O Choque de Gestão em Minas Gerais
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O Choque de Gestão em Minas Gerais O Choque de Gestão em Minas Gerais Document Transcript

  • O Choque de Gestão em Minas Gerais Políticas da gestão pública para o desenvolvimentochoque-gestao-pre_textos.indd 1 17/3/2006 19:19:46
  • Universidade Federal de Minas Gerais Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola Vice-Reitor: Marcos Borato Viana Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Vice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antônio Leite Brandão Heloisa Maria Murgel Starling José Francisco Soares Juarez Rocha Guimarães Maria das Graças Santa Bárbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Sérgio Lacerda Beirãochoque-gestao-pre_textos.indd 2 17/3/2006 19:19:47
  • Renata Vilhena Humberto Falcão Martins Caio Marini Tadeu Barreto Guimarães (Organizadores) O Choque de Gestão em Minas Gerais Políticas da gestão pública para o desenvolvimento Belo Horizonte Editora UFMG 2006choque-gestao-pre_textos.indd 3 17/3/2006 19:19:47
  • Editora UFMG Av. Antônio Carlos, 6627 - Ala direita da Biblioteca Central - térreo Campus Pampulha - CEP 31270-901 - Belo Horizonte/MG Tel.: (31) 3409-4650 - Fax: (31) 3409-4768 www.editora.ufmg.br editora@ufmg.br SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão Rua Thomaz Gonzaga, 686 - Lourdes Telefone: (31) 3290-8100 www.planejamento.mg.gov.br Antônio Augusto Anastasia Secretário de Estado Renata Vilhena Secretária-Adjunta Fádua Handam de Matos Bayão Subsecretária de Gestão Tadeu Barreto Guimarães Subsecretário de Planejamento e Orçamento Projeto gráfico Marcelo Belico Formatação: Vera Lígia Sátiro Montagem de capa Paulo Schmidt Editoração de textos Ana Maria de Moraes Revisão e normalização Simone de Almeida Gomes Revisão de provas Alexandre Vasconcelos de Melo Michel Jorge Gannam Produção gráfica Warren M. Santos © 2006, Os Autores. © 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido sem autorização escrita do Editor C549 O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006. 363 p. il. – (Avulsa) Inclui referências. ISBN: 85-7041-518-4 1. Administração pública - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata. CDD: 350.7 CDU: 35.07 (815.1) Ficha catalográfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogação da Biblioteca Universitária da UFMGchoque-gestao-pre_textos.indd 4 17/3/2006 19:19:47
  • Agradecimentos O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Mi-nas Gerais foram, sem dúvida, consequência de coragem, determinação, ousadiae, sobretudo, da obstinação em acreditar que era possível implementar, no setorpúblico, um modelo de gestão eficiente, voltado para resultados concretos. Minas Gerais se orgulha desta conquista histórica. Mas as conquistas sósão possíveis graças ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por estemotivo, não se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores públicos denosso Estado. A todos aqueles cujos nomes não estão neste volume, mas sem osquais não seria possível chegar até aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezesanônimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possível aobtenção dos resultados exitosos. Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, querealizaram seu trabalho diário com comprometimento e responsabilidade, acre-ditando que este ideal era possível, em especial à Renata Vilhena, Fádua Bayão,Tadeu Barreto Guimarães e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram,de forma incansável, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gestão.Agradeço, também, a colaboração valiosa do Instituto de DesenvolvimentoGerencial – INDG. Antônio Augusto Anastasia
  • Sumário Prefácio 11 Apresentação Antecedentes e Origem do Choque de Gestão Antônio Augusto Anastasia 13 Parte 1 Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra Capítulo 1 Introdução Renata Vilhena, Humberto Falcão Martins, Caio Marini 21 Parte 2 A Agenda Estratégica de Governo Capítulo 2 O Duplo Planejamento Tadeu Barreto Guimarães, Bernardo de Almeida 43 Capítulo 3 O Planejamento Estratégico de Longo Prazo Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 55 Capítulo 4 A Integração Planejamento-Orçamento Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 67 Capítulo 5 A Gestão dos Investimentos Estratégicos Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 77
  • Parte 3O Alinhamento das OrganizaçõesCapítulo 6Acordo de ResultadosKênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini,Humberto Falcão Martins 95Capítulo 7Organização da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIPCarolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flávio Alcoforado 129Capítulo 8Parcerias Público-PrivadasLuiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão,Marco Aurélio de Barcelos Silva 145Parte 4O Alinhamento das PessoasCapítulo 9Avaliação de Desempenho IndividualJomara Silva, Mônica Bernardi, Maria Aparecida Jorge 161Capítulo 10Reestruturação das CarreirasJomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves, Luciana Meireles 191Capítulo 11Realinhamento de CompetênciasJomara Silva, Afonso Ferreira 211Parte 5O Alinhamento dos Sistemas AdministrativosCapítulo 12Gestão de Pagamentos e BenefíciosAntonio Luiz Musa de Noronha 231
  • Capítulo 13Compras GovernamentaisJorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho 247Capítulo 14Governança EletrônicaMarconi Martins de Laia 269Capítulo 15Auditoria de GestãoMaria Celeste Morais Guimarães 283Parte 6O Alinhamento e o Pressuposto FiscalCapítulo 16O Equilíbrio das ContasFuad Noman e Equipe da SEF 301Capítulo 17Gestão da ReceitaFuad Noman e Equipe da SEF 311Capítulo 18Gestão do TesouroFuad Noman e Equipe da SEF 323Capítulo 19Gestão do GastoRenata Vilhena, Maria Thais Santos 335Parte 7O Futuro do Choque de GestãoCapítulo 20Rumo à Segunda Geração do Choque de GestãoRenata Vilhena 351Sobre os autores 357
  • Prefácio O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros con-sensos nacionais: o aperfeiçoamento da política e da democracia; a estabilidademonetária e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamização dos mer-cados; a diminuição de desigualdades e a inclusão social; e a preservação e autilização racional do nosso patrimônio natural. Desenvolvimento talvez seja, hoje, a única palavra capaz de unir todas estasdimensões numa direção coerente. Os avanços em determinadas áreas, por maisque sejam louváveis, não podem se dar em prejuízo ou em detrimento de outras.Por isso, desenvolvimento pela metade não é desenvolvimento! Por outro lado, desenvolvimento não ocorre de forma espontânea. Tem que sersonhado, provocado, consensado e construído. Envolve um complexo trabalhode formulações e implementações. E envolve, principalmente, resultados — oque, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a política da administração. O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios. Primeiro ajustar-se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit, que,pela insuficiência das receitas em cobrir as despesas da administração públicae pela existência de pesados passivos do passado, restringiam a realização deinvestimentos. Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil edo mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor político e avançar. Emsuma, era preciso o remédio amargo do ajuste fiscal, mas não só ele. Era precisoaprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, emrealidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil. Essas constatações já estavam presentes desde cedo no Plano de Governo2003/2006 – Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pelaprimeira vez apresentado o Choque de Gestão. Estava claro que o caminho dodesenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condiçõesfiscais, liderança política e capacidade de realização. Lá estava claro que oprincipal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimentosocial. Nesse sentido, o Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador,direcionador e capacitador. A dramaticidade da expressão não é retórica: échoque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado
  • 12 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISde coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitosinstantâneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados.Foi assim que o choque de gestão se tornou também um estado de ânimo,uma atitude de superação de dificuldades para o alcance de resultados dedesenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pelaadministração pública, fazendo o Estado gastar menos com ele próprio e maiscom o cidadão; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades deinvestimento e de mercado, e pelas organizações não governamentais, ampliandosua atuação, inclusive em parcerias com o Estado. Não se alcançaria os resultadosemblemáticos que se alcançou e o reconhecimento de tantas outras instânciasde gestão sem a permanente colaboração dos demais Poderes, em especial daAssembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades. Este volume constitui a memória viva do choque de gestão e retrata, de maneirafiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata também o formidáveltrabalho realizado pelos servidores mineiros. Acredita-se que servirá não apenas para documentar o presente, mas, sobre-tudo, traçar o futuro. Governo do Estado de Minas Gerais Belo Horizonte, abril de 2006.
  • ApresentaçãoAntecedentes e Origem do Choque de Gestão Antônio Augusto Anastasia O ideal de um aparato público funcionando com plena eficiência,apresentando resultados positivos e, por consequência, sendo reconhecidocomo adequado pela respectiva comunidade é a meta de todo administradorbem intencionado. A própria inserção do princípio da eficiência no texto de nossa ConstituiçãoFederal, em 1998, sinaliza com esta prioridade. Todavia, entre a intenção e a realidade existe um grande espaço, onde seinserem frustrações e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de refor-ma da Administração Pública deve sopesar, de forma muito objetiva, todos oselementos que se vinculam ao que se propõe, sob pena de mais uma desilusão,somando-se à série histórica de reformas institucionais não exitosas tentadasem nosso país. Aqui, vamos relatar, em apertada síntese, os antecedentes e as origens doProjeto Choque de Gestão, descrevendo os fatos que levaram o Governo deMinas Gerais a realizar este grande esforço no sentido de aprimorar o seu modode funcionamento, sempre com o cuidado de não incorrer no que acima sedescreve. Creio que o resultado é muito positivo, conforme se verá.Antecedente Fático do Choque de Gestão Em 2002, o panorama da Administração Pública estadual mineira não erapositivo. À semelhança de outros Estados federados, Minas Gerais apresentavaum gravíssimo quadro fiscal, com notório déficit orçamentário existente desde1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regulare tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos comrecursos do Tesouro não existiam, levando a um processo de sucateamento damáquina administrativa, mercê, também, de cortes agudos nos recursos desti-nados ao custeio.
  • 14 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a umúnico fator, mas sim à soma de circunstâncias que levaram o Estado a este pata-mar, gerando, inclusive, descrédito internacional, fuga de investimentos privados,erosão da infraestrutura pública e, portanto, sensível redução do sentimento deautoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condição e orgulhoso dastradições de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, já que, nopassado, o serviço público mineiro sempre foi identificado com a operosidadede seus funcionários e com o bom desempenho em suas atividades. Todavia, o quadro objetivo não podia ser negado. Era grave a situação daAdministração Estadual, que, ao contrário do que ocorreu em outros Estados daFederação, não havia sofrido os ajustes necessários de adaptação à nova situaçãoeconômica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profundaalteração nos mecanismos fiscais do Poder Público. Sem os ajustes imprescin-díveis à nova realidade, claudicava a Administração estadual em alcançar osseus objetivos. Assim, nos diversos setores: educação, saúde, transportes, segurança públi-ca, fomento ao desenvolvimento econômico, dentre outros, sentia a sociedademineira uma não correspondência do aparato estatal mineiro aos seus anseios.O desânimo era evidente. Por via de consequência, a falta de ação governamental, motivada pela au-sência material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditadose desestimulados. Os métodos de gestão não se renovavam e o ciclo vicioso sefechava. Neste contexto, o prestígio do Estado no cenário federativo ficava compro-metido. Em diversos “rankings”, Minas Gerais não figurava com o destaque me-recido, fruto de sua condição de segundo Estado da Federação em população eriqueza. Ao contrário, o enfraquecimento institucional da Administração e a faltade eficiência do serviço público provocavam dados de decadência em diversossetores sociais e econômicos. Por evidente, tal quadro não resultava de qualquer manobra intencional dequalquer administração anterior, mas, como já se afirmou, ele decorreu de umasoma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados à noção de uma ges-tão pública não voltada para os resultados, sem critérios de metas e formas deacompanhar o desempenho de órgãos e servidores, a par de uma grave lacunano processo estadual de planejamento. Observava-se, objetivamente, um ambiente de desânimo nos atores respon-sáveis pelo processo de gestão, como que descrentes em qualquer reversãopositiva de quadro tão nefasto.
  • Apresentação - 15A Origem do Choque de Gestão Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de2002. Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, entãocandidato, contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreasdo conhecimento e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossacoordenação. Das reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, emtodos os segmentos, que havia um sério problema de gestão na AdministraçãoPública, ou seja, não somente enfrentávamos uma crise fiscal, como também aforma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condição deresponder às necessidades da população, em todos os setores relevantes. Destarte,percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do PoderPúblico se não se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmoscom indicadores deficientes nas políticas públicas estaduais. Deste modo, o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o en-tão candidato. E como haveria pressa na introdução destes novos mecanismos,por força da draconiana situação a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de umchoque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar, devez, o padrão de comportamento da Administração estadual, imprimindo-lhe umritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente,efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os métodos de gestão naAdministração Pública. Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão, linha condutora principal doprograma governamental para Minas Gerais. Eleito, em primeiro turno, com ampla e histórica maioria, o Governadoreleito determina à sua equipe de transição, sob nossa coordenação, o inícioda implantação do Projeto, com a apresentação de propostas objetivas quepermitissem a reformulação da gestão estadual, especialmente do comportamentoda máquina administrativa, mediante novos valores e princípios, de forma ase obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setorpúblico mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentrode padrões éticos rigorosos e de critérios objetivos para se medir o desempenhodos resultados das ações governamentais, a par de se adotar fatores de estímuloe motivação dos servidores públicos, imprescindíveis para o sucesso deste novomodo de funcionamento da Administração Pública. Naquele momento, é importante registrar, todo o apoio do então Governoestadual foi obtido, com o propósito de se adotar as necessárias providências,inclusive legislativas, para o início do processo, que se antevia complexo.
  • 16 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Cho-que de Gestão”, absolutamente inédita e profundamente criativa, apresentava,durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, deforma muito sintética, uma ideia-força extremamente positiva e de fácil per-cepção pela sociedade, receptora dos maus serviços públicos e, naturalmente,preocupada com a respectiva melhoria em sua gestão.Primeiras Medidas do Choque de Gestão A implantação das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gestão ante-cedeu à posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governadoranterior, foi solicitada delegação de poderes à Assembleia Legislativa para pro-mover a reformulação da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado,adaptando-a às necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborandocom a hemorrágica necessidade de redução de custos do setor público, cujodéficit ultrapassava a cifra dos dois bilhões de reais. Para esta medida, também,contou-se com a total colaboração do Governo anterior, que findava a suamissão. O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profundaanálise das competências e responsabilidades da esfera federada estadual, emharmonia com os critérios de concepção do Choque de Gestão, de tal modo quea estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculações das entidadesdescentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sina-lizar com uma moderna concepção de funcionamento do Estado, preocupadocom os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao êxito da Admi-nistração que ora se iniciava. Neste contexto, assume destaque a criação do órgão que seria responsávelpela condução do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Atéentão, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentavaduas Secretarias de Estado, incumbidas das questões referentes ao processo degestão pública: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral ea Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração, a par da Secre-taria de Estado de Fazenda, responsável pela receita e pela gestão do Tesouroestadual. Com o firme propósito de se instituir um órgão central de gestão forte e titulardos meios necessários à plena execução do Projeto Choque de Gestão, a criaçãoda mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi oprimeiro passo na implantação das ações do Projeto. A partir de sua instituição,as demais providências foram acionadas.
  • Apresentação - 17 Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de seconcentrar, sob um único comando, todas as ações relativas ao Projeto, ou seja,os instrumentos vinculados ao planejamento: orçamentos anual e plurianual,planificação de médio e longo prazos, coordenação geral das ações governamen-tais, bem como os instrumentos vinculados à gestão em sentido estrito: recursoshumanos, governança eletrônica, logística. Inequivocamente, a atribuição a esta nova pasta das funções de coordena-ção geral do Governo, concretizada com a Presidência das criadas Câmarasde Planejamento, Gestão e Finanças; de Desenvolvimento Econômico e deDesenvolvimento Social, bem como da Junta de Programação Orçamentária eFinanceira, permitiu a percepção de relevância dada pelo Governador do Estadoao Projeto Choque de Gestão. Ademais, a unificação do comando do orçamento do Estado com a maior des-pesa pública (a folha de pessoal) permitiu uma visão integrada das necessidadesdo Poder Público, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da áreafazendária, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG é importantefator de sucesso do Projeto Choque de Gestão. A partir daí, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque deGestão, quer as iniciativas legislativas, onde a compreensão e parceria do PoderLegislativo estadual foram decisivas, também, para o êxito do Projeto, quer as denatureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Público, conformese verá adiante.
  • Parte 1Fundamentos do Choquede Gestão e a Obra
  • CAPÍTULO 1 Introdução Renata Vilhena Humberto Falcão Martins Caio Marini O choque de gestão é um conjunto integrado de políticas de gestão públi-ca orientado para o desenvolvimento. Esta sintética definição oculta questõesbasilares que povoam o debate contemporâneo sobre gestão pública, questõesestas que fundamentam o choque de gestão. Este capítulo introdutório tem um triplo propósito. O primeiro é enunciarquestões do debate contemporâneo que o choque de gestão evoca e cujo equa-cionamento contribui para sua singularidade frente a experiências nacionais e in-ternacionais, nomeadamente, a integração das políticas de gestão e sua orientaçãopara o desenvolvimento. O segundo é destacar a originalidade e singularidadedo choque de gestão no panorama/trajetória das políticas de gestão nacionais einternacionais. O terceiro é apresentar este volume, sua organização e conteúdo,e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.1. A Integração das Políticas de Gestão e sua Orientação para o Desenvolvimento1 As políticas de gestão pública2 compreendem ações em distintas perspectivasde aplicação: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicaçãoé o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade deaplicação são organizações governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja
  • 22 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISunidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estãorelacionadas a distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados(desde planos governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, estratégiasorganizacionais, pactuações de resultados organizacionais, metas individuaisetc.); b) processos (processos centrais de gestão de recursos humanos, compras,logística, governo eletrônico, controle, gestão da qualidade, padrões de atendi-mento, capacitação de servidores, direção pública etc.); e c) recursos (reduçãode gastos, racionalizações de insumos, dimensionamento da força de trabalhoetc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas. QUADRO 1 Políticas de gestão pública a partir de sua aplicação e da agregação de valor DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenho (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, orçamento, Direção pública finanças etc.) Gestão do atendimento Gestão de cargos e Processo Controle, promoção carreiras da transparência e Gestão da organização accountability e luta governamental Assistência ao servidor contra corrupção (estruturas e modelos institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto força de trabalho Redução de Repressão fiscal despesas Produtividade Recurso Gestão orçamentária, Política de reajustes financeira e contábil salariais Previdência do servidor
  • Parte 1 - 23 O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentestemas sob responsabilidade de diferentes domínios institucionais, com atuaçãotendencialmente autonomista (visões peculiares sobre problemas e soluções emdistintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e de formausualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência comobjetivos e visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulaçãoentre temas e domínios) e coordenação (baixa integração e articulação entree dentro de temas e domínios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro,revelando “territórios” bem demarcados das políticas de gestão. Serviços Recursos Planejamento Modernização Administrativos humanos DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de desen- Planejamento Avaliação de volvimento (planos estratégico desempenho estratégicos e plano individual e grupal plurianual) Contratualização/ Resultado agencificação Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, monito- acordos de resultado ramento e avaliação etc.) DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO de programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e (compras, RH, gestão de logística, TI/governo Simplificação competências eletrônico, orçamento, administrativa finanças etc.) Direção pública Gestão do Controle, promoção atendimento Gestão de cargos e Processo da transparência e carreiras accountability e luta Gestão da organização contra corrupção governamental Assistência ao (estruturas e modelos servidor institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto força de trabalho Redução de Produtividade Repressão fiscal despesas Recurso Política de reajustes Gestão orçamentária, salariais financeira e contábil Previdência do servidor Gestão Controle FiscalFIGURA 1 - Políticas de gestão e distintos domínios institucionais
  • 24 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos nãobasta apenas que haja, nas três perspectivas (macrogovernamental, organizacio-nal e individual), práticas inovadoras de gestão para resultados, de melhoria dosprocessos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e deracionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entreestas perspectivas e que este alinhamento aponte para a geração de resultados dedesenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa que a promoçãode resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suasinstituições e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar aagenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitação, por exemplo) deveser a base da melhoria da gestão, que é essencial para a execução das açõesque conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gestão dequadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de efi-ciência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscalno âmbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outrasintegrações essenciais: a gestão da despesa compatível com a execução das açõesnecessárias à geração dos resultados; a gestão da eficiência baseada em ganhosestruturais de qualidade da gestão, promovendo os resultados buscados a umcusto menor; e a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais a partirde investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais.A Figura 2 a seguir ilustra a necessária integração entre as políticas de gestão.
  • Parte 1 - 25 DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenho (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, orçamento, Direção pública finanças etc.) Gestão do atendimento Gestão de cargos e Processo Controle, promoção carreiras da transparência e Gestão da organização accountability e luta governamental Assistência ao servidor contra corrupção (estruturas e modelos institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto Redução de força de trabalho despesas Repressão fiscal Produtividade Recurso Gestão orçamentária, Política de reajustes financeira e contábil salariais Previdência do servidorFIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública Com efeito, muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dosrecursos, não apenas impondo limitações, a priori, às perspectivas dos processos eresultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos(mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outrolado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processosse descuidam de sua necessária vinculação visceral com resultados e com aeficiência. Ainda, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dosresultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão deprojetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoriados processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de
  • 26 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio é gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental, organizações e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerência e convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta é, por excelência, a marca distinta das políticas de gestão pública de última geração: racionalizar e melhorar a gestão para alcançar resultados de desenvolvimento. A Figura 3 busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada para o desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra enredada no ajuste fiscal (característica das reformas de primeira geração). DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Organizacional/ Macrogovernamental Individual/Grupal Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenhoOrientação da nova administração para o (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado (segunda geração) Gestão por programas (contratos de gestão, desenvolvimento (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, Gestão do Direção pública orçamento, finanças atendimento etc.) Gestão de cargos e Processo Gestão da carreiras Controle, promoção organização da transparência e governamental Assistência ao accountability e luta (estruturas e modelos servidor contra corrupção institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Orientação do ajuste Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento (primeira geração) fiscal ortodoxo do gasto da força de trabalho Redução de despesas Produtividade Repressão fiscal Recurso Política de reajustes Gestão orçamentária, salariais financeira e contábil Previdência do servidor FIGURA 3 - Orientações das políticas de gestão
  • Parte 1 - 27 As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essen-cialmente econômica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado.O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade eatraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o desenvolvimento. Emtodo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativade cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar,depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de cres-cer (Stiglitz, 2000). A marca distinta das reformas de segunda geração no início do séculoXXI é a promoção do desenvolvimento na perspectiva da governança social,buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a geração concertadade resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global,manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podemser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimentode instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, aforte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamentecomprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidaçãoinstitucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik& Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boagovernança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre asesferas do Estado (domínio dos políticos e burocratas), do mercado (domíniodos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos cidadãosorganizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos emdiferentes extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagenscomparativas, bem como demonstram a história recente. O Estado promoveequidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferaspode levar à baixa capacidade de governo; fortalecê-lo pode levar ao estatismodirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência,mas insensível em equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferaspode levar à ineficiência e perda de competitividade; fortalecê-lo pode levar aformas perversas de “mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”.O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendomeio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmaçãoda identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo emdetrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação paroquialou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquecê-lo pode levar ànegligência de comunidades e identidades. As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupa-ção com a estabilidade econômica, mas enfatizam o aumento de bem-estar deforma integrada à responsabilidade fiscal e com ganhos de eficiência — que sebaseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.
  • 28 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes daAdministração para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governosmais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento? Comopromover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de pla-nejamento e gestão governamentais proporcionam isto? Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para oDesenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctonede desenvolvimento a partir da qual se buscava a “independência econômicada nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econômico(primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto internobruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelopreconizava “um crescimento centralizado, com ênfase na composição dasindústrias nacionais, [...] e falta de opção pela distribuição da renda” (Tavares, 1972).Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando comoprodutor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjandoum capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires deSouza, 1981) – ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada outecnoburocrática. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrático ecentralizado, a partir de um forte órgão central de planejamento, e preconizavaa burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação.O pensamento original da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL– foi fundamental para consolidar este modelo. A nova Administração para o Desenvolvimento se baseia em um conceito dedesenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalização, integração einterdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimentoeconômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incrementosustentável de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e dasustentabilidade ambiental.5 Também atribui papel central ao Estado, mas numalinha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador edirecionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direção dodesenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não apenascomo recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans,Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade nãoapenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas também no sentido deque promove ações conjuntas (parcerias e alianças no provimento de serviçosde relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma “inteligência”estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão daspolíticas públicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encorajee complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador efacilitador (World Bank, 1997).
  • Parte 1 - 292. A Singularidade do Choque de Gestão O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa”ou de “reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão.Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento.Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantaçãode padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepçõesautodenominadas “pós-burocráticas”), tampouco a adoção de um coroláriodesenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente,foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributossão originais tanto em perspectiva histórica nacional como internacional. Originalmente, os processos de transformação da gestão promovidos noâmbito de governos se denominavam “reforma administrativa” e possuíam umsignificado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequação de meios,buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro depadrões e princípios estabelecidos de eficiência. A inspiração do termo provémda denominada Administração Pública Progressivista, que entra em voga a partirda década de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor público emergentestecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clássicade administração), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado napromoção do desenvolvimento. A Administração Pública Progressivista baseava--se no pressuposto de que a implantação de um padrão ortodoxo de burocraciapública (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estadospara quaisquer propósitos em geral e seria condição suficiente para colocar emoperação o desenvolvimentismo keynesiano — e, de resto, poderia tambémsuplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relaçõesentre política e administração. Embora tenha sido extensamente aplicada em favordo desenvolvimento, a essência da reforma administrativa é o padrão burocrático--ortodoxo, não a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, opressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execução dos meios dentrodos padrões estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. Nãohavia arranjos específicos para determinados fins, arranjos padrão levariam aquaisquer fins. A reforma daspiana6 é um exemplo desta abordagem. Houve dois principais problemas com esta concepção. No que se refere aosfins, os sistemas burocrático-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritáriosa cumprir objetivos espúrios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescostipicamente latino-americanos até o nazismo). No que se refere aos meios, opadrão burocrático-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendoem conta uma série de limitações estruturais relacionadas ao seu caráterpretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo,relacionadas a transformações no contexto (principalmente a partir do advento
  • 30 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISda sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelode gestão capaz de respostas mais rápidas, mais focado no cliente/beneficiário,orientado para resultado, flexível e transparente (em vez de auto-orientado,procedimental, rígido e insulado, características-padrão do modelo burocráticoortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins. Posteriormente, a estrita preocupação com os meios foi substituída pela cen-tralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceitode “modernização administrativa”, expressão que se destacou nas décadas de1960, 70 e 80.7 A diferença era que a modernização administrativa comportavaum ingrediente claramente teleológico: os meios (não os meios-padrão) deveriamestar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernização adminis-trativa robusteceu uma trajetória de planejamento governamental que se estendiadesde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entreos anos 50 e 70. São exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK,que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementação e estabeleceuuma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que também abdicouda burocracia ortodoxa (notadamente a administração direta) e estabelecia umpadrão heterodoxo de burocracia baseada no princípio do planejamento, nadescentralização e na flexibilização (a diferenciação de formas institucionais eseus amplos graus de autonomia na gestão de seus meios). Nessa concepção, oproblema dos fins teve um tratamento privilegiado no âmbito de distintas con-cepções de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalosao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistêmica). Os principais problemas desta concepção estão relacionados aos meios eaos fins. No que se refere aos fins, há problemas relacionados com a forma dedefinição dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamen-te tecnocrático, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento,voltados a implementar uma estratégia de substituição de importações que seesgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declínio, querpelas bruscas mudanças no contexto (da crise do petróleo nos anos 70, à crisede liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconômica nosanos 80 e início dos 90, dando início a uma sequência de planos de estabiliza-ção sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aosmeios, por um lado, observou-se uma tendência de engolfamento, pela buro-cracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizaros fins específicos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturasdescentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrático. Denovo, o descolamento entre meios e fins. A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gestão pública,buscou equacionar estes problemas históricos num outro contexto: globalização,democracia e crise econômica (caracteristicamente a instabilidade macroeco-nômica típica dos anos 80 e início dos 90, no bojo da qual se insere a crise do
  • Parte 1 - 31Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal dodesenvolvimento é substituído pela necessidade pragmática (emblematicamenteevocada no corolário do consenso de Washington) de promoção de um ajusteestrutural, para adequação do sistema econômico e do Estado a um novo contextode economia de mercado globalizado. Este contexto não apontava, portanto,um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma década de ajuste fiscale de reformas estruturais na ordem econômica, no perfil de atuação do Estado(a partir das privatizações, principalmente) e nas políticas sociais (previdência,principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econômica permitiu oressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporação demetodologias de gestão de programas. Em relação aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padrãode burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado “pós--burocrático”. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia,não perde o caráter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta,mais afeita ao contexto atual: modelo de gestão mais orgânico, posicionadana perspectiva da governança social, portanto, parceirizada com o terceirosetor e mercado, orientada para a eficiência e sujeita a maior controle sociale transparência. Curiosamente, à semelhança da concepção de “reformaadministrativa”, a reforma do Estado buscava incorporar à administração públicatecnologias gerenciais emergentes (não mais da sociedade industrial do séculopassado, mas da sociedade do conhecimento do século XXI), em busca de umnovo paradigma de gestão que não estava vinculado a nenhum ideal finalísticode transformação — senão, talvez, ao ideal da eficiência. O Plano Diretor daReforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, é oexemplo emblemático desta concepção. Mas a era da reforma do Estado não logrou alinhar meios e fins. O planodiretor estava voltado aos meios (o “aparelho do Estado”) e não estava alinhadoa nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estaramparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindiade intervenções nos demais domínios das políticas de gestão — presumindoque os programas seriam implementados graças à atuação providencial de seusgerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brechaentre o planejamento e a “gestão” (termo utilizado para denominar as demaispolíticas de gestão, excetuado o planejamento e a gestão fiscal), logrou atividade,inclusive inovadora, em diversos campos das políticas de gestão, mas de formafragmentária, sob baixa integração e baixa convergência com ideais comuns. A reforma gerencial deixou, portanto, várias lições: a necessidade de seconstruir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaçõesgerencias e de integrar as políticas de gestão, alinhando-as para trilhar o caminhoescolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriamem governos estaduais e municipais, principalmente.
  • 32 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneiraeclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com ini-ciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, nestesentido, um caso singular de adoção de medidas (duras e necessárias) típicasdas reformas de primeira geração, mas de forma simultânea e subordinada aosprincípios da reforma de segunda geração. Ao optar por uma atuação nas duasvertentes (ajuste e promoção do desenvolvimento) o Choque de Gestão inovou,pois partiu (e isto é fundamental e o diferencia) de um plano estratégico orientadopara o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com ações definidas, priorizadas e im-plementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficiênciado ajuste foram usados para incrementar ações previstas no plano. Em síntese, o choque de gestão se diferencia porque é uma iniciativa bem--sucedida, na partida, de integração entre meios e fins — o que nada mais édo que o próprio conceito de gestão: definir os resultados certos e fazê-losacontecer. Por outro lado, o choque de gestão também é uma prova cabalde que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade)de transformação da gestão são possíveis e necessárias — e que as agendasminimalistas, excessivamente focadas ou fragmentárias de políticas de gestão,apresentam potencialmente baixos resultados.3. O Volume e sua Organização Este volume está dividido em 7 partes, cuja sequência está amparada nosfundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gestão,seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elementoorientador do conjunto de políticas de gestão que compõem o choque de gestão:o planejamento governamental, ou o conjunto de esforços voltados à formulação,monitoramento e avaliação de resultados de desenvolvimento. A terceira partetrata de políticas de gestão que buscam alinhar as organizações para a geraçãodos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gestão porresultados aplicados entre organizações públicas (Acordo de Resultados) eentre o Poder Público e instituições privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou domercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentaros mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionaispresentes na reestruturação de carreiras, na avaliação de desempenho individuale no desenvolvimento de competências. A quinta parte trata do alinhamentodos sistemas administrativos centrais de governo com a geração dos resultadosvislumbrados nos âmbitos da gestão de pagamentos e benefícios, da governançaeletrônica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata dadimensão fiscal do choque de gestão, tais como equilíbrio fiscal, gestão da receita,gestão do tesouro e gestão do gasto, constituindo, no conjunto, um pressupostoe, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficiência.
  • Parte 1 - 33A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão atéo presente momento e sinalizar uma agenda de consolidação para o futuro. Os parágrafos a seguir buscam detalhar o conteúdo de cada parte e seusrespectivos capítulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora asequência da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamentodas estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvi-mento), os capítulos se sobrepõem em alguma extensão e possuem um certo graude autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ounão, sob a recomendação de que a leitura da primeira parte seja precedente. Antecede a parte 1 e a este Capítulo a Apresentação intitulada: “Antecedentese Origem do Choque de Gestão”, de autoria de Antônio Augusto Anastasia, queelabora uma contextualização do estado de coisas que motivou, como respos-ta, o choque de gestão, descreve seu processo de formulação e a decorrentereorganização governamental necessária à sua implementação, com destaquepara a integração das políticas de planejamento e gestão numa única secretaria,a SEPLAG. A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contém quatrocapítulos que tratam da concepção do duplo planejamento (as perspectivasde curto e longo prazo), do planejamento estratégico de longo prazo, daintegração entre planejamento e orçamento e da gestão estratégica de projetosde investimento. O capítulo 2, intitulado “O Duplo Planejamento”, de autoria de Tadeu BarretoGuimarães e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceitode Duplo Planejamento (interação entre os enfoques “hoje para hoje” e “hojepara amanhã”) descrever o processo implantado e a institucionalização inicialdessa abordagem, cujos indícios são apresentados ao final do capítulo. O capítulo 3, intitulado “O Planejamento Estratégico de Longo Prazo”, deautoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, busca relatar aexperiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento delongo e médio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontandoalgumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente,uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica doGoverno. O capítulo 4, intitulado “A Integração Planejamento-Orçamento”, de autoriade Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães,objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultadosparciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização daestratégia. Sintetizam-se as inovações que buscam assegurar maior aderênciados instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia dogoverno. Conclui-se que as inovações do governo mineiro garantiram uma efetivaintegração planejamento-orçamento que, associada ao gerenciamento intensivodos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia.
  • 34 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de auto-ria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, aborda a experiênciamineira na gestão de projetos estratégicos (construção de planos de projeto esistemática de acompanhamento), da absorção da tecnologia de gerenciamentode projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público.Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dosprojetos estratégicos são demonstrados ao final do capítulo. A parte 3 trata do alinhamento das organizações (a plataforma implementadora)aos resultados definidos pelo planejamento e compõe-se de 3 capítulos que têmcomo objeto modelos contratuais de gestão por resultados entre organizaçõespúblicas, entre o poder público e o terceiro setor e entre o poder público e ainiciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP. O capítulo 6, intitulado “Acordo de Resultados”, de autoria de Kênnya Duarte,Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falcão Martins, trata da introduçãode um novo modelo de gestão de resultados na administração pública mineira,tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamentodas organizações públicas aos resultados de Governo. O capítulo busca carac-terizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo deimplementação; relatar a experiência recente com a implantação de 16 acordosde resultados, seus fatores críticos de sucesso; e elaborar um balanço dos re-sultados alcançados, das lições aprendidas e dos necessários direcionamentosfuturos. Conclui-se que o AR é um vigoroso instrumento de alinhamento entreas estratégias governamentais e as estratégias de cada instituição e de promoçãode resultados. O capítulo 7, intitulado “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIP”, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e FlávioAlcoforado, discorre sobre a concepção e implantação das Organizações daSociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceriarealizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualizaçãode resultados com entes de cooperação. O capítulo apresenta o contexto emque emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais características, relataa experiência de implementação do modelo, aborda os principais problemasenfrentados na sua implementação e vantagens que já podem ser percebidas daexecução dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbrano aperfeiçoamento do modelo. O capítulo 8, intitulado “Parceria Público-Privadas”, de autoria de Luiz AntônioAthayde, Gustavo Gusmão e Marco Aurélio de Barcelos Silva, busca ilustraralgumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para aimplantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas, discorrendo sobresua concepção, a estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados atéentão obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela apreocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentadonos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil.
  • Parte 1 - 35 A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governoe suas organizações e possui 3 capítulos que buscam abordar a instituição daavaliação de desempenho individual, o processo de reestruturação de carreirase o realinhamento de competências. O capítulo 9, intitulado “Avaliação de Desempenho Individual”, de autoriade Jomara Silva, Mônica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituiçãoe implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidorespúblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais — implementada,simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, o que significou a avaliação deaproximadamente 100 mil servidores. O capítulo relata a experiência da ADIno Poder Executivo estadual, explicitando a concepção e a contextualizaçãoda ADI, seus objetivos e benefícios; apresentando os processos de concepção,estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologiae do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, osprocedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado parao acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatoresfacilitadores e dificultadores de sua implementação; apresentando os resultadosquantitativos e qualitativos da implementação da ADI; e prospectando-seprosseguimentos necessários. O capítulo 10, intitulado “Reestruturação das Carreiras”, de autoria deJomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda oprocesso da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicosdo Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Após 11 anos, 128 carreiras dosaproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas,contendo 309.569 cargos efetivos, excluídas as carreiras dos Policiais Civil,Militar e Corpo de Bombeiros. O capítulo elabora uma contextualização, osantecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadorespara a reestruturação das carreiras; apresenta as etapas da implementação, asdiretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociaçãopara elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei naAssembleia Legislativa; apresenta as características e as inovações das novascarreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação dascarreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelassalariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros. O capítulo 11, intitulado “Realinhamento de Competências”, de autoria deJomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gestão por competência e foi estruturadoem quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, osconceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foramimplementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutosimplementados. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitaçãoe treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidospela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo dereorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira
  • 36 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISparte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último,tem-se a conclusão. A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com osresultados de governo e possui 4 capítulos pelos quais se aborda o gasto compagamentos e benefícios, a governança eletrônica, as compras governamentaise o controle. O capítulo 12, intitulado “Gestão de Pagamentos e Benefícios”, de autoria deAntonio Luiz Musa de Noronha, expõe o processo de modernização da gestão dafolha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estadode Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidorescivis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios denatureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam asdecorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para funçãopública. O capítulo aborda ações de relevante interesse para a administração depessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficiência no atendimentoaos usuários. O capítulo 13, intitulado “Compras Governamentais”, de autoria de JorgeSantana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema eestá estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamentoestratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvi-mento Integrado (PMDI). Na segunda, são detalhadas as principais característicasdo sistema integrado de administração de materiais e serviços – SIAD com aapresentação de alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do PoderExecutivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a política de supri-mentos são descritas e são indicados os próximos passos a serem implementadosdurante o ano de 2006. O capítulo 14, intitulado “Governança Eletrônica”, de autoria de MarconiMartins de Laia, destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantadono Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003. O capítulo elabora umabreve contextualização do tema governo eletrônico, expondo brevemente algunsaspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das ações de e-govno governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégicogovernamental por meio do projeto choque de gestão, incluindo-se o modelode análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governode Minas; e elabora um balanço dos principais projetos e ações de governoeletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafiose oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do capítulo éque as ações de governo eletrônico são instrumento efetivo para modernizaçãoe transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologiasda informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão dasinformações governamentais, condição essencial para o fortalecimento dacidadania e para o desenvolvimento.
  • Parte 1 - 37 O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria CelesteMorais Guimarães, destaca a importância desse modelo para o alcance daefetividade das ações na Administração Pública, em geral, e na de Minas, emparticular. O capítulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia deauditoria de gestão para programas sociais, para em seguida demonstrar doiscasos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalizaçãodessa auditoria voltada para resultados. A parte 6 trata, em quatro capítulos, da dimensão fiscal do choque de gestão,que constitui tanto pressuposto, por meio de ações de gestão da receita e dotesouro, visando ao ajuste das contas públicas, como um alinhamento, por meiode ações de redução da despesa e aumento da eficiência em diversas áreas doGoverno. O capítulo 16, intitulado “O Equilíbrio das Contas”, de autoria de FuadNoman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilíbrio das finançaspúblicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se agravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais ede endividamento — notadamente os estabelecidos na Lei de ResponsabilidadeFiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigaçõesfinanceiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Nasequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadasa partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica desuas finanças. Por fim, são apresentados os principais indicadores, bem comoo resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, quepossibilitam hoje ao governo estadual a implementação de programas e açõesvoltados para o atendimento das demandas da sociedade. O capítulo 17, intitulado “Gestão da Receita”, de autoria de Fuad Noman eEquipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestãoda Receita Estadual para o equilíbrio das contas do Estado. São destacadas asmedidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelode gestão da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma amelhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Também são abordadosos esforços despendidos na adoção de uma política tributária, que teve comodiretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Apresenta-se,ainda, uma análise dos resultados alcançados com a implementação de medidasfiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionaisna arrecadação. O capítulo 18, intitulado “Gestão do Tesouro”, de autoria de Fuad Nomane Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestãodo Tesouro Estadual para o equilíbrio das contas do Estado, abordando asmudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado, demonstrando asiniciativas inovadoras no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicase apresentando os novos mecanismos de gestão financeira adotados, de formaa garantir esse equilíbrio.
  • 38 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhenae Maria Thais Santos, trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução doconsumo e a redução de gastos em bases unitárias, superando a concepção decortes lineares de custeio e pessoal. O capítulo apresenta a metodologia doGerenciamento Matricial de Despesas; as ações e resultados referentes à reduçãode despesas de pessoal e de suprimentos; as ações e resultados relativos à reduçãode despesas gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo,tais como defesa social, fazenda e planejamento e gestão; e elabora, a título deconclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros. A parte 7 fecha o volume com o capítulo 20, intitulado “Rumo à SegundaGeração do Choque de Gestão”, em que Renata Vilhena realiza um balançoda primeira fase do Choque de Gestão e elabora elementos de uma agenda decontinuidade e aperfeiçoamentos que deveriam compor a segunda geração dochoque de gestão. Não poderíamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos atodos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convitepara escrever sobre o Choque de Gestão em Minas Gerais. Agradecemos tambéma todos que colaboraram para a concretização desta obra, em especial à MariaThais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organização e revisão dosmanuscritos originais foi decisivo.nOTAS1 Contém excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial – estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um modelo de gestão governamental para resultados. I Seminário Administração Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.2 Na definição de BARzELAy (2001): “Políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se apli- cam à administração pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de planejamento, orçamento e gestão financeira, funcionalismo, organização sistemas e métodos, controle e avaliação e aquisições.”3 A principal definição de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por MARTINS (2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formu- lação/ implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou, pelo menos, não devem ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos ob- jetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF, 1996) A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas
  • Parte 1 - 39 ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coe- rente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. (OECD, 2002) Já a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional, entre ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo, na qual as naves perseguem trajetórias divergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessari- amente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética, quer porque é fruto de uma estrutura “perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. Dessa forma, uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos” (a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração total) como condições “naturais” das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária e disruptiva de algumas políticas estão associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em alguma extensão, controlável. A fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e organizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras.4 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma popu- lação não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele é um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O IDH, além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, também leva em conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma importância no índice, que varia de zero a um”. (PNUD, 2004)5 Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apoia a ideia de desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”, mais conhecido por relatório Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentável que não se restringe ao impacto da atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que: “Desenvolvimento susten- tável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.”6 Reforma que criou o DASP - Departamento de Administração do Serviço Público, em 1936, com as funções de implementar diretrizes voltadas para a profissionalização da gestão, de supervisionar a administração pública e de formar os administradores públicos do primeiro escalão, além de fixar o orçamento nacional.7 Veja-se, a propósito da distinção entre os conceitos de reforma e modernização adminsitrativa, WAHRLICH, 1974 e 1984.8 Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.
  • 40 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISREFERÊnCIAS BARROS DE CASTRO, A.; PIRES DE SOUzA, F. E. (1985) A economia brasileira em marcha forçada. Paz e Terra. BARzELAy, M. (2001) Research on Public Management Policy Change in Latin American Region: Con- ceptual Framework. Methodological Guide and Exemplars. IADB. BRINKERHOFF, Derick W. (1996) Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an Illustration from Madagascar’s Environmental Action Plan. World Development, v. 24, n. 9, p. 1497-1510. CASTELLS, Manuel. (1998) Hacia el estado red? Globalización economica e instituciones políticas en la era de la información. Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”, organizado por el Ministério de Administracão Federal e Reforma do Estado, República Federativa do Brasil. São Paulo, 26-28 marzo. EVANS, Peter; RUESCHEMEyER, Dietrich; SKOCPOL, Theda (Org.).(1985) Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press. GRAHAM, Carol (2002) Strengthening Institutional Capacity in Poor Countries: Shoring up Institutions, Reducing Global Poverty. The Brookings Institution. IADB - Inter-American Development Bank. (2003) Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes – a Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics. IADB. KLIKSBERG, Bernardo (2004). Hacia un nuevo perfil del Estado y el servicio civil: los cambios en las percepciones y las demandas de los latinoamericanos. In: IX CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA, Madrid, España. MARTINS, H. F. (2003) Uma teoria da fragmentação de políticas: desenvolvimento e aplicação na análise de três casos de políticas de gestão pública. Tese de Doutorado, FGV. MELLO, João Manuel Cardoso de (1986). O capitalismo tardio: contribuição à revisão crítica da formação e do desenvolvimento da economia brasileira. 4. ed. São Paulo: Brasiliense. MOTTA, Paulo Roberto. Administração para o desenvolvimento: a disciplina em busca da relevância. Revista de Administração Pública, jul./set. 1972. OCDE. (2002) Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A Checklist. Policy Brief, October. OFFE, C. (1998) The Present Historical Transition and Some Basic Design Options for Societal Institu- tions. Unpublished, Brasília: MARE. ORGANIzAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. (1987). Our Common Future. UN. PNUD (2004). Desenvolvimento humano. http://www.pnud.org.br/index.php?lay=idhp&id=idhp#li nk2. RODRIK, Dani; SUBRAMANIAN, Arvind (2003). The Primacy of Institutions (and What This Does and Does not Mean). Finance and Development, June 2003. STIGLITz, G. (2000) What I Learned at The World Economic Crisis. Robarts Center for Canadian Studies Summer Institute Papers. TAVARES, Maria da Conceição (1972) Da substituição de importações ao capitalismo financeiro: ensaio sobre a economia brasileira. Rio de Janeiro: zahar. WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. A Reforma Administrativa no Brasil: experiencia anterior, situação atual e perspectivas - uma apreciação geral. Revista de Administração Pública., v. 18, n. 1, jan/mar 1984. _____. Reforma Administrativa Federal Brasileira: passado e presente. Revista de Administração Pública, v. 8, n. 2, abr./jun. 1974. WORLD BANK (1997) World Development Report 1997: The State in a Changing World.
  • Parte 2Agenda Estratégica de Governo
  • CAPÍTULO 2 O Duplo Planejamento* Tadeu Barreto Guimarães Bernardo de Almeida1. Introdução No início de 2003, o setor público mineiro apresentava crítica situaçãofinanceira, com uma década de déficits fiscais crônicos e endividamentocrescente, planejamento e orçamento desarticulados, com consequente descréditodos planos, despesas orçamentárias sem cobertura financeira, acarretandosérias dificuldades com fornecedores e ausência de instrumentos de controlesgerenciais, especialmente de planejamento e orçamento. Dado esse contexto,uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade derevigorar o planejamento público em Minas. O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintesinstrumentos: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI, particular a Minas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico das organizações. Responsável pela definição da estratégia de longo prazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento previsto na Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.* Agradecemos as contribuições de Ivan Beck Ckagnazaroff e Helger Marra Lopes neste capítulo, eximindo-os de quaisquer incorreções remanescentes.
  • 44 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG, desdobramento do PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os programas e ações do governo, com as previsões financeiras e de realização física. • Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, como indica o nome, estabe- lece as orientações para elaboração dos orçamentos anuais. • Lei Orçamentária Anual - LOA, dispositivo legal que apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício. • Junta de Programação Orçamentária e Financeira - JPOF, particular também a Minas, constitui um fórum composto por representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG e Secre- taria de Estado da Fazenda - SEF. Responde pelas deliberações sobre alocação ou contingenciamento de recursos com base no comporta- mento da receita e em consonância com os outros instrumentos de planejamento. • Decreto de Programação Orçamentária e Financeira - DPOF, esta- belece os limites orçamentários e financeiros para programas e/ou unidades orçamentárias. O planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003, foi deno-minado Duplo Planejamento — um plano estratégico baseado em abordagemdual, com estratégias de curto prazo para o primeiro ano e, simultaneamente,um planejamento estratégico de médio e longo prazo (PPAG 2004-2007 ePMDI). No primeiro ano, a JPOF foi o instrumento fundamental na implantaçãoda estratégia de curto prazo, visto que a LOA já estava em vigência e o foco foio ajuste fiscal. A implantação do Duplo Planejamento exigiu que fossem remodelados erevigorados os instrumentos existentes, além da criação de um novo, o GERAES- Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado. Este novo instrumentoconstitui-se de um conjunto de projetos estratégicos do Governo, denominadosestruturadores, que é objeto de uma metodologia específica de gerenciamento. O objetivo deste capítulo é apresentar resumidamente o conceito de DuploPlanejamento, descrever o processo implantado e a institucionalização inicialdessa abordagem. A próxima seção enfoca os conceitos utilizados, e a terceiradescreve a experiência de planejamento do Governo de Minas, mantendo-se notexto o quanto possível a dualidade do processo e o esforço de interação entreos dois enfoques, o de “hoje para hoje” e o “hoje para amanhã”. Ao final docapítulo, são apresentados alguns argumentos que indicam a institucionalizaçãodo Duplo Planejamento.
  • Parte 2 - 452. Planejamento Estratégico e Duplo Planejamento: principais conceitos O conceito de planejamento estratégico, subjacente a essa experiência, con-sidera o planejamento como um método que possibilita aos executivos-chavede uma organização definir suas metas principais, a estratégia para alcançá-lase os projetos e ações prioritárias, baseado em análise do ambiente externo einterno da organização. Em outras palavras, planejar é escolher; escolher a visãode futuro (o propósito da organização); escolher os alvos (as metas principais oumobilizadoras); escolher os caminhos, estratégias e táticas, os projetos, as ações,os responsáveis e os prazos; e, especialmente, escolher o que não será feito. Em relação ao conceito de Duplo Planejamento (ou processo dual), a refe-rência é o trabalho do Professor F. Abell Derek, do International Institute forManagement Development (IMD), “Duplo Planejamento” (1990),1 que apresentaessa abordagem para empresas privadas.2 Segundo Abell, dado o contexto da economia atual, o conceito de DuploPlanejamento surge porque os agentes econômicos precisam, cada vez mais,competir no presente e, paralelamente, se preparar para o futuro. Não basta maisuma única estratégia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duasestratégias simultâneas e coerentes entre si. Uma com foco na excelência dagestão das atividades atuais e outra concentrada na competência para gerenciaras mudanças necessárias para o futuro. No presente — “hoje para hoje” — cabe aos responsáveis pelo planejamentoescolher uma estratégia própria, consistente com uma visão de como a organi-zação deve funcionar “hoje”. Cabe, portanto, definir claramente as atividadesda organização, os segmentos-alvo, as funções-chave e o modelo para gerir taisatividades com excelência, visando atender às necessidades dos atuais benefi-ciários. Planejar para o amanhã — “hoje para amanhã” — requer uma visão de futuropara a empresa e uma estratégia de “como chegar lá”. Nesta perspectiva, cabeaos executivos descobrir como a atividade da organização precisa ser redefinidapara o futuro e quais as mudanças necessárias para esse fim, que geralmenteinclui remodelar os modos de gerir a organização. As estratégias do “hoje para hoje” esclarecem as escolhas de segmentos(programas ou projetos) e a destinação de recursos. Requer estabelecer a me-lhor combinação entre as competências e meios existentes com as atividadese os segmentos a serem atendidos. Ou seja, dados os meios e as competênciasatuais, como atender de forma mais eficiente os clientes com as atividades jádefinidas. As estratégias do “hoje para amanhã” definem, a partir de certas possibilidades,escolhas sobre o redesenho da organização, incluindo a redefinição de escopo de
  • 46 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISatuação, a reorientação das estruturas e a nova priorização de projetos, ações erecursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construção de novas competênciase o desenvolvimento de novos recursos. Para a institucionalização do Duplo Planejamento são necessários no mínimoquatro requisitos: definição clara das responsabilidades dos líderes; equilíbrioadequado entre estruturas e processos organizacionais; reconhecimento da duali-dade nos sistemas de planejamento; e mecanismos de controle reformulados. No que diz respeito à definição de responsabilidades, o principal executivoprecisa estar preparado para a busca da excelência no presente e para as mudan-ças no futuro. Aos demais executivos cabe fomentar a necessidade do pensamentodualista e transmitir a existência e importância de duas agendas para todas asáreas da organização. Equipes de projetos e grupos multifuncionais, ou de níveismúltiplos, incumbidos de repensar estratégias ou processos importantes, consti-tuem instrumentos fundamentais na difusão das razões das duas agendas. O equilíbrio entre estruturas e processos deve se basear na gestão por pro-gramas (ou clientes), cujos gestores passam a ser responsáveis pela definição doque precisa ser feito para atingir os resultados e pela excelência na gestão. Nagestão “hoje para hoje”, os gestores de recursos (ou gestores funcionais) devemacompanhá-los, ou seja, os responsáveis pelos recursos devem se orientar pelasdefinições dos gestores de programas. O mais importante é implantar programascujas estruturas reflitam as atividades existentes (ou segmentação de mercado).Todos os sistemas devem ser geridos cuidadosamente no sentido de facilitar aimplementação da estratégia escolhida. Na perspectiva “hoje para amanhã”, osgestores funcionais assumem maior importância por conhecer melhor o conjuntode possibilidades de recursos para o futuro. Na abordagem do Duplo Planejamento considera-se a necessidade de intera-ção das duas agendas, de curto e longo prazo. Assim, na administração do sistemade planejamento deve-se explicitar o esquema dual que orienta todo o processo.É necessário que fique claro que as mudanças “hoje para amanhã”, típicas doplanejamento de médio e longo prazo, estabelecem os novos fundamentos paraos planos “hoje para hoje” no período subsequente. E a gestão intensiva dosplanos anuais e operacionais, com horizontes diferentes, com foco no presente,pode corrigir definições e alimentar a agenda “hoje para amanhã”. Por fim, para os mecanismos de controle, Abell propõe quatro áreas demedidas: uma operacional para “hoje”, baseada em relatórios detalhados deprogresso; outra operacional para “amanhã”, com foco na gestão orçamentária;uma estratégica para “hoje”, com base no acompanhamento de grandes marcos;e outra estratégica para “amanhã”, com ênfase no monitoramento dos fatores--chave para o futuro.
  • Parte 2 - 473. A Experiência Mineira No ano de 2003, o Estado convivia com uma das piores situações fiscais dopaís e o ambiente econômico não gerava confiança aos agentes privados. Talsituação das finanças públicas determinou uma ampla reforma administrativa,que foi institucionalizada a partir da edição de um conjunto de 63 leis delegadasem janeiro, e um contingenciamento para os primeiros 100 dias do Governo. Agestão do presente já começava no primeiro mês. Foram extintas secretarias, su-perintendências, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados. Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como abordagem a ser utili-zada pelo planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunião gerencialdo Governo em 18/02/03 (Quadro 1). O objetivo era deixar claro para todos osexecutivos-chave do Governo a importância de combinar as duas agendas, umacentrada no ajuste fiscal e na redução de estruturas, estratégias imprescindíveisno curto prazo, com a construção de uma agenda de desenvolvimento de mé-dio e longo prazo, centrada em investimentos que apontassem a construção dofuturo almejado. A formulação estratégica dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pila-res: o equilíbrio fiscal, estratégia do presente, e uma agenda de desenvolvimento,estratégia do futuro, que justificasse também para a sociedade os ajustes iniciaisde redução, racionalização de despesas, redução de estruturas e expansão dasreceitas tributárias. Também a partir do marco legal, editado em janeiro, agregaram-se asfunções de planejamento e coordenação geral com as de recursos humanos eadministração, dando origem à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão- SEPLAG, buscando-se a integração gerencial entre planejamento, orçamentoe gestão. Criou-se ainda o Colegiado de Gestão Governamental, presididopelo Governador e com a presença dos Secretários de Estado, e a Câmarade Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, composta pelossecretários de planejamento, fazenda, governo, advogado geral e auditora geral.A SEPLAG é o órgão executivo do Colegiado e a coordenadora da Câmara dePlanejamento. Essas últimas alterações tinham como base uma nova visão para o setor pú-blico mineiro presente em dois documentos fundamentais para o planejamentoestratégico estadual: o plano de Governo da campanha do atual Governador,“Prosperidade: a face humana do desenvolvimento”;3 e o diagnóstico da econo-mia mineira “Minas Gerais Século XXI”.4 A perspectiva do “hoje para amanhã”também já estava presente nos primeiros momentos do Governo, e essas açõesrepresentaram passos decisivos. O Colegiado foi o fórum de deliberação das definições estratégicas para ofuturo, e a SEPLAG tem sido a principal gestora das mudanças de “hoje paraamanhã”, ao passo que a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento Gestãoe Finanças é a guardiã da interação das perspectivas de curto e longo prazo.
  • 48 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Paralelamente às alterações na estrutura organizacional, ocorreram melhoriasna gestão de processos que possibilitaram a redução nas despesas contratuaiscom locação, água, luz e telefone (ver capítulo 20). Implantou-se parceria como setor privado, com custo bastante reduzido para o governo, para introduçãode novos métodos de gestão em diversas áreas. Houve centralização da folhade pagamento, com impactos positivos no gasto de pessoal (ver capítulo 13), ea implantação do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços(SIAD) (ver capítulo 14), com economia de despesas e avanço na gestão decontratos com fornecedores. Também na perspectiva de curto prazo, foi realizada uma reflexão sobre quala melhor forma de realizar o ajuste fiscal, sob o ponto de vista da gestão orça-mentária e financeira: manter a prática de repressão fiscal, comportamento usualde se promover o equilíbrio das contas públicas, ou buscar um planejamentoestratégico de curto prazo? Estimava-se, na época, uma necessidade de redução de aproximadamente10% nas despesas do orçamento de 2003. Dado a rigidez dos desembolsos comfolha de ativos, inativos e receitas vinculadas, a variável de ajuste era a contade custeio e investimento. O simples contingenciamento do custeio, com a manutenção de projetos eatividades orçados, significaria que os órgãos permaneceriam com as mesmasações sem recursos suficientes para executá-las. O resultado principal seria amá execução de projetos e atividades, bem como ações prioritárias negligen-ciadas. O risco seria a paralisia da administração pública sem resultados fiscaiscompensadores. Outro resultado perverso da repressão fiscal das despesas está associado coma forma usual de elaboração e execução do orçamento. Forma baseada nosvalores passados orçados para as unidades. Esse comportamento gera grandedificuldade para a implantação do orçamento por programas, já que programasantigos, que deixaram de ter primazia, dificilmente são eliminados, constituindoum fator de inércia no orçamento. Nakano sintetiza a questão demonstrando que: “(...) ao longo dos tempos osorçamentos públicos tornaram-se peças poluídas por um sem-número de pro-gramas que começaram, perderam função e ficaram como ectoplasmas no ar,consumindo recursos públicos. O desafio consiste em esmiuçar o orçamento elimpá-lo de todos os penduricalhos.” (Nakano, 2003)5 Em consonância com essa reflexão, partiu-se da restrição orçamentária estadual— necessidade de ajuste — e identificaram-se as ações prioritárias factíveis nestecontexto fiscal. Como resultado, houve uma redução na despesa orçamentária deR$ 1,3 bilhão no decreto de programação orçamentária e financeira publicadoem 31/03/2003, que, juntamente com o esforço fiscal do lado das receitas, re-duziu significativamente o déficit no primeiro ano, sem comprometer a eficáciade serviços públicos importantes.
