E-inclusión en la ZP de Maracaibo
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La gestión pública territorial de...

La gestión pública territorial de
asentamientos precarios y
periurbanos en Venezuela
Alternativas para la e-inclusion
en la ZP de Maracaibo
Trabajo de Seminario de Investigación en
E-law e E-government. Prof. Ricardo Cuberos Mejía, Universidad del Zulia, Maracaibo - Venezuela. Programa de Doctorado sobre la Sociedad de la Información y el Conocimiento Institut Iterdisciplinar d´Internet, Universidad Oberta de Catalunya UOC, Barcelona, España - Enero 2005

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E-inclusión en la ZP de Maracaibo E-inclusión en la ZP de Maracaibo Document Transcript

  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Alternativas para la e-inclusion en la ZP de Maracaibo Trabajo de Seminario de Investigación en E-law e E-government Responsable del Seminario: M. Rosa Fernández Palma Prof. Ricardo Cuberos Mejía Universidad del Zulia Maracaibo - Venezuela Directora: Rosa Borge Programa de Doctorado sobre la Sociedad de la Información y el Conocimiento Institut Iterdisciplinar d´Internet Universidad Oberta de Catalunya Barcelona, España - Enero 2005
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Gaudy, pensamientos, corazón y piel… …como siempre, a mi lado… i
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Indice Agradecimientos ..................................................................................... iv Lista de Tablas ........................................................................................ v Lista de Figuras...................................................................................... vi Preámbulo ............................................................................................. vii Introducción .......................................................................................... xii 1a. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. ......................................................... 1 1.1 Ámbitos del gobierno electrónico .................................................. 2 1.1.1 La participación electrónica (e-participation) ..........................3 1.1.2 La inclusión electrónica (e-inclusion) .....................................6 1.2 Estado del arte internacional en gobierno electrónico ................... 9 1.2.1 Experiencias norteamericanas ..............................................9 1.2.2 Experiencias asiáticas.........................................................10 1.2.3 Experiencias europeas ........................................................11 1.2.4 Experiencias latinoamericanas............................................13 1.3 Experiencias en la gestión territorial electrónica......................... 13 2a. Parte. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela ......................................................................................... 25 2.1 La visión multilateral ................................................................. 26 2.2 Estado actual del gobierno electrónico en Venezuela .................. 31 2.2.1 Situación de las TIC en Venezuela.......................................31 2.2.2 Iniciativas de gobierno electrónico en Venezuela..................33 2.3 Premisas para la gestión territorial participativa a través del gobierno electrónico ................................................................... 38 2.3.1 Premisas situacionales: Asentamientos periurbanos precarios.............................................................................39 2.3.2 Premisas operacionales: ámbitos de inclusión electrónica ...........45 2.4 Modelo preliminar para una gestión territorial electrónica e inclusiva ............................................................................................ 49 ii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela 2.4.1 La dimensión situacional del modelo...................................51 2.4.2 La dimensión operacional del modelo ..................................52 3a. Parte. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo ......... 54 3.1 Dimensión Situacional de la ZP.................................................. 55 3.1.1 Ámbito Territorial ...............................................................56 3.1.2 Hechos Territoriales ............................................................59 3.1.3 Entes Territoriales ..............................................................60 3.2 Dimensión Operacional de la ZP de Maracaibo ........................... 62 3.2.1 Procesos Participativos........................................................62 3.2.2 Procesos TIC .......................................................................66 3.2.3 Procesos de Decisión...........................................................71 Conclusiones ......................................................................................... 77 Bibliografía .............................................................................................82 iii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Agradecimientos En la ocasión de mi asistencia a Virtual Educa 2001, tuve la oportunidad de conversar animadamente acerca del gobierno electrónico municipal con unos estudiantes y un profesor, en el pabellón que la UOC tenia instalado en el Palacio de Convenciones de Madrid. Ese primer contacto despertó mi interés en concretar un proyecto de formación doctoral bajo la modalidad a distancia, aspiración que tres años después pude emprender. Vaya mi primer reconocimiento a esos gentiles anónimos en mi memoria. También quiero mencionar a mis profesores de la UOC Montse Guitert, Josep Duart, Imma Tubella, Elisenda Ardèvol, Alessandra Caporale, Jordi Alberich, y muy en particular a Rosa Borge y Maria Rosa Fernández, a quienes agradezco su atenta apreciación a los planteamientos de este trabajo. Asimismo, el reconocimiento a mis compañeros de trabajo de la Universidad del Zulia, con quienes hemos venido acariciando proyectos en equipo, consagrando trabajo creativo y pertinente con ordenadores, pizzas y tesón. A ellos, mi compromiso de responder con creces a sus expectativas sobre mi programa de formación doctoral. Pero, sobre todo, agradezco a mi país las oportunidades que me brinda de poder desplegar una labor académica y profesional encaminada a hacer ciudadanía, y ayudar a forjar la patria que mis hijos necesitan para ser felices y útiles en su comunidad. iv
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Lista de Tablas Tabla 2.1. Modalidades de programas de Gobierno electrónico…………………………… 30 Tabla 2.2. Índices de accesibilidad al gobierno electrónico: América Central y del Sur……………………………………………………………………… 38 Tabla 2.3. Índice de participación electrónica: las primeras 25 posiciones a nivel mundial …………………………………………………………………………………………………….. 38 Tabla 2.4. Calidad y relevancia de las iniciativas de la participación electrónica en 35 países.…………………………………………………………………………………..... 38 Tabla 2.5. Perfil de los pobladores en asentamientos urbanos de periferia …………….. 44 v
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela Lista de Figuras Figura 1.1. Grados de participación pública ………………………………………………….. 4 Figura 1.2. Niveles de Participación …………………………………………………………... 4 Figura 1.3. Web de la ciudad de Saukaryam ………………………………………………….16 Figura 1.4. Web del Condado de Washtenaw …………………………………………….… 16 Figura 1.5. Proyecto IRIS: Portal Web (izq), sistema interno de seguimiento de solicitudes (der), modelo conceptual (abajo)………………………………………………………………. 17 Figura 1.6. SIG de la ciudad de Barcelona…………………………………………………… 18 Figura 1.7. Servicios de e-government de la ciudad de Bogotá …………………………… 18 Figura 1.8. Servicios de e-government de la ciudad de Santiago de Chile………………. 19 Figura 1.9. Servicios de e-government del sector Chacao de la ciudad de Caracas: Módulo de Atención Telemática (izq.), Infomapa (der), trámites disponibles (abajo)……. 19 Figura 1.10. Iniciativas de e-government de la ciudad de Segovia: Portal Ciudadanos2005.net (izq); Plano del PGOU (der)…………………………………… 21 Figura 1.11. Portal GIS de la ciudad de Wellington………………………………………….. 21 Figura 1.12. Selección participativa de la imagen del poblado de Hayden: Arriba: Presentación de alternativas (izq), Selección por teclado (der) Abajo: GIS de modelaje prospectivo (izq), Modelo tridimensional generado (der)………. 22 Figura 1.13. Recursos de Google Earth: Visualización de información del área periurbana de Maracaibo (izq), Interfaz de foros de discusión e intercambio de una comunidad temática (der)…………. 23 Figura 2.1. Modelo de Gestión Territorial Inclusiva …………………………………………. 51 Figura 3.1. Maracaibo y su Zona Protectora. Izquierda: Estructura vial (gris), límites parroquiales (negro) y ZP (en rojo); Der: Ocupación consolidada (rojo y amarillo), precaria (azul) y ZP (blanco)…………….. 55 vi
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo. Preámbulo A partir del siglo XX y en el ámbito latinoamericano, las llamadas universidades nacionales han estado convocadas no sólo a la formación de profesionales calificados para los distintos campos laborales que participan dentro de la dinámica social y económica de sus comunidades receptoras, sino que adicionalmente deben asumir un rol activo y protagonista en procesos de gestión pública. Contando con una cierta inversión del Estado, dichas acciones se cumplen tanto a través de la colaboración con entes del poder público en servicios asistenciales directos a la comunidad, como en la atención al sector productivo gubernamental y privado en la optimización y actualización permanente de sus métodos y tecnologías de actuación, todo ello bajo la orientación de un desarrollo humano sustentable en sus recursos y sostenible en el tiempo. Bajo tal orientación, el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño (IFAD) adscrito a la Universidad del Zulia, la segunda universidad nacional autónoma más grande de Venezuela, ha venido cumpliendo una labor de 36 años en proyectos de investigación transdisciplinaria aplicada, particularmente en el campo de la planificación territorial y el ordenamiento urbano. No sólo han sido cuantiosos los informes de planes y proyectos desarrollados por solicitud de organismos del sector público municipal, regional y nacional, así como los manuscritos científicos generados a partir de sus investigaciones de soporte, sino incluso también han sido preparados y entregados a los entes de gobierno, múltiples sistemas de información automatizada que apoyarían la gestión de tales planes. Allí ha estado concentrada la labor académica del grupo de trabajo dentro del cual he estado participando por los últimos 10 años como Profesor Titular en Infonomía para la Gestión de Espacios Antropizados, área prioritaria de investigación que busca canalizar el diseño de sistemas de información sobre los procesos de ocupación del suelo y el desarrollo urbano, incorporando criterios de vii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo. optimización inteligente e integración racional de fuentes documentales y procesamiento estadístico, ello dentro de los procesos de síntesis holística requeridos para atender apropiadamente los complejos problemas urbanos. Desafortunadamente, a pesar de que los sistemas informacionales que hemos desarrollado, han tenido una utilidad esencial dentro de los procesos de elaboración de planes y proyectos, su transferencia tecnológica a las instituciones con atribuciones de gobierno para la gestión de dichos planes ha sido poco exitosa. Esto se ha debido entre otros factores a: • La baja credibilidad del político respecto a la validez de los sistemas informáticos. Los funcionarios prefieren tomar decisiones en virtud de sus criterios empíricos y compromisos electorales, y no depender estrictamente de los resultados estadísticos de un sistema automatizado. Si el ordenador plantea un lineamiento opuesto al criterio del político, probablemente éste considere que el ordenador “está equivocado, porque el sistema automatizado no sabe cómo son las cosas en la realidad”. • La alta rotación de funcionarios en las oficinas gubernamentales no ha permitido la permanencia en el tiempo del personal capacitado. El uso de las TIC requiere de un nivel permanente de actualización del personal; el problema es que justo cuando el personal se forma, es reubicado o removido por inestabilidad organizacional o por renovación política de la gestión. • La baja inversión en tecnologías de información. La esporádica y tardía adquisición de recursos informáticos, el alto costo de sistemas diseñados para acciones de gobierno, la falta de soporte técnico eficaz de los proveedores nacionales de tecnología, y la ausencia de una cultura organizacional acerca de la importancia de la confiabilidad de viii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo. la información, conspiran contra la inserción de sistemas con la categoría de estado-del-arte dentro de la cotidianidad de la gestión pública. A estos factores se suma otra circunstancia singular: la concepción casi esquizoide de que existen dos gestiones gubernamentales, una aplicable a las comunidades “regulares”, que obedece al ordenamiento jurídico, cumple con disposiciones tributarias y a la cual se debe gestar una calidad de vida urbana bajo estándares internacionales; y otra, aplicable a las comunidades “irregulares” (creadas espontáneamente tras la invasión de tierras ajenas), y que por ser una mayoría de bajos recursos financieros, se desarrolla con una marginación del régimen legal, sin obligaciones tributarias y poca participación calificada en el desarrollo social. Dado que esta segunda gestión involucra problemas más complejos que afectan a mayor cantidad de personas respecto a la primera, colma más fácilmente la atención de los funcionarios que en la mayor parte de su ejercicio, deben declinar el uso de sistemas informáticos concebidos para la gestión de las comunidades “regulares”. En el marco de un nuevo enfoque de la gestión pública territorial enfocado hacia la participación comunitaria, cuya expresión en Venezuela se ha impulsado a través del nuevo ordenamiento jurídico producido a partir de la nueva Constitución Nacional aprobada en 1999, y considerando el nivel actual de las TIC respecto a su capacidad de penetración y acceso por gran parte de la población, incluso aquella tradicionalmente marginada de los avances tecnológicos, es que se ha planteado la presente investigación: aquellas comunidades en condición de gran precariedad urbana, incluso hasta aquellas marginadas en la periferia espacial y gubernamental de nuestras ciudades, ¿podrán participar en la gestión territorial de su entorno con el apoyo de las TIC?. Esta interrogante parte de la base optimista de que a pesar de la brecha digital, existen en nuestro país las capacidades tecnológicas, la ix
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo. expectativa social y el interés gubernamental de orientar el modelo de gestión pública hacia los postulados de la democracia participativa, intentando movilizar no sólo aquellos sectores sociales con tradicional acceso a los entes de gobierno, sino en particular al numéricamente superior y aún creciente conglomerado social que vive en la exclusión y la pobreza extrema. En tal sentido, el enfoque como hemos venido desarrollando los sistemas informacionales de apoyo a la gestión también deberían asumir una orientación distinta: de haber sido diseñados como herramientas de información taxativa acerca de las condiciones de desarrollo estipuladas para cada sector de la ciudad en virtud de la imagen objetivo perfilada por el planificador, ahora tendrían que ser plataformas telemáticas que permitan evaluar propuestas alternativas particulares de desarrollo urbano. Esta evaluación estaría sujeta ahora a lineamientos orientadores concertados en consulta pública y ajustados periódicamente, incorporando la integración estratégica de información tanto de origen institucional como de la generada a partir de la participación ciudadana. Con esta inquietud, estos meses recientes hemos combinado el desarrollo de una investigación documental con la exploración de casos de estudio regionales, en base a los cuales se pueda generar y validar un modelo de gestión pública territorial con apoyo de las TIC. Particular interés para nuestro equipo de investigación, despierta el empleo de los sistemas de información geográfica, tecnologías sobre las cuales tenemos una larga experiencia, y cuyo poder reside en la capacidad de correlacionar diferentes fenómenos urbanos entre sí a partir de su localización espacial y de su integración sistémica ambiental. Después de varias gestiones ante las oficinas de ordenamiento urbano de tres alcaldías emblemáticas en la región sobre la cual incide nuestra universidad, a finales del 2005 se presentó la oportunidad de abordar un área de características antrópicas interesantes y sobre la cual x
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Preámbulo. se plantea la viabilidad política y financiera del desarrollo de un plan de actuaciones bajo enfoques participativos y con principios de inclusión social. Esta área corresponde a la llamada Zona Protectora (ZP) de la Ciudad de Maracaibo, franja de 20 mil hectáreas que rodea a Maracaibo, la segunda ciudad más populosa de Venezuela. Actualmente bajo tutelaje del ejecutivo nacional y ampliamente ocupada por asentamientos precarios, las Alcaldías de Maracaibo y San Francisco (quienes comparten la judisdicción del área metropolitana de Maracaibo) deberán gestionar las actuaciones sobre dicha zona en forma mancomunada, una vez se cumpla la transferencia de competencias hacia el poder municipal planteada para principios del 2006. Las características de esta zona, recientemente estudiadas por nuestro equipo de investigación con el uso de imágenes satelitales y sistemas de información geográfica, la configuran como un caso de estudio pertinente a los efectos de determinar las modalidades de participación de las comunidades asentadas allí para determinar el destino de su ámbito territorial, considerando las TIC como uno de los canales apropiados para dicha participación. Ricardo Cuberos Mejía 3 de Enero de 2006 xi
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. Introducción La conversión de las comunidades actuales a la cultura de la sociedad del conocimiento, involucra no sólo un cambio cognitivo en la forma como las personas aprecian la realidad sino que, al desencadenar una dinámica distinta en la forma como los individuos interactúan entre sí y con su entorno institucional, también se afectan las expectativas que cada ciudadano tiene en el propio modelaje de su realidad. Este cambio representa importantes retos: el cómo revertir el peligro de las TIC como instrumentos de creación de realidades alienantes de grandes masas en virtud de los intereses de grupos de tecnócratas (Bordieu, citado por Matienzo, 2001), para impulsarlos como instrumentos de liberación de barreras espaciales y cognitivas hacia una participación activa y protagónica en procesos culturales propios. En el contexto de nuestras realidades latinoamericanas, este cambio de enfoque podemos abordarlo desde cuatro perspectivas: 1. El problema de la extensión periurbana ilimitada 2. La situación de exclusión social y legal de gran parte de la sociedad 3. El e-government como estrategia de profundización y ampliación de la gobernabilidad 4. El potencial de los GIS como herramientas integrales y extensivas para la gestión territorial Respecto a la primera perspectiva, podemos apreciar que la complejidad de un cambio de enfoque respecto a las TIC se multiplica en nuestros países por dos factores que se profundizan cada vez más: el incremento numérico de los conglomerados urbanos, y la precarización emergente por el crecimiento de los sectores sociales en pobreza extrema. xii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. Este fenómeno se manifiesta como un problema de control a un ilimitado crecimiento periurbano a expensas de una ocupación agrícola dispersa, conllevando la condena de esas nuevas comunidades a una situación de precariedad difícilmente superable, por cuanto ellas nacen con la carencia de servicios públicos suficientes y de fuentes de empleo urbano (Chourio, citado por Ferrer, 2003). Al mismo tiempo, este crecimiento poblacional va a su vez sustrayendo sostenibilidad a las ciudades, incrementando los habitantes que dependen de la dinámica económica metropolitana y de las fuentes externas de abastecimiento de alimentos y servicios (agua, electricidad), y conspirando además contra la búsqueda de una racional relación de densidad de ocupación urbana (ampliación urbana con bajas densidades implica mayor extensión de redes de servicio y mayores desplazamientos de transporte para grupos dispersos de personas). Además, hay que considerar que la protección de zonas circundantes a las ciudades, deviene de un interés surgido en muchos planificadores urbanos del siglo XX por el control ambiental de áreas particular fragilidad (bosques, zonas agrícolas) o de previsión para el desarrollo de servicios metropolitanos (aeropuertos, cementerios, plantas de tratamiento de aguas servidas, botaderos y reciclaje de basuras y desechos sólidos) (Hall, 1996). La ocupación anárquica de estas áreas debilita la dotación de servicios metropolitanos y la preservación de áreas de estabilización ecológica del impacto ambiental que genera la urbe en su territorio circundante. Este complejo proceso de ocupación espontánea se fue dando a todo lo largo del siglo pasado y continúa en la actualidad, por lo que para el caso de las ciudades venezolanas, este crecimiento se ha venido generando a costa de un proceso de ampliación de la ocupación territorial y no por un proceso de densificación (Castellano, 2005). Aquí cabe precisar que tal fenómeno ha respondido fundamentalmente a la dinámica espontánea de comunidades, con poca o ninguna participación gubernamental o de la industria inmobiliaria privada. Así, invasores xiii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. provenientes del mismo seno de la ciudad, que buscan nuevos espacios en virtud de un galopante crecimiento poblacional producto de la promiscuidad y la alta natalidad, se suman a los inmigrantes de pueblos pequeños circunvecinos olvidados y desasistidos, ya sea de la propia república o de regiones pobres de las naciones fronterizas. De esta situación surge la segunda perspectiva: por el mismo origen de estas comunidades, sus integrantes permanecen excluidos del régimen formal de asistencia que brindan los órganos del Estado. No sólo no resultan reconocidos en derechos de ciudadanía (y objetados sus derechos humanos), sino que incluso resultan perseguidos por la justicia porque en su dinámica de asentamiento violentan el sistema legal de tenencia de la tierra y la plataforma de gobernabilidad oficial (IFAD, 2005). Como causa y efecto, la miseria y la delincuencia caracterizan la situación familiar de estas sociedades emergentes, quienes deben luchar contra la carencia de servicios, los largos desplazamientos de transporte para acudir a plazas de subempleo en el centro de la urbe, y una agobiante inseguridad personal en los límites de la supervivencia. Para el caso particular de Venezuela, hay que reconocer que en los últimos años, los entes de gobierno han intentado cambiar el paradigma respecto a tales comunidades (MPD, 2001), llegando muchas veces incluso a caer en contradicciones legales al brindar asistencia y servicios de consolidación a comunidades invasoras aún a expensas de sectores urbanos que, a pesar de importantes carencias, podrían lograr de alguna manera cierta calidad de vida a través de la iniciativa privada. Bajo la aspiración de que las TIC permiten la ampliación y profundización de relaciones entre los individuos y los órganos de gobierno, y como parte de un proceso de construcción de ciudadanía (Castells, Hall & Pfeiffer y Held & McGrew, citados en UN-Hábitat, 2003), es que se plantea el gobierno electrónico como tercera perspectiva del cambio de enfoque. A través de distintas estrategias que afectan tanto al xiv
