettivitàpresuppongono un complesso sistema di identificazione che genera unelevata discrezionalità,favorisce il clientelismo e la corruzione. Procedure di screening, di monitoraggio e di verificasono per di più costose e spesso coprono percentuali anche vicine al 50% dellammontareprevisto per uno specifico programma di protezione sociale.In più i sussidi basati sull’accertamento del reddito sono stigmatizzanti e degradanti e, datoche sono rivolti soprattutto ai senza voce e ai poveri, sono con più probabilità gradualmenteridimensionabili. Come già affermato da Titmuss (1958), “i sussidi se sono limitati ai poveri,saranno poveri sussidi”, con l’effetto di veder crescere il numero dei soggetti al di sotto dellasoglia di povertà e di aumentare l’esclusione dalle reti di protezione sociale.Da ultimo, la crescente privatizzazione dei servizi ha un forte impatto sulla disuguaglianzasociale in quanto i gruppi più ricchi in una logica di mercato, avranno maggiormente daguadagnare. Infatti la privatizzazione si risolve in unindividualizzazione che non fa cheaccrescere le disuguaglianze. Per esempio le persone con malattie croniche o i diversamenteabili (ma anche coloro che vivono in una zona povera o coloro che hanno un lavoro precario)spesso si ritrovano a pagare di più per ottenere unassicurazione privata. Mentre i gruppisociali più ricchi potranno molto più facilmente strappare soluzioni privilegiate a basso costo.6.5 La crisi del social dumpingIl RDC consentirebbe di interrompere la spirale del progressivo ridimensionamento delwelfare state, fatto di tagli e di ridimensionamenti da un lato attraverso l’affermazione di unastrategia di competizione fondata sulla valorizzazione delle capacità e degli specifici percorsiformativi e professionali. Dall’altro attraverso la smentita dell’effetto magnete.Con la globalizzazione vi è la tendenza da parte dei policy-maker ad assecondare una politicasociale che supporta la competitività tra aree produttive collocate in paesi che hanno diversetutele e differenti protezioni sociali accordate al lavoro. In tale direzione la ristrutturazionedelle imprese si è esercitata attraverso lo spostamento dell’attività di produzione o di serviziodai paesi con elevate tutele e diritti a paesi con minore protezione sociale e dell’occupazione.Tale processo di delocalizzazione ha prodotto una riduzione della base contributiva e diconseguenza ristretto la disponibilità di risorse da destinare alla redistribuzione in termini diservizi e di trasferimenti diretti. Si sta delineando, quindi, un modello di stato sociale chenecessariamente comprime la spesa pubblica e che riorienta la strutturazione dei regimi diwelfare dei paesi con maggiori protezioni sociali.Infatti la pressione imposta dalla competitività sta facendo convergere i vari sistemi diwelfare verso un modello egemonico cosicché i paesi con una più ampia protezione socialesono spinti a operare dei tagli e dei ridimensionamenti.6.6 La crisi della governanceAttraverso l’implementazione regionale e locale il RDC consentirebbe di attuare unagovernance “situata” e sensibile alle caratteristiche territoriali ma all’interno di un quadrogenerale di diritti universali in grado di evitare che vengano approfondite sperequazioniregionali.I cambiamenti nella governance riflettono il desiderio di rendere i sistemi di governo piùtrasparenti e più efficienti. Una tendenza è quella di integrare le politiche per il lavoro e quelleper il welfare in un unico ministero ma così facendo si rischia di perdere di vista il compitoprincipale del welfare che è quello di sostenere il reddito delle persone più vulnerabili dellasocietà. 66
  • 67. La più grande trasformazione di governance è stata però quella che riguarda il passaggio dauna contrattazione nazionale tra governo, sindacati e organizzazioni dei datori di lavoro a unacontrattazione decentrata localizzata su base regionale, provinciale o aziendale. Passaggiofavorito dalla perdita di rilevanza e di forza contrattuale dei lavoratori a tempo indeterminatoe dal crescente indebolimento dei sindacati. Lo scardinamento della struttura contrattuale nonha valorizzato le specificità territoriali, facendo leva sulla formazione delle competenze esulla specializzazione produttiva; esso ha, invece, comportato la mera riduzione del quadro ditutele collettive alla regolazione dell’organizzazione del lavoro all’interno dei singoli posti dilavoro o all’interno di alcune aree territoriali. La contrattazione decentrata