  • Parte 2 - 49 A ampliação da receita tributária de Minas Gerais se constituiu, também, emeixo de sustentação do ajuste fiscal e foi traduzida no Projeto de Modernizaçãoda Receita Estadual (ver capítulo 18). O projeto direcionou recursos para a infra-estrutura física e logística da fiscalização, para a modernização dos processos ad-ministrativos e tributários e para a melhoria no atendimento ao contribuinte. As metas estabelecidas para os três primeiros anos foram alcançadas, o quese traduziu em crescimento na participação relativa da arrecadação estadual nototal nacional do ICMS e IPVA, desde 2003. Registre-se que, nesse período, odesempenho das atividades econômicas no Estado em linhas gerais tem repro-duzido o do país e que as metas de elevação de receita, sem aumento da cargatributária, continuam sendo atingidas. Enfatiza-se que na abordagem dual, as ações gerenciais de 2003 já estavamimpregnadas pelas definições estratégicas do desenho do futuro. Por exemplo,na medida do possível a LDO para 2004, enviada à ALMG em 15/05/2003, jábuscava incorporar conceitos e diretrizes de médio e longo prazo que já estavamestabelecidos. Simultaneamente às duras medidas de ajuste, começava-se a construir um de-senho de futuro para Minas Gerais. O fórum de deliberação do planejamento de“hoje para amanhã” foi o Colegiado de Gestão Governamental. As deliberaçõesdo Colegiado sobre a visão de futuro e a agenda de prioridades que compõem oplanejamento de longo prazo ocorreram em dois dias de reuniões, 05/05/2003e 17/06/2003. O desenho do “amanhã” para Minas teve como núcleo a visão estratégica defuturo do Governador. Esta Visão Estratégica, internalizada e complementadapelo Secretariado, presidiu e orientou dois movimentos simultâneos e comple-mentares. De um lado, a formulação e o início da execução, ainda em 2003,de uma Carteira de Projetos Estruturadores - o GERAES, um conjunto de poucasiniciativas estratégicas, “portadoras de futuro”, com potencial estruturador emultiplicador, com capacidade de produção de resultados rápidos, relevantese de alta visibilidade. O GERAES foi lançado em julho de 2003. Inicialmenteera composto pelos 30 Projetos Estruturadores – PEs – escolhidos no processode elaboração da estratégia. Tais projetos foram concebidos como catalisadoresdo desenvolvimento no Estado e abrangeram modernização da gestão pública,infraestrutura, meio ambiente, educação, segurança e saúde, entre outras áreas.Os Projetos Estruturadores – PEs – são gerenciados, com intensidade, desde oinício e têm fluxo de recursos orçamentários e financeiros garantido, o que ébastante significativo em ambiente de restrição fiscal. Na perspectiva do curtoprazo, o efeito esperado do GERAES é melhorar os resultados do Governo, pormeio do gerenciamento diferenciado, e reforçar o ajuste fiscal mantendo osinvestimentos estratégicos. De outro lado, elaborava-se o planejamento estratégico de longo e demédio prazos de forma integrada ao orçamento. Mantendo a consistênciada abordagem dual, o PMDI apresentou como principal desafio promover o
  • 50 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISequilíbrio fiscal e combiná-lo com a excelência nos serviços públicos e a elevaçãodos investimentos estratégicos. Para lidar com tal desafio, foi revitalizado apartir de 2003 o arcabouço institucional que garantiu, na gestão orçamentáriae financeira, o processo interativo do Duplo Planejamento, na medida em quepossibilitou o início da execução dos Projetos Estruturadores no primeiro ano,sem comprometer a busca do equilíbrio fiscal. Estruturam este arcabouço institucional os referidos instrumentos de planeja-mento de longo e médio prazos, PMDI e PPAG, os de curto prazo, LDO, LOA,DPOF e, particularmente, a Junta de Programação Orçamentária e Financeira- JPOF. A JPOF funciona como instância deliberativa permanente sobre os instrumentoslegais mencionados, com evidente foco na programação e monitoramentoda execução orçamentária e financeira. Sua atuação é determinante para ainstitucionalização do processo interativo entre curto e longo prazos do DuploPlanejamento e nela toma corpo a integração planejamento, orçamento efinanças. O processo tem início na decisão sobre as metas fiscais da LDO, isto é, busca--se definir, a priori, na JPOF e, posteriormente, na Câmara de Coordenação Geral,Planejamento, Gestão e Finanças, o volume de recursos que o Estado dispõepara realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma dispersão dessesrecursos e consequente ineficácia da ação de governo, depois das destinaçõesconstitucionais e legais, concentra-se a primeira decisão no volume de recursosa ser destinados ao GERAES. Materializa-se, assim, a escolha estratégica para ofuturo na alocação de recursos orçamentários e financeiros para o próximo ano.Esse é o efeito esperado do GERAES na ótica do “hoje para amanhã”: orientar aalocação dos recursos incrementais. Quadrimestralmente, ou extraordinariamente, a JPOF se reúne também paraavaliar o comportamento das receitas e despesas. Objetivamente, a Fazendaapresenta o resultado do fluxo de caixa do Tesouro Estadual para o períodoseguinte, e a SEPLAG propõe contingenciamentos de recursos para determinadosprogramas ou alocação de eventuais recursos adicionais, com base nas definiçõesestratégicas do “hoje para amanhã”. Também na perspectiva “hoje para amanhã” foi desenhada — coordenadapela SEPLAG — uma estratégia de modernização e reforma do Estado, com oobjetivo de torná-lo mais eficaz, eficiente e efetivo, e de constituir-se um elona construção e sustentação da competitividade sistêmica de Minas Gerais. Seuprincipal pilar foi o Projeto Estruturador “Choque de Gestão - Pessoas, Qualidadee Inovação na Gestão Pública”, que visa inovar na forma de gerenciar pessoas eorganizações do setor público e em parcerias com o setor privado. Esse conjunto de formulações, consolidado no PMDI e PPAG, foi enviado àALMG no dia 30/09/2003, juntamente com a LOA. Em janeiro de 2004, todosos instrumentos de planejamento do “hoje para amanhã” estavam em vigência
  • Parte 2 - 51formal, e o planejamento do “hoje para hoje” daquele ano foi completamenteorientado por eles. Ao final do capítulo são apresentados dois quadros quesintetizam a experiência descrita nessa seção.4. Conclusão: institucionalização da abordagem dual Retomando os quatro requisitos para a institucionalização do DuploPlanejamento defendidos por Abell, aponta-se a seguir algumas evidências queindicam a existência de um esquema dual, ao final do terceiro ano do Governo:um esforço de conciliar, de forma consistente, estratégias e ações para o curtoprazo, com estratégias e ações voltadas para o futuro. O primeiro requisito é atendido quando se vê o comprometimento do principalexecutivo com a gestão do presente, representada pelo compromisso firme como equilíbrio fiscal desde o primeiro mês do mandato. Com relação ao futuro,deve-se salientar sua participação efetiva nas definições estratégicas pertinentesaos instrumentos do “hoje para o amanhã”. Além disso, em todas as reuniõesdo Governo o equilíbrio fiscal, a austeridade, é colocado como premissa parasustentar os investimentos estratégicos previstos nos planos. A comunicação sobre o esquema dual é efetivada nas reuniões gerenciais doGoverno6 quando o Governador se reúne com todos os executivos-chave e, aoinício de cada ano, apresenta o plano anual com suas metas principais, semprefinalizando com referências a sua visão de futuro. Nas reuniões gerenciais definal de exercício são avaliados e reconhecidos os resultados alcançados peloGERAES e apresentadas as principais metas para o próximo ano. Existem outrosfóruns que também difundem a abordagem dual: as reuniões com os gerentesdos Projetos Estruturadores, o encontro mensal dos Superintendentes de Plane-jamento, Gestão e Finanças — SPGF e a JPOF. Tal sistemática tem disseminado a abordagem dual em várias instâncias doEstado, refletida nos diversos planejamentos estratégicos dos sistemas operacio-nais e no comportamento alinhado dos executivos-chave do Governo. A gestão baseada em programas, com clara prioridade de alocação de recursospara o GERAES e com o gerenciamento ativo centrado no gerente do projeto/programa, apresenta-se como evidência do requisito do equilíbrio entre estruturase processos. Os gestores de recursos envolvidos com os Projetos Estruturadoresse orientam pelo gerenciamento horizontal de projetos do GERAES. Comoexemplo, o instrumento para solicitação de cotas orçamentárias dos ProjetosEstruturadores é o Status Report, cujo responsável pelas informações é o gerentedo projeto. Assim, o SPGF, que é o gerente de recursos, se orienta pelas decisõesdo gerente do projeto nesse processo.
  • 52 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Na seção anterior, foram apresentados fatos e realizações que indicam ofuncionamento do sistema administrativo do Duplo Planejamento: destacam-seos diversos instrumentos de planejamento na perspectiva do “hoje para amanhã”- PMDI, PPAG e GERAES, e no foco “hoje para hoje” - LDO, LOA e DPOF,que combinam a gestão do curto prazo e a busca da construção do futuroplanejado. Particularmente, o funcionamento da JPOF evidencia o processo interativoda abordagem dual quando baseia suas deliberações do presente nas peças do“hoje para amanhã”. Esse processo está em curso desde início de 2004, e osimpactos positivos podem ser demonstrados pela execução orçamentária dosProjetos Estruturadores, pelo superávit fiscal já no segundo ano e pelos demaisresultados alcançados até agora. Outros argumentos apontam a consistência da abordagem dual também nagestão do GERAES: a condição anterior à alocação de recursos é o equilíbriofiscal, e a intensidade do gerenciamento do GERAES aumenta a taxa de efeti-vidade dos projetos, com resultados no presente e sólido vínculo com a visãoestratégica de futuro. Por fim, os mecanismos de controle como requisito para institucionalizar oDuplo Planejamento. Atualmente, os principais mecanismos de controle focamo GERAES: um é chamado Painel de Controle — descrito em detalhes em outrocapítulo — que apresenta os principais marcos e metas dos projetos estruturado-res; o segundo são as próprias reuniões gerenciais conduzidas pelo Governador,que enfatiza os fatores-chave para o futuro; e o terceiro são as audiências públicas— também apresentadas em outro capítulo — que são realizadas pela ALMGcom base no GERAES. Assim, os principais mecanismos de controle, mesmoquando enfocam realizações presentes, são sustentados por compromissos “dehoje para amanhã”. Esses compromissos são definidos com base em controles defluxo orçamentário e financeiro e relatórios mensais de desempenho produzidospelo gerenciamento do GERAES. Na implantação dessa abordagem de planejamento, percebe-se que tão im-portante quanto as realizações já alcançadas é o sentimento interno e externo aoGoverno de que Minas tem um rumo, uma direção em busca da prosperidadeeconômica e social, e um sistema consistente de planejamento estratégico. Essapercepção é mais um argumento que sugere a institucionalização do DuploPlanejamento no setor público estadual.
  • Parte 2 - 53 QUADRO 1 Duplo Planejamento em 2003 Curto Prazo Médio e Longo PrazosEstratégias: Estratégias:Equilíbrio fiscal e reforma administrativa Desenho do futuro e início do GERAESInstrumentos de gestão: Instrumentos de gestão:Planejamento estratégico de curto prazo: Planejamento de longo prazo - PMDI;- Definição de prioridades Integração Planejamento e Orçamento- Orçamento realista - PPAG 2004-2007  LOA 2004;- Decreto de programação orçamentária Integração Planejamento, Orçamento eefinanceira FinançasRedução de despesas - melhoria de - Modelo de Decreto de Programaçãogestão de Orçamentária e Financeira para 2004;processos e contingenciamento de deter- - Revisão do funcionamento da JPOF;minados gastos; Definição da Carteira de Projetos Estrutu-Reforma Administrativa - redução de radores – GERAEScargos, funções e unidades; - Início PE Modernização da Receita e PEElevação da Receita Tributária – Geren- Choque de Gestão (Marco Legal).ciamento Matricial de Receitas. QUADRO 2 Duplo Planejamento em 2004 Curto Prazo Médio e Longo PrazosEstratégias: Estratégias:Equilíbrio fiscal e elevação do investi- Implementar estratégia de longo prazo emento avançar na reforma do EstadoestratégicoInstrumentos de gestão: Instrumentos de gestão:Integração Planejamento, Orçamento e Revisão do PPAG – integração com aFinanças LOA 2005;- Novo Decreto de Programação Orça- Novo Instrumento de gestão estratégicamentária e Financeira; do GERAES: Painel de Controle;- Funcionamento da JPOF orientado pelo Implantação dos primeiros Acordos defoco estratégico – GERAES; Resultados;Gerenciamento Intensivo do GERAES Início do primeiro período de avaliação de- aprimoramento do Status Report; desempenho individual dos servidores.Elevação da Receita – Novas ações deModernização da Receita Estadual;Implantação do SIAD.
  • 54 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISnOTAS1 DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999.2 No caso de Minas Gerais, o conceito foi adaptado para o setor público a partir da experiência pessoal de um dos autores do capítulo, como executivo em função de planejamento em entidades públicas, e pelas contribuições dos consultores Cláudio Porto e José Paulo da Silveira (ambos pela Macroplan Consultoria) durante a implantação desse processo ao longo do primeiro semestre de 2003.3 Esse Plano representou o “ponto de partida” para todas as definições estratégicas do Governo.4 BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS. Minas Gerais do Século XXI. Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. Abrangente diagnóstico sobre aspectos socioeconômicos de Minas Gerais.5 Artigo publicado na Folha de S.Paulo de 8 de março de 2003.6 Em 16/12/2005 foi realizada a VI Reunião Gerencial do Governo. Há sempre uma reunião no início e no final de cada exercício.
  • CAPÍTULO 3 O Planejamento Estratégico de Longo Prazo Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães1. Introdução O planejamento estratégico pode ser definido como um esforço sistematizadopara produzir decisões fundamentais e ações que estruturam e orientam o queuma organização é, o que ela faz e por quê (Bryson, 1995). As estratégicas nosetor público são materializadas nos planos e orçamentos e os seus resultadosrefletem o desempenho do governo na sua realização. Essa formulação é umacomplexa construção entre inúmeros agentes — a sociedade e seus represen-tantes, os servidores públicos e o Judiciário. Em Minas Gerais, o modelo de planejamento estratégico em vigor é compostopelos seguintes instrumentos: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) — define a estratégia de longo prazo do governo. Previsto na Constituição Estadual. • Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) — detalha o PMDI para um período de quatro anos, por exemplo, 2004-2007. Consolida todos os programas e ações do governo.
  • 56 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES) — asse- gura a presença do foco estratégico principal do Governo — projetos estruturadores — em todos os instrumentos de planejamento e orça- mento, e desenvolve metodologia diferenciada para o gerenciamento dos mesmos. • Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) — estabelece as orientações para o orçamento. • Lei Orçamentária Anual (LOA) — apresenta o detalhamento das pre- visões financeiras e físicas do PPAG para cada ano. • Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) — delibera sobre alocação ou contingenciamento de recursos, com base no comportamento da receita e despesa, e orienta-se pelas definições estratégicas. • Decreto de Programação Orçamentária e Financeira (DPOF) — estabe- lece anualmente a programação orçamentária e financeira e disciplina a execução da LOA. Destes instrumentos, compõem o planejamento estratégico de médio e longoprazo o PMDI, o PPAG e o GERAES. Os demais instrumentos, com perspectivaexclusivamente de curto prazo, LOA e DPOF, ou predominantemente de curtoprazo, LDO e JPOF, são peças fundamentais para a interação presente-futuro,processo peculiar à abordagem dual adotada pelo planejamento estadual descritano capítulo anterior. O objetivo deste capítulo é relatar, na próxima seção, a experiência de MinasGerais na construção dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazoe, em seguida, concluir, apontando algumas lições aprendidas no processo. Aconclusão inclui, adicionalmente, uma referência sintética ao resultado da ava-liação da coerência estratégica do Governo.2. A Construção da Estratégia de Longo Prazo: Minas Gerais 2004-2020 O processo de construção da estratégia, sintetizado na Figura 1, incluiu amontagem dos instrumentos de planejamento estratégico de longo e médio prazo,respectivamente, o PMDI e o PPAG. Vale assinalar que a construção do GERAESse inicia no PMDI e está presente em todos os instrumentos de planejamento eorçamento. Esse caminho observou coerência entre os instrumentos, premissapara a viabilização da estratégia.
  • Parte 2 - 572.1. PMDI O PMDI figura como instrumento orientador de maior horizonte temporale consolida as estratégicas indicativas para o desenvolvimento mineiro. Ele éproposto à Assembleia Legislativa (ALMG) pelo Conselho de DesenvolvimentoEconômico e Social (CDES) e se transforma em lei. O CDES é presidido peloGovernador e tem como membros dirigentes das principais organizações deGoverno, representantes da sociedade civil organizada (entidades de classe, ins-tituições de ensino e pesquisa, entre outros) e um conjunto de mineiros notáveis.Este grupo, com apoio da área de Planejamento do Governo, elabora o PMDI. O processo de elaboração do PMDI foi iniciado pela análise de quatro gran-des questões: Onde estamos? Aonde podemos chegar? Aonde queremos estar?Como “chegar lá?” (Figura 1). Cenários PMDI PPAG Exploratórios MG 2020 •Invariantes •Condicionantes do Futuro GERAES: •Incertezas Críticas Projetos •Cenários Estruturadores Prováveis Orientações Análise •Principais Estratégicas Orçamentos Anuais retrospectiva e da Indicadores (2003-2006) Iniciativas situação atual de Estratégicas MG Aonde podemos •Opções (2003-2006) •Diagnóstico chegar? Estratégicas •Potencialidades •Agenda de •Oportunidades Prioridades Onde estamos? Visão de futuro de Como podemos Programas longo prazo (2020) chegar? Prioritários •“Cartas do Futuro” •Visão de Futuro para 2020 Aonde queremos chegar?FIGURA 1 - Metodologia de Construção da Estratégia em Minas Gerais A resposta à primeira questão, “onde estamos?”, foi elaborada com base notrabalho Minas Gerais do Século XXI, que avaliou os principais aspectos socio-econômicos do Estado. Incluiu-se no PMDI uma síntese deste diagnóstico parapermitir uma imagem geral da situação da economia do Estado. Considerando o contexto atual de elevado nível de incertezas, particularmen-te quanto ao futuro do Brasil e de Minas Gerais, a resposta à segunda questão,“aonde podemos chegar?”, baseou-se na elaboração de cenários exploratórios,que indicam as condições de contorno e as principais incertezas da caminhadarumo ao futuro. A identificação das condicionantes do futuro, de âmbito mundial,nacional e local foi o primeiro passo para gerar conhecimento dos espaços de
  • 58 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISoportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas quatroimagens de futuros possíveis. Para construir essas imagens estimaram-se, a partir de premissas particularesa cada cenário, os indicadores de riqueza (PIB) e qualidade de vida (IDH) paraMinas Gerais até 2020. Os quatro cenários exploratórios resultantes (Figura 2)constituem narrativas (imagens) consistentes de futuros plausíveis para MinasGerais, no horizonte considerado, e possibilitam uma análise prospectiva doEstado e uma reflexão sistemática, que visa orientar a ação presente, à luz dosfuturos possíveis. A elaboração de cenários possibilita a antecipação de oportunidades, ameaçase desafios que devem ser focalizadas nas agendas estratégicas do governo doEstado e dos demais atores integrantes da sociedade mineira. BRASIL Desenvolvimento sustentado da economia nacional DESPERDÍCIO de CONQUISTA do oportunidades melhor futuro Ambiente MINAS GERAIS econômico, Ambiente político e II I econômico, institucional político e mineiro institucional ineficiente e IV III mineiro fragilizado eficiente e competitivo DECADÊNCIA e SUPERAÇÃO de empobrecimento adversidades Economia nacional em ritmo de “Stop and Go”FIGURA 2 - Cenários Minas 2020 Para responder a terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foram constru-ídas visões de futuro de longo prazo, também chamadas de cenários normativos,que apresentam narrativas sobre o futuro desejado. Foram consultados membrosdo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, que redigiram“cartas do futuro”, descrevendo Minas em 2020. Uma imagem desafiadora,viável, consistente, sustentável e desejável do futuro do Estado, considerandodiversas dimensões socioeconômicas.
  • Parte 2 - 59 O Plano de Governo — “Prosperidade: A Face Humana do Desenvolvimento”—, as “cartas do futuro” e os cenários exploratórios formaram os inputs para acriação da Visão Estratégica de Futuro e definição das orientações estratégicas,o núcleo do PMDI. Esse processo, sustentado pelas estimativas de PIB e IDH para cada um dosquatro cenários, indicou que, na melhor imagem, Minas Gerais alcançaria asegunda colocação em termos de IDH do país, atrás do Distrito Federal. A partirdestas informações, o Governador definiu a dimensão subjetiva da estratégia,a sua visão estratégica de futuro: Tornar Minas Gerais o melhor Estado para seviver. Essa visão foi submetida ao Colegiado de Gestão Governamental, ao CDES eoutros atores importantes para o desenvolvimento do Estado e passou a represen-tar um propósito da sociedade mineira e uma referência de longo prazo para asações do Governo e de agentes privados. Esse método buscou estabelecer umaagenda comum entre o Governo e os setores representativos de Minas Gerais. Em seguida, uma ampla atividade de consultas identificou as orientaçõesestratégicas do PMDI, constituídas por três Opções Estratégicas e uma Agendade Prioridades expressa em dez Objetivos Prioritários (Figura 3).
  • Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver. Reorganizar e modernizar a Promover o desenvolvimento econômico e Recuperar o Administração pública estadual social em bases sustentáveis vigor político de Minas Gerais Contribuir para a Intensi car a Fomentar o geração de Reduzir as atuação do desenvolvimento Melhorar Melhorar e ampliar o empregos através de desigualdades substancialmente Prover a infraestrutura atendimento ao Governo na econômico iniciativas e do regionais com Consolidar a a segurança dos requerida por Minas gestão do meio estadual, com cidadão, através da incetivo a prioridade para a posição de Gerais, com ênfase na ambiente, ênfase no mineiros, oferta de serviços atividades que melhoria dos liderança política ampliação e transformando-a agronegócio, de especialmente na públicos de qualidade, incluam jovens, indicadores de Minas no recuperação da malha em oportunidade forma regionalizada Região especialmente na mulheres e o sociais da região contexto rodoviária e do para o e com mecanismos Metropolitana de educação, saúde e segmento Norte e dos vales nacional 60 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS saneamento básico desenvolvimento inovadores que não Belo Horizonte habitação populacional maduro do Jequitinhonha sustentável do comprometam as no mercado de e do Mucuri Estado nanças estaduais trabalho Viabilizar novas Estabelecer um novo formas de modo de operação nanciamento dos do Estado, saneando empreendimentos, as nanças públicas construindo um e buscando a e cácia novo marco legal, da máquina pública orientado para as por meio de um parcerias público- efetivo “Choque de privadas Gestão” Potencialização da Logística do Triângulo - Alto Paranaíba Pavimentação de Ligações e Acessos Rodoviários aos Munícipios Oferta de Gás Natural Centro de Administrativo do Governo de Minas Gerais Modernização da Receita Estadual Regionalização da Assistência à Saúde Melhoria e Ampliação do Ensino Fundamental Inclusão Digital Gestão ambiental MG Século XXI Centros Públicos de Promoção do Trabalho: uma estratégia para o primeiro emprego Corredor Cultural Praça da Liberdade - Casa do Conde Proejto Jaiba Energia Elétrica para o Noroeste MineiroRedução da Criminalidade Violenta emMinas Gerais Corredores Radiais de Integração e Desenvolvimento Reestruturação da Plataforma Logística e de Transportes da RMBH Saneamento Básico: mais saúde para todos Choque de Gestão: Pessoas, Qualidades e Inovação na Gestão Pública Saúde em Casa Universalização e Melhoria do Ensino Médio Lares Geraes Minas Sem Fome Estrada Real Plataforma Logística de Comércio Exterior da RMBH Empresa Mineira Competitiva Programa de Revitalização e Desenvolvimento Sustentável da Bacia Hidrográ ca do Rio São Francisco 100% de eletri cação Rural no Estado de Minas Gerais AGROMINAS - Agragação de Valor e Diversi cação de Café Arranjos Produtivos Locais Unidade Parceria Público-Privada - MGFIGURA 3 - Orientações estratégicas do PMDI
  • Parte 2 - 61 A organização dos resultados das consultas foi conduzida através de aproxi-mações sucessivas entre o nível técnico e o político, sendo as deliberações finaisconduzidas em dois seminários de “alinhamento estratégico” com o Colegiadode Gestão Governamental, em maio e junho de 2003. Concluiu-se que, para ser o melhor Estado para se viver, o Governo do Esta-do deveria adotar três opções estratégicas: (i) reorganizar e modernizar o setorpúblico estadual, também denominada Choque de Gestão; (ii) promover, deforma inovadora, o desenvolvimento econômico; (iii) recuperar o vigor políticodo Estado. Os enunciados estratégicos do PMDI, sintetizados na figura 3, res-pondem grande parte da questão “como vamos chegar lá?”. O detalhamento dos Objetivos Prioritários resultou nas iniciativas estraté-gicas, apresentadas em Anexo ao PMDI, e representam uma “ponte” entre asorientações estratégicas e o início de sua construção, a partir de um conjuntode ações no presente. Essas dimensões objetivas da visão de futuro, construídasno Colegiado, foram submetidas ao CDES no momento de aprovação final doPMDI, antes de ser submetido à apreciação da ALMG.2.2. GERAES O processo de escolha dos projetos estruturadores teve início após a cons-trução da estratégia de longo prazo (PMDI): visão de futuro, opções estratégicase objetivos prioritários. Os dirigentes das organizações de Governo — Secretá-rios de Estado, Secretários Adjuntos, Subsecretários e dirigentes das principaisempresas, autarquias e fundações — e especialistas nas diversas áreas defini-ram um conjunto de aproximadamente 130 potenciais projetos estratégicos.Para cada projeto deste conjunto, já havia a definição do resultado esperado(quantificável, na maioria dos casos) e uma estimativa inicial de custos, fontesde financiamento e prazos. Este conjunto foi reduzido a menos da metadee apresentado ao Governador, que escolheu os 30 projetos estruturadores(Figura 3) que comporiam o portfólio de projetos submetidos à Gestão Estratégicade Recursos e Ações (GERAES).1 A escolha de um reduzido conjunto de projetos estruturadores foi determinadapela restrição orçamentária e gerencial, presente no Estado em 2003, associadaà necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a construçãoda visão de futuro, sob pena de perda de credibilidade do PMDI. O Projeto Estruturador caracteriza-se como uma iniciativa que: • busca transformar a visão de futuro em resultados concretos que sinalizam a mudança desejada;
  • 62 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • possui efeito multiplicador do desenvolvimento econômico e social em virtude de sua capacidade de gerar outras iniciativas privadas ou públicas; • mobiliza e articula recursos públicos, privados ou em parceria; • gera a percepção na sociedade de que quem governa tem uma visão de futuro que está sendo construída mediante ações concretas; • pode-se organizar como um projeto com elementos que permitem um gerenciamento intensivo. O processo de institucionalização do GERAES teve prosseguimento no PPAG,que detalhou os estruturadores dando-lhes tratamento especial e construiu, apartir das iniciativas de estratégia do PMDI, os demais programas de governo.2.3. PPAG 2004-2007 A elaboração do PPAG 2004-2007 implicou trabalho paralelo com os proces-sos descritos anteriormente. O começo da sua preparação ocorreu em meadosde maio de 2003, logo após o primeiro “seminário de alinhamento” do PMDI. O primeiro passo foi estabelecer a metodologia, a instrumentalização dotrabalho e a capacitação das equipes encarregadas da elaboração do PPAG nasdiversas unidades orçamentárias. Incluem-se nesta atividade a consolidação dosconceitos e métodos; sua formatação em manuais de procedimentos e em siste-mas informatizados; a formação de multiplicadores e a capacitação progressivadas equipes envolvidas. A etapa seguinte consistiu na realização de um amplo inventário das açõesde governo em andamento, as atividades permanentes e outras ações que, dealgum modo, teriam de ser contemplados nos programas do PPAG. O denomi-nado “planejamento estratégico de curto prazo”, relatado no capítulo anterior,produziu importantes informações para essa etapa. Ao final, o Plano compreendeu: as orientações estratégicas extraídas do PMDI;a consolidação de todos os Programas Prioritários de Governo com indicado-res e metas; destaque para os projetos da carteira do GERAES; e estimativas dereceita e despesa. Registre-se a integração entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia deelaboração dos programas, que considerou os Objetivos Prioritários e as ini-ciativas estratégicas, componentes do PMDI, como os pontos de partida paracriação dos mesmos. Portanto, além de considerar as novas demandas sociais,a definição de programas estava orientada pelas estratégias estabelecidas no
  • Parte 2 - 63instrumento de planejamento de longo prazo. No caso dos PEs essa integraçãoé mais sólida e evidente, visto que esse conjunto sai direto do processo deelaboração do PMDI para compor, com destaque e tratamento diferenciado, odocumento do PPAG.2.4. Processo Legislativo Nos últimos três anos em Minas, a relação política e institucional entre ospoderes Executivo e Legislativo tem sido estável e harmônica. Como exemplo,destaca-se a opinião do relator da proposição de Lei do PPAG, que considerouo amplo processo de discussão do PPAG “a maior obra político-administrativaque Minas produziu nos últimos anos” (Minas Gerais, 11/12/2003). Nesse processo ocorreu, em termos estaduais, uma presença inédita doExecutivo nos debates legislativos sobre os planos e o orçamento. Os Secretáriosde Estado e os Gerentes dos Projetos Estruturadores estiveram nas audiênciaspúblicas para apresentá-los e debater eventuais sugestões que, posteriormente,transformadas em emendas da Comissão de Participação Popular, puderam sersubmetidas à Comissão de Fiscalização Financeira e ao plenário da ALMG. O Governador sancionou, sem vetos, 42 emendas ao PPAG propostas pelaALMG. Grande parte resultou das cinco audiências públicas realizadas duranteo mês de novembro de 2003 para debates sobre o PMDI e o PPAG. O focodos debates foi o GERAES. Ressalte-se a emenda que criou o 31º Projeto -Inclusão Social de Famílias Vulnerabilizadas. Todas as emendas ao Plano foramcompatibilizadas no orçamento para 2004, assegurando, assim, a integraçãoPMDI-PPAG-LOA. A Lei do PPAG previu, quando das suas revisões anuais, a reedição destaparceria com a ALMG. As audiências de 2004 e de 2005 foram realizadas emoutubro de cada ano e apresentaram avanços progressivos na qualidade daparticipação popular.3. Conclusão e Lições Aprendidas Na construção da estratégia, a realização dos “seminários de alinhamentoestratégico” e, particularmente, a metodologia de cenários exploratórios, comampla participação dos envolvidos, permitiu a homogeneização da informação ea mobilização dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta técnica deconstrução de cenários é a discussão (aprendizado) das premissas (condicionante
  • 64 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISdo futuro), que balizam cada cenário, com os principais executivos do Governoe estrato representativo da sociedade. Para ilustrar esse ganho, utiliza-se o resultado da opção estratégica Choquede Gestão em Minas Gerais. Na discussão das premissas válidas para quaisquercenários do PMDI, a reorganização e modernização do setor público estadualfiguraram como condicionante do futuro de alta incerteza. Em outras palavras,os dirigentes do governo e representantes da sociedade concordaram sobre anecessidade premente do Choque de Gestão. Assim, a “reorganização e moder-nização do setor público estadual”, também denominado Choque de Gestão,foi eleita uma das Opções Estratégicas. O envolvimento das pessoas-chave nestadiscussão atenuou as possíveis resistências às severas medidas iniciais de redu-ção de despesas e eliminação de benefícios de um lado e, de outro, incrementode receitas tributárias. O resultado obtido foi, em 2004, o equilíbrio das contaspúblicas do Estado, após estimativa de déficit acima de dois bilhões em 2003. Uma outra vantagem de envolver as pessoas-chave na sua construção é apossibilidade de se avaliar o desempenho da estratégia com estas pessoas, pormeio de pesquisas semiestruturadas. Dois anos após as definições estratégicas, em maio de 2005, foi realizada aprimeira avaliação da estratégia de longo prazo através de pesquisa junto aosmembros do CDES, que foram instados a atribuir notas (-3 a 3) para o desempenhode cada dimensão-chave que compunha os cenários do PMDI. Esta avaliaçãosó foi possível porque os componentes do CDES detinham informação, ex-ante,sobre as dimensões-chave do PMDI. Uma síntese da avaliação realizada peloCDES é apresentada na Figura 4. BRASIL Desenvolvimento sustentado da economia nacional DESPERDÍCIO de CONQUISTA do oportunidades melhor futuro Ambiente MINAS GERAIS econômico, Ambiente político e econômico, institucional 1,1 político e mineiro institucional ineficiente e mineiro - 0,5 fragilizado eficiente e competitivo DECADÊNCIA e SUPERAÇÃO de empobrecimento adversidades Economia nacional em ritmo de “Stop and Go”FIGURA 4 - Avaliação da Coerência Estratégica 2005
  • Parte 2 - 65 Esses são exemplos de como a participação dos executivos-chave na cons-trução da estratégia, nos debates e negociações, é mecanismo decisivo paraamenizar as dificuldades inerentes à implantação dos planos. Em Minas Gerais, o PPAG era proposto uma única vez e vigorava pelo períodode quatro anos. Os orçamentos eram apresentados anualmente e, mesmo noprimeiro exercício coincidente com o Plano, não evidenciava nenhuma inte-gração com o planejamento. Neste contexto, o PPAG não orientava o Governoe era abandonado por todos como instrumento de gestão estratégica ou comomecanismo de controle social e avaliação de políticas públicas. A alternativa encontrada para enfrentar esse problema foi a previsão, na Leique instituiu o PPAG 2004-2007, de revisões anuais no mesmo período da propo-sição do orçamento. Evita-se, assim, que o orçamento se afaste do plano porqueeste estará dentro dos limites orçamentários estabelecidos em cada LOA. Outroponto favorável às revisões anuais do PPAG é a possibilidade de imputar aosorçamentos as correções da estratégia de médio prazo. Atualmente, no Estado,cada revisão do PPAG está plenamente integrada ao orçamento anual. Esta integração, plano-orçamento, é condição determinante para efetivar asestratégias definidas nos planos sem, entretanto, merecer a devida atenção emoutras experiências de gestão pública. No caso do Duplo Planejamento emMinas Gerais, tal condição constitui uma premissa essencial do modelo, e serádescrita no próximo capítulo. A tarefa mais árdua do planejamento não é a construção da estratégia. Ogrande desafio de todo plano é sua implementação. O planejamento estadualmineiro coloca esse desafio como seu foco principal adotando as seguintes esco-lhas: abordagem dual no planejamento estratégico; envolvimento dos dirigentese executores na construção dos planos; integração PMDI-PPAG-LOA; transpa-rência e realismo no orçamento; e, principalmente, pela escolha do GERAEScomo ferramenta central de gestão estratégica. Dessa forma, o Governo sinaliza para a sociedade que irá cumprir seu papelno desenvolvimento do Estado, incentivando que todos trabalhem para a cons-trução do melhor Estado para se viver.nOTA1 Durante o processo legislativo, a carteira do GERAES foi ampliada de 30 para 31 projetos, com a criação do projeto Inclusão de Famílias Vulnerabilizadas, da área de assistência social.
  • CAPÍTULO 4 A Integração Planejamento-Orçamento Ana Clara de Oliveira Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães1. Introdução A realização de estratégias de Governo tem como etapa essencial o processode elaboração e execução do orçamento, instrumento que reflete as decisõesalocativas de curto prazo do Governo. A aderência do orçamento à estratégia,usualmente denominada de integração planejamento-orçamento, é uma impor-tante variável explicativa de estratégias percebidas como exitosas. Se, por umlado, orçamentos em que a alocação de recursos não respeita o plano inviabilizama estratégia, a plena integração planejamento-orçamento, de outro, não garantea realização da estratégia. O orçamento é, na perspectiva dual, o instrumentoque torna viável, no curto prazo, a estratégia. Embora os instrumentos de planejamento e orçamento governamentaispossuam lógica trivial, especialistas identificam potenciais disfuncionalidades nosprocessos de construção como responsáveis, em boa medida, pelo descolamentoentre o plano (estratégia), suas metas e os resultados alcançados. No Brasil,este descolamento resultou na atual incredulidade da sociedade, em relaçãoa planos governamentais, e na consequente ausência de incentivos para umamaior participação e controle social no processo de planejamento e orçamento.A dimensão deste problema não pode ser negligenciada, uma vez que, nas
  • 68 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISdemocracias, o orçamento público é o reflexo mais concreto da formação dasescolhas públicas. O objetivo deste capítulo é descrever as medidas adotadas a partir de 2003e os resultados parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica darealização da estratégia. Buscar-se-á sintetizar as inovações que assegurariammaior aderência dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento àestratégia do governo. A próxima seção contextualiza e identifica as causas gerais e particularesa Minas do descolamento entre planos e orçamento. Nesta mesma seção, sãodescritas as medidas adotadas no período 2003-2005 para mitigar os problemasidentificados e os resultados parciais. Também são apresentados os resultadosobtidos no processo de integração planejamento-orçamento, em especial aquelesque comprovam a aderência dos instrumentos e processos de planejamento eorçamento à estratégia. A principal conclusão do trabalho, sintetizada na última seção, é de que asinovações do Governo Mineiro garantiram uma efetiva integração planejamento---orçamento. Esta integração, associada ao gerenciamento intensivo dos projetosestratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia. Os resultados daintegração planejamento-orçamento, todavia, são circunstanciais e ainda depen-dem da institucionalização completa dos principais procedimentos adotados eda implantação de sistemas mais compatíveis com a estratégia de integração.2. O Revigoramento do Arcabouço Institucional Os instrumentos de planejamento e orçamento mineiros, previstos em normasfederais e estaduais, são: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) • Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) • Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) • Lei Orçamentária Anual (LOA) • Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) O PMDI, particular a Minas Gerais, equivale ao plano estratégico das orga-nizações. O PMDI define a estratégia de longo prazo do governo e é o únicoinstrumento de planejamento acrônico, na sua previsão, e sem vigência pré--determinada.
  • Parte 2 - 69 O PPAG é o desdobramento do PMDI para quatro anos. Trata-se de um or-çamento plurianual, que descreve os programas e ações que o governo imple-mentará com as previsões financeiras e de realização física. A Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO) estabelece as orientações para elaboração dos orçamentosanuais (LOA) que, em tese, são o detalhamento das previsões financeiras e físicasdo PPAG para cada exercício fiscal. Por fim, a JPOF, composta por representantesdo planejamento e fazenda, tem como atribuição propor os limites e a alocaçãode recursos para os orçamentos anuais e deliberar sobre alterações destes limitesdurante a execução do orçamento. A integração planejamento-orçamento iniciada em 2003 foi concebida,na perspectiva de curto prazo, para permitir o ajuste fiscal e, respeitando estarestrição, alocar os recursos disponíveis nos projetos identificados como estra-tégicos (estruturadores) no PMDI — na perspectiva de longo prazo. Importantelembrar que o setor público estadual apresentava em 2003, ano da proposiçãodo PMDI, PPAG (2004-2007), LDO e orçamento para 2004, uma das mais gravessituações fiscais dentre as unidades federativas. Esta situação sacrificou bastanteos investimentos públicos. No período 1995-1998, o investimento médio foi deR$5 bilhões/ano (preços de 2003). A partir de 1999, esta média reduziu paraR$2 bilhões/ano e foi de apenas R$1,5 bilhão em 2003. A redução no volume de investimentos para buscar o ajuste fiscal foi obtida,em grande parte, com contingenciamentos de investimentos financiados comreceitas improváveis. O orçamento de 2003, como ilustração, previu aproxi-madamente R$ 2,3 bilhões de receitas de capital de improvável realização. Aolongo da execução orçamentária daquele exercício, o Poder Executivo, por meioda JPOF, limitou o empenho de investimentos e outros custeios, adequando-osàs previsões mais conservadoras (realistas) de receita. Concomitantemente à severa limitação de gastos adotada em 2003 iniciaram---se as medidas para assegurar, naquilo que compete ao PPAG e ao orçamento, oequilíbrio fiscal e a adequada alocação dos recursos. Para proposição das medi-das, inicialmente foram identificadas as principais causas das disfuncionalidadesdo planejamento e orçamento, que determinariam o subdesempenho do Estadonas dimensões estratégicas — ajuste fiscal e viabilização dos investimentos es-truturadores do PMDI. Estas causas, em síntese, estariam associadas: • ao descolamento entre o plano e o orçamento — estrutura programática e alocação de recursos — na fase de planejamento e orçamentação. • ao contingenciamento ou fluxo errático de recursos quando da (fase) execução do orçamento.
  • 70 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS2.1. A Fase de Planejamento: descolamento plano-orçamento Este primeiro problema decorre da ausência de mecanismos que assegurem acoerência entre orçamentos plurianuais (PPAG) e anuais (LOA). Os orçamentosplurianuais, em geral, são elaborados respeitando a restrição orçamentária doprimeiro exercício de vigência, ou seja, somente no primeiro ano de vigênciado PPAG, o planejamento financeiro e de realização física coincidem com aautorização de despesa anual da LOA. Existe, portanto, uma forte tendência asobre-estimar previsões financeiras e físicas nos três anos finais do PPAG. Estatendência, caracterizada por Steele e Mankins (2005) para organizações pri-vadas como desempenho em veneziana (Figura 1), é mais acentuada no setorpúblico. Os Planos Plurianuais, via de regra, são propostos uma única vez e trans-formam-se em Lei para o período de quatro anos, enquanto os orçamentossão propostos em quatro momentos, coincidindo com a proposição do planosomente no primeiro exercício. Esta regra, somada à tendência de sobre-estimarmetas para os três últimos exercícios, determina um vão cada vez maior entre oPPAG e a LOA, em outras palavras, entre a estratégia e o desempenho possível(Figura 1). Desempenho em Veneziana 25 20 15 PPAGMeta 10 LOA 5 0 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 AnoFIGURA 1 - Descolamento entre o PPAG e LOA
  • Parte 2 - 71 Neste contexto, o PPAG não exerce sua função de orientar o governo nomédio prazo, deixa de ser utilizado para avaliar o desempenho de pessoas eorganizações e, com efeito, torna-se peça negligenciada no processo Legislativoe pela sociedade. No longo prazo, o efeito no Governo do descolamento plano---orçamento é o recrudescimento da cultura do subdesempenho, pois todos osenvolvidos na realização da estratégia sabem de antemão da inviabilidade dasmetas propostas no PPAG. No curto prazo (1 ano), a ausência de um plano,de uma estratégia norteadora, provoca a notória dispersão de recursos do setorpúblico. O mecanismo adotado em Minas para atenuar este problema é a previsãona Lei que instituiu o PPAG 2004-2007 de revisões anuais do plano, no mesmomomento da proposição do orçamento. Desta forma, evita-se que o orçamentose afaste do plano e a tendência de sobre-estimativa de metas é reduzida, umavez que todos sabem que os orçamentos plurianuais (PPAG) respeitarão a res-trição orçamentária anual dada pela LOA. Outro benefício das revisões anuaisdo PPAG é o de fazer refletir, nos orçamentos, eventuais correções da estratégiade médio prazo. Atualmente, cada PPAG revisto coincide plenamente com oorçamento anual. Além de assegurar a integração plano-orçamento, era necessário garantir, apartir de 2003, que os escassos recursos previstos nos dois instrumentos seriamalocados de acordo com a orientação estratégia do PMDI. Neste aspecto, aescolha de um portfólio bem definido de projetos estratégicos (estruturadores),descrita no capítulo anterior, foi uma medida inicial fundamental. Os projetos estruturadores permitiram a orientação na alocação dos recursosorçamentários, em um momento inicial em que o Estado convivia com uma severarestrição fiscal. Além de definir o foco de atuação do Governo, o advento dosprojetos estruturadores permite que se avalie a aderência dos instrumentos deplanejamento — notadamente o orçamento — à estratégia. De outra forma, naausência da carteira de projetos estruturadores, a lógica da inércia orçamentáriaseria inevitável. A inércia orçamentária representa a dimensão mais concreta decomo as organizações de Governo fazem para que os processos administrativos(gestão orçamentária) sobrepujem a estratégia (PPAG e PMDI); em consequência,os planos deixam de ser referências para a ação governamental. Em Minas, cada projeto estruturador tem seu orçamento detalhado nas Leisorçamentárias e é identificado com um código específico, para que os sistemasde informação de execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem, deforma diferenciada, a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, comoserá exposto a seguir, existe tratamento especial para os projetos estruturadoresna gestão orçamentária e financeira realizada durante a execução do orçamento,além do gerenciamento intensivo descrito no próximo capítulo.
  • 72 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Os resultados iniciais destas medidas — instituição da revisão anual doPPAG e definição da carteira de projetos estruturadores — podem ser avaliadosa partir de medidas de evolução orçamentária dos projetos estruturadores, ouseja, a aderência do orçamento ao PMDI e PPAG. A Tabela 1 mostra a evoluçãodo orçamento dos projetos estruturadores em relação aos demais projetos deGoverno. Utilizou-se, nesta comparação, somente a fonte ordinária de recursos(Fonte 10), que é aquela de maior discricionariedade na alocação. TABELA 1 Execução orçamentária dos programas estaduais em 2004 e 2005 Grupo de Crédito Autorizado Programa Variação Despesa 2004 2005 Custeio 119.841.947,09 202.175.588,87Estruturador Inversões - 120.885.779,00 183% Investimentos 207.159.714,93 603.273.222,50 Custeio 1.709.902.351,82 1.873.475.604,48Não Estruturador Inversões 113.286.877,51 145.526.015,72 14% Investimentos 525.752.302,66 667.040.093,03Fonte: SIAFI - 11/01/2005 A Tabela 1 demonstra inequivocamente a integração PMDI-PPAG-LOA.Observa-se, entre 2004 e 2005, um crescimento no orçamento dos projetosestruturadores de 183%, contra um crescimento de 14% no orçamento dosdemais projetos. Restringindo-se a análise às despesas de capital, o crescimentodos estruturadores é de 191% e, para os demais projetos, de 27%. A evolução daprevisão das despesas de capital — investimentos e inversões — é um importanteindicador da alocação de recursos “novos”, e os resultados mostram que estaalocação está respeitando (aderente) a estratégia. As medidas expostas, adotadas para reduzir o descolamento plano-orçamentona fase de planejamento, somente são efetivas se acompanhadas de ações quepermitam a execução eficiente dos recursos alocados, principalmente para osprojetos estruturadores.2.2. A Fase de Execução: contingenciamento ou fluxo errático de recursos O contingenciamento ou fluxo errático de recursos atua, em geral, de formaperversa sobre a realização dos investimentos, notadamente os estratégicos. Nocaso de contingenciamentos orçamentários, a Lei de Responsabilidade Fiscal
  • Parte 2 - 73(LRF) determina, quando de frustração de receitas orçamentárias, a limitação deempenhos (aplicações) em volume equivalente. Muitas vezes este contingencia-mento ocorre com o corte linear e indiscriminado de despesas. Os resultados,ao final de cada exercício, podem ser sintetizados em inúmeras ações gover-namentais com execução inferior ao programado, percebidas pela sociedadecomo obras inacabadas, manutenção insatisfatória dos bens públicos e baixaqualidade na provisão dos serviços. Esta questão é mais severa quanto pior fora situação fiscal do setor público. Os mesmos resultados valem para execuçãoorçamentária de despesas sem correspondência financeira (fluxo errático), como agravante de expansão da dívida flutuante, decorrente da inadimplência comfornecedores. A primeira medida adotada em Minas para equacionar este problema foi oencaminhamento, em setembro de 2003, da proposta orçamentária para 2004contendo um déficit de R$ 1,4 bilhão. A prática anterior e usual no setor públicoera de sobreestimar a receita de forma irrealista para acomodar toda despesa,principalmente aquelas incomprimíveis como pessoal e custeio para manutençãodas unidades de Governo. Este procedimento gera incentivos para o aumento indiscriminado de despesase torna irreal o orçamento, abrindo espaço para que a alocação de recursos, defato, se dê na execução. Novamente os processos administrativos determinama alocação dos recursos, aumentando o risco de descolamento do orçamentoàs prioridades estabelecidas nos instrumentos de planejamento e orçamento.Note-se que este é um problema distinto daquele observado no momento deplanejamento. Mesmo que o PPAG e a LOA sejam aderentes à estratégia, comodemonstrado para Minas, a estimativa irreal de receitas e despesas transfere paraa execução do orçamento a discricionariedade alocativa. Um ambiente quecombine descolamento plano-orçamento, ausência de prioridades concretasno orçamento e orçamento irrealista destrói quaisquer tentativas de realizaçãoda estratégia. Ao propor o orçamento para 2004 com um déficit explícito, o Poder Executivomineiro sinalizou que as receitas previstas não cobriam as despesas incompri-míveis, sendo necessário um esforço do lado das receitas e das despesas. Estamedida ajudou a alinhar o Legislativo e a sociedade mineira em torno da estra-tégia de curto prazo, o equilíbrio fiscal. Adicionalmente, o orçamento de 2004previu os projetos estruturadores, definidos no PMDI e PPAG, com um volumede recursos bem reduzido, mas realista e com maior garantia de execução. Os projetos estruturadores, como definido no Decreto de Programação Or-çamentária e Financeira de 2004 e 2005, têm fluxo de recursos privilegiado, ouseja, entre as despesas orçamentárias passíveis de contingenciamento, os projetosestruturadores são os últimos a sofrerem redução no crédito inicial do orçamento.Esta medida tornou crível a intenção do governo para as pessoas responsáveis
  • 74 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISpela execução dos projetos estruturadores, revertendo uma percepção históricano Estado de que a estratégia e suas metas não têm correspondência nas açõesconcretas para viabilizá-las. Após alcançado o equilíbrio fiscal (estratégia decurto prazo), em novembro de 2004, os projetos estruturadores foram aquelesque receberam maior volume de recursos nos orçamentos anuais (Tabela 1) enas suplementações ao longo da execução. Estas definições alocativas durante a execução completam o modelo de in-tegração planejamento-orçamento adotado em Minas. A Junta de ProgramaçãoOrçamentária e Financeira (JPOF) é responsável pelas metas fiscais, ou seja,durante a execução do orçamento a JPOF avalia periodicamente as receitas edespesas e promove ajustes — contingenciamentos ou créditos adicionais. Qua-drimestral ou extraordinariamente, a JPOF se reúne para esta avaliação. O TesouroEstadual apresenta o fluxo de recursos a utilizar — positivo ou negativo — parao quadrimestre seguinte, e a área de planejamento propõe contingenciamentosou atendimento de novas necessidades, garantindo a eficiência alocativa, istoé, propondo reduções em áreas não estratégicas e, na mesma lógica, alocandoeventuais recursos adicionais. Os resultados deste processo podem ser demons-trados pela evolução orçamentária de 2005. A Tabela 2 mostra o crédito inicial (janeiro de 2005) e as suplementaçõescom fonte ordinária (fonte 10) que ocorreram até dezembro (crédito autorizado)após constatação de excessos de arrecadação. Percebe-se que a JPOF destinou,em termos relativos, mais recursos para os projetos estruturadores em relaçãoaos não estruturadores, assegurando a aderência do orçamento às prioridadesao longo da execução. TABELA 2 Evolução do Orçamento ao longo de 2005 Grupo de Programa Crédito Inicial (Lei) Crédito Autorizado Variação Despesa Custeio 199.838.043,72 202.175.588,87Estruturador Inversões 1.000,00 120.885.779,00 143% Investimentos 181.073.715,00 603.273.222,50 Custeio 1.683.223.155,28 1.873.475.604,48Não Inversões 10.469.000,00 145.526.015,72 38%Estruturador Investimentos 252.373.451,00 667.040.093,03Fonte: SIAFI - 11/01/2005 Diante do exposto é nítido que, em relação ao segundo problema identificadona realização dos projetos estratégicos do setor público — contingenciamentosem distinção ou fluxo errático de recursos —, as práticas adotadas pelo Governode Minas Gerais atenuaram sensivelmente os riscos de subdesempenho.
  • Parte 2 - 753. Conclusão O Quadro 1 sintetiza as medidas adotadas em Minas na integração planeja-mento e orçamento, a partir dos problemas identificados e expostos neste trabalhoe com os indicadores adotados para avaliação dos resultados. QUADRO 1 Síntese das Medidas Adotadas em Minas Gerais Problemas Medidas Adotadas Indicadores Adoção de mecanismos – notadamente a revisão do Influência da estratégia na PPAG – que asseguram a (evolução da) alocação de integração plena entre os recursos (dinheiro novo) 1- Descolamento entre o Planos e o Orçamento plano e orçamento – Estimativas realistas de estrutura programática e receita e despesa no alocação de recursos – na orçamento fase de planejamento e Orçamentos anuais orçamentação Definição no plano e compatíveis e evoluindo orçamento dos projetos com a estratégia 2- Contingenciamento ou estruturadores para fluxo errático de recursos permitir a avaliação da Menor contingenciamento quando da (fase) execução alocação e execução de ou maiores do orçamento recursos nos investimentos suplementações para os estratégicos projetos estratégicos Utilização da JPOF na alocação de recursos ao longo da execução Fonte: elaboração própria Os resultados apresentados indicam que as medidas adotadas aumentarama integração planejamento-orçamento, principalmente para os projetos querepresentam a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, é observado noEstado uma maior credulidade das organizações públicas, dos legisladores e dasociedade em relação aos planos e orçamentos. No longo prazo, intenciona-seresgatar plenamente estes instrumentos como principais reflexos das escolhaspúblicas, permitindo uma avaliação governamental menos subjetiva e melho-rando a provisão de bens e serviços públicos para a sociedade. Importante lembrar, todavia, que a garantia de recursos para a realização daestratégia, objeto deste capítulo, não assegura o bom desempenho dos projetosdo setor público. Dentre os desafios a serem enfrentados restam minimizar aassimetria de informações — heterogeneidade e falta de alinhamento estratégico— entre as unidades e desenvolver arranjos que permitam orientar as estruturasimplementadoras (unidades administrativas dentro e fora do Governo) e suas açõespara estratégia do governo. Os capítulos seguintes tratam destas questões.
  • CAPÍTULO 5 A Gestão dos Investimentos Estratégicos Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães1. Introdução O passo seguinte à definição da estratégia (PMDI e PPAG e orçamentos) eà alocação e garantia de recursos (orçamentos anuais e gestão orçamentária),descritas nos capítulos anteriores, foi a adoção de uma metodologia de geren-ciamento de projetos que, entre outros objetivos, permitisse: • estabelecer planos de projeto, atribuindo metas e responsáveis a cada atividade dos projetos; • disseminar entre todos os envolvidos a informação sobre as metas estabelecidas, as responsabilidades e prazos; • acompanhar sistematicamente o desempenho dos projetos em relação ao planejado, gerando informação em todos os níveis — operacional, tático e estratégico — para melhorar a coordenação e servir de insumo à tomada de decisão; e • gerar informação para o estabelecimento de mecanismos de incentivo para as organizações internalizarem a estratégia principal do Governo e para a criação de uma base de dados que atenue o risco de imprecisão de metas.
  • 78 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Este capítulo sintetiza a experiência mineira na gestão de projetos estratégicos,da absorção da tecnologia de gerenciamento de projetos às inovações adotadasface às particularidades do setor público. O principal objetivo do trabalho é, apartir das lições aprendidas em Minas, possibilitar, para organizações públicas,a implantação de tecnologia de gestão de projetos e a geração de resultados emmenor prazo. As seções seguintes contêm a descrição dos processos de (1) construção deplanos de projeto e (2) da sistemática de acompanhamento, com exemplos dosprodutos gerados em cada fase. Os impactos da tecnologia de gerenciamentode projetos no desempenho dos projetos estratégicos são demonstrados naconclusão.2. A Fase de Planejamento A metodologia de gerenciamento de projetos implantada no Governo deMinas, a partir de 2003, contemplou a criação de uma unidade organizacionale a implantação de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) eacompanhamento dos Projetos Estruturadores. A Figura 1 sintetiza o processoanual de construção do plano de projeto (fase de planejamento). Após o encaminhamento ao Legislativo do PPAG ou de suas revisões anuaise da proposta orçamentária, inicia-se a construção do plano de projeto paracada estruturador. SETEMBRO NOVEMBRO JANEIRO Elaboração/ Revisão PPAG Metas e Marcos Proposta Orçamentária Projeto Estruturador Planos Executivos Órgãos EstratégicosFIGURA 1 - Processo Anual de Construção do Plano de Projeto
  • Parte 2 - 79 Adotou-se, para elaboração do Plano de Projeto, a Metodologia Estruturadade Planejamento e Controle de Projetos (MEPCP), do Instituto de Desenvolvi-mento Gerencial (INDG), que apoiou o Governo de Minas em 2003 e 2004. Asespecificidades do setor público que fizeram com que esta metodologia fosseconstantemente aprimorada e a experiência de Minas, relatada a seguir, permi-tem que outras organizações públicas atinjam, em menor prazo, a maturidadeem gerenciamento de projetos. O ponto de partida para a adoção da metodologia de gerenciamento dos pro-jetos estruturadores foi a criação do escritório de projetos denominado Unidadede Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores (UAGP). Esta unidade, integranteda Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPLOR) da Secretaria de Pla-nejamento e Gestão (SEPLAG), gerencia estrategicamente o portfólio GERAES,tendo como funções principais: • padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos; • assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execução e controle do projeto; • acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situação do pro- jeto, os riscos e as restrições para os tomadores de decisão adotarem contramedidas; • realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos estruturadores; • apoiar o Gerente do Projeto em relação a demandas específicas. A UAGP desempenha estas funções por meio da Diretoria de MonitoramentoGERAES, criada, para este propósito, em 2004. Completam a estrutura para gerenciamento de projetos no Governo de Minas(Figura 2): Equipe do Projeto: para cada projeto foi indicado um gerente executivo,indicado pela Secretaria de Estado a que o projeto estava ligado. Coube a eledesignar uma equipe para auxiliá-lo na execução das ações. Gerente Executivo do Projeto Gerente Adjunto Responsável Responsável Responsável pela Ação 1 pela Ação 2 pela Ação nFIGURA 2 – Equipe do Projeto
  • 80 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Gerente Executivo do Projeto: É o principal responsável pelo sucesso doprojeto (atingimento da meta). Este profissional é um tomador de decisões. Éimportante que ele tenha habilidades de planejamento, comunicação, organiza-ção e conhecimentos do ambiente do Governo de Minas Gerais e de seu projetoespecífico. Os gerentes são pessoas experientes, de fácil trânsito no ambiente doGoverno de Minas Gerais e nos outros setores ligados a seu projeto. No modeloadotado em Minas, para evitar conflitos, o Gerente de Projeto é sempre indicadopelo Secretário de Estado da pasta responsável pelo estruturador. Gerente Adjunto do Projeto: Por ocuparem funções estratégicas no Governodo Estado, alguns gerentes não poderiam se dedicar exclusivamente ao geren-ciamento dos projetos. Dessa maneira foi criada, posteriormente, a função degerente adjunto, no intuito de auxiliar o gerente executivo. Responsável pela Ação: Para um melhor gerenciamento do projeto, foi per-cebido que é imprescindível a identificação de um responsável para cada ação.Cada responsável, apesar de não ter atribuições estabelecidas em meios legais,deve assumir a postura de Gerente de Projeto para sua ação específica, coorde-nados pelo Gerente Executivo do Projeto Estruturador. A estrutura organizacional criada é denominada estrutura matricial balanceada(igualdade de poder entre o Gerente do Projeto e as unidades funcionais ousetoriais participantes da execucão), como se pode visualizar na Figura 3.FIGURA 3 – Estrutura Organizacional Após a criação desta estrutura, os projetos foram submetidos ao detalha-mento de escopo, para que pudessem ser posteriormente acompanhados. Cadaprojeto foi submetido a um detalhamento, em sessões de planejamento, com a
  • Parte 2 - 81participação de todos os envolvidos. Estas sessões dividem-se em uma sessãoinicial (Kick-off), reuniões intermediárias e reunião de encerramento/aprovaçãodo plano projeto pela SEPLAG e Câmaras Setoriais compostas pelos Secretáriosde Estado. O objetivo destas sessões, além do plano do projeto com as ações e cronogramas(marcos e metas), é a pactuação dos resultados do projeto com os principais res-ponsáveis pela realização. Este processo atenua sensivelmente o problema infor-macional presente no setor público e, na ausência de mecanismos de incentivomais robustos, cria constrangimento moral para os responsáveis pelas metas. Poresse motivo é fundamental a presença do dirigente do órgão responsável peloprojeto e um alto executivo da área de planejamento e orçamento nas reuniõesiniciais e de encerramento do plano de projeto. Em dezembro de 2005, após a realização da reunião de encerramento doplano de todos os projetos estruturadores, foi realizada a VI Reunião Gerencial deGoverno, momento em que foram apresentados, ao Governador e aos principaisexecutivos, os resultados obtidos e as metas pactuadas para 2006. Ao final doevento, o Governador do Estado, o Secretário de Estado de Planejamento e Gestãoe um representante dos Gerentes assinaram o documento — Painel de Controle— que sintetiza as metas para 2006, obtidas na fase de planejamento. A fase de planejamento, realizada entre setembro e novembro de cada ano,cumpre, na experiência mineira, outro importante objetivo. Uma questão crí-tica para o desempenho dos projetos governamentais é a vigência anual dosorçamentos. As organizações, em geral, aguardam o início do exercício orça-mentário para adotar medidas necessárias à execução das metas — preparaçãode processos licitatórios, celebração de convênios e outros procedimentos —, oque inevitavelmente atrasa a execução. Após identificar este problema, a UAGPpassou a utilizar a sessão inicial de planejamento para elaborar um plano de açãocom eventos que podem ser antecipados, para o bom desempenho do projetono exercício seguinte. O plano de ação contém o evento a ser antecipado, o prazo e o responsávelpela tarefa e, apesar da dificuldade em quantificar seu resultado no desempenhodo projeto, a percepção da UAGP é positiva. Portanto, para os projetos estruturadores, no início de cada exercício as orga-nizações já têm conhecimento e, via de regra, se prepararam para o atingimentode marcos e metas intermediários — detalhamento do projeto — pactuados noano anterior. Inicia-se, então, a fase de acompanhamento.