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. Estado como proveedor de la plataforma de servicios de información, y a las comunidades como destino y retroalimentación de la acción de gobierno, se ha venido construyendo una visión humanista de la tecnología, condicionando su desarrollo al impacto positivo que pueda generar en la calidad de vida de las personas (WSIS, 2005a). Aquí cabe mencionar que el desarrollo y popularización paulatina de las nuevas tecnologías de información y comunicación en todos los países en desarrollo, está permitiendo el acceso de numerosas personas de los estratos socioeconómicos más desposeídos a servicios privados altamente tecnificados como la telefonía celular e Internet, e incluso a alternativas comunicacionales como la televisión por suscripción (en nuestro país, frecuentemente a través de conexiones ilegales). Asimismo, son numerosos los proyectos oficiales orientados a la automatización de la tramitación de solicitudes ante órganos de gobierno, la creación de infraestructura de redes alámbricas e inalámbricas, y la instalación de puntos de acceso a Internet en comunidades remotas, ello bajo una estrategia de mitigación de la exclusión social implícita en la llamada brecha digital. En tal sentido, la importancia que los órganos oficiales venezolanos han venido dando a las TIC como herramientas de gestión de gobierno, ha orientado a una política de Estado que busca integrar diversas fuentes de información (individual-institucional, pública-privada) bajo una visión de territorio y soberanía nacional, auspiciando el desarrollo de sistemas de análisis y tomas de decisiones a múltiples niveles, ya ahora con la incorporación de tecnologías satelitales y sensores remotos. Aquí es donde incorporamos la cuarta perspectiva: el impulso a los sistemas de información geográfica (GIS) como plataforma para el análisis espacial y el monitoreo de la acción territorial. La capacidad de estas herramientas de asociar grandes bancos de información, con datos georeferenciados y en tiempo real capturados ya sea a través de unidades de servicio público equipadas con sistemas de posicionamiento global (GPS) o recibidas por xv
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. sensores remotos, constituyen en el estado-del-arte la opción mejor orientada hacia un enfoque ecologista, sistémico y sostenible del comportamiento antrópico de territorios, permitiendo estudiar fenómenos humanos y/o naturales en la dimensión integral que le otorga su visión geográfica. Estas particularidades respecto a los GIS se potencializan cuando analizamos el problema urbano: el manejo de ingentes cantidades de información extensiva cuyo procesamiento induce a decisiones que afectan a miles de personas por largo tiempo, requiere del análisis integral de escenarios que escapan del mero empirismo de funcionarios gubernamentales (Cuberos, 2005). La recopilación de datos sobre las actividades de la “ciudad formal” resulta un asunto complejo pero manejable, ya que se dispone de los instrumentos tradicionales de gestión pública que manejan las alcaldías y los organismos de control oficial. Pero los fenómenos que se plantean en la periferia urbana, de difícil acceso por las condiciones físicas de sus emplazamientos y por la inseguridad causada por su ilicitud, requieren la combinación de información pormenorizada que pueda generalizarse a través de métodos de estadística espacial y fotointerpretación. Es aquí donde los GIS demuestran su capacidad, gestando no sólo modelos de comportamiento urbano en zonas apenas en formación, sino modelos predictivos que permitirían anticipar una acción oficial preactiva que canalice de manera adecuada esta dinámica espontánea. Vistas estas cuatro perspectivas respecto al cambio de enfoque en la gestión de los procesos de urbanización en ciudades latinoamericanas, y particularmente venezolanas, resulta consecuente plantearse una serie de interrogantes: ¿Estará nuestro país en condiciones de desarrollar una política de participación comunitaria y orientada a la gestión territorial en el ámbito urbano? Y yendo más allá, bajo principios de inclusión social, ¿podrá xvi
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. plantearse un modelo de gestión pública territorial técnica y operacionalmente viable a través del cual los pobladores de comunidades asentadas en zonas periurbanas y en condiciones precarias podrían participar en forma coordinada con los entes de gobierno, en la generación de un hábitat suburbano digno y sostenible? ¿Será posible canalizar adecuadamente esta participación para que a través de mecanismos de capacitación, estas comunidades se desarrollen bajo las pautas de consolidación de usos especiales de suelo que la ciudades requieren? O por el contrario, la condición de ilicitud e insostenibilidad bajo el cual se conforman esas comunidades ¿constituye una condición inadmisible para que éstas asuman una coparticipación activa en la gestión del territorio que ocupan y la posible consolidación de su permanencia? Y más allá de la justicia social implícita en la participación democrática, ¿resultará más bien un inconveniente operativo someter el destino de áreas cuyo objeto técnico y territorial obedece a intereses estratégicos del Estado, a discusiones participativas que pueden resultar obtusas e inmediatistas en virtud de embates demagógicos y populistas? Frente a estas interrogantes, surge una hipótesis principal de trabajo, que puede ser enunciada en los siguientes términos: Las TIC pueden brindar a aquellas personas que habitan en asentamientos precarios periurbanos, una serie de mecanismos que permitan la participación individual y comunitaria en la gestión territorial especial de su entorno, para así combatir la exclusión social y facilitar su integración paulatina al desarrollo urbano sostenible de la sociedad venezolana. Una investigación que permita verificar esta hipótesis conllevaría no sólo determinar y diseñar tales mecanismos informacionales, sino incluso implantarlos y validar su real operatividad en pos del desideratum de integración al “desarrollo urbano sostenible”. Obviamente, esto implica un alcance tan amplio que requiere una acción de Estado ejecutada y evaluada en el tiempo, lo cual supera los alcances de una investigación del orden como el abordado en este trabajo. Pero en virtud de construir una línea de trabajo en esta materia, sí podemos abordar como objetivo xvii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. general de investigación el siguiente: Establecer dentro de un modelo genérico de gobierno electrónico territorial aplicable a Venezuela, la propuesta de un sistema de participación convergente y sin exclusión, tanto de actores públicos como privados, para el modelaje de aquellos espacios periurbanos actualmente ocupados por asentamientos precarios, contando para ello con una plataforma TIC integradora, abierta y ubicua, con el fin ulterior de facilitar a estas comunidades su desarrollo humano alternativo y sustentable. Para abordar este objetivo, resulta necesario establecer técnicas de investigación en virtud de varios objetivos específicos. El primero de ellos corresponde al discernimiento del estado actual del objeto de estudio; por ello, se abocará a Reconocer los distintos enfoques bajo los cuales se desarrolla el gobierno electrónico, así como el estado actual internacional de aquellas modalidades encaminadas para involucrar la participación ciudadana en la administración de su espacio urbano Como consecuencia de esto, el segundo objetivo corresponderá a Determinar una serie de principios orientadores para el desarrollo de sistemas que apoyen un gobierno electrónico territorial participativo e inclusivo, aplicable a las particularidades legales, sociales, políticas y tecnológicas de Venezuela. Estos principios deben surgir de confrontar distintas modalidades de gestión territorial participativa apoyada en TIC con las particularidades de la realidad venezolana, haciendo parcial énfasis en las políticas de Estado que han sido encaminadas hacia tal objetivo. Un tercer objetivo específico buscará Diseñar un modelo para la gestión territorial participativa de zonas periurbanas venezolanas ocupadas por asentamientos espontáneos precarios, adoptando la ZP de Maracaibo como caso de estudio, y contando para ello la incorporación de los GIS y la Internet. Como ha podido apreciarse, este tercer objetivo surge del análisis de xviii
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. un caso de estudio, asumido a priori como emblemático de una situación recurrente en las urbes venezolanas. En tal sentido, se considerarán las particularidades actuales de la Zona Protectora (ZP) de Maracaibo, área de 20 mil hectáreas legalmente establecida hace unos 20 años como banda de contención a la expansión de la ciudad de Maracaibo (con unos 2,7 millones de habitantes en sus 23 mil hectáreas). Esta área está dispersamente ocupada por unas 50 mil personas que ocupan asentamientos precarios de mediana y baja consolidación, que viven al margen del régimen legal urbano además de sufrir todos los conflictos sociales que caracterizan las comunidades de la periferia urbana. Para abordar estos tres objetivos, se aplicará una investigación documental, fundamentada en experiencias recopiladas desde la Internet, así como de bibliografía manejada por el Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño (IFAD) de la Universidad del Zulia, ya sea escrita por el propio autor de este estudio en su condición de Profesor Titular de dicho instituto, como del trabajo de colegas de nuestra y de otras universidades venezolanas. Los resultados de este trabajo resultarán altamente pertinentes y aplicables en el seno de nuestra sociedad, ya que la colaboración informacional y la participación social demandan una gran atención en distintos escenarios de la vida política y tecnológica en nuestro país, y en realidad son pocos los profesionales abocados realmente a modelizar acerca de esta cuestión; mucho menos son los equipos de investigación que están abordando el modelaje urbano participativo con el apoyo de los GIS, a pesar del gran impulso que están sufriendo estas tecnologías en Venezuela. Cabe agregar además que el propio caso de estudio constituye una circunstancia interesante, ya que en estos inicios del 2006 se vislumbra la viabilidad institucional de poder validar el modelo de participación propuesto con esta investigación, gracias al apoyo de órganos de gobierno nacional regional y local. De poderse concretar esta validación, se podrá elaborar una interesante tesis doctoral sobre gobierno xix
  • La gestión pública territorial de asentamientos precarios y periurbanos en Venezuela. Introducción. electrónico territorial en el contexto latinoamericano. A continuación, este documento abordará las definiciones actuales del gobierno electrónico, sus enfoques hacia la gestión territorial participativa en Venezuela y la propuesta especifica de participación electrónica en asentamientos precarios periurbanos a través de un caso de estudio, complementando con un conjunto de referencias bibliográfícas y accesos directos a la Web que ilustran más profusamente los postulados desarrollados en la investigación. xx
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. 1a. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Desde la propuesta del electronic town hall en Estados Unidos hacia 1992 (Gil, 2000), se ha desarrollado a nivel mundial una visión respecto al aporte de las TIC como apoyo a las funciones de gobierno bajo un sentido de fortalecimiento de la democracia. Esto se sustenta en el paradigma de que, debido a que las TIC facilitan el proceso de comunicación, ellas podrían también coadyuvar en la participación ciudadana en la gestión pública. En tal sentido, surgen los conceptos de e-democracia (transparencia y participación) y de e-gobierno (acceso a los servicios), englobados dentro de una visión de la administración electrónica como resultado de un cambio organizativo del sector publico para el mejoramiento de servicios y el respaldo a las políticas públicas con participación democrática (Finquelievich, 2001; Liikanen, 2003). Para esta transformación de las funciones de gobierno y la administración pública, resulta necesario adoptar tanto principios de flexibilidad en la organización y actuación de la administración como de la participación ciudadana, para lograr lo que se ha definido como visión en este nuevo milenio del Estado-Red (Castells, 1998). En tal sentido, la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información estableció en su Plan de Acción hasta el 2015 la necesidad de: “a) Aplicar estrategias de gobierno electrónico centradas en aplicaciones encaminadas a la innovación y a promover la transparencia en las administraciones públicas y los procesos democráticos, mejorando la eficiencia y fortaleciendo las relaciones con los ciudadanos. b) Concebir a todos los niveles iniciativas y servicios nacionales de gobierno electrónico que se adapten a las necesidades de los ciudadanos y empresarios, con el fin de lograr una distribución más eficaz de los recursos y los bienes públicos. c) Apoyar las iniciativas de cooperación internacional en la esfera del gobierno electrónico, con el fin de mejorar la transparencia, 1
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. responsabilidad y eficacia en todos los niveles de gobierno”. (WSIS, 2004) Estas acciones se han cristalizado en diversas iniciativas internacionales que abordan términos como el eVoto, la eCiudadanía (o eParticipación), la eCultura, la ePolítica, el eGobierno, los eMedia, y la educación, listadas en eDemocracia (Rubí, 2005), todas ellas para orientar el uso de las TI en tres grandes direcciones: • Desplegar información en la Web • Administración electrónica • Votación y sondeos electrónicos (Ríos et alt, 2004) De estas direcciones, abordaremos en forma pormenorizada los conceptos específicamente relativos a la administración gubernamental electrónica y sus modalidades. 1.1 Ámbitos del gobierno electrónico En nuestro mundo contemporáneo, se ha convenido en denominar como gobierno electrónico o e-Government, al conjunto de funciones o procesos de gobierno que son cumplidos gracias al uso de las tecnologías de la información y comunicación, usualmente bajo la Internet. “Se define como e-Government, el uso de la TIC y sus aplicaciones por los gobiernos para la provisión de información y servicios públicos a la gente” (ONU, 2005). Además de constituirse en “un mecanismo para aumentar la eficiencia en la gestión interna del Estado, propiciar la transformación del Estado y proveer de servicios permanentes, oportunos y efectivos a la población en general”, el gobierno electrónico permite también “aumentar la transparencia, garantizar la seguridad de la nación, fomentar el desarrollo local, posibilitar la contraloría social, la participación en la gestión pública, 2
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. la soberanía tecnológica y la democracia participativa y protagónica” (Gallegos, 2005). El gobierno electrónico implica interacciones de tres tipos: internas del gobierno o G2G (government-to-government); entre el gobierno y las empresas o G2B (government-to-business y viceversa); y entre el gobierno y los consumidores/ciudadanos o G2C (government-to-consumer/citizen, y viceversa) (ONU, 2005). Los dos primeros tipos de interacciones usualmente abordan la automatización de los procesos que tradicionalmente existen dentro de los gobiernos y entre éstos y las instituciones del sector privado; pero es en el tercer tipo, la relación entre el gobierno y la ciudadanía, donde se cristaliza la vocación democrática del e-government. En este sentido, el gobierno electrónico ha venido evolucionando en dos enfoques: el primero, el de la participación electrónica, y el segundo, que considera al primero e incorpora aspectos adicionales, que es el de la inclusión electrónica. A continuación, trataremos los aspectos fundamentales que encierran cada uno de tales enfoques. 1.1.1 La participación electrónica (e-participation) Uno de los cambios más profundos en concepción actual de la democracia se ha venido dando en el cambio del paradigma de la representatividad por el de la participación. Las comunidades antes elegían al funcionario quien en su nombre asumía las decisiones a su bien criterio; la participación impulsa al gobernante a llevar a consulta plural sus acciones y a ejecutar lo que la comunidad le reclama. Las tendencias hacia el empoderamiento (empowerment) de las comunidades en las tomas de decisiones que adopta el gobierno, se han venido reflejando en un gradiente progresivo, descrito por Kingston (1998) en seis grados de participación pública (véase figura 1.1): 3
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Figura 1.1. Grados de participación pública. Fuente: Basado en Kingston, 1998. Este empoderamiento ha venido siendo impulsado en la actualidad por el desarrollo de Internet y de la Web, en cuyo seno ha surgido la llamada participación electrónica: “es toda actividad de los ciudadanos voluntaria (y) encaminada a influenciar en la selección de los gobernantes o en la toma de decisiones públicas, pero que se canaliza o se produce a través de medios electrónicos o telemáticos” (Borge, 2004). La participación electrónica puede calificarse en varios niveles, cuyo nivel de interactividad expresa el carácter representativo o participativo del ejercicio democrático que cumple el gobierno. En este sentido, Borge (2005) establece un modelo de cinco niveles a partir de la Escalera de Participación de Arnstein (1971) exhibido en la figura 1.2. Información divulgación documental Democracia Comunicación Representativa correos y buzones de comentarios Consulta Democracia encuestas, sondeos Participativa Deliberación debates, foros, chats Participación en decisiones y elecciones voto electrónico, debates vinculantes Figura 1.2. Niveles de Participación. Fuente: Basado en Borge, 2005 La idoneidad de la Web y la Internet para apoyar estos distintos niveles de participación se sustenta en la capacidad que tienen estas 4
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. tecnologías “en poner a disposición de los usuarios una gran cantidad de información y permitir el diálogo y la deliberación entre un número indeterminado de personas”. Por ello, “Internet tienen un carácter claramente democratizador y participativo (y) ofrece la posibilidad de una comunicación interactiva entre los internautas y los políticos” (Borge, 2004). Según la Organización de las Naciones Unidas - ONU (ONU, 2005), la revisión actual de los distintos desarrollos de gobierno electrónico en funcionamiento, presentan cinco escaños paulatinos de interactividad y participación: • La presencia emergente resulta el primer nivel de publicación con información básica y limitada. Incluye una página Web, con algunos vínculos a distintos departamentos, un mensaje institucional y algunos documentos básicos de la organización. • En la presencia mejorada, el gobierno informa algunas de sus políticas públicas y fuentes de financiamiento, así como documentos en archivo como normativas, informes y bases de datos. A pesar de que los usuarios pueden buscar documentos y disponer de un mapa del sitio, la interacción es fundamentalmente unidireccional y fluye del gobierno al ciudadano. • Es en la presencia interactiva cuando los servicios en línea del gobierno funcionan de manera interactiva con los usuarios permitiendo operaciones como descargar formatos de pagos de impuestos o solicitudes de documentos, acceder a algunos mensajes relevantes por audio o video, o contactar los funcionarios por correo electrónico. Además, el sitio resulta actualizado con gran regularidad. • En la presencia transaccional, se genera una interacción de doble sentido entre el ciudadano y el gobierno, permitiendo pagos en línea con tarjetas de crédito o débito, tramitación de documentos de identidad y otros trámites similares las 24 horas al día y los 7 días de 5
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. la semana. Los proveedores de bienes y servicios pueden incluso cobrar sus facturas a través de conexiones seguras certificadas. • La presencia en línea constituye el nivel más sofisticado de las iniciativas del gobierno electrónico. Integra relaciones G2C, C2G y G2G, albergando un diálogo bidireccional con la sociedad, a través de formatos interactivos tales como pantallas para envíos de comentarios y mecanismo de consulta en línea. A través de estas deliberaciones participativas, el gobierno solicita a los ciudadanos sus opiniones respecto a políticas públicas y proyectos de ley. Además, en este enfoque está implícita la integración de distintas agencias del sector público, bajo la comprensión del concepto de toma de decisiones en colectivo a través de la democracia participativa y empoderamiento del ciudadano. El fortalecimiento paulatino de los servicios en línea que los gobiernos van construyendo frente a sus ciudadanos, implica incrementar el acceso del ciudadano a trámites burocráticos y a compendios de información electrónica para promover su participación en tomas de decisiones que puedan afectarlo tanto a nivel social como individual. Por ello, promover la participación electrónica de los ciudadanos debe ser el punto de partida de un gobierno socialmente inclusivo, visión humanista y de equidad urgente en nuestros países que sufren de una gran brecha digital. 1.1.2 La inclusión electrónica (e-inclusion) En la mayoría de los países en desarrollo de todo el mundo se ha venido tomando conciencia acerca de la necesidad de involucrar los diferentes sectores sociales de la vida nacional, regional o local, en la toma de decisiones. Esto no sólo con la intención de democratizar el ejercicio de gobierno, sino de incluso para incorporar, con sus capacidades y aptitudes propias, a distintos sectores comunitarios y empresa privada en 6