comporta lospostamento della governance dal livello nazionale a quello locale e ciò può avere forti effettidi disuguaglianza perché le regioni più ricche possono fornire ai loro residenti una più ampiaprotezione sociale e servizi migliori e non altrettanto possono fare le regioni più povere. Sirafforzano così le disuguaglianze regionali e si favorisce anche il clientelismo locale. Lariduzione dei livelli salariali su base territoriale ha l’effetto di deprimere la domanda di beni eservizi e nel lungo periodo di costituire un elemento di ulteriore impoverimento delle areeinteressate a tale fenomeno. Questo processo costituisce un ulteriore elemento di inasprimentodelle disuguaglianze nei contesti nazionali che hanno al loro interno regioni e areecaratterizzate dal diverso sviluppo del tessuto economico.Da ultimo lintroduzione di criteri di efficienza nelle politiche di welfare sta avviando moltiservizi verso la privatizzazione e ha comportato la trasformazione dei cittadini in clienti che siaspettano di comprare un servizio. La privatizzazione di molti servizi ha, inoltre, dato uncrescente ruolo a una serie di organizzazioni del terzo settore che hanno alti livelli didiscrezionalità e gradi modesti di assunzione di responsabilità.6.7 La crisi del lavoroIl RDC consentirebbe di ampliare il concetto di lavoro restituendo dignità e fornendo ilgiusto riconoscimento a forme di lavoro, oggi non riconosciute come tali, come il lavoro dicura, il lavoro famigliare o quello all’interno del mondo del volontariato. Riconoscimentoche, tra le altre cose, permetterebbe anche di intervenire in “tradizionali” equilibri edivisioni di genere.Inoltre l’introduzione del RDC favorirebbe l’affermarsi di una domanda di lavoro part-timeche avrebbe come uno degli effetti una migliore e più ampia distribuzione del lavoro.La tendenza a collegare la titolarità delle prestazioni sociali sempre di più alla condizioneoccupazionale ha creato un dilemma fondamentale. Cosa dovremmo intendere come “lavoro”per attribuire tale titolarità? Dovremmo ridurre tale definizione per allentare la pressionefiscale oppure ampliarla sino a includere attività tradizionalmente escluse come il lavoro dicura (di bambini, malati, diversamente abili e anziani), dato che stiamo assistendo ad uncrescente “deficit di cura” a causa dellinvecchiamento della popolazione e allindebolimentodella reciprocità intergenerazionale?Come sottolinea Raventos (2007) il lavoro volontario, assieme a quello retribuito e a quellodomestico è lavoro a tutti gli effetti e produce quindi valore d’uso per la collettività. Inoltrel’inadeguato riconoscimento del lavoro di cura ha prodotto la stereotipizzazione delleprofessioni e dei settori occupazionali, producendo una segregazione occupazionale tra igeneri che rappresenta non solo un elemento restrittivo della partecipazione femminile almercato del lavoro ma anche un fattore di contenimento dei tassi di occupazione.Il riconoscimento dei diversi ambiti di lavoro impone, perciò, il superamento dellarappresentazione dell’idea di cittadinanza basata sul valore di scambio dei beni prodotti e deiservizi erogati ma anche dell’idea della cittadinanza fondata sulla posizione occupata nel 67
  • 68. mercato del lavoro. Quale identità lavorativa possono costruirsi i soggetti se non possonoarricchirla di contenuti per la valorizzazione della propria persona?6.8 La crisi linguisticaIl RDC consentirebbe di rimettere al centro dell’agenda politica il concetto inclusivo dicittadinanza, invertendo il progressivo slittamento semantico da cittadino a cliente, il cuiriconoscimento è sempre meno fondato sulla carta d’identità e sempre di più sulla carta dicredito.L’ultima crisi messa in luce da Standing (2002) è la crisi linguistica. Infatti il linguaggio disenso comune è sempre più caratterizzato dalluso improprio di espressioni, di concetti, dimetafore e di parole di moda che sono cariche di simbolismo ideologico. E le parole contanoperché contribuiscono fortemente a definire la composizione dell’agenda (agenda setting). Larappresentazione dei fenomeni sociali che ne esce struttura infatti l’atteggiamento dellepersone rispetto ai beni collettivi e orienta l’implementazione delle politiche pubbliche.Un esempio è rappresentato dallespressione “rete di sicurezza sociale”. Perché opporsi ad unarete di sicurezza sociale? Ma più che una rete di sicurezza, ampia e confortevole, con questaespressione ci si riferisce a un programma selettivo e condizionato solitamente