  • 82 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS3. A Fase de Acompanhamento Encerrada a fase de planejamento, representada na Figura 1, inicia-se o pro-cesso de acompanhamento. A Figura 4 detalha a dinâmica do acompanhamentodos projetos estruturadores em Minas Gerais.FIGURA 4 – Dinâmica do Acompanhamento A UAGP, em sessões mensais de acompanhamento com a equipe de cadaprojeto, realiza as seguintes tarefas: • Obtenção dos dados do andamento do projeto • Verificação do desempenho do projeto • Identificação de dificuldades e riscos dos projetos • Consolidação das solicitações orçamentárias (cotas e remanejamentos) • Revisão do planejamento do projeto (caso seja necessário) Estas informações compõem o relatório de situação (Status Report – Figura 5),que é insumo principal para os demais documentos gerenciais.
  • Parte 2 - 83 STATUS REPORT (Relatório da Situação) PE 28 - ENERGIA ELÉTRICA PARA O NOROESTE MINEIRO Gerente do Projeto: Celso Ferreira Periodicidade: MENSAL Linha de Base Encerramento Emitido em: 23/11/2004 Versão: Data: Planejado: 30/12/2007 Atual: 31/12/2007 SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO Farol COD. AÇÃO ÓRGÃO GFP ACUMULADO NO ANO SOLICITADO NO SALDO ANUAL LIBERADO UTILIZADO MÊS ☺ GRÁFICO DE METAS META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005 Mês Meta Realizado 2004 212 100 jan/05 252 250 fev/05 292 350 mar/05 332 350 abr/05 372 350 mai/05 412 400 jun/05 455 400 jul/05 455 400 ago/05 455 400 set/05 455 400 out/05 455 400 nov/05 455 500 dez/05 455 500 DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA GFP VALOR COMENTÁRIOS SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO Farol COD. AÇÃO ÓRGÃO GFP ACUMULADO NO ANO SOLICITADO NO SALDO ANUAL LIBERADO UTILIZADO MÊS ☺ GRÁFICO DE METAS META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005 Mês Meta Realizado 2004 212 100 fev/05 252 250 abr/05 292 350 jun/05 332 350 ago/05 372 350 out/05 412 450 dez/05 455 500 Término Previsão de ETAPAS/ MARCOS Planejado Término Término Real DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA GFP VALOR COMENTÁRIOS DIFICULDADES/ RISCOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO D/R Dificuldade/Risco Ação Responsável PrazoFIGURA 5 – Status Report Nas sessões de acompanhamento, inicialmente há a atualização das tarefas docronograma do projeto: datas e durações reais de cada atividade, verificando ocumprimento dos marcos e metas definidos no plano do projeto. Nesse momento,também são atualizadas as informações sobre custos, riscos e dificuldades doprojeto. Caso haja diferença entre as realizações previstas (linha de base) e realizadas,faróis amarelos e vermelhos são acionados. Os Projetos Estruturadores seguemos seguintes critérios: • Projeto em dia: farol verde • Atraso de até 60 dias: farol amarelo • Atraso maior que 60 dias: farol vermelho
  • 84 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A utilização do Status Report (Relatório de Situação) como ferramenta gerencialsignificou um avanço dentro dos documentos utilizados no acompanhamentode projetos governamentais. Em um único documento é possível verificar,por ação, a posição orçamentária (crédito autorizado) e financeira (pago), oandamento das ações e principais realizações do mês, e a quantificação dasmetas do projeto. Adicionalmente, o Relatório de Situação informa a solicitaçãoorçamentária do mês para que a UAGP aprove as cotas orçamentárias no SIAFIou solicite decretos de remanejamento orçamentário. Tal solicitação tem de serfeita, obrigatoriamente, com aprovação do Gerente do Projeto. O estágio atual do Relatório de Situação decorre de um processo de apren-dizado que identificou no início da implantação da metodologia os seguintesproblemas: • inadequação orçamentária impedia a execução • dotações orçamentárias não coincidem com necessidades de execução • gerentes encaminham pleitos que não podem ser executados pelas unidades responsáveis • unidades encaminham pleitos sem o conhecimento do Gerente • falta de informações precisas dificulta a aprovação de pagamento pela UAGP • falta de associação entre o pleito financeiro/orçamentária e as ativi- dades concluídas e em andamento • resultados dos projetos — eventos — gargalos não são conhecidos pela alta gerência e comunicação A distância entre o Gerente Executivo e o responsável pela área deplanejamento, gestão e finanças (denominado SPGF em Minas Gerais) dasunidades envolvidas no projeto estruturador é fatal para o desempenho doprojeto. Quando o SPGF desconhece as metas do projeto estruturador, eleprioriza outras atividades, e a estratégia principal do Governo sofre atrasos.A integração físico-orçamentária-financeira proporcionada pelo Relatório deSituação torna a aproximação Gerente-SPGF compulsória, pois, de um lado,somente o SPGF detém a informação sobre as necessidades orçamentárias domês e, de outro, o Gerente (e a Equipe do Projeto) é quem sabe da situação dasatividades do projeto.
  • Parte 2 - 853.1. Relatório Executivo/Plano de Ação Uma das principais etapas do acompanhamento é o estabelecimento decontramedidas ou medidas mitigadoras para dificuldades e riscos observadosnos Projetos Estruturadores. O Relatório Executivo/Plano de Ação (Figura 6)desempenha esta função, apontando: • Dificuldade ou risco identificado no projeto • Ação que deve ser realizada para superar a dificuldade • Responsável pela ação • Prazo para realizar a ação • Farol de realização da ação (Problema resolvido — farol verde; ação realizada, mas problema permanece — farol amarelo; ação não rea- lizada — farol vermelho) • Atualização (posição do andamento da resolução do problema) PLANO DE AÇÃO UAGP Projeto Identificação do Problema Acompanhamento da Solução CD Estruturador Dificuldade / Risco Ação Resp. Prazo F Atualização Resp. 24/02: Nonomo informou que houve uma Enviar comunicado à Prefeitura, reunião com a Pref eitura, na qual foram PE 01 Redução Indefinição do terreno para construção do Secretário 2 estabelecendo um prazo final para consideradas as seguintes opções: a) (...); NONO Criminalidade NONONO. NONO indicação de terreno viável. b) (...); ou c) (...). Haverá uma nova reunião em xx/xx para decisão. Atualizado em: Legenda do farol: Problema resolvido 16-mar-06 Ação realizada, problema permanece Ação não realizadaFIGURA 6 – Exemplo de Plano de Ação Os eventos do plano de ação são propostos em um campo específico doStatus Report, nas sessões de acompanhamento do projeto. Em seguida, a UAGPconsolida todas as ações no Relatório Executivo, banner que é afixado nosgabinetes da alta direção da SEPLAG. O número elevado de Projetos Estruturadorese as ações acumuladas mês a mês podem tornar o relatório executivo extenso,correndo-se o risco de não realização das ações principais, pois elas se encontramfragmentadas em uma miríade de ações menos importantes. Por esta razão a UAGP passou a hierarquizar as ações de acordo com a im-portância e premência de realização. • Ações prioritárias nível 1: as 20 principais ações, identificadas como TOP 20, que são resolvidas com o auxílio dos Secretários de Estado ou do Governador.
  • 86 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • Ações prioritárias nível 2: filtradas em um relatório que é encaminhado ao Subsecretário de Planejamento e Orçamento, estas ações fogem do controle do gerente executivo do projeto, mas podem ser resolvidas pelo Subsecretário de Planejamento e Orçamento. • Ações secundárias: filtradas no relatório geral, estas dificuldades são ações que estão na alçada do gerente, mas são monitoradas para, caso não se resolvam no período proposto, passarem para um dos níveis acima descritos. Uma função adicional do TOP 20 é transformar-se na meta da UAGP pararesolução de problemas. Mensalmente é realizado um balanço das ações doTOP 20 que foram empreendidas, o que gera uma percepção na equipe deavanços concretos.3.2. Painel de Controle O Painel de Controle apresenta, trimestralmente, para a alta direção do Estado(Governador e dirigentes de entidades) a situação de cada Projeto Estruturador.Para elaborar este documento, extrai-se do Relatório de Situação o status dasprincipais metas e marcos de cada projeto (Figura 7). O Painel de Controle do GERAES é resultado de um processo de melhoriacontínua e da maior maturidade alcançada pelo Governo Estadual nogerenciamento de projetos. Após dois anos de aprendizado, foi possível produzirinformações gerenciais compatíveis com as singularidades do setor público. Duas premissas guiaram a elaboração deste documento: foco nas principaismetas, marcos e resultados e seletividade no acompanhamento. A primeirapremissa surge como forma de evitar uma das maiores deficiências dos governos,que é a dispersão de recursos, a falta de segurança na tomada de decisões ea consequente não efetivação das metas. Ao definir aquilo que não se podedeixar de entregar para a sociedade ao final de cada ano, definiu-se, em boamedida, a agenda prioritária dos principais executivos do Governo, incluindo oGovernador, que, mensalmente, realiza reuniões de acompanhamento de doisprojetos com a equipe do projeto. Para as organizações, incluindo os governos, o fato de se conhecer comclareza o caminho estabelecido pelas lideranças determina o nível de confortoe segurança necessário à tomada de decisão. A segunda premissa, seletividade no acompanhamento, é resultado de umaconstatação óbvia, mas de difícil implementação, de que no gerenciamento osprojetos precisam ser diferenciados de acordo com as ferramentas gerenciais
  • Parte 2 - 87mais apropriadas, que melhor atendam aos executivos do setor público. O Painel de Controle do GERAES é dividido, para cada projeto, em quatrocampos, dois deles estáticos e outros dois dinâmicos: • Objetivo: resultado finalístico do projeto presente no PMDI e no Plano Plurianual de Ação Governamental. Lembrança permanente do que se deve entregar para a sociedade ao final do projeto. • Resultados Ano Anterior: forma de reconhecimento do trabalho das instituições e pessoas envolvidas nos projetos. • Metas e Marcos do Exercício Corrente: relaciona as principais metas e marcos mensais pactuadas nas sessões de planejamento. Este campo é atualizado mensalmente e publicado trimestralmente neste Painel de Controle. • Fluxo Orçamentário: programação orçamentária mensal para o exercício que é atualizada mensalmente a partir dos dados de execução. As pessoas-chave para o sucesso dos projetos poderão, com o Painel de Con-trole, ter maior qualidade nas decisões que afetem o cumprimento das metas.Outros benefícios importantes deste documento são as trocas de informações en-tre todos os envolvidos, e o reconhecimento àqueles que alcançam as metas.
  • 88 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS PE 14 - Universalização e Melhoria do Ensino Médio Gerente Executivo: João Antônio Filocre Saraiva Gerente Adjunto: Grace das Graças Canielo Resultados 2004 PREVISTO REALIZADO • Aquisição de 1,8 milhão de livros didáticos (matemática e • Expandir as oportunidades educacionais e melhorar a português) para as escolas da Rede Estadual do Ensino Médio. qualidade da educação através da implantação dos Sub- • 58.205 novas vagas criadas em 2004; Projetos Escola Viva, Escola-Referência e Escola em Rede •Conexão de 147 escolas à internet; aquisição de 811 na Rede Estadual do ensino Médio. computadores e investimento de 2 milhões em equipamentos. Metas 2005 ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIO ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIO META: Conexão de 674 escolas à Internet até Dez de 2005 META: Aquisição de 1956 computadores até Dez de 2005 3.000 800 2.000 Mês Meta Realizado 600 Mês Meta Realizado 400 1.000 2004 811 171 2004 130 130 200 0 mar/05 911 591 0 mar/05 336 441 2004 jan/05 mar/05 jun/05 dez/05 jun/05 911 2004 mar/05 jun/05 set/05 dez/05 jun/05 574 set/05 1.956 Melhor dez/05 1.956 Melhor set/05 574 Realizado - Meta não atingida Realizado - Meta não atingida Realizado dez/05 574 Realizado - Meta atingida Meta Meta Meta: Investir R$ 6 milhões em reforma e ampliação das 780 professores capacitados escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referência até 2396 gestores/diretores 30/09/2005 Realizado até 17/05: R$ 6.620.039 investidos em Atraso Término Previsto: reformas e ampliação das escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referência Término Atual: Meta: Adquirir 1.995 computadores até Criação de 52.000 vagas Meta: Conectar 544 escolas à 30/08/2005 para o ensino médio Internet até 31/12/2005 Realizado até 17/05: Término Previsto: 30/11/2005 Atraso Realizado até 17/05: 441 591 computadores adquiridos escolas conectadas Término Atual: 30/11/2005 Riscos e Restrições DIFICULDADES/RISCOS RISCO IMPACTO Fluxo Orçamentário 2005 1º Trimestre 2º Trimestre 3º Trimestre 4º Trimestre Total Governo Estadual 13.355.351,00 8.482.920,67 2.389.800,00 203.400,00 24.431.471,67 Programado Demais Fontes 0,00 1.918.092,00 5.282.373,00 4.874.654,00 12.075.119,00 Governo Estadual 11.061.666,00 1.507.917,00 12.569.583,00 Realizado Demais FontesFIGURA 7 – Exemplo de Painel de Controle
  • Parte 2 - 893.3. Agenda Positiva O último produto gerado pelo acompanhamento dos projetos estruturadoresé a Agenda Positiva, que relaciona os principais eventos, concluídos ou comprevisão de conclusão confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este docu-mento é encaminhado mensalmente para a área de comunicação do Governo.A Figura 8 exemplifica a Agenda Positiva para o Projeto Estruturador da área desegurança. PE 01 - Redução da Criminalidade Violenta em Minas Gerais Resultados 2004 • Conclusão das obras de 3 Centros de Internação de • Redução do tempo e capacidade de atendimento das Adolescentes, totalizando R$ 8.039.408,44 de emergências policiais e de bombeiros com a implantação investimentos e abertura 220 vagas; do Centro Integrado de Atendimento e Despacho – CIAD; • 1.189 policiais Civis e militares treinados em conjunto; • Implantação de 5 núcleos do Fica-Vivo Programa de Controle de Homicídios nas áreas de maior risco: Morro • Implantação de 24 áreas integradas de policiamento na das Pedras, Alto Vera Cruz, Pedreira Prado Lopes, capital e 56 na RMBH, possibilitando a integração das Cabana e Ribeiro de Abreu/Conjunto Paulo VI. ações e operações policiais; Atendimento de 3 mil jovens com atividades de prevenção • Treinamento de 361 funcionários da Superintendência de à criminalidade. No Morro das Pedras, que foi o projeto Atendimento às Medidas Socioeducativas; piloto, houve redução de 47% dos homicídios. Resultados outubro/2005 Mai-05 Jun-05 Jul-05 Ago-05 Set-05 Out-05 Nov-05 Dez-05 2006 Implantação da metodologia de Integração da Gestão de Implantação de um Núcleo de Implantação e implementação Segurança Pública (IGESP), Implantação dos módulos do Mediação de Conflitos no Bairro da CIA de Teófilo Otoni – 30 em 6 áreas integradas de SIDS no Corpo de Bombeiros Ribeiro de Abreu (BH) vagas BH. e na Polícia Civil Término Prev :30/08/05 Término Prev : 12/07/05 Término Prev : 15/07/05 Término Prev : 08/08/05 Término Atual: 29/06/05 Término Atual : 12/07/05 Término Atual : 08/08/05 Término Atual : 15/07/05FIGURA 8 – Exemplo da Agenda Positiva4. Resultados Os resultados das medidas adotadas no Governo de Minas, na área deplanejamento e gestão estratégica, podem ser quantificados comparando odesempenho dos Projetos (programas) Estruturadores em relação aos programasnão estruturadores. Como não é possível criar indicadores de realização físicaque permita tal comparação (os programas não estruturadores não são submetidos
  • 90 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS ao gerenciamento intensivo), utiliza-se o desempenho orçamentário como proxy da realização física. A Tabela 1 demonstra a execução de projetos em 2004 — quando todos os instrumentos de planejamento e gestão estratégica do presente já estavam completamente orientados pela estratégia de longo prazo — e em 2005 (com dados atualizados até o final do mês de outubro). Foram consideradas somente as despesas de capital, pois são as despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem patrimonial, a exemplo dos gastos com o planejamento e a execução de obras; a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente; aquisição e subscrição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza e concessão de empréstimos. Este tipo de despesa, ao contrário do custeio, é sensível a ferramentas de gestão, pois demandam planejamento e envolvem ati- vidades não rotineiras, como processos licitatórios, de licenciamento ambiental, desapropriações, fiscalização da obra, entre outros. Para permitir uma comparação rigorosa, foi considerada somente a fonte de recursos do tesouro (recursos ordinários), que detém grande participação no orçamento fiscal do Estado e que tem comportamento idêntico para os estrutu- radores e os não estruturadores. TABELA 1 Execução orçamentária dos programas estaduais em 2004 e 2005 2004 2005 Grupo de Programa Crédito Despesa Crédito Despesa Despesa Autorizado Empenhada Autorizado Empenhada Inversões - - 120.885.779,00 115.242.763,38Estruturador Investimentos 207.159.714,93 178.296.036,09 603.273.222,50 568.387.431,04Não Estrutu- Inversões 113.286.877,51 112.103.052,12 145.526.015,72 132.226.324,11rador Investimentos 525.752.302,66 387.218.772,47 667.040.093,03 583.619.491,38 Fonte: SIAFI - 11/01/2005 A Tabela 2 evidencia os percentuais de execução dos programas do Governo Estadual para os anos de 2004 e 2005. Os estruturadores têm execução melhor do que a dos não estruturadores. Considerando-se toda a categoria despesas de capital (inversões e investimentos), os estruturadores executaram 86% do orçado em 2004, ao passo que os não estruturadores obtiveram execução de 78%. No ano de 2005, a tendência de execução continuou favorável aos estruturadores, com 94% de execução, ao passo que os não estruturadores alcançaram 88% de execução. Quando se toma como referência somente as despesas de investimento (de mais difícil realização), a diferença entre os projetos estruturadores e os não estruturadores é ainda mais clara: 86% de execução em 2004, com
  • Parte 2 - 91os não estruturadores com 74%, e, no ano de 2005, 94% de execução dosestruturadores e 87% dos não estruturadores. TABELA 2 Percentual de execução* dos programas estaduais em 2004 e 2005 Programa Grupo de Despesa 2004 2005 Inversões - 95%Estruturador Investimentos 86% 94% Inversões 99% 91%Não Estruturador Investimentos 74% 87%Fonte: SIAFI - 11/01/2005Nota (*) O cálculo aqui usado foi Despesa Empenhada dividido pelo CréditoAutorizado Boa parte destes resultados pode ser creditada às medidas adotadas peloGoverno de Minas na condução do seu planejamento estratégico. Existemimpactos indiretos deste melhor desempenho que são de difícil mensuração.Uma das principais causas de aumento de custos de obras no setor público sãoos frequentes atrasos. Se, como demonstrado, os Projetos Estruturadores têmmelhor execução, há uma economia (diminuição do desperdício) considerávelde recursos públicos. Este capítulo apresentou a experiência e os resultados iniciais de Minas nogerenciamento dos Projetos Estruturadores, enfatizando os refinamentos realiza-dos na metodologia de gerenciamento de projetos para torná-la efetiva no setorpúblico. Os resultados quantificáveis da adoção do gerenciamento de projetospara os investimentos estratégicos (estruturadores) comprovam os efeitos dogerenciamento de projetos. Um resultado não quantificável, mas perceptível, éo potencial do gerenciamento de projetos na produção de informações organi-zadas, com múltiplos objetivos, para todos os níveis de Governo.
  • Parte 3O Alinhamento das Organizações
  • CAPÍTULO 6 Acordo de Resultados Kênnya Duarte Carolina Lemos Caio Marini Humberto Falcão Martins1. Alinhando as Organizações aos Resultados de Desenvolvimento O grande desafio imposto aos programas de reforma da segunda geração éa questão do desenvolvimento. O que significa explorar algumas dimensõesesquecidas nos modelos de gestão pública contemporâneos. É certo que aNova Gestão Pública1 destacou a necessidade de orientar as organizaçõespara resultados, em substituição à orientação procedimental (dos meios ou dosinsumos). Mas que resultados? Na ausência de uma perspectiva estratégica globalde Governo,resultados isolados podem criar um falso clima de direcionamento.Muitas vezes um resultado pode anular o outro. A abordagem do Governo Matricial2 incorpora o foco em resultados, masdestaca que é necessário recuperar alguns elos perdidos no debate contempo-râneo sobre gestão pública: • dotar a agenda estratégica de coerência, estabelecendo o elo 1 entre resultados de programas governamentais e resultados de desenvolvimento.
  • 96 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • alinhar a arquitetura governamental3 com a agenda estratégica de Governo, estabelecendo o elo 2 entre programas e organizações implementadoras. • promover a alocação efetiva de recursos: financeiros, pessoas, infor- mações e demais recursos (elos 3, 4, 5 e 6, respectivamente) com a agenda estratégica de Governo. Os capítulos anteriores, relativos ao planejamento governamental, trataramda questão relativa ao elo 1, ou seja, como dotar os governos de uma agendaestratégica coerente. Os elos 3, 4, 5 e 6 serão abordados na sequência desta obra.Este capítulo é dedicado, especificamente, ao tratamento das questões relativas aoelo 2: como promover o alinhamento (vertical) das organizações governamentaispara que os resultados expressos na agenda estratégica de Governo aconteçam.E o instrumento recomendado para a promoção do alinhamento é o Acordo deResultados.2. Contratualização de Resultados: evolução e aplicação do conceito O movimento de “contratualização” vem se fortalecendo, nos últimos anos,como importante mecanismo de efetivação da gestão por resultados, tanto nonível internacional como no nacional. Embora os contratos de gestão tenham suaaplicação que remonta o final dos anos 70, foi com o advento da Nova GestãoPública que o instrumento passou a ser de uso generalizado. Simplificadamente,significa pactuar resultados entre partes interessadas. Mais especificamente, é aexpressão do “relacionamento negociado entre os diversos atores do aparelhodo Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil” (Saravia, 2005).Trosa (2001) vai além e argumenta que o modelo contratual situa-se numaposição intermediária (e mesmo, evolutiva) entre o modelo hierárquico, baseadono comando e controle (o órgão supervisor, responsável pela formulação dapolítica pública decide e o supervisionado cumpre o determinado), e o modeloda delegação ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e opera deforma autônoma e desvinculada da entidade supervisora). Colocado destaforma, o contrato reconhece as limitações de ambos os modelos e representa umcompromisso (negociado entre partes) que regula as relações (via de regra) entreo núcleo estratégico (formulador de políticas) e as entidades descentralizadas(executoras). Este tipo de contrato teve sua origem na França, a partir de recomendaçãocontida no Relatório Nora (1967), que preconizava maior autonomia de gestãoe convergência dos comportamentos das empresas públicas, e que propunha
  • Parte 3 - 97o estabelecimento de contratos4 para governar as relações delas com o Estado.O primeiro, firmado em 1970 com a empresa de eletricidade, estabeleceu ocontrole a posteriori e concedeu mais autonomia. A Grã-Bretanha também vemutilizando largamente esses instrumentos a partir de 1988, quando da implantaçãodo programa “Next Steps” que deu origem à criação das Agências Executivas eintroduziu a figura dos “Framework Documents” como mecanismo de responsa-bilização por resultado destas com os ministérios supervisores. Austrália e Novazelândia também adotaram mecanismos de contratualização de resultados nobojo de suas experiências recentes de reforma. Saravia (2005) destaca a expe-riência latino-americana, em particular a levada a cabo pela Bolívia, a partir de1991, com os chamados contratos de rendimento celebrados com as empresasestatais. Shepherd (1988) coloca em relevo a experiência chilena que, na visãodo autor, foi o país que mais avançou na reforma gerencial na região: “Desdeo início dos anos 90, a administração pública chilena tem adotado uma diver-sidade progressivamente mais ampla de instrumentos da Nova Gestão Pública,entre eles o Planejamento Estratégico, acordos de modernização, remuneraçãobaseada em desempenho, indicadores de performance e avaliação de programasdo setor público.” 5 No Brasil, a experiência de adoção de contratos de gestão remonta aos anos80. Segundo Saravia (2005), a primeira proposta de contrato de gestão foi ela-borada pela Rede Ferroviária Federal em 1983. Em 1991, a Companhia Valedo Rio Doce — na época empresa estatal — negociou e firmou um “convêniode desempenho” com o Ministério da Infraestrutura. Este instrumento tinhaconteúdos semelhantes aos de um contrato de gestão. Posteriormente, a CVRDnegociou convênios de desempenho com as suas subsidiárias e áreas de ne-gócios. Neste mesmo ano, o Decreto No 137 incorporou o contrato de gestãoaos mecanismos estabelecidos pelo Programa de Gestão de Empresas Estatais,ampliando, assim, o conteúdo do decreto de 1o de fevereiro de 1991, que criouo Comitê de Controle das Empresas Estatais. Como consequência, a Petrobrascelebrou seu contrato de gestão com a União para o período 1994-1996. Foi,também, emblemático o contrato assinado pela Fundação Pioneiras Sociais,entidade de direito privado, que assumiu a gestão do Hospital Sarah Kubitschek(originalmente, uma entidade estatal). Finalmente, na esfera estadual, merece referência a experiência de contra-tualização realizada pelo Estado de São Paulo no período 1992-1995. A partirde 1995, o assunto ganhou uma nova dimensão no âmbito federal, quando daelaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (reforma gerencialno governo FHC), que estabeleceu diretrizes para uma nova gestão orientadapara resultados e com flexibilidades administrativas, tendo como base modeloscontratuais (agências executivas e organizações sociais). Saravia (2005) destacaque a Emenda Constitucional n° 19 de 1998 (art.3°, XIX, § 8) determinou que “aautonomia (...) dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta
  • 98 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISpoderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradorese o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho (…),cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles ecritérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dosdirigentes; III - a remuneração do pessoal”. Entretanto, poucos foram os avançosefetivos do novo modelo, implementados com restrições e mediante um altograu de obstaculização dos segmentos centrais do Governo, responsáveis peloajuste fiscal (inclusive de dentro do próprio ministério propositor).3. O Acordo de Resultados no Âmbito do Choque de Gestão O “choque de gestão” representa uma combinação de medidas orientadas parao ajuste estrutural das contas públicas, com iniciativas voltadas para a geraçãode um novo padrão de desenvolvimento, tendo a inovação na gestão comoelemento de sustentabilidade. Nesta perspectiva o desafio inclui mudanças naforma de fazer o planejamento governamental (“o que fazer”), no funcionamentodo aparato governamental e de seus respectivos arranjos institucionais (“o comofazer”) e na gestão dos recursos, em especial na gestão das pessoas (“o comquem fazer”). Assim, a questão da avaliação do desempenho institucional eo respectivo alinhamento dos órgãos e entidades com a agenda estratégica degoverno ganharam expressivo destaque. Dentro deste objetivo de conferir ao Estado maior eficiência e efetividade naexecução de políticas públicas, orientadas para o desenvolvimento econômico--social sustentável, Minas Gerais adotou um sistema de contratualizaçãodenominado “Acordo de Resultados” (contratos de gestão) com base na Leinº 14.694, de 30 de julho de 2003, e dos Decretos 43.674 e 43.675, de 04 dedezembro de 2003. O Acordo é um instrumento de pactuação de resultadosmediante negociação entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo,bem como dos gerentes das unidades administrativas e autoridades que sobreeles tenham poder hierárquico ou de supervisão. É o instrumento gerencialque busca o alinhamento das instituições, a partir da pactuação de resultados econcessão respectiva de autonomias para o alcance de objetivos organizacionais,em linha com os objetivos expressos na agenda de governo, com prioridadepara aquelas com maior identidade com os projetos estruturadores. O Acordotem como finalidades: • fixar metas de desempenho específicas para órgãos e entidades, com- patibilizando a atividade desenvolvida com as políticas públicas e os programas governamentais;
  • Parte 3 - 99 • aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos serviços prestados à sociedade; • aperfeiçoar o acompanhamento e o controle de resultados da gestão pública, mediante instrumento caracterizado pela consensualidade, objetividade, responsabilidade e transparência; • dar transparência às ações dos órgãos públicos e facilitar o controle social sobre a atividade administrativa, mediante a divulgação, por meio eletrônico, dos termos de cada acordo e de seus resultados; • racionalizar os gastos com custeio administrativo de forma a possibi- litar maior destinação de recursos às atividades finalísticas do órgão ou entidade; • estimular e valorizar servidores por meio da implantação de programas de capacitação, da valorização e profissionalização; • estimular o desenvolvimento e a instituição de sistemas de avaliação de desempenho individual dos servidores. O instrumento aplica-se a todos os órgãos da administração direta, fundaçõese autarquias, podendo ser celebrado entre órgãos, entidades e unidades admi-nistrativas do Poder Executivo a ser avaliado (Acordado) e as autoridades quesobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão (Acordante), sendo esteconsiderado responsável pelo acompanhamento e pelo controle dos resultados,bem como pelo provimento dos recursos e meios necessários ao alcance dasmetas pactuadas. O Acordo poderá, portanto, ser assinado entre: • o Governador do Estado (Acordante) e as Secretarias de Estado, a Advocacia-Geral do Estado, a Polícia Militar, a Polícia Civil, o Corpo de Bombeiros Militar, a Auditoria-Geral do Estado e o Gabinete Militar do Governador (Acordado). • os Órgãos da Administração Pública Direta (Acordante) e as Entidades a eles vinculadas (Acordado). • os Órgãos e Entidades da Administração Pública (Acordante) e as unidades administrativas a eles subordinadas (Acordado). Como contrapartida aos compromissos assumidos, os órgãos e entidades quecelebram o Acordo passam a receber determinadas autonomias previstas na Lei.Algumas destas autonomias são: • possibilidade de abertura de créditos suplementares ao respectivo orçamento, no prazo de dez dias, utilizando como fonte os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias
  • 100 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS ou de créditos adicionais, conforme estabelecido na Lei Orçamento Anual, e abertos por decreto executivo, excluídas as dotações refe- rentes a pessoal e encargos sociais; • possibilidade de alterar os quantitativos e a distribuição dos cargos de provimento em comissão e das funções gratificadas, identificadas no órgão ou entidade, observados os valores de retribuição corres- pondentes, desde que não altere as unidades orgânicas estabelecidas em lei e não acarrete aumento de despesa; • possibilidade de editar ato próprio sobre as regras de avaliação de desempenho de seus servidores, em especial sobre a periodicidade da avaliação; • possibilidade de aplicar os limites de dispensa de licitação estabele- cidos no parágrafo único do Artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993; • possibilidade de adotar a modalidade Consulta nas licitações reali- zadas para aquisição de bens e serviços em que não seja possível a utilização do pregão; • possibilidade de aprovação ou readequação das estruturas ou estatutos do Acordado, através de ato do Secretário de Estado ou da autoridade equivalente, desde que não acarrete aumento de despesas; • possibilidade de contratação de estagiários para atuarem em ativi- dades afetas ao objeto acordado, sendo o quantitativo e o valor da remuneração a ser paga definidos no Acordo de Resultados. Além das autonomias, há na legislação um mecanismo de premiação dosservidores.6 De forma a incentivar a adoção do instrumento, foi estabelecido,como contrapartida, que aos servidores dos órgãos e entidades acordados serãoconcedidos incentivos baseados em prêmio por produtividade. O prêmio porprodutividade será concedido para os servidores dos órgãos e entidades quelogrem a redução das despesas correntes de suas atividades ou o aumento daarrecadação de receitas, quando for o caso. A instituição pode, ainda, aplicaro recurso economizado no desenvolvimento de programas de qualidade eprodutividade, treinamento e desenvolvimento de pessoal, modernização,reaparelhamento e racionalização do serviço público. No entanto, a economiacom despesas correntes não poderá ser gerada pela redução da cobertura ouda qualidade dos serviços e atividades prestados, definidos no Acordo deResultados. Em linhas gerais, o valor do prêmio por produtividade a ser pago a cadaservidor será proporcional: (a) ao resultado obtido na Avaliação de DesempenhoIndividual; (b) aos dias de efetivo exercício das atribuições do cargo ou função; (c)
  • Parte 3 - 101a itens da composição remuneratória do cargo ou função exercida pelo servidor,na forma definida em regulamento. Para pagamento do prêmio é imprescindívelque o Acordo tenha sido avaliado satisfatoriamente, o que significa que oAcordado de Resultados obteve pontuação maior ou igual a 70% do total. Se por um lado a avaliação satisfatória possibilita o pagamento do prêmiopor produtividade, por outro, está prevista a punição do acordado que obtiverresultado insatisfatório na avaliação, ou seja, menor que 70%. A partir de duasavaliações insatisfatórias sucessivas, ou três intercaladas em cinco, ou quatrointercaladas em dez, o representante do acordado sofrerá censura pública coma divulgação no diário oficial do Estado e em outros meios de comunicação donão cumprimento do Acordo de Resultados. Além disso, o Acordo é suspenso,são canceladas as autonomias e indisponibilizados os recursos provenientes deeconomia com despesa corrente ou ampliação de receita. O resultado da avaliação institucional constitui também base para o cálculodo Adicional de Desempenho - ADE. O ADE foi regulamentado por meio doDecreto 43.671, de 04 de dezembro de 2003, e caracteriza-se por ser uma van-tagem pecuniária a ser concedida, mensalmente, aos servidores que estão emexercício na Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional e poderáatingir até 70% do vencimento básico do servidor. Ele será pago aos servidoresem substituição aos adicionais por tempo de serviço. No cálculo do ADE, 50%corresponde à pontuação obtida em função do resultado da avaliação de desem-penho do servidor; 40% corresponde à pontuação obtida em função do resultadoda avaliação institucional do órgão ou entidade de exercício do servidor e 10%corresponde à pontuação obtida em função da formação e do aperfeiçoamentoindividual do servidor.4. O Processo de Formulação, negociação, Celebração e Avaliação dos Acordos de Resultados A celebração do Acordo de Resultados pode se dar por adesão ou por indução.No primeiro caso, os órgãos e entidades manifestam seu interesse e iniciam oprocesso de elaboração sob a supervisão técnica da SEPLAG. No segundo caso,as organizações são induzidas a celebrar o Acordo e são selecionadas segundoa importância relativa para a realização dos projetos estruturadores de governo.Neste caso, recebem tratamento prioritário. A formulação começa com a definição dos resultados a serem alcançadospelo acordado, que deverão ser mensuráveis por meio de indicadores evalorados como metas. O instrumento adotado para a definição das metas éo do planejamento estratégico, feito com base nas orientações decorrentes da
  • 102 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISagenda estratégica de governo (expectativa de papel para o alcance dos objetivosprioritários de governo), nas orientações derivadas da política pública setorialrelacionada ao órgão, nas atribuições legais e elementos dos ambientes externoe interno que influenciam os mesmos. Para isto, o processo de formulação inclui as etapas de (a) construção da Ca-deia de Valor, (b) do Quadro de Indicadores e Metas e (c) do Plano de Ação. NoAnexo, a modo de ilustração, são apresentadas a Cadeia de Valor, o Quadro deIndicadores e Metas e o Plano de Ação do acordo celebrado entre a Secretariade Defesa Social e o Governador. A Cadeia de Valor, conforme ilustra a Figura 1, permite visualizar a organi-zação como uma cadeia de insumos que são processados para gerar produtosque, por sua vez, destinam-se à geração de impactos desejáveis para seu públicode interesse (beneficiários). Desta forma, o desempenho institucional será defi-nido por meio de indicadores para os quais serão estabelecidas metas a serematingidas. Os indicadores podem ser de: eficiência (indicam a relação entre oque foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma decustos ou produtividade na execução dos programas e ações); eficácia (indicama quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário); e efe-tividade (indicam o impacto desejado dos produtos sobre os seus usuários, ouseja, o grau de satisfação gerado ou, ainda, o valor agregado, a transformaçãoproduzida no contexto em geral). Como mensurar a Como mensurar a Como mensurar o impacto, INDICADORES DE relação entre quantidade e qualidade a diferença que isto faz para DESEMPENHO produtos e insumos? do que se entrega ao o bene ciário? bene ciário? DIMENSÕES DO EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE DESEMPENHO ORGANIZAÇÃO, PROGRAMA OU INSUMOS PROJETO PRODUTOS IMPACTOS NO (bens ou CONTEXTO serviços) -orçamento PROCESSOS - quadro de DE TRABALHO pessoal - parcerias - dados e informações Planos de Ação "coisas a fazer"FIGURA 1 - Cadeia de Valor Depois de construída a cadeia de valor, são selecionados os indicadoresque cubram, de forma abrangente, as áreas de resultados (macroprocessos)finalísticos da organização objeto do Acordo e reflitam, sempre que possível(em virtude da disponibilidade de dados, principalmente), as três dimensões do
  • Parte 3 - 103seu desempenho (eficiência, eficácia e efetividade). Não há um número fixo deindicadores (embora a maior parte das experiências situe-se entre 10 e 20), mas éessencial que os indicadores selecionados sejam significativos e representativos.Em seguida, é calculado o valor de referência atual (situação atual), fixadas asmetas e atribuídos os pesos. O Quadro abaixo ilustra esta etapa. QUADRO Indicadores e metas Resultados Finalísticos Áreas de Valor de Metas Previstas Resultados Indicador Peso Referência 2006 2007 200n Área 1 Área 2 Área 3 Área 4 Além dos resultados expressos no quadro de indicadores e metas, tambémé objeto de pactuação e avaliação um plano de ação contendo as medidasnecessárias ao alcance das metas, incluindo iniciativas de melhoria, visandoo fortalecimento institucional (capacitação, informatização etc.). Em paralelo,são identificadas as autonomias necessárias para a execução dos compromissosacordados. Em geral, a negociação do Acordo de Resultados se dá pari passu à suaformulação, a partir de um grupo formado por técnicos e dirigentes das partesenvolvidas (acordado, acordante e SEPLAG). Ainda assim, uma vez finalizadaa minuta, o mesmo é apresentado para a SEPLAG para aprovação pela Subse-cretaria de Planejamento e Orçamento, que irá avaliar o grau de aderência doinstrumento ao planejamento governamental, e pela Subsecretaria de Gestão, queirá avaliar as autonomias solicitadas e também a representatividade da missãode cada instituição nos indicadores e metas propostos. Concomitantemente, oAcordo deve ser formalmente aprovado pelo acordante, que, na verdade, é ocontratante de todo o instrumento. Vale ressaltar que a qualidade do Acordo
  • 104 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISdepende fundamentalmente do grau de envolvimento das partes interessadas.Um bom Acordo pressupõe clareza na definição da política, o estabelecimentode metas com realismo e desafio e liderança executiva, tanto na formulaçãocomo na implementação do instrumento. Após as aprovações, o Acordo de Resultados é celebrado e o acordante tem umprazo de 20 dias, contados de sua assinatura, para torná-lo público, por meio depublicação no órgão oficial do Estado do extrato contendo informações sucintassobre o objeto de pactuação, e divulgação na íntegra nos sítios eletrônicos detodos os signatários do Acordo, bem como no da SEPLAG. Em seguida à celebração do Acordo de Resultados, é necessária a formaçãode uma comissão que será responsável por seu acompanhamento e avaliação.Esta comissão é formada por um representante (a ser indicado pelo dirigentemáximo) do Acordante, de cada interveniente, quando houver, da Secretaria deEstado de Planejamento e Gestão - SEPLAG, do Acordado, além de um represen-tante dos servidores do Acordado, escolhido pelo seu dirigente máximo, apósapresentação de lista tríplice de candidatos, elaborada pelo órgão setorial deRecursos Humanos, dentre aqueles com conhecimento na área objeto do Acordo.A avaliação é feita conforme critérios pré-definidos no Acordo de Resultados,devendo ser, no mínimo, semestral. A comissão de acompanhamento e avaliação deverá: • acompanhar e avaliar os resultados alcançados pelo Acordado, consi- derando as metas e indicadores de desempenho previstos no Acordo de Resultados; • recomendar, com a devida justificativa, alterações no Acordo de Resultados, principalmente quando se tratar de necessidade de ali- nhamento de indicadores, metas e resultados, recursos orçamentários e financeiros; e • recomendar, com a devida justificativa, a revisão, a repactuação, a renovação, a suspensão ou a rescisão do Acordo de Resultados. Quando da avaliação serão verificados o grau de cumprimento do Quadrode Indicadores e Metas e dos Planos de Ação e Melhoria, que deverão constarcomo anexos do Acordo. Verificando, ainda, a execução do Acordo até o pre-sente (comparar o alcançado com o programado), o indicativo de alcance doprogramado no ponto de avaliação futuro, a pertinência das metas em qualquerhipótese (alcance ou não; bom indicativo ou não). A Comissão poderá ainda, sefor o caso, fazer auditoria de dados para checar a geração dos indicadores.
  • Parte 3 - 1055. Conclusão: estágio atual, avanços e lições aprendidas Os primeiros Acordos sofreram as consequências naturais do pioneirismo.Foram essenciais para vencer a resistência, mas foram construídos num contextode dificuldades e indefinições típicas deste estágio. A principal delas foi,sem dúvida, relativa à definição clara de resultados. A ausência da definiçãode diretrizes e mesmo da política pública setorial, a indefinição de papéisinstitucionais, a dificuldade de vinculação com a agenda estratégica de governo,atuação fragmentária e a ausência de uma cultura orientada a resultados sãoexemplos. Outras dificuldades percebidas foram na definição do que seriam osobjetos de avaliação e também na falta de dados históricos, que pudessem serutilizados como marco inicial para a modelagem dos indicadores e a pactuaçãode metas. A assimetria de informações entre os órgãos/entidades acordante,acordado e SEPLAG também representou importante limitação, depositando boaparte da possibilidade de melhoria da qualidade das pactuações no processo demonitoramento e avaliação. Um ponto que merece menção, no início do processo de implementaçãode Acordos de Resultados, foi o questionamento de algumas instituições sobrea possibilidade de utilização de autonomias. Não obstante estar previsto naConstituição Estadual em seu Artigo 14, §11, inciso V, logo perceberam queas autonomias poderiam ser de grande valia para a flexibilização da gestãoe começaram a levantar outras possibilidades onde a SEPLAG poderia estar“flexibilizando” as normas. O processo de implementação teve início em abril de 2004, quando o InstitutoEstadual de Florestas tomou a iniciativa de elaborar seu Acordo de Resultados.Nesta etapa, a SEPLAG ainda não havia concluído a metodologia e, desta for-ma, esta iniciativa funcionou como projeto piloto. Até o final de 2004, foramcelebrados seis Acordos, e a posição, em dezembro de 2005, é de dezesseis.7Além disso, alguns resultados já foram evidenciados, tais como: a melhoria dagestão nos órgãos com Acordos de Resultados celebrados, a maior facilidadedos dirigentes em obter informações sobre sua instituição e, para os servidores,o aumento de sua motivação devido, principalmente, à percepção do prêmiopor produtividade. A experiência vem demonstrando que o grande desafio dos acordos deresultados continua sendo a definição do que realmente são resultados da ins-tituição. A SEPLAG deverá concentrar seus esforços no sentido de aperfeiçoara experiência, visando a sua consolidação. Para isto, será necessário aumentaro envolvimento dos acordantes no processo. Nas instituições onde esse en-volvimento é mais tênue, verifica-se que não há uma cobrança para que osresultados sejam apresentados. Nas instituições onde o acordante está atuandoe cobrando diretamente o cumprimento do acordo, este é melhor elaborado e
  • 106 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISsuas metas são mais desafiadoras: investir na melhoria da qualidade dos Acordoscelebrados. Finalmente, resta o desafio de institucionalização do modelo. Atéaqui, o desafio era de natureza quantitativa: celebrar um número expressivovisando a disseminação do conceito. Agora, torna-se fundamental investir noaperfeiçoamento do modelo, principalmente no que se refere aos mecanismosde avaliação e na integração com os demais instrumentos adotados no âmbitodo Choque de Gestão.nOTAS1 A NGP é, segundo BARzELAy (2001), antes de tudo, um âmbito de debate, um diálogo profissional so- bre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública, envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários. Como tal, deve-se descartar a tentação de definições formais, concentrando-se o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráticos públicos.2 Governo Matricial, neste contexto, é definido como: “Modelo de gestão governamental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na definição e gerenciamento intensivo das redes de gover- nança constituídas pelos links/nós entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e a arquitetura governamental (organizações, sistemas e recursos) necessária à sua implementação.” Para maior aprofundamento ver: MARINI; MARTINS (2004).3 “Arquitetura governamental” é entendida como o conjunto de organizações, modelo de gestão e recursos associados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gestão orçamentária e financeira, gestão de pessoas e sistemas de informação.4 Documento produzido por um Grupo de Trabalho do Comitê Interministerial de Empresas Estatais orga- nizado pelo governo francês com o objetivo de melhorar a situação de suas empresas. Estas apresentavam sintomas de deterioração provocada pelo excesso de formalidades e controles por parte do poder central (Saravia, 2005).5 Desde então vem recebendo diversas denominações. Inicialmente contratos de plano e de programas nas aplicações pioneiras junto às empresas estatais e, mais recentemente, contratos de serviços nas entidades da administração direta (Centros de Responsabilidade).6 Objeto do Decreto Nº 43.674/2003.7 Os Acordos de Resultados celebrados podem ser verificados no endereço eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/ acordo_resultado.asp
  • Parte 3 - 107REFERÊnCIAS BARzELAy, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley: University of California Press, 2001. TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Brasília: ENAP, 2001. SARAVIA, Enrique. Contratos de gestão como forma inovadora de controle das organizações estatais. In: X CONGRESSO DEL CLAD, 2005. MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falcão. Um governo matricial: estruturas em rede para a geração de resultados de desenvolvimento. In: IX CONGRESSO DEL CLAD, 2004. SHEPHERD, Geoffrey. El desafio de la reforma administrativa en América Latina. Apresentado no III Congresso Internacional do CLAD, Madrid, 1998.
  • 108 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Movimentação de Equilíbrio do presos (matrícula ambiente de e transferência de segurança no presos) sistema prisional Otimização da ocupação de vaga, com distribuição Melhor adequada das vagas funcionamento do existentes sistema prisional Eventos de seleção, Maior qualificação treinamento e do servidor do formação do sistema prisional servidor do sistema prisional Redução do custo, resultante da menor rotatividade de mão de obraReforma e Construção, Redução do déficitProfissionalização reforma e de vagas no sistemado Sistema ampliação de prisionalPrisional unidades prisionais Melhoria no Manutenção de ambiente de infraestrutura de segurança da unidades prisionais organização, advinda da Estudo e pesquisa melhoria da de novas tecnolo- infraestrutura das gias, para melhoria unidades prisionais da infraestrutura das unidades do Redução do custo, sistema prisional advindo do uso de novas tecnologias e racionalização do espaço físico
  • Parte 3 - 109AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Atendimento Diminuição da Preso com maiores ao preso sob o tensão na unidade possibilidades de ponto de vista prisional com reintegração à biopsicossocial, consequente sociedade jurídico e melhoria na educacional segurança, Melhoria na inclusão reduzindo riscos de do egresso no Ocupação e rebelião e motim mercado de trabalho profissionalização do preso(atividades Redução do tempo Redução do grau de laborativas e de cumprimento reincidência criminal de capacitação de pena, em profissional) consequência Redução de da remissão por despesas, advinda da trabalho/estudo remição da pena Aumento do nível Aumento das de escolaridade do receitas diretas e preso indiretas, advindas da venda de Melhoria das produtos produzidos condições de saúde pelos presos, do preso contribuindo para a autossustentabilidade das unidades prisionais
  • 110 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Produtos Impactos interme- Impactos Resultados diários Escolta na Minimização de Melhoria no movimentação risco no trânsito ambiente de de presos de presos, com segurança para consequente os presos e para a redução no índice sociedade, durante de fugas as atividades de movimentação Atendimento às solicitações de transferência Atendimento aosReforma e direitos do presoProfissionalização Guarda interna Melhoria na Proteção dosdo Sistema Prisional e externa das proteção na presos, servidores unidades unidade prisional, e da comunidade prisionais com consequente redução dos riscos de fuga, motim e rebelião Manutenção da proteção interna e externa
  • Parte 3 - 111AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Admissão de Distribuição Melhor adolescentes adequada das vagas funcionamento existentes do sistema Otimização da socioeducativo ocupação de vaga Redução do número de adolescentes cumprindo medidas em cadeias públicasAtendimento a Escolta na Minimização de Melhoria naAdolescentes movimentação de risco no trânsito segurança paraautores de ato adolescentes de adolescentes, o adolescente einfracional com consequente para a sociedade, redução no índice durante as de fugas atividades de movimentação Atendimento às solicitações do Judiciário Atendimento aos direitos do adolescente
  • 112 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Eventos de seleção, Maior qualificação Melhor treinamento e do servidor funcionamento formação do do sistema do sistema servidor do sistema socioeducativo socioeducativo socioeducativo Redução do custo resultante da menor rotatividade de mão de obra Atendimento Aumento do grau Redução da jurídico, de escolaridade criminalidade pedagógico e do adolescente juvenilAtendimento a biopsicossocial custodiadoAdolescentes Egresso comautores de ato Ocupação e Diminuição da maioresinfracional profissionalização tensão na unidade possibilidades de do adolescente de atendimento reintegração à (atividades com consequente sociedade laborativas e melhoria na de capacitação segurança, Melhoria na profissional) reduzindo riscos de inclusão do egresso rebelião e motim no mercado de Atendimento e trabalho monitoramento de Melhoria das egressos do sistema condições de saúde do adolescente Revisão da medida aplicada ao adolescente
  • Parte 3 - 113AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Segurança e Manutenção da Melhor custódia do ordem e segurança funcionamento adolescente da unidade de do sistema atendimento socioeducativo Construção, Redução do déficit reforma e de vagas no sistemaRedução dos ampliação de riscos de rebelião, unidades de Maior segurança e tumulto, motim eAtendimento a atendimento melhores condições fugaAdolescentes das unidadesautores de ato Manutenção deinfracional infraestrutura de unidades de atendimento Estudo e pesquisa de novas tecnologias, para melhoria da infraestrutura das unidades do sistema socioeducativo
  • 114 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (continua) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Atendimento Inclusão dos jovens Consolidação multidisciplinar aos em programas de uma rede de jovens em risco sociais proteção social social Inserção dos jovens Incremento do Oficinas de cultura, em atividades de capital social da esporte e lazer lazer, esporte e comunidade cultura e mercado Encaminhamento de trabalho Redução da de jovens para inserção de jovens o mercado de Elaboração de no crime trabalho um diagnóstico qualitativo da Redução do Elaboração de um comunidade número de plano de segurança atendida homicídios nas local áreas atendidas Articulação comPrevenção o grupamento AproximaçãoSocial da especializado de do Estado com aCriminalidade policiais militares comunidade para o atendimento à comunidade envolvida Atendimento Acesso à Justiça jurídico à Solução ou comunidade minimização Mediação ou do conflito, encaminhamento evitando que ele de conflito se transforme em violência Disponibilização do acesso a serviços básicos (carteira identidade, nada consta, Copasa, Cemig etc.)
  • Parte 3 - 115AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL A) Cadeia de Valor (conclusão) Áreas de Impactos Produtos Impactos Resultados intermediários Monitoramento de Criação de opções Diminuição da penas alternativas alternativas ao impunidade na sistema prisional, execução de Encaminhamento por meio do penas alternativas do público-alvo cumprimento de em função do para programas pena em liberdade monitoramento da sociais pena Rede parceira Prestação de beneficiada Diminuição da serviço ou pena pela prestação demanda por vagas pecuniária para de serviço à no sistema prisional instituições sem comunidade e pena fins lucrativos no pecuniária Redução do custo município de execução penal Inclusão social do público-alvo em Diminuição doPrevenção programas sociais índice deSocial da reincidênciaCriminalidade criminal Atendimentos Egresso capacitado Diminuição jurídico, profissionalmente do índice de psicológico e social Implantação de reincidência ao egresso e sua cooperativas criminal família Egressos incluídos Melhoria das Cursos em programas de condições profissionalizantes geração de trabalho socioeconômicas e e renda afetivas na vida do Qualificação do egresso e de seus público-alvo na Reconstituição do familiares organização de papel social do in- cooperativas para divíduo, aumentan- inclusão produtiva do as possibilidades de sua reintegração à sociedade
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. 116 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 1. Índice de qualidade do sistema prisional Percentual de docu- - 75% 80% 85% 2 em custódia = percentual de documentos mentos conformes de segurança auditados que estão em con- formidade com o padrão 2. Taxa de fugas por transposição de barreira Fugas por 1.000 presos 2,89 2,65 2,41 2,41 3 por 1.000 presos v1 / v0 3. Taxa de rebeliões por c presos v1 / v0 Rebeliões por 1.000 0,24 0,12 0,12 0,12 2 presos 4. Índice de qualidade do sistema prisional Percentual de docu- - 50% 55% 60% 1 em atendimento = percentual de documen- mentos conformes tos de atendimento auditados que estão em conformidade com o padrão DO SISTEMA PRISIONAL 5. Percentual de presos que estudam = Percentual de presos 21,68% 25% 30% 35% 1 número de presos que estudam / total de REFORMA E PROFISSIONALIzAÇÃO presos x 100 6. Percentual de presos que trabalham = Percentual de presos 29,95% 32% 35% 38% 3 número de presos que trabalham / total de presos x 100
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 7. Percentual de vagas impedidas cujas celas Percentual de vagas 3,47% 2,77% 2,22% 1,99% 3 estão danificadas = número de vagas impe- impedidas didas no sistema prisional / total de vagas do sistema prisional x 100 8. Índice de uso de vagas em penitenciárias, Percentual de presos 94,1% 97,0% 97,0% 97,0% 3 PRISIONAL casas de albergado e hospitais = vagas ocu- REFORMA E DO SISTEMA padas / capacidade instalada x 100 9. Índice de adequação no uso de vagas em Percentual de presos 94,24% 95,1% 95,1% 95,1% 2 PROFISSIONALIzAÇÃO penitenciárias, casas de albergado e hospi- tais = presos em locais adequados / total de presos da SEDS x 100 Parte 3 - 117
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS 118 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Realiz. InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 10. Percentual de PIR’s (Programa Individuali- Percentual de PIR’s - 10% 15% 20% 1 zado de Ressocialização) em evolução número de PIR’s em evolução / número de presos com sentença transitado em julgado em penitenci- árias em junho/05 x 100 REFORMA E 11. Receitas diretas das oficinas de produção Reais (R$) 289.185,90 359.000,00 332.563,79 347.023,08 3 (receita diretamente arrecadada) PROFISSIONALIzAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL 12. Receitas indiretas das oficinas de Reais (R$) 5.429.499,90 5.972.449,89 6.243.924,89 6.515.399,88 3 produção 13. Percentual de policiais treinados de forma Percentual de policiais 6,06% 6,98% 10,76% 12,07% 1 integrada = número de policiais treinados de forma integrada / total de policiais x 100 14. Percentual de municípios que estão inse- Percentual de municí- 4,34% - 100% - 2 POLÍCIAS ridos na RISP (Região integrada de segurança pios DO SISTEMA) (INTEGRAÇÃO pública)
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 15. Percentual de unidades operacionais PM Percentual de unidades 0% 3,2% 6,0% 8,4% 3 e PC (Batalhão, Companhias, Delegacias com o REDS seccionais, distritais e especializadas) com o REDS (Registro de Eventos de Defesa Social) POLICIAS DO SISTEMA) implantado (INTEGRAÇÃO 16. Percentual de unidades operacionais Percentual de unidades 0% 2,4% 7,6% 12,9% 3 (Companhias, Delegacias distritais) com me- com IGESP todologia IGESP implementada 17. Número médio mensal de atendimentos Atendimentos 2.596 3.707 5.660 8.540 3 do programa Fica Vivo (referentes a todos os núcleos, inclusive aqueles a serem implan- tados) 18. Número absoluto de homicídios nas comu- Homicídios 89 85 80 75 1 nidades atendidas pelo programa Fica Vivo SOCIAL DA PREVENÇÃO 19. Número absoluto de atendimentos extra- Atendimentos 1.667 4.000 4.500 5.000 2 CRIMINALIDADE judiciais de casos de conflito Parte 3 - 119
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. 120 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 20. Índice de cumprimento de penas e medi- Percentual de penas/ 83% 85% 86% 90% 3 das alternativas = (número de penas e medi- medidas das alternativas cumpridas / número de penas e medidas alternativas encaminhadas) x 100 21. Percentual de egressos atendidos pelo Percentual de egressos 10,26% 13,38% 14,72% 15,61% 2 programa de reintegração social = (número de egressos atendidos / total de egressos liberados pelo sistema penitenciário em MG) x 100 CRIMINALIDADE 22. Percentual de jovens atendidos nas comu- Percentual de jovens - 7,61% 8% 10% 1 PREVENÇÃO SOCIAL DA nidades com o programa Fica Vivo = (número atendidos de jovens atendidos no programa Fica Vivo / total da população jovem das comunidades atendidas) x 100
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 23. Percentual de adolescentes egressos do Percentual de egressos 36,2% 38% 40% 42% 3 sistema socioeducativo atendidos = (número de egressos acompanhados ou assistidos / total de adolescentes egressos liberados do sistema socioeducativo) x 100 24. Percentual de adolescentes que estudam = Percentual de adoles- 95,1% 95,5% 95,5% 96% 3 (número de adolescentes que estudam / total centes de adolescentes) x 100 25. Percentual de adolescentes que participam Percentual de adoles- 15,7% 17% 20% 30% 3 de cursos de profissionalização = (número centes de adolescentes que participam de cursos de profissionalização na unidade / total de adoles- centes em medida de internação) x 100 AUTORES DE ATO INFRACIONAL 26. Número de vagas para internação provi- Adolescentes 88 128 168 208 2 ATENDIMENTO A ADOLESCENTES sória (todas as unidades) 27. Número de vagas em medida socioeducativa Adolescentes 353 393 433 508 2 de internação (todas as unidades) Parte 3 - 121
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (continua) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. 122 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 28. Índice de qualidade do sistema socioe- Percentual de documen- - 60% 65% 70% 1 ducativo em custódia = percentual de docu- tos conformes mentos de segurança auditados que estão em conformidade com o padrão 29. Índice de qualidade do sistema socioe- Percentual de documen- - 60% 65% 70% 1 ducativo em atendimento = percentual de tos conformes documentos de atendimento auditados que estão em conformidade com o padrão 30. Taxa de fugas por 1.000 adolescentes Fugas por 1.000 adoles- 75,63 75,63 60,00 50,00 2 v1/v0 centes 31. Taxa de rebeliões por 1.000 adolescentes Rebeliões por 1.000 ado- 4,20 4,20 4,20 4,20 2 v1/v0 lescentes AUTORES DE ATO INFRACIONAL ATENDIMENTO A ADOLESCENTES 32. Percentual de PIA’s (Programa Individuali- Percentual de PIA’s 66,6% 100% 100% 100% 3 zado de Atendimento) em evolução (número de PIA’s em evolução / número de adolescen- tes admitidos num período superior a 40 dias no centro) x 100
  • AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DEDEFESA SOCIAL B) Quadro de indicadores e metas (conclusão) ÁREAS DE RESULTADOS RESULTADO METAS Realiz. InDICADORES Unidade PESO Jan - Jun/05 2ºsem 1ºsem 2ºsem dez/05 jun/06 dez/06 33. Taxa mensal de crimes violentos por 100 crimes violentos / 100 46,44 (1º 44 40 36 3 mil habitantes em Minas Gerais mil habitantes trimestre) 34. Taxa mensal de homicídios por 100 mil homicídios / 100 mil 1,93 (1º 1,8 1,7 1,5 3 INDICADORES habitantes em Minas Gerais habitantes trimestre) GERAIS DA POLÍTICA Parte 3 - 123
  • 124 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL C) Planos de ação e de melhoria (continua) ÁREAS DE PLAnO DE AÇãO DE MELhORIA PRAZO RESULTADO Composição da equipe de atendimento jurídico em 100% das unidades prisionais (penitenciárias) (1 advogado para Abr/06 80-100 presos) Composição da equipe pedagógica em 100% das unidades Abr/06 prisionais (penitenciárias) (1 pedagogo por unidade) REFORMA E PROFISSIONALIzAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL Composição de equipes de saúde em 100% das unidades prisionais (penitenciárias) (7 profissionais, conforme portaria Abr/06 interministerial) Definição do modelo físico padrão de unidade prisional Mar/06 Implementação da padronização da jornada de trabalho dos Jan/06 agentes penitenciários Integração do sistema penitenciário ao Centro Integrado de Atendimento e Despacho - CIAD (pressupõe linha de dados Jun/06 e integração à rede de rádio) Implementação dos módulos do Infopen (trabalho, saúde, jurídico, educacional) (funcionamento em todas as unidades, Set/06 pressupõe linha de dados) Implantação da linha de dados em Uberlândia, Bicas, Juiz de Fora, Pará de Minas, Francisco Sá, Uberaba, Três Corações, Jul/06 Muriaé, Patrocínio, Vespasiano, Presídio de Neves e Supe- rintendência de Coordenação da Guarda Penitenciária Implementação da identificação biométrica em 100% das unidades (identificação datiloscópica e fotografia digitali- Ago/06 zada) Implementação de circuito fechado de TV nas unidades de Uberlândia, Bicas, Juiz de Fora, Pará de Minas, Francisco Dez/05 Sá (somente funcionamento interno) Implementação de circuito fechado de TV nas unidades Uberaba, Três Corações, Muriaé, Patrocínio, Vespasiano Mai/06 (somente funcionamento interno)
  • Parte 3 - 125AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL C) Planos de ação e de melhoria (continua) ÁREAS DE PLAnO DE AÇãO DE MELhORIA PRAZO RESULTADO Implantação de linha de dados e funcionamento do circuito fechado de TV com transmissão para central em BH de 06 outras unidades (Penitenciária Nelson Hungia, Penitenciária Dez/06 REFORMA E PROFISSIONALIzAÇÃO José Maria Alkimin, Penitenciária de Ipaba, Presídio Dutra Ladeira, Complexo Penitenciário Feminino Estevão Pinto, DO SISTEMA PRISIONAL Presídio Prof. Jacy de Assis, em Uberlândia) Treinamento de 100% dos servidores das unidades nos Jun/06 processos de trabalho padronizados (penitenciárias) carência para inclusão no indicador: 90 dias após inauguração Implementação do Centro de Custos (marco de conclusão: Jun/06 obtenção do valor real do custo do preso) Entrada em funcionamento de 04 penitenciárias (Uberaba, Fev/06 Três Corações, Muriaé, Patrocínio) Entrada em funcionamento de 02 presídios (Vespasiano, Mar/06 Ribeirão das Neves) Entrada em funcionamento de 05 unidades (Caratinga, Teófilo Dez/06 Otoni, João Pinheiro, Sete Lagoas, Coronel Fabriciano). Ampliação de 02 unidades (Uberlândia, Contagem) Mar/06 Implantação de linha de dados em 100% das unidades socioeducativas com velocidade mínima de 256kb ATENDIMENTO A ADOLESCENTES Dez/06 carência para inclusão no indicador = 90 dias após inauguração Entrada em funcionamento do CIA Governador Valadares Out/05 Entrada em funcionamento do CIA Montes Claros Nov/05 Entrada em funcionamento de 05 unidades de atendimento socioeducativo (Contagem/Betim, Uberlândia, Divinópolis, Dez/06 Juiz de Fora, Ipatinga) Entrada em funcionamento de 02 unidades de atendimento Fev/06 socioeducativo (CEMMAC, CEIP3) Treinamento de 100% dos servidores das unidades de ad- ministração direta nos processos de trabalho padronizados Jun/06 (internação)
  • 126 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISAnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL C) Planos de ação e de melhoria (continua) ÁREAS DE PLAnO DE AÇãO DE MELhORIA PRAZO RESULTADO Implementação do programa de atendimento ao egresso ATENDIMENTO A em 04 municípios (Uberlândia, Uberaba, Governador Set/06 ADOLESCENTES Valadares, Montes Claros) 3 meses Implementação do sistema de informação dos após adolescentes (SIPIA) em 100% das unidades linha carência para inclusão no indicador = 90 dias após instala- inauguração da Funcionamento de 17 núcleos de prevenção à criminalidade Dez/05 PREVENÇÃO Núcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos Criação e funcionamento de sistema de monitoramento Dez/05 do número de jovens atendidos do Programa Fica Vivo Funcionamento de 24 núcleos de prevenção social à criminalidade Dez/06 Núcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos Definição das circunscrições territoriais integradas referen- tes a AISP’s e ACISP’s na RMBH, em Uberlândia, Ube- INTEGRAÇÃO DAS ORGANIzAÇÕES Jun/06 raba, Juiz de Fora e Montes Claros (marco de conclusão: SISTEMA DE DEFESA SOCIAL) POLÍCIAS (INTEGRAÇÃO DO publicação da resolução) Implementação da unidade física integrada da AISP3 de Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da Mar/06 unidade física) Implementação da unidade física integrada da RISP de Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da Dez/05 unidade física) Definição das Diretrizes Integradas de Ações e Operações Nov/05 DIAO (marco de conclusão: publicação do documento) Implementação do REDS (Registro de Eventos de Defesa Social) na RMBH (marco de conclusão: distribuição de Dez/06 computadores, softwares, treinamento de pessoal e dispo- nibilização de linha de dados)
  • Parte 3 - 127AnEXO ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DOESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL C) Planos de ação e de melhoria (conclusão) ÁREAS DE PLAnO DE AÇãO DE MELhORIA PRAZO RESULTADO Implementação do CAD (Controle de Atendimento e Des- Set/06 pacho) de Polícia na RMBH Implementação da integração do SIP, SISCON e INFOPEN INTEGRAÇÃO DAS ORGANIzAÇÕES (marco de conclusão: exportação automática das decisões Dez/06 SISTEMA DE DEFESA SOCIAL) POLÍCIAS (INTEGRAÇÃO DO judiciais para o SIP) Implementação de um sistema de monitoramento da produ- Dez/05 tividade das corregedorias do sistema de defesa social Implantação da infraestrutura básica de 03 unidades regio- nais do CIAD (Juiz de Fora, Uberlândia, Uberaba) (marco de Set/06 conclusão: prédio construído ou reformado e equipamentos adquiridos) Implementação do GISP (Gabinete integrado de Segurança Pública) Nov/05 (marco de conclusão: funcionamento do grupo de inteli- gência) Implementação do CINDS (Centro integrado de informações de Defesa Social) (marco de conclusão: funcionamento da Set/06 análise criminal integrada)
  • CAPÍTULO 7 Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP Carolina Lemos Adriana Barbosa Felipe Rocha Flávio Alcoforado Este capítulo tem como objetivo demonstrar a experiência do Estadode Minas Gerais e sua relação com as Organizações da Sociedade Civil deInteresse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria entre o Estado ea sociedade civil organizada, pautada na contratualização de resultados comentes de cooperação.1 A primeira parte apresenta o contexto em que emerge omodelo de OSCIP. A segunda descreve o que é OSCIP e quais são as principaiscaracterísticas do modelo em Minas Gerais. A terceira parte relata a experiênciade implementação do modelo, que engloba a formulação do processo dequalificação e a apresentação dos primeiros Termos de Parceria celebrados. Aquarta parte trata dos principais problemas enfrentados na implementação domodelo. A quinta trata das vantagens que já podem ser percebidas da execuçãodos primeiros Termos de Parceria. A sexta e última parte conclui, abordandoquais são os desafios que se vislumbram no aperfeiçoamento do modelo.1. O Contexto e a Concepção do Modelo A ampliação da atuação da sociedade civil organizada é uma característicados processos contemporâneos de reordenamento de funções entre as esferas
  • 130 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISclássicas do Estado e do mercado. Por seu turno, a proliferação de formas deatuação conjunta entre entidades estatais, econômicas e comunitárias está no bojodo Estado-rede, fenômeno assim definido por Castells (1998): o Estado-rede se caracteriza pelo compartilhamento da autoridade (a capacidade institucional de impor uma decisão) no âmbito de uma rede de instituições. Uma rede, por definição, não possui centro, senão nós de diferentes dimensões e com relações internodais que são frequentemente assimétricas. Mas, em termos finais, todos os nós são necessários para a existência da rede. Assim, o Estado-nação se articula cotidianamente na tomada de decisões com instituições supranacionais de distintos tipos e em distintos âmbitos […]. Mas também funcionam nessa mesma rede insti- tuições regionais e locais [e...], cada vez mais, organizações não governamentais (ou neogovernamentais, porque fundamentalmente trabalham com e a partir dos governos) se conectam com esta rede interinstitucional, feita tanto de negociação como de decisão, de compromisso quanto de autoridade, de informação quanto de estratégia. Este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relações entre o global, o nacional e o local, a eco- nomia, a sociedade e a política, na era da informação. Modelos de parceria entre Estado e sociedade civil não são propriamenteuma novidade no Brasil. Inovadora tem sido a emergência de formas de parceriabaseadas em resultados e sujeitas a abrangente controle (por parte do Estado eda própria sociedade), mediante qualificações específicas. Desde as históricasSantas Casas e uma infinidade de outros entes de cooperação (fundações eassociações, na sua maioria) parceirizadas ao Estado por meio de convênios, aosserviços sociais autônomos, recentemente foram propostos os modelos de OSe OSCIP. O modelo de Organização Social, proposto pelo Governo Federal noPlano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995, buscavapromover a publicização, entendida como a transferência para o Terceiro Setorde atividades não exclusivas de Estado,2 estabelecendo-se um sistema de parceriaentre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Tal proposta sematerializou posteriormente na Lei Federal n° 9.637/98. Em paralelo, a atuação cada vez mais expressiva do Terceiro Setor fortaleceuo debate acerca do aparato normativo que regula a relação entre o Estado e asorganizações da sociedade civil, culminando com a promulgação da Lei Federalnº 9.790/99, que cria o título de Organização da Sociedade Civil de InteressePúblico - OSCIP, concedido pelo Governo Federal, considerado o “marco legaldo Terceiro Setor”. Partindo dos modelos de OS e OSCIP federais, diversos Estados brasileirosbuscaram regulamentar a relação com o Terceiro Setor, segundo as necessida-des e características próprias de suas políticas públicas. A maioria dos modelosestaduais de parceria implementados, comprovada por uma extensa lista delegislações próprias, foi concebida à semelhança das OSs federais.