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. la ejecución de los planes y proyectos de desarrollo nacional. Lograr este cambio de paradigmas en economías mayormente controladas por la acción de los gobiernos, a partir de iniciativas desarrolladas con las TIC, implica un compromiso político para viabilizar la reorganización de la cultura del Estado y las inversiones en infraestructuras de información. Para hacer más socialmente eficiente las inversiones, este compromiso debe considerar la atención a todos los ciudadanos, incluyendo aquellos marginados por su nivel económico, localización geográfica, discapacidades físicas y diferencias culturales o étnicas. A este efecto, resulta imperativo adoptar una visión orientada a “la construcción de una sociedad de la información inclusiva, basada en la apreciación de las capacidades de cada una de las personas, la dignidad que las alternativas económicas y sociales brindan, y la libertad individual o social en aprovecharlas” (ONU, 2005). Por ello, el desarrollo del gobierno electrónico debe enfocarse hacia la inclusión de todos los grupos de la población, diversificando el manejo de las TIC de manera tal que aquellos con bajos ingresos, las mujeres, los discapacitados, las minorías culturales y quienes viven en áreas rurales, puedan ser sistemáticamente incluidos en los inminentes beneficios de las nuevas tecnologías. Por tanto, para construir una sociedad de la inclusión, el e-government debe expandirse al concepto de la e-inclusion. Ya que las TIC facilitan la diseminación masiva de información y la oportunidad de obtener respuestas en base a la misma, ellas pueden constituirse en el canal idóneo para un trabajo conjunto inclusivo entre gobierno y ciudadanos dentro de la gestión pública. Esto conlleva el impulso a oportunidades para el empoderamiento social y económico de todos los ciudadanos sin excepciones. Lograr este objetivo, implica la adopción responsable de una serie de imperativos (ONU, 2005): 7
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. 1. reconocer la importancia de proveer iguales oportunidades para todos en su participación dentro de la sociedad de la información; 2. el compromiso y el liderazgo para una agenda de desarrollo de las TIC debe ser política de Estado, asegurando que cada paso adoptado en virtud de las metas y los objetivos de los países sean inclusivos para la mayoría de la sociedad, incorporando a las comunidades tradicionalmente marginadas; 3. debe formularse una estrategia de desarrollo social inclusivo que apunte al empoderamiento de cada uno de los ciudadanos en virtud de sus capacidades y expectativas; 4. las políticas y programas gubernamentales necesitan ser reestructurados con el rol de unas TIC intrínsecamente integradas en los sistemas de gobierno y los planes de desarrollo; y 5. se requiere la formulación de una estrategia de desarrollo basada en una utilización efectiva de unas TIC que consideren los valores culturales autóctonos, para lograr que el gobierno, las empresas y los ciudadanos adopten un rol equitativo y beneficios mutuos. Todos estos imperativos impulsan una interacción entre el Estado y los ciudadanos que migra hacia una colaboración y participación activa en la toma de decisiones. Este objetivo demanda la redefinición de los procesos, mecanismos y los órganos institucionales a través de los cuales la información es requerida y suministrada. Para esto, los gobiernos necesitan formular unas estrategias nacionales basadas en la evaluación de las necesidades de infraestructura, capital humano y requerimientos financieros y sociales al crisol de la disponibilidad de recursos económicos, financieros y humanos; en virtud de la sostenibilidad social, estas acciones deben ser manejadas dentro del concepto integral de la e- inclusion y activamente encaminadas a promover el acceso para todos. 8
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. 1.2 Estado del arte internacional en gobierno electrónico Existen múltiples foros virtuales que comparten experiencias y debaten acerca de las iniciativas del gobierno electrónico. En este mismo sentido, las Naciones Unidas han venido publicando informes periódicos respecto al avance en este campo; el último de ellos, publicado en diciembre de 2005, expone una evaluación por naciones que de manera muy particular hace énfasis en el nivel de participación ciudadana que involucran los portales oficiales de los gobiernos en Internet, con una especial consideración a aquellas características que los hace inclusivos a diferentes capacidades y situaciones de los ciudadanos. A continuación, se reseñarán a modo ilustrativo nueve de estas iniciativas de e-government; en la segunda parte de este documento, este espectro de alternativas será complementado a través de la referencia a otros ejemplos de gobierno electrónico, particularmente aquellos asociados específicamente a la gestión territorial y que dependen de entes distintos al gobierno nacional. 1.2.1 Experiencias norteamericanas Resulta previsible considerar que el diseño del gobierno electrónico estadounidense resulte paradigmático en cuanto al estado-del-arte se refiere. Comprendiendo la multiplicidad de sistemas y procesos que los distintos entes de gobierno poseen, el mérito principal de este proyecto es que consta de un portal universal que permite la búsqueda en 51 millones de páginas Web de información gubernamental, así como una estructura de navegación por trámites de muy fácil comprensión, organizado por tópicos de acuerdo a grupos de interés o “audiencias”. Integra todo tipo de herramientas de interactividad, e incorpora el uso de varios idiomas principalmente el español (véase en http://www.firstgov.gov ). Frente a esta experiencia, el sitio oficial bilingüe del Canadá resulta el líder nacional de accesos por Internet, suministrando múltiples servicios 9
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. al ciudadano a través de portales asociados. “El objetivo de la iniciativa Gobierno en-Línea es emplear tecnologías de información y comunicación para proveer a los canadienses de un acceso adecuado a servicios integrados y centrado al ciudadano en cualquier moment, en cualquier lugar y en el lenguaje oficial de su preferencia” (véase en http://canada.gc.ca) Este sitio posee un modo de personalización por usuario, así como interfaces para acceso inalámbrico y desde celulares, garantizando respuestas por correo electrónico a cada solicitud que hacen los ciudadanos con la prontitud de un solo día hábil. 1.2.2 Experiencias asiáticas Al igual que Canadá, el portal eCitizen de Singapur además de permitir el acceso organizado y sencillo a todos los servicios gubernamentales, posee un modo de personalización que permite que los ciudadanos puedan recibir por correo electrónico o mensajes de texto SMS, desde noticias parlamentarias hasta recordatorios de devoluciones de libros a bibliotecas públicas o notificaciones de renovación de documentos. Asimismo, dispone de una conectividad que permite a los ciudadanos el pago electrónico de cualquier tasa o compromiso con cualquier agencia de gobierno (véase en http://www.ecitizen.gov.sg) El sitio oficial del gobierno japonés es uno de los sólo ocho que a nivel mundial contempla la alternativa de acceso inalámbrico llamado m- government (gobierno móvil). Éste ofrece navegación a través de teléfonos celulares tanto para presentar información en tiempo real acerca de eventos de tránsito o clima, ya sea en tierra como en agua, así como para reportar problemas y reclamos (véase en http://www.e-gov.go.jp). 10
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. 1.2.3 Experiencias europeas Dinamarca enmarca su portal de gobierno bajo el formato de diálogo electrónico. Constituye “una herramienta orientada al diálogo sobre Internet para apoyar los esfuerzos de relación de calidad entre los ciudadanos y sus representantes electos” para dar soporte al proceso de empoderamiento ciudadano. En este sentido, su más distintiva característica es que los debates virtuales resultan vinculantes para las tomas de decisiones del gobierno, ya sean éstas de carácter nacional regional o local (véase en http://www.danmarksdebatten.dk) Asimismo, el observatorio de e-government europeo, en su reporte anual de la situación en los 25 países de la Unión publicado en noviembre pasado (Chevallerau, 2005), retrata los alcances de cada presencia, entre las que destaca la iniciativa británica Transformational Government Enabled by Technology, con cuya aprobación en noviembre pasado se pretende transformar todo el sector de gobierno electrónico nacional para asegurar que: • los ciudadanos y las empresas tengan un acceso personalizado en sus interacciones con el gobierno, orientándolo hacia la prestación de nuevas oportunidades de servicio; • los contribuyentes se beneficien del mejoramiento en la eficiencia del gobierno; • los ciudadanos, las empresas y las comunidades se beneficien de mejores regulaciones, reducción de papel y menores costos que apoyen la consecución de un sector público más efectivo y moderno; • los servidores públicos dispongan de mejores herramientas para cumplir sus labores y proveer mejores servicios; • los creadores de políticas serán más capaces de lograr sus 11
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. intenciones en la práctica; • los gerentes sean capaces de trasladar recursos internos de oficina a la atención al público; y • los ciudadanos se sientan más involucrados en los procesos del gobierno democrático (HM Government, 2005). Ese mismo mes, el gobierno español aprobó el llamado Plan Avanza (Plan 2006-2010 para el desarrollo de la Sociedad de la Información y de Convergencia con Europa y entre Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas) que respecto a la administración electrónica, persigue: “Garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrónicamente con las AAPP, para lo cual la totalidad de los servicios prestados por las Administraciones deberán ofrecer en 2010 como mínimo alguna de sus prestaciones a través de Internet. Establecer los mecanismos para que la oferta de servicios en línea se corresponda con la demanda existente, creando un catálogo claro de servicios electrónicos. Garantizar la existencia de canales adecuados para que todos los ciudadanos y empresas puedan hacer uso de los servicios proporcionados por las Administraciones Públicas. Modernizar las Administraciones Públicas españolas en términos de mejora de la calidad, agilidad y rendimiento de los servicios a los ciudadanos, eficiencia en el uso de los recursos públicos, reducción de costes, satisfacción de los usuarios, integración interdepartamental y simplificación administrativa. Crear estructuras de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales)”. Este plan estipula metas concretas como la interoperabilidad de servicios electrónicos, la instalación en todos los organismos del Estado del Servicio de Notificaciones y Comunicaciones Telemáticas Seguras, el pago telemático de todas las tasas y precios públicos, y la 12
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. georreferenciación de la ubicación de todas las oficinas y recursos públicos (MITC, 2005). 1.2.4 Experiencias latinoamericanas A pesar de la precariedad de recursos de la región respecto a otros continentes, algunos países de América Latina ubican sus sitios de gobierno electrónico bien ranqueados dentro de la esfera internacional. Uno de ellos es Chile: debido a que el gobierno central agrupa la atención al ciudadano más importante del país, su portal esta diseñado para facilitarle el acceso a todos los servicios en línea disponibles, así como derivaciones a subsitios de gobiernos regionales, y diversas transacciones en línea y servicios sobre seguridad y defensa de los consumidores (véase en http://www.tramitefacil.gov.cl/) Otro país que mantiene su liderazgo regional es Brasil, cuyo portal de gobierno es considerado el más efectivo de América Latina. La información y los servicios más pertinentes se encuentran agrupados en 30 subgrupos temáticos fácilmente comprensibles por el ciudadano, que permiten operaciones en línea tales como pagos de impuestos, servicios de salud u obtención de información legal. Asimismo, incorpora servicios financieros para las empresas que operan a través de un software que se descarga del sitio Web (véase en www.e.gov.br). 1.3 Experiencias en la gestión territorial electrónica En las sociedades actuales, la gestión pública del desarrollo social debe constituir un proceso intencionado de articulación de los distintos factores que actúan dentro del Estado para encaminar las decisiones y actuaciones bajo un modelo de sociedad convenido democráticamente y con criterios de sustentabilidad ambiental y sostenibilidad temporal. El estudio de cómo este proceso aborda la localización tanto de los actores 13
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. como de sus actuaciones, es objeto de la gestión territorial, la cual a través de políticas de ordenamiento y acciones promotoras de ciertas modalidades de antropización, promueve una relación armónica entre las actividades humanas y el entorno natural. El concepto de territorio asume diferentes escalas: la comprensión del funcionamiento de los ámbitos del territorio nacional y regional implican un alto nivel de abstracción, por lo cual los técnicos y especialistas asumen un rol dominante en la conceptualización de políticas y programas. La escala más cercana a la cotidianidad del ciudadano es la del territorio urbano, que percibe en su día a día al llevar a sus hijos al colegio, al regar las plantas de su patio o al acudir a un centro de salud. En este sentido, y considerando las particularidades del modo de vida que se desarrolla en los centros poblados, es que surge la gestión territorial urbana “como un proceso orientado a identificar, convocar y movilizar fuerzas, en torno a las distintas alternativas de intervención que tienen los actores públicos y privados para alcanzar el ideal de Estado y de sociedad que los guía” (UNIPILOTO, 2005). La gestión territorial urbana planifica, ejecuta, supervisa, informa, y administra los espacios que ocupan los centros poblados. Para ello, maneja una serie de instancias tales como el catastro, los sistemas prediales, la calidad ambiental, los sistemas viales y de transporte, los servicios asistenciales (salud y educación), los espacios de ocio, recreación y deporte, y los equipamientos de infraestructura urbana (redes de servicio y grandes equipamientos) (GMLP, 2005). Esta gestión territorial usualmente es coordinada por los gobiernos locales, a través de sus alcaldías, ayuntamientos, juntas distritales o similares. El desarrollo del gobierno electrónico participativo en los últimos años se ha reflejado en la presencia de estas instituciones locales en la Internet para prestar servicios en línea a sus ciudadanos. A continuación, revisaremos algunas experiencias ilustrativas de tales 14
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. modalidades de participación electrónica. En el ámbito de la gestión territorial urbana, muchas ciudades en todo el mundo poseen un modesto portal con información acerca de su localidad, los entes de gobierno, atractivos turísticos y otros aspectos de interés. En años más recientes, tales sitios han venido incorporando la posibilidad de localizar información en mapas a través de tecnologías GIS, hacer pagos electrónicos y tramitar solicitudes en línea, bajo iniciativas que han dependido de una buena visión del gobierno local, el apoyo de otras instancias del gobierno nacional y regional, la consecución de recursos financieros y tecnológicos para tales plataformas y la promoción de mecanismos de participación de los ciudadanos en la toma de decisiones frente a problemas de la ciudad. Entre las experiencias exitosas del gobierno electrónico aplicado a la gestión territorial, divulgadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones en ocasión de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información celebrada en Túnez en noviembre pasado, se reseñó la encomiable experiencia de la ciudad de Saukaryam en India. En su portal publicado desde 2001, los usuarios pueden cumplir diversos trámites como efectuar y revisar el estatus de sus solicitudes de servicios públicos, recibir información acerca de nacimientos y defunciones, o monitorear la recolección de basura, además de revisar grandes bancos de información y noticias. Posee un sistema de pagos en línea que está integrado con la red bancaria local, así como posee una integración con la red de transporte masivo local. El callejero está desarrollado sobre una aplicación GIS, que permite al usuario la visualización y búsqueda de información cartográfica de la ciudad y sus alrededores. Pero aparte del amplio abanico de servicios, el principal mérito de este portal es que surgió a partir de la integración de iniciativas entre el gobierno local, la empresa privada y los ciudadanos organizados (véase figura 1.3). De la misma manera, muchas ciudades estadounidenses, incluso 15
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. hasta poblados menores, han desarrollado presencias robustas en la Web. Como un ejemplo de ello, en el portal del Condado de Washtenaw en Michigan (véase figura 1.4), muchas de las aplicaciones de gobierno electrónico se desarrollan a través de una interfaz GIS, que provee a los usuarios distintos mapas temáticos de la ciudad, localizar direcciones y servicios clave además de dar acceso transaccional a información catastral y de otros temas a través del acceso a bases de datos georreferenciadas. Figura 1.3. Web de la ciudad de Saukaryam Fuente: http://www.saukaryam.org Figura 1.4. Web del Condado de Washtenaw. Fuente: http://www.ewashtenaw.org/government/departments/gis/MapWashtenaw_Main.htm En el contexto iberoamericano, podemos destacar el proyecto IRIS (Incidencias, Reclamaciones y Sugerencias), impulsado por el ayuntamiento de Barcelona para gestionar las quejas y sugerencias de los ciudadanos a través de Internet. IRIS es un sistema multicanal que gestiona los requerimientos de los ciudadanos con la finalidad de corresponsabilizarlos con la calidad de vida y las prestaciones de sus 16
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. servicios urbanos (véase figura 1.5). Esta plataforma, fundamentada en el procesamiento de planteamientos presentados por los ciudadanos ya sea a través de una línea telefónica gratuita o de la página Web del ayuntamiento, es administrada por la Oficina de Atención al Ciudadano, integrando los diferentes departamentos y empresas de la organización, procesando hasta 1000 solicitudes diarias en 1600 categorías distintas. A esta plataforma de participación se unen la Red Ciudadana, en la cual los ciudadanos pueden suscribirse para recibir boletines informativos a través del correo electrónico, y una sistema GIS, donde se georreferencian incidencias determinadas por los funcionarios o denunciadas por los ciudadanos (véase figura 1.6). Figura 1.5. Proyecto IRIS: Portal Web (izq), sistema interno de seguimiento de solicitudes (der), modelo conceptual (abajo). Fuente: http://w6.bcn.es/ya2/baViewFrameDocumentAc.do 17
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Figura 1.6. SIG de la ciudad de Barcelona. Fuente: http://www.bcn.es/guia/welcomee.htm Varias de las urbes que pertenecen a la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), han desarrollado sistemas transacionales similares. La Alcaldía de Bogotá cuenta en su portal con el llamado Sistema Distrital de Quejas y Soluciones (véase figura 1.7), además de reafirmar su liderazgo internacional en publicación de información georreferenciada a través de un robusto GIS. Figura 1.7. Servicios de e-government de la ciudad de Bogotá. Fuente: http://alcaldia03.bogota.gov.co/sdqs Santiago de Chile (figura 1.8) y el sector Chacao, de la ciudad de Caracas (figura 1.9), poseen también servicios similares, con apoyo de GIS sobre Internet. Chacao posee un Módulo de Atención Telemática al Ciudadano, el cual permite múltiples trámites municipales y algunos formularios para su descarga. 18
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Figura 1.8. Servicios de e-government de la ciudad de Santiago de Chile. Fuente: http://santiagoenlinea.munistgo.cl/portalinternet/principal.asp Información General del Municipio, la Policía, Seguridad Alcaldía y sus Actividades Policía de Circulación, Tránsito Atención Médica, Salubridad Pública Ruidos Molestos, Protección Civil, Emergencias 171 Desastres Naturales Aseo Urbano, Reclamos Aseo Urbano, Solicitud de Servicios Aseo Urbano, Información Aseo Urbano, Facturación Carta de Residencia, Registro Ciivil, Deportes, Parques y Recreación Atención Legal Atención a la Tercera Edad, Atención a la Educación Preescolar, Básica indigencia, Atención Infantil. Ayudas Económicas Arte, Cultura y Eventos Culturales Eventos y Relaciones Sociales Impuestos y Permisos para Comercio y Actividades Catastro, Parcelas, Exención de impuestos Planeamiento Urbano, Proyectos, Mobiliario para la 3a edad Urbano, Kioscos Construcción, Permisos, Inspecciones, Obras Públicas, Alcantarillas, Baches, Aceras, Terrenos Baldíos Iluminación, Aguas Blancas y Negras, Árboles. Oficina del Alcalde Otro Figura 1.9. Servicios de e-government del sector Chacao de la ciudad de Caracas: Módulo de Atención Telemática (izq.), Infomapa (der), trámites disponibles (abajo). Fuente: http://www.chacao.gov.ve/default.asp 19
