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Choque de Gestao - 10 anos
 

Choque de Gestao - 10 anos

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    Choque de Gestao - 10 anos Choque de Gestao - 10 anos Document Transcript

    • DO CHOQUE DE GESTÃO À GESTÃO PARA A CIDADANIA 10 ANOS DE DESENVOLVIMENTO EM MINAS GERAIS
    • Em 2003, o Governo de Minas Gerais passou a fazer uso de uma abordagem totalmente inédita em relação à reforma do setor público. Tal reforma apresentou resultados surpreendentes e serviu de exemplo para outros estados brasileiros e também para outros países. A série de programas que começou com o “Choque de Gestão”, passou para “Estado para Resultados” e depois para “Gestão para Cidadania”, que ajudou o Governo a reduzir significativamente a pobreza e a melhorar os serviços nas áreas de educação e saúde, por exemplo. Sinto-me honrada por trabalhar junto com o Governo de Minas Gerais e, como especialista internacional em reforma do setor público, percebi que várias das lições aprendidas com a experiência em Minas Gerais servem para aqueles em busca de melhores resultados em todo o mundo: 1) Foco nos resultados: Estabelecer metas é fundamental para alcançar resultados, mas a experiência em Minas Gerais comprova que encontrar as metas adequadas – insumos, produtos e resultados – é crítico. As metas do programa de Minas se basearam em amplo e sistemático trabalho analítico a fim de assegurar que elas fossem estabelecidas em nível passível de ser alcançado, mas que também impusessem desafios ao Governo. Uma vez atingidas, a credibilidade aumentaria e estaria formada a base para o próximo conjunto de metas. A ampla coleta de dados e o monitoramento dos resultados reforçaram o foco na criação de políticas baseadas em evidências, permitindo ao Governo fazer os ajustes necessários e atingir os resultados de forma consistente. 2) Os incentivos contam: A liderança é importante na busca por mudanças. O papel do Governador ao longo dos últimos 10 anos tem sido decisivo na busca por resultados e na criação de desafios para o Governo. Entretanto, os incentivos inseridos nos programas de Minas Gerais vão além da liderança de alto nível. Os secretários recebem sinais e mensagens consistentes sobre a importância da reforma e isso é integralizado em seus acordos para resultados. As pessoas e equipes têm seu desempenho avaliado regularmente e recebem bônus quando os resultados são atingidos. Entretanto, a abordagem de Minas também tem mecanismos internos que fazem com que todos os níveis de Governo considerem a obtenção de resultados tão importante quanto o trabalho da equipe. Os incentivos internalizados ao longo da administração têm sido fundamentais para o sucesso dos programas em Minas Gerais. 3) A Sequência de ações é fundamental. A priorização dos esforços é de extrema importância para o sucesso da mudança e Minas elaborou seus programas em etapas. Inicialmente, o Governo se concentrou na estabilidade fiscal e na criação dos sistemas básicos que o ajudariam a funcionar como um todo. Após obter sucesso nesta área, os esforços se estenderam para cobrir os principais aspectos da oferta de serviços públicos. À medida que os resultados foram obtidos, os esforços foram ampliados para aprofundar a abordagem nas Secretarias e para toda a população. Os esforços atingiram cada área do Governo, mas ao abordar a reforma em etapas, o Governo foi capaz de alcançar o sucesso e continuar o trabalho a partir de um novo patamar. 4) Implementação: A atenção implacável à implementação é uma marca dos programas de Minas Gerais desde 2003. A coleta rigorosa de dados e o desenvolvimento de sistemas de monitoramento das ações prioritárias significam que o Governo não apenas anuncia suas iniciativas de reformas como acompanha cada etapa a fim de assegurar que os resultados estejam sendo atingidos. Esta etapa costuma ficar de fora dos programas de reformas e Minas Gerais é um exemplo admirável de como a atenção à implementação de maneira consistente pode levar ao sucesso. 5) Aprendendo e ajustando: O mundo está em constante mudança e as pessoas estão sempre aprendendo. Sendo assim, é importante que haja flexibilidade na criação de programas de forma que possa haver a possibilidade de adaptação às novas situações. O Governo de Minas Gerais não apenas criou um programa capaz de se adaptar às constantes mudanças, mas está sempre buscando inovar e encontrar novas maneiras de alcançar os resultados. Este espírito de inovação e abertura para testar novas abordagens (sempre bem fundamentadas) tem sido essencial para o progresso socioeconômico de Minas; tem sido fundamental para alcançar resultados tão positivos ao longo dos anos. Eu parabenizo o Governo de Minas Gerais pelo sucesso alcançado e mantido. Tenho orgulho de ter sido parceira nos seus esforços e aprendi muito ao longo desse caminho. Deborah Wetzel, Diretora do Banco Mundial para o Brasil.
    • “O Choque de Gestão foi um movimento relevante para a gestão pública em Minas Gerais, com repercussão em toda a administração pública do país. Seus resultados positivos vão desde a renovação da cultura de desenvolvimento, promovendo um sentimento de valorização e motivação no servidor, até mesmo à reordenação das finanças do Estado. O modelo tem servido de referência para outros estados e municípios. É preciso, no entanto, estar atento no sentido de evolução desse processo. Ele não é estanque. É preciso renová-lo e ajustálo sempre que necessário para que possa continuar relevante e alcançar seu resultado final, que é melhorar a condição de vida dos cidadãos.” Emerson de Almeida, Presidente da Diretoria Estatutária da Fundação Dom Cabral. “A experiência do Choque de Gestão em Minas Gerais é hoje reconhecida internacionalmente como uma referência de caso exitoso de modernização de práticas e processos no setor público. Nos últimos anos, o BID tem promovido um rico intercâmbio de experiências entre governos subnacionais da América Latina, no qual a apresentação da experiência do Choque de Gestão sempre desperta muito interesse e, é apontada como inspiradora. Com base na interação que tenho com a equipe responsável por esta experiência, compartilho das análises que apontam como fatores desse sucesso, além da continuidade administrativa, a capacidade de inovar e de institucionalizar mecanismos alinhados com uma visão estratégica. Adicionalmente, há um atributo menos mencionado que caracteriza bem essa equipe: a permanente disposição para aprender e evoluir, assentada no reconhecimento da complexidade dos problemas enfrentados. Depois de dez anos de avanços e lições aprendidas, esta experiência segue contrariando antigas crenças, por demonstrar como o investimento na melhora da gestão pública pode compensar politicamente, ao gerar efeitos diretos na vida dos cidadãos.” Pedro Farias, Especialista Principal em Modernização do Estado do Banco Interamericano para o Desenvolvimento. “Depois de quebrado o paradigma de que combater a inflação não dava votos, chegou a vez da boa gestão e do seu reconhecimento pelos eleitores, inicialmente com o estado de Minas Gerais, onde seu governante foi reconhecido pelos eleitores na sua reeleição e na de seu sucessor. Esse protagonismo mineiro, transformador no Estado, se tornou também transformador no Brasil, com, aos poucos, governantes de outros estados e municípios adotando a mesma postura em relação à administração pública e, finalmente, apresentando os mesmos resultados nas eleições. O populismo deu lugar aos compromissos, planejamento, transparência e resultados, com a evidente melhora da qualidade de vida dos cidadãos por meio de serviços públicos de melhor qualidade e da recuperação da capacidade do Estado em investir. O Brasil agradece a Minas e o Estado deve se orgulhar de ser um exemplo de que se pode fazer mais e melhor com menos, melhorando a vida de todos.” Carlos Alberto Sicupira, empresário. “Os Estados são onerosos pela sua própria razão de existir. Há uma forte demanda da sociedade e dos pagadores de impostos por melhor contrapartida à elevada carga tributária. Segurança, educação e saúde são os principais serviços prestados pelo Estado. Minas Gerais pode ser considerado uma ilha de excelência na administração pública. O Governo Aécio e Anastasia, através de uma eficiente gestão da coisa pública, conseguiu uma substancial melhoria nos indicadores gerais do Estado. O nosso regime Federativo é desastroso, pois torna os Governos estaduais e as Prefeituras reféns do Governo Federal. E, mesmo assim, Aécio e Anastasia buscaram na inovação da administração do Estado alternativas de retornar ao cidadão melhores contrapartidas de prestação de serviço. A melhoria dos mais diversos indicadores foi o resultado da competência deste Governo na forma de conduzir o Estado, consciente de suas responsabilidades de gerenciar o elevado custo da máquina, o refinanciamento de sua dívida e a necessidade de novos investimentos.” Salim Mattar, Presidente da Localiza.
    • DO CHOQUE DE GESTÃO À GESTÃO PARA A CIDADANIA 10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais
    • REALIZAÇÃO Instituto Publix, BDMG e Governo de Minas PROJETO GRÁFICO E EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Laíse Caldeira REVISÃO Eliana Leite IMPRESSÃO E ACABAMENTO Gráfica Ipiranga © Direitos reservados Proibida a reprodução total ou parcial desta publicação sem o prévio consentimento, por escrito, do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais e do Governo de Minas Gerais. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania - 10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais. Belo Horizonte-MG, 2013. 328 p.
    • Gestão e compromisso público Aécio Neves O Brasil do nosso tempo continua sendo o país dos grandes déficits e das graves urgências. Para onde quer que olhe o administrador público é inevitável a sensação de que, praticamente tudo, ainda está por se fazer, em que pesem os avanços das duas últimas décadas, com a estabilização da moeda nacional, a modernização da economia e com os avanços sociais. Certo é, no entanto, que ainda hoje a realidade brasileira impõe aos governos, especialmente aos subnacionais, um cenário de difíceis escolhas. Lembro-me bem dos primeiros dias de 2003, quando assumimos a administração do Estado de Minas Gerais a bordo da mais grave crise financeira e fiscal da nossa história. Acredito que poucos podem imaginar o dramático processo de tomada de decisão imposto, naquela época, pela fragilidade administrativa e pela conjuntura negativa. Garantir o custeio suficiente dos hospitais públicos ou a alimentação nos presídios? Reequipar a segurança e ampliar o seu contingente nas ruas ou manter intocados os recursos imprescindíveis à educação? A quase totalidade da receita era absorvida pelo custeio e pela folha de servidores; salários pagos em escala, sempre com atraso; 13º parcelado, a perder de vista; serviços públicos sucateados; dificuldades de honrar contratos com fornecedores e as parcelas da dívida com a União. E nenhum centavo, simplesmente, para prover os necessários investimentos nas áreas essenciais à vida das pessoas. Essa era a paisagem mineira, naquele despertar de novo século, onde floresceu o conjunto de medidas que passamos a chamar de choque de gestão e que são detalhadas neste trabalho. Medidas administrativas, mas também de profundo significado ético, como a criação do Conselho de Ética Pública e do Código de Conduta Ética do Servidor Público e da Alta Administração. Outra medida importante foi a criação de auditorias preventivas por meio das quais, um auditor lotado em cada secretaria e autarquia, passou a acompanhar toda a execução das despesas públicas. A valorização do servidor público, por meio de investimento na profissionalização e na certificação ocupacional foi outro pilar importante do trabalho realizado. Agora, alguns cargos só podem ser preenchidos por servidores que passam por uma certificação externa, feita pela Universidade Federal de Minas Gerais, com base nas competências necessárias para a função, a exemplo dos gerentes regionais de saúde e de servidores que lidam diretamente com a aplicação de recursos públicos. Hoje, com a casa em ordem, e avanços emblemáticos em tão curto intervalo de tempo, além de amplo reconhecimento nacional e internacional, são comuns
    • os questionamentos sobre os eventuais segredos que balizaram o “choque de gestão”. Costumo dizer que ele foi mais que um conjunto de medidas. Ele expressou um estado de espírito de profundo comprometimento de uma equipe com a população a quem servia. Respondo aos nossos interlocutores dizendo ainda que a sua matéria-prima fundamental não foi, como se poderia imaginar, apenas a extraordinária competência técnica de uma equipe que eu tive a honra de dirigir, mas a coragem. Uma coragem coletiva, altamente mobilizadora de talentos, esforços e recursos, capaz de romper a premissa vigente, comum até os dias hoje, de que onde está o poder público também estão ancoradas a ineficiência, a leniência, o aparelhamento, o compadrio e a corrupção. Para os parceiros e colaboradores do nosso governo, responsáveis pela condução do programa, os grandes problemas a serem enfrentados não eram apenas grandes desafios, mas preciosas oportunidades de inovar, mudar paradigmas e iniciar algo mais denso e definitivo: a reforma do modelo de estado, esgotado em si mesmo, porque perdera a essência que deveria movêlo nas diferentes políticas públicas – estar a serviço da sociedade. Não foi por outro motivo que perseguimos cada uma das nossas metas gerais e setoriais sem perder de vista, um só instante, a ideia força de gastar menos com o próprio governo, para poder investir no que é fundamental à vida das pessoas. Isso significou, como premissa, cuidar bem de cada centavo de dinheiro público e colocá-lo a serviço das grandes causas de Minas. Foi assim que pavimentamos mais de 5 mil quilômetros de estradas e quase todos os acessos que ligam as cidades mineiras; expandimos a telefonia celular para 100% dos municípios; multiplicamos e reforçamos o atendimento à saúde; instalamos, de forma pioneira, o ensino fundamental de 9 anos; integramos o trabalho das forças de segurança e fizemos o maior investimento de nossa história em infraestrutura. O choque de gestão não é um objetivo em si mesmo. É o nome do caminho que inauguramos para que o Estado possa atingir o seu principal objetivo: servir melhor ao cidadão. Ele inaugurou um ciclo e hoje, sob a condução segura do governador Antonio Anastasia, Minas continua celebrando avanços inquestionáveis: apesar de todos os desafios, dados do governo federal revelam que a qualidade da nossa educação pública é destaque no país e temos a melhor rede de saúde pública do sudeste. Neste livro, o leitor poderá acompanhar detalhadamente essa preciosa experiência. Encontrará mais do que a performance substantiva das ações de governo, mas um sentido novo para o planejamento público, novas métricas para controle de resultados e uma formidável integração e transversalidade entre políticas públicas, que representam, ao final, uma inédita convergência de propósitos, importante economia de recursos e um alto grau de resolutividade para os grandes problemas que desafiam o estado brasileiro.
    • Prefácio Uma década de avanços para Minas e para os mineiros Nos últimos 10 anos, o mundo passou por altos e baixos. Viveu a euforia do crescimento e os efeitos da crise de 2008. O Brasil recebeu os bônus e ônus destes movimentos. Nesse período, a sociedade brasileira amadureceu. Manteve e avançou as conquistas da democracia, da estabilidade econômica e da responsabilidade fiscal, da inclusão social e da busca pelo aperfeiçoamento da Justiça, com a valorização da ética e da moralidade. Ainda há muitos desafios pela frente. Mas as instituições estão se consolidando e o país se mostra cada vez mais vigilante e preparado para enfrentá-los. Minas Gerais, em particular, experimentou nesse tempo o mais intenso processo de desenvolvimento de sua história. Não apenas em termos de crescimento da economia, mas, fundamentalmente, pelos resultados de políticas públicas que favoreceram o aumento expressivo do bem-estar e a melhoria da qualidade de vida da população em níveis significativamente superiores à média nacional. Nossa alavanca chama-se gestão e este livro descreve um conjunto integrado de inovações gerenciais que foram colocadas em prática, evoluíram e geraram consequências notáveis em termos de resultados para os cidadãos e para o setor produtivo. O que fizemos? Primeiramente, desenhamos o futuro. Olhamos para frente com arrojo e determinação. Planejamos: definimos 5
    • objetivos e metas. Monitoramos, avaliamos e fizemos tudo de forma participativa. Ouvimos, perguntamos, debatemos, buscamos entender as nuances regionais. Envolvemos e firmamos compromissos com cidadãos, servidores, parceiros e apoiadores. Usamos os recursos de forma racional e econômica: fizemos mais com menos. Promovemos a transparência das instituições oficiais, tornando as informações do Governo do Estado mais transparentes e acessíveis aos cidadãos e empresas. Adotamos o princípio de gastar menos com a máquina pública e mais com o cidadão. A determinação e a liderança política do ex-governador e atual senador Aécio Neves foi essencial neste processo. Atraiu apoios da classe política, do empresariado, da sociedade civil. Formou um consenso em torno da oportunidade de transformarmos Minas no melhor Estado do Brasil para se viver. Orgulha-me imensamente fazer parte desta equipe, que reúne profissionais de alto valor e espírito público. Um dos propósitos desta publicação é justamente mostrar que é possível transformar a gestão pública para melhorar a realidade das pessoas. As boas práticas administrativas implementadas pelo Governo de Minas ao longo da última década, e que hoje são uma referência nacional e internacional, nos dão a segurança e o cabedal necessários para lidar com os desafios vindouros. Entre eles, a sustentabilidade e a evolução dos indicadores sociais e econômicos do nosso Estado. Antonio Anastasia Governador do Estado de Minas Gerais Palácio Tiradentes, novembro de 2013 6
    • Sumário 1. Uma viagem em três atos 11 1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania 14 1.2. Uma visão do percurso 17 2. Olhando para frente: o duplo planejamento 21 2.1. Planejamento de longo prazo: o PMDI 25 2.1.1. Minas Gerais do Século XXI 26 2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023 27 2.1.3. PMDI 2011-2030 30 2.2. O Planejamento de médio e curto prazo 40 2.3. O Planejamento como referencial 44 3. Ajustando o foco: a gestão de Programas, Projetos e Processos Estratégicos 3.1. Portfólio Estratégico 47 51 3.1.1. Programas Estruturadores 51 3.1.2. Programas Estruturadores, Projetos e Processos Estratégicos 53 3.2. Indicadores Finalísticos 56 3.3. O Programa Estado para Resultados 58 3.4. Escritório de Prioridades Estratégicas 61 3.5. A Estratégia em ação 62 4. Pactuando a implementação da Estratégia: os Acordos de Resultados 65 4.1. O Acordo de Resultados no contexto do Choque de Gestão 68 4.2. O Acordo de Resultados no contexto do Estado para Resultados 71 4.3. O Acordo de Resultados no contexto da Gestão para a Cidadania 75 4.4. Uma cultura de Resultados 81 5. Ajustando o rumo: monitoramento e avaliação 85 5.1. Monitoramento Físico e Orçamentário do PPAG 88 5.2. O Monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico 90 5.3. As Unidades de monitoramento intensivo 96 5.4. Avaliação do PPAG 100 5.5. Avaliação de Acordos de Resultados 101 5.6. Melhorias, transparência e responsabilização 102 6. Fazendo acontecer: a gestão de pessoas 105 7
    • 6.1. Planejando a força de trabalho e buscando talentos 110 6.2. Valorizando o crescimento profissional 112 6.3. Melhorando o desempenho 115 6.4. Desenvolvendo competências 119 6.5. Promovendo a saúde e a qualidade de vida 124 6.6. A sustentabilidade da gestão de pessoas para resultados 126 7. Liderando para transformação: desenvolvendo gestores 131 7.1. A Profissionalização dos gestores públicos Mineiros 133 7.1.1. Mapeamento das Competências Básicas dos Gestores Públicos 134 7.1.2. Execução do Programa de Desenvolvimento para os Gestores Públicos 139 7.1.3. Desenvolvimento e aplicação de Metodologia de Avaliação de Desempenho dos Gestores Públicos 140 7.1.4. Certificação Ocupacional 142 7.2. A Implantação de cargos e carreiras de alta função 144 7.2.1. A Carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental (EPPGG) 145 7.2.2. Cargo de Empreendedor Público 147 7.3. A Implantação de um novo modelo de cargos comissionados no Estado de Minas: flexibilidade com foco em resultados 148 7.3.1. O Novo Modelo de Cargos Comissionados 149 7.3.2. Os Resultados da Aplicação do Modelo 156 7.4. Um resumo das inovações empreendidas 8. Governando em rede: participação, regionalização e intersetorialidade 157 161 8.1. Alguns espaços de participação anteriores a 2011 165 8.2. A Gestão em Rede 167 8.2.1. Gestão intersetorial e regionalizada 168 8.2.2. Atores e espaços de interlocução 171 8.3. O Portal Minas em Números 172 8.4. O Movimento Minas 174 8.5. Aproximação do Governo com os cidadãos 176 9. Fazendo mais e melhor com parceiros: OSCIPs, PPPs e incentivos 181 9.1. Parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP 185
    • 9.2. Parcerias Público-Privada - PPP 190 9.3. Outras formas de parceria 195 9.4. Atuação fortalecida do Poder Público 198 10. Aplicando bem os recursos: qualidade do gasto e compras públicas 201 10.1. Do ajuste fiscal à qualidade do gasto 204 10.2. Avanços nos processos de compras públicas 210 10.3. Compras Estratégicas 214 10.4. Agenda de aprimoramento do Gasto Público 218 10.5. Ganhos estruturais de eficiência 221 11. Integrando Serviços Administrativos: logística e tecnologias de informação e comunicações 11.1. A Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves 225 229 11.1.1. Intendência da Cidade Administrativa 233 11.1.2. Gestão de Facilities e Acordo de Nível de Serviço 234 11.1.3. O Calendário cultural e as pesquisas com servidores 236 11.2. Tecnologia da Informação e Comunicação como suporte aos processos internos 237 11.3. Sistemas Corporativos 238 11.3.1. Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI/MG 239 11.3.2. Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços – SIAD 239 11.3.3. Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SISAP 241 11.3.4. Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan 243 11.3.5. Sistema Orçamentário – SISOR 244 11.3.6. Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental 244 11.4. Centro de Serviços Compartilhados 245 11.5. Entrega com qualidade 247 12. Abrindo-se à sociedade: transparência e interlocução 251 12.1. A transparência de resultados 255 12.2. Fomentando a transparência ativa e passiva: o Portal da Transparência 256 12.3. A atuação nas redes sociais na internet 260 12.4. Informações e diálogos construtivos 262 9
    • 13. Fazendo diferente: inovação e gestão do conhecimento 265 13.1. O Programa Descomplicar 270 13.2. O Núcleo de Inovação e Modernização Institucional 272 13.3. Disseminação de práticas inovadoras e geração de conhecimento 274 13.4. Prêmio Excelência em Gestão Pública 278 13.5. Boas ideias em ação 279 14. Simplificando as relações com a Sociedade: atendimento integrado e ouvidoria 283 14.1. Unidade de Atendimento Integrado (UAI) 286 14.2. Minas Fácil 290 14.3. Canais de atendimento eletrônico à sociedade 295 14.3.1. Atendimento Telefônico 296 14.3.2. Atendimento Internet 296 14.3.3. Atendimento Celular e autoatendimento 298 14.4. A Ouvidoria Geral do Estado 298 14.5. Servindo à sociedade 300 15. Alcançando resultados: Minas ontem, hoje e amanhã 303 15.1. Condições fiscais 306 15.2. Educação 310 15.3. Saúde 313 15.4. Segurança 315 15.5. Infraestrutura 317 15.6. Resultados Econômicos 320 15.7. Uma odisseia gerencial 328
    • Capítulo 1 UMA VIAGEM EM TRÊS ATOS
    • Este livro relata uma viagem que completa agora 10 anos. Trata-se do conjunto inovador de políticas de gestão pública que Minas Gerais vem colocando em prática, parte essencial de um efetivo processo de desenvolvimento que mostra resultados significativos. As políticas de gestão pública englobam temas tais como planejamento, organização, otimização de processos, gestão de pessoas, de suprimento, de orçamento etc. Lidam com questões e elementos essenciais para que as políticas públicas finalísticas sejam efetivas, redundando em desenvolvimento, na sua ampla acepção econômica, social e ambiental. Além de possuírem consistência e coerência entre si, é essencial que as políticas de gestão pública tenham uma clara orientação para o desenvolvimento. Políticas de gestão pública podem se configurar de múltiplas formas e com variados propósitos. Há orientações mais conservadoras e outras mais inovadoras, imbuídas de alto caráter transformacional que evocam complexos processos de mudança. Há motivações relacionadas à eficiência e ao controle, tanto do ponto de vista fiscal, quanto do ponto de vista da promoção da transparência e responsabilização, do aprendizado, da melhoria dos serviços, do desenvolvimento. Há formas de implementação gradualistas e seletivas, e outras instantâneas e amplas. Seja de que forma for, o fato é que cada vez mais os governos serão pressionados a colocarem em prática efetivas políticas de gestão pública. O processo de modernização da gestão pública que aconteceu em Minas Gerais contém todas as características e motivações mencionadas, combinadas de uma forma inovadora, tornando-se um paradigma mundial em desenvolvimento e melhoria da gestão pública. Primeiro, porque houve um amálgama de propósitos fiscais e de desenvolvimento direcionando para resultados e avançando com ganhos estruturais de eficiência o processo de ajuste fiscal, ao mesmo tempo em que o processo de desenvolvimento era dotado de uma sustentável estrutura de financiamento (investimentos e gastos produtivos) e de crescente confiabilidade e responsabilidade fiscal. Segundo, porque o processo de modernização foi ao mesmo tempo abrangente e focado, instantâneo e gradual, rompendo estas dicotomias e construindo a sua própria dinâmica. Foi abrangente porque foi capaz de pensar o todo, desde as políticas de gestão pública a serviço das políticas públicas finalísticas, até as necessárias integrações entre os diversos meandros das políticas de gestão. E também porque buscou atingir a administração pública estadual como um todo. Mas foi focado porque, a partir de uma visão sistêmica, conseguiu priorizar questões, temas e áreas de intervenção. Foi instantâneo porque desencadeou um conjunto de iniciativas no tempo zero da mudança, criando o momentum necessário para que seus passos pudessem se desenrolar na medida de 13
    • amplas possibilidades que se construíam. Foi gradual porque soube visualizar etapas ao longo do tempo e galgá-las de forma persistente e criativa. Por detrás disso tudo operaram processos vigorosos de liderança política, liderança esta, que soube priorizar e conduzir o conjunto de políticas ao encontro dos anseios da sociedade mineira e do aprendizado, promovendo a aplicação e reinvenção criativas de instrumentos e modelos já tentados em outras experiências. Este capítulo introdutório apresenta, primeiramente, um panorama do processo de transformações na gestão pública estadual ao longo dos últimos 10 anos, dividido em três momentos: o Choque de Gestão, o Estado para Resultados e a Gestão para a Cidadania. Em seguida, apresenta a organização do volume e um breve relato dos conteúdos e nexo dos capítulos. 1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania A Figura 1 busca caracterizar, sucintamente e de forma comparativa, os três grandes momentos de transformação na gestão pública mineira nos últimos 10 anos. 2003-2006 2007-2010 2011-2014 1ª GERAÇÃO 2ª GERAÇÃO 3ª GERAÇÃO CHOQUE DE GESTÃO ESTADO PARA RESULTADOS GESTÃO PARA A CIDADANIA Consolidação da Instituição do conceito de prática Monitoramento Intensivo de Projetos pelos Órgãos Centrais redes transversais e intersetoriais para execução de programas Prioridades de Curto, Ferramentas para aumentar o Foco em Horizontalização e Médio e Longo Resultados, como: Ajuste Fiscal Revitalização do Planejamento, com: Alinhamento das prazos Padronização dos Integração Planeja- Acordos de Resulta- mento-Orçamento dos Criação do GERAES Desenvolvimento dos primeiros Acordos de Resultados Desdobramento dos Acordos de Resultados para as equipes (2ª etapa) Surgimento de Escritório Setoriais de flexibilização das Estruturas Organizacionais Regionalização da Estratégia e Metas com participação da Sociedade Civil Organizada na priorização Aprimoramento dos Sistemas de Informações Gerenciais Projetos Figura 1: As três gerações de transformações na gestão pública em Minas Gerais Fonte: SEPLAG 14
    • O Choque de Gestão, instituído em 2003, assentou-se em dois pilares: o ajuste fiscal e os resultados de desenvolvimento. Minas Gerais apresentava um grave quadro fiscal, que impedia a captação de fundos decorrentes de repasse do governo federal e da obtenção de créditos internacionais, o que implicava na falta de recursos para custear as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de servidores estaduais, o que dificultava a provisão de serviços públicos de qualidade. Era urgente reverter o déficit orçamentário do Governo, mediante medidas duras de redução de despesa e aumento de arrecadação. Ao mesmo tempo, era necessário resgatar o valor do planejamento governamental no sentido de alinhar os planos estratégicos a uma visão de desenvolvimento de longo prazo. Surgem aí os conceitos de duplo planejamento, com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de longo prazo e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), com foco no médio e curto prazo; e de integração entre planejamento e orçamento, operacionalizado pela criação de um escritório central de projetos responsável por garantir a implementação dos empreendimentos estaduais considerados prioritários. A primeira geração de reformas implantou, assim, um modelo de gerenciamento com ênfase no enfretamento do déficit fiscal e fortemente ligado à formulação e execução do Portfólio de Programas Estruturadores e instituiu os primeiros Acordos de Resultados. Em um contexto de contenção orçamentária, a definição de uma estratégia clara e a forma de operacionalizá-la foi essencial para garantir as transformações propostas pelo Governo para o Estado de Minas Gerais. A adoção de medidas emergenciais de ajuste à realidade e a garantia do orçamento como instrumento de gestão acabou por levar ao alcance do equilíbrio fiscal do Estado. Além disso, as mudanças levadas a cabo proporcionaram um aprendizado importante, inclusive por deixar às claras a precária situação na qual se encontrava a administração pública estadual. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) foi escolhida para conduzir e direcionar o processo não apenas no primeiro momento – Choque de Gestão –, mas ao longo dos outros dois momentos (Estado para Resultados e Gestão para a Cidadania), coordenando as ações do Governo visando a conquista de resultados, a serem obtidos a partir da integração sistêmica dos órgãos governamentais. O Choque de Gestão aconteceu num contexto que demandava firme ajuste fiscal e adaptações na administração pública que contribuíssem para uma gestão moderna e capaz de entregar resultados para a população. Com efeito, a expressão “Choque de Gestão” remete a um impacto significativo, ao sintetizar uma ideia-força relacionada à necessidade iminente de se lograr uma melhoria da gestão pública mineira naquele momento. 15
    • O segundo momento, conhecido como Estado para Resultados, conduzido a partir de 2007, foi marcado principalmente pela consolidação de ferramentas de gestão de programas e projetos estratégicos para ampliar o foco em resultados, e pelo aperfeiçoamento do modelo de contratualização e seu desdobramento para os acordos com as equipes de trabalho. Objetivou-se, principalmente, solidificar e aprimorar o processo de transformação em curso e garantir sua irreversibilidade. Naquele momento, prioridades e metas foram revistas em sintonia com as estratégias e orientações traçadas no novo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. As reformas de segunda geração não dispensaram o equilíbrio fiscal e a preocupação com a estabilidade econômica, mas enfatizaram, simultaneamente, o aumento de bem-estar de forma integrada à responsabilidade fiscal e a ganhos de eficiência — os quais dependem de transformações estruturais, não apenas da redução de despesas. Os resultados obtidos, revelados pela evolução positiva dos indicadores econômicos e sociais, demonstram como o modelo de gestão implantado propiciou a recuperação do papel do Governo, além de produzir avanços importantes no atendimento às demandas da sociedade mineira. Contudo, além de focar em como melhorar o desempenho governamental, deve-se também enfocar os destinatários das políticas públicas, de forma a assegurar a constituição de uma administração verdadeiramente voltada às demandas dos cidadãos. Reformas gerenciais só conquistarão de fato maior eficiência se, além da estratégia de orientação para resultados, existir o controle participativo da sociedade. Essa abordagem ressalta, portanto, a necessidade de abertura de novos canais de participação e de formulação de novas estratégias de articulação político-administrativas como forma de maximizar as potencialidades de atores locais frente a um ambiente de crescente turbulência e incerteza. A construção de políticas públicas pautadas pelo componente participativo deve passar a considerar a pluralidade dos grupos interessados e não mais somente as prioridades globais definidas pelo Estado, permitindo ultimamente o atendimento das demandas dos diversos sujeitos envolvidos no processo político. Ciente da necessidade de construir um Estado cada vez mais aberto ao controle e participação populares, o Governo de Minas Gerais se voltou para o envolvimento da sociedade civil como partícipe na elaboração e monitoramento de políticas públicas. A terceira geração do Choque de Gestão foi, assim, denominada Gestão para a Cidadania. Uma nova revisão do PMDI para o horizonte de 2030 resultou em metas regionalizadas e em um conjunto de estratégias prioritárias a serem perseguidas para a concretização da visão de futuro do Estado. As medidas a serem implantadas buscam promover uma maior participação da sociedade na definição das prioridades do Estado. 16
    • A criação de comitês regionais visa possibilitar o mapeamento das prioridades de cada região de planejamento do Estado, levantadas em encontros de integrantes da sociedade civil organizada e apresentadas para representantes do Governo em fóruns regionais participativos. Espera-se conferir à sociedade uma participação ativa em relação às políticas públicas e estabelecer um canal de comunicação mais eficiente entre as partes. O modelo de gestão participativo busca introduzir formas de aproximar a população do processo de formulação estratégica do Governo. A terceira geração de transformações gerenciais envolve ainda diferentes iniciativas para se estabelecer um Estado mais integrado, transparente e permeável em termos de controle social sobre a ação governamental. Entre essas iniciativas, destaca-se a governança por meio de Redes de Desenvolvimento Integrado, que constituem arranjos institucionais voltados para a obtenção de um comportamento cooperativo entre os diversos atores governamentais, embasados por sistemas informacionais aprimorados e estruturas organizacionais mais flexíveis. Com o Estado em Rede, objetiva-se potencializar os esforços das atividades do Governo voltadas para as demandas da sociedade. Ao longo da última década, o Estado de Minas aperfeiçoou os mecanismos adotados e implementou outros com foco no aumento da eficiência e eficácia da administração pública. Esses mecanismos evoluíram gradual e continuamente no decorrer dos últimos anos, formando o Modelo de Gestão para Resultados de Minas Gerais, conforme será detalhado ao longo deste volume. A cada nova geração de iniciativas de modernização gerencial implantadas pelo Governo de Minas, é possível constatar a preocupação dos administradores públicos com a constante evolução do modelo de gestão adotado, de forma a superar as eventuais limitações na busca do real aumento de eficiência no atendimento às demandas da sociedade. 1.2. Uma visão do percurso Este volume tem por objetivo elaborar um registro da experiência mineira de transformações da gestão pública nos últimos 10 anos. Tratase, em prol da memória das políticas públicas a serviço da inspiração e do aprendizado, de um relato das mudanças experimentadas e reflexões dos impactos da modernização da gestão pública sobre a realidade dos mineiros. A metáfora de uma viagem inspirou a lógica de organização deste volume em capítulos temáticos. Primeiro, traçar o rumo, a direção: planejamento governamental. Segundo, ajustar o foco, pactuando metas, definindo responsabilidades: gestão de programas e projetos e acordos de 17
    • resultados. Terceiro, o sistema de navegação: monitoramento e avaliação. Quarto, com a melhor tripulação: gestão de pessoas e liderança. Quinto, navegar em conjunto, a flotilha, a esquadra: governança colaborativa e parcerias. Sexto, de forma inovadora, eficiente e transparente: inovação, integração de serviços administrativos, qualidade do gasto e transparência. Sétimo, os portos de chegada: o atendimento ao cidadão, os resultados de desenvolvimento. Assim, o capítulo 2 trata da estratégia governamental adotada em Minas Gerais a partir de 2003, com base no conceito de duplo planejamento, desde a elaboração da visão de longo prazo e seu papel como centro de irradiação do modelo de gestão para resultados, até seu desdobramento para o médio prazo e operacionalização no curto prazo. O capítulo 3 aborda o estabelecimento de prioridades. Apresenta o conceito de Programas Estruturadores e a distinção entre programas, projetos e processos estratégicos a partir de 2011. A execução dos Programas Estruturadores é tida como fundamental mecanismo de operacionalização das prioridades do Governo e garantia dos resultados para os cidadãos. A formulação do portfólio de Programas Estruturadores está, portanto, no cerne do modelo de gerenciamento estratégico adotado em Minas Gerais. Aborda, ainda, as unidades de gerenciamento de Projetos e Processos Estratégicos, o Estado para Resultados e o Escritório de Prioridades Estratégicas. O capítulo 4 trata de outra faceta do desdobramento da estratégia: a contratualização de resultados. Apresenta o modelo adotado em Minas Gerais, bem como o processo de pactuação de resultados e sua evolução ao longo do tempo. O capítulo 5 enfoca os processos e unidades de monitoramento e avaliação, incluindo o gerenciamento intensivo da Estratégia Governamental, os Programas Estruturadores, os Acordos de Resultados, o monitoramento físico e orçamentário do PPAG e iniciativas de avaliação e correção de desvios para o alcance dos objetivos estratégicos do Governo. O capítulo 6 trata da gestão de pessoas no Governo de Minas. A gestão de recursos humanos é tida como ferramenta fundamental para a implementação da estratégia traçada pelo Governo e, consequentemente, para o alcance de maiores e melhores resultados sociais. O capítulo 7 trata da importância das lideranças na condução da modernização gerencial, bem como na disseminação de seus conceitos por todos os órgãos do Estado de Minas Gerais. Também aponta para as relevantes iniciativas de formação de quadros de liderança, parte de esforços conscientes na busca pela permanente manutenção da excelência gerencial. O capítulo 8 busca contextualizar o envolvimento da cidadania durante as ondas de transformação da gestão pública, orientando o Estado para 18
    • atender ao cidadão e torná-lo partícipe da ação governamental, por meio da ampliação do diálogo com a sociedade civil. O capítulo 9 envolve o estabelecimento de parcerias, apresentando a opção pela execução de políticas públicas em parceria com a iniciativa privada e com organizações da sociedade civil de interesse público, leis de incentivo para cultura e esporte. O capítulo 10 aborda a preocupação permanente com os padrões elevados para a saúde fiscal do Governo, trazendo um panorama das ações tomadas desde o ajuste fiscal até o trabalho efetivo rumo à Qualidade do Gasto. O capítulo 11 aborda a integração entre os serviços administrativos do Estado de Minas Gerais, com destaque para a Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves e seu indutor papel na busca por maior eficiência da máquina pública. Dessa forma, apresenta inovações no modelo de serviços administrativos, o agrupamento das Secretarias de Estado e outras ações do Governo e seu impacto no aumento da eficiência do gasto público. O capítulo 12 trata de transparência e controle social, trazendo as iniciativas do Governo de Minas na oferta de informações relevantes à sociedade que permitem um controle externo mais efetivo das ações governamentais por parte dos cidadãos. O capítulo 13 trata das inovações na gestão pública, apresentando a origem e os fundamentos do Programa Descomplicar, com todo o processo de simplificação do ambiente de negócios em Minas Gerais, a metodologia do Ciclo de Inovação da Gestão Pública e o objetivo de alinhar a inovação com a Gestão para a Cidadania. O Programa destaca o fomento e desenvolvimento da cultura de inovação no Governo de Minas, fator imprescindível para a continuidade do processo de modernização iniciado no Estado. O capítulo 14 apresenta as iniciativas de simplificação e otimização das relações entre o Estado e demais atores sociais, na busca da garantia de maior eficiência em processos, especialmente no que tange à melhoria na prestação de serviços públicos e no ambiente de negócios. Finalmente, o capítulo 15 apresenta os resultados alcançados e os desafios colocados ao Governo do Estado de Minas Gerais a fim de continuar avançando no estabelecimento de práticas gerenciais de alto impacto. É claro que os capítulos e temas possuem múltiplas sobreposições; qualquer tentativa de se segmentar um todo orgânico é sempre problemática e impõe perdas. Além das inter-relações que se mostrarão evidentes neste volume, há, ainda, várias referências cruzadas. Optou-se também pela não inserção de referências bibliográficas ao longo do texto, mas pela indicação da bibliografia consultada ao final de cada capítulo. 19
    • 20
    • Capítulo 2 OLHANDO PARA FRENTE: O DUPLO PLANEJAMENTO
    • Este capítulo trata da estratégia, um conjunto de definições sobre propósitos, resultados visados e formas de alcançá-los. A estratégia deve ser o grande ordenador dos demais elementos de qualquer modelo de gestão; é por ela que a estrutura, os processos, a gestão de pessoas e outros aspectos essenciais da gestão devem se orientar. Elaborar a estratégia é um exercício sistemático de olhar para frente, para o futuro e para o contexto. Mais especificamente, neste capítulo será abordado o planejamento governamental, ou o processo de construção e gestão da estratégia de Governo. Mais que definir os rumos do Governo, o planejamento governamental indica os rumos da sociedade. É um direcionador do processo de desenvolvimento, compreendido de forma ampla e integrada nas suas dimensões econômica, social e ambiental. É também uma expressão do exercício da liderança política em contextos democráticos. Nesse sentido, impõe alguns requisitos essenciais, tais como: • Assegurar legitimidade, fazer com que o plano transcenda o espaço temporal de um Governo e seja uma agenda de desenvolvimento da sociedade; • Garantir coerência programática (entre iniciativas a realizar e resultados a alcançar), regional (equilíbrio no desenvolvimento territorial) e temporal (integração entre planos de longo, médio e curto prazo); • Operar um novo modelo de implementação baseado em alinhamento da estrutura governamental e parcerias, o que significa mesclar provimento direto (realizado pelo Estado) e provimento indireto (externalização de serviços para o mercado e terceiro setor com regulação estatal) para aumentar a cobertura da prestação dos serviços aos cidadãos; • Fortalecer canais democráticos de prestação de contas e monitoramento estratégico da agenda assegurando, desta forma, o efetivo controle social. Desde 2003, o Estado de Minas Gerais optou pelo compromisso com a melhoria da gestão pública, sustentada por uma combinação de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento, a fim de superar condições adversas de bem-estar e uma situação financeira crítica, marcada pelos déficits fiscais crônicos e endividamento crescente. Para tanto, o Estado passou a enfatizar o planejamento, a visão estratégica e o estabelecimento de prioridades para promover mudanças, atrair investimentos e, ao mesmo tempo, recuperar o equilíbrio nas contas públicas e retomar a capacidade de investimento visando implantar um novo padrão de desenvolvimento para Minas. Nesse sentido, duas agendas foram colocadas em prática: uma centrada 23
    • no ajuste fiscal e outra na elaboração de uma agenda de desenvolvimento, cujo objetivo principal é construir um futuro melhor para Minas. Assim, o sistema de planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado desde 2003, foi denominado Duplo Planejamento. O Duplo Planejamento envolve a construção de duas estratégias simultâneas, uma com enfoque sobre o longo prazo, necessária para a concretização do futuro desejado; outra voltada para o médio e curto prazo. O conceito de Duplo Planejamento surge a partir da constatação de que os agentes econômicos precisam, cada vez mais, competir no presente e, simultaneamente, se preparar para o futuro. Tal sistema é composto por três principais instrumentos: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) - O PMDI é um plano estratégico para o Estado de Minas Gerais cujo foco é a estratégia de longo prazo para o Governo, incluindo análises prospectivas que levam em conta diferentes aspectos tais como educação, defesa social e saúde. • Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) - O plano plurianual é o desdobramento do PMDI para um período quadrienal. O PPAG detalha os programas e ações do Governo, com as previsões de resultados físicos e as estimativas de recursos financeiros. • Lei Orçamentária Anual (LOA) - A LOA, por sua vez, é o dispositivo legal que apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício anual. É responsável por fixar receitas e autorizar despesas no curto prazo. Apesar de previstos pela legislação mesmo antes da instituição do Duplo Planejamento, percebia-se que a elaboração de tais instrumentos não alcançava de forma efetiva os objetivos propostos. As diretrizes do PMDI eram demasiadamente genéricas e acabavam por se perder ao longo dos anos, em função de sua desconexão com o PPAG. Este, por sua vez, também se apresentava dissociado da execução orçamentária estadual. A LOA, nesse momento, promovia alterações do PPAG, desalinhadas do plano-orçamento. Sobretudo, os planos governamentais mineiros encontravam-se desacreditados em função de sua baixa implementação e da ausência de incentivos para uma maior participação e controle social no processo de planejamento e orçamento. Nesse contexto, a reformulação desses instrumentos fez-se necessária, com vistas a fortalecer a cultura de resultados em Minas Gerais e, ainda, assegurar o alinhamento dos órgãos e entidades que compõem a Administração Estadual, ao planejamento estratégico governamental. Além de garantir a integração plano-orçamento, era imperativo assegurar que os recursos previstos no PPAG e na LOA fossem alocados de acordo com a orientação estratégica do PMDI. Assim, a escolha de um portfólio bem definido de iniciativas prioritárias constituiu uma medida inicial fundamental. 24
    • A perspectiva temporal do processo de planejamento estratégico do Governo do Estado está representada na Figura 2 a seguir: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado | PMDI Plano Plurianual de Ação Governamental | PPAG Acordo de Resultados Lei de Orçamento Anual | LOA 1 4 20 anos Figura 2: Perspectiva temporal do processo de Planejamento Estratégico do Governo do Estado de Minas Gerais Fonte: SEPLAG As seções seguintes abordam os instrumentos de planejamento adotados em Minas Gerais, com foco no longo, médio e curto prazo, bem como a busca pela integração entre planejamento e orçamento. Ao final do capítulo, são apresentados os principais resultados alcançados com a institucionalização dessas práticas no Estado, bem como levantados os principais desafios que ainda permeiam a atuação dos atores envolvidos no processo. 2.1. Planejamento de longo prazo: o PMDI Toda a estratégia governamental está ancorada no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que elabora uma visão de futuro para a sociedade mineira e estabelece as grandes diretrizes para a atuação do setor público em Minas Gerais. Por meio do PMDI busca-se definir os objetivos almejados para o Estado que deverão ser desdobrados em programas prioritários, fundamentais para a materialização do futuro desejado. O PMDI, conforme previsto na Constituição mineira, tem como objetivos: • o desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado; • a racionalização e a coordenação das ações do Governo; 25
    • • o incremento das atividades produtivas; • a expansão social do mercado consumidor; • a superação das desigualdades sociais e regionais; • a expansão do mercado de trabalho; • o desenvolvimento dos Municípios de escassas condições de propulsão socioeconômica; e • o desenvolvimento tecnológico do Estado. Nos últimos dez anos, foi produzido o PMDI 2003-2020, que passou por duas revisões: em 2007 com horizonte temporal de 2020 e em 2011 com horizonte temporal de 2030. O primeiro deles, porém, foi precedido de um estudo, o Minas Gerais do Século XXI, promovido pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG). Tal estudo contém elementos que seriam utilizados em todos os PMDI e que iluminariam muitos aspectos do processo de transformação gerencial de Minas Gerais como um todo. 2.1.1. Minas Gerais do Século XXI Minas Gerais do Século XXI é um amplo estudo sobre Minas Gerais, um documento que orienta o Poder Público Estadual para a necessidade de práticas efetivas de gestão que redundem em um Estado ágil e eficaz. O texto, produto do esforço de mais de 100 especialistas e representantes de instituições mineiras e de outros estados sob a coordenação do BDMG, identifica desafios, problemas e respectivas melhorias e/ou soluções para o desenvolvimento do Estado, oferecendo um conjunto de informações, análises e discussões para subsidiar a tomada de decisão por parte de governos e outros agentes sociais, no médio e longo prazo. A elaboração de uma agenda rumo ao desenvolvimento foi norteada pelo debate das seguintes questões: • • Transformação do Estado – adequação do Poder Público ao novo contexto econômico e social; • Articulações das políticas estaduais e federais – ações alinhadas visando a otimização de recursos, esforços e resultados; • Infraestrutura e Supraestrutura – a primeira como elemento primordial ao crescimento econômico. A segunda, necessária aos investimentos; utiliza a tecnologia da informação para apoiar o fornecimento de serviços eficientes; • 26 Inclusão social – a pobreza, além de inaceitável é um entrave ao desenvolvimento; Desenvolvimento tecnológico e meio ambiente – dois eixos de sustentação do novo desenvolvimento e exigem políticas públicas
    • com maior efetividade; • Belo Horizonte e a rede de cidades – necessidade de uma política estadual para os centros urbanos emergentes e, especialmente, para reforçar o papel da Região Metropolitana de Belo Horizonte como o elo do Estado com a rede nacional e mundial de geração de conhecimento e atividades inovadoras de alto valor agregado. O volume 9, em particular, “Transformando o Poder Público: a busca da eficácia”, trabalha diversas questões essenciais para compreensão da governança contemporânea, firmando entendimentos de que: • o poder público é essencial para o desenvolvimento, entendido muito além do crescimento da economia, mas como qualidade de vida de forma sustentável; mas também o são os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento; • o poder público tem papel fundamental de coordenação e desenvolvimento dos atores: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor; • deve estar refletido nas políticas sociais (saúde, educação, segurança pública, trabalho, pobreza e habitação, entre outras) e de desenvolvimento regionais. O documento Minas Gerais para o Século XXI apresenta, ainda, as linhas básicas de ação para a transformação da administração pública do Estado (destaca-se a proposta de gestão por programas e o fortalecimento do planejamento); a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas (apontando problemas tais como a previdência dos servidores estaduais, o impacto da dívida pública no déficit estadual, o engessamento das finanças e a impossibilidade de redução nas despesas e reordenamento nas receitas, e o patamar dos gastos com custeio); políticas públicas para a Região Metropolitana de Belo Horizonte e questões relativas ao financiamento do desenvolvimento e o papel das agências de fomento (focando no desenvolvimento tecnológico, na infraestrutura e no meio ambiente, e nas micro e pequenas empresas, além da indústria de transformação). 2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023 O PMDI 2003-2020 teve como foco principal a promoção do equilíbrio fiscal aliada à busca pela excelência dos serviços públicos e a elevação dos investimentos estratégicos. Diante do cenário de escassez de recursos no qual se encontrava o Estado de Minas no início da década de 2000, foram definidos, por meio da elaboração do PMDI em 2003, para o horizonte de 2003-2020, os objetivos prioritários para cujas ações relacionadas não haveria contingenciamento de recursos. A implantação de tais prioridades se daria por meio da execução da carteira de Projetos 27
    • Estruturadores, apresentados no ano seguinte pelo PPAG 2004-2007. Olhar para frente, foco deste capítulo, significa, em síntese, olhar para o futuro, procurando antever seus desafios, incertezas, bem como suas possibilidades, com vistas a uma efetiva análise de cenários. Assim, ainda em 2003, a análise do macroambiente mineiro, propiciou, quando da elaboração do PMDI, a construção de quatro cenários exploratórios para o horizonte 2020, que não devem ser entendidos como categóricos ou indiscutíveis, mas apenas como sinalizadores de tendências. São eles: Conquista do Melhor Futuro; Desperdício de Oportunidades; Superação de Adversidades; e Decadência e Empobrecimento. A identificação desses cenários, de âmbito mundial, nacional e local gerou conhecimento dos espaços de oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas possíveis imagens de futuros, conforme Figura 3 a seguir. Figura 3: Cenários Minas Gerais Fonte: Minas Gerais (2003) A evolução do processo de modernização gerencial em Minas Gerais redundou, em 2007, no Estado para Resultados objetivando a consolidação e o aprimoramento do processo de transformação em curso e assegurando a sua irreversibilidade. A partir desse ano, a agenda de prioridades do Governo passou a enfocar, além do ajuste fiscal, uma abordagem voltada diretamente para a melhoria na qualidade de vida da população e economia do Estado. Assim, como parte do processo de fortalecimento do sistema de entrega de resultados, o PMDI passou por uma primeira rodada de revisões. 28
    • Para o PMDI 2007-2023, os cenários elaborados anteriormente foram atualizados tendo como horizonte o ano de 2023. Esse ciclo de avaliação do PMDI apresentou, como principal inovação, 11 Áreas de Resultados, com os respectivos desafios e objetivos estratégicos específicos, desdobrados em iniciativas com foco em entregas e indicadores finalísticos de desempenho. Áreas de Resultados são “núcleos focais”, que concentram esforços e recursos e que têm como objetivos as transformações e melhorias desejadas. Trata-se, pois, da organização das ações do Estado que se referem aos destinatários das políticas públicas, e não à estrutura organizacional interna do Governo. No Quadro 1 a seguir são especificadas as 11 Áreas de Resultados definidas pelo PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos. Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Educação de Qualidade: melhorar a qualidade dos Ensinos Fundamental e Médio e reduzir as disparidades regionais de aprendizado. Protagonismo Juvenil: aumentar o percentual de jovens que concluem o Ensino Médio e ampliar as suas oportunidades de inclusão produtiva. Investimento e Valor Agregado da Produção: ampliar o volume anual de investimentos produtivos - privados, públicos ou em parcerias - e qualificar a mão de obra em parceria com o setor privado. Inovação, Tecnologia e Qualidade: induzir uma agenda de inovação visando ao aprimoramento do que já temos e ao desenvolvimento do que ainda não temos, definida juntamente com os stakeholders relevantes, aí incluídos o setor produtivo, universidades e centros de pesquisa. Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce: aumentar o volume de investimentos privados nessas regiões por meio da atração de capitais produtivos e da melhoria da infraestrutura, da educação, da qualificação para o trabalho e das condições de saúde e saneamento. Logística de Integração e Desenvolvimento: expandir o percentual da malha rodoviária estadual em boas condições de conservação, otimizando custos e resultados, concluir o ProAcesso e construir, em conjunto com a União e demais estados, uma solução para a malha federal. Rede de Cidades e Serviços: ampliar o número de municípios com Índice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS) adequado, provendo, sob a ótica de uma rede hierarquizada e interconectada entre as diversas áreas, serviços públicos e privados de qualidade. 29
    • Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Vida Saudável: universalizar a atenção primária de saúde para a população, reduzir a mortalidade materno-infantil, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da população adulta com doenças cardiovasculares e diabetes e ampliar significativamente o acesso ao saneamento básico. Defesa Social: reduzir, de forma sustentável, a violência no Estado, com a integração definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional. Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva: minimizar o percentual de pobres em relação à população total, com medidas regionalmente integradas e com intensificação de parcerias nas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação e saneamento.Qualidade Ambiental: aumentar o Índice de Qualidade da Água (IQA) do Rio das Velhas, consolidar a gestão das bacias hidrográficas, conservar o Cerrado e recuperar a Mata Atlântica, ampliar o tratamento de resíduos sólidos e tornar mais ágil e efetivo o licenciamento ambiental. Quadro 1: Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Fonte: Minas Gerais (2007) O PMDI 2007-2023 contou com uma carteira de 106 indicadores finalísticos, contendo metas específicas estabelecidas para médio e longo prazo, bem como com um conjunto de Projetos Estruturadores, submetidos a um monitoramento intensivo e a um fluxo orçamentário diferenciado. O Plano estabeleceu também os resultados almejados para cada uma das Áreas de Resultados, que posteriormente foram desdobrados em indicadores para a mensuração do desempenho junto às equipes do Governo. Observa-se, portanto, a crescente centralidade do PMDI no modelo de gestão para resultados de Minas Gerais. 2.1.3. PMDI 2011-2030 Em 2011, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado passou por nova revisão, com participação e envolvimento de um número significativo de profissionais internos e externos ao Governo do Estado, pondo em prática o conceito de Estado em Rede e aberto. No novo PMDI, que teve seu horizonte estendido para 2030, o conceito de Áreas de Resultados foi substituído pelo de Redes de Desenvolvimento Integrado. Essas redes buscam articular o PMDI entre os atores intragovernamentais, a fim de ampliar a capacidade do Estado 30
    • de alcançar as metas colocadas pelo Governo. As redes constituem novas formas de governança, organizadas de modo integrado e matricial, que buscam integrar as ações do Governo estadual nas diferentes áreas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com os outros níveis de governo e outras instituições, públicas e privadas, possibilitando maior agregação de valor para a sociedade mineira. Não se trata, portanto, de estruturas institucionais formais, mas sim de formas de organização e conjunção de esforços em torno de grandes escolhas e prioridades. A ideia de redes na administração pública vai ao encontro do equacionamento de dois problemas centrais de governança: a fragmentação departamental e barreiras à obtenção de resultados. A introdução desse conceito como elemento estruturador das discussões sobre o planejamento e operacionalização das estratégias governamentais visa proporcionar maior integração entre os setores existentes, formando, para isso, arranjos capazes de otimizar os esforços, de forma cooperativa, voltados para fins comuns. É relevante, contudo, salientar que a interação entre os atores governamentais é um aspecto intrínseco de qualquer governo. O que é específico a essa organização proposta pelo Governo de Minas Gerais é a tentativa de qualificar as decisões e sua implantação a partir de debates transversais entre os atores governamentais. Espera-se que a organização em redes dos atores inseridos na atividade governamental seja capaz de potencializar seus esforços e saberes em prol de um mesmo objetivo. Na Figura 4 a visualização do Estado em Rede. Arranjos que estimulam e proporcionam um comportamento (em rede) cooperativo entre agentes governamentais e entre várias instituições, orientados para solução de problemas específicos ou para capturar oportunidade relevantes em um determinado período no tempo São organizadas para concentrar esforços funcionais do Governo em função de resultados finalísticos, objetivos estratégicos e estratégias comuns Figura 4: O Estado em Rede Fonte: SEPLAG Em rede, o Estado passa a atuar com maior transversalidade, estabelecendo laços com diferentes setores da sociedade, no sentido de melhor responder às demandas, atuar mais efetivamente na 31
    • solução de problemas complexos e propor estratégias customizadas de desenvolvimento em linha com problemas e potencialidades locais. De cada uma das Redes de Desenvolvimento Integrado se desdobra um conjunto de indicadores finalísticos com metas que devem ser alcançadas a partir da execução dos Programas Estruturadores e seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos. Para as 11 Redes de Desenvolvimento Integrado, foram elaboradas metas sínteses, que representam as diretrizes para as transformações finalísticas almejadas para um horizonte de 20 anos na área referida, conforme relatadas no Quadro 2 a seguir. Redes de Desenvolvimento Integrado PMDI 2011-2030 Rede de Educação e Desenvolvimento Humano: população com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade. Rede de Atenção em Saúde: população com maior qualidade e expectativa de vida. Rede de Defesa e Segurança: Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade. Rede de Desenvolvimento Social e Proteção: Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social. Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável: economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo. Rede de Tecnologia e Inovação: ciência, tecnologia e inovação para o Desenvolvimento e Cidadania. Rede de Desenvolvimento Rural: mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais. Rede de Identidade Mineira: Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo. Rede de Cidades: cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial. Rede de Infraestrutura: infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida. Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz: gestão pública efetiva e próxima da sociedade. Quadro 2: Redes de Desenvolvimento Integrado PMDI 2011-2030 Fonte: Minas Gerais (2011) 32
    • O processo de revisão do PMDI desenvolvido ao longo de 2011 mantém seu compromisso, firmado em 2003, de responder, de forma consistente, às seguintes questões norteadoras do processo de elaboração do plano: • Onde estamos? • Aonde podemos chegar? • Aonde queremos chegar? • Como vamos chegar lá? A condução de uma pesquisa qualitativa envolvendo Secretários de Governo e técnicos executivos do Estado, contribuiu para a busca de resposta para a primeira questão, “onde estamos?”. Posteriormente, realizou-se uma análise retrospectiva e situacional de Minas Gerais e da atuação do Governo do Estado para identificar as principais variáveis socioeconômicas que influenciaram o cenário mineiro nos últimos anos, com vistas ao mapeamento da trajetória recente do Estado. Essas etapas contribuíram para a reflexão estratégica acerca do momento atual vivido por Minas Gerais e pelo Governo do Estado, bem como para o processo de formulação estratégica com importantes elementos para a revisão e atualização das políticas públicas nos próximos anos. No PMDI 2003-2020 a resposta à segunda questão, “aonde podemos chegar?” baseou-se na elaboração de cenários exploratórios, que indicam as condições contextuais e as principais incertezas da caminhada rumo ao futuro. A elaboração de cenários possibilitou a visão antecipada de oportunidades, ameaças e desafios que devem ser considerados nas agendas estratégicas do Governo do Estado e nas dos demais atores integrantes do processo. Em 2011, os cenários previamente elaborados foram revisitados para responder a esse mesmo questionamento. Foram identificadas tendências de longo prazo que poderiam influenciar a trajetória do Estado nos próximos 20 anos e que, portanto, deveriam ser consideradas na estratégia de desenvolvimento de Minas, traçando-se dessa forma um quadro prospectivo de longo prazo. Em resposta à terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foi realizada uma Oficina Estratégica, envolvendo a participação de gestores de diversas áreas do Governo, de modo a incentivar a formulação conjunta do plano estratégico para as ações do Estado. Nesse encontro, foram levantados objetivos estratégicos e estratégias para cada uma das Redes de Desenvolvimento Integrado, que posteriormente passariam a integrar a revisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado para o horizonte de 2030. A oficina contou com a participação de Secretários de Estado, Secretários de Estado Adjuntos, Subsecretários e Dirigentes de Empresas Públicas, Autarquias e Fundações, que se reuniram em 11 grupos, de acordo com as Redes de Desenvolvimento Integrado, com o objetivo de discutir e 33
    • priorizar os objetivos e estratégias para cada área temática e debater a respeito da visão de futuro do Estado. Como insumos à discussão foram apresentados um conjunto de tendências macroeconômicas nos âmbitos estadual, nacional e internacional; um caderno de trabalho com um panorama breve da evolução recente de cada uma das Redes, incluindo propostas de estratégias, levantadas a partir de uma análise das Diretrizes traçadas pelo Governador, do Plano de Governo 2011-2014, do próprio PMDI 2007-2023, da Agenda de Melhorias1 e do Movimento Minas (ver capítulo 6); além dos produtos da pesquisa qualitativa conduzida com executivos do Governo, conforme pode ser visualizado na Figura 5 a seguir. Diretrizes do Governador Plano de Governo 2011 - 2014 PMDI 2007 - 2023 Agenda de Melhorias-Núcleo da Estrategia Caderno de Trabalho Oficina de Trabalho Consolidação do PMDI 2011-2030 Projeto Minas em Movimento Entrevistas com Executivos de Governo Figura 5: Processo de elaboração do PMDI 2011-2030 Fonte: SEPLAG 1 O projeto “Agenda de Melhorias – caminhos para inovar na gestão pública” foi lançado em 2010 através de uma iniciativa do Governo de MG em parceria com o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e o Movimento Brasil Competitivo (MBC), com o objetivo de apresentar uma proposta para a estratégia a ser adotada nos próximos anos para o sistema de gestão mineiro e de disseminar boas práticas na gestão pública. 34 Validação e decisão do Governador
    • As principais alterações na estrutura do Plano trazidas por essa revisão podem ser vistas na Figura 6: Como era... PMDI Como é... Rede de Desenvolvimento Integrado Área de Resultados PPAG Projetos Estruturadores Programas Programas Estruturadores Ações Projetos/Atividades Projetos estratégicos ou Processos Estratégicos Subprojetos ou Subações - Subprojetos, Subprocessos e Planos de melhoria Figura 6: Revisão do PMDI 2011-2030 Fonte: SEPLAG Como resultado desse processo, o PMDI 2011-2030 define, entre outros, os seguintes elementos: Visão de Futuro, Indicadores Finalísticos e suas metas, Regionalização, Objetivos Estratégicos e Estratégias amplas e prioritárias. Estes elementos serão detalhados a seguir. A Visão de Futuro do Estado de Minas Gerais, construída em 2003 durante a segunda revisão do PMDI, foi reafirmada e teve a ela incorporada alguns atributos que buscam descrever de forma mais precisa seu significado e qualificar o padrão de desenvolvimento a ser alcançado no Estado. Assim, como desdobramento da Visão de Futuro de “Tornar Minas o melhor Estado para se Viver” e qualificação do padrão de desenvolvimento a ser construído, foram ressaltados quatro atributos: Prosperidade, Qualidade de Vida, Cidadania e Sustentabilidade, conforme pode ser visto no Quadro 3. A Figura 7 já apresenta uma visão integrada da estratégia referenciada na visão de futuro. 35
    • Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais “TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER” Prosperidade - Representa a aspiração de um ambiente socioeconômico desenvolvido, com forte empreendedorismo, elevada produtividade da economia, mais e melhores oportunidades de trabalho, educação e alto padrão de bem-estar da população. Qualidade de vida - Exprime o compromisso com a melhoria das condições vividas pela população, conjugando oportunidades de trabalho com acesso a serviços públicos de qualidade, em especial educação, saúde e segurança. Cidadania - Consiste na garantia dos direitos fundamentais a toda a população mineira, ao mesmo tempo em que reconhece e valoriza o indivíduo como protagonista no processo de desenvolvimento. Busca ainda o acesso equânime às oportunidades em todas as regiões do Estado e possibilita a participação do cidadão na formulação e no monitoramento de políticas públicas e nas questões de interesse público. Sustentabilidade - Promove o caráter duradouro e harmônico do desenvolvimento ao longo do tempo, com novos modelos de financiamento e uso racional dos recursos, vislumbrando as gerações futuras. Incorpora e harmoniza as dimensões ambiental, política, econômica e social. Quadro 3: Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais Fonte: Minas Gerais (2011) 36
    • 37 Figura 7: Minas Gerais 2030 - Visão integrada da Estratégia ESTADO PARA RESULTADOS Gestão pública efetiva e próxima da sociedade GESTÃO PARA CIDADANIA CIDADES Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial INFRAESTRUTURA GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida Economia dinânica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO Fonte: Minas Gerais (2011) IDENTIDADE MINEIRA DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais População com maior qualidade e expectativa de vida Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade DESENVOLVIMENTO RURAL EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO HUMANO Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social CIDADANIA 4. ATENÇÃO EM SAÚDE SUSTENTABILIDADE 3. DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃO QUALIDADE DE VIDA 2. DEFESA E SEGURANÇA PROSPERIDADE 1. TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER
    • No que se refere a Indicadores Finalísticos e suas metas, investiu-se mais na identificação de um conjunto mais amplo e robusto de Indicadores que consigam medir com maior clareza os objetivos que se pretende alcançar nas Redes de Desenvolvimento Integrado. Para cada um dos 76 indicadores foram definidas metas de curto, médio e longo prazo, mais especificamente para 2015, 2022 e 2030. Em relação à Regionalização, o PMDI 2011-2030 suscitou preocupações no que diz respeito à integração regional e ao desenvolvimento equânime entre as dez regiões de planejamento do Estado. O novo plano evidencia o caráter particular econômico e social de cada uma das regiões, o contorno do modelo de governança para tornar exequível a gestão regionalizada e participativa e propõe metas de curto prazo para dez indicadores selecionados nas áreas de saúde, educação e segurança para acompanhamento em cada local. A estratégia de desenvolvimento regional consiste, portanto, em tornar nítidas as ações nas regiões de modo a intensificar suas vantagens e compensar suas carências, minimizando as assimetrias regionais. Implica, assim, na definição de uma estratégia com base nas potencialidades e deficiências locais. Acredita-se que apenas com uma estratégia regionalizada, com soluções customizadas, direcionadas às necessidades específicas de cada local, é possível reduzir as disparidades do território, colocando o Estado por inteiro no caminho do desenvolvimento. Este PMDI não tem a pretensão de definir qual a melhor estratégia para cada região do Estado. Isso deverá ser feito por meio de um processo participativo reunindo diferentes esferas da sociedade para, a partir das potencialidades e fragilidades de cada território e com base nas orientações estratégicas aqui definidas, articular esforços em prol do desenvolvimento sustentável da região. Objetivos estratégicos constituem resultados prioritários que devem ser alcançados no horizonte de planejamento. As estratégias, propostas de iniciativas de um conjunto de grandes escolhas que deverão ser empreendidas no horizonte 2011-2014, representam parte da resposta à questão: “como vamos chegar lá?”. Cabe reiterar que a abordagem estratégica não se resume a sua formulação e deve ser entendida como um processo cíclico que se aprimora na medida em que se monitora e avalia o andamento da execução das ações planejadas e busca harmonizálas à realidade em constante transformação. Uma última mudança relevante em relação ao PMDI anterior está na forma de desdobramento da estratégia em Programas Estruturadores que abrangem Projeto e Processos Estratégicos permitindo um melhor monitoramento das ações de Governo, uma efetiva alocação de recursos e maior agilidade na execução. O Quadro 4 apresenta uma síntese das principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023. 38
    • Itens PMDI 2007-2023 Horizonte de 2023 planejamento PMDI 2011-2030 2030 ESTADO PARA RESULTADOS Produção de benefícios concretos para a Participação da sociedade civil na priorização e sociedade a partir das Desafio central GESTÃO PARA CIDADANIA gia governamental acompanhamento da implementação da estraté- ações de governo Tornar Minas o melhor Visão de Futuro Estado para se Viver Tornar Minas o melhor Estado para se Viver Atributos: Prosperidade,Qualidade de vida, Sustentabilidade e Cidadania Qualidade e produtividade do gasto Pilares de susten- Qualidade e Inovação tação da administração pública em Gestão Pública e Gestão para Resultados Qualidade Fiscal. Gestão para Cidadania 10 Áreas de Resultado 11 Redes de Desenvolvimento Integrado Organização da estratégia de desenvolvimento Indicadores e Metas Indicadores Finalísticos e metas por Área de Resultado Indicadores Finalísticos e metas de curto, médio e longo prazos orientados pelos objetivos estratégicos de cada Rede de Desenvolvimento Integrado Caracterização econômica e social das Regiões de planejamento Regionalizada Desdobramento da estratégia Identificação das potencialidades econômicas por região Delineamento do Modelo de Governança para viabilização da Gestão Regionalizada e Partici- do Estado Estratégia Indicadores Finalísticos e metas de curto prazo a serem monitoradas em cada região do Estado para áreas de Saúde, Educação e Defesa social Projetos Estruturadores pativa Programas Estruturadores subdivididos em Projetos e Processos Estratégicos Quadro 4: Quadro síntese das principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023 39
    • 2.2. O Planejamento de médio e curto prazo Plano Plurianual de Ação Governamental é o instrumento normativo do planejamento da administração pública mineira de médio prazo. Consta no Plano Plurianual mineiro todos os programas e ações de Governo desde os projetos e atividades finalísticas até atividadesmeio para o horizonte de quatro anos. Conforme está disposto na Constituição Federal e Mineira, compete ao PPAG estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as demais relativas aos Programas de duração continuada. A Constituição Federal de 1988, no § 1º do Art. 165, confere ao PPAG papel central no processo de planejamento da ação governamental e de condução da política orçamentária. A Constituição do Estado de Minas Gerais, por sua vez, define que o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) deverá ser elaborado em consonância com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Entretanto, com o intuito de garantir o alinhamento do plano-orçamento, ou seja, o planejamento de médio prazo do Estado com a previsão e a execução orçamentária, optou-se por incluir no plano todas as políticas de Governo, sejam elas de despesas de capital ou corrente, com duração continuada ou não. Toda política a ser perseguida pelo Governo deve estar detalhada no Plano Plurianual, de forma a garantir a transparência das ações do Governo, seja a partir do planejamento regionalizado das metas físicas e financeiras das políticas públicas ou do monitoramento e avaliação dessas metas. O PPAG instrumentaliza os objetivos estratégicos e os indicadores finalísticos descritos no PMDI sob a forma de Programas e ações de Governo. Sendo um plano quadrienal, de médio prazo, nele são definidos os Programas que o Governo desenvolverá dentro desse horizonte para o alcance dos resultados pretendidos. Tudo que o Estado objetiva realizar nos próximos quatro anos deve ser contemplado no PPAG, com as especificações dos produtos e serviços a serem entregues à sociedade de forma regional, bem como suas respectivas quantidades e valores. A Figura 8 permite vislumbrar a estrutura de vinculação dos programas e ações do Plano ao PMDI. 40