  • Parte 3 - 131 A opção pela utilização da parceria com a sociedade civil para a execu-ção de serviços sociais em Minas Gerais foi concebida no Plano de Governo2003/2006 - Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, quando, pelaprimeira vez, foram apresentadas as inovações gerenciais propostas pelo projetoestruturador “Choque de Gestão”. Nesse contexto, a revisão do marco legal paraa implementação de políticas sociais e aprimoramento da prestação de serviços,representada pelo modelo de OSCIP, é considerada uma opção estratégica quepossibilita a ampliação da proximidade e da formação de alianças com a socie-dade civil organizada. Além disso, diversos serviços sociais já prestados pelo Estado, quandosão executados dentro das estruturas estatais dos órgãos públicos, carecemde agilidade e flexibilidade de gestão, incidindo em um real prejuízo para apopulação em relação à quantidade e qualidade do serviço público e, muitasvezes, até restringindo o atendimento à demanda existente. O Estado deve focar seu papel em funções estratégicas de elaboração,definição de políticas e fiscalização. Os serviços sociais não precisam serexecutados por organizações estatais, que, em geral, têm pouca flexibilidadee são mais burocratizadas, principalmente em virtude de ter que se utilizarobrigatoriamente de regras rígidas que preveem ritos muitas vezes extensos edemorados para a sua gestão (Brasil, 1997). Dessa forma, optou-se pela criação de uma legislação própria, que ocorreupor meio da Lei Estadual nº 14.870 de 16 de dezembro de 2003, instituindo omodelo OSCIP estadual. A principal justificativa para essa opção é a peculiaridadedo modelo proposto, que, de natureza híbrida, une as características de gestãodas OSs aos aspectos de fomento das OSCIPs, ampliando as possibilidadesde utilização do modelo, de maneira a atender, com um só instrumento, anecessidade de descentralização e flexibilização do Estado e as demandas defomento a projetos específicos do Terceiro Setor. A Lei de OSCIP mineira possibilita que a Administração Pública utilize oinstrumento do Termo de Parceria, tanto para relações com organizações quepassem a assumir a execução de serviços sociais que já eram realizados peloEstado, como para a execução de projetos de curta duração ou, mesmo, para adefesa de direitos e interesses difusos (sem que isto implique em prestação deserviços transferidos ou não do Estado, situação na qual a condição de OSCIPreveste-se do caráter de titularidade mais avançada que as antigas titularidades deutilidade pública). No primeiro caso, da transferência de serviços de relevânciapública do Estado para o Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo de OS; nosdois outros casos, da prestação de serviços de relevância pública por iniciativaprópria ou de titularidade ordenadora da atuação do Terceiro Setor, assemelha-seao modelo OSCIP federal.
  • 132 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O Projeto de Lei que deu origem a Lei nº 14.870/2003 foi elaborado no iníciodo Governo, com base na legislação federal correlata e na Lei de OSCIP vigenteno Acre desde 2002. Feitas as adaptações necessárias, o PL 08/2003 foi enviadopara a Assembleia Legislativa do Estado, tendo sido aprovado em dezembro de2003. A regulamentação veio com o Decreto nº 43.749, de 12 de fevereiro de2004, o qual detalhou o processo de qualificação; os procedimentos que prece-dem à celebração do Termo de Parceria; o processo de avaliação e fiscalizaçãodo Termo de Parceria; os principais instrumentos de fomento às OSCIP; além dedetalhar o processo seletivo, denominado concurso de projetos, que é opcional,para a escolha de uma OSCIP para celebração do Termo de Parceria. Após a publicação do Decreto, a Secretaria de Estado de Planejamento eGestão - SEPLAG editou duas resoluções, com o objetivo de esclarecer pontos dalegislação que suscitavam dúvidas, que abarcaram especificidades do processode qualificação e do processo de celebração dos Termos de Parceria.2. O que é OSCIP? OSCIP, ou Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, é um títuloconcedido, sem fins lucrativos, a pessoas jurídicas de direito privado que tenhama intenção de, eventualmente, firmar parceria com o Estado para a execução deserviços públicos não exclusivos do Estado. A partir da qualificação, a organizaçãopassa a ser considerada uma OSCIP. A SEPLAG é o órgão estatal responsável por essa qualificação no Estado deMinas Gerais. Para obtê-la, a entidade deve apresentar vários documentos e ter oseu estatuto adequado aos requisitos estabelecidos na Lei Estadual nº 14.870/03.Portanto, a qualificação como OSCIP é um ato administrativo vinculado, bastandoo atendimento aos requisitos da legislação. As OSCIPs, entidades privadas sem fins lucrativos, integrantes do TerceiroSetor,3 são constituídas sob a forma jurídica de Associação ou Fundação, masforam chamadas a atuar como colaboradoras do Estado na implementação depolíticas públicas e na prestação de serviços sociais à população, por meio deuma parceria firmada com o Estado através do instrumento denominado “Termode Parceria” definido a seguir. A qualificação como OSCIP pode ser concedida a qualquer entidade doTerceiro Setor que atenda aos requisitos legais específicos e que tenham, comoobjeto social, alguma das seguintes áreas de atuação: • Assistência social • Cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico
  • Parte 3 - 133 • Educação gratuita • Saúde gratuita • Segurança alimentar e nutricional • Defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de recursos hídricos e desenvolvimento sustentável • Trabalho voluntário • Desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza • Experimentação não lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito • Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita • Defesa da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da de- mocracia e de outros valores universais • Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos • Fomento do esporte amador É importante destacar que somente as organizações do Terceiro Setor consti-tuídas sob a forma de Associação e Fundação podem se qualificar como OSCIP,atendidos os demais requisitos legais quanto à documentação e ao estatuto social.Além disso, existem vedações a algumas organizações para a qualificação comoOSCIP, expressa da Lei nº 14.870/03, que são: • A sociedade comercial • O sindicato, a associação de classe ou representativa de categoria profissional • A instituição religiosa ou voltada para a disseminação de credo, culto ou prática devocional e confessional • A organização partidária e assemelhada e suas fundações • A entidade de benefício mútuo destinada a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios • A entidade ou empresa que comercialize plano de saúde e assemelhados
  • 134 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • A instituição hospitalar privada não gratuita e sua mantenedora • A escola privada dedicada ao ensino formal não gratuito e sua man- tenedora • A cooperativa • A fundação pública • A organização creditícia a que se refere o art. 192 da Constituição da República, que tenha qualquer vinculação com o sistema financeiro nacional • A entidade desportiva e recreativa dotada de fim empresarial É importante deixar claro que a OSCIP não recebe delegação do Poder Públicopara a prestação de serviços, pois executa um determinado serviço planejadoe definido pelo Estado. O Estado não deixa de ser o responsável pelo serviçoperante a população, pois a OSCIP é uma parceira na execução. Deste modo,a entidade privada, sem fins lucrativos, atua de modo complementar ou suple-mentar aos serviços prestados ou definidos pelo Poder Público, por meio darealização de projetos, programas e planos de ações, ou por meio da prestaçãode serviços sociais. Além disso, toda a avaliação do serviço prestado pela OSCIP é monitoradopermanentemente por uma comissão do órgão estatal parceiro, no caso, o órgãopúblico que contrata os serviços da OSCIP através do Termo de Parceria. Essacomissão de avaliação tem por objetivo acompanhar o desempenho da organi-zação, baseando-se nos indicadores de gestão, qualidade e produtividade, quesão previstos no Termo de Parceria estabelecido pela Administração Públicacom a organização. Através do Termo de Parceria, o Estado transfere recursos para a OSCIPexecutar os serviços que anteriormente eram por ele prestados, ou que eleplanejava executar. Além disso, em alguns casos específicos, a organização seobriga a captar mais recursos no mercado a fim de ampliar a oferta dos serviçosà população. Esses recursos podem ser captados através de venda de bilheteria,projetos culturais com incentivos fiscais, doações ou mesmo contribuições deassociados e empresas, dentre outras fontes (Brasil, 1997). Além da transferência de recursos orçamentários para o fomento a atividades,através do estabelecimento de Termo de Parceria, permite-se a cessão de bense servidores públicos para atuação nas entidades parceiras, o que o diferenciado modelo de OSCIP federal. A qualificação como OSCIP, por ser um ato vinculado, depende especialmenteda conformidade da documentação apresentada pelas entidades às exigênciaslegais e, por esse motivo, é um procedimento bastante simples e ágil.
  • Parte 3 - 1353. O Termo de Parceria O Termo de Parceria é a materialização do vínculo de parceria e cooperaçãoentre o Estado e a OSCIP para o fomento e a execução de atividades e serviçosde interesse público. A percepção da parceria como recurso que agrega valor àsações públicas contribui para um entendimento de que a maior participação deentidades do Terceiro Setor não pressupõe haver menos Estado. Até porque oEstado não deixa a atividade, apenas muda de papel, passando de executor paraformulador e fomentador da política pública. Apenas a execução dos serviçosé parceirizada com a OSCIP. A grande vantagem do Termo de Parceria como instrumento formalizador darelação entre o Estado e a OSCIP é a mudança de foco que se traz. Passa-se deum controle a priori, típico da burocracia estatal, para um controle a posteriori.Além disso, o foco do controle deixa de ser o processo e passa para os resultados.Assim, a organização parceira obriga-se a trabalhar com metas e indicadores dedesempenho que irão nortear a sua ação, enquanto o Estado, através do órgãoEstatal Parceiro, formulador da política pública, passa a acompanhar, monitorar efiscalizar a execução do Programa de Trabalho constante do Termo de Parceira.O Termo de Parceria é, portanto, o instrumento no qual são discriminados metase resultados a serem atingidos, objetivando sua realização de maneira efetiva,transparente e com maior controle social. A definição dos resultados a serem objeto do Termo de Parceria utiliza amesma metodologia da definição de resultados dos Acordos de Resultado (vejacapítulo anterior): parte-se da Cadeia de Valor para a construção do Quadro deIndicadores e Metas e, posteriormente, elaboração do Plano de Ação. Analo-gamente aos AR, o quadro de indicadores e metas devem conter um conjuntominimamente significativo de indicadores que cubra, de forma abrangente, asáreas de resultado nas três dimensões do seu desempenho (eficiência, eficáciae efetividade). Em geral, a demanda pela parceirização tem surgido dentro das própriasorganizações estatais que, muitas vezes, carecem de capacidade instalada paraexecutar determinadas atividades ou mesmo ampliar as que já são executadas pelamáquina estatal. Entretanto, a proposição da celebração do Termo de Parceriapode ser uma iniciativa das próprias entidades do Terceiro Setor que vierem aprocurar um órgão público relacionado com sua área de atuação e ofereceremum projeto, um programa ou o desenvolvimento de uma atividade específica,cabendo ao órgão público aceitar ou não a proposta, já que a celebração doTermo de Parceria é uma decisão do administrador público. O órgão estatal que deseje celebrar Termo de Parceria deverá certificar-se daidoneidade da entidade, sendo, portanto, de suma importância para resguardar
  • 136 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISa Administração Pública todas as verificações documentais já cabíveis quandoda formulação de qualquer contrato com uma instituição de natureza privada(certidão negativa de débitos junto ao INSS, Receita Federal, FGTS etc.). A negociação do Termo de Parceria tem início após a seleção da OSCIPque poderá ser por meio de livre escolha, diretamente pelo órgão público,utilizando-se da discricionariedade do administrador, ou por meio de umconcurso de projetos em que as OSCIPs apresentam suas propostas, sendoque a mais vantajosa para o Estado será escolhida. No caso do concurso deprojetos, o resultado vincula a escolha do administrador. A negociação doTermo de Parceria é feita com a colaboração direta da SEPLAG, que auxilia osórgãos públicos na definição dos resultados a serem obtidos com a parceria.São eleitos indicadores de desempenho representativos das atividades a seremdesenvolvidas pela OSCIP e metas a serem cumpridas, além de ações que sãoobjeto de acompanhamento durante todo o processo. O órgão Estatal Parceirotambém passa a ter obrigações com a celebração do Termo de Parceria, quepodem ir desde a cessão de bens até a viabilização de determinadas condições,além da contraparte financeira, prevista como desembolso. O cronograma dedesembolso financeiro também é peça fundamental do Termo de Parceria,tendo em vista que permite a visualização do montante de recursos públicosque estão destinados àquele Termo específico. Vale ressaltar que, em algumassituações de parceria, dependendo da natureza da atividade a ser executada pelaOSCIP, poderá haver metas de captação financeira por parte da própria OSCIP,cujo montante passa a integrar o orçamento da entidade para a realização dasatividades do Termo de Parceria. Após a etapa de negociação, o Termo de Parceria deve ser apresentado parao Conselho de Políticas Públicas da área de atuação relativa ao objeto do ter-mo, que terá função opinativa sobre o mesmo e, posteriormente, à Câmara deCoordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, para aprovação. Casoo termo seja aprovado, uma minuta do mesmo deve ser publicada no diáriooficial do Estado, visando dar maior publicidade e transparência, inerentes aoinstrumento. Em seguida, o Termo de Parceria é celebrado, ficando bem deli-mitado o objeto da parceria, o programa de trabalho, a vigência, as obrigaçõesdas partes, a forma de monitoramento e avaliação e demais cláusulas que sefaçam necessárias. A partir de então, o órgão público passa a ser chamado deórgão estatal parceiro. O acompanhamento, o monitoramento e a fiscalização da atuação da OSCIP,na execução do Termo de Parceria, são focados em seus resultados finalísticospor meio da verificação das metas previstas no termo, levando-se em conta oscritérios de avaliação de desempenho previstos no programa de trabalho. Aentidade parceira deve atender aos princípios constitucionais da legalidade, daimpessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razo-abilidade e da eficiência na aplicação de recursos provenientes do Termo deParceria.
  • Parte 3 - 137 O controle é realizado por uma Comissão de Avaliação, que passa a realizarinspeções e avaliações periódicas, emitindo relatórios analíticos, que devem serencaminhados ao órgão estatal parceiro e ao Conselho de Política Pública daárea da atividade fomentada, os quais também são responsáveis pelo acompa-nhamento e fiscalização da execução do objeto do Termo de Parceria. A lei de OSCIP mineira preocupou-se, também, em salvaguardar o Estado nocaso de descumprimento do Termo de Parceria pela OSCIP, ou mesmo no casode serem constatadas irregularidades ou ilegalidades na utilização de recursosou bens de origem pública. Neste caso, o órgão estatal parceiro e o Conselho dePolítica Pública deverão dar ciência do fato ao Tribunal de Contas do Estado deMinas Gerais e ao Ministério Público, devendo os responsáveis pela fiscalizaçãorepresentar ao Ministério Público e à Advocacia-Geral do Estado, para requererao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade epessoas envolvidas, além de outras medidas legais cabíveis. No caso eventual da organização dispor de forma irregular dos recursos pú-blicos que lhe foram destinados, incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhistaou descumprir a legislação pertinente, sua qualificação poderá ser cancelada,sendo partes legítimas para requerer, judicial ou administrativamente, a perda daqualificação da entidade o cidadão, o partido político, a associação ou entidadesindical, se amparados por evidência de erro ou fraude, vedado o anonimatoe respeitadas as prerrogativas do Ministério Público. Para viabilizar este instru-mento, a SEPLAG permitirá, mediante requerimento do interessado, acesso atodas as informações pertinentes às OSCIPs. Sendo o Termo de Parceria o principal instrumento que define a relação deparceria entre o Estado e a OSCIP para a execução dos serviços públicos de-finidos, é importante ressaltar, mais uma vez, que o foco da atividade estatal,desempenhada através do órgão estatal parceiro, é a formulação das políticaspúblicas que serão executadas pela OSCIP e as atividades de acompanhamento,monitoramento e avaliação do Termo de Parceria. Essas atividades de moni-toramento e avaliação devem estar focadas nas metas finalísticas da atividadeparceirizada. Ou seja, o Estado define o que será feito, em que medida e comque qualidade, enquanto a OSCIP é quem definirá o “como será feito”, ou seja,a operacionalização. Apesar de se focar na avaliação dos resultados, o Estado não pode se furtarde averiguar a correta aplicação dos recursos repassados à OSCIP, por meiodo Termo de Parceria, na operacionalização das atividades desenvolvidas.Isso quer dizer que a OSCIP terá regras próprias para a utilização dos recursospúblicos a ela transferidos e cedidos, respeitados os princípios legais. Não seaplicam, portanto, as leis gerais que regem os procedimentos e operações daAdministração Pública, como a Lei de Licitações, regras de contratação de pes-soal, processo administrativo etc. Levando-se em conta todas essas premissas, o
  • 138 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIScontrole interno do Poder Executivo e o Tribunal de Contas do Estado poderãorealizar fiscalizações na OSCIP.4. Implementação do Modelo4.1. qualificações As primeiras demandas por qualificação aconteceram em março de 2004,parte significativa delas por estímulo de órgãos e entidades do Estado, que,timidamente, começavam a conhecer as vantagens da utilização de termos deparceria. Sendo a qualificação de entidades como OSCIP um ato estritamente vinculadoao atendimento dos requisitos da legislação estadual, conforme dito anteriormente,no início, o número de requerimentos indeferidos foi significativo. Para cadaqualificação efetivada, ocorria cerca de três indeferimentos, em decorrência, emprimeiro lugar, da ausência de cláusulas estatutárias obrigatórias nos estatutosdas entidades que solicitaram a qualificação. Visando tentar reduzir o número de indeferimentos iniciais, que poderiarepresentar um desestímulo à busca do título pelas entidades, podendo vir adesestimular a procura pelo título, em outubro de 2004 o fluxo do processo dequalificação foi alterado. Instituiu-se a pré-análise estatutária, feita pela própriaSEPLAG, na qual as necessidades de alteração de cada estatuto para adequa-ção à legislação são apontadas previamente, cabendo às entidades proceder àalteração, para, depois, requerer o título. Esse procedimento reduziu, de formaconsiderável, o número de indeferimentos, tornando o processo de qualificaçãomais ágil e eficiente. Até o final de 2005, 59 entidades foram qualificadas, com os mais diferentesperfis, mas principalmente entidades ligadas às áreas de assistência social, saúde,meio ambiente e cultura.4.2. Celebração de Termos de Parceria O primeiro Termo de Parceria do Estado foi celebrado em junho de 2005,entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes - SEDESE ea OSCIP Organização para Educação e Extensão da Cidadania - ECO, tendo
  • Parte 3 - 139como objeto a implantação de uma unidade produtiva de papel reciclado paraa capacitação da comunidade da região onde está sediada e de detentos de umadas unidades prisionais do Estado. Em seguida, foi celebrado o Termo entre a Secretaria de Estado de DefesaSocial - SEDS e a OSCIP ELO – Inclusão e Cidadania, tendo como objetoo desenvolvimento, em conjunto com a Superintendência de Prevenção àCriminalidade – SPEC, da Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS, deações relativas à prevenção social da criminalidade e da violência, por meioda implantação, desenvolvimento e consolidação de Núcleos de Prevenção àCriminalidade – NPC. O terceiro Termo de Parceria foi celebrado entre a Fundação Rural-Mineirae a OSCIP Associação Mineira de Promoção de Entidades de Interesse Social –AMEIS, tendo como objeto a elaboração da “Agenda 21” nos municípios de SãoRoque de Minas e Vargem Bonita, como referência na revitalização da Baciado Rio São Francisco. O quarto Termo foi celebrado entre a SEDESE e a OSCIP Humanizarte, tendocomo objeto o desenvolvimento de ações relativas à melhoria do desporto educa-cional e de rendimento, por meio da implantação do Programa Minas Olímpica,visando, principalmente, o aperfeiçoamento do ensino esportivo no Estado deMinas Gerais, o apoio e aperfeiçoamento da prática esportiva de rendimento, ea formação e apoio a atletas paraolímpicos. O quinto Termo foi celebrado entre a Fundação TV Minas e a OSCIP Associa-ção de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais – ADTV, tendo comoobjeto o fomento, execução e promoção de atividades culturais, educativas einformativas por meio da produção e veiculação de radiodifusão. O sexto e último Termo de Parceria celebrado até dezembro de 2005 foi entrea Fundação Clóvis Salgado e a OSCIP Instituto Cultural Sergio Magnani – ICSMe tem como objeto a promoção e divulgação das atividades culturais do Estadode Minas Gerais. Além da gestão do Espaço Marzagão. O perfil das parcerias ocorridas até agora demonstra as inúmeras possibili-dades e utilidades do modelo de OSCIP em Minas Gerais. As quatro primeirasreferem-se à execução de projetos, calculados para curta duração, cujas açõesestão previstas em Projetos Estruturadores mencionados no cap. 3, enquantoas duas últimas são para a execução de serviços sociais anteriormente realiza-dos diretamente pelo Estado. A duração dos termos e o montante de recursoscontemplados variam de acordo com o objeto, e constam no corpo de cadadocumento.4 No caso das parcerias com uma OSCIP que passe a executar serviços perma-nentes que eram prestados pelo Estado, deve-se prestar atenção na contemplaçãode “ações estruturantes” no Termo de Parceria, já que para estas deve existir umaestrutura e capacidade compatível com os serviços parceirizados.
  • 140 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A diretriz é buscar, ao máximo, construir instrumentos que garantam o bomuso dos recursos públicos, ao mesmo tempo em que permitam flexibilidade eagilidade às OSCIPs para que elas possam se desdobrar na busca das melhoresopções para a prestação dos serviços à sociedade. Os resultados dos primeirosTermos de Parceria, tanto em termos de serviços prestados quanto em termos deeconomia de recursos, são essenciais para gerar confiança no modelo.5. Problemas Ainda que o modelo de OSCIP traga inovações significativas na gestão deserviços públicos, disponibilizando os serviços sociais e canais de representaçãode interesses à sociedade de maneira mais eficiente, alguns problemas surgidos aolongo do processo de implantação já podem ser identificados, fruto, sobretudo,de seu ineditismo e das significativas mudanças que ele propõe. O primeiro dos problemas que merece destaque é o desconhecimento, tantopor parte dos órgãos e entidades do Estado quanto por parte das instituições doTerceiro Setor, dos mecanismos ideais de funcionamento do modelo. Por se tratarde um modelo ainda recente, mesmo em âmbito federal, parte do Poder Públicodemonstra receio em utilizá-lo, pois desconhece a sua lógica de funcionamento,os procedimentos para a celebração de um Termo de Parceria, as potencialidadesdo modelo e teme, sobretudo, o formato de controle proposto. A questão do desconhecimento é agravada pela resistência à mudança. Por serum modelo que tem como característica principal a flexibilidade e a autonomiada OSCIP na execução da política pública, pactuada com o Estado, e na gestãodos recursos recebidos, com o monitoramento e controle principalmente sobreos resultados disponibilizados para a sociedade, busca-se romper a culturaprocessualística, burocrática e de controle dos meios, existente na AdministraçãoPública. Essa iniciativa, no entanto, é alvo de resistências culturais, corporativistase mesmo de interpretação jurídica, muito grandes. Quando o modelo propõe que se coloquem os resultados como “objetoprincipal” da ação pública voltada para o atendimento da sociedade, sendoo controle processual “servo” deste resultado, por mais lógico que isso possaparecer, emerge uma resistência jurídica e cultural significativa. Isto devido,principalmente, ao fato de haver um histórico de desconfiança da AdministraçãoPública e do Administrador Público por parte da sociedade. Evoluiu-se, portanto,no sentido de regulamentar ao máximo a ação do administrador. A cultura deprivilegiar os procedimentos em lugar dos resultados ainda perdura. Vale ressaltar que o controle dos processos e as normas que buscam a inte-gridade dos recursos públicos são de extrema importância, mas jamais devem
  • Parte 3 - 141figurar como o ponto central em uma política pública, mas, sim, servindo a queo Estado consiga retornar à sociedade, de maneira tempestiva, eficiente e efetiva,os tributos pagos pelos cidadãos. Com a mudança de foco, nenhum dirigente deserviço público poderá passar quatro anos de governo sem apresentar resultados,utilizando-se do cargo para fins de status ou de auferir benefícios pessoais. Acreditando que a resistência ocorra, em grande parte, motivada pelodesconhecimento do modelo OSCIP, a estratégia para a solução destas questõesestá na ampliação da divulgação e na efetiva formação, dentro do próprio PoderPúblico, de quadros multiplicadores, conscientes da potencialidade que tem omodelo, principalmente na execução de políticas públicas da área social. Alémdisso, a partir das primeiras experiências, uma segunda estratégia para a soluçãode problemas apresentados é a promoção de cursos e workshops em que seincentive o debate e o levantamento dos pontos nos quais o modelo precisa seraperfeiçoado. É muito importante que a Administração Pública forme quadros aptos aatuarem com o novo modelo de Estado, que vem se desenhando em muitospaíses desde a década passada. As áreas de formulação de políticas públicasprecisam de especialistas nos assuntos a elas relacionados e as atividadesde acompanhamento, monitoramento e avaliação precisa de generalistasconhecedores da administração pública e dos novos modelos de gestão. O aspecto da necessária mudança cultural vem sendo abordado por meio daorientação dos órgãos estatais e das OSCIPs, para celebração de termos de parceria,pautados em uma relação de efetiva cooperação, em que ambos trabalhemconjuntamente em prol de um resultado comum, cada um desempenhando, damelhor maneira possível, o papel que lhe foi atribuído. Essa transição cultural que advém da utilização do modelo de OSCIP em MinasGerais não se tem dado sem percalços, mas a flexibilidade e agilidade inerentesao instrumento permitem, gradativamente, que os rumos sejam aperfeiçoados.6. Vantagens Os instrumentos utilizados no Estado para a contratualização de resultadoscolaboram com a pactuação de compromissos entre a Administração e seusórgãos, e também com terceiros como o Terceiro Setor e as empresas do mercado.O foco em resultados torna o planejamento transparente para a sociedade, quandoprevê nos programas de trabalho, constantes dos instrumentos, os indicadoresde desempenho e metas a serem atingidas. Quando é feita uma análise da distinção entre os diversos instrumentos quepodem ser utilizados para a ação com entidades do Terceiro Setor, percebe-se a
  • 142 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISprevalência das vantagens existentes para o trabalho com os termos de parceria,especificamente com o modelo de Minas Gerais. Uma distinção entre o modelo de OSCIP de Minas Gerais e o modelo deOSCIP federal é a efetiva participação da SEPLAG, tanto na qualificação dasentidades quanto na elaboração dos termos de parceria. Esse acompanhamentodireto durante todo o processo — da definição do objeto à elaboração da previsãode receitas e despesas — tem assegurado a correta aplicação da metodologiadefinida para a elaboração dos programas de trabalho e permitirá, futuramente,uma avaliação da efetividade do instrumento, posto que as informações estarãoconsolidadas na Secretaria que é, inclusive, parte integrante da Comissão de Ava-liação dos Termos de Parcerias firmados com as OSCIP. Dessa forma, a SEPLAGse constitui como gestora do modelo de OSCIPs no Estado de Minas Gerais. Alémdisso, como foi dito antes, há o fomento diferenciado no caso da Lei Estadual,que permite, inclusive, a cessão de servidores para atuarem na OSCIP. Com relação à diferenciação entre o Termo de Parceria e os convênios, tra-dicionalmente utilizados, também as vantagens do primeiro instrumento ficamclaras. Sendo o convênio o instrumento de pactuação entre pessoas de direitopúblico e entes públicos ou privados com convergência de propósitos, ele éinadequado por basear-se em lógica procedimental, em vez de resultados, eapoiar-se em extenuante regulamentação dotada de excessivo rigor formal. Aose adotar o convênio para reger as relações do Estado com o Terceiro Setor, alegislação exige a mesma natureza de prestação de contas que vale para o setorpúblico — complexa, formal e sem levar em conta os resultados obtidos. Con-forme argumenta Ferrarezi (2002), “do ponto de vista da agilidade operacionalpara a formalização de parcerias, tanto o convênio quanto o contrato foramconsiderados inadequados pelos interlocutores para atender às especificidadesdas associações privadas com fins públicos”. Já os termos de parceria entre osórgãos públicos e entidades do Terceiro Setor, qualificadas como OSCIP, tra-duzem a relação de parceria de maneira adequada e com melhores resultadosentre instituições com fins públicos. Os termos de parceria entre governo eOSCIP representam um avanço também na área de obtenção de recursos, poispermitem a realização de projetos com enfoque cooperativo, desburocratizado,descentralizado e mais flexível, instituindo a prestação de contas com foco nosresultados e com maior transparência. Os primeiros resultados da implementação do modelo de OSCIP em MinasGerais já são visíveis. O volume de pedidos de qualificação vem aumentando,à medida que o modelo vai sendo difundido e a figura do Termo de Parceriacomeça a ganhar espaço entre as alternativas que tem o Administrador Públicopara operacionalizar uma política pública. As primeiras avaliações permitirão confirmar as vantagens do modelo deOSCIP, mas já é perceptível, por meio dos Termos de Parceria vigentes, que a
  • Parte 3 - 143flexibilidade na gestão de recursos tem refletido em uma significativa agilidadena prestação dos serviços, posto que as entidades do Terceiro Setor têm umacapacidade de movimentação ampliada em relação ao Estado. órgãos e entidades do Estado já demonstram a percepção de que a parceriacom as OSCIPs, além de representar uma alternativa viável para o cumprimen-to da finalidade precípua das políticas públicas — a satisfação do cidadão —,representa também a possibilidade de ampliação do papel de monitoramentoe controle do Estado.7. Conclusão Percebe-se, com a experiência já acumulada, que a adoção do novo modelode parceria iniciado em Minas Gerais pressupõe, sobretudo, uma efetiva mudançade paradigmas, sendo imprescindível à compreensão da natureza da relaçãode parceria pelo próprio Estado e a substituição da lógica processual, até entãovigente, pelo foco no alcance de resultados. A sensibilização dos órgãos paraessas mudanças tem sido um dos maiores desafios enfrentados. A cada Termonegociado ainda tem início um processo de convencimento, para que sejasuperada a desconfiança quanto à flexibilidade inerente ao modelo e, sobretudo,quanto a seus mecanismos de controle. A ocasião é de aprimoramento. Após dois anos de vigência da lei estadualde OSCIP, e com alguns Termos de Parceria já em execução, já se percebe queo modelo é adequado para a realidade até então apresentada, mas ainda virãooutros Termos de Parceria a serem firmados com outras áreas sociais que aindanão iniciaram a utilização do modelo. De qualquer modo, é importante considerar que, no decorrer de mais algumtempo de implantação do modelo e do convívio do Estado com as OSCIPs e osTermos de Parceria, possivelmente tornar-se-á necessária uma eventual revisãoda legislação, com os aperfeiçoamentos decorrentes da experiência acumulada,para que passe a contemplar situações não previstas pelo legislador no momentode sua criação. Faz-se necessária, também, a revisão do processo de construçãodos indicadores de resultados, que integram o programa de trabalho dostermos de parceria, de maneira a torná-los ainda mais consistentes, alinhadosaos instrumentos formais de planejamento do Estado e, consequentemente, àspolíticas públicas. Mas, certamente, é a capacidade do Estado de definir com precisão suasdemandas e exercer corretamente as ações de fomento, monitoramento e controlede resultados que determinará, ao longo do tempo, o sucesso desse novo modelode parceria na execução de políticas públicas em Minas Gerais.
  • 144 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISnOTAS1 Os “entes de cooperação” são pessoas jurídicas de direito privado, ocupadas com a satisfação de atividades de relevância pública ou de interesse social, fomentadas ou financiadas pelo Poder Público, submetidas a especial controle administrativo, mas não encartadas na administração direta ou indireta do Estado. São entidades “paraestatais”, em sentido próprio, isto é, entidades que realizam “cometimentos paralelos aos do Estado” (BANDEIRA DE MELLO, C A., 1969: 266). Os entes de cooperação são entidades “quase públi- cas”, ou “públicas não estatais”, porque ocupadas com o desempenho de atividades de imediato interesse coletivo. Em regra, são instituições sem ânimo de lucro, reinvestindo todas as suas receitas ou excedentes financeiros nas próprias finalidades sociais.2 Aquelas que não demandam dos seus agentes o exercício do poder formulador de políticas ou de polícia, para prestação de serviços sociais nas áreas de saúde, educação, ciência e tecnologia, meio ambiente e cultura.3 São entidades do chamado “Terceiro Setor”, organizações que não são nem estatais nem mercantis, vale dizer que, sendo privadas, não perseguem o lucro e, sendo constituídas para um fim social, não são estatais. Segundo SANTOS (1998), são instituições que tentam realizar o compromisso prático entre a eficiência e a equidade em atividades sociais, adotando a flexibilidade operacional típica de pessoas privadas, sem prejuízo da busca de equidade social inerente a qualquer instituição pública. Porém, por receberem auxí- lios públicos e privados em nome do desempenho de atividades socialmente relevantes, são e devem ser mais intensamente fiscalizadas pelo Poder Público e pela comunidade do que as demais pessoas privadas, através de controles formais e materiais que assegurem a fidelidade de sua ação ao escopo que devem prosseguir. São exemplos de entidades de cooperação, no direito brasileiro, as entidades declaradas de utilidade pública, as OSCIPs, as organizações sociais e os serviços sociais autônomos.4 Maiores informações sobre os termos de parceria poderão ser verificadas no site eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_ termo_parceria.aspREFERÊnCIAS BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado / Secretaria da Reforma do Estado. Organizações Sociais. / Secretaria da Reforma do Estado. Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1997. COMUNIDADE SOLIDÁRIA. Documento-base para a XVII Reunião do Conselho da Comunidade Solidária, Marco Legal do Terceiro Setor, Sexta Rodada de Interlocução Política. Segunda versão, 6/10/1997. Brasília: Comunidade Solidária. Disponível em <www.comunidadesolidaria.org.br/interloc/ rodadas/htm>. CASTELLS, Manuel (1998) Hacia el estado red? Globalizacion economica e instituciones politicas en la era de la información. Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y Reforma del Estado”, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo, 26-28 marzo. FERRAREzI, Elisabete. OSCIP: saiba o que são organizações da sociedade civil de interesse público. Brasília: Agência de Educação para o Desenvolvimento, 2002. MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Brasil: Presidência da República, 1995. SANTOS, Boaventura de Souza. A reinvenção solidária e participativa do Estado. Conferência apresen- tada no Seminário Internacional “A Sociedade e a Reforma do Estado”, promovido pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado do Brasil (MARE) e pelo Conselho da Reforma do Estado, em São Paulo, março de 1998. Texto recolhido na Internet, url: http://www.mare.gov.br/Historico/Reforma/ conselho/Boaventura. PDF. p. 20. NEVES, Aécio. Prosperidade: a face humana do desenvolvimento. Plano de Governo 2003-2006.
  • CAPÍTULO 8 Parcerias Público-Privadas Luiz Antônio Athayde Gustavo Gusmão Marco Aurélio de Barcelos Silva Este capítulo tem por objetivo ilustrar algumas das ações e iniciativas adotadaspelo Estado de Minas Gerais para a implantação do seu Programa de ParceriasPúblico-Privadas. A concepção de um modelo institucional transparente e eficiente,a idealização e estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até entãoobtidos e as perspectivas fixadas serão analisadas nesta parte do estudo. MinasGerais destaca-se no cenário nacional por ter sido o primeiro ente da Federaçãoa instituir um marco legal sobre o tema das parcerias público-privadas e porapresentar um dos mais avançados programas do país. Os projetos inicialmentelistados pelo Governo detêm acentuada importância para o desenvolvimento doestado, atendendo a demandas em diversos setores, tais como infraestrutura detransportes, segurança pública, saneamento básico, infraestruturas administrativase educação. O conhecimento das esferas de competência e das atividades emandamento no Programa de PPP mineiro revela a preocupação em se consolidarum ambiente propício ao investimento, assentado nos pilares de governança,confiança e intenso diálogo com a sociedade civil. Esses elementos, em conjuntocom a reengenharia dos contratos administrativos disciplinada na Lei, encerramo sentido da Parceria Público-Privada que se quer, em última análise, estabelecerno Estado. É o que se pretende mostrar a seguir.
  • 146 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS1. O Marco Legal de Minas Gerais As iniciativas para a implantação de um programa de Parcerias Público-Priva-das no Brasil são de recente data, embora os estudos destinados à identificaçãode alternativas para a execução de projetos de infraestrutura e serviços públicosvenham sendo realizados há bastante tempo pelos técnicos dos governos federal,estaduais e municipais. O Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas Gerais, sobessa perspectiva, ganha especial destaque, na medida em que representa o pri-meiro programa criado no país a tratar especificamente dessa nova modalidadede articulação do setor público com a iniciativa privada, com vistas à realizaçãode empreendimentos de interesse público. O Programa de PPP mineiro foi instituído pela Lei Estadual nº 14.868, de 16de dezembro de 2003, que resultou de um esforço conjunto do Poder Execu-tivo e da Assembleia Legislativa do Estado — contando, além do mais, com aparticipação de segmentos expressivos da sociedade civil organizada —, para aconsolidação de um texto normativo que agregasse em si não apenas os conceitose metodologias do novo mecanismo que então se criava, mas que estabelecesseclaramente os princípios a ele inerentes, bem como as novas práticas e posturasdemandadas sobre a administração pública. É correto afirmar que a legislação de PPPs de Minas buscou, sobretudo,delinear um modelo de governança e um novo marco institucional para aspolíticas atinentes à estruturação, licitação, contratação e execução das parce-rias com o setor privado. Além de identificar a metodologia e os conceitos dasPPPs — inovadores no cenário jurídico nacional —, a lei mineira atribuiu espe-cial ênfase ao processo decisório através do qual seria autorizada a realizaçãode projetos sob essa roupagem, prescrevendo a necessidade de um criteriosoplanejamento, resguardada, sempre, a participação da sociedade em todas asetapas do processo. Identificam-se, nesse sentido, alguns elementos cruciais do Programa mineiro,que cumprem importante papel na criação de um arranjo institucional estável,apto a propiciar credibilidade para investidores, operadores, administradorespúblicos e, em última análise, à população beneficiária. Muitos desses elementos,vale destacar, serviram de inspiração para vários outros estados interessados nainstituição de programas de PPP,1 incluindo-se a própria União,2 que replicaramformas análogas em seus textos legais respectivos.
  • Parte 3 - 1472. Conceitos e Metodologias – Entendendo as PPPs As parcerias público-privadas representam um aprimoramento do modelocontratual da Administração Pública. A crescente complexidade das relaçõessociais e a demanda por serviços e produtos cada vez mais especializados, aliadosà escassez orçamentária para investimentos estatais, são alguns dos elementosmotivadores da adoção dessa modalidade de envolvimento do Poder Públicocom a iniciativa privada. Com efeito, o Estado frequentemente recorreu ao setorprivado para obter serviços ou bens necessários ao seu funcionamento ou àrealização da sua finalidade maior, que é o atendimento do interesse público.A articulação entre um e outro setor é feita, comumente, por meio de contratosadministrativos. Os contratos administrativos são instrumentos criados pela Lei para disciplinara relação entre o Estado e o particular. Cumprem especial papel, nesse contexto, aLei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (que institui normas para a licitaçãoe contratos da Administração Pública), bem como a Lei Federal nº 8.987, de13 de fevereiro de 1995 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissãode serviços públicos). A incidência de uma ou outra lei sobre um determinadocontrato depende do objeto deste último. Em princípio, seria possível afirmarque, em se tratando da transferência da prestação de um serviço público paraum particular (como as concessões de telefonia, por exemplo), se estaria diantede um contrato regido pela Lei nº 8.987, de 1995. Nos demais contratos, comonaqueles destinados à compra de veículos ou à reforma de prédios públicos,por exemplo, aplicar-se-ia a Lei nº 8.666, de 1993. De uma forma ou de outra, com a progressiva complexidade das demandaspúblicas, ambos os diplomas normativos tornaram-se insuficientes para abarcartodas as situações surgidas no dia a dia da administração pública. Foi preciso,assim, incrementar o arcabouço legal vigente, donde resultaram as iniciativaspara a implantação das parcerias público-privadas. Uma das principais características das leis criadas no Brasil foi o tratamentodado ao objeto dos contratos de PPP.3 Foi feito um paralelo entre o objeto de umaPPP com o das concessões comuns, anteriormente reguladas pela Lei nº 8.987, de1995. Tanto é assim que a Lei Federal de Parcerias Público-Privadas considerou-asespécie de concessão, nas modalidades “patrocinada” e “administrativa”. Noprimeiro caso, está-se diante da concessão de um serviço público, para o qualé necessário o aporte de uma contribuição pecuniária do Estado, para tornareconomicamente viável a sua exploração (tratam-se, na verdade, de serviçospúblicos para os quais a cobrança de tarifas não é suficiente para cobrir osinvestimentos realizados pelo operador). Nas concessões administrativas, porsua vez, não se está diante de um serviço público propriamente dito, mas, sim,diante de uma “atividade” de interresse público, que será transferida para o
  • 148 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISparceiro privado, que se tornará responsável pela sua instalação, execução egestão, segundo níveis de desempenho pré-estabelecidos. Em última análise,pode-se afirmar que se trata da concessão de um “empreendimento público”,na qual também se verifica a vinculação de recursos públicos, que farão frenteao pagamento do operador do serviço. Outras características dos contratos de PPP consistem no compartilhamentoobjetivo de riscos entre os parceiros, na remuneração do concessionário segundoa sua performance no contrato, no prazo de vigência dos contratos — nuncasuperior a trinta e cinco anos, nem inferior a cinco — e na constituição de ga-rantias que assegurem o seu pagamento diante do risco de inadimplência doPoder Público (o que será analisado mais adiante).3. Estruturas Institucionais e Governança do Programa Mineiro de PPP Além de instituir diretrizes e metodologias dos contratos de PPP, em con-formidade com as características assinaladas acima, a Lei Estadual nº 14.868,de 2003, de Minas Gerais, cuidou de estabelecer uma estrutura específica naAdministração do Estado, destinada a coordenar a tramitação dos projetos e zelarpela sua adequação técnica, econômica e política, fruto da preocupação em sematerializar um ambiente de governança para o Programa de PPP mineiro. A fim de ilustrar algumas dessas estruturas, cite-se a figura do “Plano Estadualde Parcerias Público-Privadas”, a do “Conselho Gestor de Parcerias Público--Privadas”, a da “Unidade PPP”, a do “Arranjo de Garantias” e a da “ConsultaPública”. Além dessas figuras — que estão, na verdade, expressamente previstasna Lei —, o Programa de Minas Gerais conta ainda com traços diferenciais, quese revelam na criação de um “Manual de Operações”, na política de capacitaçãoadotada para os servidores, na constituição de uma “Rede PPP” no Estado, bemcomo no apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID,através da celebração de convênio de cooperação técnica não reembolsável,por meio do Fundo Multilateral de Investimentos - FUMIN.3.1. O Plano Estadual e o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas Quanto ao Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas, a lei mineiraprevê a sua elaboração anual pelo Poder Executivo. O plano elaborado deverá
  • Parte 3 - 149expor os objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa dePPP, apresentando, justificadamente, os projetos de parceria público-privada aserem executados pela Administração Estadual. Haverá, assim, uma verdadeira“carteira de projetos” de PPP a ser estruturada pelo Poder Executivo, trazendoa descrição, as características, bem como a motivação sobre a escolha de cadaempreendimento que a compõe. Todo plano deve ser submetido à apreciação do Conselho Gestor de ParceriasPúblico-Privadas - CGP. De acordo com a Lei Estadual, os órgãos interessadosem celebrar parcerias público-privadas em Minas Gerais deverão, primeiro,encaminhar os respectivos projetos a esse Conselho. O CGP é um órgão cole-giado, presidido pelo Governador e composto pelo Advogado-Geral do Estadoe pelos Secretários de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamentoe Gestão, de Fazenda, de Transportes e Obras Públicas, de DesenvolvimentoRegional e Política Urbana e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável,além de contar, como membro eventual, com o titular da Secretaria diretamenterelacionada com o serviço ou a atividade objeto da parceria público-privada(como o Secretário de Saúde ou de Educação, por exemplo). A figura de um conselho gestor atuante é de fundamental importância paraa governança de qualquer programa de PPP, que vise transformar o mecanismodas parcerias em um instrumento de Estado. Tanto é assim que esse é um doselementos que aparecem nos diversos diplomas normativos vigentes sobre asparcerias.4 Naturalmente, não é toda e qualquer proposta de projeto que poderedundar em uma parceria público-privada. Existem várias condicionantes paraa sua aprovação. De início, é preciso que o projeto demonstre ter adequação técnica emrelação às diretrizes, conceitos e metodologia definidos na lei. Por essa razão,exige-se a apresentação de um estudo técnico prévio que revele, dentre outros,a vantagem econômica e operacional da proposta para o Estado (tambémconhecida pela expressão inglesa value for money), assim como a viabilidadedos indicadores de resultado a serem adotados para a avaliação do contratado,a viabilidade econômica do projeto e a forma e os prazos de amortizaçãodo investimento privado. Esses estudos compreendem o que comumente sedenomina “modelagem” dos projetos e representam um dos primeiros passos aserem seguidos, antes da celebração de uma PPP. Não bastasse o aspecto técnico, também atua como limitador da realização deparcerias público-privadas o acervo disponível de garantias a serem acostadas aosfuturos contratos. Um projeto de parceria público-privada, por envolver políticascontratuais de longo prazo, demanda o aporte de garantias ao cumprimento daobrigação pública assumida em decorrência do empreendimento. Como conse-quência, deve haver um controle centralizado de seleção de projetos, já que seriaincongruente celebrar mais parcerias do que se pode garantir satisfatoriamente.
  • 150 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISTrata-se, portanto, de outro aspecto a ser levado em conta pelo CGP ao elaboraro Plano Estadual de PPP. Finalmente, existe o critério condizente com a adequação do projeto com aspolíticas públicas vigentes. Conforme estabelecido pela Lei nº 14.868, de 2003,o contrato de PPP só poderá ser elaborado se o seu objeto estiver previsto nasleis do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI — ou do PlanoPlurianual de Ação Governamental — PPAG. Esse também é um controle aser exercido pelo CGP, que conformará o portfólio de projetos de parcerias aoplanejamento governamental de médio e longo prazo existentes. Diga-se depassagem, essa é a razão pela qual o Plano de PPP, conforme visto, deve exporos objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa de PPP,apresentando, justificadamente, os projetos escolhidos.3.2. A Unidade PPP Ainda no âmbito da governança, tem igual relevo a “Unidade PPP”, ou,conforme denomina a Lei: a Unidade Operacional de Coordenação de Par-cerias Público-Privadas. Trata-se, sobretudo, de um centro de conhecimento,responsável pela compilação e sistematização das experiências, metodologiase conceitos de PPP, para posterior difusão e auxílio aos órgãos e entidades daAdministração e à própria sociedade civil. A Unidade cumpre a função de co-ordenação no Programa de PPP, sendo responsável, dentre outras ações, peloassessoramento técnico do CGP, pelo acompanhamento dos projetos, devendoainda manifestar-se sobre as propostas àquele encaminhadas. Em Minas Gerais, a Unidade PPP foi instituída no âmbito da Secretaria deEstado de Desenvolvimento Econômico - SEDE. Além das atividades de coor-denação e assessoramento técnico, ela também é, conforme visto, responsávelpela gestão do conhecimento adquirido com as práticas, estudos e projetos deparcerias. Nesse aspecto, entra em cena a preocupação do Estado em consolidare viabilizar o manejo racional de informações no âmbito do Programa de PPPe de proporcionar a capacitação dos servidores envolvidos com a estruturação,execução e fiscalização das ações nele previstas. O Decreto Estadual nº 43.702,de 16 de dezembro de 2003, atribuiu à Unidade PPP a tarefa de instituir umCentro de Referência de conhecimento sobre conceitos, metodologia e licitaçãode projetos de parceria público-privada.
  • Parte 3 - 1513.3. A Rede PPP De um jeito ou de outro, vale sublinhar que a Unidade PPP, por si só, não teriacondições de cumprir com todas as tarefas previstas no bojo do Programa. Porisso mesmo, para garantir a criação de vínculos institucionais entre os diversosórgãos e entidades do Estado, bem como efetivar a transmissão e consolidaçãodas informações e conceitos, muitos deles inerentes aos setores específicos deatuação de cada um dos agentes, foi prevista a criação de “Unidades Setoriais”,que formam, em conjunto com a Unidade central, a “Rede PPP” do Estado deMinas Gerais. Atualmente, existem unidades setoriais em cada uma das entidades quese vinculam aos primeiros projetos-piloto estaduais de parcerias. É o caso daUnidade Setorial do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais –DER/MG, a da Secretaria de Estado de Defesa Social – SEDS, a da Secretaria deEstado de Planejamento e Gestão, a da Universidade Estadual de Minas Gerais– UEMG e da Unidade Setorial da Companhia de Saneamento de Minas Gerais– Copasa. Além dessas, há ainda as Unidades existentes no Banco de Desenvol-vimento de Minas Gerais – BDMG, na Secretaria de Estado de Meio Ambientee Desenvolvimento Sustentável – SEMAD, na Advocacia-Geral do Estado, naAuditoria-Geral do Estado e na Companhia de Desenvolvimento Econômico deMinas Gerais – CODEMIG. Ao todo, somam-se, até então, cerca de cinquentatécnicos adstritos a diferentes áreas de conhecimento.3.4. O Manual de Operações e a Política de Capacitação no Programa de PPP Paralelo a essas estruturas — e ainda sob a ótica da governança —, é oportunomencionar a criação do Manual de Operações do Programa de PPP, assim comoa política de capacitação dos membros da Rede PPP. O Manual de Operações compreende um esforço para se disciplinar osprocedimentos que devem ser adotados pelo Estado, desde a concepção de umprojeto, até a sua escolha, contratação e execução. No Manual, seria definidauma metodologia de análise e critérios para nortear a seleção das propostasapresentadas pelas entidades da Administração Estadual ao Conselho Gestor. Atramitação dessas propostas, o envolvimento da Unidade PPP e demais órgãos eos vários passos a serem observados nesse caminho seriam também estabelecidosno Manual. O que se pretende é transformar o conteúdo desse documento emum texto normativo, complementando-se a Lei Mineira de PPP.
  • 152 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Quanto à política de capacitação e gestão de conhecimento, merecem sercitadas algumas iniciativas adotadas em Minas. Reitere-se que o conhecimentocompreende uma importante ferramenta para a implantação de projetos deparcerias público-privadas. Para esses efeitos, tome-se o brocardo: “pode fazerbem, quem sabe o que está fazendo”. Pois sim, para cumprir com a missão de instituir o Centro de Referência emconhecimentos de PPP, vem-se fomentando, em Minas Gerais, a criação de umsolo fértil para as discussões acerca do assunto. Em setembro de 2005, foi reali-zado no estado o Seminário “O Contrato PPP”, reunindo debatedores de notórioreconhecimento no meio jurídico nacional. O seminário foi direcionado, especial-mente, para agentes públicos de todos os níveis de governo. Foi possível reunir,em uma tarde de palestras e discussões, juízes, desembargadores, promotores,procuradores, conselheiros de Tribunais de Contas, técnicos dos Ministérios,secretários de Estado, presidentes de autarquias e empresas públicas, além deprofessores e advogados de alguns dos maiores escritórios do país. A repercussãodo evento foi sensível e teve, como um dos pontos positivos, apresentar e pro-vocar o debate sobre o tema das parcerias público-privadas a um público-alvo,que, no futuro, estará diretamente relacionado com a execução e fiscalizaçãodos contratos. Pode-se dizer, em suma, que foi mais uma forma de se estreitaremos vínculos entre os diversos Poderes do Estado, por meio do compartilhamentode informações e da tentativa de nivelamento do conhecimento. Outro acontecimento de significativo valor foi o primeiro curso promovidopela Unidade PPP aos técnicos das Unidades Setoriais e convidados do Tribunalde Contas do Estado, do Poder Judiciário e do Ministério Público, ministrado pelaFundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, da Universidade de São Paulo- USP. Trata-se do “Curso de Project Finance aplicado a Concessões Tradicionais,Concessões Patrocinadas e Administrativas”, sob a metodologia da rede LAURIN(“Latin American University Regulation and Infrastructure Network”), de iniciativado FUMIN/BID. O curso teve por objetivo oferecer aos agentes do setor públicoa perspectiva dos múltiplos aspectos envolvidos na viabilização de investimentosprivados, notadamente sob a abordagem de “Project-Finance”, apresentando osprincipais elementos necessários para avaliar as condições de implantação deprojetos de infraestrutura, desde a sua concepção, até a resolução de problemasreferentes à execução e gestão dos contratos, após a sua assinatura. A importância do curso Laurin reflete-se na fortificação dos laços entre osmembros da Rede PPP, permitindo, ademais, que as pessoas pudessem ter acessoao status atual do Programa e das possíveis limitações com as quais poderão sedeparar na realização dos projetos, no futuro. Mais ainda, o curso teve o condãode firmar a integração das diversas secretarias, órgãos e entidades do Estado,na busca pelo aprofundamento dos estudos e reflexões sobre temas afeitos àsparcerias público-privadas.