basatosull’accertamento del reddito e che raramente raggiunge chi ne ha bisogno (a causa dellostigma, dellinefficienza amministrativa e della mancanza di risorse). Anche lespressione“politiche attive per il mercato del lavoro” non si riferisce tanto a politiche per lattivazionesociale, ma traduce, generalmente, la rivendicazione dello Stato ad obbligare i beneficiaridegli interventi a rispettare determinate condizioni per ricevere modesti benefici.Altre espressioni comunemente usate, cariche di significati ideologici, sono “immeritevoli”oppure “volontariamente pigri” o “il fardello delle tasse”. Dunque anche il linguaggio e lemetafore hanno contribuito al ridimensionamento dei benefici sociali.6.9 Il RdC: oltre un rapporto a somma zero fra società e economiaDalla griglia interpretativa elaborata da Standing (2002) emerge che di fronte alla crisidell’impianto dello stato sociale, così come si è sviluppato a partire dal secondo dopoguerra,le politiche sociali attivate dai governi nazionali hanno limitato l’orizzonte di riferimento alcontingente, nel tentativo di ridurre, quindi, gli effetti negativi causati dal rapido succedersidei cicli economici e dai processi di divisione internazionale del lavoro. La regolazionepolitica ha necessariamente preferito osservare il rispetto dei vincoli di bilancio chesupportare la cittadinanza attraverso una migliore redistribuzione delle risorse. Questa sceltaha inciso pesantemente: l’esito più prossimo è stato la difficoltà a collegare domanda e offertadi lavoro con il risultato di ridurre la specializzazione dei sistemi economici, aumentando ilrischio di dover ricorrere, quindi, alla continua rincorsa alla riduzione del costo del lavoro.Sotto il profilo delle politiche sociali la riduzione della base contributiva riconducibile aiprocessi economici menzionati ha sollecitato il taglio delle prestazioni dello stato sociale e haaumentato le situazioni di dipendenza dovute all’aumento della popolazione povera. In questadirezione sono necessariamente venute meno le risorse da destinare alla formazione e allavalorizzazione delle competenze con l’esito di aumentare, in questo caso, il numero deilavoratori impoveriti.Il contributo di Standing evidenzia che il forte collegamento tra la condizione occupazionale el’acquisizione della titolarità dei diritti di cittadinanza ha dato risultati fallimentari non solo intermini di aumento dell’esclusione sociale e del rischio povertà ma anche nella stessalegittimazione delle istituzioni politiche. La perdita di fiducia nelle istituzioni si traduce nellariduzione dei tassi di partecipazione al voto, che registrano dagli anni ’80 in tutta Europa una 68
  • 69. progressiva accentuazione e nella strutturazione di una maggiore distanza sociale che deprimela partecipazione e riduce, quindi, lo spazio decisionale.A dispetto della retorica dominante relativa all’ “ineluttabilità” dei tagli al welfare sulla scortadelle pressioni economiche globali, però, le evidenze mostrano che il modello di welfaresocial-democratico continua ad essere il migliore, non solo dal punto di vista della riduzionedelle disuguaglianze, della promozione dell’autonomia individuale e della stabilità eintegrazione sociale, ma anche per ciò che concerne il mantenimento dell’efficienzaeconomica, come dimostrano numerose ricerche comparative (tra cui Godin et al. 1999).Questo porta a mettere in discussione la retorica neoliberale che descrive l’esistenza di ungioco a somma zero tra economia e società, affermando che le ristrutturazioni economicheglobali imporrebbero agli Stati cospicui tagli alle spese sociali per mantenere una sostenibilitàeconomica (Roche 2002). Al contrario, le politiche nazionali e locali possono giocare unruolo centrale, in particolare in riferimento ad una questione cruciale: la necessità diristrutturare la cittadinanza sociale adattandola ai cambiamenti in atto nelle societàoccidentali, introducendo ad esempio misure di reddito di base e favorendo l’apprendimentocontinuo durante l’intero ciclo di vita delle persone: la scelta di migliorare la propriaformazione è spesso sprovvista di una copertura reddituale e impegna i soggetti che nefruiscono con risorse personali, spesso a detrimento della continuità della contribuzioneprevidenziale. Questi aspetti appaiono particolarmente rilevanti per due gruppi di cittadini:immigrati e giovani.6.10 Politiche di RdC e immigrazionePer ciò che concerne specificatamente la questione dell’immigrazione, l’introduzione