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Si bien estas modalidades de gobierno electrónico participativo ya están siendo bastante replicadas en todo el mundo, existen variantes sumamente interesantes que reseñar. Una de ellas ha sido la experiencia multitudinaria desarrollada en Madrid a través del proyecto MadridParticipa. A través de accesos multicanales, que incluyeron Internet, telefonía Java, mensajes SMS y kioskos presenciales, casi 140 mil personas se involucraron en una consulta ciudadana sobre diferentes aspectos del desarrollo de la ciudad. “Consultas electrónicas como la de MadridParticipa contribuyen notablemente a evitar la deriva de la actual democracia representativa hacia modelos con un elevado protagonismo de los partidos políticos y una marginación cada vez más clara de los ciudadanos. Estas consultas reivindican un modelo de democracia participativa que equilibra los peligros mencionados”. (Barrat y Reniu, 2004) Segovia ha sido también protagonista de iniciativas interesantes. El proyecto Ciudadanos2005.net “recrea en Internet el concepto del ágora griega o plaza pública en la que tanto los ciudadanos como sus representantes políticos y civiles exponen públicamente aquellas propuestas que consideran de interés para la comunidad y las someten a debate y deliberación del conjunto de los participantes. Aquellas propuestas con un mayor respaldo ciudadano son susceptibles de ser votadas por el Ayuntamiento en el pleno municipal y puestas en marcha con la implicación de los ciudadanos y las asociaciones que han participado en el proceso de deliberación” (Ayuntamiento de Segovia, 2005). Propuestas como el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Segovia que fue publicado para consulta desde octubre pasado, pueden ser conocidas y discutidas por los ciudadanos en foros abiertos (véase figura 1.10). Al igual que Segovia, otros 80 ayuntamientos de toda España se han involucrado en esta iniciativa inscrita en el programa europeo eEurope2005 que impulsa una Sociedad de la Información para todos dentro del “principio de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos reconocido y fomentado por los propios gobiernos locales” (Ayuntamiento de Segovia, 2005). 20
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. Figura 1.10. Iniciativas de e-government de la ciudad de Segovia: Portal Ciudadanos2005.net (izq); Plano del PGOU (der). Fuente: http://www.segovia.ciudadanos2005.net/. Otras alternativas de interés han sido desarrolladas en los Estados Unidos. La ciudad de Wellington en California, aparte de poseer un portal Web con servicios en línea como los ya descritos respecto a otras ciudades (véase figura 1.11), ha incorporado una herramienta colaborativa que permite incorporar información nueva en su interfaz GIS en forma remota; por ahora, esta incorporación se mantiene reservada al personal que da mantenimiento al sistema, pero se espera que en un futuro, los ciudadanos pueda hacer sus requerimientos localizándolos ellos mismos en los mapas urbanos. Figura 1.11. Portal GIS de la ciudad de Wellington. Fuente: http://gis.tcw.ca/maps/go 21
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. En una actividad participativa desarrollada en el área agrícola de Hayden en Colorado, sus habitantes fueron apreciando un conjunto de propuestas de viviendas, cercados, anuncios, tiendas y calles para establecer por consenso el carácter visual de su poblado (véase figura 1.12). A medida de que se presentaba cada alternativa, los asistentes iban realizando individualmente su selección en un dispositivo similar a los que emplea el público de estudio en programas de televisión en vivo. Cada una de las variantes que ganaban el apoyo mayoritario de los asistentes, afectaba en tiempo real un modelo prospectivo desarrollado en GIS, cuyos resultados podían ser visualizados en tres dimensiones por los ciudadanos (Martin et alt, 2005). Figura 1.12. Selección participativa de la imagen del poblado de Hayden: Arriba: Presentación de alternativas (izq), Selección por teclado (der) Abajo: GIS de modelaje prospectivo (izq), Modelo tridimensional generado (der). Fuente: http://gis.esri.com/library/userconf/proc05/papers/pap1939.pdf Una última experiencia que podemos registrar en este breve inventario, es la derivada de los proyectos de planetas virtuales. Google Earth, liberado en Internet a mediados del 2005 (GOOGLE INC, 2005), 22
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. consiste en una interfaz telemática GIS que permite gratuitamente a los usuarios localizar en todo el planeta, direcciones en calles y avenidas, hacer acercamientos, realizar búsquedas espaciales de establecimientos y acceder a sus vínculos en páginas Web, obtener reportes de establecimientos y rutas de manejo, guardar localmente las búsquedas, manejar capas de información, construir terrenos y edificaciones en 3d, y calcular distancias. Pero lo realmente contundente de esta herramienta es que permite el intercambio abierto de información georeferenciada a través de una comunidad virtual (véase figura 1.13). Esto la constituye en una plataforma sumamente poderosa para soportar foros de discusión respecto a fenómenos existentes o propuestas planteadas sobre cualquier territorio del planeta. Dado que el servicio es de muy reciente despliegue, los usos que tendrá en proyectos de gobierno electrónico se vislumbran de profundo impacto. Figura 1.13. Recursos de Google Earth: Visualización de información del área periurbana de Maracaibo (izq), Interfaz de foros de discusión e intercambio de una comunidad temática (der). Fuente: http://www.keyhole.com/body.php?h=products&t=keyhole2LT En la siguiente parte del documento, se abordarán las premisas que deben delinear la participación y la inclusión en la gestión territorial venezolana a través de herramientas Web y GIS. Para ello, se revisarán los 23
  • 1ª. Parte. Perspectivas actuales sobre el gobierno electrónico participativo y la gestión territorial. enfoques multilaterales respecto a tratamiento del gobierno electrónico en América Latina. Continuará el documento con el análisis de una de las problemáticas territoriales que causa mayor exclusión en América Latina: los asentamientos precarios en áreas periurbanas. En virtud de ello, se perfilará una serie de lineamientos para el diseño de un modelo de gestión urbana participativa dentro del marco legal venezolano. Finalmente, y enmarcada dentro de tales lineamientos, se concluirá con una propuesta específica para un caso de estudio que sufre el tipo de condiciones de exclusión y precariedad que las TIC están llamadas a revertir. 24
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. 2a. Parte. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela Como se ha podido apreciar, el desarrollo de gobierno electrónico en la gestión territorial ha venido abordando aquellos factores que en forma específica afectan el ordenamiento urbano: las relaciones vecinales en áreas residenciales, la calidad de los servicios públicos, la plusvalía sobre la propiedad y tenencia de terrenos, la relación socio-económica entre usos urbanos, y los requerimientos de accesibilidad y transporte entre las localizaciones espaciales de tales usos, entre otros aspectos. Dada la dinámica vertiginosa de ciudad, este ordenamiento, que tradicionalmente surge de disposiciones formuladas por expertos en un momento determinado (lapso de formulación del plan urbano), padece de manera inherente de un desgaste de vigencia, ya que es asíncrono con las dudas y planteamientos que presenta la comunidad en el día a día. Por tal razón, la planificación urbana normativa (e incluso la llamada “estratégica”), sufren el dilema de establecer disposiciones que caen o en el excesivo detalle o en la ambigua generalidad de los escenarios, sufriendo de una pérdida de credibilidad por parte del funcionario regulador quien por ello se ve inducido a ejecutar una gestión de arbitrios meramente empíricos, intuitivos y con pocos mecanismos de validación de sus decisiones. En este sentido, a partir de los años 80, los llamados sistemas de información geográfica irrumpieron en forma prometedora en los ámbitos de planificación urbana, para soportar el desarrollo del llamado “modelaje urbano”: un sistema de simulación digital de las actividades y relaciones propias de todo asentamiento poblacional, considerando las características de localización que ocupa cada elemento. Hasta ahora, tanto éstos como otros sistemas automatizados han ayudado a los funcionarios en la representación de realidades actuales y previstas, considerando las variables socio-económicas de cada ámbito urbano; su gran dificultad técnica nace del proceso de alimentación de datos, condicionado siempre al trabajo de especialistas que hacen los 25
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. levantamientos periódicos de información bajo sistemas auditores restrictivos. Frente a estas estrategias de automatización de la gestión, siempre en manos de los técnicos y funcionarios, surge la necesidad de incorporar a las comunidades en las tomas de decisiones bajo los principios de la cooperación para el desarrollo social. Es necesario que la tecnología soporte los esfuerzos de la población en adoptar mayor control sobre su destino y desarrollar sus propias soluciones para el reto del desarrollo social. Para ello, debe adoptarse la inclusión de las comunidades tanto en la alimentación de datos de los sistemas, en la elaboración de los criterios de análisis, y en la validación de los resultados, todo ello bajo los principios de la participación telemática. Múltiples experiencias a nivel mundial se han venido desarrollando bajo estos principios, teniendo incluso experiencias emblemáticas en Iberoamérica como las basadas en los presupuestos participativos de Porto Alegre, con raíces sociales que datan desde los años 80 (Espinoza, 2003), o entornos de participación virtual como en la ya mencionada la Web de Barcelona (www.bcn.es). En esta parte del documento, abordaremos los aspectos que nos permitirán configurar este desiderativo para nuestro país, reconociendo los factores involucrados como premisas conceptuales y situacionales de un modelo de gestión territorial participativa y que promueva la inclusión social de nuestras comunidades más desasistidas. 2.1 La visión multilateral La Declaración del Milenio adoptada por la Organización de las Naciones Unidas en 2000, permitió integrar una serie de visiones discutidas en diversos foros internacionales respecto al rol de las TIC en el desarrollo humano y social, especialmente para la erradicación de la pobreza y la exclusión.” 26
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. “Reconocemos por amplio consenso que las tecnologías de la información y las comunicaciones son fundamentales para el desarrollo de la nueva economía mundial basada en el saber y que pueden contribuir considerablemente a acelerar el crecimiento, promover el desarrollo sostenible y erradicar la pobreza en los países en desarrollo, así como en los países con economías en transición, y facilitar su integración efectiva en la economía mundial”. (Declaración Ministerial, UN–CES, 2000) “Velar por que todos puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, conforme a las recomendaciones formuladas en la Declaración Ministerial 2000 del Consejo Económico y Social”. (Declaración del Milenio, ONU, 2000) De este enfoque, ha surgido un conjunto de acciones a nivel internacional bajo el “deseo y compromiso comunes de construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida” (Declaración de Principios, WSIS, 2004a) Así, el uso de las TIC para la e-inclusion está resultando ampliamente promovido, particularmente en los países en desarrollo, según en Gester y Zimmermann (citado en ONU, 2005) por las siguientes razones: 1. Los bajos niveles de alfabetismo y de destrezas técnicas en la población limitan el uso de las TIC. 2. El contenido disponible en la Web puede estar en lenguas distintas a la propia (75% de los sitios son en inglés). 3. El software existente, incluyendo buscadores, han sido diseñados considerando personas sin discapacidades. 4. Las requerimientos de información de las personas pobres tanto en 27
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. zonas rurales como urbanas no son atendidos por el contenido colocado en la mayoría de los sitios Web existentes. 5. Las zonas rurales sufren de una conectividad limitada. 6. Los pobres y los habitantes de áreas marginales sufren de barreras en la movilidad para llegar a los centros urbanos. 7. Las mujeres, los pobres, los discapacitados y los excluidos no pueden dedicar el tiempo suficiente y suspender sus actividades productivas para asistir a programas de entrenamiento. 8. El costo de los ordenadores, el software y la conectividad son demasiado altos para la gente pobre. 9. La mayoría ignora los beneficios que la Internet le puede dar Bajo este enfoque, los gobiernos latinoamericanos suscribieron en junio de este año el Plan de Acción sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe, que respecto al gobierno electrónico, establece entre otras, las siguientes metas: “15.3 Promover la integración electrónica de los sistemas de administración pública a través de ventanillas únicas para mejorar la gestión de los trámites y procesos intragubernamentales. 15.4 Coadyuvar al uso de la firma electrónica/firma digital en las gestiones gubernamentales, tanto por parte de los funcionarios y servidores públicos como por los ciudadanos. 15.6 Promover la adopción o desarrollo de medios de pago electrónico con la finalidad de incentivar el uso de las transacciones electrónicas con el Estado. 15.7 Fomentar mecanismos de contratación electrónica en el gobierno. 15.8 Promover la creación de mecanismos de estandarización y consolidación de la información georeferenciada, con el objeto que el 28
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. gobierno y el sector privado cuenten con herramientas para la toma de decisiones” (eLAC, 2005). Estas metas fueron a su vez englobadas en las resoluciones suscritas en la reunión de Túnez de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información celebrada en noviembre 2005, con el cual los gobiernos y los entes de la sociedad civil se comprometen a que: “19. La comunidad internacional debe tomar las medidas necesarias para garantizar que todos los países del mundo dispongan de un acceso equitativo y asequible a las TIC, para que sus beneficios en los campos del desarrollo socioeconómico y de la reducción de la brecha digital sean verdaderamente integradores. 20. Para ello, prestaremos una atención especial a las necesidades peculiares de los grupos marginados y vulnerables de la sociedad, entre ellos los emigrantes, los desplazados internos, los refugiados, los desempleados, las personas desfavorecidas, las minorías, los pueblos nómadas, las personas mayores y los discapacitados.” (Compromiso de Túnez, WSIS, 2005a) “Nos comprometemos a trabajar para alcanzar los objetivos indicativos establecidos en el Plan de Acción de Ginebra, que sirven de referencia mundial para mejorar la conectividad, el acceso universal, ubicuo, equitativo, no discriminatorio y asequible a las TIC, y su uso, habida cuenta de las distintas circunstancias nacionales, que deben lograrse antes de 2015, y a utilizar las TIC como herramienta para conseguir los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, incluidos los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante: j) el desarrollo y la implementación de aplicaciones de cibergobierno basadas en normas abiertas, con vistas a fomentar el crecimiento y el interfuncionamiento de sistemas de cibergobierno en todos los ámbitos, para fomentar de ese modo el acceso a la información y los servicios del gobierno y contribuir a la creación de redes TIC y al desarrollo de servicios que estén a disposición en todo momento y en todo lugar, a todas las personas y a través de cualquier dispositivo” (Programa de Acciones de Túnez, WSIS, 2005b) En concordancia con esta aspiración, los países latinoamericanos han abordado distintas iniciativas para el desarrollo de cada uno de los componentes del G2C (gobierno-a-ciudadanos). La tabla 2.1 refleja algunas de estos programas. 29
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Tabla 2.1. Modalidades de programas de Gobierno electrónico Ente Objeto de actuación Programas Gobierno Organización de la información e-procurement Acceso Transparencia en la gestión Canales Conectividad Redes inalámbricas públicas Contenidos Foros electrónicos participativos Ciudadanos Puntos de acceso público Infocentros Capacitación tecnológica Alfabetización digital Fuente: Elaboración propia En forma indicativa, podemos señalar algunos ejemplos de estos programas que se repiten en unos y otros países con nombres distintos y ciertas variantes: • E-procurement: “El sistema de compras gubernamentales online (del Perú) según la normativa su uso, es obligatorio para todas las licitaciones públicas” (SEACE, 2005) • Transparencia: “proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal” (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, 2004). • Redes inalámbrica públicas: “la Junta de Usuarios del Valle de Chancay-Huaral y el Centro Peruano de Estudios Sociales -CEPES ha implementado un Sistema de Información Agraria vía Internet (inalámbrica), que permite a los agricultores obtener, de manera rápida y sencilla, información útil para determinar qué sembrar, a qué precios vender, a cuáles instituciones financieras recurrir y otros temas importantes para mejorar su competitividad” (CEPES, 2004). • Foros electrónicos participativos: “El Presupuesto Participativo (OP) es un proceso por el cual la población decide, de forma directa, la aplicación de los recursos en obras y servicios que serán ejecutados por la administración municipal (tras considerar la) deliberación de las demandas por Internet” (PMPA, 2005). 30
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. • Puntos de Acceso: “Desde sus inicios, el Program Accessa São Paulo (PASP) ha implementado 123 Puntos de Acceso Comunitario llamados Infocentros, con una capacidad para 1.750.000 accesos por año, haciendo de este programa un instrumento muy efectivo para educir la exclusión digital en Sao Paulo” (ONU, 2005) • Alfabetización digital: “educ.ar es el portal educativo de la Nación, destinado a ejecutar las políticas definidas por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología en materia de integración de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en el sistema educativo (y) participa activamente en la gestión de la Campaña Nacional de Alfabetización Digital” (EDUC.AR, 2005) 2.2 Estado actual del gobierno electrónico en Venezuela Factores como la localización geográfica equidistante del Río Grande y la Patagonia, un intercambio comercial y tecnológico intenso con Estados Unidos, una relativa estabilidad política y social, y un gentilicio nacional asociado a la interacción, la competencia y el protagonismo bajo el ideario del prócer independentista Simón Bolívar, han podido impulsar con una singular preeminencia el sector de las telecomunicaciones en Venezuela (Cuberos, 2005b). De hecho, gracias a la iniciativa de poderosos consorcios privados que compiten con los de Brasil, México y Argentina (a pesar de que nuestra economía y población son comparativamente mucho menores), nuestro país posee una gran proyección en el campo de la televisión abierta y por suscripción, la telefonía celular. Internet ha cabalgado tímidamente en esta notoriedad, como podremos apreciar a continuación. 2.2.1 Situación de las TIC en Venezuela A pesar de que las primeras conexiones se realizaron en 1980 (Fernández, citado por Cabrera et alt, 1998), no sería sino hasta 1992 31
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. cuando Internet se inició en el ámbito académico venezolano y a nivel nacional como un servicio de información del entonces Consejo Nacional de Investigaciones Científicas (CONICIT). Con la apertura de las telecomunicaciones hacia 1995, “se otorgaron en ese año las primeras concesiones a proveedores privados de acceso a la Red, no siendo sino hasta 1999 que se creó el Centro Nacional de Tecnologías de Información (CNTI), como organismo rector del dominio .ve y de las políticas de desarrollo de las TIC en las organizaciones que dependen del Estado Venezolano” (Cuberos, 2005a). De acuerdo a Jiménez (Jiménez, 2005a), a pesar de que la situación económica entre el 1993 y el 2002 ocasionó un decrecimiento en el PIB nacional en sectores vitales de la economía (financiero, construcción, comercio, manufactura y transporte), el sector de telecomunicaciones presentó un excepcional crecimiento interanual del 12.18%, sólo seguido por el de electricidad y agua (2,24%), la minería (2,36%), el petróleo (1,21%) y los servicios comunales (1.47%). Reflejo de ello es que siendo que para 2005, la penetración de Internet es del 7.07% de la población, la existencia de 20,16 líneas celulares por cada suscripción a Internet (lo que implica un móvil por cada 3.37 habitantes), constituye un enorme potencial de conectividad (la penetración móvil estimada supera el 39%, según Poitevien, 2005). No obstante, frente a un 5% de los hogares que posee los cuatro principales servicios de telecomunicaciones (telefonía fija y móvil, televisión por suscripción y acceso a Internet), tenemos un 25% que no posee ninguno de estos servicios. Según Jiménez (Jiménez, 2005a), la edad promedio del cibernauta venezolano actual es de 29 años, con educación universitaria y de un estrato socio-económico tipo C y D (80% de los usuarios). Los proveedores de Internet constituyen el quinto servicio público con mejor evaluación por parte de los usuarios, detrás de la telefonía celular, la televisión por 32
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. suscripción, la telefonía fija y el gas doméstico por tubería, y resulta calificado como superior a otros servicios de uso masivo como el de electricidad, la comida rápida y los bancos. Aquí hay que señalar que los servicios que prestan las alcaldías, las gobernaciones y las oficinas de identificación del gobierno nacional figuran entre los cinco servicios peor evaluados. Esta realidad nacional puede ser comparada a nivel internacional a través el Indice de Accesibilidad a Redes 2004-2005 (NRI) publicada por el Foro Económico Mundial, que dramáticamente ubica a Venezuela en la posición 84 de 104 países evaluados. Este índice pretende reflejar el uso y difusión de las tecnologías de información y comunicación en los países, considerando tres factores: el ambiente nacional para el desarrollo de las TIC (marco regulatorio, infraestructura disponible y otros aspectos del mercado del desarrollo tecnológico); el acceso que tienen a las redes los individuos, las empresas y el gobierno; y el nivel de uso que estos usuarios hacen actualmente de las TIC (WEF, 2005). A manera ilustrativa, podemos señalar que Singapur encabeza el ranqueo, con Estados Unidos en la posición 5, España en el 29, Chile en el 35, Brasil en el 46 y México en el 60. 2.2.2 Iniciativas de gobierno electrónico en Venezuela En los últimos años, el gobierno nacional ha venido constituyendo un marco normativo que sustente el desarrollo de las TIC en Venezuela, dentro del cual la educación y el gobierno electrónico asumen un rol preponderante. En este sentido, el primer pilar de este sistema legal lo constituye la Constitución Nacional de 1999, la cual reconoce “el interés público de la ciencia, la tecnología, el conocimiento, la innovación y sus aplicaciones, y los servicios de información necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político del país, así 33