    • Redes de Desenvolvimento Resultados Finalísticos Objetivos e Estratégias Programas Estruturadores Projeto Estratégico Processo Estratégico Programas Especiais Programas Associados Projeto Atividade Projeto Operação Especial Atividade Figura 8: Estrutura de Vinculação dos Programas e Ações do Plano ao PMDI Fonte: SEPLAG financiarão as ações e cada uma de suas respectivas despesas. Tais especificações são realizadas por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LOA, usualmente mencionada como orçamento, é responsável pelas especificações dos valores da despesa e pela estimativa da receita, relativas ao exercício governamental anual. Compõe a LOA, o programa de Governo para determinado exercício. Seguindo um plano de trabalho preestabelecido que visa apoiar os programas do PPAG, recursos públicos são destinados a setores prioritários. Tal procedimento pode ser acompanhado com inteira transparência pelo cidadão. A correlação entre os instrumentos de planejamento e orçamento no Estado de Minas Gerais e a sua distribuição no tempo e detalhamento pode ser visto na Figura 9 a seguir. 41
    • Visão de Futuro Redes de Desenvolvimento Diretrizes Estratégicas Objetos Estratégicos Programas Estruturadores Programas Associados Programas Especiais Materialização da Estratégia em Políticas Públicas Metas Plurianuais Detalhamento da Receita Detalhamento da Despesa Detalhamento de Valores Figura 9: Instrumentos de Planejamento e Orçamento e sua correlação Fonte: SEPLAG Em Minas Gerais, antes das transformações iniciadas em 2003, o PPAG era proposto uma só vez pra um período de quatro anos. Os orçamentos eram apresentados anualmente e coincidiam com o PPAG no primeiro exercício, sem se integrar ao planejamento. Logo, o PPAG perdia seu caráter de orientação estratégica, controle social e avaliação de políticas. Revisões anuais do PPAG no mesmo período da proposição do orçamento foram alternativas para lidar com estes problemas. Integrouse, assim, o orçamento ao plano, garantindo-se que este estará dentro dos limites orçamentários estabelecidos. Além disso, torna-se possível imputar aos orçamentos as eventuais correções necessárias à estratégia de médio prazo para adequação às diretrizes desejadas. A integração plano-orçamento foi condição fundamental para a institucionalização do modelo do Duplo Planejamento na administração estadual de Minas Gerais. Ademais, o Governo mineiro buscou novos avanços na aproximação das frentes de planejamento e orçamento. Para a Revisão do PPAG 2012-2015, exercício 2013, e elaboração da LOA 2013, foram demarcados limites orçamentários para a programação dos órgãos e entidades referentes aos três anos subsequentes. Dessa forma, o orçamento, similarmente ao plano, recomenda o planejamento estadual para os quatro anos de governo seguinte, contribuindo para a quantificação de metas físicas mais próximas ao real, uma vez que possibilita aos atores do planejamento nos órgãos e entidades, uma maior visibilidade dos recursos existentes para a execução do plano no seu âmbito de atuação, tanto para o ano em exercício, quanto para uma visão de médio prazo. 42
    • Atualmente, os princípios básicos que norteiam o PPAG são: • Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo; • Transparência da ação governamental, de modo que o PPAG e a LOA reflitam as opções de Governo; • Organização das ações de Governo em Programas; • Planejamento, tendo como orientação desenvolvimento de longo prazo; • Plano como instrumento para a orientação estratégica e a gestão das ações de Governo; • Fortalecimento do conceito de elaboração/revisão periódica do Plano; • Gestão voltada para resultados para a sociedade. uma estratégia de Importante ressaltar também a integração entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia de elaboração dos programas: para assegurar que as demandas da sociedade ou da própria administração estadual sejam adequadamente atendidas, os Programas contidos no PPAG são elaborados ou revistos a partir dos objetivos estratégicos e resultados finalísticos definidos no âmbito de cada Rede de Desenvolvimento Integrado, componente do PMDI. A Figura 10 a seguir apresenta a lógica de construção de um programa no PPAG: PROBLEMA OBJETIVO / INDICADOR PROGRAMA AÇÕES Causa 1 FINALIDADE / PRODUTO 1 FINALIDADE / PRODUTO 2 Causa 2 Causa 3 CAUSAS FINALIDADE / PRODUTO 3 Ação 1 Ação 2 Ação 3 PÚBLICO-ALVO: PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS, ETC Figura 10: Estrutura lógica de construção de um programa no PPAG Fonte: SEPLAG 43
    • 2.3. O Planejamento como referencial Em Minas Gerais, o planejamento foi incorporado como elemento referencial não apenas da administração pública, mas também da sociedade. O PMDI consagrou-se como centro de irradiação do modelo de Gestão para Resultados de Minas Gerais, gradualmente incorporando novos aspectos e dimensões que permitiram a consolidação de um modelo robusto e abrangente o suficiente para suportar e guiar a gestão estadual nas suas dimensões programática, regional, democrática e social. Assim, os instrumentos de planejamento e orçamento se integraram e perderam seu caráter predominantemente formal e tecnocrático para tornarem-se, de fato, instrumentos de Gestão para Resultados. Em 2011, torna-se instrumento essencial para a implementação da Gestão para a Cidadania ao colocar o cidadão não mais como mero destinatário das políticas públicas, mas como partícipe na construção da visão de futuro de Minas Gerais. Isto representa a prática do conceito de coprodução e cocriação. As inovações implementadas desde 2003, consolidadas a cada novo ciclo do Choque de Gestão, garantiram, ao longo do tempo, uma efetiva integração entre planejamento e orçamento. Juntamente com o gerenciamento intensivo dos Programas Estruturadores e com a instauração de um processo sistemático de revisão, essa integração abriu espaço para a realização mais eficaz e eficiente das estratégias do Governo – o que acabou por impactar diretamente no valor criado para a sociedade por meio da ação governamental. Ademais, o planejamento estadual consolidado serve como veículo de atração de investimentos perante o mercado. Na medida em que reforça a confiança de potenciais organizações financiadoras sobre a capacidade de ação do Estado ao aproximar o planejado, daquilo que é efetivamente realizado, a retomada desses instrumentos pelo Governo de Minas acaba por viabilizar o incremento dos investimentos governamentais e privados. A elevação das taxas de investimento contribui para a expansão da produção e dinamização da economia mineira. As ferramentas de planejamento e integração desenvolvidas pelo Estado de Minas, conforme apresentadas nesta unidade, estiveram sujeitas a um processo de mudanças incrementais ao longo da última década, que constituíram parte de um contexto mais amplo de reforma gerencial e aperfeiçoamento do planejamento governamental. O amplo escopo da reforma, que abrangeu de mudanças na estrutura da administração pública até a elaboração de uma política de recursos humanos consistente, possibilitou fortalecer os elementos essenciais para garantir a aderência à estratégia. A busca de uma gestão baseada em resultados como um instrumento de efetividade das reformas gerenciais tem como objetivo focar as ações 44
    • governamentais nos anseios da sociedade. A conquista gradual de maior maturidade do modelo pode permitir a consolidação de uma cultura de planejamento em todo o Estado. Essa cultura deve ser capaz de se perpetuar para além de eventuais descontinuidades administrativas. O movimento contínuo no sentido de aprimoramentos sobre esse modelo é importante para auxiliar na construção de um Estado mais democrático, transparente e eficiente para todos os seus cidadãos e capaz de articular suas propostas e possibilidades para além das rotinas administrativas cotidianas, que muitas vezes dificultam o estabelecimento de um olhar para o futuro. Bibliografia Consultada ALMEIDA, B.; GUIMARÃES, T. B. O Planejamento Estratégico de Longo Prazo. In: VILHENA, R. et al. (Orgs.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 3, p. 55-65. DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999. GUIMARÃES, T. B.; ALMEIDA, B. O Duplo Planejamento. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 2, p. 43-54. FERRARI. N. M. N.; REIS, A. A.; PEREIRA, L. C.; JUNIOR, F. A. F. S. P. Revisão anual do Plano Plurianual: Uma análise da evolução do processo no governo de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública, Brasília, 2013. MARTINS, H. F.; MARINI, C. Um guia de governança para resultados na administração pública. Brasília: Publix Editora, 2010. MINAS GERAIS. Constituição Estadual de 1989. 11. ed. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2003. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2003. —. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2007. —. Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010. —. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2011. 45
    • —. Manual de Revisão do Plano Plurianual de Ação Governamental 2012-2015 e Elaboração da Proposta Orçamentária 2013. Belo Horizonte, 2012. MUNIZ, R. M.; SILVEIRA, M. C.; BECHELAINE, C. In: GUIMARÃES, T. B.; PORDEUS, I. A.; CAMPOS, E. S. A. (Org.). Estado para resultados: avanços no monitoramento e avaliação da gestão pública em Minas Gerais. Belo Horizonte: UFMG, 2010. VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. 46
    • Capítulo 3 AJUSTANDO O FOCO: A GESTÃO DE PROGRAMAS, PROJETOS E PROCESSOS ESTRATÉGICOS
    • Foco é um atributo essencial de qualquer estratégia. Primeiramente, porque recursos e capacidade de execução são sempre limitados, relativamente ao conjunto potencialmente desejável de resultados a serem alcançados. Por mais abrangentes e viáveis em termos de grau de desafio e realismo que sejam as estratégias, a exemplo do PMDI, a questão do foco também se relaciona ao conjunto de resultados e iniciativas que constituem eixos estruturantes, guardando, portanto, uma clara relação de hierarquia programática. Portanto, ter foco é imprescindível para garantir as entregas de acordo com as necessidades e anseios da sociedade. Para assegurar a execução efetiva da estratégia, Minas Gerais concebeu um sistema de entrega de resultados, ilustrado na Figura 11, que envolve os seguintes elementos, com destaque para o primeiro, objeto deste capítulo: • Definição de prioridades: definição do foco e prioridades estratégicas com indicadores de desempenho a partir dos elementos do PMDI; • Monitoramento e apoio à execução: acompanhamento e suporte a Programas, Projetos e Processos e ações voltados à entrega de resultados e avaliação de projetos para a gestão da carteira estratégica, por meio de estruturas centrais de gestão, monitoramento e avaliação de programas, projetos e processos; • Gestão de desempenho: pactuação de resultados com as unidades executoras da estratégia por meio do Acordo de Resultados (objeto do capítulo 4); • Pessoas: definição de modelos para alocação estratégica de pessoas, o que significa a observância de suas competências. Inclui-se nos referidos modelos a definição de papéis, responsabilidades e perfis desejados para as principais funções gerenciais nas unidades executoras da estratégia, por meio da criação do Empreendedor Público e do Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, além de programa de desenvolvimento gerencial (objeto do capitulo 6); e • Governança: gestão da coisa pública para um efetivo gerenciamento dos recursos econômicos e sociais. Mecanismos de tomada de decisão e interações entre órgãos do Governo, por meio de fóruns específicos para apoiar a adesão e o alinhamento entre os instrumentos de planejamento, os órgãos e entidades executores da estratégia (objeto dos capítulos 12 e 14). 49
    • 1 Definição de prioridades 4 2 Pessoas Monitoramento e apoio à execução 3 Gestão de desempenho 5 Governança Figura 11: Sistema de entrega de Resultados de MG Assim, o sistema de entrega de resultados implantado em Minas Gerais tem como dimensão fundamental o estabelecimento de prioridades. O tema vem sendo abordado com diferentes enfoques no mundo inteiro, por exemplo, no Reino Unido, com a criação, em 2001, do Prime Minister Delivery Unit – Unidade de Entrega do Primeiro Ministro – assim como em Cingapura, com seus programas de incentivo ao desempenho, desenvolvidos a partir da década de 1980. Definir prioridades é essencial para potencializar a capacidade de execução e implementação do Governo. Priorizar quer dizer, acima de tudo, decidir o que será feito primeiro ou, eventualmente, o que não será feito, para que seja possível, assim, assegurar os recursos necessários para a condução das atividades estratégicas selecionadas. Trata-se de uma tarefa difícil para o contexto governamental. A dimensão de definição de prioridades do sistema de entrega de resultados de Minas Gerais é composta por dois principais componentes: • 50 Elaboração da estratégia e do Portfólio Estratégico. Os planejamentos de longo, médio e curto prazo permitem a definição das áreas e formas de atuação do Governo em um período de tempo determinado, de modo a assegurar os melhores esforços para as questões prioritárias, importantes para a população conduzindo, consequentemente, ao desenvolvimento do Estado, conforme detalhado no capítulo
    • anterior. Aliado a isso, ocorre a organização da estratégia em um Portfólio de Programas Estruturadores, desdobrado em Projetos e Processos Estratégicos, que constituem iniciativas necessárias para atingir a estratégia elaborada. A carteira de iniciativas priorizadas permite a concentração da atenção gerencial nas ações que farão a real diferença, evitando pulverização de esforços e perda de foco, e buscando um grande efeito mobilizador no Governo, em torno de sua agenda estratégica; • Tradução dos objetivos estratégicos em indicadores finalísticos com metas quantitativas. A definição dos resultados almejados deve preceder e orientar a definição do conjunto de ações a ser executado. O conjunto de ações e recursos de um portfólio estratégico orienta-se para produzir resultados que representem transformações relevantes para seu público-alvo. Assim, os Programas, Projetos e Processos do Governo devem ser planejados no sentido de produzir resultados tangíveis, mensuráveis e pactuados com as partes envolvidas na execução. Ocorre, para isso, a formulação e monitoramento de indicadores finalísticos. Indicadores finalísticos constituem métricas de resultados com foco na melhoria da prestação de serviços públicos e das políticas públicas, passíveis de serem mensurados ao longo do tempo. A seguir é detalhada a organização do Portfólio Estratégico do Governo de Minas Gerais, bem como ressaltada a importância do acompanhamento de Indicadores Finalísticos para a determinação e acompanhamento das prioridades do Estado. É apresentado ainda o programa Estado para Resultados, que atuou, durante o período de 2007 a 2011, apoiando a gestão estratégica e promovendo pelo sistema de monitoramento e avaliação do Governo mineiro, o Escritório de Prioridades Estratégicas, que reforça, a partir de 2011, a busca constante pela maior eficiência e eficácia no atendimento às demandas dos cidadãos. 3.1. Portfólio Estratégico O Portfólio Estratégico é a expressão concreta do foco estratégico. Inicialmente, era composto de um conjunto de Projetos Estruturadores e, posteriormente, evoluiu para formar um composto de Programas Estruturadores e seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos. 3.1.1. Programas Estruturadores Os Programas Estruturadores passaram a contar com tratamento diferenciado dos demais Programas em relação a dois aspectos fundamentais: gerenciamento intensivo e diversificado de atividades; e garantia de recursos, não mais submetidos ao tradicional 51
    • contingenciamento orçamentário. As características dos Programas Estruturadores estão descritas no Quadro 5. Quadro 5: Características dos Programas Estruturadores Fonte: Almeida e Guimarães (2006) O processo de escolha dos Programas Estruturadores seguiu a elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), onde estão inseridas as diretrizes e principais linhas de atuação do Governo de Minas, como por exemplo, a estratégia de longo prazo, objetivos estratégicos, indicadores finalísticos e metas. As iniciativas estratégicas potenciais (como a seleção do número de Programas Estruturadores) foram priorizadas pelos dirigentes e especialistas em função de variáveis diversas, inclusive pela restrição orçamentária e gerencial presente no Estado em 2003, associada à busca por maior impacto nas políticas públicas em Minas Gerais. Assim, foram selecionadas as principais iniciativas estratégicas para apresentação ao Governador, que, por sua vez, escolheu aquelas que passariam a compor o Portfólio Estratégico. Esse Portfólio Estratégico, então, seria submetido a um processo de gerenciamento intensivo por parte da Gestão Estratégica de Recursos e Ações (GERAES), unidade cujas atribuições atualmente integram a Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental da SEPLAG. Assim, buscou-se reverter uma tradicional percepção no Estado de que a estratégia e suas metas não teriam correspondência com as ações conduzidas para concretizá-las, a partir da definição de um fluxo de recursos privilegiado para o Portfólio Estratégico. 52
    • 3.1.2. Programas Estratégicos Estruturadores, Projetos e Processos No contexto da atualização do PMDI 2011-2030, foi definido como elemento integrador dos esforços de implantação da estratégia, 11 Redes de Desenvolvimento Integrado. As Redes têm o objetivo de proporcionar um comportamento cooperativo e integrado entre agentes e instituições em torno de grandes escolhas para o futuro de Minas, de acordo com a capacidade de integração das ações de Governo e de agregação de valor para a sociedade. Cada uma das Redes se desdobra em um conjunto de Indicadores Finalísticos que devem ser alcançados a partir da execução dos Programas Estruturadores e de seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos. A Figura 12 a seguir exemplifica a Lógica de Entrega dos Resultados do Governo de Minas Gerais e sua interligação com as Redes, com os Programas Estruturadores, com os Projetos e com os Processos Estratégicos. REDE DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO Objetivos, Indicadores e Metas PROGRAMA Transformações PROJETOS E PROCESSOS PROJETOS ESTRATÉGICOS PROCESSOS ESTRATÉGICOS Bem ou serviço Bem ou serviço Produtos Produtos Subprojetos Subprojetos Subprocessos Subprocessos (p1, p2, pn) Recursos (p1, p2, pn) Recursos (p1, p2, pn) (p1, p2, pn) Recursos Recursos Figura 12: Lógica da Entrega dos Resultados Fonte: SEPLAG Em um nível superior de agrupamento de resultados estão as Redes de Desenvolvimento Integrado. Nelas serão medidas as metas finalísticas previstas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. As metas finalísticas das redes serão alcançadas com a execução do conjunto de Programas Estruturadores que, por sua vez, dependem da execução dos Projetos e Processos Estratégicos. 53
    • A estruturação de Programas a partir das demandas da sociedade leva também à formulação de Programas multissetoriais mais eficazes do que a programação setorial, típica das organizações departamentalizadas do setor público. Há, assim, uma possibilidade crescente de que a administração pública possa auscultar a sociedade, atender o cidadão e ter neste o seu referencial para a gestão. Os Programas Estruturadores têm como objetivo gerar resultados transformadores, ou seja, resultados que meçam a transformação no público-alvo. Os resultados só serão gerados a partir da entrega dos bens/ serviços dos Projetos e Processos Estratégicos. Os Projetos e Processos Estratégicos são orientados para entrega de um bem ou serviço: seu planejamento (recursos alocados, subprojetos e subprocessos, objetivos etc.) está orientado para a entrega de um produto definido e bem delimitado. Complementarmente ao já mencionado conceito, entende-se como Programa Estruturador um conjunto de Projetos e Processos Estratégicos relacionados e complementares, gerenciados de modo coordenado e sinérgico para gerar resultados transformadores e obter benefícios que não seriam alcançados se os mesmos fossem gerenciados individualmente. A estrutura geral do Programa tem uma similaridade com a dos Projetos e Processos, embora o Programa esteja focado em objetivos mais amplos. No entanto, diferente da carteira de Projetos e Processos, os Programas não incluem aspectos operacionais, tais como a descrição detalhada de atividades. Os Programas Estruturadores mobilizam recursos e competências, visando atingir objetivos predefinidos e entregar resultados concretos para a sociedade. Já o Projeto Estratégico é um empreendimento único, singular, com início e fim determinados, que mobiliza recursos e competências para realizar entregas específicas (bem ou serviço, formando o escopo necessário para atender aos objetivos do Projeto). O foco do Projeto é a entrega do bem ou do serviço que ele se propõe a realizar dentro dos parâmetros de prazo, qualidade, custo e escopo. Por fim, o Processo Estratégico é um conjunto de atividades recorrentes, estruturadas e desenhadas para produzir um bem ou serviço específico para um determinado público-alvo. Ou seja, é um fluxo que se repete em ciclos ao longo do tempo para produção de um determinado bem ou serviço. Processos podem ser considerados como uma cooperação de atividades e recursos distintos voltados à realização de um objetivo global, para um público-alvo determinado. Consistem em uma ordenação lógica de atividades de trabalho, através do tempo e do espaço, com um início, um fim e um conjunto claramente definido de entradas e saídas. Os Processos atuam de forma transversal na organização, o que permite analisá-la como um todo, uma vez que perpassam diversas áreas, setores 54
    • e departamentos. O gerenciamento dos Programas deve focar nas interdependências dos Projetos e Processos e ajudar a garantir sinergia, aprendizado e integração. Por meio de uma governança estruturada, o gerenciamento de Programa permite exercer o apropriado planejamento, programação, execução, monitoramento e controle entre os Projetos e Processos do Programa para alcance dos seus resultados transformadores. Seus principais objetivos são: identificar, selecionar, financiar, monitorar e manter a combinação apropriada de Projetos e Processos para atingir as metas e objetivos planejados. É importante observar que o gerenciamento de Programas concentrase em um nível mais agregado em relação ao que anteriormente era o gerenciamento do Projeto e ao atual gerenciamento dos Processos estratégicos, trazendo benefícios tais como: otimização e integração de custos; tempo e esforço; melhoria no nivelamento de recursos; integração entre as entregas dos Programas e Processos; e melhoria nos canais de comunicação entre os Programas e Processos, reduzindo ruídos e conflitos desnecessários. Dessa forma, por meio do gerenciamento de Programas, busca-se a melhor forma de articular os Projetos e os Processos contidos num Programa maximizando os resultados transformadores, e reduzindo, ao máximo possível, fatores que possam levá-lo ao fracasso. O Governo de Minas Gerais tem trabalhado ainda no fortalecimento e aprimoramento da Gestão de Processos. Assim, o objetivo da Gestão de Processos no Governo de Minas, dentro de uma lógica de Gestão para Resultados, é definir caminhos racionalmente melhores para se atingir os objetivos organizacionais, criar uma orientação para o que efetivamente produz valor ao cidadão-usuário e lidar com o trade-off e, ff ao mesmo tempo, evitar retrabalhos, atividades desnecessárias ou que não agreguem valor ao serviço. No contexto de Gestão de Processos, o Estado pode ser identificado como um grande prestador de serviços. O fornecimento de serviços é diferente da oferta de produtos, pelas próprias características que os serviços apresentam: intangibilidade, heterogeneidade e simultaneidade, pois os serviços são consumidos no mesmo momento em que são produzidos e o cliente participa do processo produtivo. Na Figura 13 a visão geral da Gestão de Processos. 55
    • MELHORIA DOS PROCESSOS ESTABELECIMENTO DE METAS DE DESEMPENHO E DIRETRIZES LEVANTAMENTO DOS PROCESSOS GESTÃO DA ROTINA DOS PROCESSOS PRIORIZAÇÃO DOS PROCESSOS A SEREM OTIMIZADOS ENTENDER O NEGÓCIO ORGANIZACIONAL Figura 13: Gestão de Processos Fonte: Minas Gerais, 2011: Manual de Gerenciamento de Processos A nova organização do Portfólio Estratégico concedeu maior flexibilidade aos Projetos e Processos do Estado, principalmente no que tange a aspectos particulares de seu monitoramento. A formulação da carteira dos Programas Estruturadores pressupõe orientar toda a ação do Governo para a resolução de problemas ou demandas da sociedade. Isso rompe com a visão fragmentada das organizações do setor público, cuja tradição tem sido a de otimizar sua função, independente dos resultados globais atingidos. A intenção é introduzir, paulatinamente na gestão do Governo, uma preocupação gerencial com resultados a serem alcançados com e para a sociedade. 3.2. Indicadores finalísticos Após elaborar a estratégia e definir os Programas Estruturadores, torna-se importante mensurar seu progresso em relação aos objetivos estabelecidos. Para tal, lança-se mão dos indicadores Finalísticos, segundo componente fundamental da dimensão definição de prioridades. Os Indicadores Finalísticos são formulados a partir da tradução, de forma quantitativa, dos objetivos estratégicos traçados para cada Rede de Desenvolvimento Integrado, permitindo mensurar e monitorar a 56
    • implementação da estratégia do Governo estadual. Desde 2007, esses indicadores são incluídos na primeira etapa dos Acordos de Resultados, conforme será detalhado no capítulo 4. A mensuração do desempenho na gestão pública figura entre os principais requisitos para subsidiar decisões e escolhas dos dirigentes. Para tanto, o estabelecimento de indicadores adequados e seu acompanhamento sistemático torna-se fundamental para garantir a execução da estratégia governamental. Indicadores de desempenho permitem descrever e avaliar a execução das ações organizacionais, fornecendo as informações necessárias para a tomada de decisão frente a eventuais desvios no processo. É fundamental estabelecer uma estrutura de ponderação que priorize resultados sobre esforços. Deve-se garantir que as diversas perspectivas sejam refletidas no indicador formulado, objetivando comunicar, de forma imparcial, como as políticas públicas estão impactando no dia a dia dos cidadãos. Para isso, é necessário buscar um foco finalístico, que reflita os motivos que justifiquem a própria existência dos programas e políticas analisados. Uma vez que os indicadores tenham um foco finalístico e estejam ligados aos resultados e metas traçados para cada um dos empreendimentos a serem executados pela organização, o estudo do impacto de cada um destes nos primeiros pode ser uma forma eficaz de priorizar esforços visando executar a estratégia, conforme planejada. Desde 2007, o Portfólio de indicadores utilizado pelo Governo de Minas Gerais tem sido constantemente revisto para melhorar a mensuração dos resultados da sua atuação. Nesse contexto, alguns indicadores foram refinados e outros foram criados. Anualmente, a partir de 2009, a publicação do Caderno de Indicadores (http://numeros.mg.gov.br/caderno-de-indicadores) traz um registro técnico dos indicadores de resultados utilizados pelo Estado na mensuração do desempenho de suas ações e políticas públicas. O Caderno, já na sua quarta edição, cumpre parte do ousado objetivo de identificar e avaliar situações passíveis de melhorias, ligadas à estratégia estadual. 57
    • Contribuição dos indicadores As principais contribuições da utilização de indicadores para mensurar a implementação da estratégia do Governo estadual são: Início de um processo de mudança de cultura na administração pública mineira, vinculando os resultados das ações realizadas pelos servidores à sua avaliação de desempenho Promoção do alinhamento das ações das secretarias com a estratégia do governo do Estado Aumento da transparência dos resultados Quadro 6: Contribuições dos indicadores Fonte: Minas Gerais 3.3. O Programa Estado para Resultados O programa Estado para Resultados (EpR), lançado em 2007, intensificou a gestão para resultados em Minas Gerais por meio de diversas inovações na gestão do Portfólio Estratégico. O programa aprimorou o monitoramento sistemático do desempenho do Estado por meio de um conjunto de indicadores e avaliações. O programa Estado para Resultados (EpR), instituído em 2007 por meio da Lei Delegada nº 112, se propõe a realizar o acompanhamento dos resultados dos Programas Estruturadores e alinha as ações estratégicas dos diversos órgãos encarregados de seu gerenciamento. O EpR foi concebido com a dupla função de ser um escritório de apoio à gestão estratégica e responsável pela montagem do sistema de monitoramento e avaliação do Governo mineiro. O programa foi criado como uma estrutura finita, com previsão de extinção em janeiro de 2011. Dessa forma, seria possível avaliar a experiência com esse novo arranjo e prover as bases para a adoção de uma solução posterior permanente que garantisse a qualidade do monitoramento e avaliação a um custo menor para o Estado. Um dos focos principais do EpR foi o alcance dos objetivos das áreas de resultados definidas no PMDI 2007-2023 e dos Programas Estruturadores, elencados no Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Outro foco foi um tratamento mais minucioso dado aos indicadores finalísticos originalmente constantes do PMDI, que buscam mensurar o 58
    • alcance dos objetivos estratégicos do Governo. O EpR se valeu ainda da Agenda Setorial, composta por um conjunto de prioridades elencadas para solucionar gargalos estruturais que impactam negativamente a execução das políticas públicas estaduais. No Quadro 7, o Programa Estado para Resultados. Programa Estado para Resultados MIssão Estruturar uma gestão efetiva por resultados no Governo de Minas Gerais Objetivos Legais Viabilizar a ação coordenada do Estado nas áreas de resultados definidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) Alinhar as ações estratégicas de Governo, de forma a proporcionar a atuação articulada dos órgãos e das entidades encarregados da gestão de Programas Estruturadores e projetos associados Incentivar o alcance dos objetivos e metas das áreas de resultados, projetos estruturadores e projetos associados Acompanhar e avaliar os resultados das políticas públicas implementadas pela administração pública do Poder Executivo Estadual Oferecer conhecimento público das metas e resultados relacionados à gestão estratégica do Governo, de forma a contribuir para o seu controle social Focos de atuação Apurar e avaliar os indicadores finalísticos, com o objetivo de monitorar e captar as mudanças para a sociedade produzidas pelas políticas públicas Gerenciar restrições relevantes por meio do acompanhamento seletivo dos principais marcos e metas dos Programas Estruturadores e da Agenda Setorial do Choque de Gestão Realizar análise estratégica da carteira de Programas Estruturadores Apoiar a implementação dos Programas Estruturadores por meio da alocação de empreendedores públicos Avaliar os resultados alcançados pelos Programas Estruturadores Quadro 7: Programa Estado para Resultados Fonte: Estado para Resultados 59
    • Em consonância com um dos seus objetivos legais de oferecer conhecimento público das metas e resultados relacionados à gestão estratégica do Governo, o EpR foi responsável, em 2009 e 2010, pela publicação do Caderno de Indicadores, apresentando à sociedade os parâmetros utilizados para a avaliação das ações governamentais, que permitem as correções necessárias da estratégia rumo à visão de “Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver”. Embora se observe que o sistema de entrega de resultados tenha sido capaz de gerar resultados positivos durante esse período, ainda persistiam desafios a serem superados. Um deles referia-se a riscos de perda de foco do modelo de gestão de desempenho. A percepção era de que o Estado para Resultados havia desenvolvido uma postura predominantemente de controle no acompanhamento da estratégia, em contraste a práticas colaborativas na identificação e resolução de problemas. Era necessário reforçar não só a integração com a sociedade, mas também entre os órgãos do próprio Governo. A cobrança constante por resultados, por vezes tomada como excessiva pelos órgãos da ponta, não seria a única tática para provocar a produção de mais bens e serviços públicos. Era necessário que o acompanhamento da execução da estratégia fosse pautado por uma relação de parceria, ajudando o assistido a alcançar seus resultados diretamente. Identificou-se, então, a necessidade de institucionalizar, por meio de estrutura central do Governo, as ações até então realizadas pelo EpR. Criou-se então no âmbito da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), a Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES) que incorporou as ações relativas à elaboração, acompanhamento e aprimoramento da estratégia governamental bem como todas as ações relativas aos Programas Estruturadores. Surgiu ainda, a partir de um benchmarking internacional, uma iniciativa denominada Unidade de Entrega, cuja proposta ia ao encontro do que era necessário ao Governo de Minas Gerais. Assim, logo no princípio da Gestão para Cidadania, no início do novo mandato, por intermédio da Lei Delegada 181/2011, foi criada a Unidade de Entrega do Governo de Minas Gerais, o Escritório de Prioridades Estratégicas (EPE), um órgão autônomo, com status de Secretaria de Estado, está subentendido, constituindo um importante ponto de partida para superar os obstáculos mencionados. 60
    • 3.4. Escritório de Prioridades Estratégicas A criação do Escritório de Prioridades Estratégicas busca assegurar o foco do Governo na execução das questões realmente prioritárias, com acompanhamento constante e apoio diferenciado para ajudar as áreas executoras. O Quadro 8 a seguir estabelece o vínculo entre os desafios a serem vencidos e a atuação da nova unidade. Desafios Papel da Unidade de Entrega Percepção dos órgãos e entidades das unidades de que há demasiado controle por parte dos órgãos centrais, havendo oportunidade de maior interlocução construtiva para a resolução de problemas A unidade de entrega não tem papel de controle ou avaliação, mas sim de parceiro das secretarias na resolução de desafios nas prioridades do governo Redução da efetividade do modelo de gestão de desempenho nos últimos anos Potencial de aumentar o alinhamento e o comprometimento de todos os níveis em relação às prioridades estratégicas do governo A unidade de entrega focará nas prioridades do governo, revitalizando constantemente o foco no que é realmente importante e alinhando a organização ao redor dessas prioridades Quadro 8: Desafios do sistema mineiro de entrega de resultados abordados pela unidade de entrega Fonte: Minas Gerais (2010a) A função do Escritório não foca a cobrança, mas sim o apoio à execução, complementando as funções de controle e avaliação exercidas pela Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental da SEPLAG. O Escritório assume uma postura proativa, em parceria com as áreas executoras, na identificação e resolução de desafios que possam impactar negativamente essas prioridades. Para alcançar esse objetivo, essa unidade destaca-se por apresentar uma estrutura organizacional separada por prioridade do Governo, e processos claros para identificar e agir sobre oportunidades e interagir com outros entes do Estado, principalmente com o Governador. Portanto, o propósito do Escritório é assegurar a execução dos objetivos mais críticos do Governo, assumindo uma postura proativa na identificação e resolução de desafios que possam impedir a realização de suas prioridades. É possível identificar esses desafios com rapidez 61
    • a partir do constante monitoramento das prioridades do Governo por meio da interação com três tipos de agentes: servidores das estruturas governamentais, centrais responsáveis pela execução na ponta, e especialistas internos e externos. A partir dessas interações e suas projeções internas, o Escritório avalia a capacidade de cada secretaria envolvida na entrega de uma prioridade para obter os resultados esperados. Além disso, é capaz de identificar possíveis áreas de cooperação com as secretarias, podendo enviar uma equipe temporária para ajudar no desenho de uma solução para o desafio. Desse modo, o Escritório garante que, de forma coletiva, todas as iniciativas contribuam e sejam suficientes para atender às metas do sistema. O Escritório está estruturado em três núcleos: • Avaliação, Análise e Informação, núcleo que tem por finalidade subsidiar as decisões estratégicas governamentais por meio da disponibilização de informações tempestivas, confiáveis e relevantes, bem como promover a aprendizagem organizacional no que tange aos Indicadores Finalísticos; • Entregas de Empreendedores Públicos, núcleo que tem por finalidade apoiar a consecução das prioridades estratégicas; • Sistemas e Gestão, núcleo que tem por finalidade criar e gerir soluções tecnológicas para facilitar a consolidação e disponibilização de bases de dados. Portanto, o Escritório de Prioridades Estratégicas tem, como uma de suas atribuições, buscar a manutenção do alinhamento das suas ações à estratégia do Governo, de forma articulada com as unidades descentralizadas, tendo como função, na qualidade de Unidade de Entrega, provocar mais e melhores resultados, com foco no atendimento às demandas da sociedade. O cerne da sua atuação é a cooperação, com a manutenção do foco nas ações de mais alto impacto potencial. Assim, seu objetivo principal é a obtenção de resultados perceptíveis pelo cidadão, o que contribui para a aproximação da ação do Governo Estadual com a sociedade. 3.5. A Estratégia em ação A gestão pública contemporânea caracteriza-se por um universo institucional em rápido movimento e de crescente complexidade, que, aliado a limitações de recursos, requer o estabelecimento de prioridades como forma de garantia da entrega de resultados para os cidadãos. Em Minas Gerais, a definição do foco da ação governamental se dá, desde 2003, por meio do estabelecimento de um Portfólio Estratégico e do acompanhamento de indicadores de desempenho finalísticos. 62
    • Com o estabelecimento de prioridades, resultando em um conjunto de iniciativas estratégicas, permite-se alcançar um grau maior de concretude, ao se estabelecer uma “ponte” entre a visão de longo prazo e o início de sua construção, a partir do momento presente. Aliado à tradução dos objetivos estratégicos em metas e indicadores quantitativos e uma atuação matricial de unidades focadas nas entregas, busca-se assegurar a implantação da estratégia de Governo. Os últimos anos têm colocado Minas Gerais frente a novos desafios. Neste momento, o anseio de tornar permanentes e contínuas, todas as conquistas atingidas, divide espaço com o compromisso do Governo em intensificar a evolução da trajetória de modernização da gestão pública e do desenvolvimento do Estado. Ao longo do tempo, diversas iniciativas foram tomadas com o objetivo de aumentar o alinhamento e o comprometimento de todos os níveis da administração pública em relação às prioridades estratégicas do Governo. Enxerga-se que o principal desafio que se apresenta para o sistema de entrega de resultados de Minas Gerais reside em como criar uma cultura de entrega irreversível, focada nos objetivos estratégicos traçados e preocupada com uma gestão verdadeiramente voltada para a cidadania. Bibliografia Consultada ALMEIDA, B.; GUIMARÃES, T. B. O Planejamento Estratégico de Longo Prazo. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 3, p. 55-65. BRAGA, F. M. S. A.; BARRENCE, A. V. S.; ARAÚJO, F. D. A experiência mineira com uma unidade de entrega: um estudo de caso da parceria do Escritório de Prioridades Estratégicas com a Secretaria de Estado de Educação. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia referencial para medição de desempenho e manual para construção de indicadores. Brasília, 2009. MINAS GERAIS. Escritório de Prioridades Estratégicas. Caderno de Indicadores. Escritório de Prioridades Estratégicas. Belo Horizonte, 2011a. —. Programa Estado para Resultados. Relatório Executivo Estado para Resultados 2007- 2010. Belo Horizonte, 2010b. —. Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010a. 63
    • —. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Belo Horizonte, 2011b. OLIVEIRA, A. C.; ALMEIDA, B.; GUIMARÃES, T. B. A Integração Planejamento-Orçamento. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 4, p. 67-75. PAIM, R. et al. Gestão de processos: pensar, agir e aprender. Porto Alegre: Bookman, 2009. VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. 64
    • Capítulo 4 PACTUANDO A IMPLEMENTAÇÃO DA ESTRATÉGIA: OS ACORDOS DE RESULTADOS
    • A contratualização de resultados é uma relação formal e estruturada entre um principal contratante e um agente contratado, por meio da qual se acorda o alcance de metas (preferencialmente de resultados e esforços, idealmente realistas e desafiadoras); se garante meios para o alcance das metas; se estabelece mecanismos de controle (verificação do alcance de metas e emprego dos meios); e, não menos importante, se prevê incentivos para o alcance das metas (que podem ser positivos, negativos, pecuniários, meritórios e intrínsecos). A lógica contratual não busca substituir, mas dinamizar a lógica hierárquica. Baseia-se no pressuposto de que o contratante tem clareza dos resultados que pretende, e que o incentivo a ser pago ao contratado é determinante para motivá-lo nesta direção para evitar comportamentos destoantes – assegurados os meios e controles necessários. A pactuação de resultados é um dos principais ingredientes da Nova Gestão Pública e assim permanece como elemento central de concepções contemporâneas de governança pública utilizados de forma variada e com propósitos diversos (controle, ganho de eficiência, accountability, aprendizagem etc.). Experiências contratuais são imperfeitas porque existe assimetria de informações: o contratado conhece melhor do objeto pactuado e pode sujeitar o contratante a gaming (situações muito variadas de manipulação de informações e indução a pactuações mais convenientes ao contratado). Cuidados preventivos e corretivos podem amenizar as limitações estruturais das experiências contratuais e torná-las um importante instrumento de alinhamento para a execução da estratégia, elemento indispensável da boa gestão para resultados. Em Minas Gerais, a contratualização é baseada nos Acordos de Resultados (AR), um instrumento gerencial cujo principal objetivo é alinhar, à estratégia governamental estabelecida no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), as organizações responsáveis por sua execução. Ao fixar metas de desempenho específicas para órgãos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida, as políticas públicas e os programas governamentais com os resultados almejados no Plano Estratégico de longo prazo, busca-se aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos serviços prestados à sociedade, com maior transparência, ao mesmo tempo em que se mantém a preocupação com a racionalização dos gastos com o custeio administrativo. Ao celebrar o Acordo de Resultados, as Secretarias de Estado, os órgãos autônomos e as entidades da administração indireta contribuem com a transparência, não apenas perante a sociedade, mas também perante seus servidores que, ao terem ciência das prioridades pactuadas, têm maiores condições para direcionar esforços para a consecução da estratégia e perseguir os resultados acordados. 67
    • 4.1. O Acordo de Resultados no contexto do Choque de Gestão Após a aprovação pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais em 2003 e a publicação do marco legal da política de contratualização no Estado, ocorreu, em 2004, a assinatura do primeiro Acordo de Resultados entre o Governador e o Instituto Estadual de Florestas (IEF). Nesse primeiro ciclo de contratualização, o Acordo de Resultado ainda não era um instrumento obrigatório e aos órgãos que concordavam em pactuá-lo eram concedidas autonomias administrativas, que proporcionavam maior agilidade na execução de suas ações. Além das autonomias, o Acordo de Resultados previa também a possibilidade de premiação do servidor “partícipe” da contratualização − o prêmio por produtividade −, atrelada ao cumprimento das metas contratualizadas, limitada a um salário do servidor, e paga anualmente após a conclusão do período de avaliação. Verifica-se que desde o primeiro ciclo do Acordo de Resultados, em 2004, houve um formato definido para a premiação, como será apresentado a seguir. A primeira configuração, advinda de um contexto de forte ajuste fiscal, condicionava o pagamento de Prêmio por Produtividade ao cumprimento de metas institucionais de economia de despesa ou de ampliação de receita desde que não houvesse problemas de qualidade na prestação do serviço ou na implementação da política pública em questão. Nesse sentido, caberia a cada setor do Governo definir a origem do recurso para a premiação e viabilizar a realização desse recurso para permitir o prêmio. Aliavam-se a esses elementos a percepção da premiação proporcional à avaliação de desempenho no Acordo de Resultados. O Acordo de Resultados nesse primeiro ciclo era pactuado em apenas uma etapa, contratualizada entre o Governador do Estado e o dirigente máximo de cada Secretaria de Estado, autarquia, fundação ou órgão autônomo. Todo o processo de pactuação foi conduzido pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, conforme diretrizes estabelecidas pelo Governador do Estado e se materializava num ato formal de assinaturas dos Acordos de Resultados entre o Governador e os Secretários de Estado e dirigentes máximos de órgãos autônomos. De toda forma, a proposta inicial de objeto de Acordo era construída por cada secretaria, cabendo à SEPLAG a avaliação se tal proposta continha alinhamento com as diretrizes previamente estabelecidas no que tange ao conteúdo estratégico e à orientação a resultados. 68
    • Como meios para assegurar o alcance das metas pactuadas, o modelo de contratualização se embasava na garantia de recursos do orçamento estadual e previa flexibilidades e autonomias gerenciais. A legislação estabeleceu, nesse primeiro ciclo, onze autonomias gerenciais padrão a serem concedidas por meio do Acordo de Resultados, conforme listadas no Quadro 9 que se segue, cuja utilização, por parte de cada órgão e entidade, passava a ser discricionária após a pactuação do Acordo de Resultados e previsão expressa da autonomia. Coube à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) aprovar a concessão de autonomias em cada Acordo, considerando as metas fixadas e de eventuais novas medidas de flexibilização solicitadas pelos órgãos, considerando sua viabilidade legal e financeira. Autonomias padrão concedidas por meio do Acordo de Resultados Flexibilidades relacionadas à gestão de Recursos Humanos do órgão/entidade: Alteração de cargos em comissão e funções gratificadas, desde que não acarrete aumento de despesas Dispensa de autorização da SEPLAG no afastamento de servidores para participação em cursos de pós-graduação Concessão de vale-transporte em substituição ao auxílio-transporte e concessão de valores diferenciados de vale-refeição ou vale-alimentação Limites diferenciados para despesas em regime de adiantamento Alteração dos critérios de concessão de diárias de viagem Limites diferenciados de valor da bolsa de estágio (única prerrogativa concedida no âmbito da 1ª Etapa do Acordo de Resultados) Flexibilidades relacionadas à gestão de Aquisições e Contratações: Ampliação dos limites de dispensa de licitação, conforme Lei 8.666/93 Contratação de serviços de transporte sem prévia manifestação da SEPLAG Contratação direta de certos tipos de seguros sem prévia autorização da SEPLAG Aquisição de veículo sem prévio parecer da SEPLAG Flexibilidade relacionada à gestão das parcerias para a execução de políticas públicas: Cessão, permissão ou doação direta de materiais incorporados Quadro 9: Autonomias padrão concedidas por meio dos Acordos de Resultados Fonte: SEPLAG 69
    • Ao fim do primeiro ciclo de contratualização em Minas, até 2006, foram firmados 22 (vinte e dois) Acordos de Resultados com 39% dos órgãos/ entidades do executivo estadual. Aproximadamente 340 indicadores de desempenho haviam sido pactuados, monitorados e avaliados de forma sistemática e 56 ciclos de avaliação concluídos com avaliações objetivas de desempenho disponibilizadas para consulta na internet. A evolução do número de Acordos de Resultados assinados pode ser observada na Figura 14 a seguir. 16 22 6 2004 2005 2006 Figura 14: Evolução no número de Acordos de Resultados Assinados Fonte: SEPLAG No entanto, esse momento inicial foi tratado como um período de aprendizado, no qual algumas questões foram levantadas. Enfrentava-se inicialmente uma dificuldade em alinhar políticas públicas setoriais com a agenda estratégica de Governo, ao mesmo tempo em que se observava um alcance limitado da disseminação do Acordo de Resultados devido ao baixo conhecimento e envolvimento dos servidores dos níveis operacionais para o alcance das metas e objetivos governamentais. Quanto à premiação por resultados, esta se restringia à economia de despesas ou à geração de receitas, limitando (ou impossibilitando) a premiação nas áreas sociais do Governo, como Saúde e Educação, campos de políticas públicas onde havia necessidade de expansão. Ainda em relação à premiação, havia uma reduzida percepção por parte do servidor da relação de seu desempenho e o recebimento da premiação. Assim, diante da necessidade de aprimorar o modelo para garantir maior aderência das metas pactuadas à estratégia do Governo e fortalecer, para o servidor, a vinculação entre desempenho, resultados e premiação, a metodologia do AR passou por um processo de reformulação, já em 2007, em consonância com a formulação dos preceitos do Estado para Resultados. 70
    • 4.2. O Acordo de Resultados no contexto do Estado para Resultados O processo de reformulação do Acordo de Resultados em 2007 teve como principal ponto de inovação o desdobramento do instrumento em mais uma etapa de pactuação, sendo esta contratualizada entre o dirigente máximo de cada Sistema Operacional, formado por Secretarias de Estado, autarquias e fundações vinculadas e suas respectivas equipes. O Acordo de Resultados passou a ter então dois níveis de pactuação, sendo a 1ª Etapa, a contratualização entre o Governador do Estado e os Secretários de Estado e dirigentes máximos de órgãos autônomos em um nível macroestratégico, focada em resultados de impacto para a sociedade; e a 2ª Etapa, a identificação e definição com clareza e objetividade da contribuição de cada servidor para o alcance dos resultados, pactuada entre os Secretários de Estado e dirigentes máximos de órgãos autônomos e suas respectivas equipes da Secretaria de Estado, autarquias e fundações. Houve uma reformulação do processo de elaboração do Acordo de Resultados, na medida em que, a partir do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, a SEPLAG passa a propor para cada Sistema Operacional o conjunto de metas a serem pactuadas. Nesse sentido, estendeu-se para toda a Administração Pública, uma primeira etapa de Acordo de Resultados com objetos bem definidos, conforme ilustrado na Figura 15. TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER 1. 2. SUSTENTABILIDADE PROSPERIDADE 3. CIDADANIA 4. QUALIDADE DE VIDA DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃO Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social DEFESA E SEGURANÇA EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO CAPITAL HUMANO Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade DESENVOLVIMENTO RURAL Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais ATENDIMENTO À SAÚDE População com maior qualidade e expectativa de vida IDENTIDADE MINEIRA Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo Estratégia DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL Economia dinânica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo INFRAESTRUTURA CIDADES Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ Gestão pública efetiva e próxima da sociedade QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO GESTÃO PARA RESULTADOS GESTÃO PARA CIDADANIA Governador Desdobrado em Acordos de 1ª Etapa Secretarias de Estado/Entidades Sistema Operacional Secretarias de Prêmio Desdobrado em Acordos de 2ª Etapa Equipes de trabalho Metas por equipe Figura 15: Lógica do Acordo de Resultados 71
    • Após as referidas alterações começaram a ser pactuados os Indicadores Finalísticos com as medidas síntese da efetividade das principais políticas públicas; os Programas Estruturadores, com a pactuação da sua taxa de execução anual enfocando as entregas de cada ação prioritária; a Agenda Setorial do Choque de Gestão, trazendo iniciativas de melhoria organizacional para o alcance da estratégia; e uma Agenda de Qualidade do Gasto, induzindo à melhoria do planejamento e a um maior controle de gastos. Vale ressaltar que cada um desses componentes possuía pesos correspondentes, conforme sua relevância frente à execução da estratégia para aquele setor do Governo. A segunda e mais relevante inovação implementada foi o desdobramento da 2ª Etapa do Acordo de Resultados, que serviu como um instrumento de gestão interna de cada órgão, com vistas a direcionar esforços e recursos de cada servidor para as prioridades definidas, garantindo uma melhor qualidade do serviço prestado. O objetivo pretendido era de que o servidor conseguisse, ao final do processo, enxergar sua contribuição na obtenção de resultados mais satisfatórios para a sociedade. Na medida em que considerava como referencial as metas estabelecidas na primeira etapa, a segunda etapa do acordo objetivava contribuir para a difusão dos objetivos estratégicos de Governo. O Quadro 10 a seguir representa a relação entre metas da 1ª e da 2ª etapa do Acordo de Resultados. Meio Ambiente Saúde Transportes e Logística Metas de impacto direto para sociedade Metas de impacto direto para sociedade Metas de impacto direto para sociedade 1ª Etapa do Acordo de Resultados 1ª Etapa do Acordo de Resultados 1ª Etapa do Acordo de Resultados Aumentar o percentual do território mineiro com cobertura vegetal nativa Reduzir o índice mortalidade infantil Aumentar o percentual da malha rodoviária estadual em boas condições de conservação Tempo médio para a deliberação sobre licenciamentos ambientais 72 de Ampliar o percentual de moradias com acesso a rede de esgoto Aumentar o número de municípios com acesso por meio de vias asfaltadas
    • Meio Ambiente Saúde Transportes e Logística Metas desdobradas para as equipes Metas desdobradas para as equipes Metas desdobradas para 2ª Etapa do Acordo de 2ª Etapa do Acordo de Resultados 2ª Etapa do Acordo de Resultados Taxa de infecção hospitalar e taxa de mortalidade em UTI neonatal aferida em cada unidade hospitalar Percentual da malha em Número de doações de múltiplos órgãos efetuados pelo MG Transplantes regional do DER Número de coletas de cada regional do DER Resultados Área de cobertura vegetal nativa ampliada por regional do IEF Tempo médio de licenciamento em cada uma das Superintendências Regionais de Meio Ambiente as equipes boas condições regional do DER por Número de abordagens a veículos (fiscalização) por Adiantamento de prazo em contratos (atrasos na execução) verificados em sangua realizadas por cada regional da HEMOMINAS Quadro 10: relação entre metas da 1ª e da 2ª etapa do Acordo de Resultados Uma vez definida a extensão da contratualização do Acordo de Resultados para todos os setores do Governo e para as equipes de trabalho, iniciou-se a indução do estabelecimento de equipes específicas de cada órgão para conduzir a elaboração e o monitoramento do Acordo de Resultados. A princípio foram definidas as Equipes de Apoio à Gestão Estratégica, como estruturas informais responsáveis por conduzir o processo. Houve, ainda, uma grande intervenção da equipe da SEPLAG no sentido de capacitar e garantir a implementação desse processo de trabalho. Juntamente com a modificação da abrangência do instrumento, ocorreu também a modificação no formato do Prêmio por Produtividade. Num contexto fiscal melhor estabelecido, definiu-se, como premissa para a premiação, o resultado fiscal positivo no ano anterior. Uma vez firmadas a 1ª e a 2ª etapa do Acordo, a premiação dependia de um resultado satisfatório na avaliação da 1ª etapa (pelo menos 70%) e era paga proporcionalmente ao desempenho no cumprimento das metas de cada equipe na 2ª etapa do Acordo. Nesse novo cenário, a universalização 73
    • da política de remuneração variável passou a permitir que todos os servidores do Executivo Estadual fossem premiados no caso de desempenho satisfatório e resultado fiscal positivo. A Figura 16 ilustra o Cálculo do montante do valor do Prêmio de produtividade. Desempenho obtido nas metas do Acordo X Valor da remuneração do servidor X Dias efetivamente trabalhados 70% - 1ª etapa 30% - 2ª etapa O prêmio estará limitado ao valor da última remuneração percebida pelo servidor. Figura 16: Cálculo do montante do valor do Prêmio de produtividade Fonte: SEPLAG. O segundo ciclo do Acordo de Resultados caracterizou-se, portanto, como um momento de consolidação do instrumento gerencial e, consequentemente, de consolidação dos mecanismos de Gestão Orientada a Resultados no Governo Mineiro. A Figura 17 a seguir demonstra a robustez da dimensão do Acordo de Resultados no Governo em 2008 e 2009. Acordo de Resultados em números 2008 2009 Sistemas Operacionais Avaliados 22 22 Órgão/entidades avaliados na 2ª etapa 55 58* 574 614 Metas avaliadas na 2ª etapa 48870 70200 Equipes avaliadas 4739 4832 Indicadores avaliados na 1ª etapa 74
    • Acordo de Resultados em números 2008 2009 Média de indicadores avaliados por sistema 26 28 Média de metas avaliadas por equipe 10 14 Média das notas dos sistemas na 1ª etapa 7,75 8,25 Média das notas das equipes na 2ª etapa 7,98 8,11 Figura 17: O Acordo de Resultados em Números (2008 e 2009) 4.3. O Acordo de Resultados no contexto da Gestão para a Cidadania Apesar dos claros indícios do seu impacto sobre a melhoria do desempenho de muitas áreas no Estado de Minas Gerais, o receio de perda do caráter inovador e mobilizador do Acordo de Resultados motivou uma nova reformulação de sua aplicação a partir de 2011. Além da necessidade de se revisar o modelo em consonância com os preceitos da terceira geração de reformas, a Gestão para a Cidadania, era fundamental incorporar a nova dinâmica percebida pelos órgãos e entidades da administração pública estadual com a criação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEI), braços setoriais da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão Setorial e subordinadas tecnicamente à Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental. Ademais, a SEPLAG desejava reforçar o caráter estratégico dos Acordos de Resultados e tornar mais consistente o seu alinhamento com as diretrizes centrais do Governo, aprimorando os aspectos desafiadores nos compromissos assinados. Adicionalmente, o Governo passaria a investir especial atenção no processo de elaboração e comunicação do Acordo de Resultados com vistas a informar os servidores sobre as metas de suas Secretarias de Estado e equipes e o impacto de suas ações e as razões pelas quais receberam (ou não) o Prêmio de Produtividade, objetivando a institucionalização do processo e aumento de autonomia dos órgãos envolvidos. Atualmente, existem 68 acordos vigentes no Governo de Minas, englobando 100% dos órgãos, conforme ilustra a Figura 18 a seguir. 75
    • 68 59 59 2011 2012 2013 Figura 18: Evolução no número de Acordos de Resultados Assinados Fonte: SEPLAG Na Gestão para a Cidadania o Acordo de Resultados ganhou novos componentes, quais sejam: • o Caderno de Gestão Integrada e Eficiente, composto pela Agenda Regional que contempla as ações priorizadas pela sociedade nas 10 regiões de planejamento, sendo que em 2012 foram priorizadas as regiões do Norte de Minas e Rio Doce; pelas Ações de Melhoria Institucional, na qual se pactua melhorias importantes nos órgãos visando melhorar sua eficiência; e pelas Ações Intersetoriais, traduzidas em ações de relevância estratégica e que para alcançarem os resultados esperados envolvem dois ou mais órgãos na sua execução; • o Caderno de Indicadores de Qualidade do Gasto, que ganhou grande relevância na 3ª Geração do Choque de Gestão a partir de políticas estruturadas para melhoria do gasto público, composto por um conjunto específico de indicadores e metas. O rol de objetos de pactuação do Acordo de Resultados está descrito no Quadro 11 a seguir. 76
    • Objetos de Pactuação do Acordo de Resultados Indicadores Finalísticos: A estratégia de Governo, desenhada a partir do diagnóstico de uma realidade existente, busca o alcance de um futuro desejado nas diversas áreas de atuação governamental, as Redes de Gestão Integrada. Os indicadores finalísticos são indicadores que buscam constatar a efetividade da ação governamental no médio prazo, ou seja, verificar o alcance da realização da meta planejada nos instrumentos de planejamento governamental. Portfólio Estratégico: Os Programas Estruturadores são compostos por Projetos e Processos Estratégicos considerados prioritários, tendo em vista sua maior capacidade transformadora e maior possibilidade de promover a sinergia entre os Resultados Finalísticos que se pretendem alcançar e os produtos e indicadores sobre os quais atuam. Os Programas Estruturadores apresentados foram concebidos e agrupados de forma a viabilizar uma intervenção sistêmica nas diversas redes de desenvolvimento integrado. Assim, toda a Rede de Desenvolvimento Integrado conta com a intervenção de, pelo menos, um Programa Estruturador. Caderno de Gestão Integrada e Eficiente: O Caderno de Gestão Integrada e Eficiente é composto por Itens da Agenda Regional, Ações de Melhoria Institucional, e Ações Intersetoriais, conforme a seguir: Agenda Regional: buscando o aprimoramento do modelo de governança do Estado, a Agenda Regional representa um avanço na relação entre Estado e sociedade, em busca da Gestão para Cidadania. A Agenda Regional contempla as prioridades elencadas em parceria com a sociedade civil organizada, por meio de um processo democrático, definindo um aspecto prioritário para a atuação governamental, com vistas a atender as principais demandas e necessidades da região entre as estratégias governamentais de longo prazo, convertidas em metas estabelecidas para os órgãos e entidades da administração pública. Ações de Melhoria Institucional: são ações concretas que buscam solucionar entraves estruturais e administrativos que dificultaram a implementação da estratégia nos últimos anos, em cada órgão e entidade. Adicionalmente, nas Ações de Melhoria Institucional, foram pactuadas metas consideradas estratégicas para os resultados esperados de cada órgão/entidade. 77
    • Objetos de Pactuação do Acordo de Resultados Ações Intersetoriais: configuram-se como ações compartilhadas entre órgãos ou entidades. Isso significa que, para que cada ação seja bem-sucedida, é necessária a colaboração de mais de uma instituição, por meio de um trabalho conjunto. Por isso, cada ação intersetorial (produto ou indicador) é pactuada, com a mesma meta ou marco final, nos Acordos de Resultados dos órgãos ou entidades identificados como colaboradores ou responsáveis pela sua execução. Indicadores de Qualidade do Gasto: Os Indicadores de Qualidade do Gasto reúnem indicadores voltados para qualidade do planejamento e eficiência na execução da despesa que visam garantir o controle dos gastos e a produtividade dos órgãos e entidades. Quadro 11: Objetos de Pactuação do Acordo de Resultados Fonte: SEPLAG Nesse ciclo, também foi introduzido como instrumento de fortalecimento da priorização das ações estratégicas no âmbito do Acordo de Resultados, a Carta de Missão, na qual eram priorizados indicadores e ações de alta relevância para o Cidadão. No entanto, a Carta de Missão deixou de ser pactuada no ano de 2013, visto que foi atribuído aos Indicadores Finalísticos o maior peso dentro dos Cadernos que compõem o Acordo de Resultados. Afinal são os indicadores que possibilitam, de fato, a mensuração das políticas públicas expressas pelo Governo em programas, projetos e processos voltados ao alcance dos resultados estratégicos. Destaca-se que os Indicadores Finalísticos passaram a ter um papel determinante na percepção do Prêmio por Produtividade. De modo a fortalecer essa fatia da pactuação, o Sistema Operacional que não cumprir 100% das metas estabelecidas no Acordo de Resultados para os Indicadores Finalísticos sob sua responsabilidade, mesmo que cumpridas as demais ações e metas do Acordo de Resultados, não terá direito a perceber o Prêmio por Produtividade. Aos cadernos, por sua vez, foram atribuídos os seguintes pesos: Indicadores Finalísticos, 40%; Portfólio Estratégico, 35%; Caderno de Gestão Integrada e Eficiente, composto por Agenda Regional, Ações de Melhoria Institucional e Ações Intersetoriais, 15%; e Indicadores de Qualidade do Gasto, 10%. Em complementação, o Acordo de Resultados foi simplificado a partir da seleção de um menor número de itens com maior qualidade e 78
    • priorização daqueles associados a metas finalísticas, fortalecendo a ligação do Acordo com a estratégia do Estado. O processo de preparação do Acordo de Resultados da 1ª Etapa permanece sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, conduzida conforme diretrizes do Governador do Estado, por meio da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental. Nesse sentido, a SEPLAG elabora proposta a partir das diretrizes e prioridades estabelecidas pelo Governador do Estado, negociando-a com os dirigentes máximos de cada sistema operacional e órgãos autônomos. Primeiramente é feita uma discussão no nível técnico entre as equipes da SEPLAG e dos órgãos e, na sequência, as ações e metas são dispostas em cada um dos Cadernos que compõem o Acordo de Resultados e apresentadas à Secretária de Estado de Planejamento e Gestão e aos Secretários de Estado e dirigentes máximos dos órgãos autônomos por meio da Reunião de Pré-Pactuação do Acordo de Resultados. Finalizado o processo de pré-pactuação, o passo final de celebração do contrato acontece na Reunião de Pactuação anual com o Governador do Estado. Há ainda que se detalhar uma mudança introduzida na condução da 2ª Etapa do Acordo de Resultados. Nessa 3ª Geração do Choque de Gestão, a SEPLAG elaborou uma Matriz de Aderência, traduzida em um conjunto de diretrizes a serem seguidas no desdobramento da 2ª Etapa do Acordo de Resultados, de forma a assegurar seu alinhamento efetivo com a 1ª Etapa. Dessa forma, a SEPLAG deixa sob a responsabilidade de cada órgão o desdobramento da estratégia do Governo para suas respectivas equipes, tendo apenas como premissa o cumprimento da Matriz de Aderência previamente estabelecida. A fim de operacionalizar o trabalho de desdobramento da 2ª Etapa com maior responsabilização pelos Órgãos, as Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação passam a ter um papel mais predominante nesse processo. Importante ressaltar que a Matriz de Aderência foi criada com o objetivo de garantir a qualidade do Acordo de Resultados na 2ª Etapa e permitir o distanciamento da SEPLAG da sua condução. Cabe à SEPLAG propor à Câmara de Coordenação Geral de Planejamento, Gestão e Finanças (CCGPGF), as diretrizes e suas respectivas metas, e à CCGPGF a sua validação e encaminhamento aos Órgãos e entidades para o efetivo desdobramento da 2ª Etapa. Não houve, nessa fase, alterações em relação às autonomias. No que tange à premiação por resultados, contudo, além de dar uma maior importância aos indicadores finalísticos, conforme já apresentado, algumas outras alterações foram realizadas. A remuneração variável continua limitada a um salário extra a cada ano, nesse momento, sob a nova premissa de que o Acordo de Resultados de 1ª Etapa tenha alcançado 100% das metas atreladas a indicadores finalísticos. No intuito de fortalecer o prêmio enquanto instrumento de bonificação por 79
    • resultado, é definida como premissa de que mais de 80% das demais metas devem ser alcançadas para permitir a premiação, sendo esta uma segunda premissa. O pagamento continua diferenciado conforme o alcance das metas por equipe na 2ª etapa do Acordo. É acrescida à conta, o grau de cumprimento da matriz de aderência. Com essas mudanças, no cômputo geral para efeito de bonificação, a 1ª Etapa corresponde a 70% e a 2ª etapa a 30% da premiação de cada servidor, sendo esta segunda parcela ponderada pelo percentual de cumprimento da Matriz de Aderência. Conforme pode ser visualizado na Figura 19 a seguir, aproximadamente 378 mil servidores do executivo estadual receberam o bônus pelo cumprimento de metas pactuadas por equipe nas diversas áreas de atuação, como educação, saúde, desenvolvimento social e transportes. O pagamento representou um investimento estimado de R$ 389,4 milhões. Foram mais de 2.500 metas específicas, com um desempenho médio entre as equipes avaliadas de 81,1%. 397 302 5 6 14 2005 2006 2007 297 2008 2009 10 2004 2010 Figura 19: Número de servidores que receberam o Prêmio por Produtividade (em milhares) Outro aspecto que vala a pena ser ressaltado, é que ao final de cada ano, visando avaliar os resultados alcançados, reúne-se uma Comissão de Acompanhamento e Avaliação (CAA) cujo objetivo é atribuir nota ao desempenho em cada Acordo celebrado e propor melhorias ao processo de contratualização, aprovando um conjunto de recomendações que servem de base para as negociações das próximas pactuações. A Comissão é composta por representantes do Governador, do Dirigente Máximo, dos Servidores e dos Intervenientes (SEPLAG e SEF), podendo eventualmente contar com representantes da sociedade civil organizada. 80 378 2011
    • Ao longo da reunião de avaliação do Acordo de Resultados, as várias partes representadas perpassam por cada meta definida no Acordo, discutindo o desempenho alcançado e verificando as possibilidades de melhoria da pactuação. O papel analítico da comissão se materializa na proposição de recomendações para a repactuação, questionando os seguintes aspectos: Está sendo medido o que é importante ser mensurado em cada equipe? A fórmula do indicador está concebida da melhor forma? A fórmula de cálculo do desempenho é a mais adequada para o indicador? Estão sendo pactuados fins e não meios? Sob a ótica do cidadão, esses são os resultados importantes dessa área? A reunião da CAA se caracteriza, cada vez mais, como um importante momento para discutir o papel do Acordo de Resultados, mobilizando os vários atores para o propósito de alinhamento estratégico e a busca de melhoria de resultados, conforme abordado no próximo capítulo. 4.4. Uma cultura de Resultados Diante do desafio de entregar melhores e maiores resultados aos cidadãos sem onerar excessivamente a sociedade, torna-se essencial para a gestão pública, a busca pela adoção de ferramentas de gestão que permitam maior eficiência e eficácia para as ações governamentais. Com esse objetivo, a introdução do Acordo de Resultados em Minas Gerais representou uma grande inovação do sistema de “entrega” de resultados do Estado. Um dos principais atributos do modelo do Acordo de Resultados ao longo de seus dez anos é o alinhamento com outros importantes elementos do modelo de modernização gerencial, quais sejam: plano de desenvolvimento (representa um desdobramento dos resultados programados); ajuste fiscal (contém metas de racionalização e melhoria da qualidade do gasto); orçamento (que garante os recursos necessários); e política de Recursos Humanos (estabelecendo um componente de avaliação de desempenho e remuneração variável baseado em resultados). Mesmo sendo parte de uma política de gestão pública mais abrangente, atribui-se aos Acordos de Resultado uma grande contribuição ao excepcional desempenho de Minas Gerais nos últimos dez anos, inequívoca em termos de indicadores econômicos e sociais absolutos e em comparação com o Brasil (a exemplo do que é apresentado no capítulo 15). Em suma, a experiência de Minas Gerais corrobora com a tese da necessidade de um modelo como forma de estruturar as determinantes do desempenho. A existência de uma estratégia bem definida foi fator essencial para a conquista do sucesso da implementação dos Acordos de Resultados no 81
    • Estado. O acompanhamento sistemático de metas e indicadores abre espaço para a possibilidade de se executar manobras corretivas ao longo da operacionalização da estratégia, contribuindo para o alcance dos resultados almejados e permitindo a formulação de políticas públicas mais efetivas. Importante observar a necessidade do envolvimento de toda a organização no processo de contratualização, de forma simultânea à existência do respaldo da alta liderança do Governo, o que contribuiu para assegurar sua compreensão e institucionalização pelas unidades. Ao alinhar a atuação das organizações com a estratégia de Governo de forma abrangente, permitindo uma integração dos órgãos dos sistemas operacionais, o modelo garante maior intersetorialidade das ações governamentais. Fundamental para a boa execução do processo e alcance de maior capilaridade dentro da estrutura organizacional do Estado é o papel de sustentação exercido pela SEPLAG, que zela pela qualidade do conteúdo da pactuação e pelo acompanhamento de cada uma das etapas envolvidas. A complexidade ambiental e as mudanças em elevado ritmo pelas quais passa a sociedade contemporânea colocam desafios para a gestão pública, que deve atentar para a necessidade contínua de mudanças no modelo vigente para o alcance dos objetivos propostos e, ultimamente, para a efetiva melhoria no atendimento dos anseios dos cidadãos. Acredita-se também que outra contribuição do modelo está na maior transparência e responsabilização dos dirigentes públicos em relação aos resultados propostos e sobre os recursos utilizados. A propósito, todos os Acordos de Resultados, incluindo relatórios e informações afins, estão disponíveis na internet. Por fim, o AR auxilia na implementação de uma cultura voltada para resultados, estimulando, valorizando e destacando servidores comprometidos com as entregas para a sociedade, e que, em contrapartida, farão jus, de forma proporcional ao seu desempenho, ao Prêmio por Produtividade. Bibliografia Consultada DUARTE; K.; LEMOS; C.; MARINI, C.; MARTINS, H. F. Acordo de Resultados. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 6, p. 95-127. GUIMARÃES, T. B.; MELO, F. L. (Org.) Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010. 82
    • LEMOS, C. S. Acordos de resultados e termos de parceria: instrumentos inovadores para o fortalecimento da governança em Minas Gerais. In: XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006. LOBATO, G. B. V. Ações intersetoriais no modelo de contratualização de resultados mineiro: análise do primeiro ciclo da metodologia de ações intersetoriais no Acordo de Resultados. Monografia (Graduação em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, 2012. LOPES, P. C. O novo modelo do Acordo de Resultados do Governo de Minas: impacto da Matriz de Aderência na segunda etapa da Secretaria de Estado de Saúde. Monografia (Graduação em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, 2012. MARTINS, H. F. Cultura de resultados e avaliação institucional: avaliando experiências contratuais na administração pública federal. In: VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. MARTINS; H.; MARINI, C. Um Guia de Governança para Resultados. Brasília: Publix Editora, 2010. NEVES, F. S.; FURTADO, R. G. Da Contratualização aos Resultados: a capilarização da gestão estratégica setorial no governo mineiro como forma de alcançar os resultados definidos na agenda governamental. In: XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 2010. SARAVIA, E. Contratos de gestão como forma inovadora de controle das organizações estatais. In: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Rio de Janeiro, 2005. VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. VILHENA, R. Flexibilidades na gestão: a experiência de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. VILHENA, R.; ATHAYDE, L. A. Choque de gestão na administração pública. In: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile, 2005. 83
    • Capítulo 5 AJUSTANDO O RUMO: MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
    • Monitoramento e avaliação são partes essenciais de um modelo de gestão para resultados responsáveis por gerar informações sobre o desempenho de algo, seja uma organização, uma política pública, um programa ou um projeto. Identificam fatores inibidores e promotores de resultados, para que as informações geradas sejam utilizadas no processo de decisão, gerando eventuais ajustes e assegurando que os resultados transformadores almejados sejam efetivamente alcançados. Monitoramento e avaliação são, pois, mecanismos de controle, análise e comparações para correção de rumos. Permitem verificar a extensão na qual a agenda estratégica é pertinente e está sendo realizada, ou seja, o que foi formulado e o que foi efetivamente executado, além de permitir verificar se os esforços empreendidos estão direcionados para ela. Embora sejam conceitos afins, é comum o monitoramento se referir à geração de informações sobre o esforço (acompanhamento de iniciativas baseado em metas e atividades) e a avaliação se referir à geração de informações sobre o alcance de resultados. Enquanto o monitoramento se dá de forma contínua e geralmente gera feedbacks curtos, a avaliação é episódica, podendo ocorrer em diferentes momentos do curso da ação, e está preocupada em explicar e justificar o comportamento observado. O desenvolvimento de sistemas de monitoramento e avaliação no setor público é impulsionado pela percepção de uma necessidade crescente de se alcançar resultados, em conjunto com um aumento dos requisitos de transparência. Uma sistemática de monitoramento e avaliação envolve definições sobre os objetos que serão monitorados e avaliados; sobre os prazos e procedimentos de coleta, tratamento e disponibilização dos dados e informações; sobre os sujeitos envolvidos e sobre os instrumentos e formas de disponibilização das informações geradas. Essas informações servem para analisar e, se necessário, corrigir rumos de ações, mas também consolidam, de forma paulatina, informações que contribuem para a aprendizagem organizacional. No âmbito do processo de transformação gerencial conduzido em Minas Gerais, a estruturação de um sistema de monitoramento e avaliação buscou apoiar o esforço constante por uma maior orientação do Estado para resultados. Em Minas Gerais, o modelo de monitoramento e avaliação está baseado em cinco principais elementos: • Monitoramento Físico e Orçamentário do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG); • Monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico, tanto os processos, quanto as unidades envolvidas na sua operação; • Avaliação prévia de projetos; • Avaliação do PPAG; e • Avaliação dos Acordos de Resultados. 87