di unreddito di cittadinanza che abbia come destinatari anche i lavoratori migranti apparerispondere adeguatamente a molte delle sfide in atto.Questo, infatti, promuoverebbe la libertà dei migranti sfidando il persistente legame tracittadinanza e diritti, inadeguato a rappresentare una realtà sociale in cui la presenza degliimmigrati è divenuta una dato strutturale, e in cui la crescente mobilità internazionale richiededi garantire nuovi diritti sociali ed economici anche ai non cittadini in senso formale. Sitratterebbe dunque di un riconoscimento del ruolo che i lavoratori migranti di fatto giàsvolgono nelle società e nelle economie di destinazione, che avrebbe delle utili implicazionieconomiche ma anche sociali e culturali: andrebbe ad incidere positivamente sul senso diappartenenza dei migranti alla comunità politica del nostro paese, dato lo stretto legameesistente tra risorse materiali, partecipazione e cittadinanza.E’ stato inoltre notato che il reddito di cittadinanza, slegando lavoro e diritto ad un redditogarantito, contribuisce a colmare il gap tra esclusi ed inclusi nel mercato del lavoro inun’epoca in cui il pieno impiego si sta riducendo. Questo è particolarmente vero per ilavoratori migranti, che costituiscono uno degli anelli più deboli del sistema occupazionale,essendo maggiormente esposti alle conseguenze negative dei processi di ristrutturazione delsistema secondario in atto e della recente crisi economica e finanziaria mondiale. Da questopunto di vista, dunque, l’estensione del reddito di cittadinanza ai migranti è cruciale perevitare nel prossimo futuro il manifestarsi di significativi processi di esclusione sociale diquesta categoria di cittadini e di lavoratori.Infine, attribuire il reddito di cittadinanza ai migranti darebbe loro la possibilità di investiremaggiormente nel proprio capitale umano. E poiché l’accrescimento del capitale umano è dicruciale importanza per far fronte alla tendenza contemporanea alla riduzione della quantità dilavoro, mettere i lavoratori migranti, che costituiscono una presenza sempre più rilevantenelle economie occidentali, nelle condizioni di investire maggiormente nell’accrescimento 69
  • 70. delle proprie competenze professionali e umane perché liberi da pressanti esigenze materiali,avrebbe degli effetti positivi per la società nel suo complesso.E’ importante notare come la retorica che sostiene che l’introduzione a livello nazionale olocale del reddito di cittadinanza e, più in generale, di misure di reddito di base che includanoanche i migranti provocherebbe una massiccia immigrazione degli stessi è per lo piùinfondata. I contributi della letteratura internazionale analizzati hanno dimostrato infatti che ilprincipale fattore di attrazione per gli immigrati è costituito dalle domande del mercato dellavoro, più che dalle politiche sociali dell’area di destinazione, sulle quali i migranti hannosolitamente informazioni ridotte. Il presunto “effetto magnete” esercitato da generosepolitiche di welfare nei confronti dei migranti è dunque un’altra retorica che non corrispondea realtà, e pare inoltre sottintendere che la presenza dei migranti costituisca un aggravio per isistemi di welfare, quando, al contrario, abbiamo visto come questa si riveli una risorsa sia dalpunto di vista economico che sociale.6.11 Politiche di RdC e giovaniI giovani, più di altri gruppi sociali, sono esposti ai rischi di povertà, basso reddito,disoccupazione e, a volte, intrappolamento nell’esclusione. Si parla, sempre più spesso, dicapacità e responsabilità dei giovani ma, in mancanza dei mezzi materiali necessari peresercitarle, significa utilizzare parole vuote. Per questo diversi autori (Casassas 2007,Standing 2008) hanno sottolineato come occorra innanzitutto garantire maggior indipendenzamateriale e dunque potere contrattuale a chi non ne ha; perché, come dice Frankman (2008),«il denaro non solo conta, ma comanda».In questo senso, uno dei modi che appaiono più efficaci, particolarmente in questa fase digrande precarietà lavorativa e reddituale dei giovani (e non solo), è quello di adottare misuredi reddito di base, condizionate ad un concetto di attivazione più ampio e non ristrettoallaccettazione immediata di qualsiasi lavoro. Negli ultimi anni, invece, gran parte dei paesieuropei sembra convergere nelladozione di politiche sanzionatorie di workfare chefocalizzano lattenzione sulle responsabilità dei giovani e sulla loro attivazione “forzosa”.Questo passaggio dai diritti