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. como para la seguridad y soberanía nacional” (ACV, 1999). En consonancia con ello, el decreto presidencial mediante el cual se aprobó en el año 2000, el “acceso y uso de Internet como política prioritaria para el desarrollo cultural, económico, social y político de Venezuela”, estipuló: “Artículo 3°: Los organismos públicos deberán utilizar preferentemente Internet para el intercambio de información con los particulares, prestando servicios comunitarios a través de Internet, tales como bolsas de trabajo, buzón de denuncias, trámites comunitarios con los centros de salud, educación, información y otros, así como cualquier otro servicio que ofrezca facilidades y soluciones a las necesidades de la población. La utilización de Internet también deberá suscribirse a los fines del funcionamiento operativo de los organismos públicos tanto interna como externamente” (PRBV, 2000a). Ese mismo año, a través de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, se creó el Ministerio de Ciencia y Tecnología como ente rector que “coordinará las actividades del Estado que, en el área de tecnologías de información, fueren programadas” (PRBV, 2000b). En el 2001, se aprobaron la Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas que otorgó carácter legal a las transacciones electrónicas (PRBV, 2001a); y la Ley Orgánica de la Administración Pública, que establece que “los órganos y entes de la Administración Pública deberán utilizar las nuevas tecnologías tales como los medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para su organización, funcionamiento y relación con las personas” (ANRBV, 2001a). También en el 2001, se aprobaron la reforma a la Ley de Licitaciones, que busca “promover la actualización tecnológica en los procesos de contratación y procura del Estado y demás entes sometidos a la Ley” (PRBV, 2001b), y la Ley Especial Contra los Delitos Informáticos, cuyo objeto es la “protección integral de los sistemas que utilicen tecnologías de información, así como la prevención y sanción de los delitos cometidos contra tales sistemas” (ANRBV, 2004b). La Ley de Registro Público y del Notariado, que establece la automatización del sistema registral y notarial 34
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. (PRBV, 2001c), y el Código Orgánico Tributario, que permite la declaración y pago de tributos a través de Internet (ANRBV, 2001c), fueron también aprobados ese año. Tras la reglamentación de la Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas en 2004 (PRBV, 2004a), en los portales de Internet de algunas organizaciones del gobierno nacional se han venido estableciendo paulatinamente taquillas virtuales para trámites como consultas en el registro electoral, solicitud de divisas en moneda extranjera, registro y pago en línea de impuestos nacionales, y solicitud de pasaportes. Otras normas pertinentes al gobierno electrónico son el Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones del 2003, que establece “la homologación y certificación de equipos, así como el uso de la tecnología adecuada, a fin de lograr el acceso universal a la comunicación” (PRBV, 2003), y el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2030 quien formula una Red Nacional para Información Científica (MCT-RBV, 2005). En los actuales momentos, se encuentra en consulta pública el Anteproyecto de Ley de Tecnologías de Información. Es un proyecto robusto que tiene por objeto “establecer las normas, principios, sistemas de información, planes, acciones, lineamientos y estándares, aplicables a las tecnologías de información que utilicen” todos los entes del sector público (ANPBV, 2005). Entre otros aspectos, este proyecto busca viabilizar el decreto presidencial ya vigente por medio del cual se establece que “la Administración Pública Nacional empleará prioritariamente Software Libre desarrollado con Estándares Abiertos, en sus Sistemas, proyectos y Servicios Informáticos” (PRBV, 2004b). Aparte de este marco legal, existen múltiples iniciativas en diferentes órganos de gobierno: La Comisión Nacional de Telecomunicaciones desarrolla los llamados Puntos de aCCeso, que son centros multipropósito que permiten facilitar conexión a Internet, enviar fax y hacer 35
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. dgitalizaciones, al tiempo que alberga programas de “alfabetización en las tecnologías de la información a una población que vivía distante de Internet” (CONATEL, 2005). El Ministerio de Educación Superior, dentro del llamado Proyecto Alma Mater, ha ejecutado la dotación de salas de computación para el acceso libre a Internet a estudiantes de educación superior, capacitarlos en el uso e las TIC y facilitar a miembros de las comunidades universitarias el proceso de publicación de contenidos. Las iniciativas de mayor impacto han surgido del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Éste ha impulsado, a través del Centro Nacional de Tecnologías de Información (CNTU) la instalación de “2000 centros públicos de acceso a Internet” (Poitevien, 2005), entre infocentros, infopuntos e infomóviles. Otro de sus proyectos es el de Academias de Software Libre, cuyo objeto es “crear y mantener espacios de capacitación que permitan incrementar la productividad y mejorar la eficiencia del desarrollo de sistemas, además de promover el uso de software libre nacional en los sectores públicos y privados del país” (Marcano, 2003). Para apoyar estos y otros proyectos de telecomunicaciones, el gobierno nacional ha contratado el desarrollo de un sistema satelital propio (Poitevien, 2005), que deberá estar en total operación para el 2007. En concordancia con los roles de información universal y transparencia asignados a las TIC en los artículos 108 y 143 de la Constitución Nacional aprobada en 1999, el Centro Nacional de tecnologías de Información (CNTI) también ha facilitado el impulso financiero y técnico de proyectos de gobierno electrónico a nivel regional y local a través del programa denominado quot;Alcaldía Digitalquot;. Este proyecto tiene por objetivo “crear las condiciones gerenciales y tecnológicas que permitan a las alcaldías del país el procesamiento efectivo de la información y el conocimiento, para optimizar la calidad de la gestión interna y promover su interacción con el ciudadano” (CNTI, 2004) quot;El Proyecto Alcaldía Digital, está enmarcado en el proceso de Innovación de la Gestión Pública que, apoyado en las Tecnologías de 36
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Información y Comunicación, incorpora el uso del conocimiento como soporte fundamental de la gestión, para lograr condiciones de gobernabilidad basadas en procesos efectivos de: Rendición de cuentas, gerencia por proyectos, planificación y presupuesto participativo y transparencia de la gestión, es decir, en este caso específico, busca modernizar y actualizar algunos componentes en las alcaldías del país.quot; (CNTI, 2004) En apoyo a estos proyectos, el Instituto Geográfico de Venezuela está desarrollando el programa de Catastro Nacional, facilitando capacitación técnica y recursos tecnológicos para el desarrollo de sistemas de información municipal basados en tecnologías GIS. El “Estudio de Gobierno Electrónico en Venezuela” (Jiménez, 2005b), presenta los resultados estadísticos del análisis actual de las interacciones entre los ciudadanos y el Estado venezolano, así como las oportunidades para el Gobierno Electrónico. El estudio señala que: “Aunque los sitios Web de entidades públicas venezolanas presentan brechas susceptibles de mejorar, los ciudadanos conectados ya incluyen a Internet entre sus canales habituales de comunicación y realización de trámites con el gobierno. Según el Estudio, (…) los contactos más comunes que realizan los ciudadanos en línea son búsquedas de información y trámites de documentos, así como el pago de impuestos. El contacto físico a través de las dependencias sigue siendo la primera puerta a tocar, aunque 55,6% de los usuarios conectados prefieren hacer una búsqueda desde la Web antes de recurrir a las oficinas físicas” (Jiménez, 2005b). Esta apreciación puede ser cotejada con los resultados del Indice de Accesibilidad al Gobierno Electrónico 2005 (ONU, 2005), que coloca a Venezuela en el séptimo puesto entre los países de Centro y Suramérica, con una leve mejora sostenida desde los últimos años. Los resultados del Índice de Participación Electrónica son mucho más alentadores, no sólo para Venezuela, sino para toda América Latina, ya que ubica a nuestro país en el puesto 23 a nivel mundial, acompañada por México (8), Chile (12), Colombia (13) y Brasil (18) (Véase Tabla 2.2). En las evaluaciones de e-decision-making y e-consultation, en una muestra de 35 países, Venezuela posee su ubicación en el puesto 15, como se aprecia en las Tablas 2.3 y 2.4 37
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Tabla 2.2. Índices de accesibilidad al Tabla 2.3. Índice de participación gobierno electrónico: electrónica: las primeras 25 posiciones a América Central y del Sur nivel mundial Fuente: ONU, 2005 Tabla 2.4. Calidad y relevancia de las iniciativas de la participación electrónica en 35 países Fuente: ONU, 2005 2.3 Premisas para la gestión territorial participativa a través del gobierno electrónico Una adecuada gestión de los procesos de ocupación de los territorios, ya sea para el aprovechamiento de sus recursos naturales o como parte de la generación de hábitats poblacionales, implica la articulación armónica de ciudadanos, gobiernos y empresas tanto en las tomas de decisiones respecto al destino de los distintos espacios regionales y municipales, como en la propia ejecución de planes proyectos de desarrollo específicos. Por ello, resulta necesario delinear los objetivos de esta gestión en virtud 38
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. de una serie de condicionantes situacionales, estructurados en virtud del conocimiento de la realidad que será objeto de las actuaciones de la gestión, o de la visión metodológica bajo la cual serán establecidos los componentes de dicha gestión. A continuación, se presentará una disertación acerca de las características sociales y espaciales de aquellos territorios latinoamericanos que sufren de mayor pobreza y exclusión y que, por lo tanto merecen mayor atención desde el punto de vista de la acción de gobierno. Nos referimos a las áreas periféricas de las principales zonas urbanas, donde la precariedad en la calidad de vida convoca a mayores y más urgentes acciones en pro del desarrollo sustentable y sostenible. Posteriormente, abordaremos la definición de los enfoques metodológicos que pudieran resultar más ajustados en la definición de respuestas de gobierno electrónico para dichas comunidades. 2.3.1 Premisas situacionales: Asentamientos periurbanos precarios La evolución reciente de la periferia de muchas ciudades latinoamericanas ha venido a constituirla como territorios ilegalmente ocupados en forma discontinua por construcciones relativamente recientes, habitadas por una población que no sólo posee un bajo poder adquisitivo, sino que sufre de numerosas carencias de servicios públicos de redes (sanitarios, de transporte), y de equipamiento (escuelas, complejos culturales). Estas comunidades compiten con “algunos equipamientos urbanos pocos relacionados con el lugar de su inserción, como aeropuertos, cementerios, zonas industriales, equipamientos deportivos, hospitales, universidades, que a pesar de su ubicación, no tanto sirven a la periferia” sino a la población asentada propiamente en la ciudad que circunda (Ferrer, citada en ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005). Las causas de este proceso son comentadas por Borja y Castells: “La aceleración del proceso de urbanización en el mundo se debe en 39
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. buena medida al incremento de las migraciones rural-urbanas, frecuentemente debidas a la expulsión de mano de obra de la agricultura por la modernización de la misma, siendo asimismo consecuencia de los procesos de industrialización y de crecimiento de la economía informal en las áreas metropolitanas de los países en desarrollo. Aunque las estadísticas varían según los países, los cálculos de Findley para una serie de países en vías de desarrollo indican que, en promedio, mientras en 1960-70, la contribución de la emigración rural-urbana al crecimiento urbano fue de 36,6%, en 1975-90, se incrementó al 40% de la nueva población urbana. La contribución al crecimiento metropolitano, en ambos casos, fue aún mayor. En casi todos los países, la incorporación a las ciudades de emigrantes de zonas rurales acentúa notablemente la diversidad cultural y, en los países étnicamente diversos, como Estados Unidos o Brasil, la diversidad étnica”. (Borja y Castells, 1997). Las comunidades campesinas y los grupos indígenas componen la diversidad característica de nuestras ciudades, insertando nuevos elementos de exclusión que le generan una complejidad aún mayor a esta realidad. Así, la periferia urbana constituye un espacio usualmente marginado de las políticas públicas. Esto refleja grandes contradicciones socioeconómicas, más cuando estas áreas en realidad sí constituyen una opción, formal e informal, para establecer nuevos asentamientos y actividades productivas frente a la expansión incontrolada que caracteriza el proceso de desarrollo de nuestras ciudades. “El asentamiento de la periferia urbana ocurre sin planificación, ni mucho menos el otorgamiento de un título de propiedad. La falta de infraestructura básica—de electricidad, agua y saneamiento, salud, educación, transporte público y otros—compromete la satisfacción de las necesidades vitales y sociales de la población” (ONU/EIRD, 2003). Según Pavia (citado por Ferrer et alt, 2005), el concepto de periferia está ligado a la noción urbanística de que la ciudad debe tener una forma limitada y unitaria, en la que “todas las partes están relacionadas y proporcionadas”. El gigantismo de las ciudades capitales resultaría causa y efecto de grandes desequilibrios territoriales, ante lo cual se ha planteado como alternativa la descentralización urbana (ciudades satélites, ciudades dormitorio): la difusión en el territorio de asentamientos contenidos y definidos en términos de número de habitantes y forma urbana. 40
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Este “miedo” al crecimiento de la extensión urbana ha impedido que los técnicos analicen el carácter de la periferia y la acepten como presencia, como nueva y emergente condición metropolitana. A pesar de que la ocupación de la periferia forma parte de nuestra historia reciente y de nuestra geografía social, su origen ilegal y su incomprensión desde el punto de vista del aporte a los sistemas urbanos, la ha estigmatizado, siendo por ello rechazada y olvidada del beneficio de la acción de gobierno. Esta marginación se da no sólo en la asistencia ciudadana, sino en factores claves como el estímulo al empleo: “la menor probabilidad de empleo no agrícola para las personas de la periferia urbana es desconcertante: cabría pensar que las oportunidades de empleo asalariado son relativamente comunes en los centros urbanos. No obstante, la pobreza en la periferia urbana es mucho mayor que en las áreas del amanzanado o en las áreas urbanas (Lanjouw, 1999). Varios factores se combinarían para explicar esta observación. Primero, las áreas periurbanas funcionarían como estación de paso para los migrantes de áreas rurales apartadas que desean ingresar al sector urbano. Como tales, pocos estarían preparados para hacer las inversiones necesarias destinadas a establecer actividades no agrícolas de envergadura. Segundo, la proximidad a los grandes mercados urbanos induciría las actividades agrícolas intensivas, en particular el cultivo de productos alimentarios perecibles que pueden venderse en los mercados urbanos.” (Elbers y Lanjouw, 2004) A pesar de esta perspectiva, actualmente la realidad social de la periferia se está haciendo visible porque, gracias a las telecomunicaciones, el mundo deja de dividirse en campo y ciudad, surgiendo espacios de transición referidos como “los suburbios” o las “afueras”. Al mantener estas zonas periurbanas bajo un carácter de “terreno vago e indefinido”, muchos de los asentamientos en la periferia de las ciudades latinoamericanas y venezolanas se están constituyendo por una “edificación ilegal (que) se confunde con la legal en desarrollos sin forma ni calidad” bajo situaciones que no pueden ser abordadas por el urbanismo tradicional (Ferrer, en ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005). Según Purini, las periferias metropolitanas y los territorios urbanizados extensivamente, con su deterioro, sus ruinas, su pérdida de 41
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. calidad y significado, su ausencia de orden y centralidad (visibles), representan el tema de hoy dominante; por eso, la periferia se identifica con toda “ciudad existente”. Este autor entre otros, ha puesto este tema en el centro de la reflexión: no solo apreciar simplemente lo invasivo de la periferia, sino incluso las reglas invisibles de su crecimiento y a su realidad indescifrable. Resulta necesario pues “construir una nueva estética: el residuo, lo deteriorado, el desecho, son propuestos como nuevos parámetros de valoración, nuevos fundamentos de un código estético, pobre, efímero, en sintonía con la trituración de las comunidades urbanas” (Purini, en Ferrer, 2003). La periferia urbana debe analizarse, comprenderse y aceptarse, en su escasez y en su materialidad precaria e incierta, donde “la aceptación del crecimiento de la ciudad, la búsqueda de individualidad urbana, la exigencia de arraigar el desarrollo a la participación y a la concienciación de las comunidades locales, son elementos a incorporar en nuestras teorías y prácticas urbanísticas actuales” (ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005). En la búsqueda de propuestas urbanas que respondan a esta situación, se ha planteado “la definición de una nueva cartografía operativa para un espacio que exige nuevas miradas para interrogar y nuevos mecanismos para actuar” (Gausa, en Arraiz, 2001). Bajo esta perspectiva, “la forma de la ciudad primitiva aparece ahora disuelta como una mancha de tinta con múltiples salpicaduras en el territorio, en un movimiento de expansión generalizado producto de procesos de autoorganización y planificación. Resulta de un multiespiral de mutaciones en la que se producen vacíos, grandes áreas marginales que remiten a crecimientos espontáneos, grandes asentamientos clandestinos ligados a vivienda que ocupan espacios desestructurados que son zonas de asentamientos levantados por los propios habitantes y que, sobretodo en los países en vía de desarrollo, surgen como consecuencia de grandes crecimientos demográficos y déficit residenciales que afectan a un 1/5 de la población” (ARQUILUZ/IFAD- LUZ, 2005). A la luz de la sociedad del conocimiento, esta desconstrucción de las ciudades introduce lo que Teyssot (en Arraiz, 2001) llama la era de la 42
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. “desterritorialización”, donde la experiencia del ambiente sólo puede ser percibida fragmentariamente, a través de los espacios segmentados en que se desenvuelve la vida cotidiana o de la interpretación de su valor significante. La percepción espacial se basa en la apreciación directa del entorno, y la interpretación significante, a través de las construcciones mentales generadas con la información recibida a través de las TIC. Bajo este enfoque, las respuestas al problema de la periferización urbana adoptan tres facetas: una cognitiva, principalmente manejada por teóricos y políticos, que corresponde al ámbito de la imagen de ciudad, sus referentes, sentido de pertenencia y significado cultural; otra operativa, desarrollada por los técnicos y profesionales, que aborda los problemas tecnológicos como la infraestructuras de servicios, capacidad de urbanización del suelo y resguardo de la fragilidad ambiental; y una dimensión existencial, desarrollada por los pobladores, que se refiere directamente a la satisfacción de las expectativas básicas de calidad de vida que tienen los individuos en el seno de sus familias y vecindades. En referencia a la faceta existencial, ésta depende fundamentalmente del nivel de satisfacción que tienen las personas respecto a sus necesidades básicas. En este sentido, la población en asentamientos precarios periurbanos puede ser caracterizada usualmente de acuerdo a algunas de los descriptores indicados en la Tabla 2.5. 43
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Tabla 2.5. Perfil de los pobladores en asentamientos urbanos de periferia • Bajo nivel de ingresos, patrimonio personal ínfimo y bajo nivel de instrucción y capacitación laboral • Numerosa población infantil, fruto de la promiscuidad en el hogar y un alto índice de natalidad, con un alto nivel de deserción escolar; • Alta inseguridad personal, con pocas garantías de servicios asistenciales y policiales • Frecuentemente de origen migratorio de medios rurales, y pertenecientes a etnias indígenas desplazadas • Las mujeres son jefes de familia, compartiendo la labor doméstica son trabajo a destajo usualmente peor remunerado que el de los hombres • Alto desempleao u ocupación en subempleo, en actividades de comercio y servicios en la economía informal • Desconocimiento del sentido de ciudadanía, de sus derechos y derechos, de la distinción entre las atribuciones de distintos órganos de la administración pública • Alta expectativa de la responsabilidad gubernamental en su situación, a pesar de no cumplir contribuciones tributarias • Viviendas de construcción precaria, de uno o dos ambientes, con instalaciones sanitarias externas o inexistentes, y con servicios de telecomunicaciones incipientes y fuera de la vivienda • Entorno urbano con vialidad incipiente, sin equipamientos públicos y mala calidad ambiental • Alta penetración ideológica por cultos religiosos, conveniencia partidistas o manipulación mediática de consumo Fuentes: Elaboración propia, a partir de Morán, citada en La Hora, 2002; y de SERPAJ, 1997 Esta situación de precariedad obliga a que los individuos estén en una situación de supervivencia, por lo cual las perspectivas de las facetas operativas y cognitivas del problema de la periferización (cuyas actuaciones corresponden al mediano y largo plazo), quedan subordinadas a la urgente atención a las necesidades existenciales básicas. No obstante, la subordinación no implica el descarte de tales dimensiones, sino el otorgarles el énfasis adecuado dentro de su tratamiento sistémico. A medida de que la situación de subsistencia vaya siendo superada, los individuos podrían dedicarse más activamente a participar los aspectos operativos y conceptuales de su entorno territorial. Esta es una doctrina que podrá orientar los modos y las fases que las comunidades periurbanas podrían involucrarse en una cogestión urbana participativa. 44