    • Este capítulo apresenta em detalhe os cinco elementos, seguidos de considerações sobre os resultados alcançados e os principais desafios a serem superados no futuro. 5.1. Monitoramento Físico e Orçamentário do PPAG O processo de monitoramento com foco nas metas de desempenho físico e orçamentário visa obter informações para suportar decisões e permitir a rápida superação de problemas, contribuindo para a obtenção dos resultados planejados, ao mesmo tempo em que contribui para a transparência das ações do Governo do Estado perante os cidadãos. As informações sobre a execução física representam a quantidade do produto, seja ele um bem, serviço ou transferência financeira, ofertado ao público-alvo do programa. A definição dos produtos é realizada pelo gerente do próprio programa ainda na fase de planejamento. O Plano Plurianual de Ação Governamental detalha, de forma regionalizada, todos os programas e ações do Governo e suas respectivas metas físicas e orçamentárias. Sejam eles Programas Estruturadores (estratégicos do Estado), Programas Associados (dotados de colaboração sinérgica com os programas estruturadores, tendo em vista o alcance dos objetivos estratégicos do PMDI), ou os Programas Especiais (aqueles que não apresentam identificação evidente com as Redes de Desenvolvimento, mas são de suma importância para a administração estadual; incluem-se aqui os programas de manutenção da máquina pública e obrigações especiais). A regionalização do Plano permite um gerenciamento mais efetivo das ações governamentais ao levar em consideração as particularidades de cada uma das regiões de planejamento do Estado. A regionalização do Plano tem início durante sua elaboração, sendo responsabilidade do gestor de cada programa a identificação da região para a qual os produtos previstos serão entregues. É a partir do monitoramento que se obtém informações acerca da execução das políticas públicas regionalizadas, no menor nível de detalhe, por municípios atendidos seja pelas metas físicas ou pelas metas orçamentárias. Além da realização do planejamento, é fundamental conduzir o monitoramento de sua execução a partir do acompanhamento dos indicadores referentes a cada uma das metas nele constantes. Em Minas Gerais, o monitoramento do PPAG foi evoluindo ao longo dos anos, incorporando atores ao processo e novas demandas para atender de forma mais efetiva a seus objetivos. Desde 2005 é realizado por meio do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN) ferramenta gerencial informatizada de apoio ao planejamento, cedida pelo Governo Federal ao Governo de Minas - o monitoramento, avaliação e revisão dos programas contidos no PPAG. 88
    • O monitoramento Físico e Orçamentário do PPAG ocorre bimestralmente, com o primeiro ciclo anual tendo início no mês de março. É de responsabilidade das unidades de planejamento e finanças de cada um dos órgãos da administração estadual a disponibilização, até o vigésimo dia do mês subsequente ao bimestre encerrado, das informações do monitoramento, que são validadas e publicadas pela unidade central de monitoramento. Apesar da divulgação das informações do monitoramento do plano ser realizada bimestralmente, a execução das metas físicas e orçamentárias de todas as ações do plano é registrada de forma mensal e regionalizada. O monitoramento do PPAG tem, assim, como objetivo principal potencializar o desempenho da administração estadual em sua execução, provendo informações e dados suficientes para a tomada de decisão pelos responsáveis pela gestão, execução e controle dos programas e ações do Plano. Nesse sentido, o monitoramento do PPAG busca assegurar que os gestores, responsáveis pelas ações nele descritas, realizem um acompanhamento intensivo de sua execução, frente ao planejamento. Ademais, o monitoramento contribui para a transparência das atividades realizadas pelo poder público, ao possibilitar a geração de relatórios a serem disponibilizados periodicamente para consulta pela população no site da própria SEPLAG. A divulgação das informações referentes à execução do PPAG ocorre por meio do Relatório Institucional de Monitoramento, do Relatório Institucional de Monitoramento dos Programas Estruturadores, e do Relatório Institucional de Monitoramento dos Programas Sociais, que apresentam dados dos indicadores de desempenho físicos e financeiros dos programas e ações por setores responsáveis, organizados de forma regionalizada e que podem ser comparados aos valores inicialmente programados. A divulgação ocorre ainda, por meio dos sítios eletrônicos de cada órgão e entidade que apresentam relatórios com a execução regionalizada das metas físicas e orçamentárias das ações sob sua responsabilidade. O monitoramento contribui também para a realização das audiências públicas do monitoramento, realizadas em parceria com a Assembleia Legislativa em Belo Horizonte e em algumas regiões do Estado. Com base nas informações extraídas do monitoramento do plano, o Poder Público apresenta à sociedade a evolução de alguns programas e ações do Governo e esclarece dúvidas da sociedade frente à execução dos programas do plano. Além do monitoramento com foco nas metas físicas e orçamentárias, destaca-se também o monitoramento orçamentário das ações do Plano. Este é realizado diariamente a partir das informações fornecidas pelas unidades de planejamento e finanças setoriais. Tem como objetivo realizar a revisão dos limites orçamentários e a programação dos gastos de cada ação do Plano, antes mesmo da liberação de recursos para a execução, de 89
    • acordo com o cronograma de desembolso mensal definido pelo Decreto de Programação Orçamentário, o art. 8º da LRF e o alinhamento ao fluxo financeiro do Estado. 5.2. O monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico A organização da carteira de Projetos e Processos Estratégicos do Governo de Minas Gerais em Programas Estruturadores proporciona uma coordenação mais articulada na busca por resultados. A gestão e o controle centralizados do conjunto de projetos e processos facilitam sua operacionalização e asseguram a manutenção da visão de conjunto dos seus objetivos. O monitoramento dos Programas Estruturadores, adotado a partir de 2004 é um processo contínuo e simultâneo ao gerenciamento, tendo como objetivo provocar decisões necessárias para superar os obstáculos que ocorram durante a execução dos Projetos Estratégicos de modo a garantir o alcance dos resultados planejados. Nesse processo de monitoramento o Governo de Minas adotou quatro Faróis que sinalizavam o status do cronograma dos Projetos: Vermelho, para marcos com atraso superior a 60 dias, Amarelo para atrasos até 60 dias, Verde para marcos que estavam dentro do prazo acordado e Azul para marcos concluídos. Diferentemente do monitoramento realizado com foco nas metas físicas e orçamentárias do Plano Plurianual, o monitoramento dos programas estruturadores opera continuamente em tempo real e seu ritmo é ditado pelas ocorrências ao longo de toda a execução do portfólio. Deve ser entendido como um processo vivo que produz resultados e gera aprendizado para todos os envolvidos. O monitoramento deve ser, ainda, seletivo, com intensidade diferenciada entre os programas, processos e projetos. Quando realizado de forma contínua, o monitoramento permite: • • Atuar corretiva e preventivamente e em tempo hábil diante dos problemas; • Fornecer informações às organizações parceiras que permitam avaliar a evolução dos resultados, de modo a decidir sobre eventuais revisões; • Identificar problemas sistêmicos e propor soluções para a sua superação; • 90 Estimular a adoção de medidas e estratégias que visem assegurar o sucesso do Programa Estruturador; Manter a coerência entre os Programas Estruturadores e os Objetivos Estratégicos da Rede de Desenvolvimento Integrado vinculada; e
    • • Assegurar o apoio e a cooperação dos diferentes órgãos e organizações parceiras para garantir a implantação efetiva dos Projetos e Processos Estratégicos que compõem o Programa, a qualidade de seus resultados e a superação de dificuldades que ocorram ao longo da execução. O principal foco do monitoramento é a tomada de decisão para superar os problemas existentes ou potenciais que possam comprometer a evolução do empreendimento conforme o planejado. Dessa forma, o monitoramento abrange os empecilhos que possam afetar o alcance dos resultados transformadores do Programa Estruturador e a implantação das respectivas medidas preventivas, bem como buscar a superação dos marcos críticos dos Programas Estruturadores e o cumprimento dos cronogramas físico e financeiro dos Projetos e Processos Estratégicos, conforme ilustrado na Figura 20. Redes de Desenvolvimento Resultados Objetivos e Finalísticos Estratégias Programas Programas Programas Estruturadores Associados Especiais Projeto Processo Estratégico Estratégico Projeto Atividade Projeto Operação Especial Atividade Monitoramento Intensivo do Portfólio Estratégico Figura 20: A integração entre o Monitoramento do Plano e o Monitoramento Intensivo do Portfólio Estratégico Fonte: SEPLAG A Rede de Monitoramento do Governo de Minas Gerais é composta por quatro atores principais, conforme ilustrado na Figura 21 a seguir. Os atores envolvidos no monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico do Governo são o Núcleo Central de Gestão Estratégica de Projetos e do Desempenho Institucional (NCGERAES) — responsável pelo monitoramento dos Programas Estruturadores previstos no PPAG e 91
    • parte integrante da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES) da SEPLAG, e as Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEIs), responsáveis pelo monitoramento dos Projetos e Processos Estratégicos, no âmbito das Secretarias de Estado. Secretaria de Planejamento e Gestão Monitoramento intensivo do portfólio estratégico Escritório Central de Projetos Núcleo central de gestão Estratégica de Projetos e do Desempenho Institucional NOGERAES Monitoramento Central dos Programas Estruturadores Secretarias de Estado Escritórios Setoriais de Monitoramento e Apoio à Execução Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação - AGEIs Monitoramento Setorial dos Projetos e Processos Estratégicos Periodicidade Mensal Monitoramento físico e orçamentário do PPAG Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentária SOPRO Monitoramento dos demais programas de governo Unidades Setoriais de Planejamento e Finanças Periodicidade Bimestral Figura 21: Rede de monitoramento do Estado de MG Fonte: SEPLAG A estrutura vigente de monitoramento do Portfólio Estratégico do Estado de Minas é dividida em quatro níveis, que se distinguem pelos principais envolvidos e pelo objeto de enfoque do monitoramento. No âmbito dos subprojetos e subprocessos, são focados marcos críticos, metas físicas, execução financeira e cronograma. Nesse nível são envolvidos principalmente os escritórios setoriais de projetos (AGEIs), os gerentes de projetos e processos e os coordenadores dos subprojetos e subprocessos. No âmbito dos Projetos e Processos Estratégicos, são tratadas as restrições que porventura estejam interferindo no desempenho dos empreendimentos, com a participação também das AGEIs e dos gerentes de projetos e processos. No âmbito dos Programas Estruturadores, secretários e subsecretários são envolvidos em encontros, juntamente com o Escritório Central de Projetos (NCGERAES), para tratarem das restrições sistêmicas aos Programas, dos marcos críticos selecionados por programa e das entregas específicas de projetos e processos. 92 Monitoramento dos demais programas de governo
    • Finalmente, no âmbito das Redes de Desenvolvimento Integrado, Governador e Secretária de Planejamento reúnem-se com secretários e NCGERAES para tratarem das restrições sistêmicas das redes, do desempenho de indicadores finalísticos e do alcance dos objetivos estratégicos e da execução da estratégia governamental. Já o processo de tomada de decisão do monitoramento ocorre em três momentos: Pré-status, Status, e Comitês de Resultados, cada qual com periodicidade e abrangência específicas. O fluxo de tomada de decisão em cada um desses níveis é ilustrado na Figura 22 a seguir. No Pré-Status estão os Projetos e Processos Estratégicos. Nesse nível, os Projetos e Processos são monitorados individualmente. Ainda nesse nível, ocorrem as reuniões de Pré-Status com a presença dos gerentes de projetos, processos e AGEI — a responsável pela condução do encontro. As principais ações desenvolvidas nessa etapa são: • Identificar e solucionar, em tempo hábil, eventuais problemas que possam surgir e comprometer a execução dos Projetos e Processos Estratégicos; • Alimentar o Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental com as informações referentes à execução dos Projetos e Processos Estratégicos; • Analisar o desempenho comparando o planejado com o executado; e • Solicitar mudanças e cotas orçamentárias. Para aqueles problemas cuja decisão fuja da alçada dos gerentes dos Projetos e Processos e para os quais não foi possível uma solução no dia a dia de sua execução, é feito um cadastro no Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental, posteriormente encaminhado para a reunião de Status Report. São cadastrados Planos de Ação para os problemas específicos que merecem acompanhamento diferenciado, bem como Solicitações de Mudança para eventuais questões que implicarem em alterações no planejamento do projeto/processo, as quais, por sua vez, são submetidas à análise do Comitê Integrado de Mudanças de Gestão Estratégica (COIMGE). Ademais, é de suma importância, nessas reuniões, o cadastro de comentários acerca da execução dos subprojetos e Planos de Melhoria sobre os respectivos cronogramas. No Status, durante a execução dos projetos e processos, cabe aos gerentes zelarem pelo preenchimento em tempo real dos indicadores pertinentes referentes aos respectivos empreendimentos, cujas informações servem de subsídios para a elaboração das reuniões de Status de Programa e de Comitês de Resultado. 93
    • 94 Analisar se consegue sanar o problema sozinho Analisar se consegue sanar o problema sozinho Fonte: SEPLAG Figura 22: Fluxo de tomada de decisão do monitoramento Problema na execução do plano Problema na execução do processo Problema na execução do projeto Sim Não Sim Não Sim Não Reunião de Status Report Oportunidades de integração aproveitadas Analisar se consegue sanar o problema sozinho Problema na execução do processo Potencializar integrações e elaborar Planos de Ação Reunião da Rede Integrada de Desenvolvimento INTEGRAÇÃO Preparar briefing sobre o problema e mostrar alternativas de solução Preparar briefing sobre o problema e mostrar alternativas de solução Preparar briefing sobre o problema e mostrar alternativas de solução Não Analisar se consegue sanar o problema Sim Não Sim Problema resolvido Elaborar, monitorar e executar Plano de Ação Elaborar, monitorar e executar Plano de Ação Elaborar, monitorar e executar tarefas de rotina Elaborar, monitorar e executar Plano de Ação Problema resolvido Problema resolvido Problema resolvido Problema resolvido Problema resolvido Problema resolvido Elaborar, monitorar e executar Plano de Ação Elaborar, monitorar e executar Plano de Ação Sim Não Realizar reunião sanar o problema Preparar briefing sobre o problema e mostrar alternativas de solução Reunião de Pré-Status Analisar se consegue sanar o problema na Equipe do Programa (Gerentes de Projetos e Processos) Reunião de Comitê Reunião de “Petit Comité”
    • O gerente do Programa atua em um ambiente complexo, e seu principal papel é cuidar da integração entre os Projetos e Processos Estratégicos e da solução de problemas. Em muitos casos os Projetos e Processos que compõem o Programa ultrapassam os limites da Secretaria à qual o gerente está vinculado. Assim, é papel do gerente do Programa articular e fazer funcionar uma rede de pessoas e organizações parceiras, sobre as quais não exerce autoridade formal. Frequentemente, o gerente do Programa irá se defrontar com obstáculos cuja decisão está fora de sua alçada, sendo necessário o acionamento de uma instância superior para a tomada de decisão. Por isso, o monitoramento não se restringe ao âmbito do Programa. Além do gerente do Programa é também importante a atuação dos demais atores da Rede de Monitoramento, que deverão atuar em conjunto com o gerente na remoção dos obstáculos que, porventura, possam surgir. Após a realização das Reuniões de Status Report dos Projetos e Processos Estratégicos, ocorrem as Reuniões do Comitê Integrado de Mudanças de Gestão Estratégica (COIMGE). O COIMGE, introduzido no âmbito da segunda geração de reformas no Estado de Minas Gerais, é a instância responsável por analisar as Solicitações de Mudanças no âmbito dos itens pactuados no Acordo de Resultados da 1ª Etapa, quais sejam: Projetos Estruturadores, Agenda Setorial do Choque de Gestão, Indicadores Finalísticos e Indicadores de Qualidade do Gasto. Cabe às AGEIs o encaminhamento para análise das Solicitações de Mudança via Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental. Todas as solicitações por parte dos gerentes dos empreendimentos devem passar pela apreciação da AGEI, que irá analisar os critérios formais dessas solicitações. São integrantes permanentes do Comitê Integrado de Mudanças de Gestão Estratégica (COIMGE): a Subsecretária de Gestão da Estratégia Governamental, o gestor do NCGERAES, a equipe técnica da Coordenação Central do NCGERAES — responsável pelo Sistema Operacional — e o representante da Assessoria de Melhoria da Gestão (AMG). Outros membros poderão ser convocados quando o assunto for pertinente à sua área de atuação. Finalmente, no âmbito de Comitês de Resultados, são tratados também os problemas enfrentados pelos Programas Estruturadores, os quais não foram passíveis de solução nas instâncias inferiores de decisão. Ao final das reuniões dos Comitês de Resultados é pactuado o Plano de Ação, documento com foco na implementação das políticas de mitigação de riscos relativos às entregas prioritárias do Estado. O Plano indica oportunidades, gargalos, medidas corretivas, responsáveis e prazos para execução das políticas. Os Comitês de Resultados foram introduzidos em 2007, com condução e organização de responsabilidade do Estado para Resultados (EpR). 95
    • Originalmente, os Comitês de Resultados consistiam de reuniões presididas pelo vice-governador, e tratavam, entre outros itens, dos Projetos Estruturadores por Áreas de Resultados do PMDI 2007-2023 envolvendo os responsáveis por cada iniciativa. Observou-se que o acompanhamento sistemático propiciado pelas reuniões de Comitês foi responsável por reforçar o comprometimento dos envolvidos e garantir maior alinhamento e agilidade na execução das iniciativas prioritárias. Assim, com a extinção do EpR, em 2011, tal responsabilidade foi transferida para a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), que manteve as reuniões como forma de fomentar a implantação da estratégia por meio da execução da carteira de iniciativas prioritárias. Atualmente, os Comitês, presididos pela SEPLAG, representam uma importante instância gerencial estratégica de monitoramento intensivo baseado em resultados. Os Comitês se preocupam, portanto, com a implantação da estratégia governamental. A introdução de metodologia diferenciada na gestão de projetos e processos governamentais tem-se mostrado favorável ao promover maior alinhamento entre o planejamento, orçamento e execução dos empreendimentos prioritários do Governo, com maior clareza na definição de objetivos, ganhos de eficiência na alocação de recursos públicos e eficácia na destinação de benefícios diretos à população. Ademais, o monitoramento intensivo de projetos pela SEPLAG garante a produção de informação confiável, bem organizada e em um período curto de tempo, sobre a execução física e financeira de ações governamentais. Há, por consequência, uma redução da assimetria de informação e um aumento da capacidade de interpretação de informações técnicas dos diversos setores, possibilitando uma maior qualidade e rapidez na tomada de decisões estratégicas, bem como maior integração e sinergia entre as diversas entidades envolvidas em sua execução. 5.3. As Unidades de monitoramento intensivo A implantação do Duplo Planejamento pelo Estado de Minas Gerais, em 2003, exigiu, além da estruturação do processo relatado anteriormente, a criação de uma unidade que apoiasse o gerenciamento intensivo do portfólio de iniciativas estratégicas do Governo e, consequentemente, a garantia das entregas prioritárias para a sociedade. Assim, em julho daquele ano, foi criado o escritório Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES), subordinado à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG). Responsável, nesse momento, por uma carteira composta por 31 Projetos Estruturadores (PEs), o GERAES procurou reunir as competências de um escritório de projetos, utilizando, desde sua concepção, a metodologia de gerenciamento de projetos desenvolvida pelo Project Management 96
    • Institute (PMI). As competências foram devidamente adaptadas às particularidades da administração pública. A criação do GERAES marca o início da implementação da gestão de projetos na administração pública em Minas Gerais. Atualmente denominado de Núcleo Central de Gestão Estratégica de Projetos e do Desempenho Institucional (NCGERAES), o escritório tem como principal finalidade assessorar órgãos e entidades da administração pública estadual nos processos de planejamento, inclusive o estabelecimento do orçamento, das diretrizes e das metas, contribuindo, por conseguinte, para a superação de obstáculos relativos à sua execução. O NCGERAES objetiva, acima de tudo, garantir a integração de planejamento, implementação e orçamento. Principais funções do Escritório de Projetos do Estado de Minas Gerais, no Quadro 12. Principais funções do Escritório Central de Projetos do Estado de Minas Gerais Entre as principais funções do Escritório Central de Projetos do Estado de Minas Gerais, destacam-se: Prover assessoria aos gerentes de programas, projetos e processos no planejamento, execução e controle das iniciativas juntamente com a padronização dos procedimentos de gerenciamento dos programas, projetos e processos integrantes do Portfólio Estratégico do Estado Acompanhar o desempenho dos programas, reportando sua situação, os riscos e as restrições para que os tomadores de decisão adotem contramedidas Realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos Programas Estruturadores, bem como a liberação direta de cotas orçamentárias para execução das despesas das iniciativas, de acordo com o cumprimento do cronograma de metas e marcos pactuados Realizar a gestão estratégica e financeira dos Programas Estruturadores Apoiar os gerentes dos programas, projetos e processos em relação a demandas específicas e produção de informações para facilitar a tomada de decisões sobre projetos prioritários e, potencialmente, rever a carteira de projetos e processos Quadro 12: Principais funções do Escritório Central de Projetos do Estado de Minas Gerais Fonte: Adaptado de Guimarães e Almeida (2006) e Guimarães e Melo (2010) 97
    • A experiência do Escritório Central de Projetos do Estado de Minas Gerais culminou, posteriormente, na criação de escritórios setoriais no próprio Governo de Minas, inicialmente de forma isolada, como nos casos da área ambiental e da área de infraestrutura e, a partir de 2011, por meio da criação e estruturação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEIs). As AGEIs, subordinadas hierarquicamente às Secretarias de Estado, são unidades que se subordinam tecnicamente, no que se refere à normalização metodológica e orientações técnicas, à recém-criada Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES). Esperase que as AGEIs tenham uma atuação em conjunto com a SUGES, objetivando a implementação do modelo de gestão em redes proposto para o Governo e potencializando a capacidade de gestão do Estado no âmbito das próprias secretarias. As assessorias servirão como pontos focais dentro das respectivas secretarias como forma de fornecer apoio tático ao NCGERAES no gerenciamento dos projetos do Governo e auxiliar no monitoramento dos empreendimentos que requeiram uma maior transversalidade. Assim, podem ser vistas como escritórios setoriais, partes de uma rede de gestão da estratégia governamental. Um plano de trabalho elaborado pela SUGES sistematiza as entregas e atribuições das AGEIs, estabelecendo suas rotinas e os resultados a serem alcançados junto a cada secretaria, como forma de monitorar, avaliar e incrementar o desempenho das AGEIs, e promover a melhoria da gestão estratégica setorial. A SUGES, por sua vez, foi criada também em 2011, a partir da percepção de que o foco dos órgãos centrais, em particular o NCGERAES, têm se restringido a um controle demasiadamente processual, físico-financeiro, em detrimento de uma interlocução construtiva para a superação de obstáculos na execução da estratégia governamental. A Subsecretaria, subordinada diretamente à SEPLAG, foi concebida com as atribuições de: • • acompanhar a implementação do PMDI; • desenvolver, implementar, gerir e monitorar o processo de avaliação de desempenho institucional, por meio dos acordos de resultados, de forma a oferecer à sociedade instrumentos objetivos de mensuração do desempenho dos órgãos e entidades; • coordenar o processo de formulação das diretrizes para as ações de Governo, de acordo com as orientações estratégicas do PMDI; • 98 desenvolver, implementar, gerir e monitorar instrumentos de contratualização de resultados; auxiliar na integração setorial de órgãos e entidades da administração direta e indireta do Poder Executivo, por meio da identificação de ações setoriais de governo concorrentes e da articulação de ações complementares;
    • • coordenar, compatibilizar e avaliar a operacionalização das Redes de Desenvolvimento Integrado a partir das ações dos programas estruturadores, projetos e processos, e propor alternativas de correção e redimensionamento das restrições, riscos e dificuldades identificados; • acompanhar, analisar e avaliar o desempenho físico-financeiro dos programas estruturadores, projetos e processos estratégicos, em articulação com a Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentária; • produzir relatórios de acompanhamento relativos à execução dos Acordos de Resultados e aqueles exigidos em lei; • conciliar o planejamento com a agenda política do Governador do Estado, consolidando as informações necessárias ao acompanhamento das prioridades estabelecidas pelo Governo nos acordos de resultados, em articulação com a Assessoria de Gestão da Informação; • coordenar as ações de integração das informações relativas aos acordos de resultados e do Sistema Corporativo de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental, de forma a subsidiar o acompanhamento dos objetivos estratégicos e as metas governamentais previstas no PMDI; • desenvolver e gerenciar ferramentas tecnológicas e corporativas de gestão da estratégia, em consonância com a Política de Tecnologia de Informação e Comunicação do Estado de Minas Gerais e observadas as iniciativas e necessidade setoriais; • contrastar diferenças entre a trajetória esperada e a real, identificando oportunidades de melhoria no que realmente pode impactar os programas estruturadores, projetos, processos e ações governamentais e auxiliar na resolução de problemas que exijam articulação entre mais de uma unidade, com a gestão estratégica desses programas, projetos, processos e ações; e • realizar a gestão e o monitoramento da implementação do Plano de Governo. Dessa forma, acabou por centralizar as atribuições do NCGERAES, da Superintendência Central de Modernização Institucional (SUMIN) e do então recém-extinto Estado para Resultados (EpR), aumentando a eficiência e eficácia do sistema de monitoramento e apoio à execução da estratégia do Estado, reduzindo a fragmentação dos processos e garantindo uma melhor coordenação e cooperação entre as unidades envolvidas. Para o monitoramento dos demais programas do Governo, aqueles que não integram o Portfólio Estratégico e, portanto, não são submetidos ao gerenciamento intensivo, são envolvidas a Superintendência 99
    • Central de Planejamento e Programação Orçamentária (SCPPO) e, no âmbito setorial, as Unidades Setoriais de Planejamento e Finanças. As Unidades Setoriais de Planejamento e Finanças são responsáveis por zelar pela organização, disponibilização e consistência das informações relativas às secretarias e entidades necessárias para o monitoramento da execução física e orçamentária do PPAG pelo órgão central. Além disso, são responsáveis pela orientação e coordenação técnica do processo de monitoramento dos programas e ações das unidades orçamentárias sob sua responsabilidade, a partir do fornecimento de apoio técnico aos gerentes dos programas. A SCPPO Superintendência Central de Planejamento e Programação Orçamentaria da SEPLAG, por sua vez, atua no processo de acompanhamento fiscal do orçamento, por meio de suas receitas e despesas, em conjunto com a Secretaria de Estado de Fazenda (SEF). Assim, tem por finalidade coordenar, consolidar e apoiar os órgãos e entidades estaduais na elaboração das atividades de planejamento e orçamento, acompanhar e estimar o orçamento global, bem como fomentar a alocação eficiente de recursos orçamentários. 5.4. Avaliação do PPAG Em Minas Gerais, o Plano Plurianual de Ação Governamental é elaborado quadrienalmente, mas avaliado e revisto anualmente. A partir da avaliação, é possível aferir o desempenho e os resultados das ações implementadas por meio dos programas governamentais e, assim, acompanhar o impacto das políticas junto aos cidadãos. Além disso, a avaliação do Plano Plurianual de Ação Governamental fortalece o planejamento e a aprendizagem nos órgãos governamentais, por meio da geração de informações qualitativas sobre o alcance das metas. Os resultados da avaliação subsidiam o processo de elaboração da Lei Orçamentária Anual e o de revisão do próprio PPAG, contribuindo para o aperfeiçoamento do processo de planejamento e orçamento do Governo estadual, e, por consequência, para a melhoria da qualidade do gasto público, aumento da transparência da gestão pública mineira e, principalmente, para o atendimento das demandas da sociedade. A avaliação do PPAG é realizada após o encerramento do exercício financeiro e do último monitoramento, que ocorre ao final de janeiro do ano subsequente ao monitorado. Nesse momento, são apurados o desempenho físico, orçamentário e a regionalização das ações de Governo, além de apurados os índices dos indicadores dos programas. O processo de avaliação envolve a coleta e análise sistemática de informações sobre os impactos dos programas, políticas, ações e serviços, com base em critérios de eficiência, eficácia e efetividade, que se constituem insumos 100
    • para eventuais mudanças nos programas com foco na melhoria de seu desempenho. O Relatório Anual de Avaliação do PPAG é um documento oficial que deve conter o demonstrativo da execução dos programas do Plano, os principais resultados alcançados, a apuração dos índices dos indicadores de desempenho e a execução física e financeira das suas ações; o demonstrativo da programação e da execução física regionalizada das ações do Plano; e o demonstrativo da execução física e financeira acumulada de todas as ações do Plano. É por meio do Relatório que o Governo presta contas à sociedade de todas as ações executadas durante o ano anterior, comparando o planejado e o executado das metas físicas e financeiras regionalizadas e os principais resultados para cada programa de Governo. É através do processo de avaliação do Plano que se viabiliza a retroalimentação do ciclo de planejamento, sendo este um instrumento para a revisão ou elaboração do Plano seguinte. Assim, a avaliação do PPAG permite: • Conferir maior transparência com relação aos resultados alcançados pela administração pública na execução dos programas constantes no Plano; • Investigar o alcance dos objetivos e metas estabelecidos no Plano; • Recomendar ações de melhoria para aperfeiçoar a gestão e a qualidade do gasto público; • Viabilizar o aprimoramento contínuo do Plano; • Promover, a partir do balanço decorrente da avaliação, a revisão de programas, ações e metas tendo em vista o alcance dos objetivos estratégicos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Ademais, o processo de avaliação configura-se como um momento de reflexão, aprendizado e melhoria do planejamento do Estado de Minas Gerais, ressaltando necessidades de atualização da carteira de programas frente a novas necessidades, e eventuais pontos a serem corrigidos, decorrentes de planejamento inadequado. 5.5. Avaliação de Acordos de Resultados O processo de avalição do Acordo de Resultados inicia-se com a elaboração, por cada Órgão, do Relatório de Execução detalhado do seu respectivo Acordo de Resultados, tanto da 1ª Etapa quanto da 2ª Etapa. O Relatório é fruto do processo de monitoramento detalhado no capitulo três deste livro. 101
    • A responsabilidade pela avaliação é da Comissão de Acompanhamento e Avaliação (CAA) nomeada para cada Sistema Operacional e Órgão Autônomo, composta por representantes do Governador, do Dirigente Máximo, da SEPLAG, dos Servidores, e possiblidade de participação de representante da Sociedade Civil Organizada. O processo envolve a mensuração do grau de cumprimento das metas do Acordo por meio da análise do Relatório e culmina na sugestão de ações de melhoria para correção dos desvios observados. Cabe à SEPLAG coordenar o processo de Avaliação, definindo cronogramas para a realização das atividades. O processo de Avaliação, com destaque para a publicação na internet de todos os ciclos de Avaliações dos Acordos de Resultados e também dos respectivos Relatórios de Execução, busca estimular o envolvimento de todas as partes interessadas, contribuindo como fator motivador para a busca pelo alcance das metas. A partir das informações de monitoramento e avaliação e das definições estratégicas para o ano seguinte, a SEPLAG, juntamente com os órgãos e entidades, passa a rever o Acordo de Resultados e preparar a pactuação para o próximo ano. Caso necessário, as metas e os indicadores são revistos e ajustados, mantendo-as adequadas à realidade do Estado. Além disso, avalia-se novamente o grau de alinhamento dos indicadores à estratégia do Governo, garantindo, assim, o alcance dos objetivos propostos pelo modelo. 5.6. Melhorias, transparência e responsabilização A introdução do monitoramento intensivo em um contexto de restrição orçamentária foi determinante para garantir o alcance das entregas prioritárias do Governo e dar início à implementação de uma cultura voltada para resultados. Ao longo dos últimos 10 anos observa-se uma evolução consistente dos mecanismos adotados, cuja melhoria contínua, possibilitada pelos ciclos periódicos de avaliação, revela uma preocupação constante com a busca por uma maior efetividade da ação governamental e por sua correspondência às reais demandas e necessidades dos cidadãos. A condução dos processos envolvidos no sistema de monitoramento e avaliação em Minas contribuem para a criação de um contexto de aprendizagem que permite aos atores envolvidos aprenderem com as experiências de implementações passadas e, assim, evitar erros recorrentes e reproduzir políticas de sucesso. A cultura de planejamento, antes incipiente no Governo, faz-se cada vez mais presente no dia a dia dos responsáveis que, gradualmente, institucionalizam as melhores práticas na execução de suas atividades. Os desafios vislumbrados pelo sistema incluem a necessidade de se alcançar uma maior integração entre suas diferentes dimensões. As 102
    • iniciativas conduzidas no âmbito do monitoramento do Portfólio Estratégico e dos programas consignados no PPAG devem ocorrer em sinergia com as atividades de avaliação prévia de projetos e avaliação do PPAG, para assegurar a retroalimentação efetiva do ciclo de planejamento do Estado de Minas e, consequentemente, potencializar sua eficiência enquanto instrumento de atendimento à sociedade. A respeito da carteira estratégica, nota-se ainda um baixo nível de estruturação do processo de priorização, que não conta com um framework objetivo para suportar a tomada de decisão sobre esse aspecto. k Outras iniciativas adotadas pelo Governo de Minas Gerais, no âmbito da Gestão para a Cidadania podem contribuir para a superação dessa fragilidade, uma vez que contribuem para a inclusão do cidadão na extremidade inicial do processo de formulação estratégica, e, portanto, do estabelecimento das prioridades que devem orientar os esforços e gastos do Governo. A complexidade e dinamicidade do contexto em que operam os sistemas de monitoramento e avaliação exigem a adoção de iniciativas transversais e integradas que permitam elevar a segurança das conclusões e mitigar problemas de confiabilidade e tempestividade dos dados. Em Minas, a implementação e condução de ações em paralelo, como os Acordos de Resultados e Prêmio de Produtividade contribui para assegurar a qualidade do modelo no Estado. Não obstante, é fundamental considerar como componente ativo de todo o sistema, a meta-avaliação, ou seja, a avaliação do próprio modelo de monitoramento e avaliação, de forma a assegurar a minimização das limitações e promoção de eventuais melhorias em bases sustentáveis. Bibliografia Consultada BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Guia referencial para medição de desempenho e manual para construção de indicadores. Brasília, 2009. GUIMARÃES, T. B.; ALMEIDA, B. O Duplo Planejamento. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 2, p. 43-54. GUIMARÃES, T. B.; CAMPOS, E. Sistema de Monitoramento e Avaliação no Governo do Estado de Minas Gerais: Aspectos de Gerenciamento. 2009. Disponível em: <http://siteresources.worldbank.org/>. Acesso em: 08/05/2013. GUIMARÃES, T. B.; MELO, F. L. (Org.) Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010. 103
    • MARTINS, H. F.; MARINI, C. Um guia de governança para resultados na administração pública. Brasília: Publix, 2010. MELO, P. C. S. Monitoramento e avaliação na administração pública federal: os desafios do PPA 2012/2015. Monografia (Especialização em Orçamento Público). Brasília: Tribunal de Contas da União, 2012. MINAS GERAIS. Programa Estado para Resultados. Relatório Executivo Estado para Resultados 2007- 2010. Belo Horizonte, 2010. —. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Plurianual de Ação Governamental 2012-2015 (PPAG 2012-2015). Volume I. 2012. OLIVEIRA, J. T. A. Assessoria de Gestão Estratégica e Inovação – AGEI: uma análise aplicada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social – SEDESE. Monografia (Graduação em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2012. PEREIRA, L. C.; REIS, A. A.; FERARI, N. M. N.; VASCONCELOS, T. M. Monitoramento Do Plano Plurianual: transparência e tempestividade na prestação de informações sobre políticas públicas. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. PINTO, N. F. N.; JUNIOR, F. A. F. S. P. Avaliação prévia de projetos do governo de Minas Gerais: mais um importante passo para a alocação eficiente dos recursos públicos. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. PMI. Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK). 4. ed. Maryland: PMI, 2008. TOSCANO, T. C.; BARRENCE, A. V. S. A evolução da gestão de projetos em Minas Gerais: o Escritório Central de Projetos e o gerenciamento intensivo. In: XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Buenos Aires, Argentina, 2008. VASCONCELOS, T. M.; REIS, A. A.; JUNIOR, F. A. F. S. P; FERRARI, N. M. N. Avaliação do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG): uma análise do modelo adotado pelo governo do Estado de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Anais...Brasília, 2013. VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. 104
    • Capítulo 6 FAZENDO ACONTECER: A GESTÃO DE PESSOAS
    • Não há organizações sem pessoas. É nelas que está depositada a energia necessária para fazer acontecer – em última análise, ser capaz de formular e executar boas estratégias e, por conseguinte, alcançar melhores condições de desenvolvimento. Além das competências inerentes às suas funções, as pessoas possuem expectativas, demandas e interesses próprios que devem ser compreendidos e mobilizados de forma alinhada ao propósito institucional. A grande questão em torno da qual as políticas de gestão de pessoas devem se posicionar é: como aumentar e fazer fluir a energia das pessoas e a capacidade de realização instalada na direção da estratégia organizacional? Diversas iniciativas podem dar resposta a essa questão, e todas elas envolvem o delineamento de estratégias claras de atração, avaliação e manutenção de talentos em um ambiente propício e estimulante, conducente ao trabalho produtivo e efetivo. Em síntese, tudo isso significa ter e manter as pessoas certas para realizar a estratégia. A busca de alinhamento entre as pessoas e a estratégia institucional gerando resultados é, com certeza, o grande e atual objetivo da política de gestão de pessoas. No setor público esses desafios são ainda maiores. A política de gestão de pessoas em curso considera que o sucesso de qualquer projeto de aperfeiçoamento da gestão pública depende de servidores mobilizados e envolvidos com o mesmo propósito e na busca de modernização e inovação. Para fazer frente a esse desafio foi preciso rever o papel da gestão de pessoas, mudando o foco de atividades estritamente operacionais ligadas à função cartorial para uma atuação estratégica, capaz de promover os resultados governamentais. Por tradição, as áreas dedicadas às políticas para o servidor público dedicavam seus esforços para contratações, desligamentos, concessão de benefícios, processamento da folha de pagamento, enfim, para o controle operacional de atividades relacionadas ao conceito de “departamento de pessoal”. A mudança do papel da gestão de pessoas, evoluindo para uma função mais estratégica, acontece no bojo do amplo processo de transformação da gestão que buscava ampliar a capacidade do Estado para responder aos anseios da sociedade. O Choque de Gestão, como ficou conhecido, propunha a introdução de inovações gerenciais voltadas à melhoria do funcionamento da máquina pública e teve no segmento de gestão de pessoas um dos focos de sua atenção com iniciativas implementadas ao longo dos últimos 10 anos. O destaque do tema Gestão de Pessoas pode ser evidenciado com a criação, em 2010, da Subsecretaria de Gestão de Pessoas na estrutura organizacional da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Além do reconhecimento da complexidade da gestão de pessoas, a criação da Subsecretaria demonstra o papel estratégico da Gestão de Pessoas em uma administração pública contemporânea e que dá a devida importância ao tema para o alcance de resultados para a sociedade. 107
    • Estrategicamente, os projetos e processos em gestão de pessoas integram a Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz contemplada no PMDI. Esta Rede reflete a preocupação central do Governo de Minas na gestão eficiente e eficaz, como condição essencial à aplicação das políticas em todas as demais redes. Assim torna-se imperativo implementar ações para atrair e reter talentos técnicos e gerenciais nos quadros da administração pública, aprimorar o modelo de gestão de pessoas de forma a ampliar o quadro de profissionais de alta qualificação bem como aprimorar e consolidar o modelo meritocrático visando a profissionalização do serviço público. Todos esses temas serão detalhados no decorrer deste capítulo. Após 10 anos de reformas na área, a política estadual de gestão de pessoas estruturou-se em três eixos integrados: gestão por competências, meritocracia e valorização do servidor. Esses eixos foram colocados em prática por meio de medidas que consideram três condicionantes para o sucesso da implementação da reforma nesta área: gestão das relações de trabalho, comunicação com o servidor e eficiência operacional. As condicionantes para implementação da política de gestão de pessoas são elementos que mesclam diretrizes presentes no processo de reforma desde seu início como a abertura para participação e negociação com as representações sindicais, e lições aprendidas ao longo da jornada, como a importância de uma boa comunicação e a necessidade de reconhecer a dimensão operacional da função de gestão de pessoas. As dimensões aqui apresentadas, e ilustradas na Figura 23 a seguir, serão debatidas neste capítulo que busca apresentar os avanços alcançados, prioridades em execução e desafios a serem superados. OBJETIVO RESULTADOS PARA SOCIEDADE ALINHAMENTO ESTRATÉGIA GOVERNAMENTAL GESTÃO POR COMPETÊNCIAS EIXOS ESTRUTURANTES CONDICIONANTES VALORIZAÇÃO DO SERVIDOR MERITOCRACIA RELAÇÕES TRABALHISTAS COMUNICAÇÃO Figura 23: Elementos da Política de Gestão de Pessoas Fonte: Elaboração própria 108 EFICIÊNCIA OPERACIONAL
    • Em perspectiva histórica, a evolução da gestão de pessoas pode ser representada nas três gerações do Choque de Gestão, conforme ilustra a Figura 24. 2003 a 2006 Choque de Gestão 2007 a 2010 Estado para Resultados 2011 a 2014 Estado em Redes Revisão da estrutura de todas as carreiras Mapeamento de Competências Gerenciais e Essenciais Implementação da Avaliação de Desempenho Implementação da Avaliação de Desempenho por Competências Implementação da Certificação Ocupacional Prêmio Excelência em Gestão Pública Reestruturação das atividades de perícia médica e saúde ocupacional Execução do Programa de Desenvolvimento Gerencial (PDG Minas) Execução de programas voltados para a promoção da saúde do servidor e prevenção de doenças (Programa de Saúde Vocal do Professor, PEMSO e Cinesioterapia Laboral) Instituição da Remuneratória Criação do Negociação (CONES) Política Comitê de Sindical Implementação do Circuito Líderes em Ação Implantação do Sistema Informatizado de Gestão de Concursos Públicos (SIGECOP) de implementação de uma meto- dologia de planejamento de força de trabalho Modernização na Administração de Sistemas e Serviço de Pessoal – MASP Mapeamento do Perfil de Competências Essen- ciais Mapeamento de petências Técnicas Com- Instituição da Política de Saúde Ocupacional Novos programas de Saúde Ocupacional (Programa de Cessação do Tabagismo e Programa Saúde da Mulher Servidora) Figura 24: Perspectiva histórica recente da gestão de pessoas em MG Fonte: Elaboração própria 109
    • O presente capítulo desenvolverá a visão da política de gestão de pessoas baseada nos três grandes eixos e nas condicionantes para sua implementação, abordando a ação específica e ao mesmo tempo integrada dos subsistemas de recursos humanos que tratam da provisão, desenvolvimento, gestão do desempenho, carreiras e remuneração e saúde ocupacional. Em diversos momentos, o desenho conceitual da política de gestão de pessoas dialoga com as medidas em curso que buscam sua efetivação, agregando teoria e prática, modelo normativo e medidas em implementação. 6.1. Planejando a força de trabalho e buscando talentos São muitos os desafios e caminhos percorridos na renovação das políticas de gestão de pessoas, inclusive aquelas relacionadas à área de provisão de recursos humanos. Até o ano de 2003, o Estado de Minas Gerais contava com uma elevada variedade de carreiras públicas direcionadas aos quadros de pessoal dos seus órgãos e entidades. Tal situação prejudicava a dinâmica de recrutamento e seleção, uma vez que se tornava inviável, sob os pontos de vista técnico e financeiro, realizar concursos para atender em curto e médio prazo todas as carreiras existentes. Os prejuízos eram identificados tanto na área meio quanto na área finalística. De um lado, as áreas de gestão dos órgãos e entidades enfrentavam problemas com defasagem de pessoal e dificuldade para remanejamento de servidores. De outro lado, a sociedade era prejudicada pela morosidade, burocratização e ineficiência de determinados serviços prestados. A partir do ano de 2003, com o advento do Choque de Gestão, o contexto até então apresentado passou por grandes transformações. Surgiu a demanda pela realização de concursos públicos, com objetivo de dar provimento aos cargos das novas carreiras criadas. No período compreendido entre 2003 e 2004, a própria reestruturação de carreiras, que será abordada posteriormente, contribuiu para a superação de obstáculos e execução de parte das tarefas propostas. A formação de Grupos de Atividades consubstanciou a divisão estratégica de áreas de atuação da Administração, auxiliando na definição de prioridades para execução dos concursos públicos. A redução do quantitativo de carreiras existentes e a atribuição de caráter mais amplo à natureza das mesmas também configurou um aspecto positivo, uma vez que a realização de concursos para cargos de determinadas carreiras viabilizava o atendimento simultâneo a vários órgãos e entidades. 110
    • A partir de ano de 2007, com o grande volume de concursos em andamento, surgiu o desafio de realizar a gestão eficiente dos certames, monitorar vagas ofertadas e providas, garantir transparência aos processos e aumentar a segurança na publicação de atos administrativos. Foi então desenvolvido, no ano de 2008, o Sistema Informatizado de Gestão de Concursos Públicos (SIGECOP). Entre as ferramentas do sistema destaca-se o controle de vagas ofertadas no concurso, o controle de dados dos candidatos e o registro de notas das provas aplicadas. Por meio de inserção de critérios de classificação e desempate, o sistema permite que a Administração confira a classificação de candidatos realizada pelas instituições contratadas para executar os concursos, diminuindo a incidência de erros ou inconsistências. O sistema permite ainda a emissão de atos de nomeação e geração de relatórios, fator que auxilia de maneira significativa a gestão dos certames. Além da crescente demanda por pessoal, foi identificada a precariedade de muitos vínculos de ingresso formalizados por contratos temporários. Constatou-se a necessidade de regulamentar esse tipo de vínculo, que era previsto de forma sintética na Constituição da República (art. 37, inciso IX). Foi então publicada, no ano de 2009, a Lei Estadual nº 18.185, com especificação das hipóteses e dos prazos admitidos para contratação temporária. No mesmo ano foi publicado o Decreto Estadual nº 45.155, que regulamentou a referida lei e trouxe regras para realização de processo seletivo simplificado a ser realizado antes das contratações. No ano de 2010, as solicitações de concurso aumentaram ainda mais tendo como motivação tanto a ampliação das atividades do Estado quanto a necessidade de substituição de contratos temporários. Nesse contexto, foi identificada a necessidade de implementação de uma metodologia de planejamento de força de trabalho para auxiliar os órgãos e entidades no dimensionamento de demanda de pessoal. Em 2011 a SEPLAG desenvolveu um projeto piloto, que passou por ajustes até chegar ao modelo atual. O planejamento de força de trabalho desenvolvido tem como premissas a responsabilidade fiscal, o alinhamento à gestão estratégica e o domínio da sistemática de provisão. A metodologia consiste na aplicação de dez etapas sucessivas, a saber: • identificação dos tipos de vínculos aplicáveis a determinado órgão e entidade; • mapeamento da força de trabalho atual do órgão ou entidade; • realização de diagnóstico do mapa da força de trabalho, de forma a identificar eventuais distorções; • estimativa de perda de pessoal em decorrência de exonerações, demissões e aposentadorias; • projeção do aumento de demanda de pessoal; 111
    • • identificação de demanda de pessoal considerando as etapas anteriores; • planejamento da provisão de recursos humanos pelas formas de ingresso legalmente admitidas, de acordo com a natureza das atividades e o grau de prioridade das demandas; • cálculo do impacto financeiro e verificação de recursos orçamentários; • submissão das informações a órgão colegiado competente para deliberação; • gestão do processo de provisão identificado no estudo. Em um contexto de desafios, várias são as lições aprendidas. Constatase que a realização de concursos públicos para provimento de cargos efetivos nem sempre é a melhor alternativa para suprir necessidade de pessoal. Muitas vezes a solução consiste em capacitar os servidores que já compõem o quadro de pessoal do órgão e otimizar a gestão do desempenho, ou ainda, informatizar determinados processos e atividades para que a equipe existente tenha condições de absorver o aumento de demanda de serviço. Essas soluções, que em princípio podem parecer impraticáveis do ponto de vista financeiro, se mostram em médio e longo prazo a melhor alternativa para garantir qualidade ao serviço público sem comprometer a folha pagamento e o sistema previdenciário. É certo que novos desafios são identificados a cada trabalho e que adaptações continuarão sendo feitas para adequar as políticas de provisão às transformações que envolvem a Administração Pública. Por essa razão, busca-se manter o foco dos gestores públicos nas metas pactuadas e nos resultados esperados pela sociedade, de forma a garantir a prestação de serviços públicos com eficiência e qualidade. 6.2. Valorizando o crescimento profissional O processo de reestruturação das carreiras do Poder Executivo, que se insere entre as medidas implementadas na primeira geração do Choque de Gestão, teve como uma de suas principais diretrizes a instituição de mecanismos de desenvolvimento pautados pela meritocracia. Nesse sentido, a obtenção de avaliações de desempenho individual satisfatórias tornou-se condição essencial para o desenvolvimento na carreira. Outra diretriz para o processo de reestruturação consiste no incentivo à formação continuada do servidor, por meio de estruturas de carreiras que preveem a elevação progressiva do nível de escolaridade exigido para concessão de promoções. Merece destaque, ainda, a formação de carreiras amplas, com perfil multifuncional, distribuídas em Grupos de Atividades que reúnem órgãos e entidades com áreas de atuação comuns. 112
    • A reestruturação envolveu mais de 400 mil servidores e reduziu o quantitativo de carreiras de aproximadamente 900 para pouco mais de 100. Entre os resultados mais relevantes desse processo, destacam-se o fortalecimento institucional e a integração sistêmica entre os órgãos e entidades com áreas comuns de atuação, por meio da distribuição das carreiras em Grupos de Atividades. Num primeiro momento, o foco da política de gestão de carreiras concentrou-se na redefinição das estruturas, na definição de regras de ingresso, promoção e progressão, na adequação do quantitativo de cargos efetivos às necessidades institucionais e na regularização das jornadas de trabalho praticadas. Paralelamente ao redesenho das carreiras, promoveu-se uma renovação dos quadros de pessoal dos órgãos e entidades do Poder Executivo, por meio da abertura de mais de 70 mil vagas em concursos públicos. Na etapa seguinte, promoveu-se uma expressiva redução das distorções remuneratórias existentes no modelo anterior, por meio da instituição de tabelas de vencimento básico e do posicionamento dos servidores nas novas carreiras. Posteriormente, priorizou-se o incentivo à elevação da escolaridade, através de mecanismos de aceleração do desenvolvimento na carreira implementados a partir de 2006. Embora a meritocracia seja o eixo principal do modelo de carreiras vigente no Estado, o reconhecimento do tempo de serviço é entendido como critério justo para valorização do servidor, razão pela qual foi realizado um reposicionamento em 2010, considerando-se, para tal fim, o período de efetivo exercício anterior ao posicionamento nas novas carreiras. Na segunda geração do Choque de Gestão, paralelamente à implementação dos mecanismos de desenvolvimento nas carreiras, foram instituídas gratificações vinculadas ao desempenho individual e institucional. A instituição de mecanismos de remuneração variável reforça a possibilidade de resultados diferenciados de acordo com o esforço individual e das equipes de trabalho. Entre os mecanismos, destacam-se: a instituição do adicional de desempenho para os servidores que ingressaram no serviço público estadual após julho de 2003, em substituição aos adicionais por tempo de serviço; o prêmio por produtividade, que considera o desempenho institucional e das equipes; e gratificações também vinculadas ao desempenho individual e institucional para servidores de carreiras das áreas de meio ambiente, agricultura e pecuária, educação superior, tributação e arrecadação e a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Mais recentemente, foram instituídas a Gratificação de Incentivo à Pesquisa e Docência (GIPED) e a Gratificação de Função de Pesquisa e Ensino (GFPE), gratificação por desempenho atribuída aos Pesquisadores em Ciência e Tecnologia da Fundação João Pinheiro. Ao conjugar critérios de mérito, tempo de serviço e qualificação, o modelo de carreira implementado no Poder Executivo criou condições para tornar o sistema de gestão de pessoas gerenciável e sustentável ao 113
    • longo do tempo. A instituição de mecanismos de remuneração variável também se relaciona diretamente à sustentabilidade desse sistema, na medida em que vincula uma parcela da remuneração ao mérito do servidor e aos resultados alcançados pelo respectivo órgão ou equipe de trabalho. Na fase da Gestão para a Cidadania, essas diretrizes se consolidaram com a publicação da Lei de Política Remuneratória (Lei nº 19.973, de 27 de dezembro de 2011). O objetivo primordial da Lei de Política Remuneratória é estabelecer uma política de valorização do servidor conjugada com um adequado planejamento para as despesas de pessoal e com a responsabilidade fiscal que deve nortear as ações dos entes públicos. Para alcançar esse objetivo, a referida lei condiciona a concessão de reajustes e benefícios à variação positiva da receita tributária. Deve-se observar, ainda, a compatibilidade das despesas de pessoal com os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (46,55% da receita corrente líquida do Estado). Não estando preenchidos tais requisitos, a aplicação da política será suspensa até que haja novo crescimento da receita em relação ao ano anterior. Ressalta-se que não existem índices mínimos ou máximos predefinidos para cada um dos instrumentos da política remuneratória. O montante de recursos disponíveis para a política remuneratória é avaliado anualmente, conforme o crescimento da receita tributária, confrontado com as despesas com pessoal, devendo ser deduzidos desse montante os valores necessários para pagamento de direitos já previstos em lei, tais como promoções, progressões, adicionais e gratificações. Não obstante os avanços promovidos desde 2003 na gestão de carreiras e remuneração do Poder Executivo estadual vislumbra-se a necessidade de aprimorar o modelo vigente fortalecendo sua vinculação com a estratégia governamental e sua integração com os demais subsistemas de gestão de pessoas. Nesse sentido, entre as propostas em estudo destacase a revisão das regras para desenvolvimento na carreira, evitando uma supervalorização da escolaridade e agregando novos critérios compatíveis com as peculiaridades de cada carreira. Percebe-se, ainda, a necessidade de otimizar os processos relativos à concessão de progressão e promoção na carreira, por meio da inserção de parâmetros no sistema informatizado de administração de pessoal, impedindo, dessa forma, os atrasos na concessão dos benefícios e minimizando a ocorrência de erros. Visando criar mecanismos que favoreçam o engajamento dos servidores, encontra-se em estudo a possibilidade de instituir incentivos não pecuniários vinculados ao mérito, ao tempo de serviço e à melhoria do clima organizacional, adaptando à realidade do Estado, ações que foram bem-sucedidas em organizações públicas e privadas. 114
    • 6.3. Melhorando o desempenho Compondo o conjunto de medidas implementadas na primeira geração do Choque de Gestão, em 2004, a avaliação de desempenho foi instituída para todos os servidores efetivos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional. A avaliação de desempenho é uma das etapas da gestão do desempenho que tem como objetivo ser um instrumento efetivo de alinhamento entre missão e estratégia organizacional, por meio do desdobramento de desempenho, resultados e metas organizacionais para o nível individual. A gestão do desempenho está pautada em um ciclo virtuoso (Figura 25), que consiste no planejamento do desempenho do servidor e pactuação de suas metas individuais; no seu acompanhamento e monitoramento periódicos; na avaliação dos resultados alcançados em comparação com as metas estabelecidas e no feedback ou devolutiva para o servidor, k com replanejamento do desempenho para um novo ciclo de avaliação. A partir do acompanhamento individual e da avaliação periódica é possível identificar os gaps de desenvolvimento dos servidores. Esses gaps são subsídios para a elaboração de ações de melhoria do desempenho individual de acordo com a estratégia governamental, objetivando a entrega dos resultados para a sociedade. Acordar o Desempenho Plano de Gestão do Desempenho Individual - PGDI Desenvolver e Reconhecer Feedback, Treinamento, Mobilidade, ADE, gratificações Papel da Liderança Acompanhar e Orientar Feedback, Tempestivo e Acompanhamentos do PGDI Avaliar Fechamento do PGDI Avaliação/Instrumento Figura 25: Gestão do desempenho A gestão do desempenho é um processo contínuo e, desde sua implantação em Minas Gerais no ano de 2004, já passou por três grandes evoluções. 115
    • Na primeira geração do Choque de Gestão o objetivo principal foi a criação das bases para a disseminação da cultura de avaliação baseada na meritocracia. Então, foram definidos dois tipos de avaliação: a Avaliação Especial de Desempenho - AED - para os servidores efetivos em período de estágio probatório; e a Avaliação de Desempenho Individual - ADI aplicada aos servidores efetivos estáveis. De forma complementar, definiu-se uma metodologia de avaliação padrão, baseada em 11 critérios, para todos os órgãos e entidades envolvidos, que possibilitou sua implantação simultânea a mais de 95 mil servidores. Nessa fase, os critérios e a metodologia adotados eram pautados na visão tradicional da gestão do desempenho, ou seja, um único instrumento de avaliação contemplando questões comportamentais e de desempenho. A partir de 2007, na segunda geração do Choque de Gestão, a gestão do desempenho entra em uma nova fase, na qual se buscou a simplificação e a flexibilização do modelo, com vistas a contemplar as especificidades das diversas áreas da Administração Pública. Nesse período, houve um grande movimento de elaboração de metodologias específicas por parte dos órgãos e entidades. Após diagnóstico da implantação da avaliação de desempenho em vários anos, a SEPLAG, juntamente com as áreas de pessoas dos órgãos e entidades, constatou a necessidade de elaborar uma metodologia de avaliação que pudesse contribuir mais efetivamente com o alcance dos resultados institucionais e que propiciasse o desenvolvimento de competências essenciais aos servidores e a integração entre os subsistemas de recursos humanos. Em 2007, iniciou-se um projeto de revisão da política de gestão do desempenho a partir do desenvolvimento de um modelo pautado em competências, abrangendo novos métodos, instrumentos e filosofia de gestão do desempenho. O modelo de gestão do desempenho foi estruturado a partir da seguinte tipologia de competências: competências gerenciais – requeridas a todos os ocupantes de cargo de direção e de chefia da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual de Minas Gerais desenvolvidas a partir do Projeto Estruturador “Ampliação da Profissionalização dos Gestores Públicos”; competências essenciais – aquelas comuns a todos os servidores de cada órgão ou entidade, relacionadas com suas crenças, valores e filosofia de gestão; e competências técnicas – que são competências específicas requeridas aos servidores e gestores, vinculadas às atividades do órgão e diretamente relacionadas às unidades, cargos e/ou funções. Com o apoio de um grupo de trabalho composto por especialistas de alguns órgãos e entidades (GTM) e de uma consultoria especializada, definiu-se o modelo de gestão do desempenho por competências para os servidores do Estado de Minas Gerais, que inicialmente contou com o mapeamento das competências essenciais aos servidores de 116
    • quatro secretarias: Planejamento e Gestão; Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Saúde e Fazenda. Em 2010, em sua segunda fase, o projeto foi implementado, sem a participação da consultoria, em mais duas Secretarias de Estado: Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e Transportes e Obras Públicas. Até 2011, já haviam sido mapeados 11 perfis de competências essenciais, abrangendo 14 órgãos e entidades com o modelo de gestão do desempenho por competências. A gestão do desempenho por competências contribuiu para um maior alinhamento com as estratégias governamentais, possibilitando, de forma mais efetiva, o desenvolvimento e a melhoria do desempenho do servidor e, consequentemente, a qualidade das entregas e o alcance dos resultados institucionais. Na terceira geração do Choque de Gestão, a partir de um diagnóstico dos 11 mapeamentos de competências essenciais realizados, constatou-se que a demanda em relação ao perfil do servidor convergia para um conjunto de contribuições efetivas que não se alteraria muito com a realização de outros processos de mapeamento. Assim, em 2012, foi criado o perfil de competências essenciais dos servidores do Estado de Minas Gerais, que é composto por cinco competências essenciais: foco em resultados, foco no cliente, inovação, trabalho em equipe e comprometimento profissional. A partir de 2013, esse modelo foi implementado em mais 36 órgãos e entidades que não possuíam avaliação por competência, possibilitando maior aderência da gestão do desempenho à estratégia governamental. Naqueles órgãos que já possuíam perfil de competências mapeado, o dirigente máximo optou entre mantê-lo ou aderir ao Perfil Único. Cada competência foi desdobrada em contribuições efetivas, conhecimentos, habilidades e atitudes esperadas, de forma a possibilitar maior nivelamento e compreensão das competências e explicitar os critérios que serão base para avaliação de cada servidor. Os quadros a seguir apresentam ideias centrais das contribuições efetivas para cada uma das competências de forma a possibilitar o nivelamento das informações e explicitar os critérios, que serão base para avaliação de cada servidor, conforme ilustra o Quadro 13. 117
    • Contribuições efetivas das competências Competência Foco em Resultados Ideias Centrais das Contribuições Efetivas Planejamento do trabalho Administração do tempo Monitoramento das atividades Realização do trabalho com qualidade Atuação integrada Lidar com os desafios Inovação Utilização de conhecimentos e experiência para novas práticas Postura crítica construtiva Proposição de ideias aplicáveis Proposição de alternativas para a solução de problemas Postura positiva frente às mudanças Atuação participativa e colaborativa Trabalho em Equipe Comprometimento Profissional Flexibilidade Saber lidar com a diversidade de interesses e opiniões Comunicação clara, objetiva e oportuna Registro de informações Compartilhamento de conhecimentos e experiências Aprimoramento profissionalmente Comprometimento Atuação proativa Acessibilidade ao cliente Foco no Cliente Identificação das necessidades do cliente Proposição de soluções Satisfação do cliente Quadro 13: Contribuições efetivas das competências 118
    • Após a definição do Perfil de Competências Essenciais tornou-se imprescindível avançar no modelo de Gestão do Desempenho por Competências por meio do mapeamento de competências técnicas. Entende-se por competências técnicas aquelas requeridas aos servidores, vinculadas às atividades do órgão/entidade e diretamente relacionadas com a sua cadeia de valor, processos, unidades e carreiras. Foi identificado que o processo de mapeamento de competências técnicas é complexo e tais competências não podem ser definidas de forma generalizada para os órgãos e entidades, demandando a elaboração de uma metodologia que abarque as especificidades existentes e estabeleça as diretrizes e etapas a serem cumpridas para implementação deste processo. Juntamente com as competências essenciais e as competências gerenciais, já mapeadas, a definição da metodologia e o mapeamento das competências técnicas completam a tipologia de competências definida para o Estado de Minas Gerais. Apesar da robustez do modelo adotado em Minas Gerais, há desafios para serem trabalhados, especialmente no que concerne à internalização da gestão do desempenho pelos gestores e reconhecimento dessa política como uma ferramenta gerencial, à sensibilização dos gestores e servidores sobre o processo de avaliação de desempenho e à efetividade das avaliações. Para tal, desde 2012, tem sido implementado um Plano de Comunicação, com o objetivo de sensibilizar e comunicar a importância e as etapas dos processos de Avaliação de Desempenho. A Avaliação de Desempenho é uma ferramenta poderosa tanto para o gestor quanto para o servidor. O gestor pode explicitar a sua demanda em relação aos servidores, abrir um canal franco de pactuação do desempenho e de avaliação criteriosa, baseada nos resultados combinados. Da mesma forma, para os servidores, uma vez que explicitada a demanda de desempenho ele tem o norte para seu desenvolvimento e para as entregas dos seus resultados. Assim sendo, todo o esforço de comunicação e disseminação da ferramenta se faz necessário para que os gestores e servidores possam utilizá-la para melhorar o seu desempenho e realizar as suas atribuições. 6.4. Desenvolvendo competências À época do advento da primeira geração do Choque de Gestão, a capacitação dos servidores era uma prática adotada por apenas 12,06% dos órgãos e entidades, índice que demonstra investimento insuficiente na qualificação dos servidores. 119
    • Perante o cenário exposto, tornou-se imprescindível a adoção de uma estratégia capaz de viabilizar a participação dos servidores em ações de capacitação, para que estes pudessem ampliar seus conhecimentos, bem como desenvolver novas habilidades e atitudes essenciais para consecução dos propósitos do Choque de Gestão. O modelo de capacitação iniciou sua execução em 2004 e prossegue em expansão com a sua implementação em 4 estágios complementares entre si. Todos os quatro estágios agregam práticas dos estágios anteriores e avançam trazendo novas práticas que se aprimoram durante as três fases das transformações gerenciais em Minas Gerais, conforme Figura 26. 1ª GERAÇÃO CHOQUE DE GESTÃO 1º ESTÁGIO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 2004-2006 Programa SEPLAG/FJP 2006 Instituição do Pades 2ª GERAÇÃO ESTADO PARA RESULTADOS 2º ESTÁGIO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 2007-2008 Consolidação do Pades 3º ESTÁGIO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 2008-2009 3ª GERAÇÃO GESTÃO PARA A CIDADANIA 4º ESTÁGIO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO 2011-2014 Pós-Graduação Latu Sensu Trilhas de Desenvolvimento Carteira de Cursos Centrais Capacitação à distância Pades Único Figura 26: Evolução do Modelo de Desenvolvimento de Pessoas Fonte: Elaboração Própria O primeiro estágio instituído no período de 2004 a 2006, denominado “Programa de formação, qualificação e capacitação de servidores” foi fruto de uma ampla parceria estabelecida entre a SEPLAG e a Escola de Governo da Fundação João Pinheiro (FJP) que capacitou 2.570 servidores neste período. Essa capacitação constituiu-se num marco para a profissionalização e preparação dos servidores públicos considerando que proporcionou o acesso a cursos estruturados especificamente para a implementação do novo modelo de gestão pública que Minas Gerais pretendia implementar. 120
    • Com a ampliação cada vez maior dos cursos conduzidos pela FJP, identificação de demandas de capacitação decorrentes da avaliação de desempenho, bem como a perspectiva de ascensão na carreira, tornouse fundamental consolidar modelo de gestão do desenvolvimento focalizado nos assuntos específicos relacionados às estratégias de cada órgão e entidade. Ainda na primeira geração do choque de gestão, especificamente no ano de 2006, emerge o segundo estágio denominado “Política de Desenvolvimento dos Servidores” que priorizou a alocação de recursos nos orçamentos dos órgãos e entidades exclusivos para a capacitação dos servidores em ações de educação profissional e superior. Responsável pela coordenação e implementação da Política de Desenvolvimento no Estado de Minas Gerais, a SEPLAG conduziu, junto aos órgãos e entidades, a estruturação e execução do Plano de Desenvolvimento dos Servidores (PADES). Ressalta-se a importância da necessidade do alinhamento do plano de desenvolvimento dos servidores à estratégia governamental, ou seja, o plano de desenvolvimento deve sempre partir da estratégia de Governo de forma a priorizar e direcionar o desenvolvimento das competências que irão de fato contribuir para a obtenção dos resultados estratégicos. Também devem ser consideradas as competências necessárias para o desempenho das atividades e processos internos de cada unidade, bem como as demandas registradas no Plano de Gestão do Desempenho Individual (PGDI). Assim, a construção do PADES deve partir, obrigatoriamente, da análise dos seguintes referenciais: estratégia governamental (PMDI, PPAG, Acordos de Resultados etc.); processos de trabalho internos; e PDGI e avaliação de desempenho. A análise do PADES de todos os órgãos e entidades, no início da segunda geração do Choque de Gestão, apontou que a demanda de ações de desenvolvimento de vários órgãos e entidades eram coincidentes. Com o objetivo de otimizar a utilização dos recursos destinados a capacitação e uniformizar conceitos, foi realizada uma compra centralizada de vagas em cursos de informática e de atendimento ao público por meio da iniciativa denominada PADES Único. Este modelo caracteriza o 3º estágio, cuja implementação ocorreu nos anos de 2008 a 2009 marcada pela descentralização de vagas direcionadas à participação dos servidores de todos os órgãos e entidades. Para viabilizar a execução do Projeto foi contratado o SENAC Minas, que capacitou cerca de 5.405 (cinco mil, quatrocentos e cinco) servidores em cursos de informática no ano de 2009. O quarto estágio da política de desenvolvimento implementado na terceira geração do choque de gestão, foi desenhado com o objetivo de ampliar a disponibilidade de ações de desenvolvimento/capacitação e inovando na estruturação do modelo de desempenho alinhado ao desenvolvimento das competências essenciais dos servidores e gerenciais. 121
    • No período de 2011 a 2012, tendo como foco o desenvolvimento das competências constantes no Perfil de Competências Essenciais, foi estruturado um curso de pós-graduação latu sensu em Gestão Estratégica, em parceria com a FJP, para a capacitação de 70 servidores. A construção das Trilhas de Desenvolvimento é mais uma iniciativa implementada que representa grande inovação por avançar na estruturação de um modelo focado no desenvolvimento das competências dos servidores e dos gestores. Trilhas de desenvolvimento é um modelo organizado no conceito de educação corporativa que constrói e disponibiliza oportunidades de aprendizagem diferentes das formas presenciais de ensino, soluções estas desenhadas a partir do perfil das competências essenciais dos servidores e gerenciais. A Figura 27 representa as oportunidades de aprendizagem que serão disponibilizadas aos servidores e gestores. E-books/Livros - Resumo - Páginas/Capítulos com os pontos de destaque da competência Filmes EAD - Sinopse - Cena Central do Tema Artigos on-line Vídeos Crônica Fábulas Figura 27: Oportunidades de aprendizagem Para cada uma destas oportunidades de aprendizagem são estruturadas “fichas técnicas” contendo indicações bibliográficas, textos, filmes, dinâmicas, entre outras ações, que traduzem a vinculação do conteúdo às competências essenciais dos servidores e gestores. Assim, as trilhas de desenvolvimento contribuem para o aprimoramento dos gaps de 122
    • competências constantes no Plano de Gestão de Desempenho IndividualPGDI. Outra iniciativa para ampliar o acesso dos servidores às oportunidades de capacitação, nivelar o entendimento e a atuação daqueles que trabalham em áreas comuns da administração pública, foi a implementação da “Carteira de Cursos Centrais”. Consiste em disponibilizar cursos relacionados aos diversos assuntos comuns às áreas centrais do Governo de Minas Gerais, tais como Avaliação de Políticas Públicas, Gestão de Convênio, Gerenciamento de Projetos, Sistema de Administração de Pessoal (SISAP), entre outros. Esses cursos são conduzidos por especialistas que atuam nas áreas centrais e que possuem know how e didática que alinha o conteúdo teórico às práticas de trabalhos dos servidores dos órgãos e entidades. Todas as oportunidades de desenvolvimento podem ser potencializadas com a utilização de ferramentas de ensino à distância. Torna-se necessário o fomento na otimização dos recursos destinados à qualificação mediante o estabelecimento de parcerias intersetoriais entre os órgãos e entidades da Administração Pública Mineira que possuem infraestrutura disponível. A Figura 28 a seguir representa os objetivos da capacitação à distância. Ampliação do acesso à educação Maior possibilidade de abrangência geográfica Separação entre professor e aluno no espaço e no tempo Desenvolvimento e motivação do autoconhecimento, da disciplina e da determinação Flexibilidade do horário de estudo Estímulo a capacidade auto-organizativa e o aprendizado autodirigido Autonomia didática do aluno Autoaprendizagem Figura 28: Objetivos da capacitação à distância Fonte: Elaboração própria 123