del lavoro al dovere del lavoro, con la sua logica stigmatizzante,non sembra particolarmente adeguato, però, per attivare potenzialità e capacità dei soggetti,specie di quelli con maggiori difficoltà. Come ha mostrato il caso olandese, poi, tali politiche,non sono in grado di supportare proprio i più svantaggiati che anzi molto spesso hanno vistopeggiorare le proprie condizioni e le proprie possibilità.Inoltre le politiche per lattivazione, troppo spesso esclusivamente limitate allintegrazionelavorativa, presuppongono un concetto di attività troppo ristretto. Occorre infatti prendere attoche la nozione di attività non può essere ridotta al lavoro pagato in senso stretto, perché visono attività non pagate come il lavoro di cura, la formazione o il lavoro volontario checontribuiscono ad ampliare la ricchezza comune e la partecipazione attiva nella società (cosache, peraltro, non fanno invece molti lavori pagati). Attività culturali o di volontariato, peresempio, contribuiscono a sostenere una cittadinanza attiva, a esprimere la propria energiacreativa, a facilitare il dialogo interculturale e intergenerazionale, ad acquisire competenzeextraformali e valori come dialogo e solidarietà. Capacità che, inoltre, potrebbero esseremolto utili anche per linserimento dei giovani nel mondo lavorativo.Questa è una delle possibili vie per supportare un concetto di attivazione che, allo stessomodo del programma CIVIS attuato in Francia, sia incentrato sulla valorizzazione dellespecifiche situazioni e capacità personali e biografiche e che sia rivolto a supportarelempowerment dei giovani.Una politica di attivazione intesa in questo senso contribuirebbe a trasformare la “flessibilitàsubita”, in “flessibilità agita”, non più cioè fonte di insicurezza e crisi, ma creatrice di spazi di 70
  • 71. libertà (Regione Lazio 2006), favorendo così lautonomia dei percorsi sociali, occupazionali eformativi (anche grazie a politiche simili a quelle francesi di riconoscimento e valorizzazionedelle competenze, che si stanno affermando a livello europeo, cfr. 4.4.3). Una flessibilità agitache, una volta superata la schiavitù del salario immediato e la paura di rimanere invischiati aimargini del mercato del lavoro o in mansioni lontane da capacità e vocazione, permetta da unlato di valorizzare le diverse forme di partecipazione sociale (volontariato, percorsi formativiinformali, lavoro di cura) e dallaltro di soddisfare la necessaria flessibilità, e il continuoapprendimento, che il capitalismo cognitivo richiede.Così facendo sarebbe, dunque, possibile restituire ai giovani il tempo e la possibilità dirischiare e di partecipare attivamente nella società, “riattivando”, così, una generazione, oggisempre più bloccata, in perenne transizione verso la condizione di adulto e riattivando, diconseguenza, un Paese come lItalia, demograficamente (e non solo) sempre più “vecchio”.BIBLIOGRAFIAAassve A., Davia, M. (2005), Poverty and the transition to adulthood: risky situations andrisky events, ISER Working Paper 23, University of Essex, Colchester.Aassve A., Davia M. Iacovou, M., Mazzuco S. (2007), Does leaving home make you poor?Evidence from 13 European countries, in “European Journal of Population”, 23, 3-4, pp. 315-338.Accetturo A., Infante L. (2008), Le retribuzioni degli immigrati nel mercato del lavoroitaliano, Banca d’Italia, Tema di discussione n. 695.Ackerman B., Alstott A. (1999), The Stakeholder Society, Yale University Press, New Haven.Ackerman B., Alstott, A. (2004) Why Stakeholding?, “Politics & Society”, Vol. 32, n. 1, pp.41-60.Ambrosi E., Rosina A. (2009), Non è un paese per giovani, Marsilio, Venezia.Anastasia B. (2009), Gli stranieri nel futuro della popolazione veneta, in Osservatorioregionale sull’immigrazione (a cura di), Immigrazione straniera in Veneto. Rapporto 2009,FrancoAngeli, Milano, pp. 277-294.Anthony G. Belanger J., Lapointe, P.-A., Murray G. (2002), Work and Employment in theHigh Performance, Routdlege, London.Atkinson A. B. (1998), Per un nuovo welfare state. La proposta reddito minimo/impostaunica, Laterza, Bari.Aubret J., (1999), Bilan de compétences et gestion de la ressource humaine, in “Humanisme& Entreprise”, 238.Banca d’Italia (2009), Relazione annuale 2008, Roma(http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/relann/rel08).Bandiera O., Guiso L., Prat A., Sadun R. (2008), Italian Managers: Fidelity orPerformance?, Fondazione Rodolfo Debenedetti. 71
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