  • Parte 3 - 153 Ao que se espera, vários outros encontros e atividades direcionados para aRede PPP devem ser adotados no escopo do Programa de Minas Gerais, sabendo-seque o domínio do conhecimento perpassa pela apropriação de informações epela articulação e engajamento daqueles que a operam.3.5. A participação da sociedade civil organizada Mencionados esses elementos, não se pode deixar de citar a participação dasociedade civil no processo, que é, sem dúvida, um dos pilares do Programade Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas. A engenharia contratual dasPPPs — como já foi visto — demanda a vinculação de recursos públicos no longoprazo (seja para subsidiar as tarifas cobradas dos usuários de um dado serviçopúblico — como ocorre nas concessões patrocinadas —, seja para fazer frenteao pagamento de um determinado serviço de que a própria Administração sejaa usuária — como nas concessões administrativas). Nesse sentido, é preciso quese abra à população a oportunidade de se manifestar sobre os projetos que sepretendem realizar, considerando que as decisões tomadas pelo Conselho Gestorrepercutirão, ainda, por vários outros governos. A consulta à sociedade cumpre a especial finalidade de assegurar transparênciaao Programa, assim como às decisões tomadas pelos dirigentes responsáveis.Veja-se, porém, que a Lei Estadual nº 14.868, de 2003, determina que o proce-dimento de consulta pública seja efetivado não apenas sobre o Plano Estadualde PPP aprovado pelo CGP, mas sobre as minutas de edital e de contrato dosprojetos que o integram. Essa dimensão traz um benefício subjacente sensível:permite que as minutas dos documentos possam sofrer ajustes antes do seu lan-çamento definitivo, quando da abertura do procedimento licitatório. O Estadopode se valer de manifestações, críticas e sugestões de potenciais interessadosno processo, cuja experiência em empreendimentos similares anteriores podecontribuir sobremaneira para o aprimoramento do projeto a ser contratado.5 Esseé, enfim, um eficiente mecanismo de escuta e diálogo com a sociedade civil.3.6. O apoio das agências multilaterais Para rematar esta visão panorâmica sobre as estruturas básicas de governançado Programa mineiro de PPP, não se pode deixar de citar o apoio dado peloBanco Interamericano de Desenvolvimento - BID e o seu significado para avisibilidade das ações empreendidas pelo Estado nessa seara.
  • 154 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Minas Gerais teve a oportunidade de negociar com o BID a formalizaçãode uma cooperação técnica, não reembolsável, através da qual o bancodisponibilizou, por meio do FUMIN, recursos “a fundo perdido” para auxiliara execução das ações, estudos e contratações projetados para o Programa dePPP. Foi a primeira iniciativa dessa espécie no Brasil realizada pelo BID, frutodo reconhecimento de que as estruturas e as práticas então adotadas pelo Estadoteriam a capacidade de gerar um ambiente propício à realização bem-sucedidade projetos de PPP, que poderiam servir de molde para outras ações similaresem outros entes da Federação. Dentre outras, a cooperação do Banco Interamericano tem permitido acontratação de estudos de modelagem, destacando-se a realização dos estudosvoltados para o aprimoramento e regulamentação do arranjo de garantias doPrograma, bem como do Manual de Operações. Nessa mesma linha, também cabe referência às negociações realizadas entreo Estado e o Banco Mundial, para a obtenção de recursos destinados ao arranjogarantidor do Programa de Minas.4. Projetos-Piloto de PPP em Minas Gerais A estrutura criada pela Lei Mineira de PPP vem sendo colocada em francaatividade, o que pode ser observado pelos primeiros projetos desenvolvidos noestado. O rol daqueles que seriam os projetos-piloto de parcerias em Minas foiestabelecido por meio de ato do Governador, datado de 17 de dezembro de2003 — um dia após a promulgação da Lei Estadual nº 14.868, de 2003. Naverdade, por meio desse ato, foram priorizados os estudos de modelagem dosseguintes projetos no âmbito do Poder Executivo: Recuperação da Infraestruturada Rodovia MG-050 no âmbito do projeto estruturador Corredores Radiais deIntegração e Desenvolvimento; Construção de três mil vagas penitenciárias noâmbito do projeto estruturador Segurança Pública: Redução da CriminalidadeViolenta; Projeto de saneamento básico nas regiões com menores IDH do estadono âmbito do projeto estruturador Saneamento Básico: Mais Saúde para Todos;Projeto Estruturador Centro Administrativo Mineiro; e Construção do Campusde Belo Horizonte da UEMG. Naturalmente, esses são projetos para os quais se determinou a priorizaçãodos estudos de modelagem. Para que eles possam ser definitivamente executados,terão antes de passar pela aprovação do CGP e integrar o Plano Estadual deParcerias Público-Privadas. De toda a maneira, dos cinco projetos acima citados, dois ganham especialdestaque, dado o seu estágio avançado de desenvolvimento. O primeiro deles
  • Parte 3 - 155é o Projeto de Recuperação da Rodovia Estadual MG-050, cuja modelagem jáfoi finalizada, e que já foi aprovado pelo CGP, passando a integrar o 1º PlanoEstadual de Parcerias Público-Privadas do estado. Esse projeto também já foisubmetido à consulta pública e recebeu manifestações relevantes por parte dosetor privado. A tarifa estimada para o empreendimento será uma das mais baixasdo país. Por se tratar de uma concessão patrocinada, serão também aportadosrecursos estatais. A perspectiva é de que já em 2007 a população mineira possasentir os benefícios gerados com a execução do contrato e com a melhoria davia. Outro projeto que merece igual menção é o de construção de três mil vagaspenitenciárias. Minas Gerais vem buscando alcançar uma expressiva reduçãodos índices de criminalidade, o que perpassa pela disponibilização de vagas nosistema penitenciário, com enfoque especial sobre o sentenciado e os serviçosbásicos que a ele devem ser disponibilizados para assegurar um tratamentodigno e viabilizar a sua inserção ao convívio comunitário. A modelagem desseempreendimento já se encontra em fase final. Trata-se de uma concessão ad-ministrativa, através da qual o próprio Estado pagará ao parceiro privado pelosserviços de operação, gestão e manutenção do presídio (ressalvadas a segurançaexterna e a direção-geral, que deverão ficar a cargo do parceiro público). A es-timativa é de que o projeto possa aperfeiçoar o mecanismo de tutela e cuidadocom o preso, viabilizando a sua reintegração posterior, gerando grande benefícioà sociedade. Os demais projetos priorizados estão ainda em fase de modelagem.5. A questão das Garantias Falou-se, acima, que os contratos de parceria público-privada demandariamo envolvimento de recursos orçamentários durante grande parte, senão durantetoda a vigência do vínculo entre os parceiros. Com efeito, um dos elementosinovadores das PPPs está justamente na criação de uma política contratual delongo prazo entre particulares e Administração, que envolva recursos públicospor períodos maiores que os tradicionalmente praticados.6 Essa especificidadedos contratos de parceria faz com que se sobressaia o risco de inadimplementopor parte do Poder contratante, haja vista, notadamente, que uma PPP podedurar por vários mandatos eleitorais (é o “risco político”). Para mitigar essa condicionante, torna-se necessária a criação de um arranjo degarantias, que confira certeza e conforto ao parceiro privado e aos seus respectivosfinanciadores. De um modo preliminar, pode-se dizer que um arranjo de garantiasdeve concentrar ativos de alta liquidez e os mecanismos necessários para a sua
  • 156 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISliberação automática, na hipótese de se constatar eventual inadimplemento doEstado para com as obrigações assumidas em decorrência de uma PPP. Em Minas, esse arranjo vem sendo cuidadosamente estudado. Algumas ferra-mentas já foram previstas na legislação. É o caso do Fundo Estadual de ParceriasPúblico-Privadas e da CODEMIG. Paralelamente a essas estruturas, a UnidadePPP vem promovendo um estudo específico, custeado com os recursos cedidospelo BID, através do qual a criação de outros instrumentos e de possíveis novasestruturas está sendo cogitada. Seja como for, o importante é ter em mente que não haverá em Minas, pelomenos no primeiro momento, projetos sem a devida garantia.7 Cite-se, por exem-plo, o caso da Rodovia MG-050, cujas garantias foram estabelecidas a partir derecebíveis da CODEMIG.6. Conclusão Enfim, considerados todos os apontamentos e vistas algumas das característicasbásicas do modelo adotado em Minas Gerais, pode-se afirmar que a variávelcrítica de um Programa de Parcerias Público-Privadas reside, primordialmente,na governança de todo o processo. O país paga ainda por equívocos históricos cometidos. A mobilização tendentea instituir um ambiente de estabilidade política, com práticas transparentes,disponíveis e acessíveis ao público, merece amplo incentivo. Se é certo, de umlado, que o marco legal das PPPs trouxe inovações metodológicas nos contratoscelebrados pela Administração, notadamente quanto às concessões comunsdisciplinadas pela Lei Federal nº 8.987, de 2005, é pertinente reconhecer, poroutro lado, que muitas das inovações concretizadas pela lei se encontram noarcabouço institucional e na nova postura perseguida pelo Estado diante da suarelação com a sociedade civil e com o mercado. A predisposição para a mudança de comportamento das instituições e aampliação do espectro de diálogo com os vários atores do setor público e do setorprivado encerram, em si, muito do sentido da expressão “parceria” empregadapelo legislador. Minas, decerto, vem buscando caminhar à luz dessa diretriz, embora aindahaja muito que se aprender. Fica, porém, a perspectiva de que, para essacaminhada, os primeiros passos tenham sido dados rumo à direção correta.
  • Parte 3 - 157nOTAS1 O Estado de São Paulo também foi um dos estados a adotarem, mesmo antes da legislação federal, um programa de parcerias público-privadas, fazendo-o por meio da Lei Estadual nº 11.688, de 19 de maio de 2004.2 A União criou seu programa de PPP através da Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A Lei Federal de Parcerias Público-Privadas, além de estabelecer alguns elementos específicos do programa do próprio Governo Federal, institui “normas gerais” sobre as PPPs, obedecendo-se ao disposto no art. 21, XVII, da Constituição da República.3 Em âmbito federal, regula as parcerias público-privadas a Lei de nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que, dentre outras deliberações, instituiu as normas gerais sobre essa modalidade de contratação.4 Na União, tem-se o Comitê Gestor de Parcerias, composto por representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa de coordenação das respectivas atividades, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República (art. 14, Lei Federal nº 11.079, de 2004). Em São Paulo, o Conselho Gestor, vinculado ao Gabinete do Governador, é integrado pelo Secretário-Chefe da Casa Civil, pelo Secretário de Economia e Planejamento, pelo Secretário da Fazenda, pelo Secretário da Ciência, Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Turismo, pelo Procurador Geral do Estado e por até três membros de livre escolha do Governador do Estado (art. 3º, Lei Estadual nº 11.688, de 2004).5 Os efeitos positivos da consulta pública puderam ser observados já no primeiro projeto de PPP do Estado de Minas Gerais aprovado pelo CGP. Trata-se do Projeto de Recuperação da Infraestrutura da Rodovia MG-050, que, após o início do procedimento de consulta, foi alvo de mais de uma centena de sugestões por parte de interessados, sugestões estas que serviram para ajustar pontos de considerável importância no edital e no contrato.6 Se é certo, por exemplo, que os contratos de concessão de que trata a Lei Federal nº 8987, de 1995, apre- sentam prazos de vinte a trinta anos, neles dificilmente se prevê o aporte de recursos por parte do Poder Concedente. Por outro lado, a Lei de Licitações, na qual se prevê expressamente que o pagamento será feito pela entidade pública contratante, o prazo de duração dos contratos (notadamente os de prestação de serviços) está limitado a no máximo cinco anos (art. 57, Lei Federal nº 8.666, de 1993).7 Decerto, é provável que, à medida que o ambiente de governança e transparência projetado venha sendo consolidado, as garantias se tornem dispensáveis por parte, inclusive, do próprio operador privado.
  • Parte 4O Alinhamento das Pessoas
  • CAPÍTULO 9 Avaliação de Desempenho Individual Jomara Silva Mônica Bernardi Maria Aparecida Jorge Este capítulo trata da experiência da instituição e implantação da Avaliaçãode Desempenho Individual - ADI dos servidores públicos do Poder Executivodo Estado de Minas Gerais. Essa experiência merece atenção por ser inovadora,principalmente se considerado o seu alcance e abrangência, uma vez que a ADIfoi implementada, simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, com diferentesestruturas organizacionais, cultura, capacidade técnica instalada, necessidades efinalidades, o que significou a avaliação de aproximadamente 100 mil servidoresno primeiro período de ADI. Para relatar a experiência da ADI no Poder Executivo Estadual, o texto estáestruturado em seis partes. A primeira irá explicitar a concepção e a contextuali-zação da ADI, com a apresentação dos objetivos e dos benefícios deste processopara o interesse público. Nas segunda, terceira e quarta partes, são apresentadosos processos de concepção, estruturação e implementação do instrumento, adefinição da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratégias para suaimplementação, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistemainformatizado para o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem comoos fatores facilitadores e dificultadores de sua implementação. Na quinta parteserão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da implementaçãoda ADI. Na última parte, tem-se a conclusão do texto.
  • 162 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS1. Introdução A avaliação de desempenho do servidor público, presente implicitamente noordenamento jurídico brasileiro, ganha efetivamente contornos de verdadeiroinstituto jurídico com a publicação da Emenda Constitucional nº 19, de 05 dejunho de 1998, que, entre outras finalidades, modifica o regime e dispõe sobreprincípios e normas da administração pública, servidores e agentes políticos,e estabelece explicitamente a eficiência como princípio norteador da adminis-tração pública, ao lado dos demais princípios da legalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade. Em Minas Gerais, este novo instituto jurídico foi previsto por meio do § 3ºdo art. 31 da Constituição Estadual, tendo sido instituído pela Lei Complementarnº 71, de 30 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto nº 43.672, de 4de dezembro de 2003. A avaliação de desempenho foi instituída no contexto da reforma gerencialdo Estado e da valorização do servidor público. É um dos instrumentos paraimplementação do modelo meritocrático da Administração Pública e da novagestão pública. Essa lógica enseja uma gestão de pessoas pautada no mérito doservidor, diferentemente do que ocorria anteriormente, cujo decurso do tempoera o único diferencial para a concessão de benefícios aos servidores e inde-pendia do seu desempenho. A avaliação de desempenho é um instrumento que visa ao acompanhamentoe à avaliação contínua do desempenho do servidor, tendo em vista as atribui-ções, responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribuídas, com finalidade deapurar a sua aptidão e capacidade para o desempenho das atribuições do cargopor ele ocupado. Seu objetivo maior é melhorar o desempenho dos servidores,contribuindo para implementar uma nova forma de gestão pública, que tempor fim último constituir um Estado com uma prestação de serviços públicosde qualidade a todos os cidadãos, com garantia dos fundamentos, objetos eprincípios da República Federativa do Brasil e com cidadãos tendo respeitadosseus direitos e garantias individuais, sociais e coletivos. A Avaliação de Desempenho Individual tem por objetivos específicos: • contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Admi- nistração Pública do Poder Executivo Estadual; • fornecer subsídios à gestão da política de recursos humanos; • aprimorar o desempenho dos servidores e dos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual; • valorizar e reconhecer o desempenho eficiente do servidor;
  • Parte 4 - 163 • identificar as necessidades e as prioridades de capacitação do servidor; • possibilitar o estreitamento das relações interpessoais e a cooperação dos servidores entre si e com suas chefias; • promover a adequação funcional do servidor; • contribuir para o crescimento pessoal e profissional do servidor; • contribuir para o desenvolvimento de novas habilidades do servidor; identificar suas condições de trabalho; • produzir informações gerenciais; • identificar habilidades e talentos do servidor; • estimular a reflexão e a conscientização do papel que cada servidor no contexto organizacional; e • ser um instrumento para o alinhamento das metas individuais com as metas institucionais e com a agenda estratégica do Governo. Em Minas Gerais, a Avaliação de Desempenho Individual foi concebida comoum processo que possui vários atos que permitem contribuir para uma avaliaçãorealizada com objetividade e imparcialidade e com a presença de mecanismosque lhe assegurem o direito ao contraditório e à ampla defesa. Findo o processo, é possível mensurar o resultado de sua avaliação, queserá utilizado para o cálculo de remuneração variável do servidor, tais comoo Adicional de Desempenho - ADE1 e Prêmio por Produtividade,2 para odesenvolvimento do servidor em sua carreira, além da possibilidade de ensejara perda de seu cargo ou função na hipótese de desempenho insatisfatório. A implantação desse novo instituto é um importante instrumento para adefinição das políticas de recursos humanos para os servidores. A instituição daavaliação de desempenho traz para o servidor vários benefícios, destacando-se: • a identificação das necessidades de capacitação e formação que possam contribuir para a melhoria do desempenho de suas funções, as quais terão prioridade no investimento pelo Estado em programas de capacitação; • a identificação das suas condições de trabalho por meio do preenchimento do formulário “Informações sobre as Condições de Trabalho”, que é um dos elementos do processo de Avaliação de Desempenho Individual;
  • 164 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • a possibilidade de proporcionar o planejamento das suas tarefas; • a contribuição para identificação de talentos do servidor; • a possibilidade de proporcionar sua adequação funcional; • a contribuição para identificação de servidor subaproveitado; • a possibilidade de proporcionar a realocação de servidor; • o reconhecimento de seu desempenho eficiente, por meio de conces- são de benefícios como o ADE e o Prêmio por Produtividade, bem como para o desenvolvimento do servidor em sua carreira. Não poderia ser diferente o consequente benefício para a administraçãopública, destacando-se a sua própria origem, cuja inspiração, como já citadoanteriormente, foi o de contribuir para a implementação de uma administraçãopública orientada para resultados eficientes e efetivos. Ressalte-se que um Estadoque possui servidores com desempenho eficiente e que investe na melhoria destedesempenho terá maiores condições de atingir as suas finalidades e objetivos.O desempenho eficiente dos servidores contribui fortemente para a eficácia dasorganizações. Por último, destaca-se o benefício da Avaliação de Desempenho Individualpara a sociedade. Um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenhodos seus servidores e instituições torna-se capaz de prestar serviços de melhorqualidade para os cidadãos, cada vez mais demandantes e exigentes. Ademais, ainstituição da avaliação de desempenho no serviço público tem um outro aspectoimportante que é o de mostrar à sociedade que o Estado está investindo namelhoria da prestação de serviços públicos, podendo contribuir para a melhoriada imagem do funcionalismo para os cidadãos. A implementação da ADI foi uma das tarefas relacionadas à Política deRecursos Humanos mais difíceis, pois é penosa a tarefa de “julgar” o outro. Aimplementação desse instituto, assim como de outros, enfrenta obstáculos quevão desde a dificuldade da mudança de paradigmas e de cultura dos envolvidosaté o desafio de construção de um modelo de avaliação imparcial e objetivo. Afalta de credibilidade dos servidores nos governos e na continuidade da imple-mentação de políticas públicas, em decorrência das mudanças dos governos, éum fator que merece destaque. A administração pública, ao implantar um insti-tuto como a ADI, deve buscar os instrumentos necessários para que o servidornão considere esse procedimento como uma ameaça à sua estabilidade, massim como um mecanismo de reconhecimento do seu desempenho eficiente ecomo insumo para política de recursos humanos. Depara-se, assim, com um dos maiores desafios: a concepção da ADI como uminstrumento efetivo de insumo para definição de política de recursos humanos,
  • Parte 4 - 165por meio de um processo que será utilizado para a concessão de benefícios, semser protecionista, possibilitando ensejar a perda do cargo público ao servidorque tiver insuficiência de desempenho, respeitado seu direito ao contraditórioe à ampla defesa. Além disso, outro desafio é o da concepção da ADI como uminstrumento efetivo para o alcance de resultados e para a melhoria da qualidadedo atendimento e dos serviços prestados ao cidadão. Como qualquer instituto jurídico novo, com a experiência de sua imple-mentação, foram identificadas as necessidades de aprimoramento desse novoinstituto, e esse é o foco e o desafio para o segundo período da ADI. Ocorreramgrandes avanços no tocante à resistência ao instituto e à mudança de concep-ção da finalidade da ADI como um instrumento efetivo de política de recursoshumanos. Outro ponto do segundo ciclo da ADI, que está sendo fortementefocado e que é um dos maiores desafios, é a dificuldade de se estabelecer asmetas e as atividades que serão a referência para a ADI do servidor. Mais doque isso, dificuldade maior do que a própria definição de tais metas e atividadesé seu alinhamento às metas da instituição e das estratégias Governamentais,traduzidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e no PlanoPlurianual - PPAG.2. O Processo da ADI No tocante ao processo da ADI, a Lei Complementar nº 71, de 2003, estabe-lece que ele deve ser realizado anualmente. Para tanto, o Decreto nº 43.672, de2003, institui o período avaliatório anual, que deve ocorrer entre o primeiro diaútil de julho e o último dia útil de junho do ano seguinte. Os órgãos e entidadescom capacidade operacional, mediante aprovação da SEPLAG, podem adotara periodicidade semestral, entretanto, para o primeiro período, nenhum órgãoou entidade optou por esta periodicidade. O ato que marca o início do período avaliatório é o Termo Inicial de Avaliação,formalizado pela autoridade máxima do órgão ou entidade. Após a publicaçãodeste ato, cada chefia imediata deve comunicar aos servidores que estão sob suagerência o início do processo de Avaliação de Desempenho Individual. Durante todo o período avaliatório, o desempenho do servidor deve seracompanhado por sua chefia imediata, por meio do preenchimento do formulárioPlano de Gestão do Desempenho Individual (PGDI), constante no Anexo I. Esteformulário não é de utilização obrigatória, mas, a partir do momento em que oórgão ou entidade adotá-lo como obrigatório, todas as chefias devem utilizá-lopara acompanhar o desempenho de seus servidores. Quando esta adoção nãoé feita, cabe a cada chefia definir pela utilização ou não do PGDI.
  • GOVERNO DO ESTADO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL MINAS GERAIS ANEXO I 01/03 Nº de Folhas SIGLA DO (a que se refere o art. 7 º) ÓRGÃO/ENTIDADE PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL Data da Emissão1. IDENTIFICAÇÃO DO SERVIDOR AVALIADONome:Cargo: Masp:Unidade de Exercício:2. IDENTIFICAÇÃO DA CHEFIA IMEDIATANome:Cargo: Masp:3. PERÍODO AVALIATÓRIO _______ / _______ / _______ a _______ / _______ / _______ 166 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS4. NEGOCIAÇÃO DO DESEMPENHO METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E FATORES FATORES ACOMPANHAMENTO AJUSTES PRAZOS PARA CUMPRIMENTO FACILITADORES DIFICULTADORES Mantém Altera Elimina JUSTIFICATIVA
  • GOVERNO DO ESTADO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL MINAS GERAIS ANEXO I 02/03 Nº de Folhas SIGLA DO (a que se refere o art. 7 º) ÓRGÃO/ENTIDADE PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL Data da EmissãoMETAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E FATORES FATORES ACOMPANHAMENTO AJUSTES PRAZOS PARA CUMPRIMENTO FACILITADORES DIFICULTADORES Mantém Altera Elimina JUSTIFICATIVAMETAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E FATORES FATORES ACOMPANHAMENTO AJUSTES PRAZOS PARA CUMPRIMENTO FACILITADORES DIFICULTADORES Mantém Altera Elimina JUSTIFICATIVA Parte 4 - 167
  • GOVERNO DO ESTADO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL MINAS GERAIS ANEXO I 03/03 Nº de Folhas SIGLA DO (a que se refere o art. 7 º) ÓRGÃO/ENTIDADE PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL Data da Emissão METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E FATORES FATORES ACOMPANHAMENTO AJUSTES PRAZOS PARA CUMPRIMENTO FACILITADORES DIFICULTADORES Mantém Altera Elimina JUSTIFICATIVA 168 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS5. COMENTÁRIOS SOBRE O DESEMPENHO OU COMPORTAMENTO DO SERVIDOR6. ASSINATURA E DATA __________________________________________________ __________________________________________________ Servidor Chefia ImediataData: _______ / _______ / _______
  • Parte 4 - 169 O PGDI deve ser preenchido no início do período avaliatório e atualizadoperiodicamente pela chefia, sempre com a participação do servidor. O objetivoé proporcionar um momento de pactuação das metas, atividades, tarefas eprazos para cumprimento, de acompanhamento sistemático do desempenhodo servidor, com a identificação dos fatores facilitadores e dificultadores paraa realização do seu trabalho, bem como para dar um “feedback” ao servidoracerca de seu desempenho. Quando o servidor tem um retorno em relação ao seu desempenho, ele tema oportunidade de buscar melhorias e não terá surpresas quanto ao resultadode sua avaliação. Na ausência do PGDI, a chefia imediata do servidor deve elaborar, ao final doperíodo avaliatório, o Relatório de Desempenho Individual (RDI), constando osaspectos mais relevantes acerca do desempenho do servidor. Após a elaboraçãodo RDI, a chefia imediata deve dar ciência de seu conteúdo ao servidor. Valedizer que este documento possui um caráter descritivo, não possibilitando umretorno ao servidor em relação a como está o seu desempenho, principalmente,pelo fato de ser elaborado ao final do processo. Além de poder participar da elaboração e atualização do PGDI ou de terciência do conteúdo do RDI, o servidor tem o direito de se manifestar expres-samente sobre as condições de trabalho oferecidas pelo seu órgão ou entidade,preenchendo o formulário Informações sobre as Condições de Trabalho, e deser entrevistado antes da análise e registro do seu desempenho. O último mês do período avaliatório é o momento em que ocorre a análisee registro do desempenho do servidor, ato que é realizado pela Comissão deAvaliação. A existência de uma Comissão de Avaliação atuando no processoé de suma importância, pois garante maior imparcialidade e torna o processomais transparente. A Comissão de Avaliação deve ser composta por três ou cinco servidores,sendo que a chefia imediata do avaliado é membro obrigatório, competindo-lheinclusive a presidência dos trabalhos e a coordenação dos procedimentos. Quando a Comissão de Avaliação é composta por três membros, um delesé eleito pelos servidores a serem avaliados e, quando composta por cincomembros, dois são eleitos. O processo de eleição é muito importante, porqueé o momento de o servidor participar da formação da Comissão que o avaliará,podendo escolher quem vai atuar na sua avaliação. As regras para eleição sãodefinidas em regulamento próprio de cada órgão ou entidade. A ADI é realizada por Comissão de Avaliação do órgão ou entidade em queo servidor estiver em exercício no último mês do período avaliatório anual. EstaComissão atua em momentos específicos do processo e os seus trabalhos deverão
  • 170 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISser realizados com a presença mínima da maioria absoluta de seus membros. Oprimeiro momento de atuação da Comissão de Avaliação é o da entrevista deavaliação; o segundo ocorre na análise e no registro do desempenho. O papel desempenhado pela Comissão de Avaliação é exercido pela chefia,no caso dos servidores que estão em exercício de cargo comissionado ou funçãogratificada. Além de acompanhar o desempenho do servidor, neste último caso,é a chefia imediata quem o entrevista, analisa e registra o seu desempenho. A entrevista de avaliação é extremamente relevante no processo de ADI,justamente porque é a oportunidade de o servidor expor seu ponto de vista emrelação ao seu desempenho perante à Comissão de Avaliação ou à sua chefia.Neste momento, o servidor poderá manifestar-se sobre possíveis discordânciasou fatores que gostaria que fossem considerados em sua avaliação, bem comoserão discutidos seus pontos fortes e fracos, os quais poderão inclusive resultar nadefinição de estratégia de capacitação e de readequação profissional. Os principaispontos abordados durante a entrevista de avaliação devem ser reduzidos a termo,devendo constar a assinatura do avaliado e do(s) avaliador(es). No mês de junho, após a realização da entrevista, a Comissão de Avaliaçãoou a chefia deve proceder à análise e registro do desempenho do servidor, pormeio da consulta de todos os documentos que compõem o processo de Avaliaçãode Desempenho Individual (PGDI ou RDI, Informações sobre as Condições deTrabalho, se houver, e termo da entrevista de avaliação), bem como por meio dopreenchimento do Termo Final de Avaliação ou Termo de Avaliação (formuláriosque contêm o instrumento de avaliação e espaço para registrar sugestões paramelhoria do desempenho do servidor avaliado). (Ver Anexo II).
  • Parte 4 - 171 G OV E R NO DO E S T ADO DE A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L MINA S G E R A IS F L 01/05 ANE X O I I Nº de Folhas : S IG L A DO ÓR G Ã O /E NTIDADE (a que se refere o § 2º do art. 5º) S IG L A DA UNIDADE TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O Data da E mis s ão:1. IDE NT IF IC AÇ Ã O DO S E R V IDOR AV A L IADONome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:2. P E R ÍODO AV AL IA T ÓR IO _______ / _______ / _______ a _______ / _______ / _______3. ME MB R OS DA C OMIS S Ã O DE A V A L IAÇ Ã OC hefia ImediataNome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:Membro 2Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:Membro 3Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:Membro 4Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:Membro 5Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:4. R E P R E S E NT A NT E DO S INDIC AT O (OP C IONAL )Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:C arteira de Identidade:5. R E P R E S E NT A NT E DO S E R V IDOR (OP C IONAL )Nome:C argo: Mas p:Unidade de E xercício:C arteira de Identidade:
  • 172 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS G OV E R NO DO E S T ADO DE A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L MINA S G E R A IS F L 02/05 ANE X O I I Nº de Folhas : S IG L A DO ÓR G Ã O /E NTIDADE (a que se refere o § 2º do art. 5º) S IG L A DA UNIDADE TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O Data da E mis s ão:6. INS T R UME NT O DE A V A L IA Ç Ã O Total de P ontos C ritério Itens de Des c riç ão do Des empenho ou C omportamento P es os P ontos por A tribuídos C ritério 1 S eu trabalho é de difícil entendimento, apres entando erros e 2 incorreções cons tantemente, mes mo sob orienta ção 3 4I - qualidade do trabalho: S eu tra balho é de entendimento razoável, eventualmente 5 apres enta erros e incorreções, s endo neces sá rio orientações pa ra 6 1,5grau de exatidão, correção e clareza dos corrigi-los .trabalhos executados S eu tra balho é de fácil entendimento, ra ramente apresenta erros e 7 incorreções e quas e nunca precis a de orientações para serem 8 corrigidos . S eu trabalho é de excelente entendimento, não apres enta erros 9 nem incorreções e não há necess idade de orientações . 10 1 R aramente executa s eu tra balho dentro dos prazos esta belecidos, 2 prejudicando o s eu andamento. Nã o s abe lidar com o aumento 3 ines perado do volume de tra balho. 4 T em dificuldade de executar s eu trabalho dentro dos prazos es tabelecidos , às vezes prejudicando o seu andamento. Um 5II - produtivida de no tra balho: aumento inespera do do volume de tra balho compromete s ua 6 produtividade. 1,5volume de tra balho executado emdeterminado es pa ço de tempo. F requentemente cons egue executar s eu trabalho dentro dos 7 prazos es tabelecidos . P rocura reorganiza r o s eu tempo para 8 atender ao aumento ines perado do volume de tra balho. É altamente produtivo, apres entando uma excelente capacida de 9 para execução e conclus ão de trabalhos , mes mo que haja aumento 10 ines perado do volume de tra balho. T em dificuldade de res olver a s s itua ções s imples da s ua rotina de 1 trabalho, dependendo cons tantemente de orientações para 2 s olucioná-las. Não a presenta alternativas para s olucionar 3 problemas ou situa ções ines perados . 4 B usca s oluciona r a penas s ituações simples da s ua rotina deIII - iniciativa: trabalho, dependendo de orientações de como enfrentar a s 5 s ituações ma is complexas . R aramente apresenta alternativa s pa ra 6comportamento empreendedor no âmbito s oluciona r problemas ou situa ções ines perados . 1,0de a tuação, buscando garantir a e ciência e Identi ca e resolve com facilidade situa ções da rotina de s eueficá cia na execução dos trabalhos . 7 trabalho, s imples ou complexas. F requentemente a presenta 8 alternativa s para solucionar problemas ou situações ines perados . É s eguro e dinâmico na forma como enfrenta e soluciona as s ituações s imples e complexa s da s ua rotina de traba lho. S empre 9 apres enta ideias e s oluções alternativas aos mais divers os 10 problemas ou situa ções ines perados . 1 Não demons tra dispos ição para executar os trabalhos 2 prontamente, e nã o apres enta justi cativa plausível. 3 4IV - pres teza: R aramente demons tra dis pos ição para executa r os tra balhos 5 prontamente. 6 1,0disposiçã o para agir prontamente nocumprimento das demandas de trabalho. F requentemente tem dis pos ição para executa r os traba lhos de 7 imediato. 8 E s tá sempre pronto e dis pos to a executar imediatamente o tra balho 9 que lhe foi con ado, mostrando-s e s empre interess ado. 10 1 Não procura aplicar os conhecimentos adquiridos em ativida des de 2 capacitação na execução dos traba lhos. 3V - a proveitamento em programa de 4capacitaçã o: R aramente aplica os conhecimentos adquiridos em programas de 5 capacitação na execução dos traba lhos. 6 1,0aplicação dos conhecimentos adquiridos em F requentemente aplica os conhecimentos adquiridos nos 7atividades de capacitação na realização dos programas de capacitaçã o na execução dos trabalhos. 8trabalhos . S empre aplica os conhecimentos adquiridos nos curs os de 9 capacitação, agregando novos conhecimentos que aumentem a 10 qua lidade e a agilidade na execução dos trabalhos . 1 F alta e aus enta-s e cons tantemente do local de trabalho, s em 2 apres enta r jus tificativa, não sendo poss ível contar com s ua 3 contribuição para a realização da s a tividades . 4VI - as s iduidade: Algumas vezes falta e se a usenta do local de trabalho, s em 5 apres enta r jus tificativa, di culta ndo a rea lização da s a tividades . 6 0,5comparecimento regular e permanência noloca l de tra balho. Quas e nunca falta e é encontrado regularmente no local de 7 trabalho para rea lizaçã o das atividades . 8 Não falta e está s empre pres ente no local de tra balho para a 9 realiza çã o das ativida des. 10
  • Parte 4 - 173 G OV E R NO DO E S T ADO DE A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L MINA S G E R A IS F L 03/05 ANE X O I I Nº de Folhas : S IG L A DO ÓR G Ã O /E NTIDADE (a que se refere o § 2º do art. 5º) S IG L A DA UNIDADE TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O Data da E mis s ão: Total de P ontos C ritério Itens de Des c riç ão do Des empenho ou C omportamento P es os P ontos por A tribuídos C ritério 1 Des cumpre cons tantemente o horário de trabalho e a carga horá ria 2 de nida pa ra o cargo que ocupa. Qua se s empre regis tra atras os e 3 s aídas antecipa das . 4VII - pontualidade: T em dificuldades para cumprir o horário de trabalho e a carga 5 horária definida para o cargo que ocupa . R egis tra atras os e s aídasobs ervâ ncia do horário de trabalho e 6 0,5 antecipadas com certa freqüência.cumprimento da carga horária definida para Quas e s empre cumpre o horá rio de trabalho e a carga horáriao cargo ocupa do. 7 de nida para o cargo que ocupa . R egis tra alguns a tras os ou s aída s 8 antecipadas. C umpre rigoros amente o horá rio de trabalho e a ca rga horá ria 9 de nida para o cargo que ocupa. Não regis tra atras os nem s aída s 10 antecipadas. 1 Não cons egue organizar e dividir seu tempo de trabalho, 2 des cumprindo os prazos es tabelecidos pa ra a realizaçã o de s uas 3 ativida des . 4VIII - a dministração do tempo e Não tem gra nde habilidade pa ra organizar e dividir a dequa damente tempes tividade: 5 s eu tempo de tra balho, descumprindo frequentemente os prazos 6 es tabelecidos para a realização de s uas atividades . 1,0capacidade de cumprir as demandas detrabalho dentro dos prazos previamente Organiza e divide bem o s eu tempo de tra balho, ra ramente 7es tabelecidos . des cumprindo os pra zos es tabelecidos para a rea lização de sua s 8 ativida des . É extremamente ha bilidoso para orga nizar e dividir adequadamente 9 s eu tempo de tra balho, s empre cumprindo os prazos estabelecidos 10 para a rea lização de s uas atividades . 1 Não é cuidados o com os equipamentos e ins tala ções, utilizando-os 2 de forma inadequada e dani cando-os. É s empre cobrado em 3 relação ao us o a dequa do, cons ervaçã o e manutençã o. 4 R aramente é cuidados o com os equipamentos e insta lações,IX - us o adequa do dos equipamentos e utiliza ndo-os muitas vezes de forma inadequada e a té mes mo 5 ins talações de s erviço: dani cando-os . P recisa s er cobrado, frequentemente, em relação 6 ao uso adequado, conservação e manutenção. 0,5cuidado e zelo na utilização e cons ervação É cons tantemente cuidadoso com os equipamentos e ins talações,dos equipa mentos e ins talações no utiliza ndo-os quas e sempre de forma a dequa da, sem danificá-los. 7exercício das atividades e tarefas . Quas e nunca é cobrado em rela çã o a o uso a dequa do, 8 cons ervação e manutenção. É extremamente cuidadoso com os equipamentos e ins talações, utiliza ndo-os s empre de forma a dequa da, s em dani cá-los . Nunca 9 precis a ser cobrado em relação a o us o adequado, cons ervação e 10 manutençã o. 1 Não se preocupa em utilizar os materiais de trabalho de forma 2 adequada , desperdiçando-os . Não apres enta ideias pa ra 3 s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho. 4X - aproveitamento dos recursos e R aramente utiliza os materiais de trabalho de forma a dequa da, 5 racionalização de proces s os : muitas vezes des perdiçando-os. R ara mente apres enta ideias para 6 s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho.melhor utilizaçã o dos recurs os dis poníveis, Utiliza constantemente os materiais de traba lho de forma 1,0vis ando à melhoria dos fluxos dos adequada , bus cando não des perdiçá-los . F requentemente 7process os de tra balho e a consecução de apres enta ideia s para s implifica r, agilizar ou otimizar os proces s os 8resultados eficientes . de trabalho. S empre utiliza os materiais de tra balho de forma adequada, s em des perdiçá-los e bus ca ndo diminuir o cons umo. S empre apres enta 9 ideias pa ra s impli car, agiliza r ou otimizar os proces sos de 10 trabalho. Não tem ca pacidade de relacionamento e interação com a equipe, 1 criando um clima des agra dável de trabalho. Não aceita s uges tões 2 dos membros da equipe para diminuir suas di culdades , não 3 agindo de forma a promover a melhoria do des empenho da equipe 4 na bus ca de res ulta dos comuns . T em pouca ca pacidade de rela ciona mento e interação com a equipe, não s e preocupa ndo em ma nter um bom clima de tra balho. Às vezes a ceita s uges tões dos membros da equipe para diminuir 5XI - capacidade de traba lho em equipe: s uas di culdades , quase nunca agindo de forma a promover a 6 melhoria do des empenho da equipe na busca de res ultadoscapacidade de des envolver as atividades e comuns. 0,5tarefa s em equipe, va lorizando o traba lho T em boa capa cidade de relacionamento e interação com a equipe,em conjunto na bus ca de resultados bus cando manter um bom clima de traba lho. Aceita sugestões doscomuns . 7 membros da equipe pa ra diminuir s uas dificuldades e bus ca a gir de 8 forma a promover a melhoria do desempenho da equipe na busca de res ultados comuns . T em excelente capacidade de relacionamento e interação com a equipe, s empre mantendo um bom clima de traba lho. Nã o 9 apres enta dificuldades de tra balho em equipe, agindo de forma a 10 promover a melhoria do des empenho da equipe na bus ca de resulta dos comuns . T OT A L DE P ONT OS DA AV A L IA Ç Ã O
  • 174 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS G OV E R NO DO E S T ADO DE A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L MINA S G E R A IS F L 04/05 ANE X O I I Nº de Folhas : S IG L A DO ÓR G Ã O /E NTIDADE (a que se refere o § 2º do art. 5º) S IG L A DA UNIDADE TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O Data da E mis s ão:7. C ONC L US ÕE S E INF OR MAÇ ÕE S C OMP L E ME NT A R E S S OB R E O DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR A V AL IA DO8. S UG E S T ÕE S P AR A ME L HOR IA DO DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR AV AL IA DO
  • Parte 4 - 175 G OV E R NO DO E S T ADO DE A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L MINA S G E R A IS F L 05/05 ANE X O I I Nº de Folhas : S IG L A DO ÓR G Ã O /E NTIDADE (a que se refere o § 2º do art. 5º) S IG L A DA UNIDADE TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O Data da E mis s ão:9. NOT IF IC A Ç Ã O AO S E R V IDORR es ultado da A valiação de Des empenho IndividualA C omis s ão de Avaliação notifica ao s ervidor acima identi cado o res ultado de sua Avaliação de Des empenho Individual, correspondente aoperíodo avaliativo compreendido entre _______ / _______ / _______ e _______ / _______ / _______.P ontuação alcançada: _______ pontosP ercentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %C onceito: E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuação máxima B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima INS AT IS F AT ÓR IO - inferior a 50% da pontuação máxima 10. AS S INA T UR A DOS ME MB R OS DA C OMIS S Ã O DE AV AL IA Ç Ã O _____________________________________________ P res idente _____________________________________________ _____________________________________________ Membro Membro _____________________________________________ _____________________________________________ Membro Membro 11. AS S INA T UR A DO S E R V IDOR E DA T A DA NOT IF IC AÇ Ã OE s tou ciente do resultado de minha Avaliação de Des empenho individual. ____________________________________________ _______ / _______ / _______ Ass inatura do S ervidor Data da Noti caçã o 12. AS S INA T UR A DA S T E S T E MUNHA S (c as o s eja nec es s ário, para ns do dis pos to no art. 8º) ____________________________________________ ____________________________________________ T es temunha 1 T es temunha 2 C OMP R OV A NT E DE NOT IF IC A Ç Ã O DO S E R V IDORR es ultado da A valiação de Des empenho IndividualA Unidade S etorial de R ecurs os Humanos notifica o s ervidor(a) _________________________________________________________ doresultado de s ua Avaliação de Des empenho Individual, corres pondente ao período avaliatório compreendido entre _______ / _______ /_______ e _______ / _______ / ______.P ontuação alcançada: _______ pontosP ercentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %C onceito: E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuação máxima B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima INS AT IS F AT ÓR IO - inferior a 50% da pontuação máximaData da Noti cação: _______ / _______ / _______ __________________________________________________________ As s ina tura do R esponsável pela Notifica ção e MAS P
  • 176 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O Termo Final de Avaliação deve ser preenchido pela Comissão de Avaliaçãoe, no campo referente ao instrumento de avaliação, são apresentados os onzecritérios estabelecidos na Lei Complementar nº 71, de 2003, com a respectivametodologia de avaliação, a partir dos quais o desempenho do servidor, ocupanteapenas de cargo efetivo ou detentor de função pública, será avaliado. Os onzecritérios de avaliação são: qualidade do trabalho, produtividade no trabalho,iniciativa, presteza, aproveitamento em programas de capacitação, assiduidade,pontualidade, administração do tempo e tempestividade, uso adequado dosequipamentos e instalações de serviço, aproveitamento dos recursos e raciona-lização de processos, e capacidade de trabalho em equipe. A pontuação máxima que o servidor pode obter na avaliação é 100 pontos,observando-se os pesos estabelecidos para cada critério. Os critérios “qualidadedo trabalho” e “produtividade no trabalho” apresentam, cada um, peso 1,5. Oscritérios “iniciativa”, “presteza”, “aproveitamento em programa de capacitação”,“administração do tempo e tempestividade” e “aproveitamento dos recursose racionalização de processos” apresentam, cada um, peso 1,0. Os critérios“assiduidade”, “pontualidade”, “uso adequado de equipamentos e instalações”e “capacidade de trabalho em equipe” têm peso 0,5. Se não houver, durante o período avaliatório, programas de capacitação dis-ponibilizados pela Administração Pública ou custeados pelo servidor, o critério“aproveitamento em programa de capacitação” será desconsiderado, sendo oseu peso redistribuído entre os critérios “qualidade do trabalho”, “produtividadeno trabalho”, “iniciativa” e “presteza”. Para mensurar os critérios de avaliação, a legislação estabeleceu metodologiapadrão para todos os órgãos e entidades, permitindo alterações em virtude daspeculiaridades de cada um. A metodologia representada no Termo Final de Avaliação conjuga doismétodos: fatores descritivos e escala gráfica. No primeiro método, para cadacritério tem-se a descrição de quatro itens de desempenho ou comportamento,e cada um dos critérios possui uma escala gráfica, numa variação de 1 a 10,que busca mensurar com qual intensidade determinada definição aplica-se aodesempenho ou comportamento do servidor. A adoção conjunta desses doismétodos permite à Comissão de Avaliação vislumbrar situações concretas pormeio das descrições e é mais fiel à realidade do avaliado, além de ser de fácilaplicação e compreensão. Já a metodologia a ser utilizada no Termo de Avaliação dos servidores efeti-vos, em exercício de cargo de provimento em comissão ou função gratificada,é baseada apenas no método de escala gráfica. Este método permite a avaliaçãodo desempenho mediante a utilização de uma escala de níveis de gradação.Para cada critério de avaliação foram definidos indicadores de desempenho que
  • Parte 4 - 177deverão ser graduados, utilizando-se a seguinte escala: ruim (1 ponto), regular(4 pontos), bom (7 pontos) e excelente (10 pontos). Para aferir o desempenho destes servidores, foi feita uma divisão dos cargos deprovimento em comissão e funções gratificadas em três grupos, de acordo coma natureza das atividades desenvolvidas: grupo de direção, de assessoramentoespecial e de assessoramento. Os critérios de avaliação do grupo de direçãosão: Competência Gerencial, Competência Técnica, Competência Interpessoal eDisciplina; do grupo assessoramento especial são: Assessoramento, CompetênciaTécnica, Competência Interpessoal e Disciplina; e do grupo assessoramento são:Competência Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina. Cada um doscritérios possui indicadores que variam de acordo com o grupo. Definida a pontuação do servidor, esta será convertida em percentual, paraque haja a atribuição de conceito, considerando a seguinte escala definida naLei Complementar nº 71, de 2003: excelente, se o percentual alcançado for ≥ a90% da pontuação máxima; bom, se o percentual alcançado for ≥ 70% < 90%da pontuação máxima; regular, se o percentual alcançado for ≥ 50% < 70% dapontuação máxima; ou insatisfatório, caso o percentual alcançado for < 50%da pontuação máxima. O resultado da Avaliação de Desempenho Individual é homologado pelaautoridade imediatamente superior à chefia do servidor avaliado (autoridadehomologadora). A homologação é o ato de validação dos resultados e é restritaao exame da legalidade e do cumprimento dos procedimentos estabelecidosna legislação. Após a homologação, o servidor é notificado do resultado de sua avaliação.Considerando o direito à ampla defesa e ao contraditório, o servidor que dis-cordar do resultado pode interpor um pedido de reconsideração e um recursohierárquico. O pedido de reconsideração deverá ser interposto à autoridadehomologadora, que julgará com base em parecer elaborado pela Comissão deAvaliação. Se o servidor estiver em exercício de cargo de provimento em comis-são ou função gratificada, o pedido de reconsideração deverá ser interposto àsua chefia imediata. Se após julgamento do pedido de reconsideração persistira discordância, o servidor poderá interpor recurso hierárquico à autoridademáxima do seu órgão ou entidade de lotação. Neste caso, existe uma Comissãode Recursos, composta por três ou cinco servidores, preferencialmente estáveis,lotados no mesmo órgão ou entidade de lotação do servidor a ser avaliado, queemitirá parecer para subsidiar a decisão da autoridade máxima referente aorecurso hierárquico interposto. Vale ressaltar, por último, que, para o servidor ser avaliado conforme oprocesso descrito acima, ele deve possuir no período avaliatório anual, no mí-nimo, 180 dias de efetivo exercício. Tal número é mensurável apenas no finaldo período avaliatório.
  • 178 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS3. Estratégias de Implementação As estratégias adotadas na implementação do processo da ADI foramsubdivididas em duas fases. A primeira, orientada para as ações referentesà disseminação das informações sobre a ADI, abrangeu a capacitação dosagentes do processo, a ampla divulgação, as adaptações da metodologia e dosprocedimentos para adequação às especificidades de alguns órgãos e as alteraçõesna legislação. A segunda contemplou o efetivo e sistemático acompanhamentoda ADI junto aos órgãos e entidades, por meio da realização de visitas técnicas eda prestação das orientações e dos subsídios necessários para a implementaçãodo processo. O primeiro passo para implementar o processo de ADI nos 61 órgãos eentidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder ExecutivoEstadual foi a realização do “Curso de Formação de Agentes Multiplicadores daAvaliação de Desempenho Individual”, com o objetivo de preparar servidorespara atuarem como agentes multiplicadores das normas, critérios e procedimentosda ADI, bem como capacitar os servidores das Unidades Setoriais de RecursosHumanos - USRHs, responsáveis pela operacionalização e implementação doprocesso nos órgãos e entidades. Em virtude da demanda dos órgãos e entidades,foram formadas 27 turmas e capacitados 1.004 servidores, em exercício na capitale no interior. Vários questionamentos, observações e sugestões apresentadospelos participantes, durante a realização deste curso, geraram alterações nalegislação, visando aprimorar a operacionalização da ADI. Também foi identificada a necessidade de capacitar as chefias imediatas, oque foi realizado a partir da definição de duas estratégias: cursos presenciais e aprodução de um vídeo para capacitação a distância. O “Curso de Capacitaçãode Chefias Imediatas” teve como principal objetivo a preparação dos servidoresresponsáveis pelas unidades administrativas de todos os órgãos e entidadesenvolvidos, ou a quem tivesse sido delegada competência de chefia imediatapara fins de ADI, para atuarem como responsáveis pelo acompanhamento dodesempenho dos servidores, durante todo o período avaliatório, e como pre-sidentes das Comissões de Avaliação. Foram capacitados 2.591 servidores emexercício na capital e no interior, distribuídos em 53 turmas. Alguns problemasdetectados durante a execução do curso, como, por exemplo, a presença de maiorresistência em determinados órgãos e o fato de as chefias estarem desacreditadascom o processo de avaliação, trouxeram à tona, antecipadamente, importantesfatores que dificultariam o processo de implementação da ADI. Com relação à capacitação a distância, foi produzido um programa comduração de cerca de 40 minutos, transmitido em canal fechado, para capacita-ção das chefias imediatas de unidades descentralizadas dos órgãos e entidades,bem como daquelas que não compareceram ao curso presencial. Cada órgãoou entidade recebeu pelo menos um exemplar do vídeo-curso.
  • Parte 4 - 179 No que tange à capacitação dos membros de Comissão de Avaliação, além daedição da Resolução SEPLAG nº 99, de 29 de dezembro de 2004, que orientaa sua formação e atuação, foi elaborado um manual, detalhando as ações e osprocedimentos a serem adotados no momento de entrevista de avaliação e deanálise e registro do desempenho dos servidores avaliados. Também foramproduzidos vídeos-cursos, geral e específicos, para capacitação dos membrosdas Comissões de Avaliação. Frente à impossibilidade de realização de cursos presenciais para os mem-bros de Comissão de Avaliação, dado o grande número de servidores e o limitetemporal, foi realizada uma reunião com os representantes das Unidades Seto-riais de Recursos Humanos - USRHs para apresentar o vídeo-curso e o manualpara capacitação das Comissões de Avaliação, orientando-os e entregando-lhesum guia prático e sintético, contendo dicas importantes sobre como utilizar omaterial disponibilizado. Para a capacitação das Chefias Imediatas e dos membros de Comissãode Avaliação, foram reproduzidos, no total, 9.470 vídeos e 18.050 manuaisreferentes à metodologia e procedimentos referentes ao processo de Avaliaçãode Desempenho Individual. Vale ressaltar, ainda, a grande aceitação do vídeo-curso nos órgãos e entidades,que chegaram a utilizá-lo para todos os servidores e não somente para o público--alvo a que se destinava. Sem dúvida, e na impossibilidade de promover acapacitação presencial para todos os agentes do processo, o vídeo-curso foi uminstrumento eficaz e de grande utilidade na implementação da ADI. Outra estratégia adotada na primeira fase foi o amplo trabalho de divulgaçãoe orientações sobre a ADI, destacando-se as seguintes ações: • publicação de nota no Órgão Oficial dos Poderes do Estado, mensa- gem no contracheque dos servidores, pop up no sítio eletrônico do Sistema de Informações Institucionais - SINFI e da SEPLAG e envio de ofício-circular noticiando a implantação da ADI, bem como o início do período avaliatório; • confecção de 300.000 fôlderes e 11.000 cartilhas com informações gerais sobre a ADI, que foram encaminhados para os órgãos e enti- dades distribuírem aos seus servidores e às chefias imediatas; • confecção de cartazes e banners para a ADI e para o Sistema de Avaliação de Desempenho - SISAD; • realização de palestras; • realização de encontros periódicos com as USRHs de todos os órgãos e entidades;
  • 180 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • disponibilização, no sítio eletrônico da SEPLAG, das dúvidas mais frequentes com as devidas respostas; • realização de audiência pública na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais - ALEMG; • disponibilização de toda a legislação, formulários, manuais, apre- sentações, fôlder e cartilha do processo de ADI no link “Choque de Gestão” no sítio eletrônico da SEPLAG; e • envio de ofício-circular para todos os órgãos e entidades, informando sobre todas as alterações realizadas na legislação da ADI. No decorrer da implementação do processo, o Decreto nº 43.672, de 2003,sofreu algumas alterações, referentes à operacionalização do processo, queforam identificadas por meio de questionamentos e observações realizadospor servidores nos cursos presenciais de capacitação e pelos responsáveis pelaimplementação do processo nos órgãos e entidades. No entanto, tais alteraçõesrevelaram-se imprescindíveis e a sua não realização poderia ter inviabilizado aoperacionalização do processo em vários órgãos e entidades. A segunda fase contempla estratégias de fundamental importância para oêxito da implementação da ADI: o acompanhamento do processo junto aosórgãos e entidades e a prestação das informações e subsídios demandados pelasUSRHs. Durante todo o período de implementação do processo, foram prestadosesclarecimentos e orientações sobre a ADI por meio de e-mails, telefonemas,elaboração de notas técnicas e realização de seminários e reuniões com asUSRHs, sanando as dúvidas e divulgando informações e orientações para osórgãos e entidades referentes à legislação e aos casos omissos. Encerrada a etapa de divulgação e de capacitação, a SEPLAG passou a reali-zar um trabalho sistemático e constante de implementação do processo de ADIjunto aos órgãos e entidades. Para tanto, foi definida como estratégia de atuaçãoa realização de visitas técnicas in loco para o acompanhamento do processo,o que pode ter sido uma das ações cruciais para a implementação desse novoinstituto. Para melhor organização do trabalho, os 61 órgãos e entidades foram clas-sificados em 3 grupos de acordo com a complexidade para a implementaçãodo processo, considerando-se, basicamente, o número de servidores a seremavaliados, a existência de unidades descentralizadas em todo o Estado e a per-cepção de maior resistência dos servidores e das chefias imediatas com relaçãoao processo. Posteriormente, foi realizada reunião com as USRHs na qual foram apresen-tados:
  • Parte 4 - 181 • a estratégia de trabalho; • a equipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e entidades; • a definição do cronograma da primeira visita técnica em cada órgão ou entidade; e • a agenda de ações previstas até o mês de conclusão do período avaliatório. Outro fator importantíssimo para o êxito dessa estratégia de implementaçãodo processo foi a realização de reuniões semanais, com todos os servidores daequipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e entidades,para um balanço das atividades, exposição dos problemas identificados e uni-formização das soluções apresentadas. A elaboração de roteiros para a realização das visitas técnicas também foi umaestratégia de suma importância. Na primeira visita, o roteiro incluía a realizaçãode um diagnóstico do processo de implementação da ADI e a definição de umplano de trabalho que seria realizado em conjunto com cada órgão ou entidade.A elaboração de relatórios contendo o que foi discutido em cada visita técnica,antes da reunião semanal da equipe da unidade central, também foi fundamentalpara que a implementação e as orientações referentes ao processo se dessem demaneira mais uniforme. Realizado esse diagnóstico preliminar, verificou-se que a maioria dos órgãose entidades ainda não tinha realizado ações para efetivamente implementar aADI. Nesse sentido, e considerando que o PGDI não é de utilização obrigatória,as USRHs foram orientadas a incentivar as chefias imediatas a preencherem oPGDI e a acompanharem periodicamente o desempenho dos seus servidores. Também foram verificadas as necessidades de delegação de competência dechefia imediata para fins de ADI, principalmente nas unidades administrativascom grande número de servidores, o que poderia inviabilizar o devido acom-panhamento do desempenho do servidor. O planejamento de cada ação para a implementação do processo foirealizado juntamente com as USRHs, por meio da elaboração de cronogramacom prazos referentes às principais ações: eleições; instituição das Comissõesde Avaliação e de Recursos; cronograma de realização das entrevistas e doregistro de desempenho de todos os servidores do órgão ou entidade; e previsãode homologação. Ressalta-se que o acompanhamento do cumprimento docronograma e das publicações relativas aos atos e regulamentos foi uma açãorealizada sistematicamente pela SEPLAG. Realizadas estas primeiras ações, iniciou-se a fase de coleta de dados para arealização das eleições e da formação das Comissões de Avaliação e de Recursos
  • 182 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISem todos os órgãos e entidades. A fase de elaboração das regras de eleiçãotambém retratou grande demanda de apoio técnico da equipe da SEPLAG. A etapa de formação de Comissões de Avaliação foi uma das ações demaior complexidade na implementação do processo, principalmente naquelescom menor número de servidores, tendo em vista a dificuldade de identificarservidores que atendessem às regras de nível hierárquico definidas na legislação,bem como a exigência de tempo mínimo de efetivo exercício no órgão ouentidade. Outro diagnóstico realizado ao longo do processo decorreu da necessidadede obtenção de informações sobre as situações de movimentação (transferência,cessão, disposição etc.) dos servidores. Nesta etapa do processo, foi identificadoum dos maiores problemas para a implementação da ADI: o grande número deservidores com situação funcional irregular em decorrência da informalidade de“atos” de movimentação não amparados pela legislação, e muitas vezes, man-tidas há anos. A solução encontrada foi a realização de alteração na legislaçãopermitindo que os servidores fossem avaliados no seu órgão ou entidade deexercício, ainda que sem ato formal. Durante a fase de realização das entrevistas e de análise e registro de docu-mentos, houve grande demanda de soluções para casos omissos e de orienta-ções para realização do processo. Vale ressaltar que a definição das autoridadeshomologadoras da ADI, foi outra ação complicada, devido à dificuldade decompatibilizar as exigências legais à estrutura organizacional dos órgãos e,principalmente, das entidades. No decorrer de todo o período avaliatório, foram realizadas, aproximadamen-te, 200 visitas técnicas aos órgãos e entidades. Durante a implementação da ADI,a SEPLAG atuou sistematicamente, orientando os órgãos e entidades sobre comoproceder em cada fase do processo e encaminhando modelos de todos os atose regulamentos constantes do processo. A adoção de um modelo participativoque contemplasse um trabalho de parceria entre a unidade central e as USRHsfoi o fator que mais contribuiu para o êxito da implementação da ADI.4. Pontos Facilitadores e Dificultadores do Processo A implementação de novos institutos nas organizações, principalmentedaqueles de alta complexidade e abrangência, como foi o caso da ADI em MinasGerais, depende fundamentalmente do apoio dos dirigentes e de disponibilidadedos recursos financeiros necessários para a sua implantação, fatores queefetivamente ocorreram.