    • Os estágios da gestão do desenvolvimento demonstram constante aprimoramento de suas iniciativas e perpassa pela busca da ampliação da efetividade de suas proposições. Para isto, o desafio interpõese não somente em estruturar e disponibilizar oportunidades de desenvolvimento, mas atrelá-lo a uma lógica já existente da avaliação de desempenho por competências. Ainda, ampliar o espaço de aprendizagem para além de ações formais e presenciais, e por fim, provocar a conscientização dos profissionais para a autogestão de seu desenvolvimento. 6.5. Promovendo a saúde e a qualidade de vida Nos últimos 10 anos foram realizadas ações voltadas para a reestruturação e modernização das atividades relacionadas à saúde e segurança dos servidores do Estado de Minas Gerais, com vistas a torná-las referência em qualidade e eficiência. A evolução dos serviços prestados passou por três fases, consoantes com as fases da reforma gerencial no Estado de Minas Gerais: • Reestruturação das atividades de perícia médica e saúde ocupacional; • Execução de programas voltados para a promoção da saúde do servidor e prevenção de doenças; • Instituição de lei de Política de Saúde Ocupacional e criação de novos programas. Durante a primeira fase da reforma gerencial, foi realizada a reestruturação das atividades de perícia médica e saúde ocupacional. Alinhado com as diretrizes do Choque de Gestão, essa etapa contou com o redesenho dos processos de trabalho, aumento do corpo pericial e equipe administrativa, ampliação do número de unidades pericias no interior, início do desenvolvimento de sistema de gestão eletrônica de perícias médicas, qualificações da equipe e criação da Diretoria Central de Saúde Ocupacional. Tais ações possibilitaram uma maior aproximação entre a demanda por realização de perícias e a capacidade de atendimento, resultando em melhoria do serviço prestado. Foi possível também investir em ações voltadas para a segurança no ambiente de trabalho, para a promoção de saúde e para a prevenção de doenças, abrindo o caminho para as atividades que foram realizadas a partir da segunda fase. Na segunda fase, Estado para Resultados, foi dado início à realização de programas de saúde ocupacional, que têm como objetivo possibilitar aos servidores a prevenção de doenças e o conhecimento necessário para que obtenham uma boa qualidade de vida. Entre os programas realizados nesse período podemos destacar: 124
    • • Programa de Saúde Vocal do Professor – Tem como objetivo informar e conscientizar os professores em relação à saúde vocal, minimizar e/ou eliminar sinais e sintomas de doenças laríngeas, aperfeiçoar suas habilidades comunicativas enquanto profissionais da comunicação, contribuir para a sua satisfação profissional e pessoal e, consequentemente, para a redução do absenteísmo. Possui duas principais ações de capacitação: a Palestra de Saúde Vocal e a Oficina da Voz. Desde sua implantação o programa já atendeu mais de 125.000 servidores com a Palestra de Saúde Vocal e 636 servidores com a Oficina da Voz; • PEMSO – Programa de Exame Médico de Saúde Ocupacional – O intuito desse programa é preservar a saúde dos servidores e minimizar o risco de acidentes no ambiente de trabalho, além de identificar e prevenir as doenças ocupacionais que mais os atingem. O programa já atendeu aproximadamente 4.600 servidores; • Cinesioterapia Laboral – Consiste na realização de uma série de exercícios leves e de curta duração, realizados no próprio ambiente de trabalho, que não sobrecarregam o servidor, previnem doenças ocupacionais propiciando saúde e qualidade de vida. Inicialmente foi realizado apenas nas unidades da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. No ano de 2011 passou a ser disponibilizado para todos os servidores lotados na Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves. Atualmente o programa é disponibilizado para aproximadamente 15.000 servidores. Continuando a acompanhar a evolução da reforma gerencial em Minas Gerais, já na fase do Estado em Rede, foi observada a necessidade da estruturação de uma política de saúde ocupacional que atingisse transversalmente a todos os servidores do Estado. Para isso, foi proposto projeto de lei que institui a política de Saúde Ocupacional dos Servidores do Poder Executivo do Estado. O projeto propõe que as responsabilidades pelas ações de saúde do servidor sejam distribuídas entre os atores envolvidos, com a criação de estruturas locais capazes de realizar ações de saúde e segurança do trabalhador. A primeira dessas unidades será implantada na Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves a partir de 2014. Pretende-se, com a instituição de tal política, uma maior efetividade e eficácia nas ações de saúde do trabalhador, melhoria na sua qualidade de vida no trabalho e que traga, como consequência, uma melhor prestação de serviços à sociedade. Além disso, foi dado continuidade à implantação de programas de saúde ocupacional. No ano de 2011 foi implantado o Programa de Cessação do Tabagismo com a finalidade de informar ao servidor tabagista sobre os riscos de fumar e benefícios de parar de fumar, motivá-lo a deixar o uso do tabaco e apoiá-lo no processo de cessação do tabagismo. O programa 125
    • foi estendido a cidades do interior de Minas Gerais e já atendeu a 384 servidores lotados em diversos órgãos do Poder Executivo Estadual, com índice de sucesso de 50,49%1. Em 2013, foi implantado o programa Saúde da Mulher Servidora, direcionado a todas as servidoras do Estado, que representam aproximadamente 80% do total de servidores. O programa utiliza as ferramentas de comunicação para divulgar e promover ações destinadas à prevenção e promoção da saúde da mulher, dando ênfase à importância do zelo pela segurança e manutenção da própria saúde. As ações do programa podem ser acessadas através da internet e do Canal Minas Saúde, permitindo que servidoras de todo o Estado sejam alcançadas. 6.6. A sustentabilidade da gestão de pessoas para resultados A experiência acumulada ao longo do tempo mostrou que além dos alicerces conceituais de como tratar a gestão de pessoas, outros cuidados vinculados ao processo de implementação da nova política merecem especial atenção, no sentido de assegurar sua sustentabilidade. Tratase de fatores críticos para o sucesso, que, caso negligenciados, podem comprometer mesmo uma política bem formulada, em segmentos tais como gestão das relações de trabalho, eficiência operacional e comunicação. Se o objetivo último da política de gestão de pessoas é o alinhamento das pessoas para alcance de resultados para a sociedade, seus processos precisam necessariamente ser conduzidos com os servidores e suas entidades representativas. A reestruturação de carreiras, por exemplo, foi facilitada pela abertura de espaços de diálogo entre a administração pública estadual e entidades representativas dos servidores públicos, que definiram as diretrizes para elaboração dos Planos de Carreira. Embora o processo já pudesse ser observado na prática, a Política de Relações Sindicais do Estado foi institucionalizada em 2011 com a criação do Comitê de Negociação Sindical (CONES), que tem como finalidade formalizar o espaço sistemático e permanente de negociação sobre a gestão de pessoas entre Governo e entidades representativas dos servidores. Com representantes dos dois segmentos o Comitê estabelece, com a realização de reuniões mensais, um ambiente de debate permanente sobre assuntos de interesse geral de todas as categorias do Poder Executivo Estadual. 1 Percentual de pessoas que participaram dos grupos e estão há 1 ano sem fumar, em setembro 2013. 126
    • Além do diálogo permanente por meio do CONES, outra importante prática tem sido adotada dentro do processo de gestão das relações de trabalho com as representações sindicais. Embora qualquer alteração de dispositivos que possa afetar a remuneração dos servidores tenha que passar pela agenda legislativa, a prática adotada tem sido de elaborar acordos coletivos prévios, que uma vez assinados entre Governo e representação dos servidores, definem os pontos que serão apresentados para apreciação do Poder Legislativo. Ao passar por um processo prévio de acordo coletivo, a proposta encaminhada ao legislativo ganha legitimidade e reduz a possibilidade de conflitos ao longo da tramitação. O processo permanente de negociação implementado com o CONES, junto com a prática de celebração de acordos coletivos para matérias específicas e importantes, torna mais madura a relação Governo e representações sindicais, e com maior potencial de solução de conflitos por meio de entendimentos construídos em conjunto. Se o resgate do papel da gestão de pessoas para o alinhamento dos indivíduos e o alcance de resultados tem sido uma tônica da política de gestão de pessoas, retomando assim sua função estratégica para a gestão governamental, passados 10 anos de esforços nesta área, o aprendizado mostra que toda iniciativa estratégica pode ser comprometida caso as funções básicas de departamento de pessoal não estejam funcionando bem. Grandes esforços de valorização do servidor podem se transformar em frustração caso a operacionalização dos novos procedimentos não seja executada a contento. Garantir a boa execução operacional das unidades que executam a política de gestão de pessoas nos seus aspectos mais cartoriais torna-se uma condicionante para a boa implementação da política, dimensão esta usualmente considerada menos importante. Uma dimensão da relação do servidor, considerado individualmente, com a administração pública, se dá quando ele, servidor, tem seu pagamento lançado de forma precisa, quando adquire confiança de que as novas regras incluídas por mudanças legislativas se farão sentir nos prazos previstos em regulamento, que o direito à aposentadoria será processado de forma rápida e, sem dúvidas, quanto ao tempo necessário para a conclusão dos processos pela Administração. A agenda da terceira fase é marcada por um projeto estruturador alinhado à Rede Governo Integrado, Eficiente, o projeto de Modernização na Administração de Sistemas e Serviços de Pessoal (MASP). O MASP busca possibilitar que informações sobre a vida funcional do servidor sejam tratadas, processadas e consultadas de maneiras mais rápida e assertiva, com aplicação de modelo de inteligência de dados para as informações que suportam a execução desses processos, configurando um novo modelo de gestão da vida funcional do servidor do Estado de Minas Gerais. 127
    • Nesse sentido, o MASP, promete superar os gargalos atuais relacionados ao registro, processamento e recuperação de informações nos processos de gestão de pessoas. O projeto, que envolve o redesenho e informatização das rotinas de gestão de pessoas em uma plataforma integrada, também contará com etapa dedicada à atualização de informações sobre a vida funcional e formação dos servidores. Assim, atende tanto à administração, tornando o processo operacional mais adequado e dando mais subsídios para o planejamento e gestão da força de trabalho, quanto ao servidor, que poderá ser atendido com mais agilidade e podendo ter acesso de forma mais fácil e transparente a informações detalhadas sobre sua vida funcional. Ao conferir maior assertividade e agilidade ao processamento de rotinas que impactam a vida funcional dos servidores, o MASP tem impacto direto na eficiência operacional e na valorização do servidor. Outra condicionante que não pode ser negligenciada é a capacidade da Administração se comunicar com o servidor. Em um Estado com as dimensões de Minas Gerais e um quadro de pessoal superior a 600 mil servidores, fazer-se entender não é tarefa simples, principalmente em assunto tão delicado como alteração das regras que regem a vida funcional de cada um dos servidores. Essa capacidade torna-se mais importante em momentos de grandes mudanças como a reformulação das carreiras no início do processo da reforma ou a revisão da sistemática de pagamento dos servidores da educação, para citar processo mais recente. Nesses casos, mesmo a boa interlocução por meio das representações sindicais, não substitui plenamente a necessidade de informar diretamente a cada servidor sobre o processo e os resultados esperados da mudança. Assim, além da capacidade de implementar a mudança, é fundamental que a transmissão das novas diretrizes seja bem executada para que todas as partes interessadas compreendam os motivos e resultados esperados. Ao longo da experiência com as mudanças proporcionadas desde o Choque de Gestão ficou patente a importância de se desenvolver métodos de comunicação eficientes para suportar as medidas de modernização adotadas, principalmente na área de recursos humanos. Assim, este é um importante aprendizado consolidado e que vem estimulando novos desenvolvimentos em busca dos canais mais efetivos. Com políticas claras de comunicação a compreensão das estratégias delineadas e a sinergia entre os atores participantes aumentam de forma a otimizar os resultados obtidos. Bibliografia Consultada GUIMARÃES, T.B.; BERNARDI, M. M. E. (Org.) Empreendedores Públicos no Governo de Minas Gerais: registro de uma experiência de resultados. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2012. 128
    • MINAS GERAIS. Decreto no 45.601, de 12 de maio de 2011. Dispõe sobre a organização do Comitê de Negociação Sindical – CONES. Disponível em: <www.almg.gov.br>. Acesso em: maio de 2013. MINAS GERAIS. Lei 19.973, de 27 de dezembro de 2011. Estabelece diretrizes e parâmetros para a política remuneratória dos servidores públicos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo e dos militares e dá outras providências. Disponível em: <www.almg.gov.br>. Acesso em: maio de 2013. MINAS GERAIS. Secretaria de estado de Planejamento e gestão. Competências essenciais dos Servidores do Estado de Minas Gerais. Gestão de Pessoas por competências. Gerir competências para gerar resultados. S/D. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de planejamento e gestão. Governo de Minas Investe na Profissionalização dos gestores. Reestruturação da política de recursos humanos promove sucesso na gestão governamental. Revista Governança & Desenvolvimento, 18a Edição. Brasília, 2012. MIRANDA, A. N. G.; BARBOSA, A. C. C.; MEDEIROS, J. L. R.; OLIVEIRA, O. R. Mapeamento de Competências: perspectivas de evolução do modelo no Governo de Minas. In: V Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2012. NEVES, F. S.; CASTRO, J. M. A participação e o envolvimento dos servidores como fatores críticos para a implementação de um processo de mudança organizacional: um estudo de caso no Governo do Estado de Minas Gerais. In: Encontro de Administração Pública e Governança. EnAPG/ANPAD. Vitória, 2010. NEVES, F. S.; FRANÇA, M. I. R.; VILAÇA, T. A. A complexidade da construção de uma política integrada e estratégica de gestão de pessoas no serviço público: uma reflexão sobre o modelo de gestão de pessoas implantado no Governo de Minas Gerais. In: V Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2012. RIBERO, L. M.; CHAVES, L. S.; GAMA, M. A. A.; DIAS, M. A. M. J. Gestão de pessoas no Governo do Estado de Minas Gerais: panorama histórico e evolutivo a partir da implantação do Choque de Gestão. In: IV Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2011. 129
    • 130
    • Capítulo 7 LIDERANDO PARA TRANSFORMAÇÃO: DESENVOLVENDO GESTORES
    • O tema liderança há muito vem sendo estudado e apresentado como fator fundamental na mobilização das pessoas em torno de um objetivo. No caso da administração pública a situação não é diferente. O papel da liderança sempre foi decisivo para a implementação dos planos de Governo e para as iniciativas de reforma e modernização da gestão pública. Com o advento das reformas gerenciais em contextos de crise fiscal do Estado e modelos de gestão orientados para a eficiência operacional e resultados, passou-se a exigir um perfil de liderança empreendedora. Sem embargo, o contexto atual - de alta complexidade, caracterizado pelo protagonismo compartilhado entre Estado e sociedade na promoção do desenvolvimento e emergência dos modelos de governança pública (governos que governam com a sociedade) – impõe um ingrediente adicional no perfil de competências: a liderança relacional. O desafio a ser enfrentado pelo líder contemporâneo passa a ser de duas naturezas: mobilizar suas equipes internas e promover articulações com outras equipes (e lideranças) para o alcance de seus próprios objetivos. Esta nova concepção de liderança relacional é fundamental para a criação de valor público em todas as dimensões, mas especialmente na dimensão da gestão pública. Para discutir a importância dos líderes na construção do modelo mineiro de gestão estabelecido a partir de 2003, este capítulo apresenta, primeiramente, as 4 ações voltadas para a profissionalização dos gestores públicos (mapeamento das competências básicas; execução do programa de desenvolvimento; desenvolvimento e aplicação de metodologia de avaliação de desempenho; e certificação ocupacional). Na sequência, é tratada a implantação de cargos e carreiras de alta função em que são abordadas as características e razões para a implantação da Carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental (EPPGG), e do Cargo de Empreendedor Público. Por fim, este capítulo aborda as motivações, a configuração e os resultados da aplicação do novo modelo de cargos comissionados no Estado, que traz intrínseco a ele, a flexibilidade de regras com o foco em resultados. 7.1. A Profissionalização dos gestores públicos Mineiros A partir da instituição do Choque de Gestão ficou evidenciada a necessidade de se contar com gestores capazes de ser o elo entre a estratégia governamental e os servidores. Os gestores públicos têm a importante missão de traduzir as estratégias para as suas equipes de trabalho, buscando o maior comprometimento e conduzindo os esforços de todos na obtenção dos resultados esperados. Nesse contexto, a importância da profissionalização dos gestores públicos tornou-se imperativa e de grande destaque na estratégia governamental, passando a constituir o Projeto Estruturador “Ampliação 133
    • da Profissionalização dos Gestores Públicos”. O projeto é composto por quatro ações essenciais, a saber: • mapeamento das competências básicas; • execução do programa de desenvolvimento; • desenvolvimento e aplicação de metodologia de avaliação de desempenho; e • certificação ocupacional. Essas ações são integradas de forma a alimentar constantemente o ciclo virtuoso de desenvolvimento e avaliação. A partir da definição do perfil de competências dos gestores, são programadas as ações de desenvolvimento. Estas, por sua vez, são avaliadas de forma a identificar novas oportunidades de desenvolvimento. E estas últimas são novamente avaliadas, e assim por diante, conforme representado na Figura 29 a seguir. ADGP Avaliação de Desempenho dos gestores públicos Circuito Líderes em Ação I Perfil de competências gerenciais Identificação dos gaps de competências Programa de Desenvolvimento Gerencial - PDG Minas Identificação dos gaps de competências Circuito Líderes em Ação II ADGP Avaliação de Desempenho dos gestores públicos Figura 29: Ciclo de Desenvolvimento e Avaliação 7.1.1. Mapeamento das Competências Básicas dos Gestores Públicos O processo de mapeamento das competências básicas dos gestores públicos foi o alicerce sobre o qual se ergueu a construção do programa de desenvolvimento para os gestores públicos, bem como a formulação e aplicação de metodologia de avaliação desses gestores. 134
    • Sendo norteado pela visão de futuro do mapa estratégico de “Tornar Minas o melhor Estado para se viver”, o mapeamento do perfil teve como propósito traduzir quais as competências que todo gestor público deveria possuir para conseguir entregar os resultados e ser efetivo na sua atuação. O processo da construção do perfil de competências teve ampla participação dos stakeholders que, nas entrevistas, explicitavam as características e comportamentos esperados para a atuação gerencial. O produto das entrevistas foi analisado gerando os conhecimentos, habilidades e atitudes essenciais que, consolidados, passaram a caracterizar as competências gerenciais, ou seja, o perfil gerencial desejado para os gestores. O perfil do gestor público foi constituído das competências explicitadas na Figura 30: Visão sistêmica Compartilhamento de informações e de conhecimentos Competência técnica Orientação para os Resultados Gestão de pessoas Liderança de equipes Comportamento Inovador Figura 30: Competências gerenciais desejadas De forma a nivelar a informação, possibilitar a melhor compreensão e reconhecimento na prática de cada uma das competências gerenciais, 135
    • elas foram descritas, buscando a maior objetividade possível, conforme apresentado no Quadro 14 a seguir1. Competência Descrição Demonstra visão política do sistema global, conhece o contexto político, no qual as ações se realizam para a articulação com os interlocutores envolvidos e promoção da articulação entre os mesmos. Visão Sistêmica Apresenta abertura de horizonte, conhece as peculiaridades do estado e do país e as relaciona com as realidades distintas de cada instituição, com percepção ampla, além da estrutura vertical. Identifica os atores importantes do contexto, através das redes formais e informais de contato, mapeia as relações de poder e de influência. Visualiza o resultado final a ser alcançado e a interdependência das diferentes etapas do processo de trabalho. Focaliza a efetiva gestão financeira e os impactos para os cidadãos, percebe o impacto de suas ações no resultado global, ou seja, as consequências de suas ações para o todo. Fixa objetivos precisos alinhados à estratégia de Governo e define um caminho para si e para seus colaboradores alcançá-los. Age e toma decisões, orientado pelos resultados mensurados, com comprometimento, responsabilidade com os resultados e prazos estabelecidos. Orientação para Resultados Planeja e trabalha com metas - no curto, médio e longo prazo - sem se deixar absorver pela burocracia. Compreende as estratégias e prioriza as ações em função dos resultados. Busca permanentemente qualidade e efetividade, avalia os custos e os benefícios de suas ações. 1 O detalhamento das competências essenciais pode ser encontrado na página da SEPLAG. www.planejamento.mg.gov.br/Gestão Governamental/Gestão de Pessoas. 136
    • Competência Descrição Realiza a comunicação interna e externa das informações e dos conhecimentos necessários para o alcance dos resultados institucionais. Dissemina as informações e possibilita novos conhecimentos, práticas e informações agregadas. Compartilhamento de Informações e Conhecimentos Contribui para a mudança da cultura organizacional, com a assunção de valores para o compartilhamento e para a cooperação. Dá autonomia aos membros da equipe, com responsabilidade, para a realização das ações, segundo as orientações estratégicas e metodologias de trabalho definidas em conjunto. Promove a descentralização das ações e das decisões, com acompanhamento dos resultados. Busca a informação, trabalha com grande conhecimento, com foco nos resultados, gere a criação de soluções ousadas, e realiza as inovações no contexto institucional. Gere a organização das informações e dos conhecimentos em repositórios adequados para municiar os usos necessários. Comportamento Inovador Dissemina as informações e os conhecimentos necessários para a inovação nas situações de trabalho. Gere os conhecimentos e as informações para a implementação de soluções inovadoras que alcancem os resultados institucionais desejados. Fomenta a cultura de inovação, quebra paradigmas e contribui para a equipe introduzir novos processos, soluções, projetos e dinâmicas de trabalho. 137
    • Competência Descrição Possui conhecimento técnico específico na área de trabalho e/ou gere profissionais que o possuam. Favorece a atualização permanente dos conhecimentos e informações necessários para a realização do trabalho. Competência Técnica Trata os assuntos com rigor técnico e realiza o trabalho em padrão de excelência (qualidade, eficácia e eficiência). Conhece, gere e acompanha o processo por inteiro da instituição e da unidade, focados nos resultados pretendidos. Gere a organização, a otimização e a qualificação dos processos de trabalho. Gerencia projetos, coordena ações efetivas e obtém o comprometimento da equipe, com a adesão de seus membros para o alcance dos resultados. Identifica e utiliza as competências profissionais dos membros da equipe de trabalho para o alcance dos objetivos e resultados. Liderança de equipes Contribui para a efetiva integração do indivíduo à equipe, propicia a consolidação da identidade da mesma e a construção e disseminação de valores institucionais homogêneos. É comprometido com a transformação da visão de futuro em ação, ao fazê-la acontecer, toma decisões, age e orienta o trabalho em equipe. Soluciona os problemas de forma coletiva (não apenas aqueles referentes à "sua parte"), administra diferenças de opinião e os conflitos entre os membros da equipe. 138
    • Competência Descrição Participa de processos seletivos, quando necessário, aloca as pessoas nas atividades para realizar os trabalhos e alcançar os resultados, de acordo com suas competências, conhecimentos e experiências. Gestão de Pessoas Capacita e busca reter as pessoas talentosas no exercício das atividades, propicia o desenvolvimento das competências técnicas requeridas para o servidor e a elevação da maturidade profissional. Ouve e dialoga com o servidor para avaliá-lo em suas deficiências; valoriza o hábito do reconhecimento e da crítica construtiva. Lida com peculiaridades e respeita as dificuldades das pessoas, gerencia o clima de trabalho, propiciando um ambiente saudável, com bom relacionamento interpessoal. Apresenta disposição para as próprias mudanças comportamentais e dos próprios modelos mentais. Quadro 14: Descrição das competências gerenciais 7.1.2. Execução do Programa de Desenvolvimento para os Gestores Públicos fez-se necessário a implementação de ações que efetivamente promovessem o desenvolvimento dessas competências. Assim, a segunda ação do Projeto Estruturador foi a elaboração do Programa de Desenvolvimento Gerencial- PDG Minas, marco importante na profissionalização dos gestores públicos mineiros para a ampliação da efetividade gerencial. O PDG Minas teve como objetivo a construção de um modelo de educação corporativa focado exclusivamente no desenvolvimento do perfil de competências gerenciais. Além disso, representou uma ação de comunicação e alinhamento nestas competências, possibilitando a preparação dos gestores para o novo modelo de Avaliação de Desempenho por Competências (ADGP). Constituído em parceria com a Fundação Dom Cabral o programa abordou diversas metodologias de ensino que transformavam o conteúdo teórico em prático tornando o aprendizado consistente e direcionado ao 139
    • trabalho, propiciando o alinhamento estratégico nos temas relevantes para a Administração Pública mineira, enriquecido por novos conceitos e teorias de gestão. O PDG Minas inovou tanto na utilização de recursos presenciais quanto nas atividades virtuais Foram capacitados 1097 gestores públicos em turmas heterogêneas, constituídas por gestores de vários órgãos e entidades, o que propiciou maior integração do corpo gerencial, permitindo o compartilhamento de práticas de trabalho, a ampliação da visão sistêmica e um melhor entendimento da dinâmica do setor público. 7.1.3. Desenvolvimento e aplicação de Metodologia de Avaliação de Desempenho dos Gestores Públicos Aliada às ações de desenvolvimento dos gestores públicos, o modelo de Avaliação de Desempenho dos Gestores Públicos (ADGP) foi outra importante iniciativa implementada em 2009 para todos os gestores da estrutura básica e intermediária dos órgãos e entidades, independentemente do seu vínculo com o Estado – efetivo ou exclusivamente comissionado. A ADGP é realizada na modalidade 360º, uma vez que abrange a avaliação da chefia imediata do gestor (peso de 50%), autoavaliação (peso de 25%), e avaliação de membros da equipe (peso de 25%), trazendo novas percepções ao processo de avaliação (o que não acontecia no modelo anterior em que apenas a chefia imediata avaliava). Isso propicia uma avaliação mais efetiva, permite uma comparação entre as pontuações e fornece direcionadores mais claros para o desenvolvimento dos gaps de competências gerenciais. A figura 31 resume o modelo descrito. PESO AVALIAÇÃO DA CHEFIA IMEDIATA Avaliação da chefia imediata autoavaliação média das avaliações dos membros da equipe avaliação qualitativa 50% AUTO AVALIAÇÃO 25% ESCOLHA ALEATÓRIA E INFORMATIZADA DOS MEMBROS DA EQUIPE QUE AVALIARÃO O GESTOR Figura 31: Modelo de implantação da ADGP 140 EQUIPE 25%
    • O resultado obtido pelo gestor na ADGP é utilizado para fornecer subsídios à política de gestão de pessoas do Estado, auxiliando na definição de programas de desenvolvimento. Adicionalmente, é critério para concessão de adicionais e gratificações de desempenho e quesito necessário ao desenvolvimento na respectiva carreira, por meio de promoção e progressão. A análise dos resultados da ADGP realizadas no ano de 2011 permitiu a identificação de dois gaps de competências quais sejam: Gestão de Pessoas e Liderança de equipes. Dando continuidade ao processo de educação corporativa, iniciado pelo PDG Minas, subsidiado pelos resultados da ADGP e pelo perfil de competências gerenciais, foi estruturado o Programa de Desenvolvimento Gerencial denominado Circuito Líderes em Ação I. Com o objetivo de ampliar o foco do desenvolvimento gerencial, este Programa traduz a necessidade de criar um ambiente organizacional para aprimorar o desenvolvimento gerencial. A Figura 32 ilustra a evolução do modelo de desenvolvimento gerencial: PDG 2008/2009 Circuito 2012 Profissionalizar os gestores para elevar a efetividade gerencial Objetivo Criar espaço organizacional para aprimorar as competências dos servidores Foco Aprofundamento das competências gerenciais e desenvolvimento das competências técnicas Ação de Comunicação e Alinhamento nas Competências Gerenciais Instrumentalização para a avaliação de desempenho Análise da ADGP Resultado Processo Contínuo de desenvolvimento utilizando o resultado da ADGP Figura 32: Evolução do modelo de desenvolvimento gerencial O Circuito Líderes em Ação I foi construído tendo como referência as competências âncoras “liderança de equipes” e “gestão de pessoas”. Foram as competências que, de maneira transversal, impulsionaram o desenvolvimento das demais competências do perfil gerencial, com a capacitação de 220 gestores das unidades de planejamento e gestão de todas as secretarias de estado e de gestores da SEPLAG. 141
    • Outros instrumentos foram desenvolvidos para estruturar o Plano de Desenvolvimento Individual de cada gestor cuja continuidade da implementação ocorre fora dos limites da sala de aula, tais como o Mapa de Desenvolvimento, Trilha de Desenvolvimento, Oportunidades de Aprendizagem. Terminado o ciclo de desenvolvimento gerencial no final de 2012 os gestores foram avaliados pela ADGP. Os resultados da análise apontaram melhorias no desempenho dos líderes nas competências “liderança de equipes” e “gestão de pessoas”. Infere-se, a partir desse resultado, que o Circuito Líderes em Ação I contribuiu para a ampliação dessas competências. Como resultado do ciclo seguinte da avaliação de desempenho dos gestores, foram identificados gaps nas competências “Compartilhamento de Informações e Conhecimentos” e “Capacidade Inovadora”. Tais competências foram o foco da capacitação de 118 gestores, constituindo nova etapa de desenvolvimento denominada Circuito Líderes em Ação II. 7.1.4. Certificação Ocupacional A Política de gestão de pessoas instituída pelo Governo de Minas Gerais destaca a importância do papel do gestor público para o alcance dos resultados institucionais, alinhados à estratégia governamental, por meio da profissionalização desses gestores e, tendo como um dos seus pilares, o princípio da meritocracia. Assim sendo, foi instituído em 2006 o processo de Certificação Ocupacional com o objetivo de aprimorar a seleção de profissionais para provimento de cargos em comissão de natureza estratégica da Administração Pública Estadual. A Certificação Ocupacional é um processo que visa aferir e atestar, por meio de uma avaliação formal, objetiva e generalizada, as habilidades técnicas e os conhecimentos mínimos necessários à ocupação por servidores de funções de confiança, de livre nomeação e exoneração, conferindo aos profissionais, reconhecidamente qualificados, tecnicamente ou gerencialmente, o certificado de habilitação para o desempenho de atividades específicas e para a ocupação de cargos gerenciais. A concepção do processo ocorreu sob a coordenação da Superintendência Central de Política de Recursos Humanos e a aplicação do modelo foi conduzida por entidade certificadora externa, no caso o Núcleo de Estudos em Gestão Pública da Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG. Optou-se pela execução do processo por entidade externa visando garantir a lisura ao processo, e evitar possíveis interferências na avaliação dos profissionais. A experiência piloto ocorreu em 2006 para identificação de potenciais ocupantes das funções de dirigentes das Unidades de Planejamento, Gestão e Finanças. 142
    • No caso específico das Unidades de Planejamento, Gestão e Finanças PGF (Diretorias e Superintendências), a importância da Certificação no contexto da modernização administrativa é ampliada, tendo em vista que essas Unidades são responsáveis por todas as chamadas atividadesmeio, nos órgãos e entidades. Considerando que as primeiras mudanças ocorridas, sob o amparo do modelo de gestão implementado em 2003, na Administração Estadual foram fruto de ações de melhoria na gestão e por isto, concebidas, coordenadas e implementadas pela SEPLAG. Tendo em vista a ampla capilaridade de atuação das Diretorias e Superintendências de Planejamento, Gestão e Finanças nos órgãos (“correspondentes” da SEPLAG), foram elas responsáveis pela implementação de novas práticas e procedimentos a serem seguidos pelos órgãos. Por caracterizar-se como uma avaliação formal, objetiva e generalizada, as habilidades técnicas e os conhecimentos mínimos necessários ao exercício dos cargos, são mapeados em oficinas realizadas com os stakeholders envolvidos nas atividades desempenhadas pelos ocupantes dos cargos que são objeto da certificação. Após definição do perfil requerido, é realizada avaliação dos candidatos em três etapas: • Habilitação – etapa eliminatória que avalia a formação acadêmica e a trajetória profissional dos postulantes cujo produto é um ranking dos candidatos. São convocados para a próxima fase os candidatos melhor classificados até o número de testes predeterminados em Edital; • Entrevista + Avaliação Comportamental – etapa classificatória que tem como objetivo aferir o perfil comportamental e avaliar as competências gerenciais dos candidatos; e • Teste de Conhecimentos – etapa classificatória na qual se aplica uma prova composta por questões abertas e de múltipla escolha, semelhante a um concurso público, com o objetivo de avaliar os conhecimentos técnicos dos candidatos. Após a aprovação nos testes os candidatos recebem um certificado que possui validade por dois anos, prorrogável por igual período. Na hipótese de término da validade dos Certificados, os candidatos ocupantes das funções podem optar pela recertificação, etapa mais simplificada do processo. Cabe ressaltar que a aprovação no processo não garante a nomeação do profissional para quaisquer cargos e funções na Administração Pública Estadual, ficando a cargo dos titulares dos órgãos e entidades a seleção dentro do rol de profissionais certificados. Por outro lado, a experiência até aqui tem demonstrado o compromisso da alta direção do Governo com a profissionalização dos gestores públicos a partir da nomeação de profissionais certificados para a ocupação de cargos estratégicos. 143
    • Até o momento, no âmbito do Estado de Minas Gerais, foram certificadas as seguintes funções: • Direção das Unidades Administrativas de Planejamento, Gestão e Finanças dos órgãos, autarquias e fundações do Poder Executivo; • Gerência Regional de Saúde da Secretaria de Estado de Saúde - SES; • Direção de Atendimento dos Centros Socioeducativos da Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS; • Gerência Administrativa de Hemocentros, Chefia de Setor Administrativo de Núcleos Regionais e Chefia de Seção em Unidades de Coleta e Transfusão da Fundação Centro de Hematologia e Hemoterapia de Minas Gerais- HEMOMINAS; • Direção das Unidades de Recursos Humanos da estrutura orgânica complementar dos órgãos, autarquias e fundações do Poder Executivo; • Diretor de Escola2; e • Dirigente de Superintendência Regional de Ensino. 7.2. A Implantação de cargos e carreiras de alta função Coerente com a determinação do Governo no fortalecimento institucional e na implementação de políticas de pessoas voltadas para o alcance dos resultados, a formação de gestores assume um papel primordial. Duas opções representam importantes inovações no recrutamento, seleção e formação de potenciais líderes e no exercício da função de gerência pública propriamente dita: a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) e o cargo de Empreendedor Público. A primeira, orientada para a revitalização do quadro permanente do Estado, uma vez que os EPPGG são servidores público e a segunda, direcionada para a incorporação transitória de talentos do mercado (os EP são de recrutamento amplo). Ambas as opções representam importantes inovações no recrutamento, seleção e formação de potenciais líderes e no exercício da função de gerência pública propriamente dita. Os dois perfis voltam-se para o preenchimento de postos cruciais para a implementação da estratégia governamental. Por caminhos distintos, são identificadas e selecionadas pessoas capacitadas e com potencial para transformar diretrizes políticas em ações concretas, traduzindo os planos em projetos que impactarão diretamente na sociedade. 2 Os processos de certificação para Diretor de Escola e Dirigente de Superintendência Regional de Ensino são realizados diretamente pela Secretaria de Estado de Educação. 144
    • É possível dizer que as iniciativas de criação da carreira EPPGG e do cargo de Empreendedor Público se complementam no sistema de implementação da estratégia e entrega de resultados delineados pelo Governo de Minas Gerais. Por um lado, tem-se pessoas que ingressam em uma carreira bem definida do serviço público e que podem desenvolver e reter conhecimentos a partir da sólida base adquirida na Escola de Governo. Por outro lado, tem-se pessoas altamente qualificadas, recrutadas para atender projetos específicos, num período determinado, e que geram conhecimentos os quais o Estado busca reter por meio de seus quadros permanentes. 7.2.1. A Carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental (EPPGG) A carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG), criada em 1987, teve a 1ª turma empossada em 1992. É uma carreira pública que se diferencia por ter uma forma de acesso atrelada à realização de concurso público, vestibular para o curso de graduação em Administração Pública da Escola de Governo - uma longa formação deliberadamente generalista. Além de uma formação de excelência, atestada pelas avaliações oficiais, a bolsa de estudos ao longo dos quatro anos de curso e o ingresso na carreira logo após a conclusão do curso constituem significativos atrativos, garantindo alta competição pelas vagas oferecidas, atração e retenção de jovens com excelente formação prévia. Trata-se de uma carreira estratégica para o Governo de Minas Gerais, que possui entrada semestral de novos integrantes para compor os quadros da Administração. Assim, são formados profissionais de alto nível para atuação nas diversas áreas da Administração Pública e que deverão se desenvolver ao longo do tempo até a ocupação de cargos de alta expressão. Ao prestigiar essa carreira, o Governo visou aprimorar o alinhamento em termos de perfil e fluxo dos especialistas ingressos em conformidade com as necessidades da administração pública. A carreira de EPPGG apresentou inovação se comparada com o padrão dominante desse tipo de carreira nos demais entes da Federação. Tanto no caso Federal, quanto no dos outros Estados, os “gestores” são recrutados por concurso público a partir de candidatos já graduados que posteriormente passam por um curto período de formação/ambientação. A singularidade da experiência mineira está no fato de que o futuro “especialista em gestão pública”, depois de selecionado num exame tipo vestibular, recebe formação acadêmica específica (em curso superior regular em administração pública por quatro anos), percebendo durante sua formação uma bolsa de estudos. O programa de formação, que inclui um período de estágios em órgãos do Estado, é realizado pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro. 145
    • A Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho (EG) reflete a superação do modelo patrimonialista e fortalece a meritocracia, fomentando a profissionalização dos gestores. A EG foi considerada a melhor faculdade de Minas Gerais no Índice Geral de Cursos (IGC, indicador baseado na análise das condições de ensino, em especial aquelas relativas ao corpo docente, às instalações físicas, ao projeto pedagógico e ao resultado dos alunos no ENADE) em 2011 – ocupando 9º lugar nacional. Um ano depois, na edição de 2012 do IGC do Ministério da Educação, entre as 2.136 universidades e faculdades avaliadas no país, apenas 15 instituições públicas – entre elas a Escola de Governo – atingiram o conceito máximo (nota 5) de qualidade. O Curso de Administração Pública - CSAP, notadamente conhecido por formação de EPPGGs, conquistou o 1º lugar nacional na área de Administração no conceito ENADE 2006. A carreira de EPPGG, composta em sua grande maioria por egressos da graduação FJP, conta com mais de 400 servidores nas áreas mais estratégicas do Estado e dez especialistas nomeados para cargos da Alta Administração. A Escola de Governo é uma forte aliada no fortalecimento e melhoria da gestão pública por ser uma Escola para o Governo, atemporal, apartidária, comprometida com o Estado de Minas e com a modernização da gestão pública por meio da formação e capacitação de quadros técnicos estaduais. Depois de cumprido todo o ciclo acadêmico, o aluno é nomeado servidor público. Aproximadamente 40% ficam alocados na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, uma vez que, para determinadas unidades administrativas dessa Secretaria, é exigido o provimento exclusivo de cargos de direção por esses servidores. Os demais 60% são distribuídos nos outros órgãos e entidades, atuando em cargos estratégicos e impulsionando as principais atividades do Estado. Vale ressaltar que, em boa medida, o êxito na implementação da estratégia do Governo de Minas pode ser creditado ao investimento que o Estado vem fazendo na formação desses potenciais líderes. A partir de 2011 foi implantada nova metodologia de distribuição das vagas que considera como critério primordial a estratégia de Governo, aliada à adequação do perfil comportamental e perfil institucional. Entre outras medidas adotadas como política de gestão estratégica de pessoas, essa prática reforça a orientação para resultados e meritocracia como fator motivacional, qualificador do desempenho profissional e, como consequência, fator de redução das lacunas existentes entre as competências do servidor e as esperadas em um determinado cargo. Ao utilizar instrumentos e metodologia reconhecidos, reduziu-se o caráter informal de processos anteriores de alocação, pelo caráter participativo e transparência de todo processo, tendo contado não apenas com o apoio do corpo gerencial das unidades na definição das atribuições e funções, mas também com a adesão unânime dos egressos. 146
    • Gradativamente a consolidação desse processo tem revertido a cultura das indicações a partir de preferências pessoais para a alocação inicial de servidores e nomeação para cargos comissionados, focando-se prioritariamente no seu aspecto técnico. Os benefícios decorrentes da adoção dessa medida a uma carreira pública específica e estratégica corroboram a relevância da gestão do capital intelectual com base em competências na administração pública, incontestável no desenvolvimento de relações maduras sustentadas no profissionalismo e alinhamento natural dos objetivos profissionais à estratégia corporativa. 7.2.2. Cargo de Empreendedor Público Inspirado no modelo da Alta Direção Pública do Chile foi criado o cargo de Empreendedor Público. Consiste em cargo comissionado temporário instituído segundo modelo que se diferencia pelos seguintes critérios: a meritocracia na seleção, buscando-se profissionais qualificados no mercado; a visão estratégica para alocação, em áreas nas quais sua atuação alavancadora seja necessária; a avaliação orientada efetivamente pelos resultados alcançados na implementação da estratégia do Governo; e a natureza artesanal, pelo leque de competências e descrição de atribuições segundo a estratégia. Uma característica associada ao Cargo de Empreendedor Público é a realização de processos seletivos expeditos. Tal seleção possibilita a busca no mercado de perfis específicos que chegam para suprir demandas claramente identificadas em determinado projeto, com tempo definido, sem a expectativa de carreira de longo prazo. O cargo de Empreendedor Público inspirado na experiência chilena (Sistema de Alta Dirección Pública) foi criado em 2007, quando da emergência da segunda geração do Choque de Gestão como mecanismo de fortalecimento da capacidade de implementação do Estado para Resultados. Trata-se de cargo de provimento em comissão de recrutamento amplo, com perfil de remuneração próxima ao de mercado e preenchido de acordo com as necessidades da estratégia de Governo para atuar na gestão de projetos estratégicos em diferentes áreas. Os ocupantes do cargo são selecionados com base nas seguintes competências: orientação para resultados, proatividade e compreensão da dinâmica institucional (essenciais) e gerenciamento de projetos, liderança e inovação (desejáveis). Entre as justificativas para a criação do cargo de Empreendedor Público estavam a: • Escassez de cargos de recrutamento com remuneração competitiva para contratar profissional com notória especialização; • Carência de um processo seletivo criterioso para os cargos de recrutamento amplo; e 147
    • • Necessidade de força tarefa com profissionais de alta performance, com boa formação, vasta ou robusta experiência profissional e comportamento adequado ao perfil desejado para uma das áreas de resultado do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. O processo conduzido pelo Comitê para pré-qualificação para os Empreendedores Públicos (COPEP) permite a seleção autônoma e isenta de critérios políticos do(s) melhor(es) candidato(s) para a vaga de Empreendedor Público. Não obstante, cabe ao gestor da vaga exercer seu direito de escolha ao definir o melhor candidato para exercer a função sob sua responsabilidade. Tal fato contribuirá para a empatia entre Gestor e Empreendedor, o que permitirá um ambiente mais adequado para alcançar os objetivos estratégicos almejados. O monitoramento dos resultados alcançados demonstrará se o Empreendedor Público está alinhado aos objetivos estratégicos do Governo. A remuneração variável é uma das formas de incentivar o profissional no alcance dos resultados predefinidos. 7.3. A Implantação de um novo modelo de cargos comissionados no Estado de Minas: flexibilidade com foco em resultados Este tópico apresenta os antecedentes e os aspectos que propiciaram a elaboração e implantação do novo modelo de cargos comissionados, demonstra os balizadores e as inovações trazidas à sistemática de remuneração de cargos em comissão e funções gratificadas pela nova política de remuneração de dirigentes públicos e, apresenta ainda, a reflexão sobre a experiência no Estado de Minas Gerais. A nova política de remuneração de dirigentes públicos do Poder Executivo mineiro foi implantada em 2007, no âmbito do Projeto Choque de Gestão. Visava contribuir para a melhoria da qualidade da gestão pública. A partir dessa política, foi possível ao Estado deixar para trás a sistemática remuneratória introduzida na década de 1970 e que há muito não correspondia à realidade e à necessidade da gestão pública, e desenvolver e implantar flexibilidades fundamentais ao modelo de gestão para resultados. 148
    • 7.3.1. O Novo Modelo de Cargos Comissionados No contexto de revisão da política de remuneração dos dirigentes públicos do Poder Executivo, as primeiras alterações levadas a cabo foram introduzidas pela Lei no 16.658, de 5 de janeiro de 2007, que fixou o subsídio de Governador, de Vice-governador, de Secretário e de Secretário Adjunto de Estado. Assim, a retribuição pecuniária devida aos agentes públicos do Poder Executivo deixou de ser composta por várias parcelas e a ser tratada em legislação dispersa para, então, ser tratada na forma de subsídio, em parcela única, e em legislação específica. Com esta importante medida, a remuneração dos agentes políticos ficou particularizada em relação às dos demais agentes públicos, uma vez que foi tratada em uma legislação específica. Adicionalmente, a nova legislação direcionou a revisão da política de remuneração dos dirigentes públicos, a saber: • remuneração em parcela única; • legislação específica para o tratamento de cargos em comissão e funções de confiança de grupos específicos; • nomenclatura de cargos simplificada; • sistemática remuneratória flexível; e • desvinculação dos cargos em comissão da estrutura organizacional. A partir dessas premissas foi desenvolvido um estudo consubstanciado da legislação relativa a cargos em comissão e funções de confiança da administração direta, autárquica e fundacional. Deu-se início à elaboração da proposição de lei que objetivava instituir uma proposta que aliasse às premissas de remuneração dos dirigentes públicos, as disposições legais específicas sobre a matéria sem perder de vista a preservação dos direitos dos servidores, e que, principalmente, modernizasse a sistemática de cargos em comissão e funções de confiança, de modo a integrá-la aos novos instrumentos de gestão instituídos por Minas. A referida proposta culminou nas Leis Delegadas no 174 e no 175, de 26 de janeiro de 2007, que dispuseram, respectivamente, sobre o Grupo de Direção e Assessoramento da Administração Direta e da Administração Autárquica e Fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Objetivando simplificar e padronizar a nomenclatura dos cargos em comissão, nos Grupos de Direção e Assessoramento foram introduzidas as denominações DAD, para os cargos da administração direta, e DAI, para os da administração autárquica e fundacional. Essa simples alteração desencadeou o afastamento de aproximadamente 504 (quinhentas e quatro) classes de cargos em comissão existentes no âmbito do Poder Executivo e, ainda, o conceito de “classes de cargos”, a exemplo da reestruturação das carreiras. 149
    • Complementarmente, foram estabelecidas graduações para os cargos em comissão dos Grupos de Direção e Assessoramento. Na administração direta, os cargos DAD foram graduados em dez níveis e, na administração autárquica e fundacional, os cargos DAI, em vinte oito níveis, conforme Tabelas 1 e 2. Cargos de provimento em comissão do grupo de direção e assessoramento da administração direta do Poder Executivo Espécie/nível Valor (em R$) DAD unitário DAD-1 660,00 1,00 DAD-2 990,00 1,50 DAD-3 1.485,00 2,25 DAD-4 2.310,00 3,50 DAD-5 2.640,00 4,00 DAD-6 3.300,00 5,00 DAD-7 4.455,00 6,75 DAD-8 5.610,00 8,50 DAD-9 6.600,00 10,00 DAD-10 7.700,00 11,66 DAD-11 8.500,00 12,88 Tabela 1: Cargos de provimento em comissão do grupo de direção e assessoramento da administração direta do Poder Executivo Fonte: Lei Delegada nº 174, de 2007. 150
    • Cargos de provimento em comissão do grupo de direção e assessoramento da administração autárquica e funcional do Poder Executivo ESPÉCIE/NÍVEL VALOR (EM R$) VALOR (EM DAI - UNITÁRIO) DAI-1 550,00 1,00 DAI-2 660,00 1,20 DAI-3 770,00 1,40 DAI-4 880,00 1,60 DAI-5 990,00 1,80 DAI-6 1.100,00 2,00 DAI-7 1.210,00 2,20 DAI-8 1.320,00 2,40 DAI-9 1.430,00 2,60 DAI-10 1.540,00 2,80 DAI-11 1.650,00 3,00 DAI-12 1.760,00 3,20 DAI-13 1.870,00 3,40 DAI-14 1.980,00 3,60 DAI-15 2.090,00 3,80 DAI-16 2.200,00 4,00 DAI-17 2.310,00 4,20 DAI-18 2.530,00 4,60 DAI-19 2.750,00 5,00 DAI-20 3.300,00 6,00 DAI-21 3.630,00 6,60 DAI-22 3.850,00 7,00 DAI-23 4.180,00 7,60 DAI-24 4.400,00 8,00 DAI-25 4.730,00 8,60 DAI-26 5.500,00 10,00 DAI-27 6.600,00 12,00 DAI-28 7.700,00 14,00 DAI-29 8.500,00 15,45 Tabela 2: Cargos de provimento em comissão do grupo de direção e assessoramento da administração autárquica e funcional do Poder Executivo Fonte: Lei Delegada nº 175, de 2007. 151
    • As graduações levaram em conta o grau de complexidade das atribuições dos cargos em comissão, observados os seguintes indicadores: • abrangência funcional ou temática; • complexidade de processos envolvidos; • relação com o sistema de gestão; • transversalidade das ações; • contribuição para a Agenda estratégica nos termos do Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG; e • risco de gestão. De acordo com esses indicadores, a graduação observou, complementarmente, a remuneração, o nível de escolaridade exigido e a jornada de trabalho do cargo em comissão, sendo estabelecida correlação para os cargos em comissão extintos e os novos cargos, de forma a assegurar direitos de servidores aposentados com direito à percepção de remuneração de cargo em comissão extinto. Tomando-se por base a autonomia do Acordo de Resultados, que faculta ao dirigente máximo da instituição alterar o quantitativo e a distribuição de cargos em comissão e funções de confiança e a necessidade de controle e transparência com os gastos, ficou definido que cada instituição passaria a contar com uma “cesta de pontos”, isto é, o quantitativo de valores unitários a serem distribuídos segundo os diversos projetos e ações. Para o estabelecimento da “cesta de pontos” foi definido o nível 1 de cada espécie (DAD/DAI) como parâmetro de pontuação para os demais níveis. Assim, a cada nível de cargo DAD ou DAI, corresponde um valor unitário que representa um multiplicador do valor atribuído ao parâmetro, nível 1 do cargo DAD ou DAI. Para se chegar ao total de pontos da “cesta de pontos” de cada instituição, foram considerados os seguintes aspectos: o quantitativo de cargos em comissão existente antes da introdução dessa nova sistemática; a complexidade das ações em que cada instituição está envolvida; os projetos estratégicos de Governo de que é responsável ou que colabora; entre outros. Assim sendo, a referida autonomia do Acordo de Resultado passou a constar da legislação relativa aos cargos em comissão e das funções de confiança, possibilitando a cada órgão, autarquia ou fundação, que tenha pactuado metas de desempenho, alocar da melhor forma a sua “cesta de pontos” para o alcance dos resultados setoriais pretendidos e para a implementação da estratégia. Ou seja, a cada dirigente máximo de órgão ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, é permitido distribuir os pontos em cargos em comissão segundo os níveis e valores preestabelecidos na legislação, sem que seja necessária a tramitação de um projeto de lei específico para tanto. 152
    • Complementarmente, e levando-se em consideração a consolidação da política de meritocratização e profissionalização do serviço público, foram estabelecidos limites mínimos para o recrutamento dos ocupantes dos cargos em comissão entre os servidores de carreira no âmbito do Poder Executivo: 50% dos cargos em comissão DAD de níveis 1, 2 e 3; 25% dos cargos em comissão DAD de níveis 4 e 5. De forma análoga, os limites para a administração autárquica e fundacional ficaram assim definidos: 50% dos cargos em comissão DAI de níveis 1, 2 e 3; e 25% dos cargos em comissão DAI de níveis 4 a 23. Vale ressaltar que também foram estabelecidas atribuições gerais para os cargos em comissão e requisitos de acordo com o nível de cada um deles. Estabeleceu-se, ainda, que se as atividades de direção, chefia e assessoramento a serem desempenhadas em determinada unidade incluírem a prática de atos para os quais se exija habilitação profissional específica, nos termos da legislação pertinente, o provimento no respectivo cargo fica condicionado ao cumprimento do requisito legal de habilitação profissional. Outra importante ação foi a desvinculação dos cargos da estrutura e a observância de fatores relativos à complexidade de atribuições da unidade de lotação, podendo ser atribuídos níveis DAD distintos no mesmo grau hierárquico do órgão em razão da complexidade das atribuições da unidade, da conjugação de indicadores ou se a prevalência acentuada de um deles assim justificar. Destaca-se que os demais cargos em comissão, integrantes ou não de quadros específicos, permaneceram da mesma forma, ressalvados os casos em que houve disposição legal em contrário. As funções gratificadas tiveram a sua sistemática renovada em moldes similares aos dos cargos em comissão do Grupo de Direção e Assessoramento. A nomenclatura foi padronizada para FGD, no âmbito da administração direta, e para FGI, no âmbito da administração autárquica e fundacional, resultando na extinção de setenta e cinco classes de funções gratificadas. De acordo com a mesma sistemática instituída para os cargos em comissão, foram estabelecidos nove níveis na administração direta e oito níveis na administração autárquica e fundacional, segundo a complexidade das atribuições e os indicadores de abrangência funcional ou temática e de complexidade de processos envolvidos, conforme Tabelas 3 e 4. 153
    • Tabela 3: Níveis e valores das funções gratificadas da administração direta do Poder Executivo Fonte: Lei Delegada nº 174, de 2007 Tabela 4: Níveis e valores das funções gratificadas da administração autárquica e fundacional do Poder Executivo Fonte: Lei Delegada nº 175, de 2007 154
    • As funções gratificadas tiveram suas atribuições ampliadas passando ao assessoramento técnico ou especializado; também passaram a desenvolver a coordenação de atividades, de projetos, de programas e de equipes de trabalho no âmbito da administração direta, autárquica e fundacional. Assim, para cada uma das funções gratificadas, a exemplo do que ocorreu com os cargos em comissão, foi estabelecido um parâmetro, o nível 1, que serviu à fixação da “cesta de pontos” pertinentes às funções gratificadas. Cabe ressaltar que na fixação das “cestas de pontos” de funções gratificadas por órgãos e entidades do Poder Executivo foram significativos os efeitos decorrentes da reestruturação das carreiras. Adicionalmente às alterações na sistemática de cargos em comissão e de funções gratificadas, foi instituída a gratificação temporária estratégica no âmbito da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo. Diferentemente das gratificações anteriormente instituídas, que serviam basicamente para composição de remuneração de cargos em razão da defasagem remuneratória, a instituição da gratificação temporária estratégica teve como premissa a premiação de servidores que estejam no exercício de cargos em comissão do Grupo de Direção e Assessoramento e que desempenham função estratégica em áreas consideradas estratégicas para o Governo. A instituição dessa gratificação altera, significativamente, o sentido da atribuição de uma gratificação no âmbito da nova sistemática remuneratória de cargos em comissão da Administração Pública, uma vez que tem foco no planejamento de longo e curto prazo e nos resultados estratégicos pretendidos. Tal como instituído para os cargos em comissão dos Grupos de Direção e Assessoramento e para as funções gratificadas, a sistemática das gratificações temporárias estratégicas possui nomenclatura única (GTE) e valores variáveis de acordo com os níveis; parte de um parâmetro representado pelo nível 1; e possui quantitativos de pontos destinados a cada instituição que podem ser alterados de acordo com os níveis preestabelecidos. A Tabela 5 apresenta os níveis e os valores de GTE, que são os mesmos para Administração Direta e para a Administração Autárquica e Fundacional: 155
    • Tabela 5: Níveis e valores da Gratificação Temporária Estratégica (GTE) Fonte: Lei Delegada nº 174, de 2007 Visando assegurar a vinculação da distribuição dessas gratificações em sintonia com a estratégia de Governo, foi instituído, por meio de decreto, procedimento de verificação de conformidade da distribuição das gratificações em projetos ou ações de elevada complexidade ou com grande relevância para a Agenda do Governo, realizado no âmbito da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças. A partir das alterações na sistemática de cargos em comissão e funções de confiança foram extintos, no âmbito da administração direta, cerca de 3.860 cargos em comissão distribuídos em 74 classes e 1673 funções gratificadas integrantes de 19 classes. Os resultados na administração autárquica e fundacional, onde não existia um quadro único que englobasse todas as entidades, também foram expressivos: foram extintos 3.238 cargos em comissão que integravam 430 classes e, ainda, 1.020 funções gratificadas distribuídas em 62 classes. 7.3.2. Os Resultados da Aplicação do Modelo A implantação da nova sistemática de cargos em comissão e funções de confiança no âmbito da administração pública mineira, além de afastar limitações à ampla utilização de ferramentas gerenciais introduzidas pelo Choque de Gestão, como a autonomia para alteração de quantitativo e distribuição de cargos no âmbito do Acordo de Resultados, trouxe também a modernização, a racionalização e a simplificação dos procedimentos e regras em vigor. Entre as mudanças mais significativas podem ser citadas o tratamento em legislação específica, a extinção do instituto das “classes” de cargos e de diversas parcelas remuneratórias, e a criação de “cesta de pontos”. Todas essas alterações, juntas, estão permitindo uma gestão mais 156
    • flexível, racional, inovadora e eficiente dos recursos disponíveis na Administração. Os resultados dessas alterações na sistemática remuneratória de cargos em comissão e funções de confiança estão sendo sentidos na Administração Pública de Minas Gerais. A título de exemplo, a simplificação e racionalização dos procedimentos facilitaram a compreensão e o manejo das espécies, possibilitando aos gestores públicos utilizá-las da melhor forma para o cumprimento dos resultados pactuados. Quanto ao questionamento da possibilidade dos dirigentes utilizarem a flexibilidade para atender a interesses particulares, a experiência vem demonstrando que isso não tem ocorrido. Pelo contrário, o uso responsável da autonomia tem sido a regra, uma vez que a sua utilização está atrelada à pactuação e ao posterior alcance de resultados. Esse fato exige atenção e responsabilidade dos gestores no uso dessa ferramenta gerencial. Conclui-se, portanto, que a utilização de um modelo de flexibilidade de cargos de direção e assessoramento sempre deve estar vinculada a um modelo de contratualização de resultados, pois só assim é possível avaliar a sua adequada e responsável utilização, por parte dos dirigentes. Embora a avaliação do modelo de flexibilização tenha se mostrado positiva até o presente momento, faz-se necessário um melhor planejamento por parte dos dirigentes em relação às alterações propostas. Constatase que, se não houvesse um limitador de prazo para o procedimento das alterações − que hoje podem ocorrer em um período mínimo de seis meses − estas poderia ser utilizadas para atendimento a demandas pontuais e sem prévio planejamento. E isto não faz sentido, uma vez que se a alteração está atrelada ao alcance das metas pactuadas no Acordo de Resultados e se as metas são avaliadas e revistas anualmente, o prazo de seis meses é mais do que suficiente. A nova sistemática está em plena sintonia com os esforços do Governo mineiro na consolidação de um Estado para Resultados, focado na prestação de serviços públicos de qualidade para a sociedade. Nesse sentido, a utilização efetiva e responsável do modelo de flexibilização de cargos em comissão e funções de confiança no Governo de Minas Gerais apresenta-se como mais uma importante ferramenta para alinhar a estrutura de pessoal dos órgãos e entidades aos instrumentos de contratualização de resultados e à estratégia governamental. 7.4. Um resumo das inovações empreendidas Colocar em prática esse ambicioso projeto de desenvolvimento ancorado nessa nova forma de governar − com a sociedade −, implementada no Governo de Minas Gerais, não seria possível simplesmente aperfeiçoando o modelo tradicional de exercício da autoridade do tipo 157
    • comando-controle. Fez-se necessário construir um moderno sistema de gerenciamento para o Estado, tendo como força motriz uma profunda redefinição do papel da liderança a partir do enfretamento de alguns desafios. Sem os elementos que atuaram como forças propulsoras do modelo o exercício da liderança estaria comprometido e, como consequência, o grau de implementação das transformações seria bastante reduzido. Além do desafio da “formação de líderes” a nova estratégia incluiu iniciativas de profissionalização dos gestores públicos, com ênfase no desenvolvimento de competências gerenciais, além de desenvolver e fortalecer carreiras e cargos de alta função, iniciativas que reforçam o caráter técnico da gestão empreendida em Minas. A nova estratégia propiciará a devida sustentabilidade para a efetiva implantação de políticas e programas de interesse da sociedade. Por fim, porém não menos importante, a instituição do novo modelo de cargos comissionados no Estado visou permitir a flexibilidade necessária para que os órgãos públicos mineiros pudessem utilizar seus cargos da maneira mais racional possível, integrando-os aos novos instrumentos de gestão, como os Acordos de Resultados, e assim alcançar mais e melhores resultados para a população mineira. Bibliografia Consultada ÁVILA, I. J. T. Certificação ocupacional em Minas Gerais: instrumento de gestão para garantir a indicação de quadros técnicos para a ocupação de cargos estratégicos. In: VI Congresso Consad de Gestão Pública., 6, 2013, Brasília, Distrito Federal. Distrito Federal, 2013. BERNARDI, M. M. E.; GUIMARÃES, T. B. Empreendedores públicos: uma experiência de gestão estratégica de pessoas na administração pública do governo do estado de Minas Gerais. In: XIII Congresso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y a de la Administración Pública, 13, 2008, Buenos Aires, Argentina. Anais... Buenos Aires 2008. COUTINHO, F. M. A.; BERNARDO, R. A. A carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) como instrumento transformador da realidade estatal: a experiência de Minas Gerais. In: III Congresso Consad de Gestão Pública, 3, 2010, Distrito Federal, Brasil. Anais... Brasil 2010. CUSTÓDIO, L. Silva; et al. Especialização em gestão pública: o balanço de uma década formando servidores em Minas Gerais. In: IV Congresso Consad de Gestão Pública, 4, 2011, Brasília, Distrito Federal. Anais... Distrito Federal, 2011. 158
    • DUTRA, J. S. Competências: conceitos e instrumentos para a gestão de pessoas na empresa moderna. São Paulo: Atlas, 2008. MARINI, C. Liderança em tempos de governança. In: XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 14, Bahia, Brasil. Anais... Bahia 2009. MELO, F. C. S.; MURICI, M. das G. Programa de Desenvolvimento dos Gestores Públicos como força propulsora para a efetividade da gestão pública em Minas Gerais. In: XIII Congresso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y a de la Administración Pública, 13, 2008, Buenos Aires, Argentina. Anais... Buenos Aires 2008. MOORE, M. H. Criando Valor Público: gestão estratégica no governo. Rio de janeiro: Letras & Expressões, 2003. NEVES, F. de S.; SILVA, M. F. J. da. Uma reflexão sobre o novo modelo de cargos comissionados do Estado: Flexibilidade com foco em resultados. In: II Congresso Consad de Gestão Pública, 2, 2009, Brasília, Distrito Federal. Anais... Distrito Federal, 2019. PACHECO, R. S. Escolas de Governo: evolução histórica e perspectivas para os municípios brasileiros. In: CARNEIRO, José Mario Brasiliense e AMORIM, Alexandre (Org.) Escola de Governo e Gestão Municipal. São Paulo: Oficina Municipal, 2003. PINTO, L. M. R. S. A profissionalização da administração pública em conexão com a modernização do Estado: a experiência do estado de Minas Gerais. In: XVII Congresso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y a de la Administración Pública, 12, 2012, Cartagena, Colombia. Anais... Colombia, 2012. RODRIGUES, G. L. A reforma administrativa gerencial em Minas Gerais: o caso do projeto dos Empreendedores Públicos do Governo do Estado de Minas Gerais. Trabalho de Conclusão de Curso [Especialização]. Programa de Especialização em Gestão Estratégica, Universidade Federal de Minas Gerais, 2008. VELOSO, R. C L. V.. O perfil comportamental como ferramenta estratégica de alocação dos servidores da carreira de EPPGG em Minas Gerais. In: VI Congresso Consad de Gestão Pública, 6, 2013, Brasília, Distrito Federal. Anais... Distrito Federal, 2013. 159
    • 160
    • Capítulo 8 GOVERNANDO EM REDE: PARTICIPAÇÃO, REGIONALIZAÇÃO E INTERSETORIALIDADE
    • A Governança pública é um processo no qual, em determinados contextos, e a partir de determinadas capacidades e qualidades institucionais, agentes públicos e privados buscam coproduzir serviços, políticas e bens públicos objetivando a geração de valor público sustentável. Por sua vez, governança colaborativa, social, democrática, participativa ou responsável são denominações que remetem à formação de redes de governança por agentes públicos e privados (empresas e organizações não governamentais de distintos tipos, setores e escalas) para coproduzir e cocriar serviços, políticas e bens públicos nos mais distintos domínios temáticos. Redes são aqui definidas como conjuntos de nós (organizações, grupos, indivíduos), links (comando e controle, concessão e inclusão, cooperação e colaboração, competição etc.) e funções (coordenação, mobilização, compartilhamento e difusão de informação, desenvolvimento de capacidades, aprendizado e transferência de tecnologia, enunciado de problemas, desenho e planejamento de soluções, prestação de serviços, regulação, avaliação, alinhamento político etc.). As redes de governança aparecem como conjuntos de relacionamentos, a partir de capacidades de organizações, grupos e indivíduos em coordenar suas atividades de alguma forma a alcançar objetivos relacionados a propósitos públicos onde padrões mistos de hierarquias, mercados e entes colaborativos operam juntos em múltiplos setores e escalas geográficas mediante múltiplos elos verticais, horizontais e diagonais. Tais arranjos geram significativos impactos tanto do ponto de vista gerencial quanto do ponto de vista político-democrático. Do ponto de vista gerencial, redes são formas alternativas de organização, mais flexíveis e com maior capacidade de resposta em ambientes instáveis para tratar problemas públicos complexos. Do ponto de vista político-democrático, redes de governança provêm uma “ancoragem democrática” baseada na participação, interlocução e uma expansão da accountability. Essa mudança de enfoque amplia a accountability das ações governamentais. A accountability pressupõe, além da responsabilização dos governos acerca de seus atos, a participação dos cidadãos no delineamento e controle do desenvolvimento de políticas públicas. Engloba uma relação dinâmica entre o Estado e a sociedade – e mesmo entre o Estado e ele mesmo – na qual os agentes públicos são não apenas cobrados no desempenho de suas funções em favor da sociedade, mas chamados a colaborar com a abertura de canais de participação e monitoramento. Em um contexto em que o Estado passa a, cada vez mais, estabelecer parcerias com membros da sociedade civil a fim de oferecer serviços públicos de forma mais eficiente é ainda mais importante estimular a abertura de canais de diálogo entre o Governo e a sociedade. Essas 163
    • iniciativas podem ampliar a participação e a transparência no trato com a coisa pública, fundamental para a lisura e, mesmo, para a otimização do desempenho governamental. O que se busca é um Estado em rede1. Alinhando-se à demanda por mais participação, advinda da sociedade civil organizada, e buscando enfrentar o desafio que tal abertura do Estado coloca, o Governo de Minas Gerais iniciou em 2011 um novo ciclo de mudanças na gestão do Estado, a Gestão para a Cidadania. Nesta nova etapa, buscou-se criar mecanismos que tornem a participação da sociedade civil e suas trocas com o Governo mais intensas, frequentes e de maior qualidade. Diante do cenário no qual o cidadão deve ser considerado protagonista do processo, é preciso destacar que uma nova lógica de governar deve ser implantada. Essa lógica deve permear todo o Estado e estimular o desenvolvimento de iniciativas que se articulem. Isso é um desafio, pois ao longo do tempo as políticas vêm sendo desenvolvidas majoritariamente de forma setorial, o que faz com que a transversalidade tenha que ser construída e “provocada”. Ao mesmo tempo o contexto mineiro, especificamente, traz uma maior complexidade a essa abordagem dada a sua diversidade cultural, ambiental e econômica, que requerem atenção específica. Essa nova configuração, que se estabeleceu a partir de 2011 na terceira onda do que ficou conhecido como Choque de Gestão, se diferencia das anteriores na medida em que busca tornar o cidadão não apenas receptor das políticas públicas, mas também como seu cocriador. Contudo, é importante ressaltar que a ênfase no cidadão não altera a importância das ferramentas gerenciais que foram implantadas em Minas Gerais a partir de 2003 e vieram se desenvolvendo desde então. No Estado para Resultados, a partir de 2007, acontece o foco no cidadão como receptor das políticas públicas e na Gestão para a Cidadania, o cidadão passa a ser visto como partícipe nos processos de criação e monitoramento, não apenas beneficiário. Assim, a partir de 2011 é possível observar a articulação de esforços para que o Estado atue de maneira mais integrada, regionalizada e aberta à participação da sociedade. As iniciativas estabelecidas se concentram em ampliar a eficiência da consecução de estratégias e melhora em indicadores importantes, ao mesmo tempo em que se busca ampliar a participação da sociedade. Este capítulo apresenta alguns dos espaços de discussão que já estavam institucionalizados em Minas Gerais desde o período anterior às reformas administrativas principiadas em 2003. Sequencialmente discorre acerca 1 Essa ideia é fundamentada nas discussões propostas pelo sociólogo Manuel Castells, que propõe uma mudança nas estruturas do Estado, de um modelo hierarquizado e inflexível para a adequação aos novos tempos que demandam uma organização mais horizontalizada e flexível. 164
    • da Gestão de Rede específica e mais detalhadamente na forma como se apresenta em Minas Gerais. Apresenta ainda o Portal Minas em Números como um instrumento para aproximar o Estado do cidadão, na medida em que são disponibilizadas informações consistentes sobre o desempenho das funções públicas. Por fim, o Movimento Minas é indicado como uma iniciativa inovadora do Governo que assumiu em 2011, com potencial de expandir os espaços de discussão entre o Estado e a sociedade civil. 8.1. Alguns espaços de participação anteriores a 2011 Os Conselhos de Políticas Públicas são instâncias previstas na Constituição Federal de 1988 e que servem de espaço de participação para que o Governo possa interagir com a sociedade civil. Há caso em que os conselhos são consultivos e deliberativos, o que demonstra a importância da participação social na definição das diretrizes e elaboração das políticas públicas. Hoje, Minas Gerais conta com 48 Conselhos Estaduais vinculados à administração direta e que são espaços nos quais diversas ações do Estado são discutidas. Essa participação abarca inclusive os instrumentos de construção da estratégia de longo prazo, na construção dos quais, diferentes governos de Minas Gerais vêm abrindo espaço para a participação democrática. A visão de futuro, as opções estratégicas e objetivos primários, documentos que compõem parte importante dos elementos que servem para delinear os Programas Estratégicos do Estado são decididos com a participação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, formado por membros da sociedade e do Governo e ligado diretamente ao Governador. O Conselho é de caráter deliberativo e consultivo e tem como uma das suas funções mais importantes, a proposição do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), documento que tem como função coordenar os esforços de longo prazo a serem desenvolvidos pelo Estado e que está inscrito na Constituição Mineira. Contudo, o Plano só ganhou relevo especial após a adoção do planejamento estratégico como compromisso governamental a partir das reformas iniciadas em 2003. O atual Plano cobre o escopo temporal que vai de 2011 a 2030 (conforme apresentado no capítulo 2). Outra experiência enriquecedora que tem lugar em Minas Gerais se dá durante o processo de aprovação do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, que é posterior ao PMDI e ao estabelecimento dos Programas Estratégicos. A importância e a possibilidade de êxito da abertura para a participação popular vêm sendo verificadas a partir da realização de 165