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. 2.3.2 Premisas operacionales: ámbitos de inclusión electrónica La forma como se han difundido las TIC en todo el mundo reflejan que las políticas de desarrollo del sector en los últimos años han fallado en proveer oportunidades para todos. Esta situación exige un cambio de paradigmas, enfocando los modelos de gobierno y desarrollo hacia la inclusión y participación de las personas y hacia la construcción de ciudadanía. En este sentido, la incorporación de tecnologías de información para combatir la exclusión, o e-inclusion, debe tener como objetivos fundamentales: • La construcción de inclusión para todos • La prestación transparente y eficiente de servicios a todos los ciudadanos • El empoderamiento de la gente a través del acceso a la información • La eficiencia en la administración gubernamental de información para el ciudadano • La promoción de la conciencia acerca de la sociedad de la información • La construcción de consensos sociales y culturales Estos objetivos se pueden lograr si se logran los acuerdos entre los actores sociales para establecer una agenda de trabajo orientada a crear el acceso universal a la utilización de las TIC, a la educación y el desarrollo de habilidades para su uso, y en la incorporación de herramientas de lenguaje que permitan el manejo de contenidos apropiados y culturalmente relevantes respetuosos de la diversidad social. Asimismo, es necesario abordar acuerdos para atender los diferentes sectores de género, 45
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. incluyendo a la población con discapacidades, en un proceso de concientización acerca de los beneficios de la sociedad e la información. En este sentido, la visión actual de la buena gobernabilidad se está inclinando hacia el llamado Modelo de Gobierno Socialmente Inclusivo, donde se amplían a todas las personas tanto las oportunidades de desarrollo personal como su empoderamiento en las tomas de decisiones públicas. Así, un gobierno socialmente inclusivo promueve “acceso para todos,” ya sea con acciones directas o a través de impulsar actuaciones de las empresas o de las comunidades. El sentido del Modelo de Gobierno Socialmente Inclusivo radica en la reducción de la desigualdad de oportunidades. La inclusión social se genera tanto por un gobierno que da oportunidades como por la disposición de la sociedad de aceptar su convocatoria la participación El diseño de un sistema de gobierno electrónico socialmente inclusivo debe considerar: • una visión inclusiva de pluralidad social • el aprecio por las capacidades inherentes a todas y cada una de las personas • el reconocimiento del rol de la TIC en la lucha contra la desigualdad • una buena disposición y compromiso político para emprender las reformas y los cambios necesarios • la constitución de las TIC como la base cohesiva y de integración de planes nacionales destinados a la inclusión social • la promoción de un ambiente que promociona el acceso, la participación y la inclusión para todos 46
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. • el empleo de enfoques inclusivos para establecer los propios objetivos de la inclusión • la construcción de enfoques colectivos sobre políticas públicas basadas en el consenso. En complementariedad con la participación electrónica, la e-inclusion debe hacer su hincapié en entender por qué se da la exclusión y a quiénes afecta. En principio, se puede considerar que la inclusión social es “asegurar que los marginales y los pobres tengan una mayor participación en la toma de decisiones que afectan sus vidas, permitiéndoles mejorar su calidad de vida”. Pero un concepto más amplio debe abordar la inclusión de otros grupos marginados por factores sociales, culturales o étnicos, es decir, para revocar la condición de todos las personas que sean consideradas como excluidas. Para situaciones como la ya descrita en las comunidades que habitan en asentamientos precarios en Latinoamérica y Venezuela, la inclusión electrónica debe abocarse principalmente a la integración de cuatro grupos segregados: los pobres, las mujeres, los campesinos y los indígenas. 1. Inclusión a los pobres: Muchas de las iniciativas de la inclusión social en el sector público actualmente giran en torno a grupos de personas que se encuentran marginadas bajo las penurias de la desventura económica, ya sea por una persistente falta de ingresos producto del desempleo o subempleo, o por la falta de capacidades técnicas o físicas para participar plenamente en la sociedad. Esta perspectiva tiene una dificultad inherente en nuestros países latinoamericanos, donde las oportunidades de vida son bajas no sólo para los desaventajados y las personas mayores, sino que en realidad afectan a la mayoría de la población. Frente a la concentración de los beneficios de las TIC un pequeño grupo poblacional privilegiado (como, se ha visto, ocurre en Venezuela), la inclusión debe convocar a los millones de 47
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. personas que viviendo en la pobreza, no tienen los recursos ni los conocimientos para emplear nunca las tecnologías para su beneficio. De igual manera, la inclusión debe considerar a la mayoría de niños cuyas escuelas que no tiene ordenadores y a todas las comunidades que no tienen la conciencia para reclamar a sus gobernantes el acceso a la TIC y a las oportunidades que ellas brindan. 2. Inclusión a los indígenas: Superando una tradicional marginación o violentamiento de las culturas ancestrales de nuestros pueblos indígenas, los gobiernos deben atender la necesidad de desarrollar contenido en línea en lenguas autóctonos y sobre aspectos locales, atendiendo sus necesidades de información. La búsqueda de oportunidades de empleo o la huida a la persecución política por parte de grupos subversivos que ocupan las zonas limítrofes entre países donde han sido relegados los grupos indígenas, ocasiona que éstos resulte desplazados hacia la periferia urbana, donde no sólo se someten a los trastornos propios de la vida precaria sino que además sufren de la pérdida de su identidad cultural. 3. Inclusión de las mujeres: La desigualdad de oportunidades que agobia a las mujeres, surge del trato sexista, de la carencia de educación y/o de recursos económicos, y de tiempo propio para la superación personal, ya que el rol de madre y trabajadora usualmente las somete a una cotidianidad de actividades rutinarias de intensidad agobiante. A pesar de que la mujer es quien usualmente posee mayor conocimiento y dominio sobre su entorno inmediato, usualmente poseen menos formación para el empleo de artefactos tecnológicos. Es necesario evaluar este problema, más considerando que las amas de casa usualmente tienen mayor seguimiento a las incidencias de su entorno, y por tanto, mayor posibilidad de participación ciudadana territorial incluso que los hombres. La disponibilidad de puntos alternativos de acceso público a Internet que consideren la permanencia de las mujeres entre la casa, los hijos y el trabajo, constituye un mecanismo hacia la inclusión electrónica. 48
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. 4. Inclusión a los campesinos: Debido a razones de eficiencia financiera, el sector privado usualmente provee de recursos TIC a aquellos centros poblados donde el umbral de negocios económicamente lo justifica. De igual manera, muchas veces los gobiernos cumplen esfuerzos en aquellas áreas que representan una interesante inversión electoral. La participación electrónica inclusiva debe ayudar a revertir el problema de inequidades que tradicionalmente ha caracterizado la vida entre el campo y la ciudad. Por una parte, es necesario una política integral para el uso de las TIC como mecanismo de inclusión en áreas remotas, para que Internet suministre información vital para las actividad agrícolas; pero también es necesario atender a aquellas comunidades con actividades productivas alternativas que se asientan en la periferia urbana, para fortalecer su sentido de identidad comunitaria y ayudarlos en la labor de fortalecimiento de la expresión espacial de esa identidad, a través de un ordenamiento territorial concertado y participativo 2.4 Modelo preliminar para una gestión territorial electrónica e inclusiva Cuando en nuestro país, la mayoría de la población carece de los recursos y las oportunidades de acceso a las tecnologías para lograr su desarrollo, los gobernantes deben asumir la responsabilidad de garantizar no sólo el revertir esas inequidades, sino de promover el desarrollo integral de todos los sectores de la sociedad incluso, aunque con menor énfasis, de las minorías privilegiadas, ya que ellas constituyen un factor dinamizador de la economía al crear fuentes de empleo y promover, a través del mecenazgo o la inversión en recursos humanos, oportunidades de excepción para individuos de toda la sociedad con aptitudes extraordinarias. El concepto de e-inclusion demanda el liderazgo de los gobernantes en desarrollar un servicio público multidimensional y multicéntrico. El 49
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. gobierno necesita aún ser el facilitador del régimen de derechos para la economía de mercado; debe retener la autoridad administrativa para supervisar el marco normativo; debe abocarse al mejoramiento de las redes internas del gobierno para asegurar transparencia y eficiencia; debe colaborar con todo el sector publico para la integración interinstitucional de la infraestructura de las TIC; y debe promover la participación de los ciudadanos al integrarlos a consultas de sus planes y proyectos. Pero gobernante y gobierno tiene dimensiones distintas, mucho más bajo enfoques de inclusión. El gobierno debe articular las funciones y aglutinar las iniciativas de sus tres componentes: gobernantes, ciudadanía, e instituciones. En la Figura 2.1. se representan los elementos que constituyen una propuesta de modelo para una gestión territorial inclusiva en Venezuela, considerando particularmente los asentamientos precarios periurbanos. Este modelo constituye un modelo gráfico de la construcción mental de todos aquellos elementos que son pertinentes en la gestión espacial bajo la óptica de la e-inclusion. El modelo está constituido por dos dimensiones: • La dimensión situacional, conformada por los espacios geográficos antropizados (ámbitos territoriales), los fenómenos y actividades que ocurren en él (hechos territoriales) y los actores que desarrollan dichas actividades (los entes territoriales) • La dimensión operacional, conformada por las respuestas tecnológicas (procesos TIC), por los accesos desarrollados (procesos participativos) y la gestión espacial producida (procesos de decisión). 50
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. Ámbitos Territoriales Hechos Territoriales Actores Territoriales Procesos TIC Leyenda Procesos Participativos Procesos de Decisión Figura 2.1. Modelo de Gestión Territorial Inclusiva. Fuente: Elaboración Propia 2.4.1 La dimensión situacional del modelo Refiriéndonos a la dimensión situacional, los ámbitos territoriales urbanos, periurbanos y rurales, acogen la referencia espacial de cada uno de los elementos que conforman la realidad física ambiental, ya sea ésta de carácter natural (fenómenos) o propios de la ocupación humana (actividades). Los ámbitos urbanos y periurbano tienen una dimensión referencial, sin bordes demarcados, y con un continuo que subyace y que se extiende como ámbito rural. Los hechos territoriales discurren entre uno y otro ámbito, algunos recurrentes y otros eventuales, estableciendo una interacción entre los diferentes sectores sociales y el medio ambiente. Los actores sociales indicados en el modelo son la ciudadanía, el gobierno y la empresa. La presencia ciudadana es expresada desde la 51
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. variante del individuo hasta la de la comunidad organizada. La componen individuos/grupos tradicionalmente no excluidos, y cuatro sectores usualmente marginados de la gestión: los pobres, las mujeres, los campesinos y los indígenas. La presencia gubernamental se compone de los representantes electos y los funcionarios de carrera pública, ambos con actuaciones territoriales que van desde el gobierno local hasta el nacional. La presencia empresarial aparece expresada a través de las instituciones productivas del sector público (mineras, manufactureras) y de entes del sector privado, tales como PYMES, empresas de servicios metropolitanos de infraestructura y organizaciones del sector terciario y comercial. El rol del gobierno dentro del juego de actores es preponderante. Si bien el desarrollo de las TIC debe surgir como una meta consensuada entre todos los sectores de la sociedad, es la función gubernamental la que debe incidir en la generación de un contexto propicio para el fortalecimiento tecnológico. Esta actuación debe tener una visión gestora y una visión inversora, ya que además de la función legislativa y reguladora, hay que considerar la capacidad inversionista del Estado en la consecución de las infraestructuras públicas indispensables para el desarrollo de la nación. 2.4.2 La dimensión operacional del modelo Frente a este conjunto de componentes que caracterizan unas comunidades específicas y el territorio que ocupan, apreciamos el conjunto de elementos que constituyen las actuaciones intencionadas de organización y de ejecución de proyectos propios de la gestión pública. Estas actuaciones, constituyentes de la dimensión operacional, son fundamentalmente los procesos que se dan entre los elementos de la dimensión situacional. Bajo la función del gobierno electrónico, tales procesos se ejecutan sobre las TIC, en modalidades unidireccionales (suministro de información, contactos por correo electrónico), 52
  • Capítulo 2. Lineamientos para un Modelo de Gestión Territorial Inclusiva en Venezuela. bidireccionales (foros participativos, plataformas GIS para consulta pública de planes y proyectos urbanos), y recursivos (transacciones G2C o G2B y viceversa). La multiplicidad de canales de interacción conforman la e-participation, y la integración e múltiples variantes de actores representan la e-inclusion. La operatividad de las TIC va a redundar en procesos que van a afectar tomas de decisiones como a los mismos actores. Los procesos que concluyen en los actores los prepara para una nueva interacción: en el caso de los ciudadanos, reciben la alfabetización digital o la concientización de los beneficios de las TIC; para el caso de las empresas, la optimización de procesos de producción empresarial o la mejor en los canales de distribución e bienes y servicios; para el caso del gobierno, una mejor infraestructura normativa o la viabilización política de reformas organizacionales. Los procesos que concluyen en tomas de decisiones, resultan la expresión patente de democracia participativa que a su vez, tiene como resultado una intervención en el ámbito territorial con legitimidad y sostenibilidad social. En la tercera y última parte de este trabajo, se analizará un caso de estudio venezolano que contiene buena parte de los elementos que conforman el modelo aquí desarrollado. Como resultado de dicho análisis situacional, se presentará el diseño general de un sistema de gestión territorial para la Zona Protectora de Maracaibo, con algunos de sus componentes operacionales fundamentales tales como canales tecnológicos de participación y mecanismos de viabilización operacional considerando la legislación nacional vigente. 53
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. 3a. Parte. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo Las tendencias urbanas previstas para el siglo XXI por autores como Castells, Hall & Pfeiffer y Held & McGrew (citados en Un-Hábitat, 2003) apuntan hacia: el creciente dominio de las ciudades como hábitat de la mayoría de la humanidad; el envejecimiento de la población mundial; el incremento de la inequidad en el ingreso; la exclusión de los pobres; la emergencia de mega-ciudades y de grandes regiones metropolitanas (en el 2010, 17 de las megaciudades del mundo -con más de 10 millones de habitantes- estarán localizadas en los países en desarrollo); intensificación de patrones urbanos de consumo ambientalmente insostenibles; e incremento del trabajo global en redes de ciudades utilizando las nuevas tecnologías de información y comunicación. Otras tendencias previsibles son: la continuación de los cambios en la división internacional del trabajo causado por la búsqueda por las empresas de localizaciones con costos de producción menores; dominación creciente del empleo en el sector servicios y el incremento de las actividades de producción informal tanto en los países en vías de desarrollo como en los desarrollados, causado por el aumento de la desigualdad en el ingreso intraurbano. En términos de contribución al crecimiento económico según Tibaijuka (en Un-Hábitat, 2005), las ciudades latinoamericanas participarán crecientemente en el PIB nacional: la ciudad de México ya contribuye con un 34% del PIB nacional, mientras que Lima y Sao Paulo generan el 40%. Los retos que implican estas tendencias son numerosos, pero todos pueden ser vistos como componentes de un reto central, “asegurar una urbanización sostenible”, que descansa en tres pilares básicos: sostenibilidad ambiental, sostenibilidad económica y sostenibilidad sociopolítica, que implica según Un-Hábitat (2003), contrario a los antecedentes de la urbanización rápida y la globalización, “el desarrollo de 54
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. ciudades vivibles ambientalmente, económicamente productivas y socialmente inclusivas”. Así, como toda gestión urbana debe ser conducente a la búsqueda de la sostenibilidad, la aplicación del modelo de gestión territorial participativa para la ZP de Maracaibo debe contemplar una dinámica adaptada al manejo de los desequilibrios y contradicciones que poseen los asentamientos precarios en la periferia. Esos elementos serán abordados seguidamente. 3.1 Dimensión Situacional de la ZP Creada por decreto presidencial en 1988, la Zona Protectora (ZP) de la ciudad de Maracaibo consiste en una franja territorial de unas 20 mil hectáreas que circunscribe el límite urbano de Maracaibo a modo de “cinturón verde”. La ZP “tiene como objetivo primordial frenar la expansión anárquica de la ciudad y actuar como agente regulador del clima y el medio ambiente en beneficio de la calidad de la vida urbana. Además contempla la protección y el uso adecuado de los recursos naturales, así como la creación de alternativas de recreación para los habitantes de la ciudad de Maracaibo” (Plan de Ordenación Territorial Zona Protectora Ciudad Maracaibo, 1989). Asimismo, con la constitución de la ZP se apoyan y propician los usos agrícolas, otros usos complementarios y grandes instalaciones de infraestructura como aeropuerto, plantas de potabilización de agua y otras instalaciones cuyo impacto territorial se atenúa con el ambiente natural de la zona. En virtud de que la dinámica urbana podría haber generado usos de suelo sobre la ZP que hubieran desvirtuado sus objetivos, el Ministerio del Ambiente de Venezuela, quien hasta ahora tiene la competencia directa sobre las actuaciones gubernamentales sobre el área, contrató a la Universidad del Zulia a fines del año 2005 con el fin de evaluar si los usos presentes ameritaban la eliminación de la protección ministerial sobre la zona y el traslado de competencias para su administración a través de las alcaldías de los municipios en los que ella se encuentra. Esto implicaría la 55
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. ampliación territorial del el plan urbano vigente, con sus procesos de consulta pública correspondientes. Para el caso de que el Ministerio se reservara las competencias sobre la zona, la nueva legislación territorial vigente exigiría a ese despacho la definición de un plan especial no existente hasta la fecha. Ya fuere uno u otro caso, el estudio contratado tendría que reflejar la existencia de comunidades establecidas en forma ilegal y que se encuentran excluidas de políticas de desarrollo económico social. Tras dos meses de investigaciones, el trabajo concluido y presentado estableció no solo un retrato situacional de la ZP, sino que incluso perfiló escenarios de desarrollo en base a los cuales el Ministerio decidiría ratificar la zona y la competencia del despacho sobre ella, o suprimir la poligonal y dejar en manos de las autoridades locales el destino del territorio y de las comunidades que actualmente lo ocupan. Esta decisión, que depende exclusivamente del Ejecutivo Nacional en virtud de las atribuciones que le consagra la Ley, se dará en los primeros meses del 2006. A los efectos de esta investigación, el Estudio para la Desafectación Parcial o Total de la Zona Protectora de la Ciudad de Maracaibo (ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005), constituye un retrato actualizado y confiable de un territorio que, pese a su importancia y magnitud, carece casi en forma absoluta de mecanismos de participación ciudadana en su gestión espacial. Por tal razón ha sido seleccionado como caso de estudio para evaluar el modelo preliminar de gestión territorial inclusiva. 3.1.1 Ámbito Territorial El nuevo milenio, de acuerdo al Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas (Un-Hábitat, 2003), es un milenio urbano, en el cual el fenómeno de urbanización se entrelaza con el de la 56
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. globalización, generando ciudades que son a la vez agentes y productos de la globalización. Bajo esta premisa, el futuro de las ciudades está asociado a tres procesos clave: la reestructuración global de la producción económica, la difusión de las TIC y la convergencia global de normas y sistemas de gobernabilidad. Una de las consecuencias de esta realidad es la creciente concentración de pobreza en las ciudades (generando lo que se ha convenido en denominar urbanización de la pobreza) y una desequilibrada inequidad del ingreso familiar entre y dentro de las ciudades. Según Castellano (2005), esta urbanización de la pobreza en Venezuela comprendía, a finales del siglo XX, 2.800 unidades de barrios, donde habitaban más de once millones de personas, las cuales ocupaban más de 140.000 hectáreas. Estos barrios se ubican en su mayoría en la periferia, acentuando la dispersión urbana e incrementando los costos de urbanización y la insostenibilidad del modelo de ciudad resultante. Este es uno de los problemas que confronta Maracaibo, ciudad costera del occidente de Venezuela, la segunda en población con poco menos de tres millones de habitantes. Según los Planes de Desarrollo Urbano Local (PDUL, 1994) y de Desarrollo Urbano (PDUM, 2003), la dispersión urbana en Maracaibo ha sido el resultado de la expansión incontrolada del crecimiento físico de la ciudad debido a la ausencia de restricciones físico geográficas insoslayables, al desaprovechamiento de suelo urbano, a la cultura del dejar hacer tanto de los gobernantes como de los ciudadanos, y a la ineficaz aplicación del Reglamento de la Zona Protectora (ZP), decretada por decreto presidencial para actuar como contenedor de la expansión de la ciudad. La Figura 3.1. muestra la cobertura geográfica de la ciudad de Maracaibo y el área bajo declaración de Zona Protectora. 57
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. Figura 3.1. Maracaibo y su Zona Protectora. Izquierda: Estructura vial (gris), límites parroquiales (negro) y ZP (en rojo); Der: Ocupación consolidada (rojo y amarillo), precaria (azul) y ZP (blanco). Fuente: ARQUILUZ/IFAD-LUZ, 2005 Esta realidad genera un modelo de ciudad disperso, con una densidad promedio de 30 hab/ha (PDUM, 2003) y una extensión urbana de aproximadamente 24.970 hectáreas, incluyendo las áreas no urbanizables ocupadas por barrios fuera del perímetro urbano (2.170 hectáreas en la ZP, que equivalen al 10,4% de su superficie), presionando la extensión de los límites de la ciudad e impulsando con ello el aumento insostenible de los niveles de dispersión. Es importante señalar que Maracaibo ocupa una superficie dos veces más grande que la del Valle de Caracas para albergar aproximadamente la mitad de la población de la capital (PDUL, 1994). Así, cerca del 60% de la superficie de Maracaibo resulta ocupada por barrios, producto de invasiones y ubicados en su mayoría en la periferia 58
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. noroeste y oeste y en la Zona Protectora. Según el PDUL y el PDUM (1994 y 2003) la dispersión urbana se ha traducido no sólo en el aumento de los costos de urbanización y construcción, sino además en el incremento del déficit de los servicios de infraestructura (agua y electricidad a corto plazo) y de las desigualdades en la distribución y acceso a la educación, salud y recreación, entre otros, incrementando la precariedad del hábitat de Maracaibo. Estos déficits según Cohen (en Un-Hábitat, 2005), inhiben la productividad en las ciudades al igual que las regulaciones innecesarias, las deficiencias técnicas y financieras de los gobiernos municipales y la debilidad del sistema financiero local. En este contexto, Edwards (2004) señala que la escasez de agua en el mundo es un problema más grave que el de energía, por su impacto en la salud (mortalidad infantil) y en la producción de alimentos, entre otros aspectos. 3.1.2 Hechos Territoriales Siendo en general una zona con topografía bastante plana y pendientes inferiores al 10%, la ZP posee una dinámica ambiental poco activa. Sólo los periodos de lluvia activan un comportamiento hidráulico complejo, ya que, por lo parejo del suelo, existe una gran susceptibilidad al cambio en las escurrentías superficiales, por lo cual intervenciones descuidadas como ocupación urbana sin alcantarillados puede ocasionar grandes inundaciones estacionales. De hecho, estos problemas ya están ocurriendo: sólo en este año, se han suscitado inundaciones de hasta 80 centímetros en comunidades precarias asentadas en la zona. Otro elemento a destacar es la existencia de una importante laguna de marismas dentro de su perímetro. Decretada como parque natural, sus 2.152 hectáreas poseen la diversidad y fragilidad de los ecosistemas de costa. La deforestación de manglares por ocupación invasiva de comunidades y explotación forestal ilegal, así como la contaminación por efluentes domésticos sin tratamiento, constituyen algunos de los factores que afectan la estabilidad biótica del parque. 59
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. Por otra parte, la actividad antrópica dominante en la zona es el uso agrícola combinado con importantes espacios baldíos de vegetación natural. Un 10% del territorio ha sido ocupado para uso residencial, principalmente en las áreas próximas al límite urbano de Maracaibo, y otro 10% corresponde a instalaciones de infraestructura, incluyendo un aeropuerto internacional, industrias agroalimentarias y complejos recreacionales. Posee una estructura de vialidad suficiente para dar accesibilidad a casi toda la zona, al igual que un sistema de transporte interurbano y extraurbano que cubre la mitad del territorio. El área posee servicios de electrificación, pero carece de acueducto y de cloacas casi en su totalidad. 3.1.3 Entes Territoriales Unas 120 comunidades ocupan la zona, en asentamientos que van desde la mediana consolidación hasta el nivel más precario e incipiente de ocupación residencial. Aproximadamente 50.000 personas integran esta ocupación, con un perfil socio-económico que las localiza entre los sectores C, D y E. Un tercio de esta población proviene de comunidades indígenas desplazadas de asentamientos campesinos ancestrales ubicados al norte de la región, con poca o ninguna capacitación laboral distinta a la actividad agrícola, y otro tanto proviene de una inmigración clandestina de Colombia y otros países de la región, con cierta formación para el trabajo manufacturero y agrícola. Aparte de pequeños establecimientos familiares para actividades comerciales o de manifactura artesanal (metalmecánicas, carpinterías), la mayoría del empleo se da fuera de la zona, particularmente en las zonas mas consolidadas de la ciudad, ya sea en forma de subempleo (ventas ambulantes, servicios domésticos), o de empleo a destajo (sector de la construcción). Como es característico en la población venezolana más pobre, las mujeres jóvenes usualmente combinan el rol de cabezas de familia con el trabajo, usualmente en subempleo sin seguridad social ni protección oficial. 60
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. El régimen legal vigente no permite que estas comunidades puedan registrarse como asociaciones de vecinos ante las autoridades urbanas, esto por estar ocupando ilegalmente zonas de reserva ambiental. No obstante, con el fin de participar en procesos de solicitud de servicios y beligerancia cívica ante los entes gubernamentales, cuentan con alguna figura legal de respaldo como asociaciones civiles, cooperativas de servicios y mesas de agua (núcleos para la descentralización municipal de ciertos servicios). El sector empresarial más fuerte de la zona pertenece al sector público. Está conformado por los institutos que administran los grandes equipamientos de servicio público ya indicados, que operan en forma concurrente pero autónoma con otros entes de la administración pública. El sector empresarial privado está representado en las asociaciones de la considerable industria agroalimentaria de la zona, así como de propietarios privados con el actual interés se desarrollar inversiones inmobiliarias en grandes extensiones ociosas dentro de la ZP. A pesar de que por la figura legal de creación de la ZP, el Ministerio del Ambiente se reserva las competencias para seguimiento sobre las actividades que se cumplen en la zona, son las Alcaldías de Maracaibo y San Francisco las que de alguna manera atienden los requerimientos urbanísticos de las comunidades asentadas allí, esto porque a pesar de la vigencia de la poligonal de protección, tales territorios se encuentran dentro del ámbito de sus municipios y, por tanto, responsabilidad de la gestión municipal. De hecho, bajo la figura de los consejos locales de planificación, las comunidades que habitan en el ámbito del municipio, ya sea en entornos urbanos o rurales, tienen sus portavoces en el proceso de diseño de planes de acción municipal. Frente a esta situación, las autoridades municipales confiesan las dificultades administrativas que conlleva esta situación ambigua, en virtud de lo cual reclaman el derecho de asumir la responsabilidad política sobre tales comunidades. 61
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. Un tercer grupo de actores gubernamentales (usualmente, instituciones que dependen de ejecutivo nacional), operan en la zona sólo a través de programas sociales específicos y coyunturales, como la dotación de centros de servicios asistenciales comunitarios (salud, educación, cultura, deporte, recursos TIC) o actividades de habilitación física de barrios (asfaltado de la vialidad, alumbrado público). 3.2 Dimensión Operacional de la ZP de Maracaibo El conjunto de elementos diseñados para atender los aspectos situacionales de una gestión territorial, vienen a conformar la dimensión operacional del modelo. Para este diseño, surgen múltiples alternativas de respuesta, cuya selección definitiva debe surgir de un proceso preliminar de evaluación de su viabilidad tecnológica, financiera, social y política, y de su validación experimental en experiencias piloto. Considerando el caso de estudio, la ZP de Maracaibo, podremos revisar alternativas y variantes acerca del abordaje de los distintos procesos que pueden operacionalizar su gestión territorial, y bajo ese enfoque es que se presentará la revisión siguiente. No obstante, la validez y la definición detallada de la instrumentación de estos procesos, sólo podrá darse una vez que la autoridad competente actual (el Ministerio del Ambiente) o tal vez futura (las Alcaldías de Maracaibo San Francisco) acojan la propuesta metodológica planteada en este trabajo y la implementen con de sus respectivas unidades de ejecución internas y externas. Como se indicó en la Introducción, un interés comprometido por alguno de estos entes de gobierno, permitiría profundizar en los detalles del caso de estudio. 3.2.1 Procesos Participativos A partir de las dimensiones del e-government que plantea Serna (2002), y entendiendo el rol que deben cumplir los distintos entes de la gestión territorial, podemos determinar que para el caso de estudio, la 62
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. gestión participativa debe discurrir a través de cuatro bandas de actuación: • las TIC empleadas como interfaz para la prestación de servicios, ofrecer información y facilitar la interacción entre los entes gubernamentales, los ciudadanos y los agentes externos complementarios a la administración local; • las TIC desarrolladas como canales para incrementar la cohesión social y la generación de ciudadanía • las TIC incorporadas como sistemas de integración de procesos entre funciones públicas concurrentes de distintas instituciones oficiales o privadas; y • las TIC como mecanismos de optimización y fortalecimiento interno de la propia institución responsable del gobierno territorial para lograr una función pública más eficaz y eficiente. Para el desarrollo operacional de tales bandas, es necesario analizarlas al crisol de los dos aspectos que engloban las TIC: el contenido y la plataforma. El contenido corresponde a las actuaciones y transacciones determinadas para cumplir con los procesos participativos entre los actores de la gestión territorial, y la plataforma implica el conjunto de instalaciones físicas y protocolos de procesamiento de datos (procesos TIC) para que las transacciones se efectúen exitosamente. Por ello, y respecto al contenido, los procesos participativos de la gestión territorial de la ZP, pueden desarrollarse a distinto niveles bajo las siguientes modalidades: A Nivel de Información: • Establecimiento de un sitio Web inicial de la Zona Protectora. Este sitio 63
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. debe contener la información territorial del área, incluyendo su evolución histórica, sus comunidades, su actividad económica, sus recursos naturales y la legislación vigente, así como las visiones prospectivas para su desarrollo. Este sitio puede ser elaborado a partir de la información preparada para el reciente estudio de la ZP ya comentado, integrando información textual con consultas en bases de datos, galerías fotográficas, streamings de videos de la zona y empleo de un sistema GIS para acceso a información a través de sus referencias espaciales y geográficas. Al Nivel de Comunicación: • La evolución del sitio a Portal Web. Para desarrollar esta modalidad de presencia en Internet, deben incluirse la capacidad de que los usuarios puedan realizar operaciones en línea tales como descarga de formatos, capacidad de personalización y ventanas para la ejecución de trámites fiscales; ello sólo puede lograrse eficientemente si se establece la interconexión de sistemas entre unidades concurrentes en la gestión territorial, ya sea entre distintas direcciones de una o varias alcaldías, o entre departamentos de los ministerios con competencia sobre el área. • La administración de cuentas de correo. Los ciudadanos deben tener la oportunidad de dirigirse a sus gobernantes y representantes, así como a los funcionarios de carrera, y esperar una respuesta con prontitud, calidad y utilidad. Esto significa no sólo el mantenimiento de estas cuentas, sino el seguimiento administrativo a que se cumpla la revisión perentoria de los mensajes sean revisados y que los entes de gobierno asuman la responsabilidad de contestarlos debidamente. • El manejo de listas de distribución. Es conveniente que el ente gubernamental responsable de la gestión territorial establezca la base tecnológica para que los ciudadanos puedan recibir información y 64
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. documentación bajo suscripción gratuita, y así estar enterados de propuestas de intervención sobre el espacio de la zona, estimulando el debate respectivo con sus vecinos acerca de estos y otros temas de la comunidad. Al Nivel de Consulta: • La creación de foros Web interactivos. Estos permite que los ciudadanos conozcan las distintas ópticas que los actores de la gestión territorial plantean sobre un tema, determinado, visualizar las réplicas, interactuar y compartir opiniones. Al Nivel de Deliberación: • El hospedaje y la programación de chats interactivos. Estos permiten el debate de temas de interés comunitario de una manera más ágil y espontánea, involucrando a más ciudadanos simultáneos en la discusión de planteamientos más puntuales y breves pero más frecuentes y articulados con el ritmo del intercambio. La participación de los funcionarios es sumamente importante, ya que al tiempo que aclaran dudas de los ciudadanos durante la discusión, resultan la oportunidad de conocer distintos incidentes de interés para mejorar las acciones que ejecuta el ente gubernamental. Asimismo, la participación de gobernantes y representantes en chats programados, permite la exposición de una retroalimentación instantánea e indicativa de la receptividad que la comunidad puede tener respecto a sus propuestas o programas en ejecución. • El despliegue de encuestas y consultas de opinión. Resulta interesante, tanto a los internautas como a los funcionarios, conocer los resultados de sondeos de opinión que sobre problemas comunitarios puedan ponerse en marcha a través de la Web. Si bien ellos pueden sólo estar arrojando la visión de una parte de la comunidad virtual que emplea el portal de gobierno, estos pueden 65
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. constituirse paulatinamente en instrumentos de promoción de la democracia electrónica como recursos adicional de la participación y la inclusión social en la tomas de decisiones. El desarrollo de alternativas de gobierno electrónico dentro del nivel participación electoral y voto electrónico, no sólo requiere de un desarrollo suficiente en los cuatro niveles de participación anteriores, sino incluso el logro de una plataforma tecnológica especializada suficiente para garantizar que todos los ciudadanos puedan expresar su opinión al respecto. En este sentido, la autoridad electoral venezolana dispone de esta tecnología, tras haber cumplido con varios procesos eleccionarios y consultivos con votos electrónicos emitidos en establecimientos y equipos especialmente dispuestos, y en jornadas cuidadosamente organizadas. Y como nuestro ordenamiento jurídico lo establece, la consulta vinculante de opiniones respecto a asuntos de interés local, regional y nacional, debe cumplirse a través de la autoridad electoral, única que puede garantizar la transparencia y equidad de la decisión. Por ello, este nivel es de su exclusiva competencia. 3.2.2 Procesos TIC La plataforma tecnológica constituye el elemento medular del gobierno electrónico. Como ya se ha planteado en este trabajo, de su despliegue depende la profundización en extensión e intensidad de la gobernabilidad participativa, al constituir los canales de interacción entre autoridades electas, funcionarios de carrera, productores del sector público, empresarios privados, comunidades organizadas y ciudadanos individuales. Para lograr que los procesos participativos discurran con amplitud, efectividad y eficiencia, resulta necesario adoptar el conjunto de recursos computacionales y de telecomunicaciones requeridos para ello. En este sentido, el gobierno electrónico de la ZP de Maracaibo puede apoyarse en 66
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. una serie de programas que, como ya se comentó en este trabajo, ha venido desarrollando el Ejecutivo Nacional, así como en otros no implementados todavía en nuestro país pero con conocido éxito en otros escenarios de países desarrollados y en desarrollo. Estos recursos pueden estar focalizados en las comunidades o en las instituciones de gobierno, como en las siguientes alternativas: • Telecentros y puntos de acceso comunitario. Como ya se ha comentado, varios organismos públicos venezolanos desarrollan programas para el financiamiento y la implantación de infocentros y puntos de aCCeso, que pueden perfectamente calificar para ser instalados en la ZP. Pero existe una opción complementaria: el sector privado (empresas, cooperativas, negocios familiares) viene también desarrollando centros de comunicaciones en todos los rincones de las ciudades, para facilitar el uso de ordenadores e Internet, telefonía móvil e internacional, envío de facsímiles y digitalización de documentos. Los entes gubernamentales pueden establecer acuerdos con las comunidades para facilitar conectividad gratuita para subvencionar las tarifas por servicio que prestan tales establecimientos, promoviendo la iniciativa privada y la inclusión de la población a actividades económicas productivas. • Redes inalámbricas. El desarrollo de redes inalámbricas municipales se ha venido extendiendo por todo el mundo. De hecho, el Centro Nacional de Tecnologías de Información (CNTI) ha formulado proyectos de conectividad inalámbrica para varias ciudades venezolanas entre las que está Maracaibo; dichos sistemas contemplan, en su primera etapa, la conectividad de nodos vía microondas, para luego desplegar pequeñas redes wi-fi en espacios de uso colectivo como plazas y parques. Debido a que los costos de adquisición de equipos para uso personal hacen que esta posibilidad sea mínima para la mayoría de la población actual de la ZP, parece más conveniente en este momento invertir en la conectividad de 67
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. centros de comunicaciones, decisión ésta ya adoptada por las autoridades tecnológicas venezolanas para empezar a cristalizarse en el año 2006. • Programas de dotación de equipos con software libre. Desde hace varios años, las principales empresas del Estado Venezolano que emplean TIC (industria petrolera, institutos autónomos), cumplen programas de donación de equipos en desuso a comunidades escolares y bibliotecas en todo el país. Esta oportunidad, aunada a una política de Estado orientada a la instalación de software libre y de código abierto, ha permitido algunas experiencias de reciclaje tecnológico de equipos supuestamente obsoletos pero con capacidades ciertas para la capacitación de escolares y su uso en sistemas de documentación local. A esta posibilidad se suma la decisión gubernamental de hacer inversiones masivas en tecnologías de información para escolares, como la reciente iniciativa en Argentina de adquirir un millón de ordenadores portátiles para escolares de sus comunidades pobres. • Programas de alfabetización digital. Los distintos telecentros instalados en el país, han tenido entre sus funciones, la capacitación básica en tecnologías de información (introducción a los ordenadores, navegación en la Web, procesadores de palabras). Con el desarrollo de academias de software libre, se pretende formar profesionales que permitan desarrollar soluciones informáticas adaptadas a los requerimientos de las empresas y de las comunidades, fortaleciendo un plantel de recursos humanos capacitados en TIC que no cubre la cada vez creciente demanda venezolana. Ambos programas deben fortalecer sus programas orientados a la e-inclusion, brindando capacitación a las amas de casa y a los trabajadores agrarios en horarios acordes con su actividad laboral, facilitando formación a comunidades indígenas empleando su lengua nativa, e incorporando a desempleados y subempleados en programas de alfabetización 68