  • Parte 4 - 183 As Unidades Setoriais de Recursos Humanos também foram de suma importânciae, em sua grande maioria, demonstraram empenho e comprometimento,cumprindo as suas competências legais. A oportunidade de contato maisdireto com os órgãos e entidades, por meio das visitas técnicas, estabelecendoum acompanhamento in loco e um trabalho em conjunto foi, do ponto devista técnico, outro fator decisivo para o sucesso do trabalho. A confecção edistribuição de todo o material didático, tais como manuais e vídeo-cursos, detodo material de divulgação e orientações, acompanhados da disponibilização detoda a legislação atualizada e consolidada, formulários, dúvidas mais frequentese de todos os materiais de divulgação e de capacitação no sítio eletrônico daSEPLAG também foram pontos facilitadores. Outro facilitador foi o estabelecimento de uma rede de relacionamento einterdependência entre a ADI e outros instrumentos de gestão de pessoas, comoa remuneração variável (prêmio por produtividade e ADE), os planos de carreirase os programas de capacitação. A legislação destes diferentes institutos foi e vemsendo estabelecida de forma a criar um elo de interdependência. Ao mesmo tempo, como também já era esperado, foram identificados fatoresdificultadores para a implementação da ADI. Dois fatores merecem destaque:cultura de avaliação ainda incipiente no setor público e a concepção da ADI comoinstrumento para demissão dos servidores. Também se verificou uma falta decredibilidade no processo e nos objetivos da avaliação de desempenho. Além dafalta de cultura de avaliação, houve, na Administração Pública mineira, tentativasanteriores de avaliação de desempenho, todas frustradas e sem continuidade. Outro dificultador foi o legado histórico em termos de gestão de pessoas emMinas Gerais. Há mais de dez anos, os ocupantes da grande maioria dos cargosnão tinham aumento de seus vencimentos básicos e nem desenvolvimento emsuas carreiras. Uma situação como esta gera muito receio e desconfiança de queos servidores pudessem ser ainda mais prejudicados com a implementação denovos instrumentos de gestão, como ocorre com a ADI, diretamente ligados àremuneração e às carreiras e, principalmente, ligados à possibilidade de demissão.Inclusive, quando se considera esse contexto, a vinculação da ADI com ascarreiras e com remuneração variável, que de certa forma contribuiu para quea avaliação acontecesse, em contrapartida, pode ter contaminado a avaliaçãodo desempenho de cada servidor. Considerando o contexto de defasagem napolítica de gestão das pessoas no Estado e o receio de alteração dos “papéis naADI” (o avaliado passar a ser avaliador e vice-versa), pôde-se perceber grandereceio por parte dos avaliadores em prejudicar os avaliados. A incerteza emrelação à continuidade e seriedade do processo de ADI foi outro fator que merecedestaque como fator dificultador. Deve-se ressaltar, ainda, a enorme falta de infraestrutura e pessoas em muitasUSRHs como dificultador da implantação da ADI. Não foi raro encontrar unidades
  • 184 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISde recursos humanos, cujo trabalho se limitava à realização de atividadescartoriais de rotina. Verificou-se também falta de comprometimento de algumas chefias imediatase de algumas autoridades máximas dos órgãos e entidades, situação em quefoi de fundamental importância a intervenção do Governador de Estado e dosdirigentes da SEPLAG para que a avaliação de desempenho individual fosseefetivamente realizada. Outro importante dificultador foi a existência de muitas irregularidades nasituação funcional dos servidores, gerando, em alguns casos, falta de controlepor parte das URSHs dos servidores a serem avaliados. As irregularidadesdizem respeito, principalmente, ao desvio de função e à disposição informaldos servidores em outros órgãos e entidades. Alguns servidores chegaram a ser“esquecidos”, sendo necessário realizar suas avaliações com atraso. Ainda com relação à situação funcional dos servidores, outro dificultador foia insuficiência de informações sistematizadas e estruturadas, bem como a faltade atualização das informações dos servidores em alguns órgãos e entidades. Alguns órgãos e entidades que têm unidades descentralizadas apresentaramdificuldades para coordenar o processo e repassar as informações necessárias àsua implementação em tempo hábil. A ausência de leitura da legislação e dos documentos relativos à avaliaçãogerou demanda excessiva da equipe técnica responsável pela implementação doprocesso e consequente atraso na sua realização em algumas instituições.5. Resultados Gerais A Avaliação de Desempenho Individual foi implementada em 61 órgãos eentidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivodo Estado de Minas Gerais, sendo avaliados, no 1º período avaliatório, aproxi-madamente 100.000 servidores. Alguns servidores que se pensava poderem seravaliados não o foram por não terem o mínimo de efetivo exercício necessáriopara seu desempenho avaliado. Atuaram no processo, mais de 18.000 avaliadores, considerando que foraminstituídas 6.702 Comissões de Avaliação e o número mínimo de membrosem cada uma é três. Dentre os avaliadores, têm-se 2.123 chefias imediatas e1.259 chefias delegadas, totalizando 3.382. Deste número, têm-se que 88% dosservidores foram avaliados por Comissão de Avaliação e 12% foram avaliadosapenas por chefia imediata. Além disso, foram instituídas 104 Comissões de Recursos. Cada órgão e cadaentidade possuem uma Comissão de Recursos, com exceção da Secretaria de
  • Parte 4 - 185Estado da Educação que institui uma em cada Superintendência Regional deEnsino, atingindo o número de 46 Comissões de Recursos. Já em relação aos resultados obtidos pelos servidores no 1º período avaliatório,a partir dos dados compilados, foi feita uma análise considerando os conceitosatribuídos a cada servidor: excelente, bom, regular ou insatisfatório. Nos 61órgãos e entidades, 71% dos servidores obtiveram conceito excelente e 28% oconceito bom, ou seja, 99% dos servidores ficaram com a pontuação igual ousuperior a 70 pontos. Apenas 648 servidores obtiveram conceito regular e 46obtiveram conceito insatisfatório. Considerando os resultados de cada órgão eentidade, quatro deles ficaram com o percentual do conceito excelente acimada média do Estado, quais sejam, Secretaria de Estado de Educação, Secretariade Estado de Fazenda, Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG e Uni-versidade de Montes Claros - Unimontes. Numa análise imediata destes resultados, pode-se inferir que o desempenhodos servidores não tem correspondido à imagem que a sociedade mineira possuido servidor público e à qualidade dos serviços públicos prestados. No entanto,ainda não é possível retirar conclusões, já que não há uma série histórica deavaliações de desempenho que possam ser comparadas. Diante disso, uma dasalternativas encontradas para permitir algum tipo de análise dos resultados do 1ºperíodo avaliatório foi a aplicação de um questionário, por meio do qual os váriosavaliadores identificaram os fatores que justificam os resultados obtidos. Fazendo uma comparação entre os resultados da Avaliação Institucional - AI,realizada nos órgãos e entidades signatários de Acordo de Resultados,3 com osresultados da média da pontuação obtida na ADI pelos respectivos servidores,pode-se concluir que eles estão bastante convergentes. Apenas em uma entidadea média da ADI foi superior à AI. A partir dos resultados da ADI, verificou-se a necessidade de criar um ins-trumento que possibilitasse o monitoramento do processo de avaliação, princi-palmente nas unidades administrativas que, por meio de métodos estatísticos,fossem identificadas avaliações consideradas com algum desvio. Neste sentido,a legislação criou uma Junta de Monitoramento, composta por um representanteda APDRH, um representante da AUGE e um representante da Unidade de Re-cursos Humanos do órgão ou entidade, que analisará os resultados da avaliaçãoe definirá as unidades a serem monitoradas. Várias ações ainda serão implementadas pelo Poder Executivo Estadual, nointuito de aprimorar o processo de avaliação de seus servidores, bem comomelhorar a qualidade da avaliação, de como avaliar e de acompanhar o desem-penho do servidor. Não obstante a necessidade de aprimoramento do processo, resultadosqualitativos já foram percebidos pelas chefias imediatas e pelas USRHs com aimplementação da ADI.
  • 186 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A ADI possibilitou o acompanhamento sistematizado e contínuo do desem-penho do servidor, principalmente nos órgãos e entidades que adotaram o PGDIcomo obrigatório, gerando, até mesmo, uma aproximação entre a chefia imediatae o servidor, que passou a ter um retorno em relação ao seu desempenho. A partir da ADI, foi possível constatar mudanças comportamentais vincula-das diretamente aos critérios pontualidade e assiduidade, por parte de algunsservidores. Também foi possível identificar necessidades de capacitação dosservidores avaliados nos momentos de elaboração e atualização do PGDI e derealização da entrevista de avaliação. A entrevista de avaliação, por sua vez,abriu um espaço para o servidor dar sugestões relacionadas ao funcionamentoe à atuação de seu órgão ou entidade, não se resumindo a pontos relacionadosao desempenho do servidor. Além disso, foi possível identificar o potencial de servidores que estavamsendo subaproveitados e a necessidade de mudança de área de servidores quenão apresentavam perfil adequado às funções que estavam desenvolvendo eque, a partir da ADI, foram remanejados internamente ou, em alguns casos,mudaram de órgão ou entidade. Em alguns casos, houve encaminhamento deservidor para acompanhamento psicofuncional. A ADI possibilitou a identificação de várias irregularidades na situação funcio-nal dos servidores e a regularização dos casos mais simples. As irregularidadesmais frequentes foram a disposição informal do servidor para outro órgão ouentidade e o desvio de função. Também foi possível obter um diagnóstico das condições de trabalhooferecidas pelos órgãos ou entidades, por meio do preenchimento, por parte doservidor avaliado, do formulário “Informações sobre as Condições de Trabalho”.Em alguns órgãos e entidades, os fatores identificados pelos servidores, queinfluenciavam negativamente no desempenho, foram considerados e alterados.Com isso, houve melhoria das condições de trabalho, a partir das informaçõesgeradas no processo de avaliação. Enfim, apesar de ainda não ser possível afirmar que a ADI promoveu mu-danças de desempenho do servidor, no que tange, por exemplo, à qualidadee produtividade no trabalho, nota-se que outras mudanças já foram efetivadas,gerando resultados positivos para a gestão de pessoas no Estado.6. Conclusão O modelo de Avaliação de Desempenho Individual foi concebido com oobjetivo primordial de melhorar o desempenho do servidor, a fim de garantir aprestação de serviços públicos de qualidade a todos os cidadãos, contribuindopara a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública doPoder Executivo Estadual. Ressalta-se o relevante papel da ADI no fornecimento
  • Parte 4 - 187de subsídios e na retroalimentação de informações para a gestão da política derecursos humanos no Estado. A elaboração do marco legal e a definição da metodologia padrão visaram àconstrução de um processo simples que realizasse efetivamente a avaliação dodesempenho dos servidores, permitindo-se adaptações da metodologia e dosprocedimentos para atender às especificidades dos órgãos e entidades. Outro aspecto importante do modelo de avaliação de desempenho dosservidores mineiros é a sua vinculação com outros institutos, compondo umarede de ações institucionais e legais interdependentes e interligadas entre si. Aobtenção de resultado satisfatório na ADI é pré-requisito para o servidor evoluirna carreira e para a percepção de benefícios pecuniários como o Adicional deDesempenho e o Prêmio por Produtividade. Esta estratégia pode ter contribuídopara minimizar a resistência dos servidores, à medida que o servidor reconhece naADI um mecanismo de incentivo e de premiação, apesar da implicação de perdado cargo ou função pública em decorrência de resultados insatisfatórios. Certamente, o grande desafio e o que tornou inovadora a experiência da ADIno Governo de Minas Gerais foi a dimensão e a abrangência da implementaçãodo processo, já no primeiro período avaliatório — a diretriz era de que todos osservidores passíveis de serem avaliados nos órgãos e entidades da AdministraçãoPública Estadual tivessem o seu desempenho avaliado. Para tanto, foi realizado um amplo processo de divulgação da ADI entre osservidores públicos estaduais, ações de capacitação presenciais e a distância,direcionadas para a formação de multiplicadores e dos agentes que atuaram noprocesso, ressaltando-se a disponibilidade de recursos para o financiamento detais ações. Destaca-se o papel da unidade central de recursos humanos da SEPLAGe das USRHs dos órgãos e entidades que, estimulados pela primeira, realizaramum trabalho integrado e de cooperação mútua na implementação do processo. ASEPLAG acompanhou o processo de implementação nos órgãos e entidades pormeio da realização, inclusive, de visitas técnicas, prestando assessoria direta esistemática às USRHs na prestação das informações e esclarecimentos necessáriospara a implementação da ADI. Salienta-se, ainda, o apoio e comprometimentodo Governador do Estado e dos dirigentes da SEPLAG, fator absolutamente fun-damental para o êxito do processo de implementação da ADI. No entanto, também foram identificados aspectos dificultadores, merecendodestaque a concepção errônea de que o instituto foi criado para fins de puniçãodo servidor; o fato de a cultura de avaliação ainda ser incipiente no setor público,o descrédito na continuidade do processo e a falta de conhecimento, ainda, degrande parte dos servidores sobre os objetivos, a utilização e as consequênciasdos resultados do processo de ADI. Encerrado o primeiro período avaliatório, acredita-se que os resultados podemter refletido as dificuldades identificadas e os aspectos do processo que têm queser aprimorados.
  • 188 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Não obstante a ADI não ter alcançado todos os objetivos a que se propôsno primeiro ano de sua implementação, é flagrante o sucesso da experiênciano que tange ao foco em que foi trabalhada preliminarmente, qual seja o deter “quebrado a resistência” e ter iniciado um processo de mudança culturalentre os servidores, permitindo que fossem avaliados nos órgãos e entidades daAdministração Pública do Poder Executivo Estadual, e que fosse vencido o grandedesafio de cumprir a meta estabelecida, considerando o número de servidoresa serem avaliados e a sua distribuição geográfica. Para o aprimoramento do processo de Avaliação de Desempenho Individual,já estão sendo realizadas análises dos resultados da ADI para obtenção de umdiagnóstico que identifique os aspectos que devem ser aprimorados, trabalhoque está contando com a participação da SEPLAG, das USRHs, dos servidoresque atuaram no processo como avaliadores e de representantes de sindicatos eassociações de servidores. Destaca-se que o foco de atuação de implementaçãodo processo no segundo ano da sua realização relaciona-se com: • aprimoramento da ADI; • orientações relativas ao momento do estabelecimento das metas para o desempenho do servidor, a fim de disseminar a cultura de alinha- mento das metas individuais com as metas institucionais e com as estratégias do Governo; • a conscientização sobre os reais objetivos a que a avaliação se propõe e as consequências da utilização dos resultados da ADI. O clima de desconfiança entre os servidores ainda se faz presente e é precisoque sejam adotadas medidas que desvinculem a avaliação da ideia de ameaçaà estabilidade do servidor, para que passem a vislumbrá-la como insumo para apolítica de recursos humanos, bem como um instrumento gerencial de relevânciatanto para a instituição quanto para os próprios servidores. A Avaliação de Desempenho Individual, apesar de tantos obstáculos edificuldades, é, sem dúvida, uma experiência de sucesso, que pode e deveser replicada em outros estados e entes da Federação. A sua implementação,principalmente, se considerarmos seu caráter complexo por natureza, inéditono setor público, no tocante à abrangência em que se deu em Minas Gerais,demonstra que é possível modernizar e tornar mais efetivos os instrumentos degestão do Estado, fundamentais para a prestação de serviços de alto nível dequalidade e compatíveis com as necessidades da sociedade. O processo de Avaliação de Desempenho Individual ainda tem muito paraser aprimorado. O primeiro passo já foi dado, na tentativa de implantar umacultura de avaliação nos órgãos e entidades. Naturalmente, não se imaginavaque o modelo implementado fosse perfeito. Para que este chegue próximo doideal, serão necessários mais alguns anos, pois o que se busca é o alinhamentoentre os instrumentos de avaliação: metas institucionais, metas das unidades
  • Parte 4 - 189administrativas e metas individuais, estas estabelecidas no PGDI. Para tanto, énecessário o aperfeiçoamento contínuo do processo por meio, principalmente,da participação das USRHs, dos representantes de sindicatos e associações, dosavaliadores e dos avaliados.nOTAS1 Lei nº 14.693, de 31 de julho de 2003.2 Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.3 Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
  • CAPÍTULO 10 Reestruturação das Carreiras Jomara Silva Fádua Bayão Fernanda Neves Luciana Meireles Este capítulo trata do processo da reestruturação e implantação das carreirasdos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essaexperiência merece atenção por ter concepções inovadoras, pelo seu alcance eabrangência, uma vez que, após 11 anos, todas as carreiras dos aproximadamente390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas. São 128 carreiras,contendo 309.569 cargos efetivos no Poder Executivo Estadual, excluídas ascarreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros. Para relatar a experiência da reestruturação e implantação das carreiras doPoder Executivo Estadual, este texto está estruturado em cinco partes. A primeirairá explicitar a contextualização, os antecedentes, os fundamentos legais, asdiretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturação das carreiras; na segundasão apresentadas as etapas da implementação, as diretrizes para a elaboraçãodas tabelas salariais, o processo de negociação para a elaboração, bem comoo processo de tramitação dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; naterceira são apresentadas as características e as inovações das novas carreiras;na quarta parte serão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos dareestruturação das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantaçãodas novas tabelas salariais; e enfim, na última parte, tem-se a conclusão dotexto.
  • 192 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS1. Introdução Uma das ações do Projeto Estruturador “Choque de Gestão” foi a reestru-turação e implantação das novas carreiras dos servidores públicos do PoderExecutivo Estadual. A implementação das novas carreiras foi uma das mais difíceis tarefasrelacionadas à Política de Recursos Humanos. Uma série de razões justifica talconclusão. Algumas dizem respeito a questões técnicas, tais como: • a falta de número preciso com relação ao quantitativo de cargos efetivos; • a inexistência de informações confiáveis dos dados dos servidores para a reestruturação das carreiras, a elaboração das tabelas salariais e o posicionamento dos servidores nas novas carreiras; • a inexistência de um sistema informatizado consistente e com infor- mações corretas e atualizadas dos dados funcionais dos servidores; • a precariedade do sistema informatizado para a realização de impactos financeiros para a construção das tabelas salariais; • a precariedade da infraestrutura técnica e de pessoal. Outras dificuldades que podem ser destacadas são: • expectativa gerada pelos 11 anos sem reestruturação das carreiras e reajuste das tabelas salariais; • falta de credibilidade dos servidores públicos nos governos e na implementação de benefícios com a mudança de governo. A maioria dos servidores não teve o benefício da concessão de progressão nas tabelas antigas; • falta de recursos orçamentários e financeiros para a construção das tabelas salariais; • necessidade de se respeitar o limite de 49% da receita corrente líqui- da com despesa de pessoal, em atendimento à Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; • grande número de servidores públicos; • necessidade de se ampliar as estruturas das carreiras em função do aumento do tempo necessário para aposentadoria;
  • Parte 4 - 193 • existência de inúmeros “problemas” com a ânsia de solução, que foram acumulados com o decorrer dos anos; • as diferenças e as peculiaridades dos servidores, das carreiras e das tabelas do Poder Executivo; • elevado número de servidores em desvio de função. Um dos maiores desafios foi compatibilizar o fim do concurso interno,decorrente do advento da Constituição da República de 1988, o entendimento doSupremo Tribunal Federal relativo à inconstitucionalidade da figura do “acesso”,com a necessidade de se fazer uma política de recursos humanos pautada nameritocracia e no incentivo à capacitação dos servidores. A reestruturação das carreiras e a implantação das novas tabelas salariais foramrealizadas com a expectativa de dar o primeiro passo para diminuir e minimizaros problemas e distorções existentes; de fornecer mecanismos para que todosos servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e comganhos reais, bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro.Além disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimentoà capacitação, elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e,ainda, criar a sistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautadono mérito e na profissionalização. Para proceder à reestruturação e à implantação das novas carreiras foi publica-do o Decreto nº 43.576, de 9 de setembro de 2003, estabelecendo as diretrizespara que os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual elaborassem osnovos planos de carreiras. As diretrizes para a construção das novas carreiras tiveram como pressupos-tos: • desenvolvimento do servidor público efetivo na respectiva carreira, com base na igualdade de oportunidades, no mérito funcional, na qualificação profissional e no esforço pessoal; • análise da avaliação periódica de desempenho individual como requisito necessário para o desenvolvimento na carreira, por meio de promoção e progressão, com valorização do desempenho eficiente das funções atribuídas à respectiva carreira; • sistema permanente de formação e aperfeiçoamento do servidor para fins de promoção na carreira; • valorização gradativa da formação ou titulação do mesmo nível ou do nível de escolaridade superior àquela exigida pelo nível em que o servidor estiver posicionado na carreira, aplicando-se fator de redução
  • 194 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS ou supressão do interstício necessário, bem como do quantitativo de avaliações de desempenho individual, para fins de progressão e promoção; • evolução do vencimento básico, do grau de responsabilidade e da complexidade de atribuições, de acordo com o grau ou nível em que o servidor estiver posicionado na respectiva carreira; • maior mobilidade institucional, setorial e intersetorial dos servidores públicos efetivos na Administração Pública; • descrição ampla das atribuições dos cargos efetivos; • busca da isonomia de vencimento básico entre os cargos que possuem as mesmas atribuições definidas pela legislação vigente, de acordo com o grau de responsabilidade das tarefas, a natureza e a comple- xidade dos cargos componentes das carreiras; e • garantia de irredutibilidade da remuneração do cargo efetivo. Pode-se perceber que as diretrizes para a instituição de Planos de Carreirastiveram como base a meritocracia e o incentivo à formação e à capacitação con-tínua do servidor, buscando proporcionar, consequentemente, um aumento daeficiência e eficácia das instituições e da prestação do serviço público. Outro ponto importante refere-se à lógica de construção do menor númerode carreiras possível, com atribuições mais amplas. Em princípio, buscou-seconstruir carreiras comuns a todos os órgãos e entidades do Poder ExecutivoEstadual das atividades da área meio, entretanto, tal não foi possível, ficandorestrita a fusão de cargos dentro de um mesmo grupo de atividades, que serámelhor explicitado no item “Etapas da Implementação”. Cumpre mencionar uma diretriz bastante polêmica entre o Governo e osrepresentantes das entidades sindicais, qual seja, a vedação de ingresso porconcurso público em cargos de carreiras com exigência de nível fundamentalde escolaridade. Tal diretriz tem como fundamento a instituição de um corpode servidores públicos melhor qualificado e que atividades que demandamconhecimento inferior ao ensino médio, tais como, as relacionadas com conser-vação, limpeza, recepção, e outros, sejam desempenhadas por meio de serviçosterceirizados.1
  • Parte 4 - 1952. Etapas da Implementação A reformulação dos planos de carreiras do Poder Executivo Estadual foi im-plementada em fases distintas. Na primeira etapa foram definidos o quantitativode cargos de provimento efetivo e a estrutura das carreiras, as transformaçõesdas classes de cargos anteriormente existentes nas novas carreiras, bem comoa nova sistemática de desenvolvimento dos servidores nas novas carreirasinstituídas. Na segunda, foram estabelecidas as tabelas de vencimento básico,considerando a nova estrutura das carreiras. Na última fase, foram definidas asregras de posicionamento e o consequente posicionamento dos servidores nasnovas estruturas das carreiras. O Artigo 5º da Emenda à Constituição Estadual nº 57, de 15 de julho de2003, determinou que o Governo do Estado de Minas Gerais deveria encami-nhar à Assembleia Legislativa, até 31 de dezembro daquele ano, os projetos delei relativos aos novos planos de carreira dos servidores públicos civis do PoderExecutivo. Face ao referido dispositivo constitucional, foram promovidas reuniões entrerepresentantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG emembros de entidades representativas dos servidores públicos estaduais, como objetivo de discutir as diretrizes para a elaboração dos anteprojetos de leisreferentes aos novos planos de carreira dos servidores do Poder ExecutivoEstadual. Tais diretrizes foram publicadas no Decreto nº 43.576, de 9 desetembro de 2003. Paralelamente às reuniões de discussão das diretrizes para a elaboração dosnovos planos de carreiras, realizou-se a atualização e sistematização dos dadosreferentes ao quantitativo de cargos existentes, providos e vagos em cada órgãoe entidade do Poder Executivo, bem como o quantitativo de servidores apo-sentados, funções públicas e cargos resultantes de efetivação pela EC nº 49, de13 de junho de 2001.2 O levantamento teve como base de dados um relatórioemitido em setembro de 2003 pelo Sistema Integrado de Administração de Pes-soal – SISAP, que foi posteriormente confrontado com uma pesquisa efetuadapela Auditoria-Geral do Estado. Foi realizado, ainda, um levantamento manualdos aproximadamente doze mil servidores efetivados pela EC nº 49, de 2001,por meio das publicações das efetivações no diário oficial do Estado Para que a elaboração dos referidos planos pudesse se dar com maior faci-lidade e objetivando fortalecer os subsistemas de atuação do poder público, oDecreto nº 43.576, de 2003, definiu quatorze Grupos de Atividades, reunindo-seem cada qual as carreiras dos órgãos e entidades cujas finalidades e competênciasencontram maior proximidade e afinidade.
  • 196 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Desta maneira, os órgãos e entidades da Administração Pública direta,autárquica e fundacional do Poder Executivo foram distribuídos nos seguintesgrupos: Grupo de Atividades de Gestão, Planejamento, Tesouraria, Auditoria ePolítico-Institucionais; Grupo de Atividades de Agricultura e Pecuária; Grupode Atividades de Meio Ambiente; Grupo de Atividades de Saúde, Grupo deAtividades de Previdência Social; Grupo de Atividades de Educação Básica;Grupo de Atividades de Educação Superior; Grupo de Atividades de Ciênciae Tecnologia; Grupo de Atividades de Cultura; Grupo de Atividades deDesenvolvimento Econômico e Social; Grupo de Atividades de Defesa Social;Grupo de Atividades de Transportes e Obras Públicas; Grupo de Atividades deTributação, Fiscalização e Grupo de Atividades Jurídicas. Com a publicação do Decreto nº 43.576, de 2003, iniciou-se uma série dereuniões entre a equipe técnica da SEPLAG e os representantes de todos os órgãose entidades integrantes dos grupos de atividades supracitados, com o objetivode elaborar os planos de carreiras, de forma a contemplar as peculiaridades decada grupo, observando-se as diretrizes definidas. A elaboração e o encaminhamento à Assembleia Legislativa do Estado deMinas Gerais - ALEMG dos anteprojetos de leis dos planos de carreiras dosservidores públicos civis do Poder Executivo Estadual foi concluída em dezembrode 2003, atendendo ao disposto no art. 5º da Emenda à Constituição Estadualnº 57/2003. A tramitação de referidos projetos de lei na ALEMG compreendeu o períodoentre 31 de dezembro de 2003 e 24 de dezembro de 2004, data da aprovaçãodo último projeto de lei. Neste importe, a SEPLAG acompanhou todo o processolegislativo com análise criteriosa das alterações efetuadas durante a tramitação.Ressalta-se que foram realizadas várias audiências públicas, além do contatopermanente com os representantes das entidades sindicais e dos servidores deforma a preservar seus interesses e necessidades na formatação e aprovação dasnovas carreiras, dentro das diretrizes previamente estabelecidas, sendo que váriasdemandas foram atendidas durante as atividades parlamentares. Após a aprovação das leis que instituíram os novos planos de carreiras,foram publicados os decretos que estabeleceram a lotação, a codificação ea identificação de cada cargo de provimento efetivo do Poder Executivo. Talmedida permite à Administração o acompanhamento e controle permanente dasalterações do quantitativo de cargos providos e vagos em cada órgão ou entidade,bem como a identificação das áreas onde existe maior demanda de pessoal. A segunda etapa do processo de reformulação dos planos de carreiras foi aelaboração dos projetos de lei instituindo as tabelas de vencimento básico dasnovas carreiras do Poder Executivo Estadual. Em junho de 2005, foram encami-nhados à Assembleia Legislativa os projetos de lei que instituem as tabelas devencimento básico das carreiras dos Grupos de Atividades dos Profissionais da
  • Parte 4 - 197Educação Básica do Estado, da Educação Superior e da Saúde, com vigência em1º de setembro de 2005, e as demais tabelas foram encaminhadas em outubrodo mesmo ano, com vigência em 1º de janeiro de 2006. A construção das referidas tabelas de vencimento básico fundamentou-se navalorização dos servidores públicos estaduais, buscando corrigir as distorçõesgeradas pela política de remuneração então vigente e oferecer a perspectiva deevolução salarial na carreira a todos os que, com o tempo, apresentem melhordesempenho e maior qualificação para o exercício de suas funções. O sistema remuneratório do Poder Executivo Estadual então vigente nãopermitia uma carreira com evolução salarial, inclusive decorrente do desenvol-vimento do servidor nas carreiras, por meio de promoção ou progressão. Neste sentido, primeiramente vale mencionar a instituição da ParcelaRemuneratória Complementar – PRC, instituída pela Lei Delegada nº 41, de 07de junho de 2000. A referida lei estabeleceu pisos salariais para os servidoresdo Poder Executivo Estadual, com valores determinados conforme o nívelde escolaridade exigido para o provimento do cargo. A PRC destinava-se aassegurar que a remuneração do servidor não tivesse valor inferior ao piso salarialestabelecido. Entretanto, grande parte dos servidores que ingressaram em umamesma carreira do serviço público estadual, em épocas diversas, passaram aperceber idênticos valores de remuneração, em função da instituição de pisosalarial que considerava os adicionais por tempo de serviço adquiridos até a datade publicação da lei que instituiu a referida parcela, qual seja, 07 de junho de2000, bem como o valor de vencimento básico de seu cargo efetivo. Outra distorção salarial decorrente da instituição da PRC refere-se à situaçãode que, se o servidor tivesse aumento do vencimento básico em decorrênciada progressão e promoção, o valor necessário para alcançar o piso salarialdiminuía, o que levava à diminuição do valor da PRC. Consequentemente,servidores de uma mesma carreira que estavam posicionados em níveis e grausdiversos, e que contavam com diferentes períodos de efetivo exercício possuíam,frequentemente, valores semelhantes de remuneração. Ademais, no antigo modelo de estruturas das carreiras do Poder Executivo, amaioria das tabelas de vencimento básico possuía amplitudes muito pequenas— ou até mesmo inexistentes — entre os níveis e graus. Nesse contexto, aprogressão ou promoção do servidor na carreira não implicava, necessariamente,uma evolução salarial. Um exemplo claro desta distorção pode ser observadona tabela de vencimento básico da Carreira do Pessoal da Administração Diretado Poder Executivo, instituída pelo Decreto nº 36.034, de 14 de setembro de1994, na qual os valores do nível 1, grau A, até o nível 7, grau G, são idênticos:R$200,00 (duzentos reais).
  • 198 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo e a implantação dasnovas tabelas de vencimento básico, buscou-se a correção das distorções desseantigo modelo. As novas tabelas possuem, como regra geral, variação linearde 3% entre os graus e 22% entre os níveis, podendo ser maior ou menor emalgumas carreiras cujas peculiaridades exigiram adaptações. Assim, a progressãoe a promoção na carreira implicarão, obrigatoriamente, aumento do valor dovencimento básico e da remuneração. Nesse contexto, para ser possível construir tabelas de vencimento básico seriaimprescindível incorporar a PRC de todos os servidores. Todavia o impacto finan-ceiro da incorporação total do valor da PRC ao vencimento básico foi estimadoem aproximadamente dois bilhões de reais ao ano, o que a inviabilizou. Assim,objetivando extinguir a PRC e incorporar parcela da mesma, preliminarmente àelaboração das tabelas de vencimento básico, foi instituída a Vantagem Tempo-rária Incorporável – VTI, por meio da Lei nº 15.787, de 27 de outubro de 2005,decorrente da soma dos valores da PRC e do abono de R$45,00 instituído pelaLei Delegada nº 38, de 1997, parcelas que foram extintas pelo referido diplomalegal. Ressalte-se que a incorporação do abono também era uma antiga demandados servidores. Vale mencionar que o trabalho de elaboração das tabelas de vencimento bá-sico foi um trabalho coordenado pela SEPLAG e realizado conjuntamente comos órgãos e entidades dos grupos de atividades. Os representantes dos grupos deatividades, observando as diretrizes definidas, gozavam de autonomia para definiras tabelas de vencimento básico das carreiras de seus quadros de pessoal. Para a elaboração das tabelas de vencimento básico, a primeira diretrizdefinida foi o limite do impacto financeiro decorrente da implementação dasmesmas. A partir de uma análise conjunta de fatores como o crescimento vege-tativo da folha de pessoal, a projeção da receita corrente líquida e do limite de49% de gasto com despesa de pessoal do Poder Executivo definido pela Lei deResponsabilidade Fiscal, o montante de recursos para implementação das novastabelas foi de aproximadamente 10% sobre a folha total de pessoal, dividido deforma equânime entre todos os grupos de atividades. As outras diretrizes que orientaram os trabalhos para elaboração das tabelasforam a incorporação de parcela da VTI, a construção de tabelas lineares comamplitude, regra geral, de 3% por grau e 22% por nível, e a irredutibilidade daremuneração ao servidor posicionado na nova carreira. Grande parte do valor da VTI foi incorporada nas novas tabelas salariais e,em muitos casos, tal incorporação ocorreu integralmente. Para os servidoresdas carreiras supracitadas, o valor remanescente da nova vantagem instituídapermanecerá com a mesma natureza e passará a ser fixo, sujeito exclusivamenteao reajuste geral ou a futuras incorporações ao vencimento básico. Os valores daVTI serão progressivamente incorporados ao vencimento básico dos servidores,
  • Parte 4 - 199mas, por outro lado, não serão reduzidos na ocasião em que o servidor tiverprogressão ou promoção na carreira. Dessa forma, fica garantido que a progressãoe a promoção na carreira implicarão melhoria salarial. A terceira etapa do processo de reformulação dos planos de carreira efetivou--se com a publicação dos decretos que definem as regras de posicionamentodos servidores nas novas carreiras. Tais regras foram elaboradas com base nastransformações e correlações das antigas classes de cargos nas novas carreiras,na escolaridade do cargo efetivo ocupado, no vencimento básico correspondenteao nível e ao grau ocupado pelo servidor na classe anterior, e na lotação docargo de provimento efetivo. Ressalte-se que o órgão ou entidade de exercícionão interferiu no posicionamento do servidor. Por fim, o processo de implementação dos planos de carreiras é concluídocom o efetivo posicionamento dos servidores na estrutura das carreiras, por meioda publicação de Resolução Conjunta entre o dirigente máximo do órgão, ou daentidade de lotação do cargo de provimento efetivo ocupado, e o Secretário deEstado de Planejamento e Gestão. Nesse momento, o servidor concretiza seuposicionamento nas novas carreiras, passando a fazer jus aos benefícios e à novasistemática de evolução da carreira, bem como às tabelas salariais instituídaspara as novas carreiras.3. Principais Características dos Planos de Carreiras Não obstante os planos de carreiras contemplarem as peculiaridades de cadagrupo de atividades, as principais características são comuns a todos eles, uma vezque a sistemática de concepção foi definida pelo Decreto nº 43.576/2003. Inicialmente, vale ressaltar que os novos planos de carreiras estabeleceramconceitos importantes e padronizados no âmbito do Poder Executivo Estadual,quais sejam: • grupo de atividades: conjunto de carreiras agrupadas segundo sua área de atuação; • carreira: conjunto de cargos de provimento efetivo, agrupados segun- do sua natureza e complexidade e estruturados em níveis e graus, escalonados em função do grau de responsabilidade e das atribuições da carreira; • cargo de provimento efetivo: unidade de ocupação funcional do quadro de pessoal privativa de servidor público efetivo, com criação, remuneração, quantitativo, atribuições e responsabilidades definidas em lei, e direitos e deveres de natureza estatutária estabelecidos em lei complementar;
  • 200 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • quadro de pessoal: conjunto de cargos de provimento efetivo e de provimento em comissão de órgão ou de entidade; • nível: posição do servidor no escalonamento vertical dentro da mesma carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos requisitos de capacitação e mesma natureza, complexidade, atribuições e responsabilidades; • grau: posição do servidor no escalonamento horizontal no mesmo nível de determinada carreira. A reestruturação das carreiras dos servidores do Poder Executivo do Estadode Minas Gerais compreende uma série de inovações expressivas em relaçãoao modelo anteriormente adotado. O primeiro aspecto inovador consiste naeliminação do conceito de “classe de cargos”. No modelo anterior, as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadualeram compostas por segmentos de classes vinculados aos níveis de escolaridadeexigidos para o provimento dos cargos, ou seja, cada segmento de classe agrupavacargos com os mesmos requisitos de escolaridade. Os segmentos de classes, porsua vez, eram compostos por classes de cargos. Por exemplo, nas estruturas dascarreiras regulamentadas pelo Decreto nº 36.033, de 14 de setembro de 1994,os cargos para cujo provimento era exigido o nível fundamental de escolaridade,e que possuíam atribuições semelhantes, formavam um segmento de classe.Esse segmento de classe compreendia duas classes de cargos, sendo exigida a4ª série do ensino fundamental para o provimento dos cargos da primeira, e,para a classe seguinte, a 8ª série do Ensino Fundamental. Embora as carreiras fossem compostas por classes de cargos com diferentesrequisitos de escolaridade, o servidor não poderia ser promovido para umsegmento de classe com requisito de escolaridade diverso daquele exigido parao cargo originalmente ocupado — essa modalidade de ascensão na carreira,denominada “acesso”, era prevista na Lei Estadual nº 10.961, de 1992, quereestruturou as carreiras do Poder Executivo, bem como no Estatuto do Magistério(Lei Estadual nº 7.109, de 1977), mas foi vedada pela Constituição Federalde 1988. Por essa razão, a melhoria da qualificação do servidor, através daobtenção de títulos de escolaridade, não gerava perspectivas de evolução salarial.Ademais, praticamente todas as carreiras só admitiam o ingresso no nível inicial,excetuando-se os segmentos de classes de cargos que tinham a pós-graduaçãocomo requisito de escolaridade. Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo Estadual, extinguiu-seo conceito de “classe”, instituindo-se um modelo, cujas carreiras não são com-partimentadas em segmentos isolados. A maioria das novas carreiras é compostapor níveis com diferentes requisitos de escolaridade, e qualquer servidor podeser promovido até o último nível da carreira, desde que atenda aos requisitos
  • Parte 4 - 201legais. Desta forma, o servidor terá incentivos para aprimorar sua formação aolongo da vida funcional, uma vez que a melhoria do nível de escolaridade passaa ser, em muitos casos, requisito para a promoção na carreira. É importante ressaltar que a estrutura de uma carreira contendo níveis deescolaridade diferenciados, com possibilidade de o servidor ser promovido atéo final de sua carreira, em nada se assemelha com a figura do acesso julgadoinconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal – STF. O que foi feito em Mi-nas é a construção de carreiras contendo estruturas com níveis de escolaridadediferentes, para estimular a formação do servidor, o que não significa a possi-bilidade de provimento em cargo público sem concurso público. Para explicarmelhor, imagine-se, por exemplo, um cargo de assistente técnico, cuja estruturada carreira inicia-se com nível médio de escolaridade. Para promoção a um nívelmaior da estrutura da mesma carreira, o Poder Executivo estabelece a exigênciade que o servidor tenha a formação em nível superior de escolaridade. Nestecaso, comprovando os requisitos exigidos para promoção, entre eles a forma-ção em nível superior de escolaridade, o servidor é promovido para um nívelmaior na estrutura de sua carreira, mas continua sendo assistente técnico comoinicialmente. Em outras palavras, se um servidor ocupa um cargo de assistentetécnico, como citado anteriormente, e pretende ser analista, cuja estrutura dacarreira inicia-se com nível superior de escolaridade, ele somente poderá sê-lopor meio de concurso público. Outra característica do antigo modelo de carreiras do Poder Executivo Estadualera a existência de um grande número de classes de cargos, correspondendo acada classe um conjunto específico de atribuições. Na maioria dos casos, essasclasses de cargos agrupavam um número bastante restrito de categorias profis-sionais — algumas classes contemplavam apenas uma categoria. Este contextopropiciava, frequentemente, situações de desvio de função, especialmente nasclasses cujas atribuições tornaram-se desnecessárias ou obsoletas. O elevadonúmero de classes de cargos também era devido à existência de classes espe-cíficas para os Quadros de Pessoal de determinados órgãos ou entidades doPoder Executivo, mesmo nas situações em que havia semelhança ou afinidadenas áreas de atuação desses órgãos ou entidades. Nas leis que instituem os novos Planos de Carreiras do Poder Executivo, asatribuições dos cargos foram definidas de maneira ampla e genérica, de formaa abranger diversas categorias profissionais, proporcionando uma carreira comservidores multifuncionais, com multitarefas, além de tornar mais simples arenovação dos quadros de pessoal. Assim, a criação de carreiras que abranjam diversos órgãos e entidades comfinalidades e competências afins, somada a uma descrição mais ampla das atribui-ções dos cargos, facilita a movimentação dos servidores (transferências, mudançade lotação etc.) entre os órgãos e entidades que possuem carreiras em comum,
  • 202 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISpermitindo que as necessidades de pessoal da administração pública possam seratendidas com maior acuidade, provendo-se com rapidez a demanda de recursoshumanos nas áreas eventualmente mais carentes. Neste sentido, promoveu-sea fusão de diversas classes de cargos, o que resultou na transformação das 893classes de cargos anteriormente existentes em apenas 128 carreiras. Outra medida adotada para simplificar a gestão de pessoas no âmbito daAdministração Pública Estadual é a padronização da denominação das carreiras,conforme o nível de escolaridade do cargo: Ajudante, Oficial e Auxiliar, paracarreiras com exigência de nível fundamental; Agente, Técnico e Assistente, paracarreiras com exigência de nível intermediário; e Analista, Gestor e Especialista,para carreiras com exigência de nível superior. Ressalte-se que existem carreirascom denominação específica, tais como Procurador do Estado, Professor daEducação Básica e outros. O ingresso nas carreiras dar-se-á por meio de concurso público de provas oude provas e títulos e, regra geral, ocorrerá no primeiro grau do nível inicial dascarreiras. Por outro lado, outra inovação contida nos novos Planos de Carreirasdos servidores do Poder Executivo consiste na previsão de ingresso, em níveldiverso do inicial, para algumas carreiras. Regra geral, tal possibilidade ocorreunas carreiras de nível superior de escolaridade, cuja estrutura tenha previsãode comprovação de habilitação em nível superior de escolaridade, no nívelinicial da estrutura da carreira e, em um nível mais elevado da mesma estrutura,exija habilitação em nível de pós-graduação stricto sensu. Neste caso, o PoderExecutivo pode realizar concurso público exigindo-se do candidato comprovaçãode pós-graduação stricto sensu para ingresso em nível mais elevado da carreira.Ressalta-se que a legislação deve prever tal possibilidade e, ainda, em qual nívelda carreira dar-se-á esse ingresso. Vale mencionar que o instituto do ingresso em nível diverso do inicial dacarreira é um instrumento muito útil para a captação de profissionais com maiorhabilitação e formação para o desempenho das atribuições dos cargos públicos,possibilitando que tais profissionais ingressem em um nível mais elevado daestrutura da carreira para o qual foi aprovado em concurso público. Na vigência do antigo modelo de carreiras, não havia incentivos para a mu-dança de carreira no âmbito do Poder Executivo Estadual, através de concursopúblico — o ingresso em outra carreira só seria proveitoso se a remuneraçãofosse maior do que a do cargo anteriormente ocupado pelo servidor. Os novos Planos de Carreiras contêm a previsão de que o servidor públicoocupante de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo do Estado deMinas Gerais que ingressar em cargo de uma das novas carreiras do Estado, emrazão de concurso público posterior à publicação da lei que instituiu a referidacarreira, com jornada de trabalho equivalente à do cargo de origem, cuja remu-neração for superior à do cargo de carreira em que ingressar, poderá perceber
  • Parte 4 - 203a diferença a título de vantagem pessoal denominada vantagem pessoal/novoingresso - VP/NI, sujeito exclusivamente à revisão geral da remuneração dosservidores estaduais. Outra característica das carreiras consiste na estrutura ser matricial, organizadaem níveis e graus. Nível é a posição do servidor no escalonamento vertical daestrutura da carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmosrequisitos de capacitação e a mesma natureza, complexidade, atribuições e res-ponsabilidades. O grau é a posição do servidor no escalonamento horizontal,no mesmo nível de determinada carreira. O servidor pode evoluir na carreira, com ampliação de nível e de grau, pormeio de progressão e promoção, e não há limite de vagas para promoção namaioria das carreiras. A progressão consiste na passagem de um grau para o subsequente, dentro deum mesmo nível. Fará jus à progressão na carreira o servidor que se encontrarem efetivo exercício, após ter cumprido o interstício de dois anos de efetivoexercício no mesmo grau e recebido duas avaliações periódicas de desempenhoindividual satisfatórias desde a sua progressão anterior. A promoção é a passagem do servidor de um nível a outro imediatamentesubsequente. Regra geral, para ser promovido, o servidor deverá encontrar-se emefetivo exercício, ter cumprido o interstício de cinco anos de efetivo exercíciono mesmo nível e ter recebido cinco avaliações periódicas de desempenhoindividual satisfatórias, desde a sua promoção anterior, nos termos das normaslegais pertinentes; se for o caso, deverá, ainda, comprovar a escolaridademínima exigida para o nível subsequente, bem como a participação e aprovaçãoem atividades de formação e aperfeiçoamento, se houver disponibilidadeorçamentária e financeira para implementação de tais atividades. A avaliação de desempenho, que era prevista como requisito para desenvol-vimento na carreira na Lei nº 10.961/92, somente foi instituída e regulamentadaem 2003,3 e somente teve sua implementação realizada para todos os servidorespúblicos a partir de julho de 2004. Por esse motivo, considerou-se apenas o de-curso do tempo de serviço no cargo e a ausência de punições disciplinares paraas progressões e promoções obtidas na vigência do antigo modelo. Ressalte-seque, na maioria dos órgãos e entidades do Poder Executivo, não houve pro-gressões e promoções após o posicionamento efetuado por meio do Decretonº 36.033, de 1994. Na linha da sistemática do desenvolvimento do servidor público nas carreiras,pautado no mérito e não apenas no decurso do tempo, a avaliação de desempenhoindividual, que é um instituto que está efetivamente sendo implementado noPoder Executivo Estadual, é requisito essencial para a progressão e promoção.
  • 204 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A valorização da formação do servidor é reafirmada, nos novos Planos deCarreiras, por meio da criação do instituto intitulado “Progressão e Promoçãopor Escolaridade Adicional”, instrumento que permite a redução ou supressãodo interstício temporal e do número de avaliações de desempenho individualnecessárias ao desenvolvimento na carreira, desde que o servidor apresenteescolaridade complementar ou superior àquela exigida para o nível em que estiverposicionado. Tal instituto beneficiará não somente os novos investimentos naformação do servidor, mas também o investimento na elevação de escolaridadeque o servidor já tenha feito durante sua vida funcional, e que, no modeloanterior, não reconhecia. Como já explicitado anteriormente, as novas carreiras foram estruturadascontendo diversos níveis de escolaridade, consubstanciando-se, assim, em ummecanismo de incentivo à capacitação contínua do servidor, ou seja, à melhoriade sua formação pessoal ao longo da vida funcional. Ressalte-se que, embora amaioria das estruturas das novas carreiras contenha níveis com diferentes requi-sitos de escolaridade, as leis que instituem os novos planos de carreiras definemque o posicionamento do servidor deve se dar no nível da carreira com o mesmorequisito de escolaridade exigido para o seu ingresso. Ressalte-se, ainda, que a maioria das leis que reestruturam as carreiras dosservidores do Poder Executivo Estadual prevê o direito de opção pela permanênciano cargo ou função pública ocupados anteriormente ao posicionamento doservidor na nova carreira. Trata-se de uma garantia que visa conferir legitimidadeao processo de reestruturação das carreiras promovido pela atual gestão. Os servidores que optam por permanecer na carreira antiga não fazem jus àsvantagens criadas para as novas carreiras do Poder Executivo. Assim, os valoresdas novas tabelas de vencimento básico; os mecanismos de desenvolvimentona carreira relacionados ao mérito do servidor; os instrumentos de incentivo ereconhecimento do aperfeiçoamento e ampliação de sua formação; bem comooutras vantagens previstas para novos Planos de Carreiras não beneficiarão osservidores que manifestarem a opção em questão. É relevante acrescentar quea referida opção não implicará a perda das vantagens a que o servidor já tinhadireito antes do posicionamento na nova carreira, tais como os adicionais portempo de serviço a que o servidor faz jus. Ressalte-se que o servidor que nãomanifestar a opção supracitada terá automaticamente ratificado o seu posicio-namento na estrutura da nova carreira. Outra garantia ao servidor posicionado na nova carreira foi a irredutibilidadeda remuneração. Assegurou-se, ainda, ao servidor inativo, o posicionamento naestrutura das novas carreiras apenas para fins de percepção do vencimento básicocorrespondente ao nível e grau que for posicionado, garantindo-se aos mesmosas regras de posicionamento estabelecidas aos demais servidores, utilizando-secomo referência o cargo, o nível e o grau em que se deu a aposentadoria.
  • Parte 4 - 205 Observa-se que a reestruturação das carreiras representou um enorme pro-gresso no que tange à qualidade na prestação dos serviços públicos, já queproporcionou significativas vantagens aos servidores delas integrantes, gerandoincentivos antes inexistentes e estimulando-os no desenvolvimento de suasatribuições. Nesse contexto, os planos de carreiras foram concebidos buscando imple-mentar os princípios meritocráticos na Administração Pública. Assim, a essênciados novos planos de carreiras consiste em possibilitar o desenvolvimento me-diante a combinação dos critérios de tempo de serviço, resultado satisfatório daavaliação de desempenho individual e comprovação do nível de escolaridadeexigido para a promoção ao nível subsequente, sem que haja ruptura com oconjunto de atribuições originalmente acometidas ao servidor. Desse modo, aformulação de Planos de Carreiras, em conformidade com o modelo proposto,permitirá a evolução do vencimento básico, do grau de responsabilidade e dacomplexidade de atribuições, de acordo com o posicionamento do servidor emsua respectiva carreira, vinculando o desenvolvimento na carreira ao méritofuncional e à formação do servidor.4. Resultados O processo de reestruturação das carreiras do Poder Executivo resultou naextinção de 79.865 cargos de provimento efetivo, dos quais a maioria exigiacomo requisito de escolaridade o nível fundamental, uma vez que não hámais ingressos em cargos públicos com exigência de nível fundamental deescolaridade. Essa extinção de cargos permitiu a criação de 43.649 cargos deprovimento efetivo, sendo a maioria correspondente aos níveis intermediárioe superior de escolaridade. Como saldo das extinções e criações de cargos deprovimento efetivo, foi gerada uma economia potencial de R$ 27.622.700,00,decorrente da redução de 36.216 cargos no âmbito do Poder Executivo Estadual.Ressalte-se que vários órgãos e entidades que possuíam um quadro de pessoalreduzido — e, em alguns casos, inexistente — foram beneficiados com umremanejamento de cargos vagos. A extinção de cargos de nível fundamental de escolaridade, bem como oremanejamento dos cargos vagos entre os órgãos e entidades do Poder Executivo,permitiu a abertura de vagas para concurso público onde a demanda é maior,contemplando especialmente as carreiras de nível intermediário e superior deescolaridade, com exigência de melhor nível de qualificação. Paralelamente àreestruturação das carreiras, o Estado vem promovendo uma renovação do seuquadro de pessoal. Entre os anos de 2003 e 2005, foram autorizadas 42.323 vagaspara concursos públicos no âmbito da Administração Pública direta, autárquica
  • 206 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISe fundacional do Poder Executivo. Muitos desses órgãos e entidades possuemum quadro de pessoal bem menor que o necessário para o exercício de suascompetências e o problema se agravou após vários anos sem a realização deconcursos públicos. Além disso, o modelo de carreiras com atribuições amplasdá maior flexibilidade à Administração na escolha das categorias profissionaisnecessárias para o provimento dos cargos vagos. Merece destaque o fato de que, com a instituição dos novos Planos deCarreiras, todas as jornadas de trabalhos estão estabelecidas em Lei. Ressalte-seque algumas carreiras do Poder Executivo Estadual possuíam apenas jornadade 30 horas semanais. A partir dos Planos de Carreiras, quase todas as carreiraspossuem previsão de tabela de vencimento básico correspondente à cargahorária semanal de 40 horas. Ademais, outro fator importante decorrente dareestruturação das carreiras foi a promoção da regulamentação das cargas horáriase regimes de trabalho dos servidores pertencentes a categorias profissionaiscontempladas em legislação específica, ou cujas condições de trabalho exigemtratamento diferenciado, tais como as categorias dos médicos e técnicos deradiologia. Essa medida é de suma importância para assegurar a continuidadedos serviços prestados pela Administração, especialmente na área da saúde. Ressalte-se ainda que, anteriormente à reestruturação das carreiras do PoderExecutivo, algumas cargas horárias de trabalho praticadas em diversos órgãos eentidades não eram previstas pela legislação estadual, tampouco possuíam tabelade vencimento básico correspondente. Com a implantação dos novos Planosde Carreiras, todas as jornadas de trabalho praticadas nos órgãos e entidades doPoder Executivo foram regulamentadas. A implantação de 65 tabelas de vencimento básico para as 36 carreiras dosGrupos de Atividades de Educação Básica, Educação Superior e Saúde, a partirde setembro de 2005, gerou um impacto financeiro de R$ 445.742.895,04 so-bre a folha de pagamento no ano de 2005 do Poder Executivo, correspondentea 10,60%, beneficiando 357.331 servidores. Com o reajuste de 5% sobre astabelas de vencimento básico das referidas carreiras, a partir de 30 de junhode 2006, a folha de pagamento passa a ter um acréscimo na folha anual deR$ 618.475.250,33, correspondente a 14,70%. Para as demais carreiras do Poder Executivo, a implantação de 136 tabelasde vencimento básico distribuídos em 86 carreiras, com vigência a partir dejaneiro de 2006, acarretará um acréscimo à folha de pagamento estimado emR$ 113.642.851,33 por ano, correspondendo a 13,53%, beneficiando 35.703servidores. Portanto, para um total de 201 tabelas de vencimento básico para as122 carreiras do Poder Executivo, a implantação das novas tabelas de vencimentobásico consiste num impacto financeiro estimado em R$ 645.751.924,02 parao exercício de 2006, correspondendo a 12,80%, beneficiando 393.034 servi-dores, totalizando um impacto anual de R$ 732.118.101,66, correspondendoa 14,51%.
  • Parte 4 - 207 Com a implantação das novas tabelas de vencimento básico, somada aoreajuste salarial de 10% concedido aos policiais civis, militares, bombeirosmilitares e agentes de segurança penitenciários, cujo impacto financeiro anualé de R$ 285.650.042,76, a folha de pagamento anual do Poder Executivo, cujovalor era de R$ 8.706.183.927,88 será elevada para R$ 9.615.387.563,62 noexercício de 2006, e R$ 9.723.952.072,30 no exercício de 2007. Esses valoresnão contemplam o impacto financeiro decorrente dos novos provimentos decargos efetivos através dos concursos públicos. Ressalte-se que os acréscimos àfolha de pagamento do Estado estão em conformidade com o limite prudencialde despesas com pessoal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Outro aspecto a ser destacado é o alinhamento entre os conceitos e me-canismos previstos nos Planos de Carreiras e as medidas tomadas pelo PoderExecutivo para conferir efetividade às previsões legais. Essa, talvez, seja a maiordistinção entre os novos Planos de Carreiras e o modelo antigo. A associaçãoentre os instrumentos legais e as medidas adotadas pela Administração, visandoa implementação das políticas de gestão de pessoas na esfera do Poder Execu-tivo, garantem que os novos Planos de Carreiras não ficarão restritos ao planoconceitual. Um exemplo claro desse alinhamento pode ser observado na reestruturaçãodo sistema eletrônico de processamento de dados referentes aos servidores doEstado — o Sistema de Administração de Pessoal - SISAP. Está em fase de implan-tação o Módulo de Informações Curriculares, que insere no SISAP informaçõessobre a formação acadêmica e a capacitação profissional dos servidores. Essasinformações são imprescindíveis para o desenvolvimento na carreira, bem comopara a Avaliação de Desempenho Individual, a Avaliação Especial de Desem-penho e para as modalidades de remuneração variável vinculadas ao resultadoda Avaliação de Desempenho Individual. Até o final do ano de 2006, serão inseridos no SISAP dados referentes àidentificação e codificação de todos os cargos de provimento efetivo da Admi-nistração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Estadual.Assim, os servidores posicionados nas carreiras do Poder Executivo, bem comoos que ingressarem nessas carreiras através de concursos públicos, terão seuscargos identificados individualmente no sistema. A formação dessa base de dadospermitirá um controle de cargos dos órgãos e entidades do Poder Executivo, queterá grande utilidade, por exemplo, no levantamento de vagas a serem preen-chidas por concurso público, bem como no acompanhamento da transferênciade servidores. Em suma, é possível afirmar que a maior inovação apresentada no processode reestruturação das carreiras do Poder Executivo consiste no vínculo entreos instrumentos legais e as ações gerenciais promovidas na área de gestão depessoas. Tal vínculo permite a avaliação prévia dos impactos decorrentes da
  • 208 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISimplementação de todas as etapas dos novos Planos de Carreiras, o que tornamais sólidas as garantias de efetividade das políticas de gestão de pessoas,empreendidas pelo Governo do Estado de Minas Gerais. A implementação dos novos Planos de Carreiras em diferentes etapas,promovendo, em primeiro lugar, a renovação das estruturas das carreiras,para, posteriormente, instituir as tabelas de vencimento básico e efetuar oposicionamento dos servidores, também denota o objetivo de assegurar aefetividade das políticas de gestão de pessoas no Poder Executivo Estadual.5. Conclusão A reestruturação e a implantação das carreiras dos servidores públicosdo Poder Executivo do Estado de Minas Gerais é uma das ações do ProjetoEstruturador “Choque de Gestão”, experiência que reflete a implementação dereformas de segunda geração no âmbito do Poder Executivo deste Estado. Onovo modelo de gestão pública que está sendo implementado no Governo deMinas é pautado na visão meritocrática e na busca da valorização do servidor,com vistas ao alcance de resultados efetivos. Nesse contexto, o processo de reestruturação e implantação das carreirasdos servidores públicos do Poder Executivo merece atenção por ter concepçõesinovadoras, além do seu alcance e abrangência, pois contempla mais de 390mil servidores e pode ser considerado bem-sucedido. As concepções inovadoras, bem como a busca de instrumentos para atendera demandas históricas dos servidores, são fatores que devem ser ressaltados.Merecem destaque as características abaixo relacionadas: • estruturas de carreiras contendo níveis de escolaridades diferencia- dos; • carreiras construídas por grupo de atividades; • carreiras com descrição das atribuições mais amplas; • previsão para ingresso, por meio de concurso público, em nível di- verso do inicial da estrutura das carreiras; • vedação de ingresso em carreiras com escolaridade inferior ao ensino médio completo; • criação do instituto que estabelece a progressão e promoção por escolaridade adicional;
  • Parte 4 - 209 • incentivo à mudança de cargo efetivo (concurso público) do Poder Executivo Estadual — Diferença de Remuneração = Vantagem Pessoal. Além disso, outro fator que deve ser mencionado foi o fim do Abono Salariale principalmente da PRC. O último em especial, por ser um instituto incompa-tível com a sistemática de carreira e evolução salarial durante a vida funcionaldo servidor. Deve-se ressaltar, ainda, que todas as carreiras do Poder Executivo Estadualpassaram a ter estruturas com tabelas de vencimento básico com variação entreos graus e entre os níveis. Isso significa que, se um servidor tiver progressão epromoção, ele terá ganho real, fato que não acontecia anteriormente para todasas carreiras. Por último, merece menção o fato de o Poder Executivo estar investindo,paralelamente à reestruturação das carreiras, na renovação do seu quadro depessoal, por meio de autorizações de concurso público para provimento doscargos efetivos. Um dos fatores decisivos para o êxito do processo de reestruturação dascarreiras consiste na participação de representantes dos órgãos e entidades dire-tamente envolvidos, bem como de membros das entidades representativas dosservidores públicos, ao longo do processo de concepção e implantação dos novosPlanos de Carreiras. Neste sentido, destaca-se a participação de representantesdos sindicatos e associações de servidores públicos na discussão das diretrizesconsubstanciadas no Decreto nº 43.576, de 2003. Cumpre mencionar, ainda,a participação constante dos representantes dos órgãos e entidades do PoderExecutivo — e, especialmente, das unidades setoriais de recursos humanos —na elaboração das leis que promoveram a reestruturação e implantação dascarreiras do Poder Executivo. Merece destaque, ainda, a presença de membrosdos sindicatos e demais entidades representativas dos servidores nas audiênciaspúblicas, para discussão dos projetos de leis referentes à reestruturação das car-reiras e instituição das novas tabelas de vencimento básico do Poder Executivo.Ressalte-se que, ao longo da elaboração dos referidos projetos de leis e durantesua tramitação na Assembleia Legislativa, grande parte das demandas dos sindi-catos foram atendidas, desde que fossem compatíveis com a legislação vigentee com as diretrizes apresentadas pelo Governo. A experiência da reestruturação das carreiras realizada em Minas Geraisdenota o quão difícil é concluir um projeto dessa natureza, haja vista situaçõesmuitas vezes adversas nas quais a pressão (política e social) e o tempo exíguoditam o ritmo de atividades.