    • audiências públicas para que o Plano Plurianual de Ação Governamental fosse colocado em discussão com a sociedade civil, buscando incorporar sugestões e aprimorar as propostas apresentadas. Cabe ressaltar que apesar de todos os estados da federação realizarem o planejamento quadrienal de suas ações, Minas Gerais revisa esses planejamentos anualmente, ajustando-os às estratégias governamentais. Concomitante ao processo de revisão às audiências públicas são realizadas e permitem a participação da sociedade civil no alinhamento das estratégias governamentais. A permanência desse processo de escuta dos cidadãos permite um aprendizado mútuo e há casos de entidades que participam de forma recorrente, constituindo maior conhecimento e capacidade de influência sobre o próprio processo. Entretanto, o poder de interferência da participação popular, é limitado, pelo fato de os planos conterem intrincadas elaborações técnicas ao chegarem à Assembleia. Nesse sentido era necessário o estabelecimento de espaços de participação democrática, visando trazer benefícios tanto ao Governo quanto à sociedade civil. Os efeitos pretendidos com a participação cidadã relacionam-se, principalmente, à legitimidade e razoabilidade das decisões públicas; sustentabilidade da ação pública e maior envolvimento dos cidadãos; aumento da eficácia e eficiência na implementação das políticas públicas; aprimoramento da concepção dos programas e projetos públicos; aumento do capital social e fortalecimento da sociedade civil, com consequente descaracterização do Estado como um ator monolítico; adensamento da accountability pública e da justiça social; articulação entre burocracia governamental e os interesses de trabalhadores, usuários e beneficiários de políticas públicas; transparência na deliberação e visibilidade das ações; possibilidade de acesso às informações governamentais; compreensão do funcionamento da máquina administrativa pública; apropriação de interesses tradicionalmente excluídos do processo de decisão nos países com alta desigualdade social; menor apropriação privada dos recursos estatais; entre outros. Para incorporar esse conjunto de benefícios ao dia a dia da gestão pública, bem como atuar no sentido de fortalecer a sociedade civil, o planejamento governamental e a capacidade de atender às demandas específicas de cada região do Estado, o Governo que assumiu em 2011 optou por concentrar seus esforços em iniciativas que atendessem a essas demandas. Ao mesmo tempo, também foram incorporados aprendizados adquiridos pela análise de ideias implantadas em outros estados. A soma dessas iniciativas, juntamente com um prazo de maturação que já vinha de discussões anteriores que o atual Governador mantinha enquanto ainda era candidato, permitiu a elaboração de um modelo sofisticado de regionalização governamental, que foi então estabelecido como plano piloto em duas regiões, a fim de que essa nova etapa permitisse 166
    • acumular mais aprendizados e o refinamento da proposta antes que ela fosse disseminada por todo o Estado. 8.2. A Gestão em Rede A Gestão para a Cidadania é colocada em prática a partir de duas abordagens complementares, mas distintas: a intersetorialidade e a regionalização. No primeiro caso, trabalha-se para construir uma articulação cada vez mais intensa entre os órgãos governamentais, articulados nas Redes de Desenvolvimento Integrado propostas no PMDI 2011–2030. As Redes de Desenvolvimento Integrado buscam articular as ações do Governo estadual, ao mesmo tempo em que buscam estimular a cooperação com outros níveis de Governo e com atores da sociedade civil. Salienta-se que as redes são incorporadas à estratégia governamental não como estruturas institucionais rígidas, mas como uma forma de organizar e coordenar esforços. Tanto a intersetorialidade quanto a regionalização permitem que o Governo abra espaço para a colaboração entre os órgãos setoriais e que possuem ação local, de modo a facilitar a articulação de ações orientadas pelas demandas regionais. Como instância dessa política, foram criados os Comitês Regionais para cada uma das dez regiões de planejamento do Estado: Rio Doce, Norte de Minas, Mata, Jequitinhonha e Mucuri, Sul de Minas, Triângulo, Alto Paranaíba, Noroeste, Centro Oeste e Central. Essa divisão é visualizada na Figura 33 a seguir. NORTE DE MINAS J EQUITINHONHA / MUCURI NOROESTE DE MINAS TRIÂNGULO ALTO PARANAÍBA C ENTRAL RIO D OCE CENTRO OESTE DE MINAS MATA SUL DE MINAS Figura 33: As dez regiões de planejamento Fonte: SEPLAG 167
    • 8.2.1. Gestão intersetorial e regionalizada O delineamento dessas regiões visa agrupar os municípios de acordo com suas similaridades e relações de interdependência. Ao mesmo tempo, reconhece a complexidade do cenário do Estado de Minas Gerais ao considerar que nele coexistem realidades diversas em seus aspectos socioeconômicos, mas também de formação cultural. Essa divisão em regiões permite ao Governo conhecer de maneira mais detalhada a realidade sobre a qual incidirão as políticas públicas e, ao mesmo tempo, facilita o diálogo e a emergência de prioridades estabelecidas de maneira dialógica, levando em consideração as percepções dos próprios atores da sociedade civil organizada. A fim de ampliar a capacidade do Estado de atingir as metas colocadas pelo Governo, foi estabelecido a partir de 2011 onze Redes de Desenvolvimento Integrado que articulam o PMDI entre os atores intragovernamentais, conforme apresentado no capítulo 2. As Redes de Desenvolvimento Integrado buscam unir atores da sociedade civil às entidades do Governo. Assim, busca-se a consecução de estratégias em parceria entre o Governo e a sociedade civil. Há um esforço intragovernamental para que se construam canais de diálogos que permitam uma abordagem mais matizada pela variedade do Estado, inclusive evidenciando esse aspecto dentro dos próprios órgãos do Governo. Nesse sentido, para a implantação da experiência piloto de uma gestão regionalizada, foi estabelecido um foro de discussão entre as diversas secretarias que possuíam divisões regionais, como a Secretaria de Estado de Saúde, a Secretaria de Estado de Defesa Social e a Secretaria de Estado de Educação. Esse espaço de debates possibilitou que os órgãos trouxessem elementos de suas experiências e conhecimentos sobre aspectos da gestão descentralizada e foi, posteriormente, enriquecido com a participação de representantes de outras secretarias que puderam opinar sobre o desenho que seria assumido pelo modelo. Esses atores governamentais, posteriormente, indicaram representantes para a constituição de Comitês Regionais, que visam garantir a condução do processo e atuar de forma transversal e regionalizada. A figura a seguir ilustra a arquitetura do modelo de gestão em rede. 168
    • Governador e secretários Comitê Estratégico Secretários Adjuntos e SEPLAG Regionais dos órgãos indicados Câmara Multissetorial Secretaria Executiva SEPLAG Comitê Regional Rio Doce Comitê Regional Norte Comitê Regional ... Comitê Regional Triângulo Comitê Regional Central Figura 34: Instâncias da Gestão Regionalizada Fonte: SEPLAG O trabalho dos comitês é consolidar a prática colaborativa entre as diversas políticas desenvolvidas pelo Estado. Além disso, por ser composto de gestores regionais, reforça-se no trabalho dos comitês, a adequação das prioridades e das respostas à realidade regional. Os Comitês Regionais, que têm como funções, por exemplo, a identificação das prioridades regionais, a implantação dos mecanismos de governança em rede e a gestão das ações localizadas, interagem com a Câmara Multissetorial que, por sua vez, se relaciona com o Comitê Estratégico. A Câmara Multissetorial é composta pelos Secretários Adjuntos ou ocupantes de posições que detêm a mesma responsabilidade e autoridade. É a Câmara Multissetorial que acompanha a evolução dos indicadores regionais, bem como promove o alinhamento estratégico das ações desenvolvidas regionalmente. Por fim, o Comitê Estratégico é presidido pelo Governador do Estado e conta também com a presença dos Secretários das pastas que atuam na rede estabelecida. É importante salientar que a gestão regionalizada visa criar espaços de governança regional para a discussão de questões e construção de soluções e iniciativas que possam contribuir para que o PMDI se concretize. A descentralização de discussões permite o aproveitamento dos conhecimentos construídos localmente a partir, mesmo, das operações cotidianas dos agentes públicos e de seu contato com as demandas que emergem do exercício de suas atividades. Com esta experiência piloto, o Governo de Minas Gerais buscou avançar 169
    • no estabelecimento de um Estado aberto à participação da sociedade, orientando-se sempre pela visão de futuro. Para alcançar esse objetivo maior, o Estado se defronta com um conjunto de desafios que, quando superados, permitirão a transformação da visão em realidade. Esses desafios se articulam, conforme demonstrado na Figura 35 a seguir. Transformar a sociedade pela educação e cultura Reduzir a pobreza e as desigualdades Aumentar a segurança e a sensação de segurança Aumentar a empregabilidade e as possibilidades de realização profissional Promover e garantir a utilização sustentável dos recursos ambientais Viver mais e com mais saúde Minas Gerais 2030 Prosperidade Qualidade de Vida Cidadania Sustentabilidade Desenvolver e diversificar a economia mineira e estimular a inovação Assegurar os direitos fundamentais e fomentar a participação cidadã Garantir o direito de morar dignamente e viver bem Ampliar e modernizar a infraestrutura e os serviços públicos Figura 35: Estado em Rede Fonte: MINAS GERAIS (2011) Outro elemento essencial do modelo é a Agenda Regional, parte integrante do Acordo de Resultados, que busca o estabelecimento de compromissos com as dez regiões de planejamento, de forma alinhada às estratégias do Governo de Minas Gerais. Nesse instrumento, são definidas as prioridades de cada região, identificadas com a colaboração entre o Governo e a sociedade civil, que devem estar alinhadas ao PPAG. Com isso, busca-se estabelecer metas governamentais adequadas à realidade das regiões, de forma a melhor direcionar os esforços do poder público para atender necessidades locais, uma vez que há demandas diferentes advindas das distintas regiões do Estado. 170
    • 8.2.2. Atores e espaços de interlocução A consolidação de uma instância de gestão participativa, capaz de aproximar o Estado e a sociedade civil, passa pela identificação de atores capazes de estabelecer diálogos, bem como pela institucionalização dos espaços de comunicação. Nesse sentido, para o estabelecimento da estratégia de gestão regionalizada e participativa em Minas Gerais foram delineadas três importantes etapas para a inclusão de atores da sociedade civil: o mapeamento de organizações, os encontros regionais e o estabelecimento dos fóruns regionais. O mapeamento visa identificar as organizações da sociedade civil que tenham interesse e disposição em atuar nos espaços de discussão propostos. Ao identificar as organizações da sociedade civil, de atuação destacada nas microrregiões geográficas que compõem as Regiões de Planejamento, torna-se possível maior representatividade das demandas da população e melhor penetração territorial. Além disso, para potencializar os resultados obtidos, as organizações são também identificadas de acordo com a rede prioritária em que se inserem. Dessa forma, mantêm-se as diretrizes de estimular a abordagem de temas diversos respeitando-se a diversidade local. Após o mapeamento das organizações, ocorre a mobilização de seus líderes, visando garantir a participação qualificada da sociedade civil nas instâncias de debate. Sequencialmente, ocorrem os Encontros Regionais, que visam apresentar as estratégias governamentais em suas diversas facetas. Esses Encontros são parte da concretização do Estado em Rede e aproxima as estratégias de Governo das demandas regionais. Neles são discutidas quais as estratégias regionais serão priorizadas, de acordo com as necessidades identificadas pelos participantes. Posteriormente, é estabelecido um Fórum Regional que se reúne a cada três meses e que conta com a participação de representantes da sociedade civil eleitos nos Encontros Regionais, membros do Comitê Regional e representantes indicados por atores estratégicos, como a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) e a Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG). Esses Fóruns Regionais Participativos visam representar as demandas aprovadas nos encontros e garantir o direcionamento das estratégias governamentais objetivando o atendimento dos pontos acordados previamente. Atualmente, os dois pilotos do modelo que vêm sendo desenvolvidos estão estabelecidos nas regiões Norte de Minas e Rio Doce. No primeiro encontro organizado já no segundo semestre de 2011 foram reunidas diversas organizações da sociedade civil para o estabelecimento das prioridades governamentais regionais. No encontro da região do Norte de Minas ocorrido em Montes Claros, estiveram presentes 150 organizações. Por sua vez, na reunião da região do Rio Doce, ocorrida em Governador 171
    • Valadares, 226 organizações participaram das discussões. Em cada um desses encontros foram escolhidas duas estratégias governamentais em cada Rede de Desenvolvimento Integrado, totalizando 20 estratégias. Em seguida, em cada região, cinco dessas estratégias foram desdobradas em metas que passaram a compor as respectivas Agendas Regionais. Esses encontros mostraram a importância e a efetividade do estabelecimento dessa aproximação do Governo com as diferentes organizações estabelecidas da sociedade civil. Periodicamente, novos encontros, por meio do Fórum Regional, renovam a indicação de prioridades e mantêm o acompanhamento do desenvolvimento das metas estabelecidas. Atualmente, o Governo de Minas Gerais vem analisando a dinâmica das experiências já realizadas a fim de estender o aprendizado obtido para as outras oito regiões do Estado. Além desse mecanismo, o Governo de Minas Gerais estabeleceu outras iniciativas que visam ampliar a interação com a sociedade civil, entre elas o Portal Minas em Números e o Movimento Minas, discutidas a seguir. 8.3. O Portal Minas em Números O Portal Minas em Números (Figura 36) surge como ferramenta para possibilitar ao cidadão o acesso a informações oficiais e dados que permitam a formação de uma opinião qualificada sobre o andamento das políticas de Estado. Contudo, mais do que uma ferramenta de transparência, o Portal contribui para a participação da sociedade, possibilitando que as informações disponibilizadas deem embasamento para discussões qualificadas sobre o andamento das políticas públicas e para o delineamento de cenários futuros. Na medida em que serve como instrumento para disponibilizar informações do Governo para a sociedade civil, o Portal Minas em Números cumpre um importante papel na ampliação do poder dos cidadãos. O Portal é um sítio eletrônico que pretende contribuir com a redução de assimetria de informações entre o Estado e a sociedade civil. Nele são apresentados indicadores de resultados associados às políticas públicas que vêm sendo implantadas no Estado. O Portal é composto por três produtos com complexidade diferenciada no formato de apresentação das informações que são interligados e, juntos, atendem as demandas por informação de diferentes públicos: o Mapa de Resultados, os Infográficos e o Caderno de Indicadores. O Mapa de Resultados tem como objetivo apresentar, em detalhe, indicadores de resultados, oferecendo informações construídas a partir de uma ótica regionalizada. É disponibilizada uma longa série histórica, 172
    • com mapas, gráficos e tabelas, que fornecem elementos para se analisar a realidade dos municípios mineiros. Nessa ferramenta, o usuário pode montar consultas e análises customizadas com as informações disponíveis, além de ter acesso completo à base de dados. O Portal Minas em Números apresenta, ainda, os Infográficos que permitem ao usuário, em interfaces amigáveis, comparar resultados da evolução de indicadores entre regiões de Minas Gerais e também entre Minas Gerais e outros estados brasileiros. Figura 36: Capa do Portal Minas em números Fonte: reprodução do Portal Minas em números Além dessas ferramentas interativas, Minas Gerais conta, ainda, com o Caderno de Indicadores (Figura 37), publicação anual iniciada em 2009, com o registro técnico dos indicadores de resultados utilizados pelo Governo do Estado. O Caderno traz, entre outras informações, uma ficha técnica detalhada de cada indicador com sua descrição, fórmula de cálculo, limites e limitações e aplicabilidade do indicador para a compreensão da realidade. Além das fichas técnicas são apresentadas tabelas de dados com série histórica da última década para os resultados de Minas Gerais, e sempre que possível para suas regiões de planejamento e/ou Região Sudeste e Brasil. 173
    • Figura 37: Caderno de Indicadores 8.4. O Movimento Minas Com o objetivo de manter um diálogo permanente com a sociedade civil, é necessário que o Estado aja em diversas frentes, desde os fóruns presenciais até a utilização de ferramentas modernas, como os canais de comunicação possibilitados pela internet. Para mobilizar parte do potencial que a participação da sociedade pode ter, foi criado o Movimento Minas, que por meio de desafios conclama os cidadãos a opinar sobre problemas e colaborar com a solução dos mesmos. O Movimento Minas é uma proposta inovadora do Governo de Minas Gerais que visa estimular a participação da sociedade para desenhar soluções para questões de interesse coletivo. Foi estabelecido em 2011, como forma de ampliar os espaços de participação cidadã e de interlocução entre o Governo e a sociedade civil. Sob a responsabilidade do Escritório de Prioridades Estratégicas, o Movimento Minas conta com dois espaços de participação: 174
    • • Uma plataforma virtual que conta com site, blog e atuação nas redes sociais da internet onde são abertos e divulgados desafios para que cidadãos colaborem com suas percepções, opiniões e ideias; e • Encontros presenciais que buscam estimular interações mais próximas entre as pessoas de diferentes perfis e experiências, relacionados à temática do desafio. Os encontros servem tanto para a mobilização de participantes quanto para o refinamento das propostas levantadas na plataforma virtual. A relação entre o custo da participação dos indivíduos e o potencial de maximização da colaboração foi considerada no delineamento do modelo, o que conduziu aos formatos de participação do Movimento Minas. Por isso, foram pensados níveis distintos de engajamento para cada desafio. Como existem perfis diferentes de cidadãos, e também os custos percebidos por eles em colaborar variam, cada desafio é customizado considerando público-alvo e temática do desafio. Alguns dos desafios podem ter incentivos (materiais ou não) para compensar e estimular a participação. Antes de lançar um desafio, existem etapas que envolvem a identificação de questões relevantes. Esse momento antecede à utilização da metodologia do Movimento Minas e visa identificar as temáticas que serão trabalhadas pela equipe posteriormente. Para isso, a equipe do Movimento Minas mantém-se em contato com servidores de outros órgãos do Governo estadual e com cidadãos, por meio do próprio site e redes sociais, principal interface com a sociedade. Definida a temática do desafio, são levantadas informações, que podem incluir visitas de campo e consulta a conhecimento disponível que trata dos temas envolvidos. Por estar ligado a um órgão autônomo na estrutura governamental, é necessário, ainda, que a equipe do Movimento Minas identifique apoiadores institucionais para a abertura dos desafios. As atividades que sucedem a definição de um desafio variam de acordo com o contexto do desafio, justamente para dar mais flexibilidade ao processo de colaboração. Essa flexibilidade foi ajustada após a realização dos dois primeiros desafios do Movimento Minas: Gravidez na Adolescência e Economia Criativa. De qualquer forma, existem três macrofases que descrevem os processos colaborativos conduzidos pelo Movimento Minas, conforme ilustra a Figura 38. 175
    • 1. Definição do desafio Atividades relacionadas à definição do desafio: mapeamento de oportunidades levantamento de informações e definição de desafios. 2. Levantamento de ideias 3. Ações Após o lançamento do desafio no site, fica aberta a contribuição dos cidadãos. São pensadas ações junto aos sponsors do desafio, que podem ser protótipos das ideias, premiação de participantes, estruturação de projetos ou disseminação do processos e resultados da participação. Nessa etapa são feitas diversas ações de mobilização e divulgação. Figura 38: Processo Colaborativo do Movimento Minas No momento de “escuta” é lançado o desafio e os participantes são estimulados a discutir, virtual e presencialmente, temas levantados previamente pela equipe do Movimento Minas. Na segunda fase, “ideias”, é lançada uma pergunta que se relacione à resolução de problemas estabelecidos no momento anterior, sendo que os participantes estabelecem discussões que servirão de base para os protótipos que são desenhados pelo Movimento Minas. Por fim, na fase “ações”, o protótipo desenvolvido é testado e avaliado para que sejam feitas as adaptações necessárias antes do comprometimento de um volume maior de recursos públicos e do delineamento de políticas públicas abrangentes. Por meio da utilização de suas metodologias o Movimento Minas vem se estabelecendo como um espaço que permite trocas entre o Estado e os cidadãos, ainda que estes não estejam inseridos em organizações, abrindo o leque de possibilidade de interações qualificadas com a sociedade. 8.5. Aproximação do Governo com os cidadãos As ações da aproximação do Governo com os cidadãos têm como pilar, além da gestão regionalizada, a gestão participativa e a intersetorialidade. Essas iniciativas são parte dos esforços que devem ser realizados pelo Estado para criar um ambiente que seja, não apenas aberto à 176
    • participação da sociedade civil, mas que também seja capaz de estimular o estabelecimento de diálogos entre atores capacitados. O processo de incorporação da participação ainda está em andamento e vem sendo aprimorado paulatinamente, a partir da avaliação das primeiras iniciativas estabelecidas, seja pela avaliação dos pilotos da regionalização no Norte de Minas e Vale do Rio Doce, seja pela avaliação dos primeiros resultados obtidos pelo Movimento Minas ou, mesmo, pelo contínuo aprimoramento dos indicadores disponibilizados à sociedade no Portal Minas em Números. Essa melhoria contínua nos processos participativos corresponde a um desafio permanente que se soma à necessidade de institucionalização desses processos, o que permitiria o acúmulo do aprendizado por parte de todos os atores envolvidos. Nesse sentido, cabe reiterar que esforços unilaterais por parte do Governo ou da sociedade civil seriam incapazes de provocar quaisquer mudanças relevantes no cenário institucional e na abertura governamental. É importante que haja um processo de interação que permita espaços permanentes de diálogo e discussão para que todos os envolvidos tenham a oportunidade de aprender com o próprio processo participativo, visando aprimorar os mecanismos de participação, mas também a capacidade de utilização dos espaços por parte da sociedade civil. Assim, voltando sua atenção para a cidadania a Gestão para a Cidadania tem buscado: criar instâncias de governança onde a diversidade social, a econômica, a cultural e a ambiental sejam consideradas; desenvolver uma cultura colaborativa para enfrentar a complexidade dos problemas e demandas sociais; consolidar a participação por meio de instâncias regionais e fortalecer as centrais onde representantes da sociedade civil podem colaborar com a priorização e definição de políticas públicas; instituir canais de diálogo e comunicação utilizando-se da tecnologia disponível ou de encontros presenciais. Com o estabelecimento de um conjunto de iniciativas de abertura do Estado para participação da sociedade civil, iniciativas essas, inscritas de modo prioritário na Agenda Estratégica do Governo, o Estado de Minas Gerais avança no sentido de enfrentar um desafio com o qual se defronta todos os governos democráticos. Desse modo, torna-se possível ampliar a troca de ideias e a avaliação permanente de experiências governamentais, objetivando a avaliação permanente de resultados por parte da população, mas também a sua participação já no momento de concepção das políticas públicas a serem implantas. Bibliografia Consultada AGRANOFF, R. Managing within networks. Georgetown University Press. 2007. 177
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    • 180
    • Capítulo 9 FAZENDO MAIS E MELHOR COM PARCEIROS: OSCIPS, PPPS E INCENTIVOS
    • O conceito de governança está atrelado à capacidade de múltiplos atores se articularem, alavancarem e direcionarem capacidades para a obtenção de resultados e desenvolvimento. Este conceito reorienta a atuação estatal e lança um olhar mais atento para a identificação de capacidades instaladas no setor privado e no terceiro setor, não apenas para o estabelecimento de parcerias, mas também para a geração de incentivos para o desenvolvimento de novas capacidades institucionais. Evoca-se, novamente, o conceito de governança colaborativa, desta vez direcionado para o estabelecimento de parcerias voltadas predominantemente para a execução de políticas e serviços de relevância pública. As parcerias analisadas podem ser classificadas em três grupos distintos, de acordo com o objetivo do programa em execução: modernizar, expandir ou fomentar a prestação de serviços e projetos de interesse público. Pela vertente identificada com o objetivo de modernizar a prestação dos serviços públicos, são entendidos os casos em que as características de atividades já prestadas diretamente pelo Estado se mostram de difícil adequação ao modelo tradicional da administração pública e demandam uma opção mais flexível. Nesses casos as regras e padrões aplicáveis à administração pública limitam o potencial dessas atividades impondo perdas de desempenho superáveis apenas com a adoção de modelos alternativos de gestão. As parcerias também têm sido utilizadas para expandir a prestação de serviços públicos. Neste caso não há substituição da atuação do Estado, mas sim a prestação de serviços adicionais que já nascem em parceria com a iniciativa privada (com ou sem fins lucrativos). Nos dois casos o entendimento é de que o modelo de gestão aplicável ao setor privado pode significar vantagens competitivas em relação ao padrão tradicional da gestão pública, principalmente devido a sua maior flexibilidade. O terceiro caso acontece quando o Estado identifica atividades já realizadas pela iniciativa privada sem fins lucrativos, percebidas como de interesse público e alinhadas com a visão de futuro do Estado. Neste caso, a opção pelo fomento busca reforçar a convergência entre os objetivos das organizações da sociedade civil e o planejamento governamental, além de fortalecer e valorizar a contribuição dessas organizações para o desenvolvimento. Raramente uma iniciativa fica restrita a uma das três categorias aludidas. Não são raros os casos em que a opção por modernizar é seguida pela expansão da prestação de serviços. Existindo casos também em que atuação pública tradicional convive com programas que fomentam a atuação do setor não estatal ou mesmo com a expansão das atividades por meio das parcerias. 183
    • Assim, a construção de novos modelos de parcerias adequados e o desenvolvimento da capacidade interna para efetivamente geri-los tornam-se agendas prioritárias entre as políticas de gestão pública. Este processo teve início em Minas ainda em 2003, a partir do advento do modelo de parcerias com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas (PPP). Poderá ser observado neste capítulo, que as parcerias mineiras, em sua maioria, podem ser classificadas como medidas que buscaram expandir a prestação de serviços públicos, complementadas pelo fomento à atuação de organizações da sociedade, sendo pontuais os casos em que a parceria substituiu a atuação direta de organizações públicas com o objetivo de modernizar a prestação dos serviços. Enquanto ainda persistem críticas e impasses relacionados a modelos de parceria na administração pública, por vezes erroneamente tachados de tentativa do Estado de reduzir suas responsabilidades frente aos cidadãos, o que pode ser observado ao longo da trajetória dos últimos 10 anos em Minas Gerais é a adoção de formas inovadoras e criativas, com o intuito de aumentar a eficiência e a eficácia do gasto público, ampliar os serviços públicos prestados e melhorar a infraestrutura econômica e social do Estado. O que se observou no caso mineiro foi o aumento da efetividade de atuação governamental e não o contrário. É importante observar também que embora tenha na legislação de OSCIP e PPP os eixos estruturantes para a execução de políticas públicas em conjunto com, respectivamente, o terceiro setor e a iniciativa privada com finalidade lucrativa, a opção pelas parcerias não se restringe a esses dois modelos, sendo que outras modalidades podem ser observadas em políticas e programas setoriais. Na área da cultura e, mais recentemente, no Esporte, as Leis de Incentivo possibilitam que empresas apliquem parte do ICMS devido em projetos previamente aprovados pelo Estado. Na área da Saúde, uma das principais iniciativas para a regionalização da assistência no Estado, o Programa de Fortalecimento e Melhoria da Qualidade dos Hospitais do SUS (PROHOSP), foi estruturado no fomento aos principais equipamentos de saúde do Estado, independentemente de seu modelo jurídico, envolvendo, assim, diversas entidades sociais. E para impulsionar a melhoria da infraestrutura, as Parcerias de Reembolso Tributário permitem o investimento em infraestrutura por empresas privadas e o posterior abatimento dos impostos devidos. Neste capítulo serão apresentadas as características dos principais modelos de parceria adotados pelo Governo do Estado de Minas Gerais e detalhes de sua implementação. 184
    • 9.1. Parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP O modelo de parcerias com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) implantado em Minas Gerais soma características de dois modelos de parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos instituídos pelo Governo Federal no final da década de 90: o modelo homônimo ao mineiro de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) e as Organizações Sociais (OS). Assim, além das parcerias voltadas para o fomento de atividades de interesse público característico das OSCIPs federais, o modelo mineiro acrescentou características do modelo OS como a previsão de destinação de eventuais bens públicos (móveis e imóveis), mediante permissão de uso, a possibilidade de cessão especial de servidor civil e a possibilidade de as OSCIPs executarem, parcialmente, atividades e serviços de órgãos e entidades do Poder Executivo, mediante a celebração de termo de Parceria. O marco legal das OSCIPs veio para possibilitar a qualificação de entidades privadas sem fins lucrativos, com vistas a estabelecer vínculo de cooperação com o Estado de Minas Gerais, bem como para execução e fomento de atividades e políticas de interesse público. A cooperação é regida por um Termo de Parceria, instrumento que possibilita a definição dos resultados esperados, dos recursos e de outros meios aportados contando, ainda, com mecanismos formais de monitoramento, avaliação e controle. Após 10 anos de promulgação da legislação mineira, pode ser observado um processo de evolução do modelo de parceria com OSCIP, com mudanças que alteraram pontos importantes da relação com o Poder Público desde o processo de qualificação, seleção dos parceiros privados, até a forma como se dá o controle das parcerias, se mais focado em meios ou em resultados. O processo de qualificação se dá por ato vinculado, sendo que todas as organizações que cumprem as condições previstas na legislação comprovem a execução direta das atividades elencadas no estatuto social e apresentem requerimento ao Governo do Estado, recebem o título. Importante ressaltar que a qualificação não obriga a Administração a celebrar qualquer parceria com a organização, sendo apenas um requisito para assinatura de Termos de Parceria. A partir de 2012, a manutenção da qualificação depende da apresentação de requerimento de renovação a cada três anos. Atualmente encontram-se qualificadas com o título de OSCIP do Estado de Minas Gerais 77 entidades1. 1 Lista com entidades qualificadas disponíveis no link: http://www.planejamento. mg.gov.br/images/documentos/Entidades_qualificadas_e_desqualificadas/Sistema_ de_Qualificação_3mqualificadas.pdf 185
    • Apesar de prever, desde 2003, a possibilidade de realização de Concurso de Projetos, o processo de seleção das OSCIPs, do modelo mineiro, permitia até 2012 a celebração de parcerias a partir da escolha discricionária, pelo Poder Público, da organização parceira. Embora discricionário, um rigoroso processo devia ser percorrido até a assinatura do Termo de Parceria, que além da interação direta entre o Órgão Estatal Parceiro, responsável pela política pública afeta ao objeto do Termo de Parceria, precisava passar por validação e aprovação do Conselho de Políticas Públicas da área temática, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, como gestora do modelo de OSCIP, e da Controladoria Geral do Estado, órgão responsável pelo Controle Interno do Poder Executivo Estadual. Após parecer favorável das três instâncias, a minuta seguia para aprovação da Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, órgão colegiado formado pelos dirigentes das pastas centrais do Governo Estadual responsável pela deliberação da política de receitas e despesas do Estado e, também, pela aprovação final do Termo de Parceria. A partir de 2012, foi instituída a obrigatoriedade de realização de Concurso de Projetos como etapa prévia à celebração de Termos de Parceria, cujo edital deve ser lançado mesmo quando a proposta de parceria parte da organização privada. Definido o objeto da parceria a ser celebrada, um edital de seleção é publicado para que seja escolhida a organização com a melhor avaliação, de acordo com os critérios objetivos previstos no edital. O processo poderá ser dispensado apenas em caso de não apresentação de propostas para o Concurso de Projetos. Neste caso, mantidas as condições previstas no concurso deserto, a Administração poderá convidar uma entidade qualificada para a celebração da parceria. As demais etapas do processo continuam mantidas, garantindo o alinhamento dos termos assinados aos objetivos governamentais, bem como atendidas as competências específicas de cada instituição envolvidas. A previsão de Concurso de Projetos como etapa obrigatória do processo de celebração de parcerias com OSCIP só foi possível graças ao amadurecimento do modelo ao longo de uma década, sendo que no estágio inicial tal exigência poderia ter criado barreiras indesejáveis para um modelo ainda em processo de institucionalização. Em relação à sistemática de controle, a opção mineira alia o controle de resultados ao controle de meios como garantia da boa aplicação dos recursos públicos transferidos para as entidades sem fins lucrativos, sem, contudo, descuidar-se do controle finalístico. A sistemática busca evitar a adoção de um modelo baseado exclusivamente no controle de fins, como preconizado pelos modelos de parcerias precursores. Considera-se necessário um balanceamento nos tipos de controle, adotando práticas permanentes de monitoramento processual e de acompanhamento das metas pactuadas. 186
    • A transparência do modelo é garantida com a publicação de todos os termos de parceria e relatórios de avaliação na íntegra na internet, além de participação de representantes de Conselhos de Políticas Públicas e especialistas da sociedade civil nas Comissões de Avaliação dos Termos vigentes. Embora farta documentação esteja disponível e canais de participação estejam instituídos, fomentar o controle social em relação às parcerias é um desafio permanente e cada vez mais fundamental para a devida consolidação do modelo frente às instâncias diversas da sociedade. Importante destacar o papel central da SEPLAG como órgão gestor do modelo de OSCIP. Sua atuação perpassa todas as fases do processo, desde a regulamentação normativa e a qualificação das organizações com o título de Oscip, passando pela participação ativa nos processos de seleção, monitoramento e avaliação dos Termos de Parceria. A SEPLAG compõe tanto a Comissão Julgadora dos Concursos de Projetos quanto as Comissões de Avaliação de cada uma das parcerias celebradas. A presença da organização em todo processo possibilita que o modelo seja implementado de forma padronizada nas diversas áreas da Administração, alinhando as diretrizes do Governo com o modelo estadual de parceirização. Um importante instrumento de gestão do modelo é o Manual de Excelência da Gestão das Organizações do Terceiro Setor, lançado em 2013. O Manual, que pode ser consultado gratuitamente no Site http:// www.planejamento.mg.gov.br/parcerias-com-oscip-s, foi elaborado pelo Governo de Minas em parceria com o Instituto Qualidade Minas (IQM) e tem o objetivo de contribuir para o desenvolvimento gerencial das organizações do terceiro setor, com foco na excelência da gestão. Para isso, trabalha de forma detalhada, incluindo gráficos e ilustrações, dispondo de oito critérios para uma gestão de excelência: Liderança, Estratégias e Planos, Gestão de Clientes, Sociedade, Informações e Conhecimentos, Pessoas, Processos e Resultados. Ao disponibilizar esse Manual, o Governo de Minas contribui para o aperfeiçoamento gerencial dessas organizações que, hoje, realizam diversos projetos e programas junto à população por meio de Termos de Parceria com o Executivo Estadual. O Manual pressupõe suporte e subsídios para que as organizações do terceiro setor participem do Prêmio Mineiro de Excelência da Gestão das Organizações do Terceiro Setor. Realizado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Esse prêmio vai reconhecer aquelas organizações que implantarem, com sucesso, boas práticas de gestão. Encontram-se atualmente em vigor 11 Termos de Parceria, representando um investimento já realizado de R$320,2 milhões ao longo de todo período de vigência. Quando se verifica todos os 34 Termos já celebrados em Minas Gerais, tem-se um valor global já repassado para que as entidades cumpram as metas acordadas, superior a R$ 470 milhões de reais. 187
    • Entre as parcerias celebradas, merece destaque o trabalho de prevenção social à criminalidade que o Instituto Elo desenvolve em parceria com a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS) para implantação, desenvolvimento e consolidação de Centros de Prevenção à Criminalidade. A parceria em vigor desde setembro de 2005 já investiu R$93,4 milhões em ações com objetivo de prevenir o ingresso de jovens na criminalidade, monitorar penas e medidas alternativas, promover educação e capacitação profissional de egressos do sistema penitenciário, mediar conflitos e promover ações de enfrentamento ao tráfico de pessoas. A parceria com uma organização privada, com modelo de gestão flexível, permitiu a expansão das atividades de prevenção priorizadas pela política de Defesa Social e intensificadas a partir de 2003. Paralelamente à atuação da parceria, a Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS) instituiu o Prêmio Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social, que visa identificar e valorizar os bons programas e projetos desenvolvidos no âmbito do sistema mineiro. Os dez projetos contemplados receberão kits compostos por notebook, k projetor multimídia, câmera fotográfica digital, câmera filmadora digital e pen-drives. Mas foi na área da Cultura que o modelo de OSCIP se fez mais presente. Responsável por 5 dos 11 termos de parceria vigentes, a adoção das parcerias permitiu a modernização e expansão de atividades sob supervisão direta do Governo Estadual. Em parceria com o Instituto Cultural Sérgio Magnani foram implantados o Centro de Formação e Experimentação Digital (Plug Minas) e o Circuito Cultural da Praça da Liberdade. As duas iniciativas levam o conceito de parceria ao seu mais alto grau. Além do termo assinado entre a entidade e o Governo do Estado, o modelo definido para implantação das atividades prevê que o Instituto funcione como uma espécie de hub em que se conectam diversas organizações privadas para execução de uma política de interesse público, totalmente alinhada com as prioridades definidas no planejamento governamental. Entre as organizações que integram esta rede de cultura, está o Instituto Cultural Filarmônica, uma OSCIP parceirizada à Fundação Clóvis Salgado que tem se destacado na tarefa de estruturar e manter a Orquestra Filarmônica de Minas Gerais e promover a difusão da música clássica. Com a mudança de diversas organizações públicas para a Cidade Administrativa e a consequente desocupação de prédios históricos na região central da capital mineira foi desenhado um audacioso plano de transformação do antigo centro administrativo em um complexo cultural. Parcerias foram celebradas com diversas empresas e entidades sem fins lucrativos que assumiram o investimento em restauração e adequação dos espaços para as novas destinações, além da gestão e custeio dos equipamentos. Ao todo são 12 espaços: Arquivo Público 188
    • Mineiro, Biblioteca Pública Estadual Luiz de Bessa, Centro de Arte Popular Cemig, Espaço TIM UFMG do Conhecimento, Memorial Minas Gerais Vale, Museu das Minas e do Metal, Museu Mineiro e Palácio da Liberdade, Inhotim Escola, a Casa Fiat de Cultura, o Centro Cultural Banco do Brasil, o Centro de Referência da Economia Criativa SebraeMG e o Museu do Automóvel. Para completar o modelo de gestão em rede do Circuito Cultural da Praça da Liberdade e garantir a formação de um verdadeiro complexo cultural, em contraposição a um conjunto de equipamentos dispersos, o Termo de Parceria com o Instituto Cultural Sergio Magnani, assinado em junho de 2012, prevê ações para a promoção do Circuito Cultural como uma rede integrada de arte e conhecimento. A experiência do Circuito serviu-se de um modelo, já testado e com excelentes resultados, construído para a implantação do Centro de Formação e Experimentação Digital (Plug Minas). Com Termo de Parceria assinado em 2008 entre Secretaria de Estado de Cultura e o Instituto Cultural Sérgio Magnani, com interveniência da Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude, o projeto, inaugurado em 2009, é dedicado a jovens, na faixa etária dos 14 a 24 anos, alunos ou egressos de escolas públicas da Região Metropolitana de Belo Horizonte com atividades nas áreas de cultura digital, arte, empreendedorismo e idiomas. O Plug Minas é composto atualmente por 8 núcleos, sendo cada um deles gerido e financiado em parceria com entidades sem fins lucrativos e empresas privadas. Atende cerca de 1700 jovens durante o ano com cursos formativos e um público total que pode chegar a 19 mil participantes, quando consideradas as atividades culturais e informativas realizadas no espaço. Nos dois casos, a parceria entre Governo e entidades privadas, com e sem fins lucrativos, permitiram expansão de serviços de interesse público para a sociedade, envolvendo compartilhamento de infraestrutura e financiamento. Nas duas experiências, o setor privado participa também da solução para sustentabilidade financeira das iniciativas, não sendo apenas o gestor de recursos públicos. De forma geral, o modelo de parcerias com OSCIPs adotado pelo Governo de Minas promoveu a expansão da prestação dos serviços de interesse público, beneficiando a população do Estado de forma alinhada com o planejamento estadual e com a política de gestão para resultados. Possibilitou ainda a criação de projetos que extrapolam o conceito de parcerias com OSCIPs ao envolver empresas privadas e outras entidades do terceiro setor em torno de iniciativas comuns. O modelo adotado, além da contribuição para resultados sociais no Estado, se credencia como objeto de estudo para modernização da gestão pública. 189
    • 9.2. Parcerias Público-Privada - PPP O principal objetivo do Programa de Parcerias Público-Privada é tornar mais eficiente a prestação de serviços públicos e de interesse público, em especial aqueles que demandam obras de infraestrutura. O grande desafio do programa é modernizar a gestão de infraestrutura econômica e social no Estado, trazendo para o cenário nacional o sucesso de programas de PPP em diversos países do mundo. As PPPs podem aumentar a eficiência da atuação governamental de diversas formas. A primeira delas é que os contratos permitem a alocação de riscos para a parte mais apta a geri-lo. É possível, por exemplo, transferir os riscos de sobrecusto na construção para o parceiro privado e assim, criar os incentivos adequados para que a obra fique dentro do orçamento original. Outra característica das PPPs que leva ao aumento da eficiência é a integração das etapas de desenho, construção e manutenção de infraestrutura no mesmo agente. Isso quer dizer que as decisões que afetam os custos dos projetos passam a ser feitas considerando toda a vida do ativo e não somente economia na construção, que pode levar ao aumento dos custos de manutenção. Ainda mais importante é o foco das PPPs em resultados e não em processos ou insumos. Tal foco se revela na importância dos sistemas de indicadores de desempenho para os projetos e na previsão de remuneração variável ao parceiro privado de acordo com o cumprimento de metas e padrões de qualidade. Essa condicionante garante que a motivação do parceiro privado esteja alinhada com a necessidade de prestação de serviços de qualidade e de forma eficiente, sendo que o desempenho insatisfatório na execução terá consequência direta na remuneração de seus investimentos. Com o objetivo de se valer de todos esses benefícios, o Governo de Minas Gerais foi pioneiro na regulamentação e execução dessa modalidade de parceria com o setor privado no Brasil. Assim como a estruturação de cada um dos projetos deve ter como objetivo a implementação de parcerias de longo prazo, o processo de maturação do programa também demanda tempo. Desde a aprovação da legislação, um intenso trabalho de gestão do conhecimento e estruturação institucional foi executado para que fossem possíveis a elaboração e a contratação de projetos de qualidade. A agenda de gestão do conhecimento tem como objetivo último garantir a perpetuidade do programa por meio da formação de massa crítica capaz de conduzir o complexo trabalho de preparação e contratação de novas parcerias. Desde o início do programa, mais de mil pessoas foram capacitadas em diversos cursos, oficinas de trabalho e seminários. 190
    • O processo contou ainda com a publicação de artigos e manuais com o objetivo de registrar métodos e experiências de forma a facilitar a formação de novos atores e a disseminação do conhecimento. A estruturação institucional se deu com o fortalecimento de duas estruturas complementares. Uma Unidade Central de PPP, responsável por atividades de capacitação, fomento a novos negócios, coordenação técnica das modelagens de novos projetos de parceria e acompanhamento da gestão dos contratos em execução. A estrutura é complementada com Unidades Setoriais organizadas em cada uma das Secretarias responsáveis pela política pública a ser implementada com apoio de uma PPP. A Figura 39 representa os três pilares do Programa Estadual de PPP, com destaque para os dois primeiros itens, gestão do conhecimento e estruturas institucionais, como condicionantes para o sucesso do programa. Se sem projetos desenvolvidos não há a possibilidade de celebração de parcerias, sem o fortalecimento da capacidade governamental não é possível estruturar um programa de parcerias de forma responsável e sustentável. Programa PPP Gestão do Conhecimento Estruturas institucionais Fomento a projetos Garantia de perpetuidade do programa Coordenação técnica das modelagens e acompanhamento da gestão dos contratos Carteira de projetos desenvolvidos e em desenvolvimento Figura 39: Pilares e Objetivos do Programa PPP Após uma década de trabalho, o modelo mineiro mostra resultados consistentes. Com quatro contratos de PPP assinados, Minas Gerais é o Estado com o maior número de contratos de PPP em execução no País. O primeiro contrato de PPP de Minas e do Brasil foi assinado em 2007, compreende a exploração da Rodovia MG-050 e prevê a sua recuperação, ampliação e manutenção até 2032, com uma extensão de 372 km. O contrato prevê que a concessionária terá como fonte de receitas, além da 191
    • cobrança do pedágio, uma contraprestação financeira do poder público, vinculada ao cumprimento de resultados. A PPP prevê investimento privado de R$274 milhões, e conta com a figura do Verificador Independente contratado pelo Governo para certificar o desempenho do parceiro privado no cumprimento das metas contratuais. O segundo contrato assinado inovou no objeto da parceria ao contratar um consórcio de empresas para desenhar, construir e implantar um Complexo Penal com a disponibilização de 3.040 vagas, distribuídas em 5 unidades prisionais. A PPP prevê que o parceiro privado se responsabilize pelos serviços de vigilância interna, prestação de serviços assistenciais, manutenção de infraestrutura entre outras atividades da operação, enquanto o poder público mantém as atividades de segurança externa e de muralhas, além da movimentação dos internos. O pagamento pelo setor público teve início apenas quando o complexo começou sua operação e se dá em função do número de vagas disponibilizadas e o número de vagas ocupadas. 20% do valor da remuneração estão vinculados ao desempenho do parceiro privado, que é medido por 384 indicadores que incluem o número de rebeliões e motins, o nível educacional dos internos, a quantidade e a qualidade dos serviços de saúde, assistência jurídica e psicológica prestados, entre outros. Como especificidade do contrato, foi prevista a constituição de um Conselho de acompanhamento do dia a dia da operação, formado por representantes do Governo estadual, municipal e do Conselho Estadual de Direitos Humanos. Ao inovar no modelo de implantação do Complexo Penal, o Estado optou por expandir sua prestação de serviços por meio de uma parceria de longo prazo com o setor privado. Substituiu várias contratações pontuais que no modelo tradicional já eram realizadas com diversos fornecedores privados (elaboração de projeto, construção do equipamento, manutenção de infraestrutura, fornecimento de serviços) por um modelo integrado que reorienta os incentivos do parceiro privado para o desempenho e a qualidade na prestação do serviço. No modelo da PPP, o mesmo grupo que constrói será responsável por manter a infraestrutura por 25 anos e operar a prestação do serviço, o que incentiva a adoção de medidas que garantam a qualidade do equipamento desde sua construção e ao longo de toda sua vida útil. A diversidade de modelos para prestação do mesmo tipo de serviços é fonte também para análises comparativas para identificação de oportunidades na forma de gestão dos serviços tanto no modelo tradicional quanto em parceria. O terceiro projeto contratado tem como objeto a implantação, gestão, operação e manutenção de Unidades de Atendimento Integrado (UAI)2 2 Unidades de Atendimento Integrado (UAI) reúnem em um mesmo espaço físico, vários órgãos e entidades das esferas federal, estadual e municipal, para atendimento ao cidadão de forma integrada. Detalhes sobre as UAI são apresentados no capítulo 14. 192
    • em seis municípios do Estado. O contrato, que foi assinado em 2010 e tem prazo de concessão de 20 anos, prevê o pagamento mensal proporcional ao número de atendimentos efetivamente realizados, mas contém garantia de demanda mínima para minimizar riscos não relacionados com a qualidade da prestação do serviço pelo parceiro privado. Além da quantidade de atendimentos, a remuneração do parceiro privado é influenciada pelo desempenho medido por indicadores como o grau de satisfação dos usuários e o tempo médio de espera para o atendimento. A adoção do modelo de PPP para as UAIs teve como ponto de partida um diagnóstico da inadequação do modelo tradicional para prestação dos serviços. O modelo de Parceria teve assim o objetivo de modernizar a forma de prestação do atendimento nas UAIs no Estado. A avaliação positiva da Fase 1, já contratada, norteou a tomada de decisão para ampliação do modelo para mais 23 unidades. Completa o grupo de projetos já contratados, a PPP que teve como objetivo a modernização e operação do estádio do Mineirão, em função da necessidade de adaptação exigida para que a capital mineira fosse indicada como uma das sedes para a Copa das Confederações de 2013 e para a Copa do Mundo de 2014. A oportunidade de modernizar a gestão do Mineirão, que até então era realizada por uma autarquia estadual, se deu pela necessidade de aumentar a eficiência econômica da operação do estádio, reduzindo os custos governamentais durante a sua vida útil.3 Assim, além dos investimentos em infraestrutura, o contrato prevê a gestão do equipamento pela concessionária durante 25 anos após a conclusão da obra que teve duração de 2 anos, totalizando 27 anos de contrato. Vale destacar que a realização da obra de modernização do estádio do Mineirão foi considerada um exemplo para todo o Brasil, por ter sido realizada dentro do prazo previsto e do orçamento estipulado anteriormente pelo Edital de licitação. Além disso, o contrato celebrado prevê que 60% da parcela variável que compõe o pagamento sejam submetidas a uma avaliação periódica de desempenho e institui ainda um mecanismo de compartilhamento de resultados financeiros da exploração do equipamento. Assim, à medida que a receita de exploração do estádio é ampliada, a contraprestação financeira do Governo é reduzida, funcionando como um incentivo para sustentabilidade da operação. Além dos projetos em execução, 8 projetos encontram-se em fase de desenvolvimento, conforme Quadro 15 consolidado a seguir. 3 Unidades de Atendimento Integrado (UAI) reúnem em um mesmo espaço físico, vários órgãos e entidades das esferas federal, estadual e municipal, para atendimento ao cidadão de forma integrada. Detalhes sobre as UAI são apresentados no capítulo 14. 193
    • Iniciativa Ações tomadas Entorno da CAMG Implantação, pavimentação, recuperação, operação, manutenção, conservação e melhoramentos das vias que circundam a sede administrativa do Governo de Minas Gerais Tratamento de Resíduos Sólidos Implantação das UAI - FASE 2 Transbordo, tratamento e disposição final de resíduos sólidos urbanos na RMBH Implantação, gestão, operação e manutenção das Unidades de Atendimento Integrado (UAI) em Municípios de Minas Gerais Ampliação do Rio Manso Execução das obras de ampliação e prestação dos serviços de operação e manutenção eletromecânica das unidades de adução; manutenção civil e hidráulica, conservação de áreas verdes, limpeza, asseio e conservação predial, vigilância e segurança patrimonial do Sistema Produtor Rio Manso Modernização do Parque Gameleira Reestruturação do Parque de Exposições associado à construção e operação de um novo Centro de Convenções funcionalmente integrado ao Expominas Redes ferroviárias metropolitanas para Passageiros Contorno Metropolitano Norte Exploração do serviço de transporte de passageiro do Implantação e operação dos serviços relativos ao Projeto de Transporte de Passageiros sobre Trilhos nas Regiões Metropolitanas de Belo Horizonte e Vale do Aço Implantação, pavimentação, operação, manutenção, conservação e melhoramentos do Contorno Metropolitano Rodoviário da RMBH – trecho norte conectando 8 municípios. Modernização e ampliação da rede Metroviária da cidade de Belo Horizonte, incluindo construção de 2 novas linhas de metrô. Metrô BH Quadro 15: Projetos de PPP em desenvolvimento Além da carteira de projetos já contratados e em desenvolvimento, o programa mineiro tem se destacado como exemplo de boa prática 194
    • e recebido reconhecimento internacional4. Contudo, a garantia da sustentabilidade do Programa e a continuidade dos avanços passam pela manutenção dos investimentos, pela gestão do conhecimento e pela estruturação institucional. Além da capacitação permanente da equipe de trabalho, é essencial a documentação e geração de conhecimento explícito para orientação de futuras iniciativas, dentro e fora do Estado de Minas. Como resultados, de forma alinhada com o princípio da transparência pública, no sítio eletrônico do programa5 podem ser encontrados, além de todo material pertinente a cada um dos processos contratados e em desenvolvimento, manuais para o registro das metodologias e melhores práticas. Outra inovação importante na estrutura institucional do programa mineiro de PPPs é o foco na flexibilidade dos contratos. No longo prazo, é natural que as prioridades do Governo sejam atualizadas. Assim, para garantir que os contratos continuem refletindo o que é importante para o Governo, foram desenhadas estruturas de governança (como comitês e conselhos) para cada contrato, que permitem que as prioridades sejam permanentemente inseridas nos contratos, seja por meio de novos indicadores de desempenho, novas obrigações ou por novos incentivos. Enfim, a busca por gerir conhecimento, por garantir transparência e por desenvolver mecanismos de governança têm sido condições necessárias para que os ganhos de eficiência obtidos por meio de PPPs possam ser efetivamente apropriados pelos cidadãos de Minas Gerais. 9.3. Outras formas de parceria Embora tenha na legislação de OSCIP e PPP os dois pilares do modelo de parceria do Governo de Minas é importante ressaltar que o conceito de estimular a atuação conjunta com organizações privadas para o desenvolvimento do Estado também se mostra presente em diversas outras iniciativas. Como bons exemplos desse conceito em ação, merecem destaque a Lei Estadual de Incentivo à Cultura e a mais recente iniciativa similar para a área dos esportes, o Programa de Fortalecimento e Melhoria da Qualidade dos Hospitais do SUS (PROHOSP) e as Parcerias de Reembolso Tributário. A Lei Estadual de Incentivo à Cultura é um dos principais instrumentos de financiamento da cultura em Minas. O Governo aprova projetos que se enquadram em critérios preestabelecidos na legislação e possibilita 4 O programa de PPP de Minas Gerais foi classificado como exemplo de boas-práticas de financiamentos de PPP na América Latina pelo Banco Mundial, listados no guia “Como envolver o setor privado nas PPPs em Mercados Emergentes”. Além disso, recebeu o prêmio de Melhor Programa de PPPs do Mundo, concedido pela Revista World Finance, em 2012. 5 http://www.ppp.mg.gov.br. 195
    • que empresários contribuintes do ICMS usufruam de desconto no valor do imposto devido quando apoiam financeiramente essas iniciativas. O incentivo estadual à cultura une o Governo Estadual, a empreendedores culturais e empresas privadas, que somam esforços para a execução de projetos de interesse público. Ganham os empreendedores que garantem financiamento para os projetos culturais e ganham as empresas incentivadoras que têm a possibilidade de indicar a aplicação de parte de seus impostos e fortalecer o relacionamento com a comunidade onde atuam e com o mercado consumidor em geral. Desde o lançamento da legislação de incentivo, várias medidas foram tomadas com objetivo de ampliar o montante de recursos aplicados e garantir o fluxo de financiamento para os empreendedores culturais. Com o modelo de parceria instituído pela renúncia fiscal de ICMS, o Estado se faz presente claramente exercendo sua função de fomentar um importante setor da sociedade. Os bons resultados do modelo na área da Cultura fizeram com que iniciativa semelhante fosse desenhada para a área do Esporte. Aprovada em 2006, a Lei Estadual de Incentivo ao Esporte baseou-se inicialmente na possibilidade de aplicação de recursos de créditos tributários inscritos em dívida ativa. Em 2013, o mecanismo será ampliado, possibilitando a aplicação também da renúncia vinculada ao ICMS corrente devido pelas empresas. Assim como na área da cultura, o Estado decide fomentar um setor por meio de um mecanismo que envolve, além de empreendedores sociais, as empresas privadas. O Programa de Fortalecimento e Melhoria da Qualidade dos Hospitais do SUS (PROHOSP) é uma iniciativa composta por valores intrínsecos à estratégia de transformação gerencial mineira. Além de ter a parceria com o terceiro setor em seu código genético, o programa inclui um forte componente de gestão para resultados. O desenho do PROHOSP representou uma quebra no padrão dos investimentos em qualificação da rede estadual de atenção à saúde, mudando o foco da rede própria gerenciada pelo Governo Estadual para uma lógica de fortalecimento da rede de atenção em todas as regiões do Estado. Mais importante que a propriedade do equipamento de saúde ou seu vínculo com organizações públicas, o programa enfatizou o fortalecimento e melhoria da qualidade dos hospitais de maior relevância para saúde da população em todas as regiões de saúde. Definidos os requisitos para o enquadramento de um hospital na rede do PROHOSP, a deliberação das unidades beneficiadas, bem como as prioridades para aplicação dos recursos, acontecem em âmbito regional com a participação dos Secretários Municipais de Saúde. Os hospitais indicados devem então assumir compromissos com a melhoria da qualidade da atenção hospitalar bem como resultados assistenciais a serem alcançados que passam a ser monitorados pela Comissão regional 196
    • de acompanhamento. Além do incentivo financeiro, o programa envolve ainda uma estratégia de formação de gestores hospitalares e o compartilhamento de melhores práticas. O Programa, que vem desde seu lançamento investindo de forma sistemática nas principais unidades hospitalares do Estado, enquadra-se perfeitamente na categoria fomentar apresentada no início do capítulo quando o Estado identifica, reconhece e apoia uma iniciativa alinhada ao interesse público, na busca por melhores resultados sociais. Outra modalidade é a Parceria de Reembolso Tributário, com o intuito de expandir a infraestrutura estadual de interesse comum entre o Estado e a iniciativa privada. O mecanismo, criado em 1996 e revisado em 2009 para ampliação do seu escopo, permite que empresas privadas, após o devido aval do Poder Público, façam investimentos diretos na construção, recuperação ou melhoramento de determinada obra pública de infraestrutura que tenha impacto positivo no desenvolvimento de seus negócios e que represente ganhos econômicos e sociais para a região. Como contrapartida, após a finalização do investimento, a empresa poderá abater o investimento realizado do imposto devido ao Governo Estadual. A modalidade de parceria, que é um instituto exclusivo da legislação mineira, tem em seu escopo uma condicionante que atrela a possibilidade de abatimento do imposto devido à ampliação do faturamento e do montante do tributo a recolher pela empresa. Em uma operação ganhaganha, a parceria possibilita que a empresa priorize um investimento em infraestrutura para sanar gargalos identificados para seu crescimento. No entanto, a clareza do diagnóstico sobre o impacto das melhorias no faturamento da empresa parceira é fundamental para que o investimento gere, de fato, ampliação dos resultados, uma vez que o abatimento dos impostos somente será viável em caso de ampliação do montante de tributos a recolher. Do ponto de vista do Estado, o mecanismo permite a ampliação da infraestrutura com adiantamento do investimento pelo parceiro privado diretamente interessado e um ressarcimento futuro de tributos que não seriam gerados na ausência da parceria. Além de expandir a infraestrutura estadual, o Governo atua como facilitador do desenvolvimento econômico. Por fim, além da atuação direta da SEPLAG como órgão gestor do modelo de OSCIP, a Secretaria atua ainda para apoiar a sustentabilidade de organizações do terceiro setor por meio da formação, promoção de debates e disseminação de informações para a rede de entidades cadastradas. Lançado em 2012, o programa Minas + Parceira tem como objetivo fomentar o desenvolvimento gerencial de organizações do terceiro setor. A ideia é que organizações mais preparadas sejam capazes de gerar mais e melhores resultados para a sociedade. O programa é 197
    • mais uma forma de fomentar a atuação de organizações que realizam atividades de interesse público, mesmo sem o repasse direto de recursos financeiros pelo poder público. 9.4. Atuação fortalecida do Poder Público O conteúdo apresentado neste capítulo evidencia que a política de parcerias adotada pelo Governo em nada se relaciona com a redução do papel do Estado no desenvolvimento econômico e social. O que se constata é a utilização de novas formas de atuação, em que o Estado assume uma função de articulador de capacidades e promotor do desenvolvimento, mantém e fortalece seu papel de financiador e regulador de políticas públicas e que parceiros privados assumem funções de execução direta de serviços e projetos de relevância pública. O Estado focou no seu papel de orquestrador, direcionador e animador estratégico das forças institucionais dos parceiros privados, que alinhados à estratégia governamental fortalecem a atuação do Poder Público em prol do desenvolvimento. As parcerias funcionam como mais uma alternativa para a implementação de políticas públicas e o fortalecimento do Estado Social. Em contraposição, demandam um fortalecimento das áreas de formulação, financiamento e avaliação de políticas públicas. A adoção do modelo de parcerias como parte das inovações gerenciais adotadas em Minas Gerais ampliou a capacidade e a legitimidade do Governo para gestão e aplicação dos recursos públicos. A construção dos modelos de relacionamento com entidades privadas permitiu avanços em diversas áreas, com a possibilidade de adoção da modalidade mais adequada para cada realidade. Em comum, o fortalecimento da capacidade de planejamento e gestão de parcerias pelas unidades governamentais para a busca de resultados sustentáveis, por meio da definição clara de resultados a serem alcançados, da regulação do nível de autonomia do parceiro privado e da construção de processos transparentes e permeáveis ao controle social. Com efeito, na edição de setembro de 2012, a prestigiada revista inglesa World Finance exaltou os avanços na gestão pública e o desenvolvimento econômico e social alcançados por Minas Gerais nos últimos anos. Com o título “Novas parcerias dinamizam economia do Estado”, a matéria afirma que, na última década, Minas Gerais “se reinventou”, com a criação de modelo eficiente de gestão pública que proporcionou o renascimento da economia do Estado. 198
    • Bibliografia Consultada BERNARDO, R. A.; MARTINS, H. F. As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público em Minas Gerais: tensões entre autonomia e controle. In: XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012. BRESSER-PEREIRA, L. C. Democracia, Estado Social e Reforma Gerencial. Revista de Administração de Empresas – RAE. São Paulo, v. 50, jan/mar 2010. LIMA, H. O.; OLIVEIRA, B. R.; CAMPOS, L. I.; CUNHA, T. L. O PROHOSP no contexto do Choque de Gestão na saúde em Minas Gerais: resultados e desafios (cap. 8). In: O Choque de Gestão em Minas Gerais. Resultados na Saúde. Volume 2. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, 2010. MINAS GERAIS. Decreto n. 46.020, de 09 de agosto de 2012. Regulamenta a Lei nº14.870, de 16 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, institui e disciplina o Termo de Parceria e dá outras providências. Disponível em: <http://www.almg. gov.br> acesso em: maio/2013. MINAS GERAIS. Lei 14868/2003. Dispõe sobre o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas. Disponível em: < http://www.almg.gov. br/> Acesso em: maio/2013. MINAS GERAIS. Lei 14870/2003 - Dispõe sobre a qualificação de pessoa jurídica de direito privado como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP - e dá outras providências. Disponível em: <www.almg.gov.br>. Acesso em: maio/2013. MINAS GERAIS. Lei nº. 17.615, de 04/07/2008 - Dispõe sobre a concessão de incentivo fiscal com o objetivo de estimular a realização de projetos culturais no Estado. Disponível em: <www.almg.gov.br>. Acesso em: maio/2013. OLIVEIRA, E. H. S.; PAIVA. D. A. O Papel dos verificadores independentes nos contratos de PPP: a experiência do Estado de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. OLIVEIRA, R. R.; COSTA, V. H. C.; CAMPOS, E. S. A.; MORAES, M. S. O compartilhamento de ganhos econômicos nas PPPs: um estudo de caso da concessão administrativa para modernização do “Complexo do Mineirão” no contexto da Copa de 2014. Revista da Associação Mineira de Direito e Economia. Belo Horizonte, Julho/2011. 199
    • PAIVA, D. A. Parcerias entre o Estado e a iniciativa privada: impactos dos investimentos em infraestrutura rodoviária nos municípios mineiros de Iturama, Limeira do Oeste e União de Minas. 2012. VILHENA, R. M. P.; PROSDOCIMI, E. C. Modelo mineiro de parcerias com OSCIPs: uma análise comparativa do processo de seleção da entidade apta a firmar termo de parceria. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Brasília, 2013. 200
    • Capítulo 10 APLICANDO BEM OS RECURSOS: QUALIDADE DO GASTO E COMPRAS PÚBLICAS
    • Este capítulo trata da qualidade do gasto público aqui entendido como aquele que leva o Governo a utilizar seus recursos da forma mais racional possível, permitindo a consecução de sua estratégia conforme o planejamento delineado, e, ultimamente, a concretização do padrão de desenvolvimento almejado para o Estado. Portanto, qualidade do gasto público não se refere apenas a gastar pouco, mas principalmente a gastar bem e de forma adequada, sendo assim um conceito amplo e que pode ser analisado a partir de diferentes perspectivas. Qualidade e produtividade do gasto, segundo conceito adotado pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto (SPLOR) da SEPLAG, remete à capacidade de se captar e utilizar recursos públicos pelos melhores meios e ao menor custo garantindo o alcance dos resultados pretendidos, bem como produzindo os maiores impactos possíveis dentro de um dado processo. Logo, em Minas Gerais, eficiência, eficácia, efetividade e economicidade fazem parte daquilo que se entende por gasto público de qualidade. No Estado, o conceito abarca ainda as iniciativas de dispêndio de recursos que visam, por exemplo, atender a critérios de sustentabilidade ou estimular setores específicos da economia. Dessa forma, compreende a relação entre dispêndios e resultados obtidos a partir do viés financeiro, incluindo uma noção expandida dos retornos esperados, como o fomento de mercados regionais, por exemplo. A partir de 2003, o Governo de Minas Gerais implantou um projeto de ajuste fiscal desafiador para conseguir recuperar a capacidade de investimentos e otimizar a qualidade dos serviços entregues à população. Por isso, desde o início do processo de transformações pelo qual o Estado vem passando, a qualidade do gasto ocupou espaço central. Em um contexto de escassez de recursos, as primeiras iniciativas que buscavam racionalizar as despesas públicas foram de extrema importância para que o Governo recompusesse sua saúde financeira e executasse suas despesas de forma eficiente. Posteriormente, as iniciativas abordadas se aprimoraram e se tornaram mais complexas e transversais, solidificando o compromisso governamental com o gasto público de qualidade. As ações para melhorar a qualidade do gasto sempre receberam atenção especial do Governo de Minas Gerais tendo em vista o impacto que essas medidas têm na consecução das estratégias governamentais, na manutenção da saúde financeira do Estado e no estabelecimento de mecanismos que possam estimular o desenvolvimento socioeconômico de Minas Gerais. Este capítulo discorre sobre um conjunto de iniciativas que vêm contribuindo para a melhoria da qualidade e produtividade dos gastos governamentais relacionados à gestão fiscal, aos processos logísticos e à agenda de aprimoramento do Gasto Público. 203
    • 10.1. Do ajuste fiscal à qualidade do gasto Diversas ações desde o início do processo de transformação gerencial em 2003 se voltaram para a qualidade do gasto e para a otimização do dispêndio dos recursos disponíveis. Este era claramente um pré-requisito para o alcance dos objetivos de desenvolvimento propostos no bojo das estratégias governamentais delineadas. Inicialmente, o desenho de uma estratégia de desenvolvimento coexistia com o imperativo de equilíbrio das contas do Estado. A tônica era a redução de despesas e, a qualidade do gasto, assumia um aspecto mais de filosofia de gestão do que de um conjunto de ações unificadas e articuladas em torno de conceitos comuns. Assim, o choque inicial reorganizou o aparato estatal e se concentrou especialmente nos aspectos concernentes à adoção de ferramentas administrativas utilizadas na iniciativa privada e adaptadas ao setor público com foco na redução de despesas e no aumento de receitas. A restrição fiscal se coadunava com a nova forma de organizar o gasto público, alinhando-o ao planejamento de curto, médio e longo prazo, dentro da lógica do duplo planejamento, conforme apresentado anteriormente neste volume. O ajuste fiscal permitiu, entre outras coisas, que se recuperasse a credibilidade no mercado fornecedor, possibilitando a barganha por melhores preços e qualidade na prestação de serviços ao Estado. Após esse primeiro momento, ocorreu um processo de maturação em relação à qualidade do gasto, que passou a ser paulatinamente pautada por diretrizes gerais, consolidadas no PMDI elaborado em 2007, constituindo o Programa Qualidade e Produtividade do Gasto Setorial. Um aspecto relevante que indica o precoce interesse de Minas em aprimorar a qualidade do gasto como prioridade governamental foi sua inserção nos Acordos de Resultados estabelecidos entre o Governo e as secretarias, a partir do estabelecimento de indicadores que permitem avaliar a qualidade do gasto público e sua aderência às estratégias delineadas no PMDI, que são monitorados sistematicamente. Essa nova abordagem, mais estruturada e com diretrizes mais claras, buscou estimular novos avanços e a irradiação, por todas as esferas de Governo, das noções de qualidade do gasto. A iniciativa permitiu que o aprendizado consolidado a partir da experiência adquirida durante o processo de transformação da administração pública mineira fosse apropriado pelos vários atores governamentais de forma estruturada. Com efeito, o PMDI 2007-2023 partia da estabilidade fiscal já alcançada, base para a viabilização da estratégia de desenvolvimento. Nesse momento, destaca-se o Programa Qualidade e Produtividade 204
    • do Gasto Setorial, que tinha como objetivo ampliar a qualidade e a produtividade do gasto setorial com atividades-meio e com investimentos, com ênfase na melhoria da composição estratégica do gasto e consequente aumento de aderência do orçamento à estratégia de desenvolvimento do Estado. A intenção era institucionalizar as experiências bem-sucedidas implantadas até então com a racionalização do gasto governamental, bem como contribuir para a disseminação das boas práticas para todas as áreas e órgãos governamentais. Visava, ainda, ao fortalecimento das estratégias de priorização dos gastos, colocando em primeiro plano os dispêndios com maior potencial de impactar positivamente a realidade mineira. Apesar disso, percebeu-se que apenas o Programa e as ações ensejadas a partir do amadurecimento das iniciativas não esgotavam o princípio da qualidade do gasto, sendo necessária uma iniciativa mais geral, que permeasse todos os Programas do Estado, num esforço concentrado nessa direção. Dessa forma, no Governo iniciado em 2011, foram estabelecidas alterações na estrutura administrativa com vistas a imprimir maior qualidade e integração em processos centrais que impactam direta e significativamente a qualidade dos gastos públicos, nomeadamente: • Criação da Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental (SUGES) para dar foco à gestão dos programas estratégicos e acordos de resultados em uma só equipe e estrutura1 ; e • Criação da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto (SPLOR) com a integração da área de planejamento e orçamento com toda a estrutura central de políticas de gestão de logística (compras e gestão de estoques) e patrimônio (mobiliário e imobiliário). As ações governamentais de qualidade do gasto evoluíram de um programa, formado por diversas iniciativas, para uma política que integrou as perspectivas orçamentária, de planejamento e de logística e que foram norteadas por quatro dimensões principais: eficiência, eficácia, efetividade e economicidade. A Figura 40 ilustra o entendimento desses conceitos pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto (SPLOR). 1 Sobre a criação desse órgão, ver o capítulo 3. 205
    • Figura 40: Dimensões da qualidade e produtividade do gasto Fonte: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto/SEPLAG Conforme o entendimento firmado pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto: • • A eficácia, por sua vez, deve garantir que os resultados almejados sejam alcançados. Refere-se ao alcance de resultados, englobando a redução dos riscos fiscais e a redução na alocação desigual de recursos entre as regiões do Estado. • A efetividade ocupa-se da ampliação dos impactos gerados pelo dispêndio dos recursos públicos. A efetividade, no setor público, está voltada para os benefícios gerados para a população em decorrência de políticas públicas ou ações. É mais abrangente que a eficácia, na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada, ou seja, se houve impactos reais decorrentes da ação. Assim, são analisados não apenas os indicadores internos, mas os efeitos percebidos das iniciativas adotadas, nas quais foram aplicados recursos públicos. • 206 A eficiência é a capacidade de se utilizar os recursos públicos pelos melhores meios, visando estabilizar ou reduzir os gastos com atividades operacionais, criando, por exemplo, sinergias entre os gastos de diferentes órgãos governamentais. Eficiência é também a capacidade de se alcançar as metas e objetivos planejados, ao mesmo tempo em que se atende aos limites preestabelecidos com gastos operacionais e sua proporção em relação à despesa total. A economicidade refere-se à capacidade de utilização de recursos pelos menores custos, objetivando o resultado estratégico a partir da alocação de recursos de diferentes naturezas. Assim, para que se possa atender a essa dimensão da qualidade do gasto é necessário estabelecer análises acerca, por exemplo, dos custos das compras públicas e dos montantes investidos nas políticas públicas, a fim de conseguir parametrizar melhorias que gerem impactos positivos na realidade.