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. como facilitadores. • Promoción al desarrollo de portales temáticos. De la misma forma que con la alfabetización digital, muchos de los telecentros venezolanos facilitan el desarrollo y la publicación de páginas Web personales o comunitarias. Aprovechando esta plataforma, las autoridades gubernamentales podrían desarrollar una política agresiva hacia la PYMES, hacia las comunidades organizadas, hacia grupos culturales o étnicos, orientada al desarrollo y mantenimiento de sitios Web con temáticas y expresiones propias dentro de un carácter de diversidad cultural, y que permitan el intercambio comercial o humanístico entre sus pares, con las comunidades o con los propios entes gubernamentales. Esto es posible a través de la inclusión de estas organizaciones en programas de transparencia, con lo cual la presencia telemática de estor sectores de la comunidad se constituye en piedra angular para su participación en programas que ejecuta el Estado. De esto ya hemos comentado experiencias en América Latina, y al menos el Gobierno Nacional de Venezuela está en desarrollo de una experiencia similar. • Acceso móvil al gobierno electrónico. Venezuela posee una penetración de telefonía celular excepcional: de hecho, de ser un producto de “ostentación social” hace 15 años, en la actualidad es un servicio cotidiano y ubicuo, incluso mucho más en la periferia de la ciudad, donde las infraestructuras de redes son deficitarias incluyendo a la telefonía fija. En los asentamientos de periferia, es bastante usual ver centros de comunicaciones móviles improvisados, constituidos por un toldo de tela, una mesa con dos sillas plásticas de fiesta, y tres teléfonos móviles con planes de alto consumo suscritos a las principales empresas de telefonía móvil. De la misma manera, es común apreciar vendedores ambulantes en los semáforos de las principales vías de la ciudad (quienes reciben el apodo de mercáforos), con teléfonos móviles al cinto. Este factor, y un mercado 69
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. cada vez más emergente de mensajes SMS, promueven una cultura de la comunicación textual por móviles, que puede ser ampliamente aprovechable por el gobierno electrónico: ya existen en el país experiencias de atención al ciudadano vía SMS que habría que profundizar y ampliar, incluso aprovechando el acceso a Internet que brindan los servicios 3G. Al fin y al cabo, un móvil es bastante más económico y accesible que un ordenador; por tanto resulta un medio mucho más socialmente inclusivo. • Fortalecimiento computacional interno de las instituciones. Desafortunadamente, la mayoría de las oficinas públicas en Venezuela carecen de sistemas informáticos de calidad; incluso, muchas de ellas carecen de fax y hasta de telefonía fija. En esos ámbitos, hablar de gobierno electrónico resulta para sus funcionarios un asunto de ciencia ficción. Dar el salto cuántico de transformar una administración pública basada en la silla de espera y el despacho atiborrado de cajas con viejas planillas enmohecidas de permisos de construcción o de certificados de propiedad inmobiliaria, a una administración eficiente, ágil, con políticas de seguridad y protección a la información, requiere un cambio de cultura organizacional que sólo tiene sentido si se cumplen las inversiones requeridas en tecnologías de información. El Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), el Instituto Geográfico de Venezuela y otros entes del Ejecutivo Nacional han canalizado programas de cooperación y financiamiento internacional para el desarrollo de Intranets con herramientas corporativos tales como data warehouse, data mining y sistemas de información geográfica, así como convenios e interconexión para generar redes interinstitucionales de intercambio y procesamiento de datos. Tanto la sede del Ministerio del Ambiente ubicada en Maracaibo, como las Alcaldías de Maracaibo y San Francisco, tienen en marcha proyectos de fortalecimiento de sistemas informáticos; habría que integrar en dichos proyectos, los recursos específicos para viabilizar técnicamente las alternativas de gobierno 70
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. electrónico exploradas en estos los apartados anteriores de este documento. La operatividad exitosa de estas tecnologías requiere no sólo de inversiones apropiadas, credibilidad política por los gobernantes, y respaldo comunitario, sino también de un componente fundamental para determinar la efectividad social: su poder real para las tomas de decisiones. Esta capacidad debe ser garantizada a través de un ordenamiento jurídico que establezca los modos los mecanismos de participación, como lo veremos en el próximo y último componente de la Dimensión Operacional del Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. 3.2.3 Procesos de Decisión Abordar el ordenamiento legal que respalda la participación ciudadana en decisiones de gestión pública en Venezuela es una tarea vasta, ya que la casi total del estamento jurídico vigente ha sido promulgado bajo regímenes democráticos, incluyendo en su articulado modos de cómo los ciudadanos pueden incorporar propuestas o refutar proyectos, ya sea en forma delegada a través de delegados y representantes, o de motu propio en forma individual o por comunidad organizada. Por tal razón, nos referiremos en particular a los dos instrumentos principales que establecen mecanismos de participación comunitaria en las tomas de decisiones en materia territorial: la Ley Orgánica del Poder Municipal y la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio. Esta revisión se hará al crisol de las modalidades que la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) el Consejo Nacional Electoral (CNE), la Comisión para Administración de Divisas (CADIVI), Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), y la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería 71
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. (ONIDEX), han dispuesto para trámites electrónicos con validez legal frente al gobierno venezolano. En este sentido, CONATEL fue pionera en la introducción de consultas públicas en Venezuela. Si bien desde 1992 existían direcciones de correo administradas en servidores nacionales conectados a Internet, a través de las cuales los abonados intercambiaban opiniones sobre diferentes materias, incluidas seguramente algunas decisiones gubernamentales del poder público en diversas instancias y alcance geográfico, CONATEL a partir de 2000 inició una serie de mecanismos para la consulta pública de resoluciones: • Descarga de los proyectos de la página Web: este mecanismo permite obtener la providencia administrativa de consulta del proyecto como el texto del proyecto en sí. • Envío por correo electrónico de opiniones consignadas y su publicación en la Web para conocimiento público: antes de que se elaborara en el portal una herramientas de foros, fue el mecanismo inicial para recopilar y compartir opiniones • Foro electrónico: Los usuarios previamente registrados pueden acceder directamente al texto de la propuesta, conocer otras opiniones y, si el proceso de consulta se encuentra activo, introducir su opinión (véase www.conatel.gob.ve ). El CNE ha dispuesto desde 2002, de un mecanismo mediante el cual los electores pueden consultar su ficha en el Registro Nacional Electoral, así como conocer de su selección como participante en la organización de procesos electorales (véase www.cne.gob.ve ). CADIVI exige a las personas naturales y jurídicas, su registro electrónico para tramitar por Internet sus operaciones con divisas extranjeras, empleando boletas electrónica por correo electrónico para informar a los usuarios el estatus de sus trámites (véase www.cadivi.gob.ve). Igualmente, el SENIAT exige a los 72
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. contribuyentes jurídicos y personas naturales con ingresos del sector público, la declaración y pago en linea del impuesto anual sobre la renta (véase www.seniat.gob.ve). Y ONIDEX establece un mecanismo similar para solicitar la emisión de pasaportes (véase www.onidex.gob.ve). Habiendo comentado estos mecanismos legales, revisaremos ahora los modos de participación en la gestión territorial que pueden contar con validez legal dentro de un esquema de gobierno electrónico de la ZP de Maracaibo. Dentro de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se pueden considerar: • Publicación de noticias e información detallada: Estos mecanismos pueden emplearse a aquellos medios de participación comunitaria contemplados en el articulado de la ley que implican convocatorias y asistencia presencial, como cabildos abiertos, asambleas ciudadanas, iniciativas populares, control social, referendos e iniciativas legislativas. No generan tomas de decisiones • Además de los anteriores, la publicación de proyectos, opiniones y foros: Estos canales de participación resultan un gran apoyo en los procesos de consulta pública y en los presupuestos participativos, porque si bien no recaban posiciones que son vinculantes, si pueden arrojar suficiente información para que los mecanismos formales y presenciales tengan una mayor base de validación ciudadana. “Los actos de efectos generales que afecten el desarrollo urbano y la conservación ambiental del Municipio o de la parroquia, deberán ser consultados previamente por las autoridades municipales entre la organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada. En caso contrario, estarán viciados de nulidad absoluta.” (ANRBV, 2005b) La Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, es la legislación nacional específica que legisla la gestión 73
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. territorial. Será de obligatorio cumplimiento a partir de marzo 2006, cuando culmine su vacatio legis. Esta ley surge de la integración de diversos instrumentos que regulaban en forma diferenciada los espacios urbanos, las áreas rurales y las áreas bajo régimen especial; esto se fundamenta en el concepto de que el territorio es único, y que los modos de antropización en el siglo XXI van diluyendo las discriminaciones en cuanto a calidad ambiental y calidad de vida se contemplaban respecto al poblador de uno u otro ámbito territorial. La Ley tiene por objeto regular el proceso general para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, en concordancia con las realidades ecológicas, los principios del desarrollo sustentable y la participación ciudadana. En su articulado define estos conceptos: “Consultas Públicas: Forman parte de un proceso participativo mediante el cual se convoca a los distintos sectores de la sociedad, para que opinen sobre los contenidos de las propuestas de los instrumentos de ordenación del territorio de carácter público. Las consultas públicas se realizarán en los sitios de información o en otro designado al efecto; en ellas se presentará a conocimiento del público el anteproyecto en forma oral y escrita, y en ese mismo acto se recibirán aportes y observaciones de la comunidad organizada, sin perjuicio de las que puedan consignarse posteriormente, en el sitio de información, dentro del lapso que establezca el organismo competente. Participación Ciudadana: Es un proceso en el cual la sociedad civil organizada forma parte activa consciente y creadora de las decisiones que afectan su entorno ambiental y social, en función del mejoramiento de su calidad de vida y de su sustentabilidad. Éste implica la incorporación activa en la dinámica del quehacer cotidiano - la elaboración de alternativas para la resolución de problemas de la comunidad - la motorización de proceso de información y sensibilización hacia el resto de la comunidad - el conocimiento y cumplimiento de los deberes y derechos de los ciudadanos - y el fortalecimiento de las formas organizativas como instrumento de participación” (LOPGOT, 2005). Si bien ambas definiciones refieren actividades asamblearias y presenciales, la Ley contempla una serie de actividades que caracterizan la participación que pueden ser apoyadas por las TIC: 74
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. • Acceso a la información sobre ordenación del territorio, salvo que ésta haya sido clasificada como confidencial (paginas Web) • Mecanismos de Intercambio entre personas y comunidades en materia de ordenación del territorio (páginas Web, correos, foros) • Mecanismos de difusión y divulgación de la información técnica, documental y la educación ambiental, bajo modalidades de la educación ciudadana no formal (páginas Web) • Medios de comunicación y difusión masivos, que faciliten el conocimiento en la población sobre las interrelaciones y vínculos que existen entre los procesos de desarrollo social y económico inherentes a la conservación del ambiente (páginas Web, video streamings) • Consultas públicas, incorporando espacios concretos de información y aquellos idóneos para facilitar la incorporación de las comunidades organizadas y a particulares interesados (páginas Web, foros) • Coparticipación en la elaboración de planes, apoyando mecanismos de información pública y recopilando observaciones de la comunidad organizada, cuando sean procedentes (páginas Web y foros) Vista esta gran diversidad de elementos, la configuración definitiva del modelo de gobierno electrónico dependerá del propio diseño organizacional de las instituciones que construirían la gobernabilidad de la ZP. Porque si algo se ha podido apreciar es que, como ocurre con la ZP, la exclusión social conlleva una exclusión de la gobernabilidad y de los procesos de integración de la comunidad a un desarrollo social y humano sustentable. Esta actual ausencia de gobierno puede ser considerada como una oportunidad para el diseño estructural de una gestión orientada hacia la participación. En este sentido, y para finalizar, cabe la reflexión de Aibar y 75
  • Capítulo 3. Modelo de Gestión Territorial para la ZP de Maracaibo. Urgell (2004) “los primeros pasos de muchas administraciones hacia el gobierno electrónico han consistido en trasladar al ciberespacio su estructura organizativa (departamentos, direcciones generales, organismos autónomos, etc.). El gobierno electrónico se conceptualiza así a partir de la oferta de servicios. Sin embargo, las experiencias más avanzadas en gobierno electrónico abandonan esta perspectiva autodirigida a la Administración y ponen al ciudadano en el centro del proceso administrativo estructurándose a partir de la demanda de servicios. La tecnología se concibe como el instrumento idóneo para romper las barreras de las unidades administrativas y simplificar el acceso de los ciudadanos a los servicios y a la información. La tecnología se concibe como el instrumento idóneo para romper las barreras de las unidades administrativas y simplificar el acceso de los ciudadanos a los servicios y a la información” (Aibar y Urgell, 2004). 76
  • La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones. Conclusiones «Creo que no se puede defender la postura de la neutralidad de Internet, tanto para lo positivo como para lo negativo. Posee unas características que pueden ser positivas para la calidad de la democracia y para desarrollar nuevos canales de participación política, pero también debemos reflexionar sobre sus características amenazantes para la democracia y para otras instituciones y costumbres sociales. (…) Por tanto, en el estudio de las transformaciones sociales y políticas que produce Internet debemos investigar su cara amable pero también sus aspectos preocupantes. Para ello, es imperioso analizar las TIC dentro de los contextos organizacionales y los marcos económicos y culturales en las que se insertan».(Borge, 2004) Existe un gran aporte sociológico encubierto dentro del desarrollo del unicode, desarrollado a partir de 1991. El gran salto hermenéutico que dieron las tecnologías de la información en los años 90 se gestó por la comprensión de que la gente no debía ajustarse a lo que le ofrecía la tecnología, sino que la tecnología debía buscar las respuestas para serle útil a la gente. El unicode representa una solución lingüística para facilitar la adaptación de las tecnologías a las particularidades culturales de los usuarios. En estos últimos 10 años de operaciones de la Web, las tendencias hacia la interactividad de los sistemas de información soportados en la Internet han discurrido en etapas progresivas hacia la atención personalizada y a la consideración detallada a las expectativas y operaciones que cumplen los diferentes grupos de usuarios. De hecho, se ha entendido un valor social de la tecnología, mucho más allá de la optimización del proceso técnico en sí o de la satisfacción autónoma de los usuarios. La eficiencia de la función pública comulga con tal perspectiva: en garantizar el mejor servicio posible a cada usuario dentro de un marco de deberes y derechos intrínsecos en el sentido de ciudadanía. Más allá de que los propios recursos tecnológicos cada vez más apuntan a generar respuestas en virtud de perfiles individuales de cada una de las personas, 77
  • La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones. está la concepción ideológica de que la tecnología puede acercar mucho más al hombre a los ideales de la equidad en las oportunidades dentro del reconocimiento a su pluralidad cultural. De igual manera, y frente a las implicaciones de la globalización, la comprensión sistémica de la relación entre los procesos sociales y los recursos ambientales propios de cada territorio, constituyen un proceso de conciencia colectiva que debe ser construido paulatinamente para fomentar una conducta de protagonismo del ciudadano respecto al modelaje armónico de su entorno urbano. Allí, un conjunto de tecnologías integracionistas como los sensores remotos, las imágenes satelitales y los sistemas de información geográfica, constituyen el estado-del-arte para la gestión inteligente de los ámbitos espaciales en los cuales se asientan las comunidades. Al crisol de los requerimientos de gestión territorial y las realidades tecnológicas de América Latina, y en particular de Venezuela, el conjunto de premisas situacionales y operacionales descritas en este trabajo permiten definir unos lineamientos de actuación para abordar proyectos de gobierno electrónico territorial para las comunidades excluidas en la periferia urbana. La preparación de un modelo preliminar, permite apreciar cada uno de los factores de la participación electrónica en su dimensión sistémica, y sirven de base para abordar casos de estudio a nivel analítico para poder validar tal constructo mental. Resulta un punto de partida para la preparación de una guía metodológica para la gestión electrónica territorial con sentido de inclusión social. Según ya ha podido revisar detenidamente, los entes gubernamentales deberían incluir en sus agendas una serie de principios orientados para promover la accesibilidad y la inclusión, con el apoyo de la empresa y la ciudadanía: 1. Proveer un entorno habilitador, estableciendo políticas para el desarrollo de las TIC 78
  • La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones. 2. Desarrollar la infraestructura de redes y telecomunicaciones 3. Emplear las TIC para la e-inclusion, en función de las realidades económicas y óciales de las comunidades 4. Facilitar y promover la multiplicidad de aplicaciones que las TIC tienen para la sociedad 5. Promover la capacitación de recursos humanos para las TIC 6. Hacer hincapié en la provisión de acceso a grupos sociales en desventaja 7. Divulgar contenidos en un lenguaje apropiado al nivel de conocimientos de los usuarios, y respetar la diversidad cultural 8. Apoyar el uso de las TIC para el desarrollo socio-económico de los más desventajados 9. Alentar a los medios públicos a responder a las necesidades educacionales científicas y culturales de áreas remotas. 10. Exhortar a los medios de comunicación para que apoyen la concientización sobre los beneficios de las TIC 11. Promover la cohesión y el consenso a través de enfoques socialmente inclusivos. 12. Introducir las TIC como herramientas de la vida diaria, y no mitificarlas En cuanto a la aplicación del modelo genérico al caso particular de la Zona Protectora de Maracaibo, se ha podido apreciar todo un catálogo de aspectos, alternativas, variantes y requerimientos, que surgen de la aplicar la metodología desarrollada y que, tras su posible validación e 79
  • La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones. implementación, podrían conformar una amplia estructura de gestión territorial electrónica y participativa con reales logros de inclusión. Asimismo, cabe puntualizar una serie de aspectos de diseño en la conformación de proyectos de gobierno electrónico como el planteado para la gestión territorial y como se ha ilustrado para el caso de estudio: 1. Debido a la diversidad de usuarios y de servicios, resulta apropiado emplear una combinación de herramientas que se adapten a las tradiciones y las prácticas locales 2. Es conveniente facilitar distintos modos de accesos a la información, ya sea a través de catálogos temáticos, índices o motores de búsqueda libre. 3. Resulta necesario recopilar la opinión pública sobre temas de política o sobre reglamentaciones y programas de inversión gubernamental, a través de debates electrónicos, buzones de correo y Weblogs, diseñados para distintos grupos de interés y para ello, las herramientas deben ser ajustadas de acuerdo al volumen y característica de cada grupo de usuarios. 4. Los mecanismos electrónicos deben ser evaluados a través de participación ciudadana directa, por lo que se deben establecer mecanismos de capacitación, consulta y debate complementarios de carácter presencial. (basado en OCDE, 2001) Si bien la tecnología no resulta una respuesta per se a los problemas de desarrollo humano social, en realidad resulta mucho más esperanzador y constructivo desplazar los enfoques fatalistas del cyberpunk y asumir las TIC como poderosos mecanismos para intensificar las relaciones humanas en nuestras comunidades. La visión romántica y altruista del software libre, del Internet para todos, de las comunidades virtuales planetarias como la constituida por la comunidad educativa de la 80
  • La participación electrónica en la gestión pública territorial venezolana: Conclusiones. Universidad Oberta de Catalunya, representan realidades que apuntalan a la concreción de sociedades más productivas y felices, en urbes desarrolladas armónicamente gracias a la participación activa y responsable de ciudadanos informados y comprometidos con el desarrollo de sus pueblos. Asi, el arquitecto más célebre de Venezuelam unos años antes de morir, confesando un optimismo avasallante, declaraba: “Creo todavía en la ciudad, no podemos prescndir de ella; es necesaria, imprescindible e inevitable. Aún en nuestra época llena de dudas y de confusión, todavía nada es mejor que ella, para inspirar los vocablos de entendimiento mutuo, de concordia, de esperanza, de fe; y atenuar, aunque sea en parte, las discrepancia y las luchas estériles que todavía separan a los hombre” Carlos Raúl Villanueva 1900-1975 81
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