  • 210 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Apesar das dificuldades e obstáculos, a reestruturação e a implantação dascarreiras do Poder Executivo foram realizadas com o sucesso esperado. Issoporque não se tinha a pretensão de resolver todos os problemas existentes deuma única vez. Mas, sim, a expectativa era dar o primeiro passo para diminuire minimizar os problemas e distorções existentes, para que todos os servidorespudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e com ganhos reais,bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro. Além disso, aexpectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento à capacitação,elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e, ainda, criar asistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautada no mérito. Uma vez superados os primeiros obstáculos, vislumbra-se o desafio de garantira efetividade dos novos Planos de Carreiras. Para tal fim, é necessário identificaraspectos das políticas de gestão de pessoas que podem ser aperfeiçoados,promovendo uma atualização dos instrumentos legais referentes ao tema. Énecessário, ainda, utilizar adequadamente os mecanismos de controle de cargose informações do SISAP para assegurar aos servidores o desenvolvimento nacarreira, observados os requisitos legais. Por fim, o maior desafio cabe aospróximos gestores do Poder Executivo, que deverão garantir a continuidadedas experiências bem-sucedidas, na área de políticas de gestão de pessoasempreendidas pelo atual governo, buscando, ainda, o aprimoramento contínuodos instrumentos utilizados para promover a valorização do servidor e a melhoriada qualidade dos serviços públicos.nOTAS1 Ressalte-se, porém, que há uma exceção à restrição em comento, que é a possibilidade de ingresso por concurso público para a carreira de auxiliar da educação básica. Tal se justifica uma vez que a regra em questão não pode prejudicar a continuidade na prestação de serviços públicos. Considerando que existem escolas nos 853 municípios de Minas Gerais, pode-se tornar inviável a terceirização de tais atribuições em algumas localidades. Neste caso, comprovada a inviabilidade da terceirização, será possível prover tais cargos por meio de concurso público.2 Entretanto, é de se ressaltar que, para os servidores que ocupam tais cargos efetivos, foram construídas estruturas de carreiras com todos os benefícios criados para as demais. A diferença é que não há previsão de ingresso, por meio de concurso público, para tais carreiras, e seus cargos serão extintos com a vacância. A Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990 transformou, no dia primeiro do mês subsequente ao de sua publicação, o emprego do servidor da administração direta, autárquica e fundacional dos Poderes do Estado, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, em função pública. A Emenda à Constituição Estadual nº 49, de 13 de junho de 2001, deu amparo à efetivação do servidor função pública, assegurando-lhe os direitos, as vantagens e as concessões inerentes ao exercício de cargo efetivo, excluída a estabilidade.3 Lei Complementar nº 71, de 30 de julho de 2003, e Decreto nº 43.672, de 04 de dezembro de 2003.
  • CAPÍTULO 11 Realinhamento de Competências Jomara Silva Afonso Ferreira Este capítulo trata do tema realinhamento de competências. A gestão porcompetência é tema fundamental para a política de recursos humanos; em MinasGerais, importantes instrumentos para implementação da lógica de recursoshumanos, pautado nessa forma de gestão, tiveram suas bases lançadas. Para relatar o tema, o texto foi estruturado em quatro partes. A primeira apre-senta o histórico, a contextualização, os conceitos, quais institutos importantespara a gestão por competência foram implementados de maneira emergencial e oalinhamento desses institutos. Na segunda parte, são apresentados os programasde capacitação e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicional-mente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e oprocesso de reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo.Na terceira parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidorese, por último, tem-se a conclusão.1. Introdução Inicialmente vale ressaltar que a utilização do conceito de competência nagestão de pessoas é tendência na iniciativa privada, assim como na seara pública.Percebe-se que mais importante que o exercício das atribuições descritas paraos cargos públicos é a competência para exercê-las.
  • 212 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Como qualquer outro instituto, o conceito de competência evoluiu ao longodo tempo e possui diferentes conceitos e entendimentos. Diversos autores, entreeles, Durand,1 propõem um conceito de competência que se alicerça em trêscaracterísticas — conhecimentos, habilidades e atitudes — englobando aspectoscognitivos, técnicos, sociais e afetivos relacionados ao trabalho. Para o autor,competência diz respeito ao conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudesinterdependentes e necessárias à consecução de determinado fim. Neste sentido, o conhecimento é constituído de uma série de informaçõesassimiladas e estruturadas pelo indivíduo, ou seja, o saber que a pessoa acumulouao longo da vida. Refere-se ao conhecimento técnico, aos treinamentos, à capa-citação, à elevação de escolaridade e à formação profissional do indivíduo. A habilidade é a prática do conhecimento, a experiência. Está relacionadaao saber como fazer algo ou à capacidade de aplicar e fazer uso produtivo doconhecimento adquirido. A última característica da competência é a atitude que diz respeito a aspectossociais e afetivos relacionados ao trabalho. A atitude é um estado complexo doser humano que afeta o comportamento em relação a pessoas, coisas e eventos,determinando a escolha de um curso de ação pessoal. Diz respeito à vontadede fazer. A consequência da atitude é ampliar a reação positiva ou negativade uma pessoa, ou seja, sua predisposição em relação à adoção de uma açãoespecífica. Nesta linha, o conhecimento é importantíssimo, porém, sem habilidade parautilizá-lo, o conhecimento perde seu valor. Muitas vezes, duas pessoas possuemo mesmo conhecimento, mas não apresentam os mesmos resultados, em funçãoda diferença da habilidade em usar o conhecimento. A atitude tem sido considerada uma das características da competênciamais importantes, uma vez que a pessoa que tem atitude consegue adquirir oconhecimento e até aprender a ter habilidade para utilizar o conhecimento damelhor maneira possível. Entretanto, sem a vontade de fazer, em nada adiantao conhecimento e a habilidade. Esclarecido o conceito de competência, vale dizer que a gestão baseada emcompetências não se resume à definição das competências individuais. A gestãodeve se dar de maneira integrada, pressupondo não somente a definição, mas oalinhamento entre as competências individuais (com a competência da equipeou do grupo) com as competências da instituição ou da organização. Ressalte-se, porém, que é imprescindível para a implementação da gestãopor competência a compreensão da realidade organizacional e a definição dascompetências da instituição. Muitas vezes, não é bem definido e não é muitoclaro o que as organizações querem, assim como o que esperam que as pessoasfaçam para atingir seus objetivos e suas finalidades. Competência no sentido
  • Parte 4 - 213abordado não são aquelas definidas na legislação como as “competências” dainstituição. Competência é algo muito mais amplo e pressupõe o alinhamentocom os programas e projetos estratégicos estabelecidos no Plano Mineiro deDesenvolvimento Integrado - PMDI e Plano Plurianual de Ação Governamental- PPAG. Além de se ter claro o mapeamento das competências da instituição, énecessário ter a capacidade de mapear as competências que precisam seradquiridas para atender às novas demandas da sociedade, bem como osinstrumentos para atingir os melhores resultados. Um dos instrumentos utilizadosem Minas Gerais para atingir tal finalidade consiste na utilização do Acordo deResultados,2 tema melhor abordado no capítulo referente ao tema. Tendo os resultados da instituição bem definidos, incluindo-se nesta definiçãoa contribuição das instituições para o alcance dos resultados dos programasgovernamentais, uma clara definição de competência auxilia na definição daestrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da forçade trabalho necessária para atingir as finalidades e objetivos da instituição. Assim, para se ter a gestão por competência deve-se ter bem definido e claro oque as organizações querem, bem como o que esperam das pessoas para atingirseus objetivos e suas finalidades. Diante disso, tem-se o desafio da definição doperfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos. Outro ponto importante na gestão por competência é a identificação dosmeios para gerar e utilizar o conhecimento e a habilidade das pessoas paraproduzir inovações e alcançar melhores resultados, bem como potencializar oaproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visandoa consecução das metas da instituição e do Governo. É uma forma de aproveitarda melhor maneira possível a contribuição que cada um pode dar para a equipee para a instituição. Partindo das premissas definidas já citadas anteriormente, vários são osinstrumentos para a implementação e os benefícios decorrentes da gestão porcompetência, quais sejam, a avaliação de desempenho dos servidores, principal-mente a avaliação 360º;3 a construção de um sistema de carreiras e de políticaremuneratória lastreada na meritocracia, como, por exemplo, o prêmio porprodutividade;4 as formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimentopor meio de concurso público como para a ocupação de cargos de provimentoem comissão ou função gratificada;5 a certificação ocupacional;6 o investimentoem política de desenvolvimento dos servidores e a universidade corporativa. Segundo Madureira7 a adoção de competências em algumas instituições tor-nou a avaliação de desempenho mais objetiva e reduziu consideravelmente osrecursos gastos com treinamento de executivos, uma vez que o processo ficoumais focado e racional. Um aspecto importante é que a carreira profissional
  • 214 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIStem sido aperfeiçoada depois da implantação do modelo de gestão baseado emcompetência. Ressalte-se que a gestão por competência deve estar alicerçadaem um plano de carreiras. A avaliação de desempenho dos servidores com o “feedback em 360°”possibilita identificar características de habilidade, conhecimento e atitude dosservidores da instituição, bem como levantar as necessidades de treinamentopara crescimento dos colaboradores na empresa. Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência,tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempe-nho e a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeirafase, instituídos e implementados em Minas Gerais, sem ter como sustentáculoum modelo acabado de gestão por competência. Isso porque tratava-se de ins-trumentos de implantação emergencial, seja por demanda histórica institucionale dos servidores, como explicado melhor no capítulo referente ao assunto dareestruturação das carreiras, seja pela lógica da gestão por resultados, que foi abase de toda reforma administrativa instituída em Minas Gerais. Entretanto, os institutos supracitados não deixam de ser suporte e instrumentosque contribuem para a lógica da gestão por competência, mesmo não tendo sidoconcebido a partir de tal pressuposto. Ressalte-se, ainda, que para diversos autoresa gestão por competência em qualquer instituição tem que estar alicerçada emum plano de carreira. Na linha da gestão por competência, que pressupõe aproveitamento da me-lhor maneira possível da contribuição que cada um pode dar para a equipe epara a instituição, é necessário investir na capacitação das pessoas. Dois itensque merecem destaque em relação a este tema dizem respeito à universidadecorporativa e à política de desenvolvimento dos servidores. Há uma tendência de as instituições criarem as chamadas universidadescorporativas, que são centros de capacitação próprios, que desenvolvem as ha-bilidades de seus profissionais de acordo com suas demandas e necessidades. Émais amplo do que um simples treinamento. É uma importantíssima ferramentapara a implementação de um sistema de gestão por competência. Em Minas Gerais, a experiência que tem sido implementada, com ascaracterísticas da universidade corporativa, diz respeito aos programasacadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor PauloNeves de Carvalho, que passaram a integrar o projeto estruturador Choque deGestão, e o programa de capacitação e treinamento criado especificamente paraatender às necessidades daquele projeto estruturador. Neste sentido, vale tecerum esclarecimento mais minucioso acerca do tema, abordando o processo dereorganização por que tem passado a própria Escola de Governo, tendo emvista responder às demandas postas pelo Choque de Gestão, e relacionado aosdesafios com que a Escola presentemente se defronta.
  • Parte 4 - 2152. A Capacitação, os Treinamentos e a Elevação da Escolaridade pela Escola de Governo2.1. O que é a Escola de Governo8 A Escola de Governo (EG) foi criada em 1992, como uma diretoria da Fun-dação João Pinheiro, para servir aos objetivos de formar quadros técnicos dealto nível para o setor público, retreinar servidores públicos, contribuir para adifusão de novas técnicas de gestão pública e desenvolver estudos e pesquisasnesta área. A EG é, ao mesmo tempo, uma instituição de ensino superior isolada, queoferece cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu e stricto sensu emAdministração Pública, e um centro de capacitação e treinamento, que mantémprogramas de educação continuada, destinados a servidores públicos, agentescomunitários e prestadores de serviços da área privada, com conexão com osetor governamental.9 Os cursos oferecidos pela Escola de Governo diferenciam-se quanto à forma deacesso: amplo (cursos com acesso facultado a qualquer pessoa interessada, desdeque aprovada no respectivo processo de seleção) e restrito (cursos organizadospara atender a demandas específicas dos órgãos ou instituições contratantes). Entre os cursos de acesso amplo, incluem-se os três programas acadêmicosintegrados ao projeto Choque de Gestão — os cursos de Graduação (CSAP),Especialização (PROAP) e Mestrado em Administração Pública. Os principais cursos de acesso restrito, ofertados atualmente, estão vincula-dos aos programas de especialização (pós-graduação lato sensu), que têm comoparceiros a Polícia Militar e a Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais. Além dos cursos de graduação e de pós-graduação mencionados, a EG passoua oferecer, a partir de 2004, em parceria com a Secretaria de Estado de Plane-jamento e Gestão (SEPLAG), um amplo programa de capacitação e treinamentode servidores públicos estaduais. Estão lotados na Escola de Governo, desenvolvendo atividades de ensino,pesquisa e administração acadêmica, 23 técnicos, dos quais 8 são doutores e12 são mestres.10
  • 216 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS2.2. Programas acadêmicos vinculados ao Choque de Gestão- Curso Superior de Administração Pública (CSAP) O Curso Superior de Administração - habilitação em Administração Pública(CSAP), credenciado pelo Ministério da Educação (MEC) em 1994, foi criado paraatender ao objetivo estratégico de modernização do serviço público estadual,através da formação de profissionais aptos a atuar nas áreas de gestão governa-mental e de formulação, implantação e avaliação de políticas públicas. A graduação pelo CSAP tem o valor legal de concurso público, habilitando oconcluinte a ingressar na classe inicial (nível I, grau A) da carreira de Especialistaem Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG).11 Em 2004, procedeu-se a uma ampla reforma no currículo do CSAP, com oobjetivo de racionalizar a grade curricular e ajustá-la às diretrizes do MEC. Ocurso atualmente tem duração de 3.060 horas/aula, ministradas em 8 semestresletivos. O currículo pleno é composto por um núcleo básico de disciplinas,pertencentes à área de Ciências Sociais (Economia, Sociologia, Política, Direito), epor um núcleo específico, constituído por disciplinas das áreas de AdministraçãoGeral e de Administração Pública.12 A formação do aluno é complementada porEstágio Curricular Supervisionado, realizado em órgãos da administração públicaestadual, que serve de base para a elaboração da monografia de conclusão docurso. No contexto do projeto Choque de Gestão, também em 2004, o númerode vagas do CSAP foi duplicado, passando de 40 para 80 vagas anuais. Presen-temente, o número de candidatos por vaga no vestibular gira em torno de 15,grau de competição que assegura um nível de desempenho acadêmico bastantesatisfatório dos alunos selecionados para o curso. Além do ensino gratuito, os alunos do CSAP recebem bolsa de estudo,presentemente (janeiro de 2006) no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). Emcontrapartida, se requer que permaneçam na função de Especialista em PolíticasPúblicas e Gestão Governamental pelo prazo mínimo de dois anos após aformatura, com termo de compromisso nesse sentido sendo assinado ao términodo 4º semestre letivo. Desde a sua criação, o CSAP já constituiu 16 turmas, tendo graduado, até2005, 346 alunos. A taxa de evasão tem se mantido baixa, alcançando 17,3%em toda a história do curso e mostrando-se declinante nos últimos anos. No período 1997–2003, o CSAP sempre obteve Conceito A na AvaliaçãoNacional de Cursos (o extinto “provão”), conduzida pelo MEC. O Guia doEstudante Abril concedeu 5 estrelas ao CSAP, na avaliação realizada em 2005,a pontuação máxima adotada pelo Guia.13
  • Parte 4 - 217- Programa de Especialização em Administração Pública O Programa de Especialização em Administração Pública (PROAP), criadoem 2001, tem, por público-alvo, técnicos de nível superior das diversas esferasde governo e dos diferentes poderes e outros profissionais interessados em seespecializar nas áreas de estudo oferecidas pelo programa. Os cursos que integram o PROAP têm, em geral, carga horária de 360 horas/aula. Algumas áreas recentemente contempladas incluem Direito Administrativo,Direito Tributário, Gestão de Pessoas no Setor Público, Gestão de PolíticasPúblicas, Gestão Pública e Gestão Previdenciária. A entrada de alunos, a partir de 2006, passará a ser anual (antes o processoseletivo para o PROAP era realizado a cada 18 meses), elevando-se, dessa forma,a oferta de vagas no programa. Até dezembro de 2005, 206 alunos obtiveram certificação pelo PROAP.- Curso de Mestrado em Administração Pública O Curso de Mestrado em Administração Pública foi criado em 1995, tendosido credenciado em 1999 pelo Conselho Nacional de Educação para integraro Sistema Nacional de Pós-Graduação (Sistema CAPES). O Mestrado tem por objetivo a formação de alto nível — teórica e técnica —de profissionais já empregados ou interessados em trabalhar na esfera públicae em instituições de ensino superior e pesquisa. O curso capacita o estudante ausar métodos de gestão típicos da administração pública moderna, com ênfase naanálise dos processos de formulação, implantação, regulamentação e avaliaçãode políticas públicas e de gerenciamento e utilização de bancos de dados esistemas de informação no setor público. A profissionalização é assegurada através da oferta de três áreas de concentra-ção (Gestão Econômica, Gestão de Políticas Sociais e Gestão da Informação). Ocurrículo do curso sofreu pequenos ajustes em 2005, que objetivaram adequá-lomelhor às normas da CAPES - MEC. A partir de 2005, ampliou-se o número de vagas, oferecidas também atravésda anualização da entrada de alunos. Até dezembro de 2005, 128 alunos foram graduados pelo curso demestrado.
  • 218 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS2.3. Programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão A Escola de Governo recebeu da SEPLAG, em 2004, a incumbência deorganizar e implantar um amplo programa de capacitação e treinamento deservidores públicos estaduais para o Choque de Gestão. A primeira tarefa cumprida pela EG, no que diz respeito a este projeto, foicolaborar na oferta de treinamento para a implantação da Avaliação de Desem-penho Individual. Esta atividade teve lugar em 2004 e envolveu o treinamentode 1.004 servidores da área de Recursos Humanos e 2.591 chefias imediatas,em cursos de natureza presencial. A par disso, a Escola organizou a oferta de um conjunto de cursos de ca-pacitação de curta e média duração. Como se vê no Quadro a seguir, foramcertificados, no período 2004-2005, 1.108 servidores, vinculados a uma grandediversidade de órgãos da administração estadual, com alguns cursos chegandoa contar com participantes de até 55 órgãos diferentes. Os instrutores dos cursos de capacitação e treinamento têm sido recrutados,em boa parte dos casos, entre técnicos da própria administração com conhe-cimento e experiência direta das questões e dos processos contemplados emcada curso. Para sediar de maneira adequada este programa, foram reformados cincoandares de prédio de propriedade da Fundação João Pinheiro, próximo à regiãocentral de Belo Horizonte, com 8 novas salas de aula sendo criadas.
  • Parte 4 - 219 Programa de Capacitação e Treinamento para o Choque de Gestão Cursos oferecidos em 2004/2005 Carga Certificados Órgãos Curso horária emitidos atendidos Planejamento, Gestão e Finanças 192 h/a 82 32 Planejamento, Gestão e Finanças 90 h/a 42 24 Auditoria Interna na Administração 90 h/a 29 25 Pública Gestão de Políticas Públicas 160 h/a 81 32 OSCIPs 48 h/a 82 55 Acordo de Resultados 48 h/a 88 52 Formação de Pregoeiros 24 h/a 229 27 Licitações e Contratos 24 h/a 134 35 Regime Próprio de Previdência 24 h/a 98 26 Orçamento Público 36 h/a 30 10 Português – Oficina de Texto 24 h/a 213 25 Total 1.108 Obs.: o número de servidores certificados deve ainda se elevar, à medida quealunos que cumpriram a exigência de frequência do curso completem todas asatividades de avaliação.2.4. A Escola de Governo e o Choque de Gestão Para cumprir adequadamente o papel que lhe tem cabido no Choque deGestão, a Escola de Governo, ela própria, tem passado por um amplo processode ajustamento e mudanças. Além da ampliação e melhoria da estrutura física e de equipamentos, daelevação do número de vagas e reformulação de currículos de vários programase da expansão do quadro de professores doutores, estas mudanças envolveramuma significativa reestruturação administrativa,14 a valorização dos órgãoscolegiados e a ativação de mecanismos de representação docente e do pessoaltécnico-administrativo, previstos no Estatuto da Escola, mas não acionadosanteriormente. O processo de reestruturação da EG, como seria de esperar, não temtranscorrido sem dificuldades.
  • 220 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O relacionamento da administração estadual com a Escola, no período maisrecente, vinha oscilando entre a “negligência benigna” e a “hostilidade aberta”.A administração instalada a partir de 2003, ao contrário, considerou a EG umimportante instrumento para o seu projeto de modernização gerencial do setorpúblico estadual e passou a demandar a participação ativa da Escola naqueleprojeto. Parte do corpo docente da Escola, entretanto, estava habituado a pensá-labasicamente como uma instituição acadêmica, rejeitando o papel que o novogoverno pretendia lhe atribuir de sede do programa de capacitação e treinamentopara o Choque de Gestão. Temia-se que os limitados recursos humanos e mate-riais de que dispunha a EG fossem, na sua maior parte, realocados para este novoprograma e que a Escola acabasse por ser liquidada como instituição de ensinosuperior. As demandas que a EG passou a receber foram interpretadas comouma ameaça à sua autonomia acadêmica. O argumento de que a Escola era deGoverno, mas não do Governo foi frequentemente invocado, nesse momento,para fundamentar a resistência às propostas originadas da SEPLAG. Descontado o que pode ter havido de excessivo em tal reação, estes temorestinham origem em dilemas reais enfrentados por instituições como a Escola deGoverno, assim como em dificuldades específicas da conjuntura de 2003. Certamente existe um conflito entre, de um lado, a legítima aspiração àautonomia acadêmica, comumente nutrida pelo corpo docente das instituiçõesde ensino superior, autonomia que é a principal garantidora da “liberdade decátedra”, requisito indispensável para que estas instituições cumpram a suamissão, e, de outro lado, a necessidade de se respeitar o princípio da reprentaçãopopular, o qual requer que governantes democraticamente eleitos possam influirna determinação do rumo de instituições financiadas por recursos públicos.15Dado que não se dispõe de fórmula pronta para resolver este dilema, as soluçõesadotadas variam bastante de país para país e, nacionalmente, entre diferentesinstituições, com os arranjos observados sendo, em larga medida, “dependentesda trajetória” particular de cada uma destas. Outra dificuldade efetiva, subjacente ao conflito EG- SEPLAG observadodurante o ano de 2003, diz respeito à participação relativa dos conteúdos“acadêmicos / teóricos” e “técnicos / operacionais” na carga horária de diferentescursos. Ainda que este seja, até certo ponto, um falso dilema, tendo em vista quea maior parte dos problemas “técnicos” só podem ser resolvidos com base nosinsights proporcionados pela “teoria”, a combinação ótima desses conteúdos nãotem como ser determinada a priori, estando, portanto, sujeita a disputa. Essa questão tende a surgir continuamente no relacionamento entre a EG e osórgãos da administração estadual, sendo frequente, em particular, a queixa de queos egressos do CSAP não recebem as informações e o treinamento necessáriospara o desempenho satisfatório das tarefas que lhes são designadas, no momento
  • Parte 4 - 221de sua integração ao serviço público. Tais “deficiências” tendem, então, a seratribuídas ao “viés acadêmico” ou mesmo à “falta de preparo” do corpo docenteda EG, desconsiderando-se o fato de que o treinamento para a realização detarefas operacionais de natureza mais especializada tende a se dar, tanto nosetor público como no setor privado, principalmente, on the job ou através deprogramas de treinamento específicos providos pelo empregador.16 Relacionado com o anterior, o temor de que os programas acadêmicostradicionalmente mantidos pela Escola fossem relegados a segundo plano, em favorde “meros” cursos de treinamento, foi intensificado por duas circunstâncias. Primeiro, o fato de que o corpo docente permanente da Escola tem sidoformado, desde a sua criação, principalmente por cientistas políticos, sociólogose economistas pouco familiarizados com a dimensão mais operacional daadminstração pública.17 Em segundo lugar, a percepção de que a SEPLAG pretendia que o seuprograma de treinamento e capacitação fosse não só organizado e gerido pelaEG, mas também tivesse seus instrutores recrutados majoritariamente entre osmembros do corpo docente permantente da Escola, o qual, além de assoberbadopelas demandas dos programas acadêmicos, se encontrava, pela razão antesexposta, pouco aparelhado para assumir tal tarefa. O ajuste fiscal implementado em 2003 implicou na redução do montantede recursos orçamentários canalizados para a EG e certamente contribuiu paradificultar o relacionamento entre a instituição e a administração estadual. Por último, a mudança na direção da Escola ocorrida em janeiro de 2004foi, ela própria, um fator de agravamento da tensão interna. A diretoria da EGpassou, então, a ser exercida por um outsider, com interesses e concepçõessobre as questões acadêmicas destoantes, em boa medida, daquelas tipicamentemantidas pelos membros do corpo docente permanente. Com a mudança nadiretoria, foram incorporadas à agenda da Escola questões controversas (pelomenos no contexto da EG) como a necessidade de tornar mais diverso e pluralo corpo docente, integrando a este professores com visão mais cética ou críticaa respeito da intervenção do Estado na economia; a necessidade de ajustar osdiversos programas da EG aos critérios estabelecidos pelas agências externas,responsáveis pela regulação dos programas de educação superior (CNE, CAPES,CEE), nisso incluído, quando for o caso, o remanejamento de professores quenão atendam a tais critérios; a necessidade de se controlar a “inflação de notas”,tornando mais rigorosos os critérios para aprovação de alunos em todos os cursosmantidos pela Escola etc. A solução desses problemas foi encaminhada por diversas vias. O programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão foiorganizado e implantado através da Superintendência de Extensão da EG, que
  • 222 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISse encontrava, então, relativamente esvaziada. Para desempenhar tal tarefa, aSuperintendência teve sua estrutura reforçada, através do aporte de recursosorçamentários adicionais pela SEPLAG. A par disso, os instrutores para os cursos de capacitação e treinamento foram,como deveriam ser, recrutados em sua maioria fora da Escola, entre os quadrosda administração estadual especializados nas diferentes áreas contempladas poraqueles cursos. Dessa maneira, não houve competição, por recursos humanos e materiais,entre o programa de capacitação e treinamento e os programas acadêmicostradicionalmente oferecidos pela EG. O novo programa foi implantado sem quequalquer custo fosse imposto aos programas já existentes. A adoção dessa solução exigiu que os interlocutores da EG na SEPLAGfossem convencidos de que o corpo docente da Escola não detinha, nem deveriase empenhar em absorver conhecimentos sobre regulamentos, processos eprocedimentos operacionais mais específicos adotados na administração públicaestadual. O ponto de vista defendido junto à SEPLAG foi o de que o locusadequado para sediar esses conhecimentos seria a própria administração e suaapropriação pelo corpo docente da Escola de Governo, embora, em algumamedida, desejável, não pudesse ser, mesmo nas melhores circunstâncias, senãoparcial e limitada. A autonomia dos programas acadêmicos foi reforçada com a revalorizaçãodos órgãos colegiados, especialmente do Conselho de Ensino, Pesquisa eExtensão (CEPE), e a substituição de mecanismos de cooptação por eleições,para o preenchimento de cargos de representação dos corpos docente, discentee técnico-administrativo naqueles órgãos. Simultaneamente, o Conselho Diretorda Escola teve sua composição reformulada e está sendo reativado.18 Dessemodo, tende a se estabelecer um sistema de checks and balances na EG, com oConselho Diretor servindo como instância de supervisão e de estabelecimento dasdiretrizes de longo prazo da Escola, ficando o CEPE responsável pela formulaçãoe execução das políticas de ensino, pesquisa, extensão e de pessoal docente,dado o plano de longo prazo.19 O sucesso do ajuste fiscal implantado no primeiro ano de governo implicouem relaxamento da restrição orçamentária a que a EG esteve submetida em2003 e, sem dúvida, facilitou a execução do projeto de reestruturação da Escola,permitindo uma considerável diminuição da tensão nas relações internas e como restante da administração.
  • Parte 4 - 2233. A Política de Desenvolvimento dos Servidores A política de desenvolvimento dos servidores contempla as ações decapacitação, de elevação de escolaridade e de formação profissional. Além dasações de desenvolvimento implementadas pela Escola de Governo, o Estadoestabeleceu as diretrizes que irão direcionar tais ações em todos os órgãos eentidades do Poder Executivo Estadual. O Estado possui outras instituições responsáveis por implementar tais açõesde desenvolvimento, como, por exemplo, a Academia de Polícia - ACADEPOLe a Escola de Saúde da Secretaria de Estado de Saúde - SES. Além disso, váriosórgãos e entidades já possuem estrutura e cultura de política de desenvolvimentodos servidores. Ocorre, porém, que não existia planejamento, execução e acompanhamentodas ações de desenvolvimento de forma integrada entre os órgãos e entidadesdo Estado. Além disso, o Estado não possuía instrumentos para identificar o que,em que, quem, como e quanto se investia nas ações de desenvolvimento dosservidores estaduais. Diante disso, a Política de Desenvolvimento dos Servidores da Administra-ção Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foiinstituída pelo Decreto nº 44.205, de 2006, que é mais uma iniciativa voltadapara o fortalecimento das ações da política de recursos humanos que o Estadovem implementando. Dotar os servidores dos conhecimentos necessários para o desempenho desuas atividades é essencial para adequar o quadro de servidores aos novos perfisprofissionais requeridos pelo setor público e pela sociedade em consonância comos dispositivos legais que disciplinam a avaliação de desempenho dos servidorese avaliação desempenho institucional. Essa Política decorre da necessidade de implementar ações direcionadas àformação, qualificação e capacitação dos servidores, em temas alinhados aosobjetivos e metas dos órgãos e entidades, bem como de valorizar o servidor pormeio de sua capacitação permanente, contribuindo para o seu desenvolvimentona carreira, para a melhoria do desempenho do servidor e, consequentemente,da qualidade dos serviços prestados à sociedade. Com a instituição da política, será possível planejar, coordenar, executar,acompanhar e avaliar as ações de capacitação, de elevação de escolaridade,de formação profissional, bem como de outras ações que possibilitem odesenvolvimento dos conhecimentos, habilidades e atitudes, para a melhoriado desempenho do servidor público.
  • 224 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Além disso, com a política de desenvolvimento implementada de formasitêmica, será possível otimizar os custos com as ações de capacitação, formaçãoe elevação de escolaridade, o que possibilitará atender maior número deservidores. A Política de Desenvolvimento dos Servidores abrange três tipos deações: educação básica, educação profissional e educação superior. As açõesde educação básica englobam alfabetização e os supletivos nos níveis deensino fundamental e médio. As ações de educação profissional envolvemseminários, congressos, cursos e treinamentos de curta duração. As ações deeducação superior abrangem cursos de aperfeiçoamento, cursos sequenciais,especialização, mestrado e doutorado. As ações de educação básica serão prioritárias. Para tanto, será estabelecidaparceria entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e a Secretariade Estado de Educação, por meio da celebração de convênio, com o intuito depropiciar a execução de tais ações. Os órgãos e entidades deverão elaborar seu Plano de Desenvolvimentodo Servidor – PADES, estabelecendo quais ações serão executadas no anoseguinte. Para a elaboração do PADES, os órgãos e entidades deverão observar asseguintes ações prioritárias de desenvolvimento, definidas no Decreto nº 44.205,de 2006: • ações destinadas ao desenvolvimento gerencial; • ações que visem ao atendimento às necessidades diagnosticadas a partir do resultado da Avaliação de Desempenho Individual; • ações que visem ao atendimento às necessidades diagnosticadas a partir de avaliação dos resultados alcançados pela instituição; • curso introdutório de caráter informativo sobre os principais progra- mas desenvolvidos pelo Governo e pelo órgão ou entidade e sobre os direitos e deveres do servidor; e • curso de formação técnico-profissional para as carreiras, previsto em legislação. O PADES deverá destinar às ações prioritárias um percentual mínimo de 40%dos recursos do Tesouro Estadual destinados às ações de desenvolvimento. Para operacionalizar a Política de Desenvolvimento dos Servidores serádesenvolvido um sistema informatizado, que consolidará todas as informaçõesreferentes às ações de desenvolvimento do servidor e possibilitará:
  • Parte 4 - 225 • o acompanhamento gerencial das ações de desenvolvimento do servidor; • supervisionar a execução e avaliação dos resultados da Política; • conhecer o perfil profissiográfico do servidor público estadual, in- cluindo informações como a sua formação, os seus conhecimentos e a sua experiência; • disponibilizar quadro de oferta de vagas dos órgãos e entidades, para preenchimento de cargos em comissão ou funções gratificadas; e • disponibilizar quadro de oferta de vagas dos órgãos e entidades, bem como a descrição das atividades a serem desempenhadas e o perfil profissiográfico requerido, para remanejamento de servidores. As ações de desenvolvimento do servidor complementam a política derecursos humanos que vem sendo implementada pelo Estado de Minas Gerais,com a renovação do quadro de servidores, por meio da realização de concursospúblicos, a elaboração dos planos de carreiras, a definição das tabelas salariais,a política de remuneração variável e o sistema de avaliação de desempenho. Nas hipóteses em que a lei exige o curso de formação técnico-profissionalpara ingresso na carreira, a Política terá um papel fundamental na preparaçãodo servidor para o exercício das atribuições do cargo, o que contribuirá paraa obtenção de melhores resultados na avaliação de desempenho. Igualmenterelevantes serão as ações da Política de Desenvolvimento voltadas para a elevaçãoda escolaridade dos servidores, uma vez que, com a reestruturação das carreirasdo Poder Executivo, o nível de escolaridade constitui, na maioria dos casos, umdos requisitos para a promoção. Como o resultado satisfatório na avaliação dedesempenho constitui requisito para o desenvolvimento na carreira, a Políticafacilitará a integração entre essas duas vertentes, através do aprimoramentodo servidor, conforme as necessidades de capacitação diagnosticadas. Destemodo, será possível adequar o quadro de servidores do Estado aos novos perfisprofissionais requeridos no setor público. O grande objetivo da Política é capacitar, qualificar e formar os servidores,valorizando seus talentos e sua vocação, para que o Estado preste serviçosde melhor qualidade e o servidor tenha a possibilidade de crescer pessoal eprofissionalmente, desfrutar dos benefícios decorrentes do seu plano de carreirae, principalmente, possibilitar o desenvolvimento dos seus conhecimentos,habilidades e atitudes.
  • 226 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS4. Conclusão A gestão por competência é tema fundamental da política de recursos humanose para o estabelecimento de um novo padrão de gestão de pessoas. A política derecursos humanos deve ter como sustentáculo a competência, cujas característicasabarcam o conhecimento, a habilidade e a atitude. A definição das atribuições dos cargos e o conhecimento dos servidores têmseu papel. Entretanto, tais características não possuem nenhuma importância seos servidores não possuírem habilidade e atitude para usar seu conhecimento edesempenhar suas funções. Para a gestão por competência é imprescindível a definição do que as insti-tuições querem e o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suasfinalidades. A gestão baseada em competências deve se dar de maneira integrada,pressupondo não somente a definição, mas o alinhamento entre as competênciasindividuais, as competências da equipe ou grupo, as competências da instituiçãoou organização e os programas de governo. Deve buscar instrumentos parapotencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novostalentos, visando o alcance de melhores resultados. Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência,tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempenhoe a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeira fase,instituídos e implementados sem ter como sustentáculo um modelo acabadode gestão por competência, por tratar-se de instrumentos de implantaçãoemergencial. Mesmo não tendo sido concebido a partir de tal pressuposto, nãosignifica que não sejam suporte e instrumentos importantes e que contribuampara a lógica da gestão por competência. Como um dos instrumentos para aproveitar da melhor maneira possível acontribuição que cada um pode dar para a equipe e para a instituição, tem-se opapel da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, que possui característicasde universidade corporativa. Além disso, foram estabelecidas para todo oPoder Executivo Estadual as diretrizes para a política de desenvolvimento, quecontempla a formação, capacitação e elevação de escolaridade. Minimizados os aspectos emergenciais que levaram à necessidade de sepriorizar, e até mesmo inverter, a sequência ideal de ações para implementaruma política de recursos humanos lastreada na gestão por competência, ogrande desafio é dar início a uma segunda fase mais estrutural, tendo a gestãopor competência como base de sustentação para a concepção e implantação depolítica de recursos humanos.
  • Parte 4 - 227 O grande desafio para a segunda fase da gestão por competência é o alinha-mento entre as competências individuais, as competências da equipe ou grupo,as competências da instituição ou organização, o planejamento e os programasde governo. Como pressuposto do alinhamento supracitado, é necessário ter bem claro, emtodos os órgãos e entidades, quais os resultados que se esperam das instituições,incluindo-se nesta definição a contribuição das instituições para o alcance dosresultados dos programas governamentais; ter a definição da estrutura e dos cargosefetivos e comissionados, com o planejamento da força do trabalho necessáriapara atingir as finalidades e objetivos da instituição e, ainda, ter a definição doperfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos. Assim, será possível consolidar uma política de recursos humanos com focona gestão por competência, com a continuidade e no aprimoramento dos ins-titutos já concebidos, quais sejam: a Avaliação de Desempenho Individual, atése chegar ao modelo da avaliação 360º; a política remuneratória lastreada nameritocracia; a reestruturação das carreiras; e a política de desenvolvimento,com a institucionalização da universidade corporativa, além de possibilitar osinsumos para a instituição da certificação ocupacional e para aprimoramentodas formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimento por meio deconcurso público, como para a ocupação de cargos de provimento em comissãoou função gratificada. Consolidando a política de recursos humanos com foco na gestão porcompetência, tem-se, por consequência, o alcance de melhores resultados dasinstituições e dos programas de governo, que têm por fim último oferecer con-dições de assegurar os direitos individuais, coletivos e sociais do povo e prestarmelhores serviços aos cidadãos.nOTAS1 DURAND, Thomas. Forms of incompetence. In: FOURTH INTERNATIONAL CONFERENCE ON COMPETENCE - Based Management. Oslo: Norwegeian School of Management, 1998.2 Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.3 A avaliação de desempenho 360º é aquela em que o servidor faz a autoavaliação, avalia todos os seus pares e/ou clientes internos e externos, e seus superiores e os subordinados o avaliam.4 Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.5 Cargos e funções de livre nomeação e exoneração.6 Segundo a Agência de Certificação Ocupacional da Fundação Luís Eduardo Magalhães, certificação ocupa- cional é o processo de avaliação desenvolvido para atestar que os profissionais possuem as competências necessárias ao desempenho das atividades relacionadas à sua ocupação.
  • 228 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS7 MADUREIRA, Daniele. Empresas elegem qualidades ideais dos executivos. Gazeta Mercantil, p. C1, março, 2001.8 Para a elaboração desta seção, se fez extenso uso de documentos internos da Escola de Governo, relativos aos diversos programas de ensino por ela oferecidos.9 Esta dupla natureza da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho a distingue de outras instituições similares que, como regra, funcionam apenas como centros de capacitação e treinamento.10 Três novos professores doutores foram incorporados ao corpo docente da EG, no período 2004-2005. O curso de mestrado conta ainda com a colaboração de mais 7 doutores, lotados em outras diretorias da Fundação João Pinheiro ou vinculados a esta sob diferentes modalidades de contrato.11 O CSAP é o único curso superior do país com tal característica.12 Embora iniciada independentemente do projeto Choque de Gestão, a reforma curricular de 2004 adotou uma orientação condizente com os objetivos daquele projeto, tendo levado à atualização dos conteúdos e aumento da carga horária das disciplinas mais técnicas, vinculadas à área de Administração Pública.13 Apenas 16 cursos receberam esta classificação, dentre os 120 cursos da área de Administração avaliados por esta publicação, em todo o país.14 A reestruturação administrativa da EG implicou a criação de três cargos de Coordenador de Curso, do cargo de Secretário de Ensino, de duas Secretarias de Colegiado e de duas Gerências de Cursos de Especialização. Para 2006, estuda-se a redefinição das atribuições das três Superintendências da EG, com a fusão das Superintendências de Graduação, de Pós-Graduação e Pesquisa e de Extensão (tornadas parcialmente redundantes com a instituição das Coordenações de Cursos) em uma única Superintendência, e a criação das Superintendências de Capacitação e Treinamento e de Relações Institucionais.15 Numa formulação alternativa, este problema pode ser representado como um trade off entre o risco de captura dessas instituições por interesses políticos “externos” e o risco de captura pelos interesses dos seus insiders.16 Essa percepção equivocada da “missão” dos programas acadêmicos da EG está subjacente à preferência de alguns setores da administração por contratar instituições privadas, detentoras de “marcas” mais reconhecidas, para atender a sua demanda por programas de capacitação. Seria um absurdo evidente pretender que toda a capacitação promovida pelos órgãos públicos estaduais fosse contratada junto à Escola de Governo. Por outro lado, é forçoso reconhecer que, em alguns casos, a EG está habilitada a oferecer tais cursos com custo menor e qualidade similar ou superior à das instituições privadas, dado que a taxa de administração cobrada pela Fundação João Pinheiro é bem inferior à margem de lucro daquelas instituições, enquanto a EG, além de estar mais alinhada com os objetivos da administração estadual, pode, em princípio, quando se trata de cursos de capacitação, contratar os mesmos instrutores. A opção pela provisão privada, nestes casos, parece ainda mais irracional quando se considera que a contratação de tais cursos junto à EG poderia levar a alguma internalização dos conhecimentos que se presume faltarem ao corpo docente da Escola, atendendo, assim, aos interesses de longo prazo desta e do conjunto da administração.17 Este é um problema que provavelmente afeta a quase totalidade dos programas acadêmicos de Administração Pública no Brasil, refletindo o ainda relativamente precário desenvolvimento da área no contexto do sistema universitário brasileiro, evidenciado, entre outros fatos, pela escassez de profissionais com doutorado em Administração Pública e de literatura especializada disponível em português.18 O Conselho Diretor é composto pelo Secretário-Adjunto de Planejamento e Gestão, Subsecretário de Gestão, Diretor Científico da Fundação de Amparo à Pesquisa (FAPEMIG), Presidente da Fundação João Pinheiro, Diretor Geral da Escola de Governo, um representante da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, representantes de três universidades sediadas em Minas Gerais, três representantes do corpo docente da EG e um representante da Associação Mineira de Administradores Públicos (AMAP), que reúne os egressos do CSAP.19 O CEPE é formado pelo Diretor Geral, Diretor Adjunto e pelos três Superintendentes da Escola, pelos três Coordenadores de Colegiados de Cursos, por dois representantes do corpo docente, um representante do corpo técnico-administrativo e um representante do corpo discente.
  • Parte 5O Alinhamento dos SistemasAdministrativos
  • CAPÍTULO 12 Gestão de Pagamentos e Benefícios Antonio Luiz Musa de Noronha1. Introdução Constitui o objeto deste capítulo a exposição do processo de modernizaçãono gerenciamento da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dosservidores civis do Estado de Minas Gerais. Esse processo, que teve início no atualGoverno, engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da AdministraçãoDireta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de natureza previdenciáriae as contratações de natureza temporária, sejam as decorrentes dos contratosadministrativos ou as de designação para função pública, nos termos do art. 11,da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990. Além disso, outras ações de relevanteinteresse para a administração de pessoal, como é o caso da Perícia Médica, porexemplo, também passou por mudanças, com o objetivo de se assegurar maioreconomicidade, presteza e eficiência no atendimento aos usuários. Tudo issoteve como resultado ganho na eficácia das ações administrativas. Este capítulo está estruturado em cinco partes. Na primeira, procura-secontextualizar a situação do Estado de Minas Gerais relativamente à questão depessoal; na segunda, na terceira e na quarta, discute-se a gestão do pagamento depessoal, de benefícios e dos contratos vinculados ao regime geral de previdênciasocial, respectivamente. Por fim, na quinta parte, a título de conclusão, discute--se os desafios que a gestão de pagamentos impõe ao poder público em geral ea Minas Gerais em particular.
  • 232 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A necessidade de se obter eficiência e eficácia, na gestão do pagamento e naadministração da concessão de benefícios dos servidores do Poder ExecutivoEstadual, era de conhecimento geral, por ser uma fonte constante de reclamaçõesfeitas, tanto pelos órgãos responsáveis pelo planejamento e pela gestão do gastopúblico quanto pelos próprios servidores. A questão se agravava pela tendência de se delegar a modernizaçãoadministrativa e gerencial a níveis de assessoria dos altos escalões, restandoaos gestores das atividades a serem modernizadas o papel de cliente destasassessorias. É sabido que a tendência natural de órgãos de assessoria, quando resolvemproblemas de gestão, é centrar suas atenções na decomposição e análise dosprocessos, perdendo assim de vista a grande questão que é o resultado final. Agravava essa situação a divisão da área central de recursos humanos doPoder Executivo em três unidades administrativas distintas, quais sejam: assuperintendências de Pagamento de Pessoal; de Recursos Humanos e a dePerícia Médica. Essas três atividades, por sua própria natureza, devem ser integradas, poisos atos de admissão, concessão de vantagens e pagamento são interligados edevem ter obrigatoriamente uma gestão única, baseada na mesma plataformade dados. Nesse sentido, a unificação dessas ações em uma única Superintendência,responsável por toda a Gestão de Recursos Humanos, apoiada em uma únicabase de dados, que é o Sistema de Administração de Pessoal – SISAP, permitiuuma integração maior entre estas áreas, com ganhos de sinergia importantespara todo o sistema. Um dos resultados mais relevantes dessa unificação é o fato de a Superinten-dência Central de Gestão de Recursos Humanos passar a agir pró-ativamente,com foco nos resultados, abolindo-se de vez o velho erro de se preocuparapenas com o processo, em detrimento dos resultados. Vale destacar que paraa obtenção desses resultados houve a necessidade de se reestruturar de formacontundente a logística das operações das áreas envolvidas. As próprias diretorias fixaram suas metas, compatíveis com os recursos logís-ticos que já dispunham, bem como com aqueles que poderiam obter. Nuncapretendendo o ideal, mas o factível. Cite-se como exemplo a meta fixada pelaDiretoria de Perícia Médica de atender toda a demanda de perícias para con-cessão de licença para tratamento de saúde em 24 horas e, simultaneamente,realizar todos os exames pré-admissionais que foram programados, segundo osrespectivos cronogramas. Torna-se importante destacar que a fixação de metairreal desestimula tanto o servidor que irá executá-la quanto o gerente da res-pectiva Unidade.
  • Parte 5 - 2332. O Funcionalismo Mineiro O Poder Executivo Estadual conta, entre os seus agentes públicos, com asseguintes categorias: a) servidores públicos, assim considerados os ocupantes decargos de provimento efetivo e de provimento em comissão da AdministraçãoDireta, das Autarquias e Fundações; b) militares da Polícia Militar e do Corpode Bombeiros Militar; c) empregados das empresas públicas e sociedades deeconomia mista; d) designados para função pública e contratos temporários. Quando nos referimos aos números de servidores públicos civis do Estado,e aos valores que lhes são pagos, devemos ter em mente que um dado servidorpode, legalmente, acumular dois cargos públicos, por exemplo: dois cargos deprofessor, dois cargos de médico, ou um cargo de professor ou médico e umcargo técnico. Assim sendo, quando neste capítulo nos referimos ao número de pagamentos,estamos nos referindo ao número de cargos pagos pela folha de pagamento;quando nos referimos ao número de servidores, isso significa que estamos falandoem números de servidores/pessoas, conforme definido no parágrafo anterior. Tomando como base a folha de dezembro de 2005, registramos 489.360pagamentos realizados para 437.555 servidores do Poder Executivo mineiro,entre Ativos e Inativos, dos quais 40% estão lotados na Região Central, onde seencontra a Região Metropolitana de Belo Horizonte e na qual se concentra amaior parte dos órgãos e entidades da Administração Estadual. As empresas públicas, das quais a Companhia de Tecnologia e Informaçãodo Estado de Minas Gerais - Prodemge é um exemplo a ser mencionado, e associedades de economia mista — especialmente a Companhia de Saneamentodo Estado de Minas Gerais - Copasa e a Companhia Energética de Minas Gerais- CEMIG —, por adotarem, nos termos do art. 173 da Constituição Federal, oregime celetista para o seu quadro funcional, possuem autonomia para gerenciá---lo, de acordo com as necessidades do mercado e dos serviços prestados. Assimsendo, o grupo funcional dos “empregados públicos” não se inclui na folha depagamento gerenciada pela SEPLAG, razão pela qual a Secretaria não possuidados específicos sobre o perfil desse grupo de servidores, que não está, portanto,sendo considerado no presente capítulo.3. A Gestão do Pagamento Um dos problemas historicamente vivido no Poder Executivo do Estado, nopassado, era o desconhecimento quase completo da realidade do gasto comPessoal do Poder Executivo, tanto no que diz respeito aos aspectos quantitativos
  • 234 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISquanto aos qualitativos. Sabia-se, por exemplo, o número de pagamentosrealizados, mas não se conhecia o número de servidores pagos a cada mês,pois um servidor pode, conforme mencionado anteriormente, em circunstânciaslegais, ocupar mais de um cargo público. Essa situação ficou bem clara em janeiro de 2003, quando do levantamentoda estrutura do gasto com pessoal, efetuado com o intuito de subsidiar as minutasdas leis delegadas que deveriam ser sancionadas pelo Governador até o dia30/01/2003. As causas do problema eram as seguintes: • Não havia um sistema de administração dos servidores públicos civis do Estado: sabia-se apenas o quanto era pago mensalmente pela folha e o montante total de despesas em cada órgão. • Os arquivos que geravam o pagamento do Estado eram utilizados apenas para essa finalidade: não se buscavam neles informações sobre a estrutura da folha de pagamento. • Existia, em fase inicial de implantação, um Sistema de Administração de Pessoal Civil do Estado de Minas Gerais - SISAP, que, nessa época, encontrava-se em fase inicial de alimentação dos dados pessoais e funcionais dos servidores, mas que era completamente desvinculado do processo de geração do pagamento. A alimentação de dados no sistema estava, naquele momento, praticamente parada. • Não existia na então Superintendência de Pagamento de Pessoal preocupação com a produção de informação gerencial. A Superinten- dência considerava que sua obrigação resumia-se a gerar o Pagamento da folha: produzir informações sobre esta modalidade de despesa, entretanto, disseminá-la de forma consistente não era considerado parte de suas atribuições. • A Superintendência não processava o pagamento de todo o Pessoal Civil do Estado: algumas entidades da Administração Indireta é que processavam a própria folha e a Superintendência não tinha nenhuma informação sobre elas. • Existia uma pequena estrutura paralela à Superintendência de Pagamento, dela desassociada, funcionando na Companhia de Tecnologia e Informação do Estado de Minas Gerais - Prodemge, que realizava prospecções sobre a folha de pagamento, recebendo informações consolidadas sobre os gastos com pessoal das entidades que processam o pagamento de seus respectivos servidores e as consolidava com as informações da Superintendência de pagamento, apenas do ponto de vista do gerenciamento financeiro da folha.
  • Parte 5 - 235 Diagnosticado o problema e identificadas suas causas, as soluções adotadasforam simples: • Criou-se uma Superintendência, que passou por duas reformulações, até chegar à hoje existente Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos. • Centralizou-se o processamento de toda a folha de pagamento do pessoal civil nesta nova Superintendência, incluindo-se também nessa centralização a folha dos Contratados Administrativamente. • Considerou-se como prioridade a efetiva implantação do SISAP e exigiu-se a alimentação do sistema pelas unidades de Recursos Humanos do pessoal civil do Poder Executivo. Essa exigência foi reforçada pela integração dos dados funcionais do Sistema com os programas que geram o Pagamento. Em decorrência disso, sem a alimentação do SISAP, atualmente não se incorpora vantagem ou benefício ao pagamento de nenhum servidor, nem se inclui novo servidor na folha de pagamento. • Incorporou-se à Superintendência a estrutura paralela que funcionava na Prodemge, mencionada anteriormente, transformando-se no Centro de Estatística e Acompanhamento da Despesa de Pessoal – CEADP, do Poder Executivo, com a missão de produzir informações em tempo hábil sobre o Quadro de Pessoal do Poder Executivo, de disseminá- -las e de promover estudos de impacto financeiro, com margem de erro identificada, decorrentes da concessão de qualquer vantagem ou benefício a servidor, bem como sobre propostas que gerem, direta ou indiretamente, aumento no gasto de pessoal do Estado. Compete também a este Centro a realização dos cruzamentos da folha, visando identificar servidores falecidos, acúmulos de cargo e outras situações que possam gerar pagamento indevido a servidor. Este Centro tem, também, capacidade de geração de informação a la carte, visando atender necessidades específicas da Administração Central, ou de qualquer de seus componentes. Hoje, o Poder Executivo Estadual tem conhecimento qualitativo e quantitativode sua folha de pagamento, recebendo informação agregada e qualificada sobreos diversos componentes da folha, a tempo e a hora, sendo um dos principaisclientes deste Centro a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestãoe Finanças, à qual compete examinar e decidir sobre qualquer pleito daAdministração Direta e Indireta que tenha impacto sobre o gasto público doPoder Executivo Estadual. Um exemplo desse trabalho é o índice de depuração da folha de pagamento,que integra o Acordo de Resultados da SEPLAG, cuja economia representou
  • 236 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISR$4.195.624,39 em um total de folha de R$ 5.604.126.207,01, no período dejaneiro a outubro de 2005. Esse índice é calculado a partir da soma dos valoresque seriam irregularmente pagos, apurados a partir de três parâmetros distintos:a) da inspeção dos valores lançados mensalmente e do controle de lançamentosou interpretações indevidas; b) do confronto da folha com o Sistema Nacional deóbitos, o que permite a identificação de falecidos que continuam recebendo nafolha de pagamento, sendo que, em caso de constatação de fraude, encaminha---se o processo para a Polícia Civil para as devidas providências; c) do controledas ordens de pagamento especiais. No quadro abaixo, apresenta-se um exemplo de informação que este Centropode produzir. Nesse caso específico, trata-se da decomposição da folha depagamento do mês de dezembro de 2005 por situação funcional, sexo e idadedos servidores, com suas médias remuneratórias.
  • SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTãO SUPERInTEnDÊnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAÇãO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕES01 - HOMENS ATIVO INATIVO TOTAL FAIXA ETÁRIA Nº % REM. MÉDIA % Nº % REM. MÉDIA % Nº REM. MÉDIA % % PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO NORMAL REMUN PARTIC.ATÉ 18 ANOS - - - - - - - - - - - - - - -MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21 ANOS 614 1,00 284.273,28 462,99 0,34 1 0,00 300,00 300,00 0,00 615 0,72 284.573,28 462,72 0,19MAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS 3.237 5,25 1.920.631,81 593,34 2,28 1 0,00 1.362,52 1.362,52 0,00 3.238 3,80 1.921.994,33 593,57 1,31MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS 6.687 10,84 4.948.693,70 740,05 5,87 4 0,02 1.151,68 287,92 0,00 6.691 7,84 4.949.845,38 739,78 3,38MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS 14.923 24,19 16.984.933,58 1.138,17 20,16 97 0,41 120.202,65 1.239,20 0,19 15.020 17,60 17.105.136,23 1.138,82 11,67MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS 18.607 30,16 31.744.413,72 1.706,05 37,68 442 1,87 663.359,46 1.500,81 1,06 19.049 22,33 32.407.773,18 1.701,28 22,11MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS 17.289 28,02 28.054.023,13 1.622,65 33,30 13.759 58,26 37.933.236,39 2.756,98 60,89 31.048 36,39 65.987.259,52 2.125,33 45,03ACIMA DE 70 ANOS 345 0,56 320.393,08 928,68 0,38 9.311 39,43 23.578.678,98 2.532,35 37,85 9.656 11,32 23.899.072,06 2.475,05 16,31 TOTAL GERAL 61.702 100,00 84.257.362,30 1.365,55 100,00 23.615 100,00 62.298.291,68 2.638,08 100,00 85.317 100,00 146.555.653,98 1.717,78 100,00Fonte: SCGRH/SEPLAG Parte 5 - 237
  • SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTãO SUPERInTEnDÊnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAÇãO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕES02-MULHERES ATIVO INATIVO TOTAL FAIXA ETÁRIA Nº % REM. MÉDIA % Nº % REM. MÉDIA % Nº % REM. MÉDIA % PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC.ATÉ 18 ANOS - - - - - - - - - - - - - - -MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21ANOS 851 0,37 264.063,07 310,30 0,14 3 0,00 2.237,69 745,90 0,00 854 0,26 266.300,76 311,83 0,09 238 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISMAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS 7.311 3,22 3.348.057,90 457,95 1,80 13 0,01 26.652,65 2.050,20 0,02 7.324 2,20 3.374.710,55 460,77 1,11MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS 17.364 7,65 9.713.136,22 559,38 5,21 34 0,03 43.384,59 1.276,02 0,04 17.398 5,23 9.756.520,81 560,78 3,22MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS 52.056 22,92 37.361.409,61 717,72 20,04 198 0,19 259.150,53 1.308,84 0,22 52.254 15,71 37.620.560,14 719,96 12,42MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS 84.868 37,37 79.221.159,70 933,46 42,49 3.248 3,08 3.848.835,50 1.184,99 3,31 88.116 26,49 83.069.995,20 942,73 27,43MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS 64.069 28,21 56.171.646,07 876,74 30,13 77.068 72,99 88.740.581,53 1.151,46 76,22 141.137 42,42 144.912.227,60 1.026,75 47,85ACIMA DE 70 ANOS 578 0,25 372.388,94 644,27 0,20 25.028 23,70 23.499.676,02 938,94 20,19 25.606 7,70 23.872.064,96 932,28 7,88 TOTAL GERAL 227.097 100,00 186.451.861,51 821,02 100,00 105.592 100,00 116.420.518,51 1.102,55 100,00 332.689 100,00 302.872.380,02 910,38 100,00Fonte: SCGRH/SEPLAG
  • SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTãO SUPERInTEnDÊnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAÇãO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕESTOTAL GERAL ATIVO INATIVO TOTAL FAIXA ETÁRIA Nº % REM. MÉDIA % Nº % REM. MÉDIA % Nº % REM. MÉDIA % PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC. PAGTO PARTIC. NORMAL REMUN PARTIC.ATÉ 18 ANOS - - - - - - - - - - - - - - -MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21ANOS 1.465 0,51 548.336 374,29 0,20 4 0,00 2.537,69 634,42 0,00 1.469 0,35 550.874,04 375,00 0,12MAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS 10.548 3,65 5.268.690 499,50 1,95 14 0,01 28.015,17 2.001,08 0,02 10.562 2,53 5.296.704,88 501,49 1,18MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS 24.051 8,33 14.661.830 609,61 5,42 38 0,03 44.536,27 1.172,01 0,02 24.089 5,76 14.706.366,19 610,50 3,27MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS 66.979 23,19 54.346.343 811,39 20,08 295 0,23 379.353,18 1.285,94 0,21 67.274 16,09 54.725.696,37 813,47 12,18MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS 103.475 35,83 110.965.573 1.072,39 40,99 3.690 2,86 4.512.194,96 1.222,82 2,52 107.165 25,64 115.477.768,38 1.077,57 25,69MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS 81.358 28,17 84.225.669 1.035,25 31,11 90.827 70,30 126.673.817,92 1.394,67 70,88 172.185 41,19 210.899.487,12 1.224,84 46,93ACIMA DE 70 ANOS 923 0,32 692.782 750,58 0,26 34.339 26,58 47.078.355,00 1.370,99 26,34 35.262 8,44 47.771.137,02 1.354,75 10,63 TOTAL GERAL 288.799 100,00 270.709.223,81 937,36 100,00 129.207 100,00 178.718.810,19 1.383,20 100,00 418.006 100,00 449.428.034,00 1.075,17 100,00Fonte: SCGRH/SEPLAGOBSERVAÇÕES:1 - NÃO INCLUI PMMG, CBMG, EMPRESAS PÚBLICAS E EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA;2 - INCLUI SECRETARIAS, FUNDAÇÕES E AUTARQUIAS;3 - INCLUI ANULAÇÃO. Parte 5 - 239
  • 240 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A implantação do SISAP e a alimentação dos dados pessoais e funcionais dosservidores neste Sistema, integrado aos programas de pagamento, transformou-senum processo de auditoria da folha de pagamento. Isso somente foi possível aotornar obrigatório, conforme citado, na alimentação do Sistema, a regularizaçãoda documentação de cada uma das vantagens e benefícios concedidos a cadaservidor no passado, ou retificar o seu pagamento no caso de inconsistência, oque é feito pelas unidades descentralizadas de Recursos Humanos. Esse processoainda está em fase de execução, pois o universo da folha é composto por maisde 437.555 pessoas, o que corresponde a 489.360 pagamentos. Deve-se alertar,também, que esse processo tem gerado algumas demandas judiciais contra oEstado, o que é normal nessas situações. Em que pese os atuais programas de geração do pagamento serem antigos,baseados em tecnologia de processamento do início da década de 1990, elesinegavelmente funcionam. O Estado paga a todos os seus servidores até o quintodia útil do mês subsequente ao fechamento da folha. Obviamente, esse processopode ser aprimorado, e é o que se busca com o novo Módulo de Pagamento,que está sendo desenvolvido em conjunto pela Superintendência de Gestãode Recursos Humanos e a Prodemge, com sua implantação prevista para seiniciar em maio de 2006. O novo módulo de pagamento, que integrará dadosfuncionais e pagamento dos servidores das administrações direta e indireta doPoder Executivo Estadual, propiciará maior agilidade e controle na administraçãoe pagamento de pessoal. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desenvolveu com aProdemge o Armazém de Informações do SISAP, que foi implantado em marçoe encontra-se em uso pela SEPLAG e pelo IPSEMG – Instituto de Previdência dosServidores do Estado, responsável pelo pagamento dos pensionistas do PoderExecutivo. Destaque-se que a capacidade de gerar relatórios a partir do ArmazémSISAP, unida à capacidade do Centro de Estatística e Acompanhamento daDespesa de Pessoal de extrair informações gerenciais do Sistema de Pagamento,permitiu à Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos executarpesquisas sobre a consistência de dados da vida funcional e de pagamento dosservidores. Depreende-se disso maior controle de legalidade e transparência naadministração de pessoal do Executivo. Apesar de todos esses avanços, ainda existem problemas no que se refereao pagamento de Pessoal, mas esses problemas não estão mais unicamente naSuperintendência Central de Gestão de Recursos Humanos da SEPLAG, apesarde ela ser parte de sua solução. Nesse contexto, a Secretaria de Estado de Educação tem papel relevante, pois,da folha do mês de dezembro de 2005, a Secretaria de Estado de Educação atingiu
  • Parte 5 - 241334.786 pagamentos a cerca de 284.613 servidores, entre ativos e inativos, oque representa 65% do total dos servidores do Estado. A gestão do quadro de pessoal dessa Secretaria pode ser aprimorada a partirde esforços conjuntos com a SEPLAG, o que vem ocorrendo. Mas esta gestãoapresenta as seguintes dificuldades: • Trata-se do quadro de pessoal com a legislação mais complexa, e que, no decorrer da vida funcional de cada servidor, sofreu maior número de alterações, gerando situações de “direito adquirido” que devem ser respeitados. • A gestão da vida funcional do servidor se inicia na unidade escolar em que ele está lotado. Nessa unidade fica arquivada a sua pasta funcional: são hoje cerca de 3.850 Estabelecimentos de Ensino, lo- calizados nos 853 Municípios do Estado. • A Superintendência de Pessoal da Secretaria de Educação gerencia o seu quadro de pessoal através das áreas especificas, em cada uma de suas 47 Superintendências Regionais de Ensino. • Por vários motivos que busca-se identificar, a qualidade do trabalho de cada uma destas Superintendências é muito díspar no que se refere à velocidade de alimentação e à qualidade do registro, no Sistema de Administração de Pessoal, das vantagens e benefícios adquiridos pelo servidor e, principalmente, no seu cálculo e incorporação ao sistema de pagamentos, bem como na análise e montagem dos processos de aposentadoria. A Superintendência reconhece que tem responsabilidade parcial quanto aosproblemas identificados e tem, em conjunto com a Secretaria de Educação,trabalhado arduamente na busca de solução para as dificuldades apontadas,principalmente no que diz respeito à lentidão da incorporação de vantageme beneficio ao pagamento de servidor e à tramitação dos processos deaposentadoria. De outra parte, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão realizou, comsucesso, o posicionamento por meio eletrônico de 99,4% de um total de 282.921servidores nas novas carreiras da educação e saúde. Restaram 1.369 servidoresque estão sendo posicionados pelas DRHs dos órgãos, sob a orientação destaSuperintendência. Esse fato demonstra a capacidade do Executivo para gerenciaro quadro de pessoal com o emprego de novas tecnologias.