    • Em síntese, em uma gestão para a cidadania, o alinhamento entre essas dimensões visa alcançar um direcionamento mais preciso na alocação de recursos públicos para a maior efetividade no atendimento às demandas da sociedade. Esses aspectos conceituais são interligados e fundamentais à Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz, uma das 11 redes temáticas do PMDI 2011-2030 que reflete a preocupação central do Governo de Minas em promover a gestão eficiente e eficaz como condição essencial à aplicação das políticas em todas as demais redes. No Quadro 16 a seguir os indicadores da Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. Indicadores finalísticos da Rede de Governo Integrado e Eficiente PMDI 2011-2030 Índice de Sustentabilidade Fiscal - Expressa a relação entre a receita tributária esta- dual e as despesas obrigatórias, que são aquelas em que existe uma determinação legal ou constitucional de execução. Esse indicador vem apresentando melhoras constantes desde 2002, partindo de um patamar de 66,70% na proporcionalidade entre a receita tributária e as despesas obrigatórias para atingir 82,58% em 2012. Índice de Eficiência Fiscal Operacional - Expressa a participação das despesas ope- racionais do Poder Executivo, aquelas necessárias para o funcionamento cotidiano do aparato público, em relação à sua despesa total. A redução dessas despesas indica a otimização de processos e libera recursos para que sejam investidos em outras atividades. Índice de Incremento Patrimonial - Expressa a participação dos investimentos na despesa total liquidada, direcionando os gastos públicos à expansão da infraestrutura do Estado e, portanto, para além da manutenção do próprio Estado. Índice de comprometimento com despesa de pessoal – todos os poderes Expressa a participação de gastos com pessoal no Estado de Minas Gerais em relação à receita corrente líquida, em atendimento à Lei de Responsabilidade Fiscal, e ao controle dos patamares de despesas com o próprio funcionamento do Estado. 207
    • Quadro 16: Indicadores finalísticos da Rede de Governo Integrado e Eficiente, PMDI 2011-2030 Fonte: Minas Gerais (2011) Há ainda indicadores operacionais que se aplicam aos órgãos e entidades, e que são objeto de pactuação no Acordo de Resultados, que também refletem o efeito de iniciativas de melhoria da qualidade do gasto. A atenção a estes indicadores permite que cada órgão e entidade contribuam individualmente com a qualidade do gasto e, dessa maneira, para a consecução das diretrizes traçadas dentro da Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. Os indicadores operacionais são descritos no Quadro 17 que se segue. 208
    • Quadro 17: Indicadores operacionais de qualidade do gasto Fonte: SEPLAG 209
    • O que começou como forte atuação de repressão fiscal termina com um abrangente e sofisticado modelo de promoção da qualidade do gasto, bem fundamentado e ancorado em princípios, programas, objetivos, indicadores e iniciativas – algumas das quais serão detalhadas nos próximos tópicos. 10.2. Avanços nos processos de compras públicas No que concerne a compras governamentais, a base para a construção e consolidação das políticas de compras públicas foi adoção intensiva da tecnologia da informação e comunicação com o Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais (SIAD-MG) que começou a ser utilizado obrigatoriamente pelos órgãos e entidades já em 2004. O sistema tem como objetivo automatizar os ciclos dos processos envolvidos nos procedimentos de gestão de suprimentos, desde a solicitação até a entrega dos bens aos órgãos que os requereram. A instituição da obrigatoriedade do uso do sistema permitiu a sistematização e controle dos processos de compras em âmbito estadual, por meio da padronização dos fluxos e etapas dos processos de compras no Estado. Ademais, logrou a formação de uma base de dados sobre as compras, com registros históricos, para permitir a análise e formulação de políticas de compras e dos respectivos indicadores de acompanhamento, permitindo o acúmulo de conhecimentos relevantes para o aprimoramento dos processos de compras governamentais. Como consequência, verificou-se a redução no número de processos de aquisições e o aumento do volume de recursos economizados mediante aquisições realizadas por meios eletrônicos como, por exemplo, pregão eletrônico e cotação eletrônica de preços. Como se não bastasse, percebeuse também, que havia espaço para aprimoramentos, como, por exemplo, a ampliação da transparência dos processos a partir da disponibilização aos cidadãos das informações referentes a aquisições feitas pelo poder público de Minas Gerais. Complementarmente ao SIAD, o Projeto Gestão Estratégica de Suprimentos (GES) buscou implantar metodologias e técnicas de gestão de suprimentos, visando reduzir custos totais com materiais e serviços e adotar modelos de fornecimento mais eficientes e econômicos para o Estado. A iniciativa se baseia no aprimoramento do relacionamento com os fornecedores de produtos e serviços, bem como com a capacitação de servidores estaduais, para que a experiência seja disseminada pelo Governo. O Portal de Compras foi o instrumento utilizado para se levar à internet essas informações. Possibilita o acesso a diversas informações relevantes sobre processos de compras em andamento ou encerrados e também disponibiliza legislações pertinentes à participação e à regulação dos 210
    • processos de aquisição de bens e contratação de serviços por parte do poder público de Minas Gerais. O módulo Registro de Preços faz parte do Portal de Compras, sendo que alguns itens podem ser atendidos diretamente por meio da verificação de um registro de preços vigente, o que simplifica o processo de aquisição. Também é importante por permitir a centralização de compras, objetivando economias de escala. Nesse sentido, o Portal de Compras constitui-se numa ferramenta voltada tanto para o relacionamento entre órgãos governamentais, quanto entre o Governo e cidadãos. Por fim, e em consonância com a importância que ocupa o governo eletrônico como ferramenta de aproximação entre Governo e sociedade, bem como de otimização de processos, cabe ressaltar as iniciativas adotadas para facilitar, especificamente, o relacionamento entre o Governo e empresários. Diversas iniciativas foram estabelecidas a fim de desburocratizar as relações entre esses dois segmentos, a exemplo do cadastramento opcional imediato no Portal de Compras já no momento de abertura da empresa2 e a atualização automática de certidões de regularidade fiscal. O Portal disponibiliza ainda tutoriais com instruções para a participação em processos licitatórios por parte dos empresários interessados. Um grande foco é a ampliação da participação das pequenas empresas (MPEs) nas compras públicas. Nesse contexto, foram estabelecidas parcerias com entidades representativas, como SEBRAE, FIEMG, FECOMÉRCIO, e criado o projeto Fomento à Participação das Micro e Pequenas Empresas nas Compras do Estado, visando normatizar, capacitar, simplificar processos e aumentar a integração de sistemas de informação e suporte aos fornecedores. A utilização de ferramentas de tecnologias da informação e da comunicação permitiu simplificar o processo de registro no Cadastro Geral de Fornecedores (CAGEF) e ofertar diversos serviços para os cadastrados, incluindo a emissão de avisos de licitação via email e SMS. Ainda, o módulo de Fornecedores foi integrado com outros sistemas corporativos, implicando na diminuição da documentação necessária para inscrição no CAGEF. Ademais, foram produzidas cartilhas e folders com o intuito de esclarecer, de forma simplificada e em linguagem compatível com o público, como vender ao Governo, os benefícios em participar de licitações e quais são os materiais e serviços mais adquiridos pelo Estado. Tais materiais, além de disponibilizados no Portal de Compras MG, foram utilizados e distribuídos em diversos eventos voltados aos pequenos empresários, promovidos pelas entidades parceiras. 2 Outras iniciativas são discutidas no capítulo 8. 211
    • Vale ressaltar que Minas Gerais foi o primeiro Estado a regulamentar o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, por meio do Decreto nº 44.630/2007. Já em 2011, o Decreto nº 45.749/2011, inovou ao tornar obrigatórias as licitações destinadas exclusivamente às MPEs, quando o valor da contratação não ultrapassar R$80.000,00, medida que corroborou para o aumento da participação dessas empresas nos processos de compra, em especial COTEPs e pregões eletrônicos, alcançando um índice de 91% de participação e 84% de contratos assinados, até o primeiro semestre de 2013. Também em 2013 foi publicado o Estatuto Mineiro da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (Lei nº 20.826 de 31/07/2013) que institui a política estadual de fomento às MPEs. A adoção de uma política pública diferenciada de desburocratização para as pequenas empresas tornou mais atrativo o mercado de aquisições públicas, aumentando as oportunidades para as MPEs, e demonstrando que é possível desenvolver a economia local gerando emprego e renda, por meio do uso do poder de compra como política de fomento e qualificação de fornecedores. Outra iniciativa está relacionada a compras sustentáveis, com o objetivo de pautar as compras públicas por critérios que promovam o desenvolvimento sustentável. Deve-se considerar, também, o papel de indutor que o Estado exerce ao estabelecer padrões de sustentabilidade elevados na realização das obras públicas, compras de bens e prestação de serviços, influenciando o mercado fornecedor e a população rumo à sustentabilidade. Compras sustentáveis também se referem àquelas que conseguem economizar recursos (financeiros ou de outra natureza) na execução dos objetivos desejados. Assim, não se deve restringir a noção de sustentabilidade apenas à questão ambiental, mas extrapolar a compreensão para que sejam abarcadas as três dimensões do conceito de sustentabilidade, como a justiça social e o desenvolvimento econômico equilibrado. Ao criar critérios de alto nível a serem atendidos nos produtos, serviços e obras realizadas, o Estado possibilita o desenvolvimento de um importante nicho de mercado e contribui direta e indiretamente com o desenvolvimento de novas tecnologias e soluções que fortalecem a opção pela sustentabilidade. As licitações sustentáveis chamam atenção às consequências da decisão de compra, no longo prazo, voltando-se para a questão da eficiência da compra e do efetivo valor de um produto ou serviço. Entre as iniciativas sustentáveis do Estado, têm-se as práticas de consumo e produção sustentáveis adotadas em relação a grandes grupos de compras do Estado, trabalhados sob o ponto de vista de gestão estratégica de suprimentos, contexto no qual foram trabalhadas aquisições de produtos sustentáveis, tais como papel reciclado, asfalto de borracha e veículos bicombustíveis. A essa iniciativa, somam-se outras 212
    • frentes de trabalho, como o Programa de Gestão Energética Estadual (PGEE), que trata da eficiência energética dos equipamentos eletrônicos adquiridos pelo Estado, (tais como lâmpadas, reatores, refrigeradores, ar condicionado, entre outros), as obras públicas sustentáveis, e a constante revisão das especificações do Catálogo de Materiais e Serviços. Vale citar, ainda, o Decreto da Madeira (Decreto nº 44.903/2008) que exige a comprovação da procedência legal da madeira adquirida e seus subprodutos. Ainda em 2012 foi publicado o Decreto nº 46.105/2012 que estabelece diretrizes e normatiza a política estadual de compras sustentáveis, além de consolidar as práticas já adotadas, criando um marco regulatório sobre a matéria, que oferece respaldo para os gestores públicos de Minas Gerais na execução das compras públicas sustentáveis. A Avaliação de Fornecedores também é uma ação estabelecida visando melhorar a qualidade do gasto governamental. A Avaliação tem como objetivo estabelecer níveis de serviço prestado por meio de um índice chamado de Índice de Desempenho do Fornecedor. Os elementos componentes desse indicador são referentes às quantidades entregues, ao cumprimento de prazos e de critérios de qualidade, bem como a disponibilização da documentação necessária para o cumprimento dos trâmites legais. A avaliação prévia de margem orçamentária para novas contratações, por sua vez, é um processo que visa analisar se o gasto pretendido está de acordo com as especificações previamente estabelecidas e se há também recursos disponíveis do projeto para assegurar novas contratações. Essa ferramenta permite que sejam realizadas análises internas que possibilitem que todos os montantes executados estejam acobertados por créditos autorizados ainda disponíveis. O planejamento de compras é outro ponto importante na agenda de melhorias da qualidade do gasto do Governo estadual. Ele é fundamental porque introduz a prática de buscar predizer, com antecedência, a necessidade de recursos para o desenvolvimento de suas atividades, ao mesmo tempo em que permite a formalização dessas demandas para otimizar aspectos do planejamento orçamentário e operacional. Dessa maneira, busca-se garantir que as unidades e órgãos façam predições cada vez mais realistas e em harmonia com suas reais possibilidades e necessidades. Estas iniciativas de qualidade do gasto voltadas para compras públicas possuem normativas e manuais próprios para orientar os gestores dos diversos órgãos e entidades quanto a sua aplicação. 213
    • 10.3. Compras Estratégicas Importante instrumento no estabelecimento de práticas mais qualificadas no que concerne à gestão dos recursos públicos refere-se à metodologia Compras Estratégicas (Strategic Sourcing), que requereu diversos passos divididos em uma fase interna e outra externa. Diferentemente da Curva ABC3 , a metodologia de compras estratégicas leva em consideração a existência de produtos que, embora de baixo valor total de aquisição, podem ser de grande importância para os processos organizacionais. A aplicação das Compras Estratégicas visa analisar detidamente os custos de aquisição de diferentes grupos de produtos ou serviços e teve início em 2006, mas se consolidou a partir do momento em que passou a fazer parte de um Programa e obter prioridade nas ações governamentais. A partir de uma análise que mapeia e busca entender e avaliar as especificações dos produtos e serviços requisitados, tornase possível otimizar a relação entre a receita despendida e os retornos obtidos. Essa metodologia faz parte do Projeto Gestão Estratégica de Suprimentos (GES). Coordenado pela SEPLAG, o Projeto GES trouxe diversos aprimoramentos para o processo de compras governamentais ao adotar critérios de sustentabilidade e buscar obter melhores acordos ao estabelecer economias de escala. Ao proceder dessa maneira, há ainda a economia de recursos advinda da redução no número de processos licitatórios, bem como na disseminação das melhores práticas pelo conjunto de compras do poder público. Atualmente, os técnicos que atuam na SEPLAG têm o conhecimento necessário para manter o desenvolvimento de análises acerca de novas famílias de produtos, que passam a ser executadas a partir da perspectiva das compras estratégicas. O processo de implantação da metodologia passa por três fases. A primeira fase das Compras Estratégicas consiste na coleta e análise de dados abarcando o marco legal, os modelos organizacionais e analisando a infraestrutura requerida, os recursos humanos necessários, os processos envolvidos e a forma de aquisição dos materiais ou contratação dos serviços. Os processos analisados são comparados a partir de um julgamento que verifica qual o processo mais interessante de ser examinado e revisto. A comparação leva em conta, concomitantemente, o potencial de economia a ser alcançado com os projetos com potencial de serem ajustados e a facilidade de implantação de mudanças nessas iniciativas. Em um segundo momento, acontece o desenvolvimento de estratégias para as famílias de compras de materiais e serviços que foram selecionados 3 Método de gerenciamento de estoque que divide os itens em categorias A, B, C, de acordo com sua importância. 214
    • para análise. Essa etapa é composta pelas atividades que compõem a “inteligência interna”: análise dos dados e despesas, análise dos editais e contratos vigentes, mapeamento do processo atual de aquisição e análise do custo total. Além disso, há as atividades de “inteligência externa”, voltadas para a identificação do mercado fornecedor e a busca de informações sobre este, a análise das práticas atuais e a segmentação de mercado. Sequencialmente, pretende-se alinhar a combinação das alavancas de valor e a confecção de políticas públicas, para, por fim, tendo alinhado o processo à visão de futuro, desenvolver políticas e estratégias. Neste último momento, há o desenvolvimento de políticas e estratégias de aquisição de produtos ou contratação de serviços, o desenho de um novo modelo e a elaboração de minutas de editais e de decretos de políticas, além da criação de comitês. A terceira etapa da metodologia é a fase de implantação propriamente dita, na qual são feitos os ajustes de especificação dos itens, a proposição de decretos para cada família, a validação dos editais, o assessoramento nas licitações e contratos e a capacitação dos órgãos e entidades. Mais de 15 famílias de itens já foram analisadas, como medicamentos e hospedagem. Como se percebe, o processo é complexo, mas com grande potencial de trazer ganhos para a qualidade do gasto público. As análises realizadas permitem, entre outras coisas, maior conhecimento dos processos de compra e do mercado fornecedor, compras conjuntas, análise do comportamento de famílias de produtos, bem como o estabelecimento de parâmetros de sustentabilidade para aquisição de bens e contratação de serviços. Como exemplo pode-se citar as compras corporativas de tecnologia da informação e comunicação. Essas compras têm como marco o registro de preços de computadores e notebooks, realizado em 2007, dentro do projeto Gestão Estratégica de Suprimentos (GES). Tendo em vista o sucesso dessa política, no ano de 2012 foram realizadas 12 compras corporativas na área de tecnologia da informação e comunicação que geraram uma economia em média de 35% em relação aos preços de referência. Essas compras corporativas, além de conseguir economias de escala na aquisição de grandes volumes e serviços, têm o ganho de estabelecimento de padrões. Disso decorre uma forte economia de recursos públicos em números absolutos e também relativos. Como resultado, de 2007 a 2012 a economia obtida com o uso da Gestão Estratégica de Suprimentos somou quase 260 milhões de reais. Na Tabela 6, Economias Projetos GES. 215
    • Economias Projetos GES Valor gasto no período Ano Economia gerada no período Valor baseline equivalente 2007 R$ 113.612.362,16 R$ 23.658.226,37 R$ 137.270.588,52 2008 R$ 183.636.078,16 R$ 53.452.391,00 R$ 237.088.469,16 2009 R$ 123.321.454,75 R$ 33.972.741,60 R$ 157.294.196,35 2010 R$ 125.884.045,31 R$ 44.605.285,51 R$ 170.489.330,82 2011 R$ 133.584.044,36 R$ 61.277.211,65 R$ 194.861.257,68 2012 R$ 88.720.361,67 R$ 38.958.571,43 R$ 127.678.936,69 2007 - 2012 R$ 768.758.346,41 R$ 255.924.427,55 R$ 1.024.682.779,23 Tabela 6: Economias Projetos GES Esses resultados advieram das análises sobre as seguintes famílias de produtos, elencadas no Quadro18. Família de Produtos Família Equipamentos de Informática Itens abarcados e Resultado da Ação Gerar economia nas aquisições e contratações de microcomputadores, notebooks, servidores e impressoras, bem como padronizar os materiais adquiridos e negociar melhores condições de manutenção dos produtos adquiridos. Compreende material de expediente, papéis, cartuchos e toners Material de Escritório para impressoras. São itens de consumo extremamente relevantes por serem requeridos por todos os setores do Governo. A padronização dos itens e o estabelecimento de lotes e valores mínimos permitiram alcançar resultados expressivos. Foram considerados os Medicamentos Básicos e MedicamenMedicamentos 216 tos Excepcionais, que são de alta criticidade para o Governo de Minas. Organizou os medicamentos de acordo com o mercado fornecedor.
    • Família de Produtos Itens abarcados e Resultado da Ação Envolveu principalmente as refeições servidas nas áreas da segurança pública e da saúde. Os lotes dos pregões foram Refeições organizados de acordo com a distribuição das unidades nas regiões do Estado, visando à minimização dos custos de transporte. Também foram estabelecidos padrões de boas práticas ambientais específicas para o segmento, envolvendo o descarte de resíduos sólidos. Refere-se à aquisição de betuminosos para manutenção de estradas sob responsabilidade do Governo de Minas Gerais. Betuminosos Permitiu analisar os segmentos de fornecedores envolvidos em todo o ciclo dos serviços e produtos. Envolveu também os processos de compra e descarte dos produtos dos insumos sem utilidade. Estabeleceu um sistema de gestão de viagens que permite a Passagens Aéreas Softwares Prontos obtenção de informações históricas e a centralização de práticas envolvendo um tipo específico de contrato com duas modalidades de aquisição. O processo de análise identificou a grande demanda por um número reduzido de softwares. A partir disso se estabeleceu a padronização de especificações e a compra conjunta visando ganhos de escala. Identificaram-se os itens mais relevantes e com maior impacto Materiais Médico-Hopitalares e Laboratoriais nos custos devido ao valor das operações. Estabeleceram-se padrões consolidados, preços de referência alinhados ao mercado, lotes segmentados com quantidades mínimas para entrega, definição e cumprimento de planejamento de entregas, fortalecimento da avaliação de desempenho dos fornecedores. Equipamentos Médico-Hospitalares Identificaram-se os itens passíveis de serem agrupados. Assim foi possível a consolidação da demanda; formação de lotes orientados para o mercado; opção de importação direta; entrega, instalação e treinamento por conta do fornecedor; manutenção contratada junto com o equipamento; gestão e aprimoramento contínuo das especificações técnicas. 217
    • Família de Produtos Itens abarcados e Resultado da Ação Frota de Veículos (aquisição e locação, abastecimento, manutenção) Essa frente buscou estabelecer novos parâmetros para aquisição de veículos, bem como novas maneiras de se contratar o estabelecimento e a manutenção dos veículos. Assim, foram desenvolvidos modelos que permitissem agregar demandas do poder público e estabelecer processos de aquisição ou contratação que fornecessem maiores vantagens ao Estado. Diárias e Hospedagem Esta família recebeu um tratamento bastante parecido com o oferecido às Passagens Aéreas. Selecionando-se um modelo de contratação capaz de atender a diferentes órgãos do Estado e estabelecendo um padrão de gastos que permitisse maior controle e menor dispêndio de recursos. Serviços Prodemge Essa família conta com a especificidade de se direcionar aos serviços de um fornecedor único. O “menu” de serviços Prodemge, que teve sua linha de produtos e serviços reorganizada, foi estruturado em três grandes frentes: desenvolvimento e manutenção de sistemas; infraestrutura; hospedagem de sistemas. Quadro 18: Resultados das ações conduzidas para cada família de produtos Fonte: Elaboração própria com base em informações do documento Qualidade e Produtividade do Gasto (MINAS GERAIS, 2012) 10.4. Agenda de aprimoramento do Gasto Público As ações que buscam melhorar a qualidade do gasto não se limitam aos aspectos discutidos anteriormente. Há ainda uma grande quantidade de iniciativas que vêm sendo adotadas pelo Governo de Minas Gerais a fim de melhorar a qualidade do gasto que vale a pena mencionar para que se perceba a magnitude dos esforços que já se estabeleceram. O Quadro 19 a seguir traz algumas das principais ações conduzidas no âmbito de cada uma delas. 218
    • Iniciativa Ações tomadas Bolsa de materiais Alienação de bens inservíveis Gestão de bens de consumo e bens patrimoniais Inventário eletrônico de bens móveis patrimoniais Diretrizes para a gestão de estoques Definição de modelo para a operação de armazéns/almoxarifados Gestão do patrimônio imobiliário Consumo Racional de Água e Energia Elétrica Programa de Gestão Energética Estadual (PGEE) Programa Estadual de Gestão de Água e Esgoto (PGAE) Cadastro Geral de Fornecedores Catálogo de materiais prévios Parecer prévio para aquisição/locação de veículos Implantação e obrigatoriedade de adoção do pregão Registro de preços Banco de melhores preços Fomento às pequenas empresas Compras Gestão Estratégica de Suprimentos Compras sustentáveis Planejamento de compras Modelo padronizado de contratação de mão de obra terceirizada Avaliação de fornecedores Bolsa de materiais Alienação de bens inservíveis Gestão de bens de consumo e bens patrimoniais Inventário eletrônico de bens móveis patrimoniais Diretrizes para a gestão de estoques Definição de modelo para a operação de armazéns/almoxarifados Gestão do patrimônio imobiliário 219
    • Iniciativa Gestão orçamentária Captação de recursos Ações tomadas Indicadores de gestão orçamentária Programação orçamentária sistematizada e integrada com a programação orçamentária de contratos e convênios Desenvolvimento de metodologia para avaliação prévia de projetos para captação de recursos Elaboração de portfólio para subsidiar emendas parlamentares Monitoramento geral e intensivo do PPAG Monitoramento Monitoramento intensivo de convênios de entrada de recursos e operação de crédito Monitoramento de obras públicas Regionalização do gasto público Estado em rede Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços (SIAD) Sistema de suporte Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN) Sistema Orçamentário (SISOR) Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI-MG) Sistema de suporte Quadro 19: Iniciativas adotadas para a qualidade e produtividade do gasto Fonte: Elaboração própria com base em informações do documento Qualidade e Produtividade do Gasto (MINAS GERAIS, 2012). Além dessas, outras iniciativas podem ser destacadas, como o desenvolvimento do Módulo de Gestão de Imóveis do SIAD, implantado a partir de 2011, que agrupa numa ferramenta online um conjunto de processos, estruturando os procedimentos que devem ser adotados para cada imóvel, bem como o status de cada imóvel já abarcado pelo sistema. Para atingir toda a potencialidade das ferramentas, as regionais do Estado foram responsabilizadas por atualizar no sistema os dados dos imóveis sob sua área de atuação, de modo a fazer com que a base de dados abranja o universo de unidades existentes. 220
    • Chama-se a atenção para a necessidade de se perceber que os efeitos positivos advindos dos processos de controle da qualidade do gasto permitem avanços que ultrapassam a economia de despesas. A utilização do poder de compra do Estado e a alocação racional de recursos podem ter impactos positivos, por exemplo, no incentivo a pequenas empresas ou na execução de despesas ordenadas a fornecedores locais, visando fortalecer um determinado setor ou mercado regional, por exemplo. Essas opções se encaixam na lógica da regionalização dos gastos públicos, que é uma das iniciativas prioritárias dentro da ideia da redução das desigualdades regionais. Em resumo, é necessário reiterar que a qualidade do gasto não se refere apenas a gastar menos, mas a alocar as despesas de forma estratégica, visando obter melhores resultados para a sociedade, gerando valor público. 10.5. Ganhos estruturais de eficiência Este capítulo ilustra um novo modelo de ajuste fiscal que não se baseia predominantemente na repressão de despesas, mas em ganhos estruturais de eficiência e economicidade com inovações gerenciais. Trata-se dos esforços envidados pelo Governo de Minas Gerais para superar a mera ação restritiva no controle de despesas, buscando estabelecer estratégias que permitam otimizar as despesas como uma forma de contribuir com a entrega de serviços, o desenvolvimento do Estado e a manutenção de sua saúde fiscal. Há um desafio perene, devido à necessidade de contínuo aprimoramento, no sentido de consolidar a economicidade, eficiência, efetividade e a eficácia como padrão na realização de despesas. Como parte desse esforço, as iniciativas de compras estabelecidas pretendem aproximar o poder público de questões socialmente relevantes, como o fomento a pequenas empresas e a utilização do poder de compras para institucionalizar compras sustentáveis. Ademais, diversas ações setoriais e transversais são estabelecidas, visando contribuir para ampliar a qualidade do gasto governamental, expandindo estas práticas para além das iniciativas do Governo central. As iniciativas para melhoria da qualidade do gasto se expandem por outros processos, como o de compras, introduzindo a noção da regionalização do gasto, que visa impactar positivamente no desenvolvimento regional. Envolve também o planejamento e a captação de recursos, a gestão orçamentária e a racionalização de ações que geram despesas no geral. Além disso, a melhoria da qualidade do gasto é um componente presente nos Acordos de Resultados realizados com os órgãos e entidades governamentais, o que contribui para a incorporação das melhores práticas por todo o corpo do Estado. O grande objetivo estabelecido com os programas e iniciativas adotadas é gastar bem, não apenas gastar menos. Busca-se profissionalizar a 221
    • gestão do gasto, bem como sua integração com a gestão de compras e a gestão orçamentária, estabelecendo a permanente harmonização com as estratégias delineadas nos planos que orientam as ações governamentais. A filosofia da busca pela melhoria da qualidade do gasto em suas diferentes dimensões passa a fazer parte da cultura da administração pública estadual. Claro que essa dimensão de apropriação “cultural” não prescinde de mecanismos objetivos efetivos de estímulo e controle da aplicação dessas mesmas práticas, de modo a manter um avanço constante nos parâmetros de controle da qualidade dos gastos utilizados. Paralelamente às medidas estruturais de melhoria do gasto, sempre que indicativos de estrangulamento fiscal se fizerem presentes no horizonte, iniciativas pontuais de racionalização podem e devem ser adotadas. Bibliografia Consultada AJUDARTE, T. E.; RAMOS, M. P.; DUARTE, J. M. Módulo de gestão de imóveis: uma experiência do governo de Minas na inovação, simplificação, governança e transparência na gestão do patrimônio imobiliário do estado. . In: V Congresso CONSAD de Administração Pública. Anais... Brasília: 2012. 33p. DINIZ, L. C.; DRUMOND, L. V. de S.; HIRLE, A. L C.. A criação, implantação e benefícios da instituição do modelo padronizado de planejamento anual de compras – pré compra – para os órgãos e entidades do Poder Executivo do estado de Minas Gerais. In: V Congresso CONSAD de Administração Pública. Brasília, junho, 2012. 20p. DRUMOND, L. V. de S.; SCALIONI, L. G.; SOUZA, W. K. A. de; ROCHA, D. A. S. A utilização do poder de compra do Estado de Minas Gerais para induzir o desenvolvimento sustentável no que se refere à prosperidade econômica, à responsabilidade social e à administração ambiental. In: V Congresso CONSAD de Administração Pública. Brasília, junho, 2012. 33p. HIRLE, A. L.; DUARTE, J. M.; DRUMOND, L. V. de S.; TEIXEIRA, R. S. V. Inovações no Portal de Compras MG: solução para o suporte, controle e gestão dos processos de compras públicas em Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Administração Pública. Brasília, junho, 2013. 46p. MINAS GERAIS. Agenda de Melhorias. Sistema de Entrega de Resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. 216p. —. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. PMDI 2011 – 2030. Minas Gerais, 2011. 156p. 222
    • —. Qualidade e Produtividade do Gasto Setorial. Disponível em: <http:// www.geraes.mg.gov.br/projetos-estruturadores/qualidade-fiscal/ qualidade-e-produtividade-do-gasto-setorial>. Acesso em: 22/05/2013. —. Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gasto. Qualidade e produtividade do Gasto. Dezembro, 2012. 97p. MOTTA, A. R. As diferentes dimensões da qualidade do gasto público e a relevância da gestão de conhecimentos e da formação técnica como estratégias para seu desenvolvimento. In: VI Congresso CONSAD de Administração Pública. Brasília, junho, 2013. 37p. SOUZA, W. K. A. de.; SACALIONI, L. G.; DRUMOND, L. V. S.; HIRLE, A. L. C. Gestão de fornecedores no portal de compras MG: a integração entre sistemas como forma de facilitar e ampliar o acesso das empresas ao mercado de compras governamentais. In: VI Congresso CONSAD de Administração Pública.Brasília, junho, 2013. 31p. VILHENA, R. M; HIRLE, A. L. C. Gestão de compras e qualidade do gasto público: a experiência de Minas Gerais com o planejamento de compras e a integração da gestão de compras à gestão orçamentária. In: XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Cartagena, Colombia: oct.-nov. 2012. 14p. 223
    • 224
    • Capítulo 11 INTEGRANDO SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS: LOGÍSTICA E TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÕES
    • O conceito de integração de serviços é proveniente do campo da logística e, mais especificamente, aplicado ao setor privado, onde prestadores de serviços integrados (Integrated Service Providers- ISPs) passaram a oferecer serviços que incluíam todo o trabalho necessário para a prestação de serviços aos clientes. Nesse sentido, o conceito aponta para a personalização das necessidades dos clientes e simplificação de fatores críticos que resultam na agregação de valor aos serviços. Ainda, segundo as definições, a prestação de serviços integrados pressupõe uma gestão contínua de processos, uma vez que a essa lógica também se insere a ideia de gerenciamento da cadeia de suprimentos. A gestão, dessa forma, engloba o relacionamento e o esforço de diferentes organizações em estabelecer uma conexão operacional com ganhos que envolvem a redução de custos, ampliação da capacidade de produção e recursos, especialização e potencialização das competências essenciais das organizações envolvidas. Em outras palavras, as organizações que assim se integram podem voltar seus esforços para suas atividades-fim. A ideia principal, portanto, remete à união de esforços, materializados pela integração de pessoas e recursos no tempo e no espaço para viabilização de demandas tanto das organizações quanto dos indivíduos. A extensão do conceito de logística para a administração pública tem como referenciais os modelos implementados na Austrália, Portugal, Inglaterra, e EUA, que serviram de inspiração para iniciativas adotadas em todo o mundo. O General Service Administration (GSA) norte-americano, em operação desde 1949, foi criado com a finalidade de agrupar em uma só instituição o processo de suprimento das agências federais e, assim, permitir que estas se concentrem em suas atribuições centrais e na busca de resultados finalísticos. Atualmente, o GSA contempla dois serviços: um primeiro, responsável pelo provimento de soluções referentes aos ambientes de trabalho; e um segundo, responsável pelas compras governamentais federais, permitindo ampliar o poder de compra do Governo americano e, consequentemente, reduzindo os custos envolvidos. No Brasil, a experiência de integração de serviços administrativos do Governo do Estado de Minas Gerais é pioneira, tanto para clientes internos, tratados neste capítulo, quanto para clientes externos, tratados no capítulo 14 (Simplificando as relações com a Sociedade: atendimento integrado e ouvidoria). Em um estágio inicial, foram tomadas medidas para a eficiência e geração de economias por meio da sinergia de processos e sistemas (SIAD) voltados para a gestão de suprimentos na Administração Pública, que criaram as condições para os processos afetos decorrentes da implantação da Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves (CA) e para a criação do Centro de Serviços Compartilhados (CSC), principais objetos deste capítulo. Com efeito, a construção de um grande centro administrativo permitiria o estabelecimento de processos de suporte 227
    • capazes de gerar economia e dinamização da esfera governamental. Com a concentração das secretarias na CA, previu-se uma economia de 92 milhões de reais ao ano a partir do momento em que todos os órgãos estivessem alocados na CA1. O advento do projeto estruturador que culminou com a instalação do Governo na Cidade Administrativa integra, com destaque, o rol de inovações do amplo processo de transformação gerencial em Minas. O Centro de Serviços Compartilhados (CSC) desenvolvido no âmbito do Programa Estruturador Descomplicar Minas Inova, buscará identificar as melhores práticas em termos de processos de suporte para padronização junto aos diversos órgãos. O CSC, entendido dessa forma, busca otimizar as relações Estado/Estado2 das políticas que primam pela desburocratização da máquina pública, ampliando e incrementando o modelo oferta de serviços de forma padronizada e centralizada já praticada no âmbito da gestão da Cidade Administrativa. Nesse contexto, ressalta-se a importância das ferramentas de Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) no suporte aos processos e serviços internos, que tendem a ser integrados de forma centralizada para então ser compartilhados. As diretrizes de governança eletrônica, também respaldadas no planejamento estratégico do Estado, conduzem desde o início à estruturação e ao aprimoramento de modelos e soluções para o funcionamento das redes de informação e comunicação. Com a integração dos serviços administrativos, as iniciativas focadas no Governo Eletrônico (eGov) na vertente Estado/Estado, compreendem inovação e otimização de sistemas para compartilhamento de informações entre os órgãos, para melhores condições de acesso aos serviços disponibilizados. A experiência do Governo de Minas Gerais no aprimoramento contínuo de processos logísticos de 2003 (menção no capítulo 10), contribuiu para a integração dos serviços administrativos. Essa experiência será tratada neste capítulo. Neste capítulo será visto também a implantação da Cidade Administrativa, incluindo-se os novos processos logísticos e demais ações que visam melhorar a eficiência da prestação de serviços administrativos, a utilização das Tecnologias da Informação e Comunicação e a contribuição da governança eletrônica para a gestão das atividades de suporte e o Centro de Serviços Compartilhados. 1 Segundo estudo realizado pela Accenture (empresa consultora contratada via processo licitatório), auditado pela BDO Trevisan, justificando econômica e operacionalmente os benefícios prometidos pelo projeto. 2 As vertentes que discutem as relações Estado/Cidadão e Estado/Empresa são abordadas no Capítulo 14. 228
    • 11.1. A Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves A Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves (CA), localizada na Rodovia Prefeito Américo Renê Gianetti, região do Parque Estadual Serra Verde, com 1.417.140 m², o segundo maior parque de Belo Horizonte, foi idealizada na primeira geração dos processos de transformação gerencial implementados pelo Governo do Estado de Minas Gerais. Desde a sua idealização, em 2003, até a concretização da relocalização corporativa, em 2011, passando pelo ano de início da sua construção, em 2007, e por sua inauguração, em 2010, a Cidade Administrativa era reconhecida como a mais ousada obra arquitetônica das últimas décadas. Certamente, essa é uma das principais marcas conferidas à sede do Governo do Estado, que também é conhecida por suas grandes estruturas. Figura 41: Complexo da Sede do Governo do Estado de Minas Gerais Fonte: Intendência da Cidade Administrativa. Os números referentes à CA indicam a grandeza do complexo onde a sede do Governo do Estado foi instalada, conforme Figura 41 e Quadro 20. O complexo com seis edificações principais está dividido em prédios que abrigam a Sede do Governo (Palácio Tiradentes), Secretarias de Estado, Órgãos e Entidades (Edifício Minas e Gerais), lojas e restaurantes (Centro de Convivência), espaço multimídia para eventos (Auditório Juscelino Kubitschek) e, futuramente, unidades de atendimento e segurança - Prédio de Serviços que abrigará o protocolo central, serviço de frota e as unidades da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) e Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais (CBMMG), responsáveis pela segurança do complexo. 229
    • A cidade Administrativa em números Cidade Administrativa: 804 mil m² 6 Edificações: Palácio Tiradentes, Auditório JK, Prédios Minas, Gerais, Centro de Convivência Prédio de Serviço 17.000 servidores, empregados públicos e prestadores de serviços Área construída: 265 mil m² 58 órgãos/entidades 78 elevadores 330 salas de reunião 52 refeitórios 1 Auditório 17.665 estações de trabalho 15.107 computadores Estacionamento gratuito para os servidores com 4.300 vagas Média de 2 mil visitantes por dia 11.025 telefones 1.610 pessoas na brigada de incêndio 71 contratos firmados 107 indicadores de ANS 51 lojas - alimentação e serviços Quadro 20: A Cidade Administrativa em números Fonte: Intendência da Cidade Administrativa No escopo do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, a relocalização administrativa constitui uma estratégia para adoção de padrões mais eficientes e efetivos de operação organizacional. A centralização dos órgãos e entidades da Administração Pública Direta e, parte da Indireta, na Cidade Administrativa buscou: o desenvolvimento do vetor norte da capital mineira; melhores condições de trabalho para os servidores; geração de economia aos cofres públicos; e racionalização dos serviços prestados pelo Estado com inovação dos modelos de gestão. O desenvolvimento do vetor norte da região metropolitana de Belo Horizonte decorre de ações de ordenamento econômico e social adotadas pelo Governo estadual na última década. Entre as ações precedentes à Cidade Administrativa, tem-se a construção da linha verde (rodovia MG-10), revitalização do Aeroporto Internacional Tancredo Neves em Confins e instalação do primeiro Aeroporto Industrial do país. Para tanto, o ciclo de desenvolvimento do vetor norte obteve investimentos em infraestrutura local, energia e saneamento com o objetivo de reversão do quadro de empobrecimento local. A visão para essa região da capital mineira ainda envolvia a suposição de que a construção de 230
    • um empreendimento como a CA poderia atrair outros investimentos públicos e privados com vistas ao seu desenvolvimento. As mudanças e os impactos provocados no vetor norte da região metropolitana não podem ser desconsiderados. Esta iniciativa de desenvolvimento regional envolveu a realização de obras viárias, revitalização de praças públicas, regularização fundiária de vilas e favelas, fomento à economia local, qualificação profissional dos moradores da região para formação de mão de obra, reforma de escolas públicas, melhoria nos postos de saúde e campos de futebol. Pesquisa de avaliação do Programa Cidade Administrativa realizada em 2010 aponta as comunidades do entorno como beneficiárias indiretas do investimento em melhorias no vetor norte. No que concerne à melhoria das condições de trabalho, a modernização promovida pela nova sede é perceptível, principalmente quanto aos aspectos de infraestrutura, padronização, integração e conveniência, a partir de ambientes que permitem conforto, adequação, colaboração e sinergia entre os servidores. De fato, a reorganização proporcionou aos servidores, a estrutura e a tecnologia adequadas ao trabalho e, consequentemente, ao alcance dos resultados. Assim como as comunidades do entorno da CA deveriam ser consideradas beneficiárias indiretas, a avaliação do Programa Cidade Administrativa também indica que os servidores públicos alocados na Cidade Administrativa são beneficiários diretos do projeto, considerando a melhoria nas condições de trabalho proporcionadas. A reestruturação elevou as condições de trabalho dos servidores, assim como a eficiência administrativa, devido, principalmente, a oportunidades de melhoria dos processos de trabalho, da comunicação e das áreas de interface. Quanto à geração de economia de recursos financeiros, a previsão era de que a CA gerasse uma economia de mais de 92 milhões de reais por ano, a partir do momento em que todos os órgãos estivessem lá realocados. Estes recursos seriam revertidos em investimentos em saúde, educação, segurança e ações sociais para a população. O Quadro 21 aponta como essa economia foi gerada já em 2011. 231
    • Item Gasto anual antes CA Gasto anual CA Economia (corrigido IPCA) Rede e telecomunicações + suporte técnico 57.479.736,44 28.078.023,88 29.401.712,56 Link de dados 1.529.583,45 1.100.551,11 429.032,34 Manutenção geral e de elevadores 6.149.458,47 5.069.479,08 1.079.979,39 Mensageria interna 9.738.227,18 963.709,92 8.774.517,26 Mensageria externa 4.776.332,28 7.284.326,38 (2.508.004,10) Recepção e vigilância 47.860.074,35 10.450.480,80 37.409.593,55 Reprografia e impressão 10.848.627,10 3.104.303,04 7.744.324,06 Conservação, limpeza e controle de pragas 16.477.118,86 14.610.246,73 1.866.872,13 Serviços de copeiragem 2.488.854,65 5.029.090,27 (2.540.235,62) 501.570,42 1.309.894,16 (808.323,74) Água 3.415.292,76 1.489.855,31 1.925.437,45 Energia 11.454.774,17 9.207.519,03 2.247.255,14 Aluguel 23.174.470,14 8.196.088,61 14.978.381,53 195.894.110,28 95.893.568,32 100.000.541,96 Máquinas de conveniência – Café Total Quadro 21: Economias Cidade Administrativa (2011) Fonte: Intendência da Cidade Administrativa O que se percebe é que mesmo a mudança tendo sido concluída em dezembro de 2011, já naquele ano, foi possível apurar uma economia na casa dos R$ 100 milhões. Em 2012, a economia foi de R$ 110, 9 milhões. O 232
    • resultado apurado, tanto em 2011 como em 2012, corresponde à diferença entre a estimativa do que seria gasto com a manutenção dos itens citados no Quadro 21, caso não tivesse ocorrido a transferência para a Cidade Administrativa no período, e a correspondente despesa no complexo. Em se tratando da racionalização dos serviços, a relocalização proporcionou mudanças radicais na dinâmica da gestão do Estado. A aproximação dos órgãos e entidades possibilitou vantagens em tecnologia, comunicação, infraestrutura e sistemas eletrônicos, facilitando a troca de informações, reduzindo gastos com recursos de comunicação e de deslocamento, tornando os processos e as rotinas de trabalho mais ágeis, confiáveis e eficientes. As formas de relacionamento com os fornecedores também foram otimizadas. As práticas de contratações e compras de bens e serviços passaram a ser realizadas segundo a gestão por resultados, por meio de monitoramento do desempenho dos fornecedores. Do ponto de vista de operações e logística, por meio da Intendência da Cidade Administrativa, o Governo passou a gerir de forma integrada recursos de alimentação, transporte, saúde e segurança, infraestrutura e manutenção, tecnologia da informação e comunicação, gestão de espaço e escritório, possibilitando mais inovação e eficiência. 11.1.1. Intendência da Cidade Administrativa O impacto da centralização dos órgãos da Administração Pública direta, e parte da indireta, em um só lugar, trouxe, como consequência, eficiência operacional e ganhos financeiros. No que concerne à eficiência do gasto público percebe-se o alcance de economias significativas. Todavia, o simples agrupamento dos órgãos governamentais não produziria os avanços apontados sem iniciativas que possibilitassem ao Governo a organização e o controle sobre os processos que envolvem cada um dos órgãos instalados na CA. Nesse sentido, a gestão do complexo em que se encontra o núcleo central do Governo de Minas foi organizada em uma Intendência, criada em 2011, cujo escopo de atuação está no Quadro 22. Todo o planejamento, coordenação e operação da CA e a execução dos processos de aquisição de produtos e de serviços inerentes à operação do empreendimento são geridos pela Intendência da Cidade Administrativa (ICA). O principal papel da ICA é a promoção de condições de trabalho adequadas à execução das políticas públicas. 233
    • Escopo de atuação da Intendência da Cidade Administrativa (ICA) A Intendência é responsável pelas seguintes categorias de serviços: obra, manutenção e gestão do espaço alimentação e gestão de franquias saúde do servidor segurança e recepção transporte e trânsito comunicação, eventos e entorno gestão de espaços e conservação tecnologia da informação e comunicação do complexo serviços de copeiro e garçonaria jardinagem, limpeza e controle de pragas gestão e armazenagem de documentos mensageria interna e externa reprografia e impressão mobiliário fornecimento de refeições e bebidas quentes gestão de frota de veículos gestão de estacionamento Quadro 22. Escopo de atuação da Intendência da Cidade Administrativa (ICA) 11.1.2. Gestão de Facilities e Acordo de Nível de Serviço A centralização dos órgãos públicos e a constituição da Intendência compreendem avanços no que foi idealizado para o serviço público e a gestão do Governo. O modelo de gestão da CA acompanha a gestão 234
    • por resultados na medida em que mensura/pactua resultados com fornecedores. A Intendência é uma grande gestora de facilities na medida em que é a responsável por fazer a administração de instalações, recursos, bens e/ou serviços que não estão no escopo da atividade-fim de uma organização, por meio dos contratos terceirizados que contam com Acordo de Nível de Serviço (ANS). Constatam-se as vantagens desse modelo na concentração de esforços nas atividades-fim da organização; otimização de instalações, processos e recursos; flexibilidade e disponibilidade de soluções customizadas; e potencialização da eficiência operacional e financeira. A carteira de facilities do Governo de Minas contempla as categorias de serviços destacadas que são geridas segundo as articulações e responsabilidades do Núcleo de Operações e Logística, que acompanha e avalia a execução e qualidade do trabalho dos fornecedores; da Diretoria de Gestão de Contratos e Convênios, que administra os contratos junto aos fornecedores, segundo indicadores e metas de serviços; e de Terceiro Independente, empresa contratada para fiscalização dos contratos com foco nos níveis de serviços e mensuração dos indicadores. Associada à gestão de facilities está a aplicação do Acordo de Nível de Serviço (ANS), que constitui sistema de avaliação objetiva e mensuração do desempenho dos serviços fornecidos ao Governo, segundo indicadores e metas de qualidade. O ANS pode ser considerado uma prática inovadora na administração pública uma vez que de modo geral não é comum a sua presença nos contratos administrativos. Na experiência do Governo de Minas Gerais, os indicadores contemplam as dimensões de desempenho, qualidade e tempo. A mensuração de desempenho proporcionada pelos indicadores de ANS objetiva melhorar a dinâmica de execução dos serviços pelos fornecedores ao vincular remuneração aos níveis de qualidade pactuados. Os indicadores de performance são ferramentas importantes para que o serviço executado seja adequado àquele que era esperado e foi contratado. O reflexo dessa medida pode ser observado na qualidade das atividades executadas e maior eficiência operacional dos fornecedores, uma vez que existem metas a serem alcançadas. Ao definir que os serviços contratados sejam avaliados de acordo com o desempenho de cada fornecedor, o Governo estabelece o mesmo conceito de gestão por resultados, aplicado junto aos órgãos da Administração Pública direta e indireta. Uma vez associadas aos resultados, as iniciativas implementadas pelo Governo de Minas por meio da Intendência da Cidade Administrativa permitem uma avaliação crítica do serviço prestado, para busca contínua de melhorias na eficiência da gestão do Estado e aprimoramento da qualidade do gasto público. Em termos operacionais, há uma redefinição da forma de contratação, que busca a gestão eficiente dos recursos materiais e a otimização do atendimento prestado pelos fornecedores. 235
    • No que tange à área financeira, há uma promoção da utilização eficiente e responsável dos recursos públicos, priorizando a qualidade do gasto e o aumento da produtividade. 11.1.3. O Calendário cultural e as pesquisas com servidores Além das questões relacionadas à logística e gestão de facilities, a CA também proporciona espaços de cultura, lazer, convivência e conveniência aos servidores que nela trabalham. O calendário cultural e as pesquisas de satisfação dos serviços oferecidos são uma forma de promover a qualidade destes espaços em benefício e segundo as demandas e expectativas dos servidores. O Calendário Sociocultural da Cidade Administrativa foi lançado em maio de 2011. A ação tem como objetivo proporcionar aos servidores e prestadores de serviço da CA atividades que envolvam cultura, saúde, esporte, entretenimento, educação e bem-estar. Os eventos são agendados sempre no intervalo do almoço, permitindo a participação de qualquer servidor. Para a realização das ações do Calendário Sociocultural, a Cidade Administrativa oferece espaços como o vão livre do Palácio Tiradentes, o Auditório JK, os plenários dos 9º andares dos prédios Minas e Gerais, além dos térreos e dos túneis dos dois edifícios. As atrações do Calendário sempre são divulgadas aos 17 mil servidores da CA por meio do jornal do ônibus “A caminho da CA” e pela newsletter “CA entre nós”. Pesquisas com os servidores são feitas quando se verifica a necessidade de validar algum modelo proposto ou conhecer o perfil de usuários, ou quando há exigência contratual. Sobre as pesquisas para conhecimento de demandas e perfis, destacam-se, duas realizadas em 2011. Uma cujo objetivo era conhecer o perfil da população da CA e suas principais demandas e outra com o objeto de diagnóstico da solução de alimentação da Cidade Administrativa. No que se refere a exemplos de pesquisa para fins contratuais, podese citar a pesquisa realizada bimestralmente para verificar o índice de satisfação dos usuários do restaurante do 1º andar do Centro de Convivência, pesquisa para conhecer o nível de satisfação do usuário em relação ao café fornecido na CA para subsidiar novo processo licitatório e pesquisa com os usuários do transporte fretado da Cidade Administrativa verificar sua satisfação em relação ao modelo vigente. 236
    • 11.2. Tecnologia da Informação e Comunicação como suporte aos processos internos As diretrizes e políticas de governança eletrônica têm contribuído para a melhoria das instalações e para o aprimoramento das atividades desenvolvidas pelos diversos órgãos e entidades que se situam na CA e também fora dela, em particular no suporte ao desenvolvimento dos processos internos, padronizando a interação dos agentes e promovendo integração dos sistemas. No ano de 2008 foi instituída a nova Política de Tecnologia da Informação e Comunicação no Governo do Estado de Minas Gerais por meio do Decreto nº 44.998/2008 que estabeleceu um conjunto de objetivos, princípios e diretrizes para alinhar as ações e a utilização dos recursos de Tecnologia da Informação. Também foi criado o Comitê de Tecnologia da Informação, composto por representantes da Secretaria de Planejamento e Gestão, da Secretaria da Fazenda e da Companhia de Tecnologia da Informação do Estado de Minas Gerais (Prodemge), com o intuito de analisar as demandas de tecnologia de informação e comunicação (TIC) para evitar a duplicidade de esforços e o alinhamento com a política de TIC. A armazenagem dos dados é feita nos servidores da Prodemge que possui um ambiente que segue as melhores práticas de segurança da informação, inclusive com a estrutura de uma sala-cofre, e atende a todos os sistemas corporativos do Estado. Medidas eficientes em termos tecnológicos, operacionais e financeiros são priorizadas para fortalecimento da máquina pública, como as iniciativas da Rede IP Multisserviços e os sistemas corporativos que suportam a área-meio como o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI/MG); o Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços (SIAD); o Sistema Integrado de Administração de Pessoal (SISAP); o Sistema de Informações Gerenciais e Planejamento (SIGPLAN); o Sistema Orçamentário (SISOR) e Sistema de Gestão da Estratégia Governamental. A Rede IP Multisserviços é uma plataforma de comunicação de dados capaz de suportar serviços de voz, imagem e multimídia via tecnologia Voz por Protocolo de Internet (VoIP), criada para permitir o compartilhamento de serviços de tecnologia de informação e infraestrutura entre os 853 municípios mineiros e todos os prédios públicos estaduais, a custos reduzidos. Constitui-se, portanto, em uma iniciativa na gestão de redes no ambiente governamental que visa ampliar a conectividade do Estado na gestão de políticas públicas, elevando sua capacidade de integração às unidades públicas e criando condições para interligar municípios 237
    • por meio de comunicação de dados capaz de suportar serviços de voz, imagem e multimídia. A adesão à Rede IP é compulsória para os órgãos dependentes do tesouro estadual e, facultativa, para as demais entidades. Há um Comitê Gestor da Rede e uma Unidade Gestora Operacional e Contratual, a Prodemge. A Figura 42 indica a situação de abrangência da Rede IP nos municípios mineiros, no primeiro trimestre de 2013. Total de Municípios 86% Municípios com solicitações em andamento 9% 5% Municípios ainda não abrangidos Figura 42: Abrangência Rede IP Multisserviços (1º trimestre/2013) Fonte: Superintendência Central de Governança Eletrônica 2009/10 por meio da tecnologia VoIP, que proporcionou uma redução de cerca de 30% nos custos com telefonia. Os desafios para o futuro são a interligação de todos os prédios públicos do Governo (em 100% dos municípios) e a intensificação dos serviços que podem ser trafegados pela Rede IP, como a videoconferência. 11.3. Sistemas Corporativos Uma das principais diretrizes do programa de governança eletrônica é a integração entre os sistemas corporativos estaduais, visando dotar a administração pública de meios mais efetivos para planejamento, execução e controle das suas atividades da área-meio contribuindo com as informações gerenciais necessárias ao suporte das atividades finalísticas. Para tanto, pensou-se na sistematização e controle dos processos; disponibilização de base de dados e integração das informações. É válido pontuar que as atividades da área-meio exercidas pelos servidores do Governo do Estado de Minas Gerais são realizadas com o apoio dos sistemas corporativos de informações tais como o SIAFI/MG, SIAD, SISAP, SIGPLAN, SISOR e o Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental. 238
    • 11.3.1. Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI/ MG A garantia da transparência do Governo no cumprimento de suas metas está diretamente ligada a um sistema moderno e informatizado de gestão de recursos públicos, para a evidenciação das demonstrações contábeis. O Estado de Minas Gerais conta com o Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI–MG, implantado em 1994 por meio do Decreto nº. 35.304 de 30.12.1993, de utilização obrigatória pelos órgãos do Poder Executivo Estadual, tendo como objetivo geral, buscar a gestão eficiente dos recursos públicos do Estado, mediante a integração automatizada dos processos de elaboração e execução orçamentária, administração e execução financeira, registros contábeis e gestão do patrimônio público. Para estar na vanguarda, o SIAFI–MG conta com um processo evolutivo contínuo de rotinas e procedimentos ao longo dos anos, além da integração com os outros sistemas corporativos do Estado. Destaca-se a experiência de Minas Gerais como um dos primeiros Governos a adaptar o seu sistema em 2013 às novas regras exigidas pela Secretaria de Tesouro Nacional (STN) que correspondem a convergência da contabilidade pública aos padrões internacionais. 11.3.2. Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços – SIAD Desde Janeiro de 2004 todas as aquisições e contratações de bens e serviços pelos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta, do Poder Executivo Estadual só puderam ser efetuadas através do SIAD, formado por módulos que contemplam desde a necessidade da aquisição, a realização das licitações e a gestão dos contratos e bens, conforme ilustra a Figura 43. 239
    • Atividades de Aquisição Atividades de Gestão Órgãos e Entidades Cadastro Geral de Fornecedores Portal de Compras Registro de Preços Catálogo de Materiais e Serviços Melhores Preços Compras Imóveis Material Permanente-Patrimônio Material de Consumo -Estoque Frota de Veículos Alienação Pregão Cotação Eletrônica de Preços Armazém de Contratos Informações Especificações de Execução de Despesas Legenda: Mainframe Web Figura 43: Principais módulos do SIAD Fonte: Superintendência Central de Recursos Logísticos e Patrimônio/SEPLAG o Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado de Minas Gerais, o SIAFI/MG, por meio da qual foi possível tornar a utilização do sistema obrigatória. Este registro, para empenho e reforço de processos de materiais, é feito com base no quantitativo do bem a ser empenhado/reforçado que será refletido no valor total da despesa a ser registrada no SIAFI-MG. Assim como para emissão da nota de empenho, o procedimento de liquidação da despesa empenhada também se inicia no SIAD com a devida comprovação da realização da despesa mediante o registro das respectivas notas fiscais identificando os bens recebidos ou os serviços prestados. As notas fiscais tanto de bens permanentes, quanto de consumo devem ser registradas em módulos do SIAD específicos para controle desses materiais. Uma vez registrado o documento, os materiais são automaticamente incorporados ao estoque com o valor da liquidação. Posteriormente à liquidação da despesa, as ordens de pagamento para os fornecedores são processadas no SIAFI-MG. Com a utilização do SIAD, para gerenciamento e controle de todo o fluxo da aquisição e gestão de bens, serviços e obras, diversas melhorias foram identificadas e implementadas ao longo dos anos visando atender de maneira mais eficiente as demandas tanto internas (órgãos e entidades 240
    • do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais) quanto da comunidade externa (cidadãos e fornecedores). Entretanto, constatou-se que para atender efetivamente as melhorias identificadas, seria necessária praticamente uma reestruturação do sistema. Tal reestruturação culminou em 2009 com a implantação do novo PORTAL DE COMPRAS MG, que disponibiliza os módulos do SIAD relacionados às aquisições e no qual se destaca a ênfase em transparência dos processos, planejamento, acompanhamento e controle, com a utilização de dados do sistema para acompanhamento. 11.3.3. Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SISAP O desenvolvimento do Sistema de Administração de Pessoal do Estado de Minas Gerais – SISAP, cujo gestor é a SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - foi estabelecido pelo Decreto N° 37.190 de 25/08/1995. A construção das funcionalidades é organizada em módulos integrados, em plataformas distintas, conforme ilustra a Figura 44. Compõem o SISAP: ingresso e desligamento, movimentações e eventos funcionais, cadastro, histórico e concessão de benefícios, Folha de Instrução de Processo de Aposentadoria, quadro de vagas, escolaridade, agenda médica, cálculo de aposentadoria e de 13º salário, assuntos previdenciários, tabelas, verbas e gerenciamento de verbas, movimentações financeiras, entidades, frequência e consolidação de dados, pensão especial e alimento, cálculo de salário-benefício, certidões, projeções salariais, líquido bancário, ordem de pagamento especial, retenção/liberação de ordem de pagamento, relatórios, integração com o SIAFI, Guias de contribuição previdenciária, Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social, Consignação, DIRF, RAIS, PASEP, rateio, informe de rendimentos; além dos módulos RHMinas, concurso público (SIGECOP) e avaliação de desempenho dos servidores (SISAD). 241
    • 242 Portal do Servidor Agenda Médica Capacitação Armazém SISAP Consignação Assuntos Previdenciários Avaliação de Desempenho Desligamento FIPA Cálculo Proventos/Média Aposentadoria Certidão de Tempo de Serviço Formação Escolar Benefícios Agenda Médica - GAP Eventos Funcionais Agenda Médica Ingresso Movimentações Funcionais Fonte: Superintendência Central de Administração de Pessoal/SEPLAG Figura 44: Módulos integrados do SISAP Ministério do Trabalho (PASEP) Receita Federal (DIRF) SIAD Base Localidades / Pessoas SIPRO SICON/CADU GIAL (Ipsemg) SIAFI/SICAF (SEF) Concurso Público SKILLO (SEF) SERPRO (RAIS) PCNet INSS (GFIP) Bancos credenciados INFOPEN (Defesa Social) Folha Pagamento (PMMG/CBMG/ Defensoria)
    • Destacam-se entre seus objetivos: tratar de maneira unificada as informações necessárias à Administração de Pessoal do Estado, manter uma base de dados única e compartilhada por todas as instituições da Administração Direta e Indireta, Autarquias e Fundações, aperfeiçoar a sistemática de execução do processamento da folha de pagamento do Estado e da respectiva programação orçamentária. Sua concepção foi baseada no Estatuto do Servidor Público e se propõe a efetuar e registrar todos os processos referentes à vida funcional do servidor estatutário, desde o ingresso no Estado até a aposentadoria, disponibilizando para o Estado uma poderosa ferramenta de gerenciamento de recursos humanos, tanto nos níveis operacionais quanto estratégicos, possibilitando a redução gradativa dos custos com o armazenamento e controle dessas informações. 11.3.4.Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan O SIGPlan é o instrumento que organiza e integra a rede de gerenciamento do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). O SIGPLAN foi cedido pelo Governo Federal em 2003 para que pudesse suportar o processo de gestão do PPAG 2004-2007. Desde então, o sistema passou por sucessivas adaptações de forma a atender aos processos adotados no Governo do Estado. Entre as principais modificações destacam-se: • Fixação de prazo bimestral para realização do monitoramento de todas as ações do plano; • Desenvolvimento de funcionalidades para suportar a Avaliação Anual do PPAG; • Recebimento de informações da execução financeira do SIAFI, inclusive o detalhamento regional dos investimentos; • Regionalização e municipalização de toda meta física e orçamentária das ações de Governo; • Alteração para recebimentos de inúmeras informações por upload de planilhas, como municipalização da execução; • Emissão de relatórios setoriais de status de execução dos programas e ações; • Disponibilização de relatórios de execução dos programas e ações para atendimento à Lei de Acesso à Informação; • Definição no sistema do perfil de gestor da ação, para além de gestor do programa, fato que facilitou na prestação de informações sobre o andamento dos programas; 243
    • • Estruturação do marco lógico do programa no sistema, que evidencia coerência ou incoerência na estruturação das políticas presentes no PPAG. O SIGPlan apresenta como um de seus principais desafios a integração das dimensões de planejamento, orçamento e gestão, municiando os gestores com instrumentos e informações indispensáveis à formalização e à concretização dos objetivos, estratégias e metas de Governo. Constitui o principal instrumento de apoio à gestão dos programas do plano plurianual, em consonância com o PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado, sendo o elo fundamental entre o programa e os gerentes, os supervisores e demais agentes das execuções do programa. Fornece aos gerentes dos programas de governo os meios necessários para articular, acompanhar e controlar a execução dos programas, sendo instrumento essencial da rede de gerenciamento. Destacam-se entre seus objetivos: • possibilitar uma visão global da execução do plano plurianual, através de informações atualizadas sobre a evolução física e financeira dos programas; • transformar o planejamento e o seu monitoramento em processo dinâmico que acompanhe o ritmo acelerado das mudanças de nossa época; • melhorar a qualidade do gasto mediante o aumento da efetividade, eficácia e eficiência das ações e programas. 11.3.5. Sistema Orçamentário – SISOR O SISOR - Sistema Orçamentário tem como objetivo disponibilizar para o seu Gestor e para os seus usuários (Unidades Orçamentárias do Estado de Minas Gerais) funcionalidades que permitem, de forma integrada ao SIGPlan e SIAFI/MG: executar a tarefa de planejamento do orçamento anual; ajustar o orçamento estadual ao orçamento federal; prover as alterações necessárias para contemplar e atender a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os dados básicos tratados pelo SISOR são os Programas de Trabalho, também chamados de Funcional Programática, as fontes de receita detalhadas para cada órgão participante dos orçamentos fiscal e de investimento do Estado e o detalhamento das despesas previstas. 11.3.6. Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental O Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental do Governo do Estado de Minas Gerais representa um importante marco no aprimoramento do modelo de gestão do Estado. A nova 244
    • ferramenta integra, numa única plataforma, informações relacionadas ao planejamento, execução, monitoramento, avaliação e revisão da estratégia governamental. Os benefícios são amplos, relacionados com a maior transparência e eficiência em torno da execução e acompanhamento da estratégia, bem como com o incremento de produtividade e melhoria do processo decisório. Os principais benefícios a serem percebidos pelos diferentes usuários são: • Efetiva gestão da estratégia governamental; • Acompanhamento intensivo descentralizado e adequado fluxo de informações gerenciais; • Maior transparência das ações; • Aumento da qualidade das informações e relatórios gerenciais; • Melhoria qualitativa da intervenção das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (menos operacional, mais estratégica); • Maior velocidade da informação e da tomada de decisão; • Maior uniformidade metodológica no Governo (facilidade do aprendizado). A integração entre sistemas, processos e informações vem avançando nos aspectos de planejamento, monitoramento, avaliação e transparência. Dessa forma, percebe-se que as ferramentas tecnológicas integradas, juntamente com, a gestão dos processos de negócio, têm permitido que a experiência de modernização administrativa em Minas Gerais se torne uma referência. Estabelece-se como desafio para os próximos anos o aprimoramento da integração dos processos administrativos que possibilite para os usuários, maior flexibilidade e agilidade na execução das suas atividades e para os gestores, informações gerenciais para suportar tomadas de decisões. 11.4. Centro de Serviços Compartilhados A implementação de um Centro de Serviços Compartilhados (CSC) envolve a junção de processos de suporte e atividades não estratégicas em uma organização separada, que, por sua vez, tratará esses processos e atividades como o centro do próprio negócio. Dessa forma, combina a padronização de processos administrativos com canais de atendimento de fácil acesso, qualidade gerenciada e custos competitivos, agregando ganhos de escala e eficiência, à excelência de serviços públicos. 245
    • O CSC atende a seus clientes (órgãos reguladores, governos, funcionários, fornecedores etc.) através de um atendimento estruturado (Central de Atendimento) segregado da produção contínua (Grupos Operacionais). O relacionamento com os clientes é mediado por Acordos de Nível de Serviço, implementados com vistas a garantir a potencialização do desempenho organizacional. A Figura 45 ilustra o esquema operacional de um CSC. O Centro concentra um conjunto de processos organizacionais em uma unidade de negócio, a qual possui estrutura gerencial específica, criada para promover eficiência, economia e valor para todos os envolvidos. Políticas Diretrizes Regras de Negócios Corporativo EXEMPLO Clientes Órgãos Reguladores /Governos Corporativo CSC ANS (Acordo de Nível de Serviço) Requisição ao Pagamento Pedido ao Recebimento Funcionários Fechamento ao Reporte Fornecedores Admissão ao Desligamento Unidades de Negócio ... ANO (Acordo de Nível Operacional) Operação de TI Gestão de serviços Figura 45: Exemplo de Modelo Operacional de um CSC Fonte: Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional/SEPLAG A governança é fundamental na etapa de implantação do Centro, assim como no desenvolvimento e consolidação da prática. A manutenção dos níveis adequados de serviços requer constantes monitoramentos. No Governo de Minas, a iniciativa de implementação do CSC encontrase em fase inicial de implantação, finalizado o diagnóstico, atestando a sua viabilidade e verificando as similaridades processuais, as melhores práticas para compartilhamento e a força de trabalho envolvida em cada processo e o desenho do modelo futuro. Entre os principais macroprocessos envolvidos tem-se: a execução de despesas; gestão de compras; gestão de estoques; gestão de patrimônio; gestão de repasse de recursos de saída; gestão de viagens a serviços; e gestão de facilities. 246
    • O passo seguinte envolverá, já na fase de implantação, a padronização dos serviços para todos os órgãos e entidades do Executivo Estadual lotados na Cidade Administrativa, com um controle centralizado, permitindo maior integração, eficiência e redução dos gastos. O Centro de Serviços Compartilhados (CSC) representa um passo adiante na integração dos serviços administrativos em Minas Gerais. O Centro conta com 40 órgãos e entidades instalados na Cidade Administrativa. A metodologia de compartilhamento prevê soluções para as seguintes disfunções: fragmentação e inconsistência de processos e informações centrados em cada secretaria; redundância, incompatibilidade, alto custo e rigidez tecnológica; e comprometimento e acesso limitado à informação. Os desafios, assim, compreendem a gestão da mudança, inclusive de cultura organizacional, uniformização dos processos e consolidação dos canais de acesso com flexibilidade, atendendo as peculiaridades e adaptação tecnológica. Os desafios, no entanto, são motivados pela busca por excelência no atendimento às necessidades da sociedade e do próprio Estado; padronização e garantia de eficiência dos processos e serviços administrativos; possibilidades de melhor alocação de pessoas e recursos; e mensuração ágil e precisa do desempenho da máquina pública para elevar sua capacidade de gestão. Espera-se, dessa forma, permitir aos órgãos e entidades concentrarem maior esforço na sua atividade fim, aumentar a produtividade e otimização das rotinas de trabalho; diminuir retrabalhos; padronizar e simplificar processos; melhorar o fluxo de informações entre as áreas administrativas; e propiciar a especialização dos servidores em suas áreas de atuação com capacitação e treinamento contínuos. 11.5. Entrega com qualidade O novo modelo de gestão de facilities, incluindo-se os Acordos de Nível de Serviço, tem proporcionado uma melhor gestão das atividades de suporte e, por conseguinte, mais foco nas atividades finalísticas. A implantação de políticas de governança eletrônica nos processos de suporte também caminha nesta direção. As práticas implementadas pelo Governo mineiro na integração dos serviços administrativos contribui para melhorar a qualidade do gasto e elevar a eficiência das entregas, possibilitando a redução de gastos com a máquina pública e economias para futuros investimentos setoriais. O maior beneficiário direto da construção da Cidade Administrativa, sobretudo pelo desafio e resultados alcançados até o momento, é a própria Administração Pública Estadual, dado que promove reduções de despesas operacionais e ganhos de produtividade. Conforme 247
    • apontado na avaliação executiva do projeto que orientou a CA, os servidores, as comunidades do entorno e os cidadãos mineiros em geral são beneficiários indiretos do projeto, tendo em vista que passam a contar com serviços mais eficientes e com a possibilidade de novos investimentos decorrentes das economias alcançadas. A CA também propicia um espaço de interlocução entre os órgãos e entidades da Administração Pública Estadual, promovendo uma cultura multissetorial e aprimorando a coordenação das ações governamentais. O principal desafio enfrentado, no entanto, é a mobilização e sensibilização da corresponsabilidade das despesas junto aos órgãos. Ressalta-se que a adoção da gestão de facilities e da ferramenta de ANS pressupõe a utilização de indicadores de desempenho, os quais permitem a redução de custos e aprimoramento da eficiência operacional. Assim, salienta-se que o CSC, ao inovar no âmbito da administração pública brasileira, agregará valor ao serviço público e simplificará as rotinas de trabalho. Dessa forma, permite, sobretudo, que os órgãos e entidades governamentais concentrem suas ações nos aspectos estratégicos das operações, na medida em que atividades consideradas secundárias são centralizadas. Por fim, cabe salientar que um desafio importante que já vem sendo enfrentado pelo Governo é a integração das bases de dados e sistemas que utiliza. Para contornar esse problema, o modelo de integração dos sistemas corporativos em implantação no Governo de Minas tem se baseado na lógica de gestão por processos. O objetivo desse modelo é alcançar um nível ideal de integração entre os sistemas de informações gerenciais e de serviços, conferindo maior suporte à tomada de decisão e às atividades de cada área que beneficiará os usuários do sistema e contribuirá sobremaneira para a otimização dos processos internos do Governo e para a utilização dos seus sistemas pelos usuários finais. Bibliografia Consultada BERGERON, B. Essentials of shared services. New Jersey: John Wiley, 2003. BOWERSOX, D J; CLOSS, D. J; COOPER, M. B. Gestão logística de cadeias de suprimentos. Porto Alegre: Bookman, 2006. COELHO, R. R.. Modelo de gestão de mensuração de nível de serviço para processos de suprimento em centros de serviços compartilhados no âmbito da administração pública. 138f. Dissertação [Mestrado] – Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2010. FARIA, B. S. Estrutura física do ambiente de trabalho sob a ótica da eficiência e do controle: a percepção dos servidores sobre a Cidade Administrativa 248
    • de Minas Gerais. Monografia (Graduação em Administração Pública) – Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, 2010. FERREIRA, F. P.. Gestão de Facilities: estudo exploratório da prática em empresas instaladas na região metropolitana de Porto Alegre. 152f. Dissertação [Mestrado] – Programa de Pós-graduação em Engenharia Civil. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2005. MINAS GERAIS. Decreto n. 45.713, de 29 de agosto de 2011. Dispõe sobre a organização da Intendência da Cidade Administrativa. 2011. Disponível em: <http://www.planejamento.mg.gov.br/institucional/ quem-e-quem/estrutura-hierarquica/116-intendencia-da-cidadeadministrativa > Acesso em: 29 maio 2013. —.http://consadnacional.org.br/wp-content/uploads/2013/ 05/009-INOVA%C3%87%C3%95ES-NO-PORTAL-DE-COMPRASMG-SOLU%C3%87%C3%83O-PARA-O-SUPORTE-CONTROLE-EGEST%C3%83O-DOS-PROCESSOS-DE-COMPRAS-P%C3%9ABLICAS-EM-MINAS-GERAIS.pdf. RODRIGUES, R. L. et al. Acordo de Nível de Serviço e eficiência na gestão contratual: o caso da Cidade Administrativa. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública, 6, 2013, Brasília, Distrito Federal. Anais... Distrito Federal, 2013. SANTOS, N. M. B.; SILVA, J. A. T.; SANTOS, R. F.. Criando valor com serviços compartilhados: aplicação do balanced scorecard. São Paulo: Saraiva, 2006. SHELLONG, A. Citizen Relationship Management. In: Encyclopedia of digital government. London: Idea Group. Pp. 174-182. SILVEIRA, H. Gestão da informação em organizações virtuais: uma nova questão para a coordenação interorganizacional no setor público. Ci. Inf. Brasília, v. 34, n. 2, p. 70-80, maio/ago. 2005. SOUKI, L. G.; FILGUEIRAS, C A. A.. Atores e arenas decisórias em grandes projetos de infraestrutura urbana no Brasil: o caso da Cidade Administrativa Presidente Tancredo de Almeida Neves. In: VI Congresso Latino-americano de Ciência Política, 6, 2012, Quito, Equador. Quito, 2012. VILHENA, R. M. P.; GUIMARÃES, E. Cidade Administrativa de Minas Gerais: maior eficiência e economia para a gestão pública e suas contratações. In: III Congresso CONSAD de Gestão Pública, 3, 2010, Distrito Federal, Brasil. Anais... Brasil 2010. VITTO, G.; ENGEL, M. A criação dos núcleos de administração sistêmica: 249
    • inovando a gestão de serviços administrativos em Mato Grosso. In: XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, 2008, Buenos Aires, Argentina. Anais... Buenos Aires, 2008. 250
    • Capítulo 12 ABRINDO-SE À SOCIEDADE: TRANSPARÊNCIA E INTERLOCUÇÃO
    • Transparência, em especial no setor público, é entendida como a disponibilização de informações qualificadas sobre os atos, recursos e resultados, úteis e compreensíveis aos cidadãos. Ela pode acontecer de forma ativa, quando o próprio Estado disponibiliza os dados e informações ao Governo, ou passiva, quando é o cidadão quem busca se inteirar de aspectos de ações do Estado a partir de canais apropriados e recebendo retornos adequados. Pode-se, ainda, considerar uma dimensão interna da transparência, relacionada ao fato de o Estado conseguir disseminar informações dentro de seus órgãos visando otimizar resultados e evitar desperdícios e retrabalhos, bem como ampliar o controle sobre suas próprias ações a partir do compartilhamento de dados relevantes. Desse modo, a transparência abarca o conjunto de iniciativas com vistas não apenas à publicação de dados sobre as ações dos agentes públicos, mas também à criação das informações produzidas a partir desses dados e seu caráter público. Dessa maneira, um dos aspectos importantes a ser considerado quando se fala de transparência é a produção de informações que sejam compreensíveis e apropriadas, consumidas pelos cidadãos e que permitam a emissão de julgamentos. A transparência não abarca todos os elementos da chamada accountability, termo que, na relação entre Governo e sociedade, se refere principalmente à responsabilização dos agentes públicos pela gestão dos recursos sobre os quais têm poder e os resultados esperados. A transparência é o principal elemento da accountability e vai além da mera divulgação de informações, devendo possibilitar fundamentos suficientes para que os gestores e líderes possam ser avaliados e julgados pelas decisões que tomam e pelo seu desempenho nos cargos que ocupam. Um dos aspectos fundamentais para a administração pública na contemporaneidade é ampliar a transparência das ações dos governos. Ao mesmo tempo, cabe à sociedade civil estabelecer uma postura proativa em relação à busca por informações relevantes que permitam julgar as ações de seus governantes de forma justa, tanto em relação à eficiência (os meios utilizados para se atingir um determinado fim), quanto em relação à eficácia e efetividade (que se referem aos resultados obtidos). Assim, a divulgação de resultados de políticas públicas fortalece a democracia e contribui para ampliar a participação da sociedade, abrindo espaço para ganhos a partir do estabelecimento de uma relação dialógica com a sociedade. Não se deve esquecer que o Brasil é um país com pouca tradição em relação à abertura governamental, com uma democracia que pode ainda ser considerada nova. Além disso, a relação patrimonialista presente na cultura política nacional é mais um elemento que traz à tona a importância de iniciativas que ampliem a abertura de dados e informações governamentais para toda a sociedade, com exceção apenas daqueles considerados reservados. 253
    • Aprimorar a transparência é um objetivo que faz parte do Plano Plurianual de Ação Governamental, parte da Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz. As melhorias previstas intentam estabelecer iniciativas que promovam a participação da sociedade no acompanhamento do Governo como uma forma de, entre outras coisas, contribuir com o combate à corrupção. Além disso, há o objetivo de estabelecer novos mecanismos de controle internos que permitam ao Governo ampliar sua eficiência no combate ao mau uso do dinheiro público e na sua capacidade de disponibilizar informações aos cidadãos. O poder público mineiro vem, com efeito, desenvolvendo diversas atividades que visam fortalecer a transparência dos agentes públicos e contribuir para que os cidadãos tenham acesso a informações relevantes sobre o andamento das ações do Estado. As iniciativas extrapolam as determinações legais, e há uma busca contínua pelo desenvolvimento das iniciativas de transparência ativa por parte do Estado. Ao mesmo tempo, também os canais pelos quais outras demandas podem ser realizadas foram fortalecidos nos últimos anos, estabelecendo um ambiente colaborativo entre o poder público e a sociedade visando ampliar o acesso a informações sobre as iniciativas e ações dos governantes. Lembra-se, ainda, a iniciativa já consolidada do Portal de Compras de Minas Gerais, tratado no capítulo 10 deste texto, que possui um impacto bastante relevante na transparência governamental, especialmente após ter passado por recentes mudanças. Há, por exemplo, a possibilidade de os cidadãos acessarem todas as contratações realizadas pelo Estado, bem como a disponibilização das informações sobre aquisições para todos os órgãos estaduais, de modo a permitir que as compras sejam elaboradas a partir de bases comparativas relevantes e que permitam avaliar novos procedimentos iniciados, a iniciar ou em andamento. Este capítulo apresenta, assim, as iniciativas para ampliar a transparência governamental adotadas em Minas Gerais desde o início do movimento que ficou conhecido como Choque de Gestão. O capítulo mostra, inicialmente, o ponto de partida que motivou a construção de um processo de transparência focado na eficiência. Na sequência, aborda a transparência promovida pelos Acordos de Resultados, bem como o próprio controle da execução de estratégias como um aspecto que contribui na divulgação de informações acerca do andamento das políticas públicas estaduais. A mesma publicidade é dada aos Termos de Parceria com o Terceiro Setor, cujas pactuações e relatórios de execução e avaliação constam dos sítios institucionais da SEPLAG, bem como da entidade parceira. Em seguida, apresenta as iniciativas de transparência ativa e passiva, com destaque para o Portal da Transparência e alguns de seus desenvolvimentos. Por fim, apresenta as diretrizes que regulam a atuação dos órgãos do Governo de Minas Gerais nas diversas redes sociais, salientando essas iniciativas como um elemento importante na comunicação entre o Estado e a sociedade civil. 254
    • 12.1. A transparência de resultados A transparência de resultados envolve a divulgação e possibilidade de acesso de dados e informações a respeito dos resultados de Governo. Em Minas Gerais, os processos de gestão da estratégia em geral, e de pactuação de resultados em particular, são abertamente conducentes à transparência. A priorização da estratégia e do alinhamento desta com o orçamento governamental, bem como a implantação de mecanismos de controle de resultados, é também um elemento que contribui com a transparência governamental - além de contribuir para maior capacidade de fazer com que os agentes públicos ajam de forma organizada -, ao mesmo tempo em que são impelidos a produzir informações sobre suas realizações. As informações produzidas pelos processos de monitoramento e avaliação, objeto do capítulo 5, podem ser analisadas tanto internamente, por outros órgãos do Estado, quanto externamente, na medida em que esses resultados são disponibilizados para a sociedade, seja em forma de análise e medidas pontuais, seja por meio de publicações que visam prestar contas acerca de um determinado período de tempo. Soma-se a isso o fato de o monitoramento dos planos estabelecidos pelo Governo de Minas Gerais considerar a transparência como uma de suas principais vertentes, juntamente com o gerenciamento dos programas e ações. As informações dos programas são divulgadas bimestralmente por meio de relatórios de monitoramento, que são disponibilizados no sítio da Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) e nos sítios eletrônicos dos órgãos responsáveis pelas ações e/ou programas do Plano. São quatro os documentos que divulgam os resultados obtidos, o Relatório Institucional de Monitoramento, o Relatório Institucional de Monitoramento dos Programas Estruturadores, o Relatório Institucional de Monitoramento dos Programas Sociais e o Relatório da Execução Regionalizada da Ação. Cada um desses documentos apresenta informações específicas para permitir o acompanhamento dos resultados alcançados e sua comparação com as expectativas delineadas ainda na etapa de planejamento das ações. Além do monitoramento, as avaliações dos planos plurianuais são documentos de grande valia para a divulgação dos resultados, impactos e principais entregas realizadas pelos programas e ações do plano. A avaliação tem como principal objetivo a transparência e a prestação de contas à sociedade das atividades desenvolvidas pelo setor público. Ela é realizada anualmente e faz uma análise de todos os programas e ações detalhadas no PPAG, independente do tipo de programa e execução. Todas as avaliações realizadas são encaminhadas à Assembleia Legislativa e estão disponíveis no sítio da Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) com o intuito de dar acesso aos cidadãos das realizações do Estado. 255
    • Já o Acordo de Resultados, objeto do capítulo 4, além de ser uma ferramenta que contribui com a eficiência gerencial no alcance de resultados mais expressivos para os cidadãos, é também um instrumento que contribui com a ampliação da transparência governamental. O estabelecimento de objetivos claros para a atuação dos órgãos do Governo e a mensuração do desempenho dessas unidades, a partir de indicadores de resultados claros, permite parametrizar a atuação governamental fornecendo um instrumento para avaliação externa, considerando que os Acordos de Resultados estabelecidos não são sigilosos. Nesse sentido, é interessante observar que um dos objetivos do Acordo de Resultados, é dar transparência às ações dos órgãos públicos, facilitando o controle da sociedade sobre a administração do Estado, por meio da divulgação dos termos dos acordos e de seus resultados. Todos os acordos pactuados e os resultados das avaliações realizadas estão disponíveis em sítios eletrônicos do Governo, como forma de disponibilizar informações aos cidadãos e induzir o controle social dos resultados e ações do Governo. O mesmo controle social pode ser exercido pelos cidadãos no que tange à celebração de Termos de Parceria com o Terceiro Setor, no caso, com as OSCIPs. Isso porque em razão dos repasses de recursos públicos às entidades qualificadas para fomento de atividades de interesse do Estado, estas pactuarão com o Poder Público metas e entregas, sujeitas a avaliação periódica e sob auditoria da Controladoria Geral do Estado. Para tanto, a accountability é garantida por meio da publicação dos Termos, seus relatórios de execução e avaliação no sítio eletrônico da SEPLAG e da entidade parceira. Na medida em que os órgãos se veem impelidos a elaborar diagnósticos das atividades que desempenham e organizar entregas a partir de indicadores, há uma evidenciação do desempenho atual e esperado. Quando essas informações são colocadas à disposição dos interessados, fica estabelecido um potente instrumento para avaliação periódica do desenvolvimento que os acordantes vêm obtendo. Também é possível analisar se os recursos públicos despendidos vêm sendo aplicados de forma eficiente, eficaz e efetiva. 12.2. Fomentando a transparência ativa e passiva: o Portal da Transparência Atualmente, a maneira mais interessante de se dispor de informações volumosas, para que estas se tornem de fácil acesso para um número diverso de pessoas, é a utilização da internet. Ainda que não se possa considerar que todas as pessoas tenham acesso às informações disponibilizadas na rede, um número crescente de usuários pode fazê-lo 256
    • e, além disso, a conectividade e a capacidade de acessar sites informativos são cada vez mais facilitadas, fazendo com que informações online atinjam cada vez mais pessoas. Além disso, o Estado pode ainda disponibilizar dados brutos para serem acessados pelos cidadãos, empresas e organizações da sociedade civil, de forma que a informação seja produzida também pelas pessoas que pretendem fazer uso dela. Isso coloca ainda mais evidência na necessidade de se delinear interfaces de fácil uso para que os diversos cidadãos representantes dos grupos presentes na sociedade possam produzir informações. No Brasil, a regulamentação que trata da transparência foi estabelecida na Lei Complementar Federal nº 131/2009, a chamada Lei da Transparência, bem como pela Lei Federal nº 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação. A Lei da Transparência aponta que a transparência deve assegurar: • incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; • liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; • adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União [...]. A Lei da Transparência, então, conjuntamente com a Lei de Acesso à Informação impôs padrões mais rigorosos para a divulgação de informações referentes a todos os entes federados. Entretanto, em Minas Gerais, já havia sido estabelecido um padrão rigoroso de transparência: o seu Portal de Transparência foi inaugurado em 2008, e sua Lei de Acesso regulamentada por meio de Decreto nº 45.969 de 24/05/2012, de modo que o Estado se antecipou em diversos aspectos às demandas colocadas pela legislação federal. Nesse sentido, o Governo de Minas Gerais estabeleceu o Portal da Transparência dentro do Projeto Estruturador Governo Eletrônico, cuja tela principal está na Figura 46. Inicialmente, o portal se concentrava na divulgação de dados financeiros gerados pelas ações governamentais em Minas Gerais, embora, com o tempo, tenha passado a abrigar outros dados e informações visando cobrir uma amplitude maior de elementos de interesse dos cidadãos. 257
    • Figura 46. Tela inicial do Portal da Transparência No Portal da Transparência há ainda um campo que prevê um espaço para contato direto do cidadão com o Governo, prática que vem sendo adotada em todos os sítios governamentais desde 2008. Este espaço pode ser utilizado tanto para solicitar orientações no uso dos sítios governamentais quanto para que o cidadão faça sugestões ou comentários acerca do próprio canal de comunicação. O Portal divide as informações disponibilizadas em grandes grupos de modo a facilitar a busca. Além disso, é disponibilizado um glossário que permite ao usuário entender melhor os termos utilizados, objetivando facilitar a comunicação das informações disponibilizadas. Em 2012, o Portal da Transparência recebeu mais de 1.200 pedidos de acesso, sendo que mais de 99% das solicitações realizadas foram atendidas, conforme revela a Tabela 7. Quantidade Percentual Total de demandas 1265 100,00% Demandas respondidas 1167 92,25% Demandas em atendimento 97 7,67% Sigilo 1 0,08% 2012 Tempo médio de resposta 14,36 dias Tabela 7: Solicitações de Acesso à Informação no Portal da Transparência Fonte: Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais (2013) 258
    • Cabe ressaltar que até 2010 o Portal da Transparência era responsabilidade da Secretaria de Planejamento e Gestão. Contudo, em 2011, com a criação da Subcontroladoria da Informação Institucional e da Transparência, o Portal passou a ser responsabilidade da Controladoria Geral, que, além disso, encaminha as demandas de informação específicas para os órgãos envolvidos, visando servir como controlador interno dos fluxos dos pedidos, de modo a reforçar a necessidade de respostas por parte do demandado. A Subcontroladoria da Informação Institucional e da Transparência foi criada para incrementar a transparência e fomentar o controle social, realizando ações voltadas para a sociedade no âmbito da Gestão para a Cidadania. Inicialmente voltada para o delineamento de diretrizes da política de transparência, e realização da gestão do Portal da Transparência, teve ao longo do tempo suas ações diversificadas. Atualmente, é um dos órgãos responsáveis por ampliar a abertura governamental a partir de múltiplas iniciativas. O Governo mineiro também tem o Programa de Apoio à Transparência dos Municípios Mineiros - Minas Aberta. A iniciativa visa ajudar as prefeituras de Minas Gerais no cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e na adequação à Lei de Acesso à Informação instituída pelo governo federal em 2012. Possui, assim, grande poder de impacto sobre as informações disponibilizadas aos cidadãos e traz padronização na publicação dessas informações, fator positivo tendo em vista a diversidade e quantidade (853) de municípios existentes no Estado. Dessa forma, os municípios do Estado que aderirem ao Programa de Apoio à Transparência dos Municípios Mineiros terão um Portal de Transparência Municipal disponibilizado dentro do Portal de Transparência do Estado, sendo possível o compartilhamento dos recursos tecnológicos disponibilizados pelo Governo de Minas Gerais, relacionados à transparência e ao acesso à informação, além da capacitação dos seus servidores municipais para o bom uso da ferramenta. Um aspecto importante e que merece ser ressaltado é a boa colocação do Portal da Transparência mineiro em diferentes rankings que consideram, entre outras coisas, a acessibilidade de portais e a qualidade das informações disponibilizadas. Em um levantamento da Organização Não Governamental (ONG) Associação Contas Abertas (2012), o Portal da Transparência mineiro foi o quinto mais bem classificado entre os estados da federação ao passo que em outro levantamento, desenvolvido pelo Portal G1, e com foco em usabilidade, o Portal da Transparência do Estado de Minas Gerais ficou em primeiro lugar. Com o apoio do Banco Mundial, foi desenvolvido um estudo que visa tornar o Portal da Transparência um instrumento ainda mais eficiente na disseminação de informações sobre a ação governamental. Ao longo do tempo de atividade do Portal e a partir de escutas da sociedade 259
    • civil, foi percebida a necessidade de que as informações e os dados disponibilizados fossem colocados numa linguagem convidativa ao monitoramento por parte dos cidadãos. Este e outros trabalhos de aprimoramento que vêm sendo desenvolvidos têm como principal meta implantar melhorias que permitam ampliar a acessibilidade do portal, bem como obter otimizações da interface utilizada para que ela fique mais atraente para uso do cidadão. Além disso, pretende-se estabelecer uma área dedicada a Dados Abertos no Portal da Transparência, ampliando o escopo das informações disponibilizadas pelo Governo, indo além dos dados fiscais e tributários. Essa iniciativa prevê que o Governo abra suas bases de dados para que a sociedade civil as utilize como base para a criação de aplicativos para dispositivos móveis e base web, visando estimular o desenvolvimento de ideias inovadoras que contribuam com a maior abertura governamental e facilitem o acesso do cidadão aos serviços prestado pelo Estado. 12.3. A atuação nas redes sociais na internet As redes sociais virtuais formam um ambiente dialógico de alta penetração na sociedade contemporânea. Elas possibilitam uma interação dinâmica entre diversos usuários e possuem formatos bastante diferentes, permitindo diferentes modalidades de interação entre os usuários dos serviços. As redes sociais na internet são plataformas que utilizam tecnologia de informação e comunicação, permitindo que as pessoas que fazem uso de um serviço estabeleçam vínculos entre si ou pontos de encontro demarcados nos lugares onde há interesses compartilhados. Dada a expressiva participação de pessoas nesses ambientes virtuais, esses espaços se tornam cada vez mais uma extensão da esfera da vida de cada usuário. O uso cada vez mais abrangente das redes, por sua vez, faz com que tanto as empresas quanto as organizações da sociedade civil e os governos atuem nas redes sociais para não apenas divulgar suas realizações para os usuários desses serviços, mas também abrir um espaço para o diálogo com os interessados. O Governo de Minas Gerais estabeleceu um conjunto de diretrizes para regulamentar a atuação dos diferentes órgãos que são chamados a criar suas páginas e perfis nas redes sociais. Contudo, para evitar o mau uso dessas ferramentas de comunicação, as Secretarias, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Conselhos Estaduais devem usar as redes sociais seguindo as diretrizes estabelecidas pelo Núcleo de Web e Mídias Sociais da Superintendência Central de Imprensa. Esse Núcleo surgiu em 2011, subordinado à Subsecretaria de Comunicação Social da Secretaria de Estado de Governo e, além de ser responsável por gerenciar os perfis gerais do Governo do Estado, deve ainda supervisionar os 260
    • perfis individuais de cada um dos órgãos que são de responsabilidade das Assessorias de Comunicação de cada entidade governamental. A criação do Núcleo de Web e Mídias Sociais veio suprir uma necessidade de coordenar iniciativas isoladas que já vinham acontecendo por parte de cada órgão do Governo. Assim, num primeiro momento, ainda em 2010, foi realizado um levantamento que buscava averiguar quais eram os perfis ligados a órgãos públicos que já haviam sido criados. Além disso, buscou-se estabelecer as diretrizes de utilização das redes sociais por parte dos agentes públicos, para aumentar o índice de respostas e a integração entre os perfis existentes. Esse processo culminou, no final de 2012, com a criação de uma Política de Redes Sociais para perfis institucionais, iniciativa pioneira do Estado de Minas Gerais e que resultou no aumento da capacidade de resposta ao cidadão. Ao estimular o uso das redes sociais, pretende-se prestar serviços aos cidadãos, ampliar a transparência das atividades realizadas, comunicar projetos do Governo e os resultados de ações efetuadas e, também, ampliar os canais de participação da sociedade civil. Explora-se, dessa maneira a possibilidade de informar a sociedade em tempo real, bem como de estabelecer diálogos interativos entre uma comunidade de interessados em um determinado tema. É o caso, por exemplo, de um dos perfis mantidos na web pela Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais (SEE/MG), ilustrado na Figura 47, amealhando o maior número de seguidores no país, para um perfil único mantido por um órgão de Governo. É exemplo também a diretriz comum de se manter avisos de interesse geral, sobre eventos ou ações de Governo, por exemplo, na “capa” das páginas dos órgãos no Facebook®. Figura 47: Capa da página da SEE/MG no Facebook Fonte: Página da SEE/MG. Novembro de 2013 261
    • A inserção do Governo nas redes sociais vai também ao encontro da necessidade de se construir um Estado em rede, capaz de dialogar com os cidadãos a custos mais reduzidos e de maneiras alternativas àquelas já consolidadas e institucionalizadas. Utilizando-se dessas ferramentas de comunicação, é possível ter a participação da sociedade civil na construção de políticas públicas, uma experiência que vem sendo desenvolvida pelo Movimento Minas, abordado no capítulo 6, e com a obtenção de resultados interessantes. Há, ainda, o desafio de transpor os debates estabelecidos nas redes virtuais para transformar iniciativas relevantes em ações no mundo “real”, que possam impactar diretamente na vida dos cidadãos. Para isso, é necessário que o esforço articulado que vem sendo estabelecido se consolide, de modo a permitir que as redes sociais sirvam efetivamente como esfera participativa capaz de contribuir com a formulação dos rumos das iniciativas governamentais. Entretanto, é importante salientar que as redes sociais não são e nem podem ser consideradas como um canal definitivo de comunicação e diálogo entre o Governo e a sociedade. Devido às limitações de acesso às tecnologias e, ainda, às dificuldades advindas da própria polifonia que caracteriza esse espaço, outras alternativas de espaços democráticos permanecem importantes, mesmo durante esse período de crescente conectividade das pessoas à internet. 12.4. Informações e diálogos construtivos É essencial que o Estado desenvolva e fortaleça iniciativas que ampliem a transparência, permitindo que a sociedade civil obtenha informações e estabeleça diálogos construtivos com o Governo. Ao mesmo tempo, um Governo aberto e transparente consegue tornar os cidadãos participantes ativos na busca pela melhor utilização dos recursos públicos, colaborando assim para a ampliação da qualidade do gasto, servindo também como controle acerca de sua produtividade. O acesso às informações não deve ser visto simplesmente como uma maneira de atender a desejos e interesses de cidadãos ou pequenos grupos isoladamente. A transparência precisa ser entendida como uma obrigação dos governos para com a sociedade. Ela é, então, um valor que precisa ser percebido como tal, cultivado e preservado pelos governos, visando assim garantir à sociedade a possibilidade de avaliar, de maneira fundamentada, as ações dos órgãos e agentes públicos. Além disso, cabe a disponibilização de informações adequadamente tratadas para que sua compreensão seja facilitada tendo em vista o volume de dados gerados pelas múltiplas frentes em que o Estado atua e as diversas iniciativas que leva a cabo. Assim, a inteligibilidade das informações geradas é um aspecto que sempre demandará aperfeiçoamento constante. 262
    • Cabe ainda salientar que seria um erro entender que a responsabilidade pela transparência recai unicamente sobre o Estado e seus agentes. A transparência faz parte de uma relação entre o Estado e a sociedade, na qual ambos os lados devem buscar ativamente promover a busca por um poder público mais aberto. Ou seja, não adiantaria apenas um dos lados agir, disponibilizando as informações, é necessário que o Estado as disponibilize e os cidadãos as utilizem. Dessa maneira, um dos principais desafios para que a transparência se consolide como um atributo permanente do Estado é a qualificação da sociedade civil para que esta se torne uma parceira no monitoramento das ações e dos resultados governamentais. Bibliografia Consultada ALMEIDA, B. de; GUIMARÃES, T. B. O Planejamento estratégico de longo prazo. In: VILHENA, R; MARTINS, H; MARINI, C; GUIMARÃES, T. (Org.). O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. Pp. 55-67. ASSOCIAÇÃO CONTAS ABERTAS. Índice de Transparência. Transparência aumenta nos estados brasileiros. Disponível em: <http:// indicedetransparencia.com/2012/11/20/transparencia-aumenta-nosestados-brasileiros/>. Acesso em: 20/05/2013. 2012. BRASIL. Lei Complementar nº 131 de 27 de maio de 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm#art1>. Acesso em: 20/05/2013. DUARTE, K.; LEMOS, C.; MARINI, C.; MARTINS, H. Acordo de Resultados. In VILHENA, R; MARTINS, H; MARINI, C; GUIMARÃES, T (Org.). O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. Pp. 95-128. MARINI, C. Um decálogo da boa gestão pública: os desafios de um Estado para resultados. In: XII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Anais... Buenos Aires, Nov. de 2008. —.; MARTINS, H. Um modelo de gestão governamental para resultados. In: I Seminário Administração Pública: Análise Contextual e Propostas de Modernização. Brasília, dezembro de 2005. MINAS GERAIS. Agencia Minas. Controladoria se prepara para elevar os padrões de transparência. Disponível em: <http://www.agenciaminas. mg.gov.br/noticias/controladoria-geral-se-prepara-para-elevar-os- 263
    • padroes-do-portal-de-transparencia/>. Acesso em: 20/05/2013. 2013. MINAS GERAIS. Do choque de gestão ao estado para resultados: Os marcos referenciais do planejamento estratégico do governo de Minas Gerais 2003-2010. Agenda de Melhorias, 2010. NEVES, F. S.; MELO, F. C. O Estado para Resultados em Minas Gerais: inovações no modelo de gestão. In: Congresso CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, 2008. PEREIRA, L. C; REIS, A. A.; FERRARI, N. M.; VASCONSELOS, T. M. Monitoramento do Plano Plurianual: transparência e tempestividade na prestação de informações sobre políticas públicas. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, 2013. PINHO, J. A. G. de; IGLESIAS, D. M; SOUZA. A. C. P. Governo Eletrônico, Transparência, Accountability e Participação: o que Portais de Governos Estaduais no Brasil Mostram. In: XXIX Encontro da ANPAD. Anais... Brasília, 2005. —. Investigando portais de governo eletrônico de estados no Brasil: muita tecnologia, pouca democracia. Revista de Administração Pública, Vol. 42, n.3, p. 471-493, 2008. —; SACRAMENTO, A. R. S. Transparência na administração pública: o que mudou depois da Lei de Responsabilidade Fiscal? Um estudo exploratório em seis municípios da Região Metropolitana de Salvador. Revista de Contabilidade da UFBA, Bahia, v. 1, n. 1, pp. 48-61, set./dez., 2007. 264
    • Capítulo 13 FAZENDO DIFERENTE: INOVAÇÃO E GESTÃO DO CONHECIMENTO
    • Inovar é fazer diferente. Há muitos significados nesta brevíssima definição genérica de inovação. Primeiramente, inovar não é apenas ter novas ideias, mas incorporá-las aos processos organizacionais gerando consequências desejáveis em termos de eficiência, eficácia e efetividade. Segundo, a geração e a incorporação de novas ideias não requerem que estas sejam revolucionárias; tampouco requerem a quebra de paradigmas. Com efeito, há as assim chamadas inovações frugais gerando, às vezes, a incorporação de ideias já consagradas que, embora novas num determinado contexto, são capazes de operar grandes transformações positivas. Em síntese, inovação é sinônimo de abertura a mudanças e a práticas transformadoras. Inovações gerenciais carregam o mesmo significado no contexto organizacional e governamental. Abarcam tudo o que pode ser feito diferente na gestão, envolvendo estratégia, estrutura, processos, pessoas, informações, recursos, etc. A forma como estes e outros elementos se apresentam, se combinam e são mais ou menos suscetíveis de inovação, variam no setor público e no setor privado. A inovação governamental pode se referir a uma melhoria ou atividade desenvolvida a partir da prática de benchmarking ou a um processo completamente novo, visando atender a demandas do Governo ou da sociedade. O conceito de inovação, conforme utilizado pelo Governo de Minas, enfatiza a necessidade de haver conexões entre as práticas inovadoras e a conquista de valor percebido pela sociedade. De modo mais concreto, inovar na área pública significa alcançar patamares mais elevados de produtividade na aplicação dos recursos públicos, sem degradar a qualidade dos serviços. Significa romper com práticas tradicionais para acelerar as transformações econômica, social e ambiental, alvos das políticas públicas. A inovação no poder público de Minas Gerais se delineou visando incorporar, principalmente, práticas que reorientassem o Estado do foco nas áreas meio para uma abordagem que enfatizasse os resultados finalísticos. As mudanças advindas dessa nova perspectiva têm proporcionado uma aproximação mais estruturada dos problemas do Estado, visando otimizar a utilização de recursos por meio de ferramentas de ponta, que ao mesmo tempo proporcionem uma abertura para a participação dos cidadãos, foco da Gestão para a Cidadania. A política de inovação gerencial do Governo do Estado tem os seguintes objetivos: • Incentivar a criação de uma cultura de inovação e sensibilizar para a importância da geração e compartilhamento de conhecimentos e informações; • Definir o conceito e promover a cultura de inovação a ser adotada pelos órgãos, autarquias e fundações da Administração Pública do Poder Executivo estadual; 267
    • • Estabelecer diretrizes e orientar órgãos, autarquias e fundações do Poder Executivo estadual em suas propostas de ideias, ações e projetos inovadores, alinhados à estratégia governamental; • Determinar os ambientes (habitats) de inovação, os atores e suas responsabilidades, com vistas à geração de ideias, à aprendizagem e à interação entre os atores; • Apresentar a operacionalização da Política e estabelecer metodologia para fortalecer os processos de formulação, implementação e avaliação de iniciativas governamentais inovadoras; • Dar direcionamento à captação de recursos internos e externos e sua utilização na implementação da Política de Inovação na Gestão Pública do Estado de Minas Gerais. A Política é operacionalizada por meio da metodologia do Ciclo da Inovação na Gestão Pública, desenvolvida na SEPLAG, cujo objetivo é alinhar a inovação com a Gestão para a Cidadania, pensando-a a partir das demandas da sociedade. Um dos agentes importantes da política é o Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional (NCIM), apresentado adiante. Além da implantação de novos formatos e estruturas organizacionais, o bom uso da tecnologia é um aspecto que potencializa o estabelecimento de um ambiente inovador e capaz de aprimoramento constante. Assim, quando se aborda o elemento inovação é importante pensar em práticas e processos, mas também em instrumentos e ferramentas que dão suporte ao desenvolvimento de novas possibilidades de avanços, especialmente com o uso de redes interligadas com suporte para maior conexão entre os órgãos governamentais. Também é relevante considerar que as políticas de inovação estimuladas pelo Governo de Minas Gerais, não apenas otimizam o funcionamento do Estado, mas também servem como instrumento para construção de novos conhecimentos. Esses conhecimentos são criados a partir de melhorias incrementais ou de forma deliberada, por projetos que estimulam o surgimento de novas práticas. Eles são incorporados aos processos e rotinas da administração pública, mas também são disseminados pelo corpo do Estado e por outros órgãos públicos, como atesta a participação de servidores do Governo de Minas Gerais em congressos e apresentações nacionais e internacionais, bem como a visita de comissões diversas para conhecer a experiência mineira. Com efeito, iniciativas inovadoras fizeram com que as experiências de reforma em Minas Gerais se tornassem modelo a ser seguido e disseminado entre municípios e para ser reconhecido por outras unidades da federação e até por outros países. As diretrizes seguidas na implantação desse processo de inovação estão no Quadro 23 a seguir. 268
    • Competências Descrição Incentivar o trabalho colaborativo na organização, com vistas à interação dos atores internos e externos, criatividade, proa- Inovação aberta tividade e sustentabilidade Estimular a participação da sociedade desde a identificação das necessidades que possam vir a ser objeto de projetos inovadores, até a avaliação dos resultados Priorizar iniciativas inovadores com impacto positivo na redução de custos ou geração de receitas para o Estado passíveis de reprodução em outras localidades Geração de valor Fomentar, promover e coordenar ações de simplificações desburocratização de processos intergovernamentais, bem como entre o Estado e a sociedade Alcançar resultados que efetivamente atendam às demandas sociais, dotados de legitimidade, eficiência e que, dessa forma, proporcionem a alteração em aspectos sociais Estimular a aprendizagem dos atores, a fim de permitir o desenvolvimento e a mudança dos sistemas de valores e de conhecimentos de inovação, a melhoria das capacidades de ação e de resolução de problemas Articular-se com organizações públicas e privadas, nacionais Inovação aberta e estrangeiras, com a finalidade de promovar o intercâmbio de informações sobre inovação na gestão pública Elevar a competência dos atores no desenvolvimento planos, programas e projetos de inovação no setor público Promovar a divulgação sobre experiências e resultados relativos à inovação no setor público Quadro 23: Diretrizes das Políticas de Inovação Fonte: Elaborado a partir de Tangari e Gonçalves (2012) O objetivo deste capítulo é apresentar, primeiramente, o Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional, estrutura importante para o estabelecimento de novas práticas no Estado, bem como para o estabelecimento da inovação como processo permanente e parte 269
    • dos esforços estruturados que visam ao aprimoramento do exercício das funções do Estado. Este capítulo apresenta também, formas de disseminação de práticas inovadoras, tais como as estruturas de planejamento estratégico, as AGEI, nas secretarias do Governo; a participação em diferentes fóruns de discussão sobre a gestão estatal; e a iniciativa do Programa Mineiro de Empreendedorismo e Gestão para Resultados Municipais, um projeto que vem disseminando a experiência já obtida com a utilização de ferramentas de gestão para diversas prefeituras de Minas Gerais. Por fim, o capítulo apresenta o Prêmio Excelência em Gestão Pública, importante incentivo à inovação que reconhece, valoriza, premia e divulga experiências de melhores práticas da Administração Pública Mineira. 13.1. O Programa Descomplicar Desde 2003, o Governo de Minas vem empreendendo uma série de ações visando garantir maior eficiência do Estado, gastando menos com a máquina e mais com os cidadãos. Em 2003, foi lançado o Projeto Estruturador Empresa Mineira Competitiva com o objetivo de aumentar a competitividade das pequenas e médias empresas. Parte de uma iniciativa de inovação aberta, o Projeto buscou, primeiramente, entender quais eram as demandas dos empreendedores mineiros no que dizia respeito à melhoria do ambiente de negócios no Estado. Nesse contexto nasceu o Minas Fácil, que instituiu um modelo de abertura de empresas no Estado, com diversos órgãos atuando de forma integrada visando simplificar as relações entre o Estado e as empresas. Em função dos bons resultados obtidos, como a redução do número de dias necessários para se abrir uma empresa e o estabelecimento de um processo único, vislumbrou-se a possibilidade de ampliar seu escopo para reforçar suas contribuições. Com a segunda geração do Choque de Gestão, em 2007, o escopo do projeto Empresa Mineira Competitiva foi ampliado abarcando também as relações entre o Estado e os cidadãos e o próprio Estado, dando origem ao Descomplicar, com o objetivo de simplificar as relações do Estado com as Empresas, com os Cidadãos e com o próprio Estado, garantindo um ambiente adequado ao desenvolvimento da cidadania e de investimentos privados. Em 2007, na vertente Estado/Cidadão surgem as Unidades de Atendimento Integrado com o objetivo de se tornarem centros de excelência na prestação de serviços públicos aos cidadãos. O foco principal de atuação foi a melhoria dos serviços prestados pelos Postos de Serviço Integrado Urbano (PSIU) hoje transformados em Unidades Integradas de Atendimento aos Cidadãos – UAIs, garantindo que a população encontrasse um modelo de excelência em atendimento, onde suas demandas fossem supridas de forma ágil, eficaz e segura. 270
    • Na vertente Estado/Estado outras importantes ações vêm sendo executadas no âmbito do Projeto desde 2007. Destaque para o projeto “Governo Sem Papel” que visa reduzir o volume de documentos impressos e contribuir para a utilização racional e sustentável dos recursos do Governo de Minas. Exemplo dessas reduções é a parceria da SEPLAG e Tribunal de Contas de Minas Gerais que implementaram, em 2013, o projeto “Controle sem Papel” para o processo execução orçamentária e financeira do Estado. Com isso, os documentos de execução orçamentária e financeira (empenho, liquidação e ordem bancária), já produzidos no formato digital, são acessados eletronicamente para consulta do Tribunal, eliminando a necessidade de sua impressão e manutenção em meio físico. O novo procedimento de auditoria digital, além de possibilitar que um grande número de documentos deixe de ser impresso, aumenta a segurança das informações uma vez que utiliza a certificação digital. A previsão é de que deixem de ser impressos anualmente cerca de quatro milhões de folhas de papel, gerando uma economia de mais de R$ 200 mil reais anuais somente com essa iniciativa. Outro projeto de impacto nessa vertente é a implantação do Centro de Serviços Compartilhados (CSC) da Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves. Este é um projeto pioneiro em Governo no Brasil, planejado a partir de benchmarking internacional realizado pela SEPLAG e consiste na centralização de atividades administrativas e operacionais das áreas meio dos órgãos lotados na Cidade Administrativa Tancredo Neves para melhorar o desempenho da estrutura organizacional, otimizar a prestação de serviços e contribuir para o fortalecimento das atividades estratégicas de cada órgão. O projeto se divide em duas fases, sendo a primeira de diagnóstico e a segunda de implantação e estabilização do Centro de Serviços Compartilhados – CSC do Governo de Minas. Com essas iniciativas, o Projeto Descomplicar visa estabelecer novas bases para a relação entre o Estado e as empresas e cidadãos, intentando aproximar esses atores e desburocratizar os canais de informação, diálogo e de trocas em geral entre o Governo e a sociedade. Entre os resultados esperados está o incremento na competitividade do setor privado de Minas Gerais, bem como torná-lo mais seguro e atrativo para investimentos. Dessa maneira, o Projeto objetiva contribuir para ampliar o volume anual de investimentos produtivos e qualificar a mão de obra em parceria com o setor privado. No próximo capítulo serão detalhados os resultados obtidos nos projetos Minas Fácil e UAI, assim como suas contribuições para a implantação da Política de Inovação na Gestão Pública, em desenvolvimento no Estado desde 2011. 271
    • 13.2. O Núcleo de Inovação e Modernização Institucional O papel do Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional (NCIM), criado em 2011 e subordinado à Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental da SEPLAG, é promover a busca pela institucionalização da inovação. O NCIM tem a responsabilidade de desenvolver o Projeto de Inovação na Gestão Pública do Estado de Minas Gerais, situado no âmbito do Programa Estruturador Descomplicar – Minas Inova, presente no PMDI 2011-2030. Com base nas práticas inovadoras de sucesso desenvolvidas ao longo da trajetória do Descomplicar, o Projeto de Inovação na Gestão Pública é responsável pela construção dos conceitos e diretrizes da inovação na gestão governamental, bem como pelo seu direcionamento por meio de um roteador de inovação até a implantação dos projetos no respectivo habitat de inovação, que correspondem aos espaços onde serão estabelecidas as práticas encaminhadas. Dependendo de suas características e abrangência, os projetos são encaminhados para a Incubadora de Projetos Inovadores, para os Programas Estratégicos de Inovação, classificados como Projetos e Processos Estratégicos ou como Projetos Associados e Carteira AGEI – Assessoria de Gestão Estratégica, conforme ilustra a Figura 48. Incubadora NCIM Projetos Estratégicos de Inovação Portfólio Projetos e Processos Estratégicos Roteador da Inovação NCIM Projetos Associados Carteira AGEI Devolução para AGEI Figura 48: Roteador da Inovação Fonte: VALLE (2012) com base em NCIM (2011) O Núcleo Central de Inovação e Modernização Institucional (NCIM) coordena também a Incubadora de Projetos Inovadores. Trata-se de uma iniciativa da administração pública estadual que visa estabelecer um 272 NCIM
    • ambiente mais controlado que permita maior maturação de propostas mais complexas de inovação advindas do Ciclo da Inovação na Gestão Pública. A incubadora objetiva abrigar cinco projetos a cada ano, contribuindo assim para a criação de um ambiente de melhoria contínua. A Incubadora de projetos visa otimizar a implantação de inovações de escopo muito amplo. O NCIM dá suporte aos órgãos proponentes para desenvolvimento de pilotos, contribuindo com auxílio metodológico e com a busca de suporte financeiro para os projetos. A incubação dos projetos passa por diversas etapas. Inicialmente, os projetos passam por fase de pré-incubação na qual são realizados estudos visando delinear o escopo, os objetivos a serem alcançados, a equipe envolvida, as necessidades do cliente, os custos de incubação e o cronograma de incubação. Após a realização desta fase, as propostas de inovação têm sua viabilidade apreciada, observando-se a disponibilidade de recursos do Tesouro Estadual ou de financiamentos externos, bem como o tempo necessário para a maturação da proposta que não deve ser superior a um ano. Os projetos aprovados passam à etapa seguinte, da incubação. A incubação é composta por cinco etapas, conforme ilustrado na Figura 49: medir, analisar, desenvolver, verificar e aprovar. A etapa “Medir” identifica as necessidades dos clientes por meio de pesquisas ou por canais de comunicação entre o Estado e a sociedade. Posteriormente o projeto vai para o momento “Analisar”, que é quando se escolhe a melhor solução, entre as apresentadas, a partir de parâmetros de adequação às necessidades e efetividade técnica e econômica. Depois a etapa “Desenvolver”, que tem como objetivo conduzir a implantação do piloto do projeto, de modo a fazer ajustes e melhorias. Nesse momento são desenvolvidos testes e customização do projeto ao cliente. Depois da etapa “Desenvolver”, procede-se a análise de viabilidade do projeto, que avalia o produto em relação à sua adequação, viabilidade técnica e financeira. Em sequência a etapa “Verificar” que objetiva avaliar a viabilidade do projeto e estabelecer estratégias de implantação. O projeto é, então, novamente avaliado em relação à sua viabilidade técnica e financeira, mas também a partir da reação dos clientes ao produto/serviço, seu alinhamento à estratégia governamental e possíveis dificuldades legais, ambientais e tecnológicas que podem ser enfrentadas. Por fim, a etapa de “Aprovação” quando o projeto é documentado e apresentado aos patrocinadores: Gerente do Portfólio, Gerente do Programa, Gerente Executivo do Projeto/Processo Estratégico (quando pertinente) e ao Líder do Projeto Incubado. Se aprovado, passa à fase de Pós-Incubação, sendo pactuado no Acordo de Resultados dos órgãos participantes de seu desenvolvimento no ano seguinte. Caso contrário é devolvido para a AGEI do órgão proponente. 273
    • Medir Analisar Desenvolver Verificar Aprovar Documentar de Patrocinadores Identificar Propor Desenvolver necessidades dos clientes soluções piloto Testar e avaliar piloto Escolher melhor Otimizar piloto Validar Priorizar necessidades projeto Aprovação solução Figura 49: Etapas do processo de incubação Fonte: Maduro, Pereira e Tangari (2012) Depois de encerrado o ciclo de incubação dos projetos, todos eles são registrados e disponibilizados para todas as entidades governamentais no chamado Banco de Aprendizagem. A Incubadora de Projetos se torna assim um ambiente de experimentação de ideias complexas, bem como contribui com o aprendizado organizacional no Governo de Minas Gerais, na medida em que mantém permanentemente registros que podem ser consultados pelos agentes públicos que atuam no Estado. 13.3. Disseminação de práticas inovadoras e geração de conhecimento Um dos desafios enfrentados pela administração pública mineira é disseminar pelos demais órgãos governamentais as diversas práticas de gestão implantadas pelo Governo central, por meio da SEPLAG. Uma importante iniciativa nesse sentido foi a implantação das Assessorias de Gestão Estratégica e Inovação (AGEI) em todos os órgãos da Administração Direta do Governo. A iniciativa, regulamentada em 2011, visa expandir a experiência de aperfeiçoamento contínuo dos mecanismos de planejamento, gestão e controle, por meio das AGEIs, para todas as 22 Secretarias de Governo do Estado de Minas Gerais. As AGEIs são equipes lotadas nas secretarias, compostas por pessoas capazes de implantar, conduzir e dar suporte às equipes setoriais, visando contribuir com a contínua harmonização entre as práticas descentralizadas e as estratégias governamentais. A implantação das assessorias contribui, assim, para a disseminação das práticas de gestão já consolidadas, mas também se tornam um espaço aberto para o surgimento de novas ideias, bem como para capacitação na utilização e compreensão das ferramentas gerenciais utilizadas. 274
    • As AGEIs são ainda responsáveis por estimular realinhamentos nos setores e melhorias internas, como o aprimoramento dos fluxos de informação e comunicação. Essas Assessorias trazem contribuições para que os diversos setores do Estado sejam mais compreendidos, permitindo que as projeções realizadas e os acompanhamentos do desempenho se deem de forma mais próxima da realidade das secretarias e seus departamentos internos. O estabelecimento das AGEIs contribui, ainda, para a configuração em rede dos órgãos estaduais, uma vez que dissemina a cultura do planejamento e monitoramento, que capacita diálogos em torno do alinhamento das ações às estratégias de Governo. Outra iniciativa que busca disseminar as boas experiências vividas a partir da implantação das reformas administrativas é o Programa Mineiro de Empreendedorismo e Gestão para Resultados Municipais. Gerido pela SEPLAG, no âmbito do Programa Estruturador Descomplicar, na vertente Estado/Estado, com apoio da Secretaria de Estado de Saúde, Fundação João Pinheiro, SEBRAE e Instituto Qualidade Minas (IQM), o programa busca levar aos municípios mineiros as melhores práticas de gestão já implantadas pelo Governo estadual. Os municípios que aderem à iniciativa contam com o apoio da administração do estado para incorporar ferramentas de gestão e também com linhas de crédito especiais no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), bem como são instruídos em relação às alternativas de fontes de recursos para as ações municipais. A capacitação dos servidores municipais é feita por meio da plataforma de ensino à distância em parceria com Canal Minas Saúde da Secretaria de Estado da Saúde (SES). Estará disponível aos 853 Municípios do Estado de Minas Gerais. Recomenda-se que o Município inscreva uma equipe de até nove participantes sendo que destes um deve atuar no nível estratégico, dois devem ser atuantes na área de planejamento e orçamento, dois em áreas relacionadas à gestão financeira, outros dois em áreas de gestão de recursos humanos e por último dois integrantes com atuação relacionada à área de saúde. Uma vez capacitada a equipe estratégica dos Municípios inscritos, o curso será disponibilizado para outras equipes interessadas nos temas disponibilizados na plataforma do Canal. Nesta etapa são abordados temas de Governo que também nortearão as etapas de diagnóstico e implantação: • Compras Governamentais; • Gestão em Saúde; • Captação de Recursos Nacionais e Internacionais; • Gestão Pública para Resultados; • Gestão de Projetos; 275
    • • Plano de Carreiras e Avaliação de Desempenho; • PPA Municipal; • Termos de Parceria; • Internacionalização dos Municípios e Finanças Públicas – Educação Fiscal. Além dos temas de Governo mencionados, compõe o curso de Gestão Municipal para Resultados temas sobre Empreendedorismo desenvolvidos sob responsabilidade do SEBRAEMG, parceiro no Projeto. O acesso ao curso é realizado pelo sítio Conversando Sobre a Gestão (www.conversandosobregestao.mg.gov.br), ilustrado na Figura 50 que conta ainda com diversas cartilhas disponíveis, fórum e um banco de melhores práticas, que disponibiliza um conjunto de experiências para servirem de benchmark na implantação de novas iniciativas do poder k público municipal. Figura 50: Conversando sobre gestão Fonte: Reprodução do site Conversando sobre Gestão: http://www. conversandosobregestao.mg.gov.br/ Atualmente, 2.500 servidores municipais de 449 prefeituras do estado participam do programa. A etapa seguinte à capacitação é a de diagnóstico, subdividida em duas partes denominadas diagnóstico virtual e diagnóstico presencial. A primeira contempla todos os Municípios inscritos e consiste de um questionário eletrônico que uma vez respondido permitirá análises para 276
    • avaliação da atual situação da gestão no Município. Este questionário é aplicado à equipe estratégica dos Municípios após o processo de capacitação. A segunda consiste em uma visita de técnico capacitado pelo Governo para avaliação da atual situação da gestão. Esta avaliação usa como referência o diagnóstico virtual anteriormente realizado e tem o objetivo de gerar informações para nortear a etapa de implantação. Na sequência ao diagnóstico inicia-se a etapa de implantação executada, em 60 Municípios selecionados após a conclusão das etapas de capacitação à distância e diagnóstico virtual que são pré-requisitos para esta fase. As atividades relacionadas à etapa de implantação acontecem na estrutura física da Prefeitura e abrangem, no máximo, três práticas de gestão. A equipe estratégica da Prefeitura é apoiada por técnico capacitado pelo Governo do Estado durante o período de 30 dias. Neste período o planejamento para implantação das praticas é desenvolvido, bem como o plano de ação para sua execução. Finalizada a etapa de implantação a equipe da Prefeitura, nos Municípios selecionados, continua o processo de implantação de forma autônoma, com o monitoramento da equipe do Governo do Estado por um período de pelo menos seis meses. O processo de avaliação dos resultados sucederá a execução de todas as etapas. O Programa prevê, ainda, a realização de premiações com o objetivo de incentivar o envolvimento dos Municípios no processo. Estas premiações serão executadas pelo Instituto Qualidade Minas (IQM) e deverão reconhecer, em um primeiro momento, através de certificação, aqueles Municípios que concluírem o processo de capacitação com alto desempenho e, em um segundo momento, reconhecer aqueles Municípios que conseguirem concluir o processo de implantação de práticas de gestão. Outro tópico que merece ser mencionado é a participação do Governo de Minas Gerais em fóruns, congressos e outros eventos nacionais e internacionais sobre gestão pública. Os servidores do Estado de Minas Gerais vêm participando de forma expressiva nos principais congressos que discutem a gestão pública no Brasil e no exterior, especialmente o Congresso do Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração (CONSAD) e o congresso do Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Os trabalhos produzidos para esses congressos chegam próximos a 200 desde que as experiências começaram a gerar resultados passíveis de serem divulgados, com destaque para a participação no CONSAD de 2013, quando os trabalhos apresentados por servidores do Estado de Minas Gerais chegaram a 56 de um total de 242 textos apresentados no congresso. A presença de técnicos do Governo não se limita a esses fóruns de discussão, uma vez que houve diversas visitas técnicas também a fim de trocar experiências. Ao participar de todas essas discussões, o Governo 277
    • de Minas Gerais tem a oportunidade de aprimorar seus procedimentos, bem como de disseminar as experiências que deram certo no Estado. Além disso, o Governo recebe diversas missões de prefeituras, outros estados e mesmo de outros países que intentam conhecer os diferentes aspectos das inovações gerenciais estabelecidas no Estado. Desde 2012, seis missões de prefeituras, dezesseis missões de outros estados brasileiros (incluindo diferentes grupos de um mesmo estado), nove missões de países, bem como oito organizações da sociedade civil (incluindo organismos internacionais e universidades) vieram a Minas Gerais conhecer diferentes aspectos das reformas administrativas do Estado. 13.4. Prêmio Excelência em Gestão Pública O aspecto mais importante na manutenção de um ambiente aderente e propenso à inovação é o estabelecimento da valorização de novas ideias que, quando colocadas em prática, levam à necessidade de novas ferramentas tecnológicas e estabelecem novos padrões de ação dentro das organizações. Uma das iniciativas utilizadas pelo Governo de Minas Gerais a fim de valorizar a geração de ideias por parte de seus servidores é o Prêmio Excelência em Gestão Pública. O Prêmio foi estabelecido em 2005 e tem como objetivo a identificação e geração de novos conhecimentos em gestão pública, reconhecendo, valorizando, premiando e divulgando experiências de melhores práticas da Administração Pública Mineira, ideias e propostas passíveis de implementação. Embora conte com uma recompensa em dinheiro, acredita-se que o principal motivo da participação extrapola o incentivo financeiro. Na verdade, o Prêmio é uma maneira de reconhecer parte dos esforços cotidianos despendidos por diversos servidores na busca por aprimorar os processos e estruturas do Estado em Minas Gerais. O prêmio é dividido em três categorias que contemplam: a) inovações surgidas no âmbito de projetos que contaram com financiamento e colaboração externa (como equipes de consultoria ou convênios) ou que fazem parte de algum Projeto Estruturador ou conste em algum item de Agenda Setorial; b) trabalhos implantados pelos servidores sem contar com colaboração externa ou financiamento e que não se inscrevam entre ações previstas nos Projetos Estruturadores ou nas Agendas Setoriais e; c) ideias inovadoras desenvolvidas pelos servidores, sem colaboração externa, mas ainda não implantadas. Com o uso das tecnologias de comunicação e informação, o prêmio consegue ter uma grande abrangência, sendo conhecido e recebendo inscrições de ideias vindas de todo o Estado de Minas Gerais. Ao mesmo 278
    • tempo em que este é um dado auspicioso, também coloca em evidência a necessidade de se aprimorar constantemente os processos de divulgação e de julgamento das iniciativas apresentadas, a fim de que se consiga ponderar as diferenças de contexto e os impactos relativos de cada um dos trabalhos inscritos. Além de motivar os servidores na busca pelo desenvolvimento de novas ideias, o Prêmio vem impactando positivamente no desempenho dos servidores que vêm a cada edição, superando as propostas apresentadas posteriormente, seja com relação à sua sofisticação, seja com relação ao número de inscrições recebidas. Assim, percebe-se que o Prêmio Excelência na Gestão Pública vem apresentando diferentes impactos e resultados positivos. Esta iniciativa é icônica uma vez que evidencia a possibilidade de que boas práticas no serviço público surjam a partir da resolução de problemas cotidianos ou da reflexão dos servidores públicos sobre o trabalho que realizam. Dessa forma, é possível fomentar a inovação até mesmo em pequenas mudanças em rotinas de trabalho que, no seu conjunto, podem gerar resultados positivos para todo o Estado. 13.5. Boas ideias em ação É importante enfatizar que desde o princípio, as transformações na forma de se pensar e de gerir a administração pública em Minas Gerais tem sido um processo inovador. Desde aspectos que podem ser considerados incrementais, e que atingem o cotidiano de um órgão, até iniciativas estruturais, que abrangem o conjunto da forma como o Estado se organiza, diversas iniciativas foram tomadas. Um dos aspectos de maior relevância na experiência mineira iniciada pelo chamado Choque de Gestão é que as inovações delineadas não ficaram no campo das ideias, mas ultrapassaram o aspecto do mero planejar para se efetivar no cotidiano da administração do Estado. A integração de todos os órgãos aos processos de planejamento, implementação e controle também merece ser considerada uma opção acertada, ao fugir da estratégia gradualista que opta por efeitos multiplicadores, que nem sempre dão certo. Cabe ainda reiterar que embora seja importante incorporar a inovação como um elemento presente na cotidianidade do serviço público, bem como estabelecer uma administração aberta para a participação tanto de servidores quanto de cidadãos, é necessário também não se descuidar do estabelecimento de estruturas que possam suportar e implantar as sugestões postas, bem como de se estabelecer um acervo de boas iniciativas que podem ser retomadas e servir de inspiração para novos avanços, para não se correr o risco de que boas ideias sejam perdidas. 279
    • Bibliografia Consultada DINIZ, Eduardo Henrique; BARBOSA, Alexandre Fernandes; JUNQUEIRA, Álvaro Ribeiro B.; PRADO, Otavio. O governo eletrônico no Brasil: perspectiva histórica a partir de um modelo estruturado de análise. Revista de Administração Pública, v. 43, n.1, pp. 23-48, jan.fev, 2009. LAIA, Marconi Martins. O Projeto Governo Eletrônico no contexto do choque de gestão. In: XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Anais... Sto. Domingo, Rep. Dominicana, oct. - nov. 2007. 20p. MADURO, Cristhian; PEREIRA, Luiz Henrique Zanforlin; TANGARI, Mila Fernandes Ribeiro. Incubadora de projetos inovadores do estado de Minas Gerais. In: V Congresso do CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, junho, 2012. 29p. MINAS GERAIS. Agencia Minas. Programa de empreendedorismo e gestão contempla mais de 5 mil servidores de prefeituras mineiras. Disponível em: <http://www.conversandosobregestao.mg.gov.br/ banco-de-noticias/94-programa-de-empreendedorismo-e-gestaocontempla-mais-de-5-mil-servidores-de-prefeituras-mineiras>. Acesso em: 27/05/2013. Publicado em 18/05/2013. MINAS GERAIS. Decreto 44077, de 21/07/2005. Disponível em: <http:// www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo= DEC&num=44077&comp=&ano=2005>. Acesso em: 29/05/2013. MINAS GERAIS. Do Choque de Gestão ao Estado para Resultados. Os marcos referenciais do Planejamento Estratégico do Governo de Minas Gerais 2003 – 2010. Agenda de Melhorias. Minas Gerais, 2010. 49p. MINAS GERAIS. Governador lança programa de empreendedorismo e gestão para resultados municipais. Disponível em: <http://www. planejamento.mg.gov.br/banco-de-noticias-banco/902-governadorlanca-programa-de-empreendedorismo-e-gestao-para-resultadosmunicipais>. Acesso em: 28/05/2013. Publicado em 21/11/2012. MINAS GERAIS. Prêmio Excelência em Gestão Pública. Disponível em: <http://www.planejamento.mg.gov.br/premio-excelencia-em-gestaopublica>. Acesso em: 30/05/2013. 2013. MINAS GERAIS. Relatório Executivo Descomplicar 2007-2010. Belo Horizonte: Imprensa Oficial de Minas Gerais, 2010. 33p. SOARES, João Luiz; SOUZA, Cristian Maduro L. Projeto Estruturador Descomplicar: Integração dos órgão envolvidos no processo de abertura 280
    • de empresas via Minas Fácil. In: IV Congresso do CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, maio, 2011. 17p. TANGARI, Milla Fernandes R.; GONÇALVES, Renata Aparecida. Política de inovação na gestão pública do estado de Minas Gerais. In: V Congresso do CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, junho, 2012. 20p. VALLE, Afonso Celso C. de A.; Inovação na gestão pública. Disponível em: <http://www.descomplicar.mg.gov.br/noticias/628-inovacao-nagestao-publica>. Acesso em: 28/05/2013. Julho de 2012. VALLE, Afonso Celso Corrêa de A. Metodologia de inovação na gestão pública no estado de Minas Gerais. In: V Congresso do CONSAD de Gestão Pública. Anais... Brasília, junho, 2012. 21p. 281
    • 282
    • Capítulo 14 SIMPLIFICANDO AS RELAÇÕES COM A SOCIEDADE: ATENDIMENTO INTEGRADO E OUVIDORIA
    • Este capítulo utiliza o mesmo conceito de integração de serviços desenvolvido no capítulo 8 para tratar da integração de serviços administrativos, ou seja, aqueles prestados para os clientes internos das organizações que integram a administração estadual. Desta vez, trata-se de aplicar o conceito de integração de serviços para os clientes externos: cidadãos e agentes econômicos usuários de serviços e ou atendimento ao público. De forma ainda mais ampla, são apresentadas iniciativas de otimização e simplificação das relações entre o Estado e segmentos beneficiários de seus serviços. As iniciativas de simplificação das relações com a sociedade levadas a cabo pelo Governo de Minas Gerais mostra que é possível se estabelecer novos paradigmas nessa interação. O agrupamento de diferentes serviços e consultas, proporcionados ou requeridos por diversos órgãos governamentais em um só canal, permite maior agilidade no atendimento de demandas dos cidadãos, incluindo aquelas que o próprio Estado faz a ele. Trata-se do programa Descomplicar e o projeto Governo Digital. O Programa e o Projeto envolvem a mobilização dos principais órgãos de prestação de serviços à sociedade para execução de ações que objetivam facilitar e simplificar as relações Estado/Cidadão, Estado/Empresa e Estado/Estado, utilizando-se de diferentes canais de atendimento, baseados na tecnologia de informação e comunicação, além do acesso presencial nas unidades de atendimento integrado. Como mencionado no capítulo anterior, o Programa Descomplicar, parte integrante da Rede de Governo Integrado Eficiente e Eficaz, tem como missão promover um ambiente propício ao desenvolvimento da cidadania, dos negócios e da ação governamental por meio da desburocratização, fornecendo serviços de qualidade à sociedade, gerando valor público para o Estado de Minas Gerais. Assim, seguindo as estratégias setoriais, o programa insere-se nas políticas que visam fortalecer o ambiente de negócios, a ampliação do volume de investimentos produtivos e a qualificação de mão de obra. As principais frentes de trabalho do Programa que impactam diretamente as relações do Estado com a sociedade contemplam as ações de implantação e operação das Unidades de Atendimento Integrado (UAI) e do serviço Minas Fácil. No estágio atual, o projeto avança na consolidação e expansão dessas iniciativas, sob o prisma da Gestão para a Cidadania. Dessa forma, as ações de desburocratização, mais que atender à sociedade em suas demandas, visam promover direitos e permitir a participação na vida política. O Projeto Estratégico Governo Digital, por sua vez, tem como objetivo valer-se do uso das ferramentas da tecnologia de informação e comunicação (TIC) para ampliar, intensificar e tornar mais efetivas as relações entre o Governo e a sociedade. O Programa enfatiza a 285
    • abertura de novos espaços de interlocução e participação; a prestação de serviços de melhor qualidade e de amplo acesso ao cidadão e empresas; e a maior transparência às decisões, projetos, receitas e gastos das instituições públicas. Nesse sentido, o programa integra-se às políticas setoriais de governança de tecnologia da informação e comunicação e aperfeiçoamento dos canais de atendimento eletrônicos (call center; Portal Minas; mobile; autoatendimento). Dentro do escopo da Gestão para a Cidadania, as ações de governança eletrônica buscam aperfeiçoar e inovar as ferramentas de TIC, possibilitando um atendimento mais personalizado, a partir da análise das demandas viabilizadas pelos diversos canais de atendimento, e o compartilhamento de informações com a sociedade. Complementarmente, a Ouvidoria Geral do Estado (OGE), constitui mais uma modalidade de relacionamento, não apenas auxiliando no aperfeiçoamento dos serviços prestados, mas também facilitando a fiscalização sobre a atividade governamental. Estas iniciativas de simplificação e otimização das relações entre o Estado e demais atores sociais são apresentadas a seguir. 14.1. Unidade de Atendimento Integrado (UAI) Vertente Estado/Cidadão do Programa Descomplicar, as Unidades de Atendimento Integrado (UAI), que até 2007 denominavam-se Postos de Serviços Integrados Urbanos (PSIU), reúnem em um mesmo espaço físico, vários órgãos e entidades das esferas federal, estadual e municipal, para atendimento ao cidadão de forma integrada. Por meio dessa ação, o Governo intenta simplificar a vida dos cidadãos, no que concerne à parte importante de suas relações com o Estado. Dessa forma, as pessoas ganham mais tempo para se dedicarem aos seus empreendimentos e são atendidas por serviço público mais eficaz e eficiente, que traz benefícios também para o Governo. As UAIs proporcionam, assim, acesso rápido a diversos serviços públicos, tais como: emissão de documentos de identidade, carteira de trabalho, passaporte, atestado de antecedentes criminais, seguro desemprego, multas de trânsito para pagamento, vagas de trabalho, entre outros. O conceito implementado refere-se ao atendimento em um único local por meio de capacitação de servidores, otimização do espaço físico e parque tecnológico, disponibilização de equipamentos de informática com modelos avançados, implantação de câmeras de segurança e terminais de autoatendimento, importantes para redução e eliminação de filas e, consequentemente, diminuição do tempo de espera do cidadão. A prestação desses serviços ocorre nas unidades físicas, localizadas em diversos municípios mineiros, além de atendimento eletrônico a partir do 286
    • Portal Minas, dos terminais de autoatendimento presentes nas unidades e em outros locais de grande concentração dos agentes, do aplicativo para celulares, e do call center. Desde 2007, quando a gestão dos postos foi transferida para a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, os serviços têm sido aprimorados buscando a permanente evolução para o atendimento aos cidadãos e implantação de novas tecnologias como os terminais de autoatendimento permitindo maior comodidade aos cidadãos. A reestruturação das unidades de atendimento aconteceu gradualmente, até 2010. Como se vê na Figura 51, que mostra a Evolução das Centrais de Atendimento ao Cidadão em Minas Gerais, houve um caminho de aperfeiçoamento iniciado em 1996 quando foi estabelecido o PSIU. Depois de um longo período de operações, o PSIU deu lugar para as UAIs, que foram expandidas de forma paulatina a partir da iniciativa exclusiva do Estado, até o momento em que a iniciativa privada é chamada a estabelecer uma parceria para ampliar a expansão dos serviços. Instituição do PSIU Transição PSIU - UAI Estudo de viabilidade para contratação de PPP 1996 2007 2010 2003 Choque de Gestão 2007: 2 UAISs 2008: 8 UAIs 2009: 8 UAIs 2010: 4 UAIs Edital para contratação de PPP para UAIs 2013 2011 Implantação de 6 UAIs via PPP Figura 51: Evolução das Centrais de Atendimento ao Cidadão em Minas Gerais (19962013) Fonte: Baseado em Sousa et al. (2012) As decisões referentes à desburocratização dos processos governamentais e simplificação dos serviços prestados aos cidadãos objetivam a redução dos gastos do Governo e melhoria no atendimento das demandas dos cidadãos. Uma avaliação comparativa entre o modelo PSIU e o formato UAI adotado posteriormente, tanto do modelo de execução direta pelo Estado quanto do modelo de parceria, está apresentada no Quadro 24. 287
    • Modelo UAI - PPP Modelo PSIU Descolado da estratégia Prioridade do Governo Incremento de RH e profissionais multitare- Carência de RH (linha de frente e retaguarda) Ausência de capacitação Ausência de gestão fas Programa de capacitação contínua e política de RH Gestão por processos (Coordenadoria Inexistência de processos Especial de Gestão das UAI) Definição das políticas de atendimento Falta de identidade e comunicação visual Adoção de um sistema de identidade visual Equipamentos obsoletos e internet lenta Equipamentos modernos e internet de alta velocidade Ausência de serviços de apoio ao cidadão Implantação de serviços de apoio (banco, xerox e foto) Inexistência de definição de indicadores para medição da eficiência e qualidade do atendimento dos postos Pesquisas de satisfação Sistema de gerenciamento de filas Indicadores (TMA, TME, COEF, IS)* Quadro 24: Comparativo Modelos PSIU e UAI (1996-2013) * Tempo Médio de Atendimento, Tempo Médio de Espera, Coeficiente PPP, Índice de Satisfação. Fonte: Baseado em Sousa et al. (2012) Os serviços prestados pelas centrais configuradas como parcerias público-privadas têm no cerne de suas características a integração de diferentes órgãos no atendimento das necessidades dos cidadãos. Alguns benefícios da experiência mineira para os cidadãos e os órgãos do Governo compreendem: a padronização dos processos; ampliação do horário e de atendimento; organização do atendimento por senhas, sem limite de distribuição; atendimento agendado; políticas bem definidas para o desenvolvimento do atendimento; sistema de identificação visual; avaliação de satisfação; e indicadores e metas para monitoramento da gestão por resultados. A interatividade permitida pelos diferentes canais de atendimento aos cidadãos induz a articulação dos diferentes órgãos 288
    • para que atuem de maneira cada vez mais harmônica. Particularmente, os modelos proporcionados pelas parcerias públicoprivadas tornaram-se uma alternativa para a operacionalização dos objetivos e consecução dos resultados esperados. O modelo de operação PPP contribui para maior flexibilidade e expertise gerencial; qualificação dos processos cotidianos ligados aos recursos humanos, à logística, manutenção, entre outros; redução do risco para o Estado; maior padronização de equipamentos e processos; e uma estrutura mais adequada à natureza do serviço prestado. Assim, o Estado ganha em eficiência administrativa e financeira, uma vez que se elimina o gasto de implantação das unidades e reduzem-se os gastos operacionais por meio do sistema de contraprestação, baseado em valor fixo por atendimento, ponderado por indicadores de desempenho operacional, conforme critérios para a PPP. No caso específico, em 2010, no modelo UAI, o gasto médio do Governo por atendimento era de R$16,80. Com o modelo PPP, o atendimento passou a custar R$11,60 para o orçamento público. É possível constatar a elevação do quantitativo de atendimentos por ano nas UAIs, desde que as políticas de modernização começaram a ser implantadas, conforme Figura 52. Observa-se que, de 2009 a 2012, houve um crescimento de mais de 700% no número de atendimentos realizados. Isso é um forte indício de que o modelo vem se consolidando e fortalecendo à medida que se expande. 7.000.000 6.245.739 6.000.000 4.819.341 5.000.000 4.000.000 3.395.480 3.000.000 2.000.000 1.000.000 881.796 2009 2010 2011 2012 Figura 52 - Evolução na quantidade de atendimentos nas UAIs (2009-2012) Fonte: Baseado em Sousa et al. (2012) 289
    • Os desafios do Governo para a consolidação das práticas de atendimento por meio das UAIs referem-se à melhoria contínua dos processos e avanço na prestação de mais serviços nos diferentes canais de atendimento ao cidadão – call center, mobile, Portal Minas, e autoatendimento, sustentando as políticas de simplificação e governança de TIC. Além disso, é preciso direcionar para as centrais as atividades dos órgãos do executivo, cujo atendimento não seja sua atividade-fim. Essa medida exige a intensificação da coesão entre os órgãos que atuam nas unidades, tendo em vista que parceria e cooperação são premissas para o tipo de gestão proposta. 14.2. Minas Fácil A simplificação dos atendimentos solicitados pelas organizações privadas se dá por meio dos serviços disponibilizados pelas unidades do Minas Fácil, vertente Estado/Empresa do Programa Descomplicar. Lançado em 2005, o Minas Fácil é um serviço prestado pela JUCEMG onde o empreendedor pode abrir sua empresa de maneira simplificada e ágil, em quatro passos, sendo três pela internet e um presencial, em um prazo médio de seis dias corridos. Desde 2005, mais de 150 mil empresas já foram abertas em uma das 92 unidades espalhadas pelo Estado. Além de abertura, o empreendedor encontra outros serviços para sua empresa como emissão de certidões diversas, alterações de dados, registro de livros contábeis, inscrição no Cadastro de Fornecedores do Estado, entre outros, o que consolida o Minas Fácil como a “casa do empresário”. Nos últimos oito anos, o prazo para a abertura e formalização de empresas em Minas Gerais caiu de 45 para os atuais sete dias e as relações entre o Estado e as empresas instaladas em Minas tornaram-se mais ágeis e menos burocráticas. Estes resultados podem ser atribuídos ao Programa Estruturador Descomplicar, uma iniciativa pioneira da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) que busca simplificar as relações do Estado com empresas, os cidadãos e próprio Estado, garantindo um ambiente adequado ao desenvolvimento da cidadania e de investimentos privados. O Minas Fácil, uma das ações do Programa Descomplicar, permitiu que as empresas passassem a contar com um processo mais integrado e simplificado. Gerido pela Junta Comercial do Estado de Minas Gerais (JUCEMG) e com a parceria da Secretaria de Estado da Fazenda (SEF), Receita Federal do Brasil (RFB); prefeituras e órgãos de licenciamento Estaduais, como Corpo de Bombeiros; Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMAD) e a Vigilância Sanitária; Secretaria de Estado de Saúde (SES), o Minas Fácil integrou todos os órgãos responsáveis pelo registro e licenciamento das empresas. 290
    • Por meio de um sistema único, via web, mantido na página da JUCEMG, pessoas interessadas em abrir empresas nos 92 municípios que possuem unidades do Minas Fácil podem iniciar o processo de formalização, seja de grande, médio ou pequeno porte. Num prazo máximo de seis dias, exceto para empreendimentos considerados de alto risco, a nova empresa estará plenamente formalizada com inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) e nas secretarias estadual e municipal de Fazenda, além do Alvará de Funcionamento das prefeituras e os licenciamentos ambiental, sanitário e de segurança contra incêndio e pânico. O encaminhamento de todas as informações para obtenção das inscrições nos órgãos tributários, alvarás de localização e funcionamento emitidos pelas prefeituras, licenciamentos e outros documentos que possibilitam a regularização das empresas são feitos uma única vez, por meio da plataforma digital. O empreendedor comparece a uma das unidades físicas de atendimento do Minas Fácil no Estado apenas uma vez, para entrega dos documentos. A integração dos órgãos responsáveis pela liberação e registro das empresas em um único serviço do Estado foi um dos aspectos mais importantes na desburocratização deste processo. Com orientações centralizadas, o Minas Fácil quebrou as barreiras que os empreendedores encontravam no momento da abertura de empresas. Antes, cada órgão regulamentava o processo de uma maneira e exigia uma série de documentos diferentes em paralelo. Com este sistema, foram unificados os procedimentos e exigências, com informações a respeito de todas as etapas de abertura dos empreendimentos sendo repassadas em uma única documentação para o Governo do Estado. Com o Minas Fácil, alguns procedimentos antes realizados apenas presencialmente passaram a poder ser realizados pela internet, como a viabilidade locacional das prefeituras e o de Nome Empresarial. No ano de 2009, órgãos importantes no processo de licenciamento de empresas como Corpo de Bombeiros, Vigilância Sanitária Estadual e Secretaria de Estado de Meio Ambiente integraram-se ao Minas Fácil. Através dos serviços prestados por esses entes, além da licença ao final do processo de abertura da empresa, o empreendedor obtém informações prévias sobre os riscos de sua empresa segundo as conjunturas econômicas, entre outras orientações que serão úteis no seu processo de licenciamento. Em 2011, foi concebida uma solução baseada em um modelo simplificado de implantação de novas unidades, denominada Minas Fácil Expresso. Este modelo, mais barato para o Estado, prevê a instalação de unidades em municípios de menor porte, onde não há viabilidade econômica para a Junta manter uma unidade convencional, cujos custos de manutenção são altos. 291
    • Nesse modelo a Prefeitura disponibiliza toda infraestrutura, pessoal e custeio das unidades, ficando para a Junta Comercial os gastos relativos a equipamentos de informática (computadores, scanners e impressoras), além da disponibilização do Sistema do Minas Fácil e treinamento para os funcionários. Alguns dos principais resultados obtidos pelo Programa Minas Fácil podem ser conferidos no Quadro 25 a seguir. Resultados Gerados pelo Programa Minas Fácil Minas Fácil como processo único de abertura de empresas em Belo Horizonte em outros 30 municípios conveniados à JUCEMG Redução do tempo de abertura de empresas nas unidades Minas Fácil de 45 para sete dias Recebimento, compatibilização e armazenamento dos dados coletados no Módulo de Viabilidade e Cadastro Sincronizado Nacional aos Órgãos de Licenciamento e Prefeituras do Interior pela JUCEMG Desenvolvimento de aplicativo de geração do Pré-Contrato Social/REMP Desenvolvimento de aplicativo para emissão do DAE Consolidado CBMMG, SEMAD e VISA integrados ao Módulo Integrador Minas Fácil Emissão de Pré-Contrato Social/REMP, DAE Consolidado, Certidão de Não Passível, Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF) e Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) com condicionantes, através de link, no Módulo Integrador Minas Fácil Quadro 25: Resultados gerados pelo Programa Minas Fácil Fonte: Agência Minas (2013) e Soares e Souza (2013) A título de exemplo, o atual modelo de abertura de empresas em Minas Gerais requer a consecução de quatro procedimentos: a consulta de viabilidade, a consulta coleta web, a geração de documentos e o registro da empresa. A Figura 53 a seguir ilustra este processo. O procedimento 1 compreende o acesso ao portal Minas Fácil para preenchimento do formulário eletrônico de consultas de viabilidade para o negócio. No procedimento 2, com o protocolo gerado após o primeiro passo, o 292
    • empreendedor realiza o cadastro junto à Receita Federal para verificação de possíveis pendências. O procedimento 3 consiste na geração dos documentos referentes à empresa e ao pagamento da DAE no formato consolidado. Por fim, o procedimento 4 contempla o atendimento presencial para conclusão do processo, após a concretização dos procedimentos previstos nas etapas anteriores e constituição da empresa e seus registros regulatórios. Consulta Viabilidade Resposta de Viabilidade Orientações de Licenciamento Consulta Coleta Web DBE Geração de Documentos Protocolos Registro da Empresa Documentação REMP FCN e Pré-Contrato Taxas e Orientações NIRE CNPJ IE IM Alvará de Funcionamento Licenciamentos Figura 53: Modelo de abertura de empresas via Minas Fácil Fonte: Soares e Souza (2013) O Minas Fácil não se limita à abertura de novos negócios. A desburocratização do encerramento de empresas, antiga reivindicação dos empreendedores tem ganhado atenção especial, desde 2011, por meio de ações coordenadas entre a Junta Comercial, Secretaria de Estado de Fazenda, Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, Secretaria de Fazenda de Belo Horizonte e Receita Federal do Brasil, tornando o processo mais racional e ágil, com diversos procedimentos eliminados e outros simplificados, proporcionando uma redução do prazo de encerramento de empresas de 39 dias em média para os atuais 10 dias. O projeto piloto está em funcionamento em Belo Horizonte e será expandido para o interior do Estado, gradativamente. Um exemplo dessa desburocratização pode ser observado na eliminação da necessidade da devolução de notas fiscais não utilizadas para as Secretarias de Fazenda do Estado e de Belo Horizonte para efetivação da baixa do estabelecimento. Esse procedimento, até então presencial, onerava demasiadamente o empreendedor, além de impactar no prazo 293
    • para sua efetivação. Por meio de alterações nas respectivas legislações foram disponibilizadas declarações online nos sites dos órgãos, dispensando o empreendedor de comparecer a uma unidade fazendária, garantido praticidade e comodidade para o serviço. Além de Notas Fiscais, outros documentos como livros fiscais e autorizações de emissão de cupons fiscais foram dispensados de serem devolvidos fisicamente. Outro diferencial para a redução dos prazos para encerramento de empresas em Minas é o acompanhamento sistemático dos processos de cada órgão por meio de relatórios quinzenais integrados, contendo os tempos médios de cada um para a realização dos seus procedimentos, com metas de desempenho definidas e pactuadas no início do ano com os parceiros. Isso possibilita maior gestão e insumos para ações corretivas que devem ser implementadas para a melhoria contínua do serviço prestado ao empreendedor. Atualmente, as ações têm se voltado também para o processo de alteração de empresas, permitindo que tanto os processos sejam racionalizados e simplificados quanto os cadastros possam ser sincronizados, passando também os órgãos de licenciamento estaduais a receberem as informações resultantes desses atos, garantindo unicidade ao processo e segurança para a população. Até então, os órgãos de licenciamento se encontram integrados ao Minas Fácil apenas na abertura de empresas, recebendo os dados desses empreendimentos e liberando as respectivas licenças. Com essa integração, sempre que forem realizadas modificações em dados das empresas que impactem os licenciamentos emitidos, tanto os empreendedores quanto os órgãos serão informados, garantindo que as medidas de segurança sejam mantidas. Essas melhorias estão sendo planejadas para implantação em 2014, e trarão inúmeros benefícios para os empreendedores mineiros, sobretudo na redução de procedimentos, prazo e custos. Todas essas melhorias visam garantir um modelo unificado de abertura, alteração e baixa de empresas, que possibilite a entrada e a saída única de dados e documentos, e que eliminem procedimentos presenciais, buscando tornar esses momentos de interação dos empreendedores com o Estado mais simples, ágeis e finalísticos, contribuindo para a melhoria do ambiente de negócios do Estado. Em 2012, a experiência pioneira de Minas na desburocratização da relação com as empresas começou a ser transferida para nove estados brasileiros. O trabalho está sendo implementado por meio do “Projeto Integrar”, em acordo assinado em 2012 pela JUCEMG junto ao Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e com o Departamento Nacional de Registro do Comércio (DNRC). Ao reduzir gastos, deslocamentos e prazos para o atendimento das demandas dos empreendedores, a experiência do Governo do Estado 294
    • de Minas Gerais demonstra que iniciativas de desburocratização e profissionalização são essenciais para se alcançar maiores níveis de qualidade e eficiência na oferta de serviços pela administração pública brasileira. Na medida em que o Governo avança na Gestão para a Cidadania e na consolidação da estrutura em rede, além das práticas desenvolvidas até o momento, a comunicação com os empreendedores é um objetivo que precisa ser incrementado. Dessa forma, para simplificação do ambiente de negócios, agregação de valor público às ações do Governo referentes aos empreendimentos e transparência do sistema Minas Fácil, os próximos avanços contemplam a expansão do número de órgãos de atendimento dos empresários mineiros aos processos do sistema Minas Fácil, além da conclusão de outros procedimentos, como a informação sobre o status dos processos. 14.3. Canais de atendimento eletrônico à sociedade As iniciativas referentes à frente Estado/Cidadão do projeto estratégico Governo Digital operam com vistas ao aprimoramento e à expansão dos canais de atendimento e prestação de serviços, por meio de inovações dos recursos de Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC) e parcerias entre órgãos e entidades dentro e fora do âmbito da esfera pública. As principais fontes de acesso ao governo eletrônico contemplam atendimentos via telefone, internet, celular e autoatendimento, este por meio de terminais disponíveis nas unidades de atendimento em alguns órgãos públicos. Nos últimos três anos, o crescimento da quantidade de acesso aos canais aumentou, conforme indicado na Tabela 8. Cada um desses canais, seus objetivos, suas definições, abrangências e expansão são descritos a seguir. Canal (quantidade de Call center Portal Minas Mobile Autoatendimento acessos 2010 2.416.871 1.066.521 -* 1.333.379 2011 3.217.807 1.181.780 642.488 2.798.665 2012 4.726.630 1.776.197 638.881 3.157.857 Tabela 8: Relação Canal e Atendimento (2010-2012) * Dado não informado Fonte: Dados da Diretoria Central de Gestão dos Canais de Atendimento Eletrônico 295
    • 14.3.1. Atendimento Telefônico O atual modelo de atendimento telefônico oferecido pelo Estado tem origem na versão existente em 1996, proposta a partir do Programa de Informação e Atendimento ao Cidadão. O Disque Serviço Público constituía modelo simplista e restrito, que passou a denominar-se Linha de Informações do Governo (LIG-Minas), em 1998. O atendimento prestado por meio desse canal tinha em sua concepção, informações sobre os serviços de cada instituição pública do Estado para um encaminhamento mais direcionado, de acordo com as necessidades do cidadão usuário. Apesar da existência da LIG-Minas, ao longo do tempo foram criadas diversas outras centrais de atendimento telefônico ao cidadão nas instituições estaduais, como por exemplo, a da Secretaria de Fazenda e do Departamento de Estradas de Rodagem. Essa multiplicidade configurava um problema tanto para o cidadão quanto para o próprio Governo. Isso porque o cidadão deveria conhecer diversos números de atendimento, o que dificultava seu acesso à informação. Já para o Governo não havia otimização de custos uma vez que a infraestrutura de atendimento e a de tecnologia não eram compartilhadas. Assim, em 2009 foi elaborado um projeto de unificação de todo o atendimento do Governo de Minas por meio de um único número de atendimento ao cidadão. Com esse projeto, criou-se a Central Única de Atendimento Telefônico – Lig-Minas (155), para a qual todas as instituições migraram em 2009. Os ganhos dessa medida relacionam-se à padronização do atendimento e à facilidade de acesso ao cidadão. A disponibilização e atualização das informações ficam a cargo das instituições prestadoras de serviços, por meio de representantes oficiais dos diversos órgãos estaduais a partir da alimentação de uma base de dados. Há, ainda, a possibilidade de registro de solicitações, caso as informações não sejam esclarecidas de imediato, e o agendamento de atendimentos presenciais para prestação de alguns serviços. Para tanto, a cada mês, as mais de 300.000 chamadas recebem um protocolo de atendimento para que o usuário do serviço possa fazer o acompanhamento dos trâmites de sua demanda. Atualmente, as mesmas informações disponibilizadas pelo call center do Governo podem ser encontradas no Portal mg.gov.br. 14.3.2. Atendimento Internet A reestruturação da concepção do Portal mg.gov.br inicia-se em 2004. O acesso à solicitação de serviços e a disponibilização de informações à sociedade em configurações virtuais era oferecido pelo serviço público via web em uma estrutura organizada por assuntos, classificados como saúde e educação; e eventos, agrupados como demandas cotidianas de um cidadão. A partir da compreensão das demandas a fim de tornar 296
    • o canal mais útil, observou-se a necessidade de reconfiguração. Um diagnóstico sobre a estrutura de serviços e informações institucionais indicou pontos críticos, relacionados à descentralização de conteúdos. Buscou-se, assim, reforçar a responsabilidade das instituições públicas na publicação de informações à sociedade, utilizando para isso o Portal Minas. A nova interface de acesso público via internet pelo Novo Portal Minas foi consolidada em 2010 com a publicação da nova versão (mg.gov.br). A partir daí, tem-se uma nova identidade visual, uma nova arquitetura informacional, com maior acesso à informação de forma mais rápida e intuitiva. Com isso, buscou-se oferecer um canal que disponibilizasse recursos e buscas de informações, com quesitos de referência, como confiabilidade, usabilidade, interatividade e personalização de interfaces. Além disso, são apresentados resultados ranqueados e associados a partir de vocabulários e palavras-chave passíveis de acesso direto aos assuntos de interesse e controle e entendimento por quaisquer usuários. Por fim, o cidadão pode solicitar informações por meio do Fale Conosco e o prazo para atendimento às demandas é de dois dias úteis. Cada instituição pode, por meio de representantes indicados, disponibilizar suas informações no Portal a partir de ferramenta descentralizada de gestão de conteúdos, desenvolvida especificamente para a demanda do Governo. Dessa maneira, a alimentação do Portal ocorre de forma sincronizada. Em relação aos sítios próprios de cada instituição, há a normatização para padronização da interface que será feita com o usuário, porém cada órgão pode adotar seu modelo de gestão de conteúdos. Também sobre o Portal mg.gov.br, foi desenvolvida uma versão para acesso ao site do Governo a partir de dispositivos móveis. No aplicativo, o usuário tem acesso a diversas funcionalidades, referentes a alguns serviços, além de informações sobre as unidades de atendimento e sobre a opção Fale Conosco. O maior desafio para o Governo é a aderência e sensibilização dos demais órgãos e entidades na prestação de serviços por meio dos novos canais. É preciso buscar uma sinergia entre os órgãos para alimentar os conteúdos de forma coerente e sem redundâncias no atendimento. Um movimento tem gerado esforços para intensificar a padronização dos sítios do Governo e unificar os sites e demais portais existentes ao mg.gov.br. Além disso, destaca-se a padronização dos sítios institucionais estabelecendo-se critérios de acessibilidade, usabilidade, interatividade para facilitar o acesso dos cidadãos às informações e serviços do Governo de Minas. 297
    • 14.3.3. Atendimento Celular e autoatendimento Os esforços para prestação de serviços e atendimento ao cidadão, via celular, ocorrem a partir de 2010, em duas frentes. Uma delas consiste no envio de mensagens de texto (SMS ou torpedos) como lembretes dos agendamentos feitos pelos cidadãos. Para tanto, no momento da solicitação o usuário deve informar o número do celular e optar pelo lembrete por SMS. Nesse caso, 24 horas antes do atendimento, ele recebe uma mensagem, com todas as informações necessárias ao atendimento, o que reduziu o número de "no shows". O uso do SMS também foi adotado junto aos fornecedores, para aviso dos processos licitatórios. A outra iniciativa compreende o atendimento aos cidadãos que acessam o Portal mg.gov.br, segundo as funcionalidades descritas anteriormente. Já o autoatendimento é o acesso a serviços por meio de terminais eletrônicos utilizados pelos usuários. A iniciativa foi criada em 2007, a partir da constatação da busca pelos usuários por atendimento presencial de serviços que já eram oferecidos pela internet. As máquinas têm padrões próprios de navegabilidade e usabilidade, sendo consideradas como ferramentas rápidas e práticas para a realização do serviço. Ao fornecer as máquinas para autoatendimento, o Governo reduziu não só as filas, mas o tempo de atendimento nas unidades presenciais. Cada ponto de terminal de autoatendimento é acompanhando por um servidor responsável pela orientação dos usuários que buscam os serviços do Estado. Os terminas permitem um acompanhamento gerencial sobre a utilização, a partir da geração de relatórios. Análises sobre os gastos com a locação e utilização de recursos nos terminais também buscam proporcionar adequações ao atendimento. Embora a iniciativa permita alcançar a redução dos gastos com atendimento e propiciar a inclusão dos cidadãos aos serviços digitais, a disseminação e sensibilização dos usuários sobre esse canal e sua aderência pelos órgãos na disponibilização de serviços ainda são os maiores desafios a serem enfrentados. 14.4. A Ouvidoria Geral do Estado A Ouvidoria Geral do Estado (OGE), criada em 2006, tornou-se um importante canal de interlocução capaz de auxiliar o poder executivo na fiscalização e no aperfeiçoamento de serviços e atividades públicos, fortalecendo a participação dos cidadãos nas ações de interesse público. A abrangência de atuação da OGE contempla 6 ouvidorias especializadas nos temas ambiental, educacional, fazenda, patrimônio e licitação pública, polícia, saúde e sistema penitenciário. As manifestações dos cidadãos são aceitas por telefone, internet, carta e agendamento de reunião com um ouvidor nas UAIs. Após manifestação, 298
    • a OGE repassa e cobra a solução das demandas junto às entidades responsáveis. Cabe também à OGE manter o processo atualizado e informar os cidadãos sobre os resultados, podendo também consultar o andamento da manifestação pelos canais de contado ou complementar os dados inicialmente informados. Diferente da proposta de atendimento às demandas básicas, por esse canal os cidadãos podem se manifestar, enviando elogios, críticas, sugestões, fazendo denúncias e reclamações sobre os serviços prestados por agente, órgão e entidade da administração pública direta e indireta, bem como de concessionário ou permissionário do serviço público estadual, informando os problemas existentes. Dessa forma, mais que um canal de controle dos serviços públicos, por meio das manifestações, a OGE trabalha em parceria com o Governo na análise das demandas, identificação de prioridades e elaboração de propostas de intervenção. Em linha com as estratégias de Governo, a OGE atua também na coordenação de comitê regional específico com a finalidade de implementar mecanismos de governança em rede e gestão integrada de ações e informações de relevância para a estratégia governamental. Outra iniciativa inovadora foi a criação, em 2013, da Rede Mineira de Ouvidorias Públicas (Rede Ouvir) que tem como objetivo consolidar a parceria, a cooperação mútua e a articulação de esforços entre as instituições partícipes, visando fomentar a criação de ouvidorias públicas municipais e o compartilhamento das manifestações registradas pelos cidadãos, fortalecendo as ferramentas de transparência e controle social. Essa rede é formada no primeiro momento pela Ouvidoria-Geral do Estado de Minas Gerais (OGE-MG), pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (TJMG), Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais (ALMG), Ministério Público do Estado de Minas Gerais (MPMG) e pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG). O avanço na relação Estado/Cidadão a partir das ouvidorias é um fator relevante na representação da participação dos usuários do serviço público, uma vez que permite a constatação das melhorias necessárias ao bom atendimento, assim como apurações para efeito de controle social. Transparência, competência dos ouvidores, instrumentalização legal e procedimentos adequados são fatores essenciais para que este canal de manifestação dos cidadãos tenha a devida legitimidade. Outro fator preponderante de eficácia deste canal de manifestação é a capacidade de resolução da manifestação encaminhada e publicização aos cidadãos sobre o aprimoramento social gerado a partir dela. Nesse caso, seriam necessárias ações que evidenciem os aprimoramentos, no sentido de desenvolvimento institucional e legitimidade da OGE e, sobretudo, conscientização da participação social. Esta seria uma forma de demonstrar que os cidadãos possuem canais de atendimento às suas necessidades junto ao Estado que podem resultar em melhorias coletivas. 299
    • Tendo em vista a ampliação e aumento de complexidade nas relações entre o Estado e a sociedade civil, é necessário e possível ampliar o nível informacional das partes envolvidas na medida em que as unidades e canais de atendimento se aprimoram e profissionalizam. Nas suas interações com a sociedade, o Estado precisa se pautar, sobretudo, com compromisso, respeito e transparência. Os esforços nesse sentido tendem a orientar o desenvolvimento para a cidadania e contribuir para uma sociedade civil participativa. 14.5. Servindo à sociedade A Gestão para a Cidadania revela-se como norteador coerente em um contexto em que a sociedade civil se torna mais consciente de seus direitos e se mobiliza de forma mais eficaz para atuar junto às esferas públicas, controlando e fiscalizando suas práticas e legitimando suas decisões. Em resposta a essa nova configuração ambiental, o Governo vem priorizando a adoção de novos arranjos organizacionais e ferramentas que possibilitem uma maior aproximação do Estado com a sociedade. As iniciativas criadas pelo Governo mineiro visando simplificar os processos de atendimento para a sociedade vão ao encontro da ampliação, otimização e da aceleração das relações entre o Estado e a sociedade. A articulação intragovernamental na consecução dos serviços, além do redesenho e da ampliação dos canais de atendimento à sociedade, busca maior eficiência para os processos relacionados e, consequentemente, contribuem para a consolidação de um ambiente mais colaborativo em Minas Gerais. Constata-se que a experiência mineira tem alcançado resultados positivos, criando bases sustentáveis para a aproximação do cidadão no processo de gestão pública e fortalecimento do ambiente de negócios e investimentos. A simplificação dos processos de prestação de serviços e a abertura de negócios são iniciativas que reforçam essa compreensão. Nesse sentido, o Governo de Minas busca estabelecer, por meio das ferramentas de TIC e da cooperação com os demais órgãos, um novo tempo na relação com os agentes sociais, orientado com base na governança em rede e na gestão para a cidadania. O grande desafio para o futuro é consolidar os processos e canais que fazem parte da relação Estado/Cidadão e Estado/Empresa, além de desenvolvê-los continuamente, considerando que o ambiente é dinâmico e contingente. Uma nova cultura de comunicação e disseminação de informações é essencial para sustentar a estratégia do Estado de Minas Gerais. Outros desafios abrangem novas oportunidades de modernização das ferramentas e aprimoramento dos processos ligados às tecnologias de comunicação e informação. Entre eles, destaca-se a implementação de modelo de gestão do relacionamento com o cidadão, como o Citizen 300
    • Relationship Management (CzRM), e o desenvolvimento de uma base integrada de informações. Essas iniciativas têm como vantagens a excelência no atendimento; o foco no cidadão; maior acessibilidade; compartilhamento informacional; melhor aproveitamento dos recursos tecnológicos envolvidos; intenso controle de qualidade realizado diariamente; mapeamento das principais demandas recorrentes da população; possibilidade de maior eficiência do Governo na solução dos problemas apresentados pela população; e eliminação de esforços duplicados. As inovações em gestão do relacionamento com o cidadão têm como características a integração, centralização e automatização dos processos e dados referentes aos serviços do Estado para si e para a sociedade civil. O desenvolvimento do modelo caminha para uma otimização contínua e sustentável do que o Governo definiu como prioridade: o estreitamento de suas relações com a sociedade civil com base na integração de atendimentos e serviços prestados em cooperação com outros entes, e a consolidação da abertura de canais para as iniciativas de participação popular. O potencial dessas iniciativas poderá ser elevado caso a contribuição da sociedade for considerada como insumo principal no processo de estabelecimento das diretrizes e prioridades de atuação da administração pública estadual. Bibliografia Consultada ATHAYDE, Luiz Antônio; GUSMÃO, Gustavo; SILVA, Marco Aurélio de Barcellos. Parcerias público-privadas. In: XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y dela Administración Pública, Ciudad de Guatemala, Guatemala.Ciudad de Guatemala, 2006. LIPPI, Mariana Ferreti; VALDÍVIA, Márcio Saraiva. Ouvidorias: controle social e melhorias nos serviços públicos. In: XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador, Bahia, 2009. Anais... Bahia, 2009. MINAS GERAIS. Agência Minas. Programa Descomplicar reduz de 45 para seis dias prazo de abertura para empresas em Minas. Disponível em: <http://www.agenciaminas.mg.gov.br/multimidia/galerias/ programa-descomplicar-reduz-de-45-para-seis-dias-prazo-de-aberturapara-empresas-em-minas-2/>. Acesso em: 25/06/2013. ROCHA, Damião José Rodrigues. Citizen Relationship Management – CZRM: análise da experiência do Governo de Minas na implantação de um modelo e gestão do relacionamento com os cidadãos. Trabalho de Conclusão de Curso [Especialização]. Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2012. 301
    • SOARES, João Luiz; SOUZA, Cristhian Maduro Estruturador Descomplicar: integração dos órgãos processo de abertura de empresas via Minas Fácil. CONSAD de gestão pública, 6, 2013, Brasília, Distrito Distrito Federal, 2013. Leme. Projeto envolvidos no In: VI congresso Federal. Anais... SOUSA, André Azevedo; et al. Pioneirismo em parcerias públicoprivadas: o modelo alternativo de atendimento ao cidadão no Governo de Minas Gerais. In: V Congresso CONSAD de gestão pública, 5, 2012, Brasília, Distrito Federal. Anais... Distrito Federal, 2012. 302
    • Capítulo 15 ALCANÇANDO RESULTADOS: MINAS ONTEM, HOJE E AMANHÃ
    • O objetivo final do conjunto de políticas de gestão pública, que ficou inicialmente conhecido como Choque de Gestão, é promover o desenvolvimento, bem entendido como um processo que proporciona aumento do bem-estar e geração de riqueza para a sociedade. Desenvolvimento é um todo, e buscá-lo requer um conjunto entrelaçado de políticas públicas e ações focadas nos indivíduos e na coletividade, seja na saúde, na educação, na segurança ou na cultura, visando garantir a necessária qualidade de vida à população. Requer ainda, um ambiente propício ao setor produtivo e à preservação da natureza. O processo de desenvolvimento depende da combinação de múltiplos fatores, mas, decisivamente, de instituições que sejam capazes de canalizar as preferências dos cidadãos e atender às suas expectativas, alocando e gerindo os recursos escassos de forma eficiente. Nesse sentido, o Governo é um importante ator na promoção do desenvolvimento, sendo capaz de induzir e contribuir com práticas e políticas que impactem positivamente na sociedade como um todo. Em Minas Gerais, nos últimos 10 anos, observa-se uma inequívoca correlação entre a implantação de políticas inovadoras de gestão pública com os resultados de desenvolvimento. São ilustrativas as melhorias ocorridas na educação pública, no sistema de saúde, no saneamento básico e na rede de proteção social. A qualidade de vida da população foi ampliada de forma significativa durante este período, colocando Minas no seleto rol de estados reconhecidamente atuantes e reconhecidos pela boa gestão pública. Nesse sentido, a efetiva gestão dos recursos públicos vem possibilitando investimentos públicos e privados que já garantem crescimento do PIB estadual acima da média nacional. Contribui para este favorável contexto, a melhoria no ambiente de investimentos, estimulada por diversas ações que têm como alvo a manutenção e aprimoramento de um bom ambiente de negócios para que empresas se sintam confortáveis e seguras ao investirem em Minas. Isso tem ocorrido pela redução dos entraves à criação de novos empreendimentos; pela implantação de projetos que visam reduzir a burocracia nas relações entre o Estado e as empresas; pela ampliação das parcerias entre o Estado e a Sociedade (PPPs, OSCIPs, convênios com ONGs etc.); pela melhoria na infraestrutura de escoamento da produção; e por tantas outras intervenções públicas em curso. Não se pode deixar de lado a importância do saneamento fiscal, que garante segurança econômica, uma vez que contas públicas em ordem indicam a sustentabilidade dos gastos essenciais e dos investimentos em saúde, educação, pesquisa e em outros setores cruciais para o desenvolvimento econômico e social sustentável. Neste capítulo final será apresentada uma seleção de dados a respeito do salto de resultados nos últimos 10 anos e, prospectivamente, insights sobre a trajetória para o futuro em termos de condições fiscais 305
    • e de desenvolvimento em setores seletos tais como educação, saúde, segurança, infraestrutura e economia. 15.1. Condições fiscais Para implementar um amplo programa de investimentos públicos, o Governo de Minas necessitou realizar grande esforço de melhoria nas contas públicas. Vale lembrar que, em 2002, o resultado fiscal do Governo estadual, segundo relatado pela Secretaria Estadual da Fazenda (SEFMG), foi negativo em R$ 940,5 milhões. Além disso, o déficit implícito no Orçamento inicial de 2003 era de R$ 2,4 bilhões, conforme pode ser visualizado na Figura 54 a seguir. (R$ milhões - valores correntes) 90,5 milhões 90,7 milhões 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 O déficit implícito no Orçamento inicial de 2003 era de R$ 2,4 bilhões. 940,5 milhões Figura 54: Resultado Fiscal do Governo do Estado de Minas Gerais Apesar desse cenário adverso, nos anos seguintes houve forte ajuste fiscal, com cortes nos desperdícios e alocação mais eficiente de recursos em itens realmente capazes de promover bem-estar e crescimento econômico. Foi assim que, a partir de 2004, o Estado apresentou superávits operacionais sucessivos. Esse desempenho ocorreu até mesmo em 2009, apesar da recessão que assolou o mundo e o país como consequência da crise internacional, ocorrida após o colapso do sistema bancário americano. O esforço fiscal garantiu credibilidade ao Estado que conseguiu viabilizar crédito junto a organismos internacionais e, em 2012, foi reconhecido como "grau de investimento" pelas agências de classificação de risco Moody's e Standard & Poor's. Essas iniciativas garantiram um ambiente favorável à atividade econômica, uma vez que o Estado passou a ser reconhecido pela sua solidez e capacidade de realizar relevantes investimentos. Com a 306 2012
    • determinação pelo equilíbrio fiscal, foram criadas as condições para ampliar o orçamento total em 210%, superior ao resultado obtido por importantes estados como RS, RJ, SP, PR e pela própria União, conforme demonstra a Figura 55 a seguir. (R$ milhões - valores correntes) MG 2003 RS 2003 RJ 2003 SP 2003 PR 2003 UNIÃO 2003 2012 2012 2012 19.514 210% 60.460 13.246 40.264 204% 21.753 64.032 194% 54.618 187% 156.698 2012 2012 Variação Total 12.106 29.688 145% 1.036.056 2012 2.150.459 108% Figura 55: Orçamento total – Crédito inicial Fonte: Lei Orçamentária Anual (MG, RS, RJ, SP, PR, União) De forma análoga, os investimentos públicos em Minas foram ampliados em 310% entre 2002 (R$ 775 milhões) e 2012 (R$ 3,176 bilhões) e, novamente, o Estado ficou à frente do Rio de Janeiro (238%), do Rio Grande do Sul (188%) e do Paraná (56%), perdendo apenas para São Paulo, que obteve os melhores resultados no período (337%). Em particular, a melhoria das rodovias tem sido um dos investimentos priorizados, principalmente porque o Estado possui grande dimensão territorial e a necessidade de investimento torna-se ainda maior num contexto em que 67% das rodovias são estaduais, 25% federais e 8% são federais delegadas. 307
    • Contudo, o incremento nos investimentos não é notado apenas na elevação quantitativa dos montantes direcionados para essas áreas. Na verdade, o elemento mais importante é o impacto que esses recursos têm nos resultados obtidos pelo Governo nessas áreas e, como se verá adiante, esses efeitos são claros e bastante positivos. A Figura 56 a seguir ilustra que os dispêndios também evoluíram de forma expressiva, entre 2003 e 2012, em áreas estratégicas do Governo como saúde (294%), segurança (259%) e educação (186%). 2003 2012 8 7,3 7 6,2 6 5,7 5 4 3 2 1 1,6 1,6 2,5 0 Saúde Segurança Educação Figura 56: Despesas do Governo de Minas Gerais por área (R$ bilhões) Período: 2003/2012 Fonte: SEPLAG - MG Como se vê, os gastos do Governo estadual com educação, saúde e segurança foram ampliados expressivamente ao longo do período entre 2003 e 2012, com ganhos reais, já descontada a inflação do período, de 6,5%, 10,4% e 9,2% ao ano, respectivamente. Em 2012, Minas foi o Estado que realizou o maior investimento relativo em segurança pública: 13,9% das despesas totais foram destinadas ao setor. Os resultados descritos anteriormente só não foram maiores, pois os gastos anuais com os “serviços da dívida”, que incluem juros, encargos e amortizações aumentaram em 4,6 bilhões de reais, passando de 1,5 bilhão em 2002 para 6,1 bilhões de reais em 2012, e correspondendo a um aumento de 308% no referido período. A evolução do déficit com os serviços da dívida, ao longo dos anos, pode ser observada na Figura 57 a seguir. 308
    • 6,1 4,0 3,0 1,6 2003 2004 2,0 1,8 2002 R$ bilhões 1,5 2005 2,4 2007 2009 2010 2,5 2006 3,2 3,4 2008 2011 2012 Figura 57: Serviços da dívida – juros, encargos e amortizações (*) Nota: (*) Dívida consolidada total Fonte: SEF - MG A dívida do Estado de Minas Gerais com a União passou de 14,8 bilhões de reais em 1998 para 63,5 bilhões de reais em 2012. Não obstante todo esse acréscimo, nesse período, Minas pagou nada mais, nada menos do que 25,3 bilhões de reais de serviços da dívida. O fato por trás da elevação da dívida dos Estados com a União está no indexador utilizado (IGP-DI +7,5%), que em 1998 era menos de um terço do valor da taxa Selic, e que hoje representa quase duas vezes o valor da mesma taxa. A Figura 58 a seguir ilustra essa comparação, que está por trás do aumento expressivo das dívidas dos Estados junto à União. 1998 IGP - DI + 7,5% SELIC 2012 9,3% 28,8% IGP - DI + 7,5% SELIC 16,2% 8,5% Figura 58: Comparativo dos indexadores utilizados para correção da dívida dos Estados com a União Fonte: SEF - MG 309
    • 15.2. Educação Os avanços obtidos em Minas Gerais na área da educação, a partir da implantação de técnicas modernas de gestão e controle de resultados, podem ser verificados a partir de diferentes indicadores utilizados na área. Entre eles, destacam-se indicadores consagrados tais como a taxa de analfabetismo, escolaridade, Índice de Desenvolvimento Humano da Educação (IDHM-Educação), Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e taxa de universalização do ensino. A taxa de analfabetismo na população com idade igual ou superior a 15 anos de idade caiu de 11,05% em 2003 para 7,4% em 2012, segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (PNAD), do IBGE. Também segundo o IBGE verifica-se que, em 2009, 19,6% dos jovens com até 15 anos de idade possuíam menos de 4 anos de estudo, percentual bem menor que os 24,5% de 2003. Os resultados também são bem positivos para a população adulta. Em 2003, 58,76% das pessoas entre 18 e 24 anos de idade tinham menos de 11 anos de estudo. Em 2009 este valor foi reduzido para 47,32%, mostrando que Minas Gerais possui atualmente uma mão de obra mais qualificada e mais preparada que há uma década. Os resultados para a educação superior vão na mesma direção: enquanto em 2003 apenas 6,46% das pessoas com mais de 25 anos possuíam curso superior completo, em 2009 esse valor saltou para 9,59%. A Tabela 9 a seguir mostra a taxa de analfabetismo e escolaridade por grupos etários específicos. Ano Taxa de Analfabetismo (%)* 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 11,05 9,90 10,09 9,06 8,90 8,65 8,53 % da população com menos de ** 4 anos de estudo 8 anos de estudo Pop de 18 a 24 anos de idade: % com menos de 11 anos 24,50 23,49 22,93 21,93 20,83 20,61 19,60 57,22 55,54 54,23 51,96 49,82 49,24 48,04 58,76 56,87 53,75 51,31 50,91 49,66 47,32 Pop de 25 ou mais anos de idade: % com superior completo Tabela 9: Taxa de Analfabetismo e Escolaridade por Grupos Etários Específicos, em Minas Gerais. Período: 2003-2009 Notas: * Considerando a população de 15 anos ou mais de idade. ** No caso do % com menos de 4 anos de estudo, a população de referência é a de 15 anos ou mais de idade; no caso do % com menos de 8 anos de estudo, a população de referência é a de 18 anos ou mais de idade. Fonte: PNAD (IBGE). Elaboração: Fundação João Pinheiro (Equipe de Desenvolvimento Humano) 310 6,46 6,72 6,92 7,58 7,87 8,75 9,59
    • Os resultados apresentados refletiram de forma positiva no Índice de Desenvolvimento Humano da Educação (IDHM-Educação). É possível verificar o contínuo crescimento no IDHM-Educação que saiu de 0,470 em 2000 e atingiu 0,638 em 2010, conforme dados oficiais do PNUD/ IPEA/FJP. O desempenho dos alunos das escolas públicas de Minas Gerais ressalta a efetividade dos gastos em educação. Dados do IDEB demonstram que o Estado ficou na primeira colocação nas avaliações de 2011 para os anos iniciais do ensino fundamental (EF), além de ter obtido o segundo melhor desempenho nos anos finais também do ensino fundamental e terceira colocação na avaliação do ensino médio, conforme ilustra a Figura 59. Minas Gerais Minas Gerais Santa Catarina Distrito Federal São Paulo Goiás Paraná Mato Grosso R. G. do Sul Espírito Santo M. G. do Sul Tocantins Amazonas Acre Rondônia Roraima Ceará Rio de Janeiro Pernambuco Piauí Paraíba Maranhão Pará Sergipe Amapá Bahia R. G. do Norte Alagoas 5,7 5,4 5,4 5,3 5,2 5,1 5,1 5,0 4,9 4,9 4,8 4,7 4,7 4,5 4,4 4,3 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 3,9 3,9 3,8 3,7 6,0 1º lugar Brasil - 5,1 IDEB 2011 Anos iniciais do EF 2º IDEB 2011 lugar Anos finais do EF 3º IDEB 2011 lugar Ensino Médio 3,4 Figura 59: Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB Fonte: INEP/MEC 311
    • A posição de Minas no ranking nacional no Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), em 2011, segundo dados do INEP/MEC, também foi destaque. Os jovens do 5º ano do ensino fundamental da rede pública estadual obtiveram o 1º lugar em português e matemática, mesmo desempenho dos alunos do 9º ano do EF. Os alunos do 3º ano do ensino médio também ficaram em primeiro lugar nas avaliações de matemática e terceiro nas avaliações de português. Outros fatos que demonstram o investimento massivo que o Estado tem realizado na área de educação são: • o aumento de 39 pontos percentuais no total de alunos no nível recomendável de leitura (PROALFA) entre os anos de 2006 e 2012, segundo a SEE/MG; • o aumento de 89% no número de matrículas em cursos presenciais entre 2002 e 2011, correspondendo ao maior aumento percentual do Sudeste; • o aumento de 65% no número de instituições públicas de educação e de 77% no número de instituições privadas de educação no mesmo período; • o percentual expressivo de universidades federais da região Sudeste com sede em Minas (17 das 30 universidades estão em Minas); • o aumento de 76% do número de docentes entre os anos de 2002 e 2011, nas federais de Minas, segundo dados do Censo da Educação Superior – INEP/MEC; • o recorde de medalhas nas Olimpíadas Brasileiras de Matemática das Escolas Públicas (2007/2012); e • a presença de 2 instituições de ensino superior consagradas: a Fundação João Pinheiro, nota máxima no Índice Geral de Cursos 2011 (IGC) e 8º lugar entras as 2.136 universidades e faculdades avaliadas no País; e a Fundação Dom Cabral (FDC), considerada a melhor escola de educação executiva da América Latina (Revista América Economia 2010 a 2012), e a 8ª melhor escola de negócios do mundo (Financial Times, 2012). Tendo em vista que 98,7% das crianças mineiras entre 6 e 14 anos estão na escola, conforme dados do PNAD/IBGE, a tendência é de uma contínua melhoria nesses resultados, o que garantirá uma mão de obra mais qualificada e produtiva, além de melhores níveis de renda. 312
    • 15.3. Saúde Os resultados na área da saúde são representativos para destacar o empenho de um Estado para melhorar a qualidade de vida da sua população. Entre os indicadores que mais denotam o esforço empreendido pelo Estado de Minas estão taxa de mortalidade infantil, cobertura pré-natal e esperança de vida ao nascer. A taxa de mortalidade infantil melhorou consideravelmente, atingindo 13,1 mortes por mil nascimentos vivos em 2011, contra 18,0 por mil em 2002, correspondendo a 27% de redução, segundo dados do Datasus/MS. Apesar da evolução, o Estado ainda se encontra aquém do aconselhável pela Organização Mundial de Saúde (OMS) que é de no máximo 10 mortes por mil nascimentos vivos. Mantendo-se os níveis atuais de investimento em saúde e em saneamento básico, é possível atingir a meta estipulada pelo PMDI, que é de 9,9 mortes por mil nascimentos vivos em 2015. Embora desafiador, o ritmo de queda na mortalidade infantil sugere ser factível atingir as metas para 2022 e 2030, que são, respectivamente, de 7,5 e 5,5 mortes por cada mil nascimentos vivos. Por trás desse desempenho está o trabalho de prevenção a partir da cobertura pré-natal que é a segunda maior do Sudeste e que evoluiu continuamente nos últimos 10 anos. Para ilustrar, em 2003, 51,8% das mães de filhos nascidos vivos tiveram pelo menos 7 consultas prénatal, contra 71% em 2011, conforme a Figura 60 a seguir. No Brasil essa evolução foi bem menor: de 49,9% em 2003, a cobertura passou para 61,3% em 2011. % proporção dos nascidos vivos 75 Minas Gerais 71,0 Total 70 65 61,3 60 55 51,8 49,9 50 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Figura 60: Cobertura de consultas pré-natal: proporção de nascidos vivos (%) cujas mães tiveram 7 ou mais consultas pré-natal. Minas Gerais e Brasil. Período: 2003-2011 Fonte: Datasus 313
    • Quem nasce em Minas, hoje, tem mais uma razão para sorrir. A esperança de vida ao nascer cresceu de 73,3 anos em 2002 para 75,4 anos em 2010. Trata-se da maior esperança de vida ao nascer da região Sudeste, conforme ilustra a Figura 61 a seguir, e a 4ª maior do país. O ritmo de elevação desse indicador, que reflete melhoria no acesso a serviços médicos, melhor nutrição e também a redução na taxa de mortalidade infantil, sugere que as metas propostas no PMDI, de 76,3 anos em 2015, 77,7 em 2022 e 79,3 em 2030, serão cumpridas, podendo inclusive ser superadas. 75,4 73,3 73,6 73,8 74,1 74,4 74,6 74,9 75,1 Minas Gerais Rio de Janeiro 2002 2003 2004 2005 Figura 61: Esperança de vida ao nascer (em anos) Fonte: IBGE 314 2006 Espírito Santo São Paulo 2007 2008 2009 2010
    • 15.4. Segurança Segurança pública é uma das prioridades do Estado. Prova disso é que Minas é o Estado que mais investe na área. Do total das despesas do ano de 2012, 13,9% foram destinadas à segurança pública, conforme pode ser observado na Figura 62 a seguir. 13,9% Minas Gerais Rondônia Alagoas Sergipe Paraíba Tocantins Bahia Pará Mato Grosso do Sul Rio Grande do Norte Rio de Janeiro São Paulo Pernambuco Ceará Amazonas Goiás Espírito Santo Santa Catarina Mato Grosso Acre Maranhão Paraná Roraima Ano de 2012 Rio Grande do Sul Piauí Distrito Federal Amapá Figura 62: Percentual das despesas totais destinadas à função Segurança Pública – 2012 (%) Fonte: STN/MF; IBGE; Fórum Brasileiro de Segurança Pública 315
    • A Figura 63 ilustra o aumento no número de vagas no sistema prisional, correspondendo a uma evolução de 294% entre os anos de 2002 e 2012. 28.609 23.629 294% 10.890 de aumento 7.253 2002 2005 2008 2012 Figura 63: Percentual de aumento de vagas no sistema prisional Fonte: SEDS-MG. O empenho na área contribuiu para que o Estado alcançasse a 6ª posição no ranking de menor número de homicídios. Da mesma forma, no que tange ao número de crimes violentos, estes passaram de 550 por 100 mil habitantes em 2003, para 349,4 em 2012, queda de 36,47%, segundo dados do Anual de Informações Criminais da SEDS-MG. Tendo em vista a elevação no nível educacional, a tendência é que essas taxas continuem a cair nos próximos anos. Outra relevante variável, com capacidade de aumentar o nível de segurança, é a ampliação do número de vagas no sistema prisional que conta, inclusive, com a inédita experiência de PPP na América Latina para o setor. Isso possibilita uma melhor reintegração dos detentos à sociedade e limita a formação de grupos violentos dentro das próprias penitenciárias. 316
    • 15.5. Infraestrutura Os resultados na área de infraestrutura, rodovias e saneamento, em particular, são apresentados, por exemplo, a partir de indicadores de acesso por estrada aos municípios; percentual da malha rodoviária do Estado, classificada como boa ou ótima; acesso dos domicílios às redes de distribuição de água, de esgoto e a fosso séptico; e percentual da população urbana do Estado com acesso à disposição adequada de resíduos sólidos. No que se refere a rodovias, o Programa de Pavimentação de Ligações a Acessos Rodoviários dos Municípios (Proacesso) ampliou o acesso aos municípios por estradas pavimentadas, ao ponto que, em 2012, 98,1% já possuíam acesso pavimentado, contra 74,1% em 2004 (vide Tabela 10). Entre os anos de 2002 e 2012, a extensão da malha rodoviária passou de 13.611 km para 20.677 km, o que corresponde a um aumento de 52% aproximadamente. Ano Número de municípios Percentual dos municípios (%) 2004 2005 632 648 74,1 76 2006 682 80 2007 708 83 2008 729 85,5 2009 766 89,8 2010 808 94,7 2011 826 96,8 2012 837 98,1 Tabela 10: Municípios de Minas Gerais com acesso pavimentado: número de municípios e percentual. Período: 2004-2012 Fonte: Departamento de Estradas e Rodagens de Minas Gerais O esforço tem surtido efeito prático que é sentido pelos usuários. Conforme pesquisa da Confederação Nacional dos Transportes (CNT), o percentual da malha rodoviária do Estado classificada como boa ou ótima saiu de 14,8% em 2003 para 32,9% em 2012, reduzindo a defasagem em relação à média nacional (Tabela 11). 317
    • 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Brasil 17,2 25,3 28 25 26,1 - 30,9 41,2 42,6 37,3 M.Gerais 14,8 13,8 16,2 15,8 16,1 - 26,4 31,6 41,5 32,9 Tabela 11: Percentual da malha rodoviária em estado geral bom ou ótimo. Brasil e Minas Gerais, 2003-2012 Fonte: Pesquisa CNT de Rodovias Notas: "-" Dado não existente. No que tange à infraestrutura aeroportuária, Minas investiu 369 milhões de reais na ampliação e melhoria dos aeroportos do Estado entre os anos de 2003 e 2012. Ao todo, 23 aeroportos foram beneficiados. O movimento de passageiros no aeroporto de Confins alcançou a marca de 10,4 milhões no ano de 2012, conforme dados da Infraero. Apenas para se ter ideia desse crescimento, no ano de 2003, o número total de passageiros não ultrapassava os 365 mil, segundo dados da Infraero. A evolução na infraestrutura mineira também alcançou importantes áreas como habitação, energia e telefonia. Entre os anos de 1991 e 2002, 12 mil unidades habitacionais foram entregues à população mineira. De 2003 a 2012, este número saltou para 31 mil unidades, ou seja, quase 3 vezes mais, segundo dados da COHAB, SEDR - MG. Adicionalmente, 100% dos municípios mineiros contam com telefonia móvel. E quando se trata de energia, os mineiros podem se orgulhar de possuir a maior distribuidora de energia elétrica do Brasil, segundo afirma a própria CEMIG. Saneamento básico e tratamento de esgoto são essenciais à saúde da população e ao meio ambiente. Investimentos efetivos nessas áreas garantem, assim, benefícios em várias dimensões. Em Minas Gerais tem havido esforço significativo para ampliar o acesso dos domicílios às redes de distribuição de água, de esgoto e a fosso séptico. Entre os anos de 2003 e 2012, mais de 1 milhão de novos domicílios passaram a contar com fornecimento de água e mais de 1,2 milhão de novos domicílios passaram a contar com rede de esgoto. A Tabela 12 ressalta o desempenho do saneamento estadual, do Brasil e da região sudeste entre os anos de 2003 e 2012. A partir dos dados ilustrados na referida tabela, é possível perceber o encurtamento na distância que separa Minas Gerais da média do sudeste. No caso do acesso à rede de esgoto e fosso séptico, a diferença em relação ao Sudeste caiu de 11,3% em 2003 para 9,3% em 2012. Por outro lado, a vantagem comparativa de Minas Gerais sobre a média do Brasil em 2003, de 6,08%, sofreu uma pequena redução para 4,98% em 2012. 318
    • à rede de esgoto e fossa séptica à rede geral de distribuição de água 2003 2012 2003 2012 Brasil 68,8% 77,7% 82,4% 85,4% Sudeste 86,2% 92,0% 91,0% 92,0% MG 74,9% 82,7% 85,7% 86,3% Tabela 12: Percentual dos domicílios com acesso a saneamento básico Fonte: IBGE - PNAD 2003 e 2012 No caso do acesso à rede geral de distribuição de água, Minas também reduziu a distância em relação ao Sudeste entre 2003 e 2010 e ampliou a distância, embora marginalmente, em relação à média nacional. Outro dado que surpreende positivamente é o percentual da população urbana do Estado com acesso à disposição adequada de resíduos sólidos, que estava presente em 39 municípios em 2003, favorecendo apenas 19,8% da população urbana de MG, e passou para 250 municípios em 2011, atingindo 55,2% da população urbana do Estado, conforme dados do PNAD/IBGE. Os resultados apresentados, embora expressivos, ainda não refletem o futuro desejado. É por esta razão que a meta estipulada pelo PMDI foi definida em 100% dos domicílios com acesso à rede de abastecimento de água já em 2015. Além disso, foi estipulado que o percentual de domicílios com acesso à rede de esgoto ou fosso séptico seja de 87,2% em 2015, 96,2% em 2022 e 100% em 2030. O chamado PIB potencial de uma região é mais elevado quanto maior e melhor for a sua infraestrutura. Isso implica que as perspectivas para futuras expansões econômicas estão bem postas em Minas Gerais, uma vez que o Estado tem, sistematicamente, investido na melhoria das condições de sua infraestrutura com vistas à eliminação de gargalos e entraves ao desenvolvimento. 319
    • 15.6. Resultados Econômicos Este segmento apresenta dados sobre o desempenho das ações realizadas na área de desenvolvimento e crescimento econômico do Estado de Minas Gerais. Cabe notar, contudo, que várias das ações estarão produzindo efeitos mais expressivos em prazos mais largos, algo típico na presença de mudanças estruturais. Para ilustrar, a melhoria da qualidade da educação terá impacto econômico mais significativo quando o Estado estiver com uma grande massa de profissionais com melhor formação, pois serão capazes de produzir mais valor econômico em função da alta produtividade. Mesmo reconhecendo que as políticas implementadas tenham sido moldadas para garantir transformações estruturais, ainda assim é dever verificar possíveis sinais de melhoria no desempenho do Estado. É esse o objetivo desta seção. A Figura 64 apresenta a evolução da participação do PIB mineiro no total nacional desde 2002. Verifica-se que o Estado ampliou sua participação em 0,7 ponto percentual, saindo de 8,6% em 2002 para 9,3% em 2011, o que correspondeu ao maior aumento na participação do PIB nacional no período. Esse resultado por si só já é relevante, mas fica mais evidente quando são relacionados os resultados da região Sudeste, com redução de 2,33 pontos percentuais, a partir de forte declínio de São Paulo (1,5 ponto percentual) e do Rio de Janeiro (0,8 ponto percentual). 9,4 9,2 participação (% Vale ressaltar, que o crescimento do PIB mineiro foi contínuo e em um ritmo muito similar ao longo desse período, sugerindo que essa mudança tem caráter estrutural e não apenas circunstancial. 9,3 9,3 9,3 9,1 9,1 9,0 9,0 8,9 8,8 8,8 8,6 8,6 8,4 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Figura 64: Participação do PIB de Minas Gerais no total do Brasil (%) Fonte: IBGE 320 2009 2010 2011
    • A única exceção, conforme pode ser verificada na figura anterior, foi a pequena queda ocorrida em 2009 que, em função da magnitude dos acontecimentos daquele ano, revela a robustez da mudança em curso na economia de Minas Gerais. Isso porque, no ano de 2009, Minas Gerais foi um dos estados brasileiros mais negativamente impactados pela crise internacional em função de sua base produtiva. Apesar dessa adversidade, a participação no PIB nacional no referido ano declinou pouco, de 9,3% para 8,9%, permanecendo em níveis superiores aos observados no início da década 2000. A Figura 65 relaciona a taxa de crescimento real do PIB de Minas Gerais comparativamente ao Brasil e demonstra que a economia mineira, de fato, vem se recuperando após o ano de 2009. O destaque é o ano de 2012, com crescimento real de 2,3%, contra 0,9% da média nacional, o que significa que a economia mineira cresceu mais de duas vezes e meia a média nacional nesse ano. Minas Gerais Brasil 5,9% 8,9% 7,5% 6,1% 5,2% 5,7% 1,4% 4,0% 3,2% 4,0% 5,6% 5,2% 2,7% 3,9% 2,3% 2,5% 1,1% 2003 0,9% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -0,3% -4,0% Figura 65: Taxa de crescimento real do PIB Fonte: CEI-FJP/IBGE 321
    • Se bons resultados já começam a ser observados no curto prazo, o futuro promete ser ainda mais promissor, uma vez que, conforme explicitado no PMDI, a participação do PIB mineiro no total nacional deverá ser ampliado para 10,2% em 2015, 11,1% em 2022 e 12,3% em 2030. O desempenho obtido ao longo dos últimos anos, superior à média nacional, também resultou em elevação do PIB per capita do Estado, permitindo que Minas saltasse do 12º para o 9º maior PIB do país no período entre 2002 e 2010. Outras métricas reforçam a ampliação da relevância econômica do Estado em nível nacional. A Tabela 13 mostra, por exemplo, dados sobre o movimento de passageiros em aeroportos mineiros entre 2003 e 2012. Houve aumento de 360,5% no fluxo de passageiros em voos internacionais e 240,2% nos domésticos. A relevância desse desempenho é ainda maior quando se percebe que a participação do Estado no total de voos internacionais passou de 1%, em 2003, para 2,4%, em 2012, e de 5,9% para 7,0% nos voos nacionais. Movimento de passageiros em Minas Participação em voos (%) Nacional Internacional Total Nacional Internacional Total 2003 3.608.866 97.046 3.705.912 5,9 1 5,2 2004 3.997.268 91.435 4.088.703 5,6 0,8 4,9 2005 4.849.347 42.668 4.892.015 5,8 0,3 5,1 2006 5.185.992 10.467 5.196.459 5,8 0,1 5,1 2007 5.766.707 34.931 5.801.638 5,9 0,3 5,3 2008 6.273.141 162.317 6.435.458 6,3 1,2 5,7 2009 6.714.568 247.637 6.962.205 5,8 1,9 5,4 2010 8.699.392 304.677 9.004.069 6,2 1,9 5,8 2011 11.025.831 420.599 11.446.430 6,8 2,3 6,4 2012 12.278.984 446.908 12.725.892 7,0 2,4 6,6 Tabela 13: Movimento de passageiros em aeroportos de Minas Gerais e participação percentual em voos. Período: 2003-2012 Fonte: Infraero 322
    • Os benefícios econômicos das políticas estaduais têm surtido efeitos também na renda e no nível de emprego. Dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE, conduzida para as 6 regiões metropolitanas listadas na Tabela 14, revelam que a taxa de desocupação (desemprego) na Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), que era a terceira mais baixa em 2003 (10,8%), terminou 2012 como a segunda menor (4,4%). Entre 2002 e 2011, a taxa de desemprego no Estado de Minas Gerais caiu 33%, saindo de 9% para 6%, abaixo da média nacional de 6,7%, conforme o PNAD/IBGE. O rendimento médio real dos trabalhadores da RMBH foi o que mais cresceu no período, 44,8%, bem superior ao segundo melhor colocado (Salvador, com 37,5%) e mais de 12 pontos percentuais à frente da média nacional. Taxa de Desocupação (%) Região Metropolitana Variação no rendimento médio real do trabalho entre 2003 e 2012 (%) 2003 2012 Recife 13,8 6,0 30,3 Salvador 16,7 7,2 37,5 Belo Horizonte 10,8 4,4 44,8 Rio de Janeiro 9,2 5,0 37,9 14,1 6,0 27,3 9,5 4,0 33,4 12,3 5,5 32,3 São Paulo Porto Alegre Total das RMs Tabela 14: Taxa de desocupação e variação no rendimento médio real de regiões metropolitanas* (%) Fonte: PME-IBGE. *Valores obtidos a partir da média dos 12 meses de cada ano. 323
    • Ainda no quesito renda do trabalhador, os bons resultados recentemente alcançados tendem a perdurar. Conforme destacado no PMDI, as ações de Governo devem elevar em muito a renda média do trabalhador da RMBH, que em 2010 foi de R$ 806,52 por mês. Para 2015, é esperado que esse valor alcance R$1.036,50, passando a R$1.472,6 em 2022 e a R$ 2.200,00 em 2030. O aumento da renda do trabalhador reflete diretamente na redução da desigualdade social. A Figura 66 ilustra que entre 2002 e 2011, houve uma redução de 11,3% no índice de Gini, indicador que mede a desigualdade social. No mesmo período, a redução na região sudeste foi de 11,1% e no Brasil de 10,2%. A redução da distância entre os mais ricos e os mais pobres também foi bastante expressiva nesse período. A renda dos 10% mais pobres elevou-se em 91%, enquanto a renda do 1% mais rico, elevou-se em 22%. Esses dados são muito relevantes, pois o Brasil se destacou como um dos países do mundo em que houve a maior redução da desigualdade social nos últimos anos. 0,559 2002 0,548 2003 0,540 2004 0,525 2005 0,525 2006 Redução de 11,3% entre 2002 e 2011 0,514 2007 0,512 0,509 2008 2009 Figura 66: Índice de Gini Fonte: IETS, com base na PNAD/IBGE A dimensão dessa revolução nas condições sociais de Minas Gerais fica evidente quando se observa a redução de 66% no quantitativo de pobres e de 73% no quantitativo de indigentes no período compreendido entre 2002 e 2011, conforme apresentado na Figura 67 a seguir. Entre as diversas razões para este resultado expressivo está o fato de Minas ter sido o 1º Estado da federação a implantar o piso SUAS, o que deixa evidente o compromisso do Estado com a área social. 324 0,496 2011
    • 30,1 Pobres % REDUÇÃO DE 10,7 10,6 Indigentes % 2,9 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 66% REDUÇÃO DE 73% Figura 67: Proporção de pobres e indigentes (%) Fonte: IETS, com base na PNAD/IBGE Há uma clara tendência de manutenção do bom desempenho econômico de Minas Gerais pelos próximos anos. Isso reflete uma atuação efetiva do Estado na implantação de boas políticas de gestão pública, notadamente no que se refere à criação das condições de melhoria no ambiente de negócios. Nesse sentido, é ainda ilustrativa a redução no tempo médio para abertura de empresas no programa Minas Fácil, que passou de 45 dias no interior e 26 na capital, em 2007, para 7 dias, em ambas as localidades, em 2012. O empresariado quer atuar, quer fazer a economia crescer. Prova disso são as 138 mil novas empresas abertas por ano, em média (dados da JUCEMG). Visando fomentar o volume de negócios das empresas, o BDMG concedeu empréstimos de 1,4 bilhão de reais em 2012, o que correspondente a um aumento de 133% comparativamente ao ano de 2003. Nesse mesmo período, o valor médio dos empréstimos saltou de 132 mil reais para 317 mil reais, segundo informações do BDMG. É dinheiro para os empresários investirem, ampliarem seus negócios e fazer crescer a economia mineira, gerando empregos e melhoria nas condições de vida de toda a população do Estado. Outros dados (CEI-FJP/IBGE, 2011) que refletem o bom momento da economia mineira são a participação na produção agropecuária do país de 16,1%, o que representa o 1º lugar entre todos os estados; a participação na produção extrativa mineral de 18,9%, o que coloca Minas em 2º lugar, atrás apenas do Rio de Janeiro; e a participação entre as economias mais industrializadas do país, com 11,5%, o que deixa Minas em 3º lugar, atrás apenas do Estado de São Paulo e do Rio de Janeiro. A participação da indústria na economia mineira cresceu de 28,6% para 32,8% entre os anos de 2002 e 2011. Nesse mesmo período, houve um pequeno aumento de 325
    • 0,4 ponto percentual na média nacional. Esses dados refletem o resultado do esforço do Estado no sentido de atrair novas fábricas e indústrias, permitindo o fortalecimento e a diversificação da sua matriz produtiva. O crescimento robusto da economia do Estado também pode ser aferido pelo consumo per capita de cimento. Esse dado reflete a força da construção civil, que tem uma participação expressiva no PIB dos Estados. No ano de 2012, Minas registrou um aumento no consumo per capita de cimento de 49%, e nesse mesmo ano alcançou o patamar de consumo per capita de cimento de São Paulo (dados do SNIC). Minas também se destaca como o maior produtor nacional de ferro gusa (38,6%), cimento (23,1%), minério de ferro (68,7%), aço bruto (33,2%), laminados (33%), nióbio (80%) e fosfato (54,6%). Adicionalmente, Minas detém o 2º maior polo automotivo do país (23,2%), e se destaca como o único fabricante de helicópteros da América Latina e por possuir as únicas fábricas de locomotivas no Brasil (dados do Instituto Aço Brasil, SNIC, ANFAVEA, DNPM e CEI-FJP). Minas cresce na indústria e no setor de serviços sem se descuidar do agronegócio. Entre os anos de 2002 e 2010, o percentual da participação do Estado no PIB do agronegócio nacional passou de 9% para 13,6%, conforme ilustra a Figura 68 a seguir. O Estado figura em 1º lugar na produção de café (52%), batata-inglesa (35%), rebanho de equinos (14%) e leite (27%). E situa-se em 2º ou 3º lugar na produção de diversos outros produtos, tais como cana-de-açúcar, feijão, bovinos, milho, tomate etc. 13,6 % 12,7 11,1 9,0 % 2002 9,0 2003 9,7 2005 2006 11,4 2007 2008 2009 9,6 2004 10,8 11,1 2010 Figura 68: Participação de MG no PIB do agronegócio nacional (%) Fonte: CEPEA-USP/FAEMG/SEAPA-MG No campo da ciência e tecnologia, Minas tem investido mais a cada ano. Entre os anos de 2002 e 2012, houve um aumento da ordem de 217% no volume de recursos para C&T destinados à Fapemig (dados da SEFMG). A participação de Minas nas exportações nacionais de produtos 326 13,3 2011 2012
    • intensivos em tecnologia passou de 4,3% em 2002, para 5,8% em 2012, totalizando, nesse último ano, 2,7 bilhões de dólares, segundo dados do MDIC. No mesmo período, houve um aumento de 32% nos pedidos de patentes junto ao INPI, segundo informações da própria autarquia. Hoje Minas se destaca como o maior polo brasileiro de biotecnologia e ciências da vida; como um importante polo brasileiro de tecnologia da informação; como o maior polo mundial de genética zebuína; e adicionalmente possui 3 importantes parques tecnológicos implantados em Belo Horizonte, Viçosa e Itajubá, além de 3 outros em fase de implantação (Juiz de Fora, Lavras e Uberaba). Quando o assunto é comércio exterior, Minas se destaca como o Estado com maior saldo da balança comercial do país desde 1997. No ano de 2012, o superávit da balança comercial mineira alcançou 21,4 bilhões de dólares, enquanto o saldo do Brasil foi de 19,4 bilhões. Entre os anos de 2002 e 2012, a participação de Minas nas exportações nacionais cresceu 3,3 pontos percentuais, passando de 10,5% para 13,8% (dados do MDIC). Esse saldo da balança comercial mineira não se reflete apenas no volume exportado, mas também na quantidade de produtos exportados, com acréscimo de 13,5% entre os anos de 2003 e 2012. Nesse mesmo período, o número de parceiros comerciais aumentou 14,6%, passando de 164 para 188 países, segundo dados do MDIC. Minas é reconhecida pelas suas belas paisagens, pela gastronomia, pelo perfil acolhedor do seu povo e pelas cidades históricas. Na área do turismo, além de reforçar essas aptidões, o Estado tem investido fortemente no turismo de negócios, o que permitiu um aumento de 30% no número de estabelecimentos do setor turístico entre os anos de 2006 e 2011. No campo das artes, cultura, esportes e recreação os resultados também são bastante expressivos. Em 2011, o total de empregos nesses setores alcançou a marca de 23.941, correspondendo a um aumento de 23% comparativamente ao ano de 2006, segundo dados da RAIS/MTE. Todos esses dados refletem uma conjuntura muito favorável ao crescimento da economia mineira. O Estado caminha firme rumo ao desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, é fundamental que o Estado continue exercendo seu papel de regulador, de fomentador e, principalmente, de articulador e ator central na eliminação de barreiras burocráticas que pouco ou nenhum valor agregam para a sociedade. 327
    • 15.7. Uma odisseia gerencial Conforme mencionado no Capítulo 1, a metáfora de uma viagem inspirou a lógica de organização deste volume em capítulos temáticos: olhar para frente e traçar o rumo, a direção; ajustar o foco, pactuando metas, definindo responsabilidades; calibrar o sistema de navegação; navegar em conjunto; com a melhor tripulação; de forma inovadora, eficiente e transparente; para chegar ao destino. Esta viagem em direção ao futuro evoca os mesmos elementos dos feitos épicos, tais como, por exemplo, aqueles relatados na Odisseia: enfrentar perigos e obstáculos (incluindo-se aí desde criaturas demoníacas até o doce canto das sereias) com determinação de propósito (chegar à Ítaca, traduzida contemporaneamente pelo bem-estar) e imaginação (a astúcia de Ulisses). Tal qual a Odisseia, a experiência mineira é cheia de significados. O revigoramento político, econômico e social. A possibilidade concreta de se instituir processos abrangentes de transformações gerenciais com efeitos visíveis no desenvolvimento. O efeito paradigma, irradiando conhecimento para o Brasil e para o mundo. Assim segue Minas, buscando e construindo suas possibilidades. A manutenção desse arcabouço tende a garantir, assim, um futuro de mais conquistas e desempenho ainda melhor. As condições para que isto ocorra já foram semeadas. Basta, contudo, mantê-las sob a perspectiva de que se trata de uma política de Estado, que deve ser perpetuada por várias administrações. E, naturalmente, processar os ajustes necessários decorrentes de novas características do contexto. As manifestações recentes evidenciam novas formas de relacionamento do Estado com a Sociedade. E destacam cada vez mais a necessidade de se construir mecanismos inovadores de diálogo e, sobretudo, o fortalecimento da capacidade do Estado de compreender as demandas e de, ao mesmo tempo, produzir respostas efetivas que atendam de forma tempestiva a estes requerimentos. Este desafio, sem dúvida, vai além de o desafio de transformar os projetos de governo em projetos de Estado. Pode significar a utopia da consolidação de projetos da Sociedade. Os dez anos de políticas de gestão pública relatados neste volume podem ser entendidos como uma primeira etapa de uma longa viagem rumo ao futuro promissor. Minas firmou o pé nesta estrada para o bem-estar de forma contundente. “Nada será como antes, amanhã”. Será muito melhor. 328