  • 242 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS4. Gestão de Benefícios Outra fonte de problemas para o Poder Executivo do Estado era a diferenteaplicação da legislação, normas e regulamentos relativos à concessão de vanta-gens e benefícios aos servidores (como é o caso dos apostilamentos — incorpo-ração da remuneração do cargo de provimento em comissão depois de 10 anosde exercício, por exemplo) pelas diversas entidades da administração públicaestadual. Além disso, era problemática a demora na tramitação dos processos decontagem de tempo e aposentadoria, e concessão de licenças médicas, sendoesta última importante pelo seu impacto significativo no gasto público. Nesse caso, a solução dos problemas, em especial no que se refere àaposentadoria, é mais complexa, uma vez que envolve, em muitos casos, ainterpretação de extensa legislação, em grande parte remissiva, bem como oexame de decisões judiciais e de acórdãos do Tribunal de Contas do Estado. Nesse contexto, vale destacar que, quando da incorporação da Diretoria deContagem de Tempo e Aposentadoria à Superintendência Central de Gestãode Recursos Humanos, a referida Diretoria possuía cerca de 17.000 processosde aposentadoria em estoque em diversas fases de análise. Destes, 10.847aguardavam apenas a análise do cálculo do provento feito pela SuperintendênciaRegional de Ensino - SRE de origem, e os restantes, em sua maioria, apresentavamproblemas de interpretação da legislação aplicável em cada caso. Outra questão complexa reside na lentidão na concessão de aposentadoriaaos servidores que adquiriram o direito e o requerem na Secretaria de Estadode Educação. Inicialmente, avaliou-se que o problema estava no processo deconcessão desse benefício gerenciado pela SCGRH, e algumas soluções denatureza inovadora foram propostas. Mas o erro consiste em se considerar aquestão da aposentadoria do servidor somente pela ótica da SuperintendênciaCentral. O problema está no PROCESSO DE APOSENTADORIA como um todo,o qual depende de que a pasta funcional de servidor seja corretamente montadana sua Escola de origem e que seja complementada pelas informações detidaspela Superintendência Regional de Ensino. Cabe à SRE, por sua vez, produzir amontagem com a análise inicial do processo, elaborar o cálculo do provento eencaminhá-lo para análise final e preparação do ato pela SCGRH. Analisar o processo de aposentadoria é um trabalho que não se faz commáquinas e programas apenas; por melhor que seja a tecnologia incorporada eo software empregado, a análise de processo e o cálculo do provento exigemo conhecimento das legislações atual e passada, que influenciaram a vida doservidor e que afetaram a sua composição remuneratória. Esse é, portanto, umprocesso que só pode ser tratado por servidores que conheçam bem o assunto,principalmente pelo fato de a legislação previdenciária dos servidores públicoster sofrido diversas alterações constitucionais nos últimos anos.
  • Parte 5 - 243 Nesse cenário, Recursos Humanos adicionais foram treinados e incorporadosà Diretoria e realizou-se um trabalho intenso de tratamento de todos os processosem estoque. Tal iniciativa resultou no retorno de 99,8% dos processos para asSREs de origem, em diligência, para correção de diversos problemas constatadosnos mesmos. Ressalte-se que, dada essa complexidade, esse é um problema queainda não se conseguiu eliminar, mas que está sendo tratado adequadamente,visando solucioná-lo por meio das seguintes medidas: • As questões que dependiam de atualização da Legislação estão sendo resolvidas após a sanção, pelo Governador do Estado, de leis que regularizaram os impasses existentes. • As questões que dependiam do Tribunal de Contas estão sendo resol- vidas por meio de entendimentos com o Tribunal, e, se necessário, da edição de Instrução Normativa pelo órgão. • Além disso, está sendo promovido intenso treinamento de pessoal das áreas de Recursos Humanos das Superintendências Regionais de Ensino. Em que pese o volume do trabalho no processo de regularização acimadescrito não permitir qualquer “solução mágica” — existem hoje cerca de 6.920processos de aposentadoria na SCGRH esperando análise —, trabalha-se com afixação de metas exequíveis, porém, desafiadoras para a publicação de atos deaposentadoria; além disso, todo o fluxo do processo foi redesenhado com vistasa dar maior agilidade ao mesmo. A partir de 2003, foram centralizados na Superintendência o exame dosprocessos e a concessão de apostilamento aos servidores da Administração Diretae Indireta do Poder Executivo, que completaram os requisitos dentro do prazoestabelecido pela Lei que extinguiu o referido benefício. Dessa centralizaçãoresultou uma aplicação única da legislação e das normas pertinentes, comeliminação das concessões com base apenas em pareceres das mais diversasorigens. Isso gerou, inicialmente, um acúmulo de processos no setor encarregado.Entretanto, esse acúmulo já foi eliminado e, hoje, o processo que entra na árearesponsável é resolvido em, no máximo, 30 dias. Outro problema de difícil resolução enfrentado com êxito foi a questão daPerícia Médica, que compreende o exame médico pré-admissional do servidor,a Perícia Médica para concessão de licenças para tratamento de saúde aosservidores, e a Perícia Médica para as aposentadorias por invalidez. Quandoa administração deste problema foi assumida pela Superintendência Centralde Recursos Humanos, havia 24.500 Perícias Médicas para serem realizadas ea unidade encarregada estava agendando novas Perícias para 215 dias após ademanda do servidor. A situação foi regularizada, de modo que o estoque dePerícias Médicas em atraso foi completamente eliminado, e as novas Perícias, em
  • 244 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS80% dos casos, são efetuadas em 24 horas. Os restantes 20%, que demandamJunta Médica ou análise de caso por Psiquiatra, são realizados em até 48horas. Como resultado dessa ação, já em dezembro de 2005 houve um decréscimode 8,37% de servidores, do Poder Executivo, afastados por motivo de saúde, euma redução de custo de 4,35% em relação ao mesmo mês de 2004.5. Gestão de Contratos Vinculados ao Regime Geral da Previdência Social A gestão dos Contratos Administrativos da Administração Pública, embasadosno Artigo 11 da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990, foi outro problemaenfrentado com bons resultados. Cerca de 11.000 pessoas têm esse tipo decontrato com o Estado. Elas estão, principalmente, na Fundação Hospitalardo Estado de Minas Gerais – FHEMIG, e na Secretaria de Defesa Social. Essamodalidade de contratação de pessoal se destina a suprir — em caráter temporário— as carências do pessoal necessário à operação das unidades hospitalares,mantidas pela Fundação, e para a gestão das Penitenciárias mantidas peloEstado. Cada uma destas unidades geria seu quadro de Contratados Administrativamentee se responsabilizava pelo pagamento da folha correspondente, o que produziauma fonte permanente de problemas para a Administração, pois os contratadosnão são vinculados ao Regime Próprio da Previdência Social, mas ao RegimeGeral da Previdência Social. Estas unidades encontravam dificuldade em gerenciá--los no Regime Geral, devido às diferenças nas legislações e normas que regemos dois Sistemas e à necessidade de serem gerados documentos de controleespecíficos para o INSS. A gestão dos contratos administrativos foi assumida pela SCGRH em setembrode 2003 e passou-se a gerar o pagamento dos mesmos como contribuintes doInstituto Nacional de Seguro Social - INSS. O Estado passou a pagar a contribuiçãopatronal devida e a produzir automaticamente as informações requeridas peloINSS, principalmente, a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempode Serviço - FGTS e a de Informações à Previdência Social - GFIP. No momento atual, a SCGRH está se preparando para providenciar opagamento, a esses servidores contratados, do Salário Família a que têm direito,segundo a legislação do Regime Geral de Previdência, pois trata-se de benefícioprevidenciário e, como tal, deve ser pago a esses servidores com as regras evalores estabelecidos pelo regime geral, e não pelo regime próprio como vinhasendo feito até então.
  • Parte 5 - 2456. Conclusão Muito foi feito no que se refere à gestão do pagamento e à concessão debenefícios dos servidores do Estado de Minas Gerais; podemos dizer que osgrandes problemas foram enfrentados e, se alguns não foram resolvidos ainda,existem soluções em andamento. Precisamos enfrentar principalmente a questão da administração de pessoalda Secretaria de Estado de Educação; isto será feito alocando-se recursoshumanos, materiais e financeiros, além, é claro, de treinamento constante destepessoal, com o apoio da Secretaria de Estado de Educação. Com essas medidas,procura-se resolver o problema do estoque de direitos concedidos e não pagose, simultaneamente, o da montagem correta dos processos de aposentadoria deseus servidores. Além disso, as expectativas são otimistas quanto ao novo sistema de pagamentoque será implantado no decorrer de 2006. Espera-se com ele reduzir o trabalhodo taxador do pagamento, eliminando-se ao máximo a necessidade de cálculosmanuais no processo, simplificando seu trabalho diário e, consequentemente,maximizando sua produtividade, o que é extremamente relevante, dado o volumede trabalho desse universo de servidores.
  • CAPÍTULO 13 Compras Governamentais Jorge Santana Frederico S. Tescarolo Renata Coelho Este capítulo está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra--se o alinhamento estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineirode Desenvolvimento Integrado (PMDI). Destacam-se, também, as mudançasorganizacionais e de estruturas ocorridas no intuito de descentralizar atividadesoperacionais e centralizar, sob comando único, a definição da nova política desuprimentos. Logo em seguida, são detalhadas as principais características dosistema integrado de administração de materiais e serviços - SIAD, instituído apartir de 2004, e são apresentados alguns dados sobre a evolução do perfil decompras do Poder Executivo Estadual. Por fim, as demais atividades relativasà política de suprimentos são descritas, e são indicados os próximos passos aserem implementados durante o ano de 2006. Segue-se, finalmente, uma breveconclusão.1. Introdução A necessidade de redefinir o papel do setor público é recorrente na agendagovernamental de diversos países. No Brasil, este tema se fortalece a partir demeados da década de 1970, quando a economia começa a dar sinais de que seucrescimento não poderia manter os padrões até então vigentes.
  • 248 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Com a estabilização da economia, tornam-se evidentes problemas antesocultados pelo regime inflacionário. Discussões sobre crescimento dos gastoscom pessoal, custo/benefício de projetos, e custos e processos de aquisições desuprimentos começam a compor a agenda do Governo. Neste período, reforçam--se os diagnósticos de necessidade de reformas e intensificam-se as negociaçõespara as reformas previdenciária, tributária e gerencial, somando-se a outras járeivindicadas há mais tempo, como a judiciária e a política. A falta de preocupação dos gestores públicos — verificada durante algumasdécadas na atividade governamental e associada aos problemas já apresentados— com o equilíbrio financeiro dos seus gastos colocou a quase totalidade deunidades federadas (Municípios, Estados, União e Distrito Federal) em situaçãofinanceira delicada. Em face deste quadro de desequilíbrio financeiro vivido pelaadministração pública, entrou em vigor, a partir de 2000, a Lei de Responsabi-lidade Fiscal. Esta lei impôs ao gestor público a obrigatoriedade de equalizar asdespesas de sua administração, atendo-se a diretrizes de percentuais de gastospermitidos com cada tipo de despesa — principalmente no que se refere a gastoscom pessoal e custeio da máquina — em relação ao volume total de receita.Também estabeleceu prazos para que as metas estipuladas fossem cumpridascaso o órgão público, o poder público ou a esfera de governo estivessem emdesacordo com a lei. Apesar de todo o esforço regulatório dos anos 90, Minas Gerais continuouacumulando déficits orçamentários que resultaram, no início da administração2003-2006, numa das piores equações fiscais do país, que impedia o Estado dedirecionar seus recursos para investimentos. Para reverter este quadro, o atual go-verno colocou em marcha um vasto programa de transformações, reorganizandoo aparato institucional do Estado, adotando um modelo de gestão voltado paraa construção de uma administração pública empreendedora e apta a responderà crescente demanda social. O conjunto de medidas austeras, adotadas para reverter a equação fiscal de-ficitária, encontra-se no “Choque de Gestão”. De acordo com o Plano Mineirode Desenvolvimento Integrado – PMDI, de 2003, o “choque de gestão” tem,por objetivo, quatro metas a serem atingidas no intuito de redefinir a forma deatuação pública estadual: 1) alcançar o equilíbrio fiscal, por meio de efetivadisciplina financeira que não permite concessões de orçamento sem uma realfonte de receita para fazer frente aos gastos; 2) intensificar o esforço de geraçãode receitas; 3) melhorar a qualidade da gestão, reduzindo os gastos e planejandoas prioridades orçadas em bases realistas; e 4) tratar a questão previdenciária. Em um ambiente regulado por princípios de equilíbrio fiscal, o principal ob-jetivo da administração pública é o de adequar a realidade financeira do Estadoàs regras definidas pela legislação. Para isso acontecer, diversas medidas paraincrementar a receita e otimizar os gastos foram desenvolvidas. Somente pela
  • Parte 5 - 249articulação desses esforços é que o gerenciamento eficiente das atividades decompras pode ser alcançado, conforme demonstrado ao longo deste texto. Não há como gerir com eficiência as atividades de suprimentos se nãohouver controle dos gastos públicos. Nesse sentido, medidas de redefinição deorçamento, bem como o contingenciamento em todos os órgãos, foram adotadosdesde os primeiros meses de governo.1 Isso porque, na atividade de compras,ter um orçamento incompatível com as disponibilidades financeiras significadificuldade de encontrar fornecedores dispostos a vender para o governo. Por isso, as medidas de modernização da gestão de suprimentos dependemdiretamente da equalização do orçamento, possibilitando, assim, a garantia dorecebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento con-vocatório. Sob esse aspecto, desde 2003 já existia uma preocupação em honraros compromissos assumidos e, com a equalização do déficit fiscal, em novembrode 2004, os fornecedores foram contemplados com uma política de pagamento,em dia, de todas as contratações realizadas pelo Estado. Entretanto, a política de gestão de suprimentos, adotada em Minas Gerais,ao mesmo tempo em que decorre das medidas de equilíbrio fiscal, é tambémcausa desse equilíbrio, devido ao fato de a gestão de suprimentos se enquadrarna terceira meta: melhorar a qualidade de gestão. Ao se estabelecer metas deaquisição de produtos através de um estratégia mais eficiente de contratação,pautado em redução dos custos de aquisição, a política de suprimentos torna-sesubsídio para a redução de gastos do governo. O esforço em otimizar os gastos com suprimentos se justifica, pois, juntamentecom o investimento, são os únicos grupos passíveis de contingenciamento e quesignificam efetiva redução das despesas no curto prazo. Entretanto, a preocupaçãoem melhorar a relação receita x despesas de custeio não se fez exclusivamenteem termos financeiros. Também é prioridade a manutenção ou melhoria naqualidade dos materiais e serviços adquiridos. Deve-se ressaltar que algumas mudanças na estrutura organizacional do Po-der Executivo Estadual foram fundamentais para se atingir os objetivos acima.Dentre as diversas alterações ocorridas, é de especial relevância para a área degestão de suprimentos destacar duas: a) a fusão de diretorias de planejamento,de finanças e de administração em cada um dos órgãos públicos, criando dire-torias (na administração indireta) ou superintendências (na administração direta)de planejamento, gestão e finanças, criando os cargos de superintendentes deplanejamento, gestão e finanças (SPGF) ou equivalentes — a fusão dessas áreasunifica, sob comando único, todas as atividades executivas e aproxima o orça-mento da realidade operacional cotidiana, vivida pelas áreas financeira e degestão; e b) a instituição da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão doEstado de Minas Gerais, denominada SEPLAG, a partir da fusão da Secretariade Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN) com a Secretaria de
  • 250 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISEstado de Recursos Humanos e Administração (SERHA), pela Lei Delegada nº49, de 02 de janeiro de 2003. Outra mudança organizacional de fundamental importância refere-se às atri-buições da nova SEPLAG e a redefinição de algumas regras de centralização oudescentralização de responsabilidades. O modelo centralizado, antes adotadopelo Estado nas suas aquisições, não era eficiente, pois somente burocratizavao processo. Além disso, a centralização das compras não implicava em ganhode escala, mas apenas na execução do processo licitatório através de um órgãocentral. A nova estrutura da SEPLAG unifica, na Superintendência Central deRecursos Logísticos e Patrimônio, a SCRLP, a tarefa de propor políticas e dire-trizes, planejar, coordenar, supervisionar, orientar e normatizar as atividadeslogísticas no âmbito da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacionale descentraliza algumas atividades exercidas pela SCRLP, como a aquisição deequipamentos e materiais permanentes. Essas medidas criaram condições paraque duas diretorias da SCRLP, a Diretoria Central de Aquisições e Contratações- DCAC e a Diretoria Central de Logística e Serviços Gerais – DCLSG concen-trassem seus esforços nas funções de regulamentação e articulação de políticasde suprimentos para o Estado. Essas medidas deram início a uma guinada nos princípios utilizados paragerir as atividades de suprimentos do Poder Executivo do Governo de MinasGerais, passando-se de mero comprador de bens e serviços para uma posturaestratégica de compras. Desta forma, desde o início da gestão 2003–2006 asiniciativas desenvolvidas nas atividades de suprimentos do Governo Estadualtêm se sobressaído no cenário nacional. Ao se analisar as atividades de suprimentos, deve-se fazê-lo subdividindoessa atividade em quatro partes: planejamento das aquisições; execução dacontratação (licitação); recebimento dos materiais e serviços; e avaliação defornecedores e contratos. Os dois primeiros grupos a serem atacados pelas iniciativas de mudançasforam os referentes à execução das contratações e recebimento dos materiais.Com um PIB (Produto Interno Bruto) em 2004 de R$ 166,5 bilhões, Minas Geraisé a terceira economia do país, o que representa, para o referido ano, 9,41% dototal brasileiro. Tal condição econômica confere ao Estado um porte aproximadoao do Chile, Paquistão e Peru. Do PIB estadual, aproximadamente R$ 2 bilhõescorresponde aos gastos do Poder Executivo Estadual com a aquisição de supri-mentos, algo em torno de 1,2% do PIB estadual. Com um orçamento de compras dessa magnitude, foram adotadas diretrizesde padronização de especificação de materiais e serviços, consolidação das basesde dados cadastrais de fornecedores, intensificação do uso da modalidade pregãopara as compras, dentre outras. A simples coordenação do gerenciamento das
  • Parte 5 - 251compras de diversos órgãos permitiu ao Estado conseguir ganhos significativosem muitas de suas contratações. Um dos principais subsídios a essa nova metodologia de trabalho foi alcançadoatravés da implementação de um sistema eletrônico para controlar, normatizar,regulamentar e gerenciar as atividades de compras.2. O SIAD O Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços, tambémchamado SIAD, (desenvolvido em Natural / Adabas), foi oficialmente instituídopelo Decreto Estadual nº 42.873, de 9 de setembro de 2002. Porém, o sistemajá era utilizado pelo Governo Estadual desde 1996, sem ter, entretanto, caráterobrigatório. Este sistema foi recebido do Governo Federal brasileiro, que o her-dou do governo norte-americano, ainda na década de 1980. De 1996 a 2003,o SIAD seguiu diferentes diretrizes, ao longo de diferentes gestões, não sendo,em nenhuma delas, considerada uma prioridade de governo. Em setembro de 2003, devido à diretriz de submeter todos os órgãos a umainterpretação uniforme da legislação de licitações, bem como à necessidade devincular todas as compras às previsões orçamentárias, decide-se pela utilizaçãodo SIAD, como principal medida para o gerenciamento eficiente das atividadesde suprimentos. A partir de janeiro de 2004, por meio do Decreto nº 43.699/03, a utilizaçãodo sistema tornou-se obrigatória. A partir daquele mês, todas as aquisições econtratações de bens e serviços, pelos órgãos e entidades da administraçãopública direta e indireta do Poder Executivo Estadual, só puderam ser efetuadasatravés do SIAD. A forma de tornar o uso do sistema obrigatório foi conseguidaatravés de uma interface com o Sistema Integrado de Administração Financeirado Estado, o SIAFI/MG. Assim, qualquer tentativa de aquisição ou contrataçãosó permite acesso aos recursos financeiros (para contabilizar os processos deempenho, liquidação e pagamento de suprimentos no Estado) se realizadasatravés do SIAD. No intuito de gerenciar todas as atividades de suprimentos, e não somenteas de compras, o sistema compõe-se de 16 módulos, a saber: • Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF: onde são realizados os registros cadastrais das pessoas físicas e jurídicas interessadas em contratar com o Estado, mediante a apresentação da documentação estipulada no art. 27 da Lei Federal nº 8.666/93, possibilitando a análise quanto à habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação técnica e econômico-financeira.
  • 252 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS 20.000 18.257 15.000 8.659 10.000 Quantidade de fornecedores 1.617 cadastrados 5.000 0 2003 2004 2005 • Catálogo de Materiais e Serviços - CATMAS: permite a catalogação dos materiais e serviços destinados às atividades-fim e às atividades-- -meio da Administração Pública Estadual, de acordo com critérios adotados no Federal Supply Classification, cadastro internacional de notório reconhecimento, e a identificação dos itens catalogados com os padrões de desempenho desejados. ITEnS DE MATERIAL CONSUMO 57.885 PERMANENTE 8.368 MATERIAL PARA OBRAS 137 Posição em 09/02/2006 • Compras - SISCOM: permite gerenciar todo o processo de aquisição, desde a requisição até a entrega do material ou a realização do ser- viço integrado aos demais módulos do SIAD, tendo como objetivo controlar, agilizar e padronizar os procedimentos. 2004 2005 Número de processos de 86.945 60.857 aquisição Valor contratado R$ 1.558.493.444 R$ 1.784.891.180 Economia média das 25,72% 12,31% contratações
  • Parte 5 - 253• Cotação Eletrônica de Preços - COTEP: realiza, por meio eletrônico, com recursos da Internet, a cotação de preços para os processos de aquisição de bens e contratações de serviços comuns, precedidos de dispensa de licitação em razão do valor, efetuados pela Administração Pública Estadual. Economia com Cotações Eletrônicas (em mil R$) 4.318.616,29 858.801,23 2004 2005• Pregão Presencial - SISPREP: permite realizar os procedimentos e o acompanhamento, inclusive pela Internet, da licitação na modalidade pregão, do tipo presencial.• Pregão Eletrônico - SISPREL: permite realizar os procedimentos e o acompanhamento da licitação na modalidade pregão, tipo eletrônico, utilizando-se de recursos da tecnologia da informação e Internet. 2004 2005 Eletrônicos 278 820 Presenciais 3.646 5.303 Total 3.924 6.123
  • 254 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Economia com Pregões (em %) 23,12% 19,13% 19,91% 2003 2004 2005 • Registro de Preços - REGPRE: permite o controle dos procedimentos e das atas para registro formal de preços relativos à prestação de ser- viços e aquisição de bens, para aquisições e contratações futuras pela Administração Pública Estadual. • Melhores Preços - SISMP: registra os valores praticados nas contrata- ções de bens e serviços, discriminados por unidade de medidas padrão e marcas ofertadas, visando orientar o gestor na estimativa de preço para subsidiar o julgamento nos processos de licitação e, antes da respectiva homologação, para confirmar se o preço a ser contratado é compatível com o praticado pela Administração Pública Estadual. • Contratos - SISCON: efetua o cadastramento dos contratos firmados pela Administração Pública Estadual, bem como o acompanhamento da execução contratual, por intermédio do respectivo cronograma físico-financeiro. • Material Permanente - MATPEM: permite a gestão do material per- manente do Estado, e dos bens móveis de propriedade dos órgãos e Entidades da Administração Pública Estadual. • Material de Consumo - MATCON: permite a gestão dos materiais de consumo pela Administração Pública Estadual, controlando o rece- bimento, o armazenamento, a requisição e a distribuição. • Alienação - SISALI: permite o controle de todas as alienações de material inservível para a Administração Pública Estadual. • Bolsa de Material - BOLMAT: permite a gestão de material permanente e de consumo, disponibilizados pelos órgãos e Entidades, para sua redistribuição ou reaproveitamento.
  • Parte 5 - 255 • Frota de Veículos - SISFROV: estabelece processo padronizado de distribuição, alienação, conservação, guarda, manutenção e utilização de veículos oficiais, em todos os Órgãos e Entidades Estaduais. • Escola Virtual - SIAD: promove a capacitação dos servidores estaduais, nos módulos disponíveis, de forma virtual, com recursos da Rede Mundial de Computadores (ainda não desenvolvido). • Órgãos e Entidades: módulo para o gerenciamento das estruturas organizacionais e das autorizações de acesso às diferentes rotinas do sistema. As atividades de aquisições compõem um conjunto de oito módulos: SISCOM(Compras); CATMAS (catálogo de materiais e serviços); CAGEF (cadastro defornecedores); COTEP (cotação eletrônica de preços); SISMP (melhores preços);REGPRE (registro de preços); SISPREP (pregão presencial) e SISPREL (pregão ele-trônico). Já nas atividades de gestão de suprimentos, utilizam-se quatro módulos:MATCON (material de consumo); MATPER (material permanente); SISFROV(frota); e gestão de contratos (SISCON). Nas atividades de baixa de bens ou demovimentação destes materiais entre órgãos do Poder Executivo Estadual existemdois módulos: BOLMAT (bolsa de materiais); e SISALI (alienação).2.1. Implantação SIAD Antes da obrigatoriedade do uso do sistema, eram poucos os módulos quetinham algum uso: do catálogo de materiais e serviços, os órgãos e entidadesutilizavam apenas o código para empenho, não havendo garantias de que omaterial empenhado fosse o efetivamente adquirido; o número de fornecedorescadastrados era muito pequeno; e os módulos de material de consumo e dematerial permanente encontravam-se na fase de carga inicial (fase esta em que oórgão ou a entidade deveria informar a migração para o sistema de sua situaçãoatual de controle de estoque e de patrimônio). Havia também o sistema para pregão eletrônico, o Licitanet, desenvolvidoem 2002 pela Prodemge, mas completamente independente do SIAD. O uso depregão não era uma modalidade obrigatória no Estado, tendo suas regras de usosido regulamentadas em 2002. Com a obrigatoriedade de utilizar a modalidadepregão para aquisição de bens e serviços comuns, somente a partir de 2004, éque esse número passa a tomar dimensões significativas. Entretanto, devido às dimensões do sistema e ao número de órgãos e entidadesque devem, obrigatoriamente, fazer uso deste (63 órgãos e entidades), optou-sepor fazer uma implantação gradual do SIAD, em 3 fases, conforme grupamentoa seguir:
  • 256 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS • 1º grupo: SISCOM, SISPREP, SISPREL, SISMP, CAGEF, CATMAS, SISCON e órgãos e entidades. • Incremento do 1º grupo: COTEP e REGPRE. • 2º grupo: SISFROV, MATCON e MATPER. • 3º grupo: por fazer: SISALI, BOLMAT e Escola virtual. Dentre as quatro partes componentes da atividade de suprimentos, justifica-seo esforço concentrado na execução da contratação, uma vez que é, das quatropartes, a que permite a mais rápida e maior redução de custos e aumento dequalidade, contribuindo, dessa forma, diretamente para o ajuste fiscal. Assim, a implementação do SIAD teve início por quase todos os módulosrelacionados às aquisições, juntamente com o módulo de gerenciamento dasestruturas organizacionais e dos acessos (módulo órgãos e entidades). Com essamedida, conseguiu-se imediatamente: • padronização das especificações de compras; • centralização dos dados cadastrais de fornecedores; • vinculação das contratações à existência de dotação orçamentária compatível; • registros informatizados de todos os processos licitatórios realizados para aquisição de bem ou contratação de serviço (independentemente da modalidade); • padronização das etapas dos processos de aquisição; • tranparência. O incremento do 1º grupo, ou seja, a implantação do COTEP e do REGPRE(pelo Sistema Integrado de Registro de Preços – SIRP), trouxe dois ganhosprincipais: a) permitiu um aumento de competição nas compras diretas (dispensade licitação por valor), a partir de meados de 2004 (conforme demonstrado nosquadros a seguir); e b) informatização dos procedimentos de registro de preços,permitindo o controle de itens de grande demanda e consumo, pulverizado pelasmais de 3.500 unidades de compras do Estado.
  • Parte 5 - 257 Gastos em 2004 distribuídos por modalidade Convite; 1,08% Tomada de Outras; 0,19% Preços; 2,29% Inexigibilidade; Concorrência; 11,69% 12,88% Dispensa deLicitação; 29,16% Compra Direta; Pregão; 38,35% 4,09% Cotação Eletrônica; 0,25% Gastos em 2005 distribuídos por modalidade Convite; 0,27% Outras; 0,05% Tomada de Inexigibilidade; Preços; 0,99% 5,45% Dispensa de Licitação; 21,22% Concorrência; 16,64% Compra Direta; 1,47% Cotação Eletrônica; 1,44% Pregão; 52,47%
  • 258 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Entretanto, a prática demonstra que um procedimento de contratação eficienteinclui, necessariamente, um recebimento de materiais de qualidade. Em MinasGerais havia um distanciamento entre os compradores, o setor financeiro eos responsáveis pelo recebimento de materiais, ou pelo acompanhamentodos serviços. Esse distanciamento não garantia que o objeto licitado fosse oefetivamente entregue, vez que, em alguns casos, os setores de compras nãotransmitiam informações sobre as condições de negociação da contratação nem,tampouco, sobre as especificações do objeto adquirido. Para minimizar esse distanciamento, o sistema conta com emissão de Ordensde Serviços e de Autorizações de fornecimento, bem como o SIAFI/MG comas notas de empenho e de liquidação. Em todos esses documentos estão asinformações necessárias para garantir uma maior confiabilidade dos processosde recebimento e aceite de mercadorias. Essa simples medida (para reduzir a assimetria informacional entre os setores)foi apenas a primeira parte do esforço em melhorar o recebimento de materiais.Na segunda fase da implementação, iniciada em 2005, que abrange o 2ºgrupamento de módulos do SIAD (SISFROV, MATCON e MATPER) além de sepretender controlar a gestão de frotas, estoques e patrimônios, houve um esforçoextra para validar as entradas em estoque ou patrimônio com as aquisições. Comisso, houve integração entre as rotinas de liquidação com os dados de compras,empenho e entrada dos materiais nos referidos estoques. A integração entreSIAD e SIAFI/MG evoluiu, permitindo que não só os empenhos como tambémas liquidações fossem integradas, consistindo, assim, todas as transações para opagamento desses suprimentos. Entretanto, ainda não se consolidaram os módulos do 2º grupo. Hánecessidade de incluir algumas funcionalidades nesses módulos para atendertodas as necessidades dos usuários do sistema. Outro problema a ser superadoé a definição de diretrizes para a entrada dos controles patrimoniais no sistema.Ainda existem divergências legais (entre o Governo Estadual e o Governo Federalno repasse de recursos) a respeito da caracterização de alguns materiais comopermanente ou de consumo, bem como há questões contábeis que precisam serconsideradas. Após a conclusão da carga inicial nesses módulos, tem-se comometa integrar os balanços contábeis (do SIAFI/MG) aos controles patrimoniais ede estoque, automatizando a emissão e o controle dos referidos balanços. Para a plena utilização do 3º grupo é necessário que o 2º esteja em plenofuncionamento, embora as alienações de veículos e as movimentaçõespatrimoniais entre órgãos já estejam sendo gerenciadas através do sistema. Para que houvesse êxito na implementação desse sistema, diversas medidasforam tomadas em paralelo, descritas nos segmentos a seguir.
  • Parte 5 - 2592.2. Uso obrigatório da modalidade Pregão O uso de novas modalidades em sítios eletrônicos demonstra uma posturapioneira na gestão de suprimentos, sendo que desde 2003, o Estado mineirodeclarou obrigatória a utilização da modalidade Pregão para a aquisição debens e serviços comuns. Esta medida aumentou em mais de 600% o número depregões realizados em 2004 em relação ao ano anterior e trouxe grande impactopara o ajuste fiscal do Governo. Pregões por ano 6.123 3.924 622 2003 2004 2005 Economia com Pregões (em mil R$) 232.763 141.401 52.157 2003 2004 2005
  • 260 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS2.3. Uso obrigatório da Cotação Eletrônica Assim como foi feito para o pregão, a partir de meados de 2004, as compraspor dispensa de licitação por valor, para aquisição de bens e serviços comuns, foiregulamentada para ser realizada, obrigatoriamente, em meio eletrônico. A lógicadessa nova forma de contratar é bastante similar ao pregão eletrônico: todas ascompras de valores inferiores ao estabelecido como obrigatórios de licitação sãodisponibilizadas em um sítio do governo, e todos os fornecedores cadastradosrecebem uma notificação do interesse do Estado em adquirir determinados itens.As únicas diferenças são que não há necessidade de pregoeiro e os prazos parainício de lances são de apenas 2,5 horas. Dessa forma, sem aumento de custos, houve um aumento de competitividadeentre os fornecedores que disputam, através de Cotação Eletrônica, o menorlance para a venda de produtos.
  • Parte 5 - 261 Processos em 2004 distribuídos por modalidade Dispensa de Licitação; 13,41% Inexigibilidade; 1,86% Outras; 0,17%Compra Direta; 73,29% Convite; 1,25% Tomada de Preços; 0,31% Concorrência; 0,47% Pregão; 4,51% Cotação Eletrônica; 4,74% Processos em 2005 distribuídos por modalidade Compra Direta; 39,98% Dispensa de Licitação; 5,04% Inexigibilidade; 1,79% Outras; 0,04% Convite; 0,38% Tomada de Preços; 0,16% Concorrência; 0,37% Cotação Eletrônica; 42,18% Pregão; 10,06%
  • 262 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS2.4. Implantação de Sistema Informatizado para Registro de Preços (SIRP) Pelo instituto do registro de preços, a partir do planejamento da necessidadede consumo de determinado item em diversos órgãos, centraliza-se o processode contratação em um único órgão ou entidade. Para facilitar o gerenciamento dessa contratação em grande escala, que muitasvezes tem demanda pulverizada pelo Estado, desenvolveu-se em 2004-2005 umsistema para controlar o registro de preços dos itens que o Estado adquire emgrandes quantidades e com considerável frequência ao longo do ano. O sistema desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais é o único que gerenciaeletronicamente, desde o planejamento da compra até a administração da ata deregistro de preços. Para isso, o sistema está divido em quatro módulos, a saber:planejamento, licitação, contratação e acompanhamento. No módulo de planejamento, o gestor do registro de preços, define os itensque serão registrados e encaminha um e-mail para as unidades de compras, paraque elas informem se desejam ou não aderir. Através deste módulo, o gestoragrupa a demanda e inicia o processo de registro de preços. Após a divulgação do edital, por meio do módulo “Licitação”, o registro depreços é realizado através da modalidade pregão. E o módulo “Contratação”integra os itens com preços registrados ao módulo de compras do SIAD. Assim, asaquisições dos itens que tiveram seu preço registrado se fazem, referendando a atado registro de preços. Já no módulo “Acompanhamento”, é possível controlar: oquantitativo dos materiais efetivamente adquiridos; o “remanejamento de cotas”;a promoção de alterações nas atas; a inclusão de novos órgãos - “caronas”; bemcomo a “alteração dos preços registrados”. O maior registro de preços, realizado pelo Estado em 2005, fazendo uso doSIRP, foi conduzido pela Fundação Hospitalar de Minas Gerais, FHEMIG, para847 medicamentos, sendo que 636 desses foram bem-sucedidos.2.5. Interligação com outros sistemas: SIAFI/MG, FGTS, InSS O SIAD, além da integração interna de seus módulos, se integra a outros sis-temas, tornando-se mais efetivo e ágil. A sua principal integração é com o SIAFI/MG, onde a execução física no SIAD se une à execução financeira. As rotinasde atribuição de dotação orçamentária para cobrir os custos da aquisição sãoverificadas automaticamente no SIAFI/MG para sua validação. Os empenhosadvindos de qualquer aquisição de suprimentos só são possíveis para comprasrealizadas via SIAD.
  • Parte 5 - 263 O Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF também está integrado a outrossistemas, facilitando para o fornecedor a manutenção atualizada de seu cadas-tro e agilizando as rotinas de aquisição e empenho da administração estadual.As principais integrações são com o INSS, o FGTS e com o SIARE, sistema decontrole da arrecadação estadual, esta última a ser finalizada ainda em 2006.Nessa integração, o SIAD obtém, nos outros sistemas, os dados necessários parao cadastramento do fornecedor e para a manutenção atualizada de seu cadastro.Com isso, o SIAFI/MG também confere os dados cadastrais dos fornecedores noSIAD para autorizar qualquer empenho.2.6. Banco de melhores preços O registro eletrônico de todas as contratações, associado à padronização daespecificação dos bens adquiridos, permite fazer uma comparação entre os preçospraticados em todos os órgãos. Com base nessa informação, foi desenvolvidoum módulo com o objetivo de armazenar os preços praticados e, a partir dessesregistros, calcular um preço médio praticado pelos órgãos e entidades do Estadopara ser usado como referência em futuras contratações (substituindo a pesquisade preços de referências).22.7. Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administração Pública Estadual A Lei nº 13.994, de 18 de setembro de 2001, instituiu o Cadastro deFornecedores Impedidos de Contratar com a Administração Pública Estadual- CAFIMP, constituindo-se em um mecanismo extremamente relevante parapossibilitar o controle eficaz daqueles fornecedores, pessoas físicas ou jurídicas,que não atenderem adequadamente às necessidades da Administração PúblicaEstadual, criando-se os instrumentos legais para impedi-los de comparecer àslicitações e às contratações com essa mesma Administração. O CAFIMP é regulamentado pelo Decreto nº 43.701, de 15 de dezembro de2003, que define o processo administrativo punitivo para aqueles fornecedoresque descumpriram, total ou parcialmente, os contratos celebrados com aAdministração Pública Estadual. O CAFIMP encontra-se sob administração daAuditoria-Geral do Estado, sendo um subsistema do módulo de Cadastro deFornecedores. Neste subsistema, são registrados os fornecedores impedidos departicipar dos processos licitatórios estaduais e de contratar com a administraçãopública, enquanto durarem as penalidades.
  • 264 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Para maior transparência, todos os impedimentos estão disponíveis paraconsulta na Internet, relacionando os fornecedores penalizados pelo Estado deMinas, bem como a sanção aplicada. E, além disso, não é possível contratar,via SIAD, com qualquer fornecedor impedido de licitar durante a vigência desua penalidade.32.8. Implantação do Armazém de Informações Diante da necessidade de obter informações gerenciais sobre os gastos públicos(para estabelecimento de políticas de suprimentos adequadas) foi incorporado umsistema de Armazém de Informações (ou Data Warehouse - DWH). Esse sistemaé responsável pela extração de informações gerenciais do SIAD. Em 2005, o DataWarehouse abordava o módulo de compras, contemplando também algumasinformações sobre o CAGEF, o CATMAS e o SIAFI. Para 2006 está previstoincorporar os módulos de CONTRATOS e MATCON. É a partir de dados extraídos do DWH que novos estudos sobre as característicasdas demandas, possíveis ganhos de escala e novas metodologias para o cálculodo preço médio praticado nas contratações serão realizadas. Listam-se, na sessão“próximas etapas” diversas iniciativas que serão pautadas nos dados gerenciaisobtidos pelo DWH.3. Capacitação de Pessoas Como todas as modificações na área de suprimentos foram implantadas emcurto período, foi fundamental se trabalhar a capacitação e a mudança de culturadas pessoas envolvidas nesse processo, sejam elas servidores públicos, sejamfornecedores, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessas atividades,bem como para ensiná-los a operacionalizar a recém-implantada ferramenta degestão.3.1. Treinamento de servidores públicos Frente às mudanças na área de suprimentos e considerando que essesetor historicamente nunca foi considerado prioritário nos órgãos, tornou-seimprescindível o treinamento dos servidores envolvidos com as atividadesde suprimentos, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessasatividades.
  • Parte 5 - 265 No primeiro quadrimestre de 2004, foi realizado um treinamento virtual, pormeio da Puc Minas Virtual. Neste treinamento, aproximadamente 2.500 servidoresusuários dos módulos Compras, Contratos, Material Permanente e Material deConsumo foram capacitados para utilização dos respectivos módulos. Com a implantação de outros módulos ao longo de 2004, foram realizadostreinamentos presenciais para os módulos: órgãos e entidades, compras,contratos, pregão presencial, pregão eletrônico, cotação eletrônica, fornecedores,catálogo de materiais, material permanente, material de consumo e frota. Naocasião foram treinados 1.500 servidores. Além destes, foram capacitados 1.737 pregoeiros pela Fundação João Pinheiro;também em parceria com essa fundação foi realizado um Curso Avançado deLicitações, oferecido inicialmente a técnicos das áreas de compras, jurídica ede auditoria da SEPLAG e da Auditoria Geral do Estado – AUGE, iniciado emdezembro de 2005. Para 2006, pretende-se oferecer este curso também aos técnicos de compras,auditores setoriais e assessores jurídicos dos órgãos e entidades para nivelamentode conhecimentos acerca da legislação de compras públicas em toda aAdministração Pública Estadual do Poder Executivo.3.2. Treinamento de fornecedores Para aumentar a utilização dos sistemas eletrônicos de compras torna-seimprescindível a capacitação dos fornecedores envolvidos. Desta forma, em 2005foi assinado um convênio entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão,o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, e a Câmarade Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte - CDL-BH, no intuito de fomentar aparticipação das Micro e Pequenas Empresas nas compras governamentais emMinas Gerais. Uma das ações deste convênio foi a realização de um curso decapacitação de multiplicadores para divulgarem e auxiliarem os fornecedoresna utilização dos sistemas de compras eletrônico do Estado: pregão eletrônicoe cotação eletrônica, e também a divulgação da cartilha “Como vender para oGoverno de Minas Gerais”.4. Portal de Compras A partir da experiência adquirida com o uso do SIAD e paralelamente a esseesforço, em de fevereiro de 2005, iniciou-se o projeto de substituição do SIAD
  • 266 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISpor um novo sistema de compras. Tal iniciativa justificava-se devido às limitaçõesde tecnologia do atual sistema. Dessa forma, optou-se pela construção de umportal de compras, onde vários módulos do grupamento de compras estão sendorefeitos em linguagem mais moderna (Java), contemplando, também, diversasnovas funcionalidades. Um dos principais objetivos desse novo sistema é permitiro acesso público a todas as contratações de suprimentos do Estado, aumentandoainda mais a transparência dos processos licitatórios estaduais. O projeto de especificação do portal foi realizado em parceria com oDepartamento de Ciência da Computação da Universidade Federal de MinasGerais e com a Superintendência Central de Governança Eletrônica daSEPLAG. Já seu desenvolvimento vem sendo realizado pela Prodemge e contempladuas fases: 1ª) Criação de uma identificação para o site e implantação do portal– módulo cadastro de fornecedores; 2ª) Implantação dos demais módulos. Foramaperfeiçoados os módulos: CAGEF, CATMAS, MATPER, MATCON, SISPREL,SISPREP, SISCOM, SISCON, COTEP e SISMP. Mesmo tendo decidido investir na construção de um portal com novasfuncionalidades, sabendo da extensão do projeto, a SEPLAG mantém o contínuoaperfeiçoamento do sistema atual, de acordo com as necessidades apontadaspelos seus usuários, os órgãos e entidades estaduais.5. Próximas Etapas A implantação desse sistema, somada ao conjunto de ações acima mencionado,aprimorou a gestão da informação e o controle dos gastos, mas não esgotou aspossibilidades de redução das despesas públicas. Continuam existindo fronteirasinexploradas nesse território, que se traduzem, por um lado, na falta de processosmais eficazes para o planejamento da contratação de fornecimento de bens, obrase serviços e, por outro, melhoria da avaliação das contratações realizadas (sejados materiais, seja dos fornecedores). Além disso, é imprescindível melhorar oatendimento aos usuários dos serviços do Estado. Nesse contexto, dentre as próximas prioridades do Governo mineiro, duasgrandes metas foram traçadas, a saber: • Contratação de consultoria para desenvolvimento e implantação de um Projeto de Gestão Estratégica de Suprimentos (GES); • Implementação do Portal de Compras estadual já especificado.
  • Parte 5 - 267 Em 2006, iniciou-se o processo licitatório para contratação de uma empresade consultoria para desenvolvimento e implantação de um Projeto de GestãoEstratégica de Suprimentos. Este projeto consiste na identificação da formamais eficiente de contratar suprimentos para suprir uma demanda específica.Por exemplo, se o Estado precisa de transporte de passageiros, a compra deveículos não é a única alternativa. O objetivo do GES é justamente identificaras diversas alternativas e, dentre estas, identificar a mais vantajosa. Com isso, oGoverno Estadual poderá avaliar sua política de compras das famílias de gastosmais representativas no orçamento, possibilitando a adoção de medidas queracionalizarão o gasto público. Com esse projeto, o Estado começa de forma estruturada a trabalharincisivamente no planejamento das aquisições e na formulação de políticas desuprimentos. E constitui um grande passo a ser dado para a consolidação davisão do Estado como comprador. Futuramente estão previstas rotinas para interligar o SIAD com o SIARE para,eletronicamente, se ter acesso aos dados de regularidade fiscal dos fornecedores.Essa medida ainda não foi implementada devido à recente implementação donovo sistema de arrecadação da Receita Estadual, o SIARE. Com a migraçãodo sistema para plataforma baixa e o uso de nova linguagem, o sistema foiredesenhado e, após estabilizado, permitirá mais essa consistência.6. Conclusão Como resultado de diversos esforços conjuntos, do qual a reformulação dapolítica de suprimentos faz parte, o Estado atingiu a meta de déficit fiscal zerono final de 2004. Isso assegura ao fornecedor do Governo de Minas a garantiado recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumentoconvocatório, proporcionando o fortalecimento das micro e pequenas empresasno processo de crescimento econômico e social, com geração de emprego erenda. Outra medida de destaque é a promulgação do Decreto nº 43.349/2003 quedispõe sobre a isenção de ICMS para todos os fornecedores estabelecidos emMinas Gerais, que contratarem com o Estado. As ações do Governo de Minaspossibilitam que as Micro e Pequenas Empresas (Mpes) conquistem um espaçomaior nas licitações do poder público, principalmente com o crescimentodas compras eletrônicas que proporcionam transparência, celeridade ecompetitividade. Com a sedimentação do SIAD, o governo passou a ter conhecimento e con-trole de todo o seu suprimento, sendo possível, inclusive, definir critérios de
  • 268 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISpadronização e normatização a serem utilizados. A informatização dessa áreatambém significa a criação de uma base de informações confiável, para a for-mulação de políticas de suprimentos e para a prestação de contas de suas ações,quase que instantaneamente. Entretanto, todo o esforço desempenhado até o momento é apenas parte docaminho para se considerar que a gestão de suprimentos do Estado atingiu ní-veis de excelência. Há diversos novos desafios além daqueles já abordados. E,ainda, vale ressaltar que todas as iniciativas já implementadas desde 2003 nãoestão, em momento algum, sendo consideradas como produto final. É verdadeque representam um grande avanço, mas sabe-se que a necessidade de lapidartodas essas iniciativas é trabalho perene, que continuará aumentando os possí-veis retornos — em qualidade, melhoria de serviços e redução de gastos — nasatividades de suprimentos.nOTA1 O esforço de adequar o orçamento à receita real do Estado é tratado em detalhes em outro capítulo deste livro.2 O preço de referência é calculado para todas as compras de materiais (exclui-se serviços) que possuam número suficiente de ocorrência de compras anteriores para viabilizar o uso do cálculo estatístico adotado (média móvel).3 A consulta pode ser feita pelo síito www.compras.mg.gov.br
  • CAPÍTULO 14 Governança Eletrônica Marconi Martins de Laia Este capítulo destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantadono Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003, no contexto do projetoestruturador choque de gestão e está estruturado da seguinte forma: a)primeiramente far-se-á a apresentação e a contextualização do tema “governoeletrônico”, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; b) posteriormentemostrar-se-á o processo de planejamento das ações de e-gov no Governo mineiroe como elas se alinharam ao planejamento estratégico governamental por meiodo projeto Choque de Gestão. Nesta seção, será apresentado o modelo deanálise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo deMinas; c) elaborar-se-á um balanço dos principais projetos e ações de governoeletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafiose oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do texto é queas ações de governo eletrônico são instrumentos efetivos para modernizaçãoe transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologiasda informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão dasinformações governamentais, condição essencial para o fortalecimento dacidadania e democratização do Estado brasileiro.1. O que é Governo Eletrônico A partir do último quarto do século XX, as tecnologias da informaçãoe da comunicação (TICs) começaram a fornecer a base material para uma
  • 270 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISnova economia informacional e globalizada. Nesse contexto, a tecnologiada informação é entendida como “o conjunto convergente de tecnologiasem microeletrônica, computação (hardware e software), telecomunicações,radiodifusão, e optoeletrônica” (Castells, 1999, p. 49). Para as organizações públicas, as TICs representam a possibilidade de umnovo foco na prestação de serviços. Como destaca Frey (2001), abre-se umnovo espaço para maior qualidade, eficiência e criatividade na administraçãopública. A temática de governo eletrônico insere-se exatamente no contexto detransformações da sociedade da informação no qual as TICs permitem, por umlado, a melhoria na eficiência da prestação de serviços públicos e, por outro,incrementam a capacidade estatal de fornecer informações públicas aos diversospúblicos-alvos que delas necessitam. Ao se discutir governo eletrônico, portanto, está em jogo a utilização dastecnologias da informação e comunicação, especialmente a Internet, parasolidificação de canais de comunicação, entre a administração pública e asociedade, que auxiliem na elaboração, acompanhamento e avaliação de políticaspúblicas. Além disso, é uma importante ferramenta para melhoria da gestão etransformação das atividades da administração pública. Considerando as relaçõesgovernamentais, o governo eletrônico se define pelas interações do governocom cidadãos (sociedade em geral), empresas, investidores e com o própriogoverno. Essas possibilidades são evidenciadas pelas opções abaixo (Ruediger,2002; Fernandes e Afonso, 2001; Takahashi, 2000; Joia, 2002): • Governo para Governo (Government-to-Government - G2G): nesta relação, tanto o ofertante do bem ou serviço quanto o beneficiário fazem parte do governo e se encontram em uma relação horizontal. Encontra-se aqui um ponto privilegiado para parcerias na prestação de serviços, na construção de infraestrutura e na integração dos sistemas. Em suma, na transformação da gestão pública. • Governo para Cidadão (Government-to-Citizen – G2C) e Cidadão para Governo (Citizen-to-Government – C2G): a primeira relação implica a prestação de serviços e informações aos cidadãos. Neste campo se encontram grandes oportunidades de utilização dos recursos tecnológicos associados ao governo eletrônico para a obtenção de resultados para a sociedade. Na relação inversa, cidadão para governo, o cidadão fornece ao governo informações, preferências e interesses para subsidiar a ação estatal, como ocorre nos sistemas de ouvidoria, debates e audiências públicas on-line. • Governo para Negócios (Government-to-Business – G2B) e Negócios para Governo (Business-to-Government): envolve a interação do governo com empresas privadas. Na primeira perspectiva (G2B), o governo oferece serviços e bens para empresas. Já as relações
  • Parte 5 - 271 (B2G) envolvem a compra, pela administração, de serviços ou bens de fornecedores privados, criando uma interface ampla com as empresas. Independente da abordagem conceitual adotada, o governo eletrônico podeser identificado pelas funções desempenhadas, como prestação eletrônica deinformações e serviços, ensino à distância, regulação das redes de comunicaçãoestatais, prestação de contas, compras e contratações pela Internet, dentreoutras. Tão importante quanto essas funções é o acesso do cidadão a elas, daío espaço para projetos de inclusão digital pela popularização da Internet e peladisseminação dos serviços prestados eletronicamente pelo governo. Comosuporte para políticas públicas, o governo eletrônico pode ser um importanteinstrumento administrativo que possibilita a busca constante de inovações paraa melhor utilização dos recursos públicos. Após essa breve exposição conceitual, no próximo item será observado comoa política de Governo Eletrônico do Estado de Minas Gerais se alinha ao projetoestuturador Choque de Gestão.2. Choque de Gestão e a Política de Governo Eletrônico no Estado de Minas Gerais Para compreender o desenvolvimento da política de governo eletrônicono Estado de Minas Gerais desenvolveu-se um pequeno modelo de análise deacordo com a Figura 1.FIGURA 1 - Alinhamento entre Choque de Gestão e Política de e-Gov
  • 272 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O pressuposto básico da política de governo eletrônico no Governo de MinasGerais é seu alinhamento ao projeto choque de gestão. Significa dizer que asações de e-gov não existem por serem um modismo e não são implantadas deforma desordenada. Outrossim, estão alinhadas as diretrizes de modernização dagestão e transformação do Estado de Minas Gerais. O projeto choque de gestãoestabelece como diretriz central a necessidade de reorganização e modernizaçãoda administração pública. Para tanto, é imprescindível a utilização em larga escalados recursos de TIC para aumentar a efetividade das ações governamentais. Dessaforma, pode-se dizer que as ações do programa de e-gov em Minas Gerais estãoperfeitamente alinhadas às diretrizes estratégicas de governo. A partir da definição estratégica supramencionada três elementos sãofundamentais no desenvolvimento da política de e-gov mineira. Primeiramente,o marco regulatório que define as finalidades das ações de governo eletrônico,assim como as competências dos atores responsáveis pela gestão da informaçãono Governo de Minas. Em segundo lugar, o conjunto de ações em execução quefazem parte do Plano Plurianual de Ação Governamental. Finalmente, medidasde avaliação das políticas para verificar o alinhamento entre o planejamentotraçado e as ações executadas. No próximo item, apresentar-se-á o balanço dasações de e-gov em Minas Gerais, tendo como referência o modelo da Figura 1.Antes, porém, far-se-à uma breve exposição, no item 2.1, do diganóstico quedeu base para o estabelecimento da política de e-gov e seu alinhamento com oplanejamento estratégico do Governo.2.1. Diagnóstico da situação do Governo Eletrônico no Estado de Minas O primeiro passo para a implantação da política de governo eletrônico emMinas Gerais foi a elaboração de diagnóstico das ações de governo eletrônicono Estado. O projeto, articulado e gerenciado pela Secretaria de Planejamentoe Gestão, contou com a participação das Secretarias de Ciência e Tecnologia,Saúde, Desenvolvimento Econômico, Educação, Fazenda e Defesa Social. Alémdisso, participaram também as Policias Militar, Civil, o Corpo de BombeirosMilitar e a empresa de tecnologia do Estado, Prodemge. Os resultados do diagnóstico permitiram que o Governo de Minas Geraisobservasse em detalhe os pontos fortes e os pontos fracos encontrados no ambientede TI dos órgãos do Governo do Estado de Minas Gerais. Após o diagnóstico, foidelineado um conjunto de ações de curto, médio e longo prazos, dentre as quaisdestacaram-se as recomendações de 1) Criar o Comitê de Governança Eletrônicado Governo de Minas Gerais; 2) Categorizar os serviços e informações oferecidasno Portal, de modo a prover uma nova navegabilidade com foco no usuário;
  • Parte 5 - 2733) Criação do Portal de Compras Governamental, integrando os diversossubsistemas de compras já existentes; 4) Ampliar o canal de comunicação com oCidadão, com a modernização do serviço de atendimento ao cidadão pelo telefone;5) Implantar a Política de Segurança e os Planos Diretores de Segurança paraos órgãos governamentais; e 7) Elaboração de Planejamento Estratégico para asações de tecnologia do governo mineiro com a indicação das forças, fraquezas,oportunidades e ameaças. De posse das diversas diretrizes expostas no diagnóstico de tecnologia dainformação do Governo de Minas Gerais foi instituído o programa governoeletrônico no Estado. No próximo tópico, serão abordadas as principais açõesem execução, sejam de regulação/normatização; aumento da transparência eefetividade governamental; ou avaliação e monitoração dos resultados.2.2. Marco regulatório O diagnóstico de tecnologia da informação serviu como base para a criação daPolítica Mineira de Governança Eletrônica, consubstanciada no Decreto 43.666de 25/11/2003, que ainda institui o Comitê Executivo de Governança Eletrônica.É importante destacar que a política de Governança Eletrônica foi alçada ao statusde diretriz estratégica do Governo de Minas Gerais ao ser inserida no GERAES(Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado), além de se inserir comoprograma prioritário no Plano Plurianual de Ação Governamental. Em função de sua natureza estratégica o Comitê de Governança Eletrônica éformado pelos Secretários Adjuntos das diversas secretarias do Estado de MinasGerais. Dentre suas competências, encontra-se a de formular políticas, estabelecerdiretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônicovoltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão. Um importante marco regulatório a ser destacado são as resoluções SEPLAGnº 71/2003 e nº 72/2003. A primeira delas dispõe sobre padronização e utilizaçãodos Serviços de Correio Eletrônico Oficial dos órgãos e Entidades do PoderExecutivo da Administração Pública Estadual. Com ela foi possível estabelecerpadrões para a comunicação via e-mail, facilitando o acesso dos cidadãos aosórgãos e entidades governamentais. Já a resolução 72/2003 representou o marco inicial de um profundoavanço nos sítios de informação do poder executivo estadual. Por meio delaforam estabelecidas diretrizes para estruturação, elaboração, manutenção eadministração de sítios de informação de serviços públicos, na Internet dosórgãos e Entidades do Poder Executivo da Administração Pública Estadual. Pormeio dos padrões destacados na resolução supramencionada foi possível passar
  • 274 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS