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DO CHOQUE
DE GESTÃO À
GESTÃO PARA
A CIDADANIA
10 ANOS DE
DESENVOLVIMENTO
EM MINAS GERAIS
Em 2003, o Governo de Minas Gerais passou a fazer
uso de uma abordagem totalmente inédita em relação
à reforma do setor pú...
“O Choque de Gestão foi um movimento relevante para a gestão pública em Minas Gerais, com repercussão em toda
a administra...
DO CHOQUE DE GESTÃO À
GESTÃO PARA A CIDADANIA
10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais
REALIZAÇÃO
Instituto Publix, BDMG e Governo de Minas

PROJETO GRÁFICO E EDITORAÇÃO ELETRÔNICA
Laíse Caldeira
REVISÃO
Elian...
Gestão e compromisso público
Aécio Neves
O Brasil do nosso tempo continua sendo o país dos grandes déficits e das
graves ur...
os questionamentos sobre os eventuais segredos que balizaram o “choque
de gestão”. Costumo dizer que ele foi mais que um c...
Prefácio
Uma década de avanços para Minas e para os
mineiros
Nos últimos 10 anos, o mundo passou por altos e baixos. Viveu...
objetivos e metas. Monitoramos, avaliamos e fizemos tudo
de forma participativa. Ouvimos, perguntamos, debatemos,
buscamos ...
Sumário
1. Uma viagem em três atos

11

1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania

14

1.2. Uma visão do percurso...
6.1. Planejando a força de trabalho e buscando talentos

110

6.2. Valorizando o crescimento profissional

112

6.3. Melhor...
9.2. Parcerias Público-Privada - PPP

190

9.3. Outras formas de parceria

195

9.4. Atuação fortalecida do Poder Público
...
13. Fazendo diferente: inovação e gestão do conhecimento

265

13.1. O Programa Descomplicar

270

13.2. O Núcleo de Inova...
Capítulo 1

UMA VIAGEM EM TRÊS
ATOS
Este livro relata uma viagem que completa agora 10 anos. Trata-se do
conjunto inovador de políticas de gestão pública que ...
amplas possibilidades que se construíam. Foi gradual porque soube
visualizar etapas ao longo do tempo e galgá-las de forma...
O Choque de Gestão, instituído em 2003, assentou-se em dois pilares: o
ajuste fiscal e os resultados de desenvolvimento.
Mi...
O segundo momento, conhecido como Estado para Resultados,
conduzido a partir de 2007, foi marcado principalmente pela cons...
A criação de comitês regionais visa possibilitar o mapeamento das
prioridades de cada região de planejamento do Estado, le...
resultados. Terceiro, o sistema de navegação: monitoramento e avaliação.
Quarto, com a melhor tripulação: gestão de pessoa...
atender ao cidadão e torná-lo partícipe da ação governamental, por meio
da ampliação do diálogo com a sociedade civil.
O c...
20
Capítulo 2

OLHANDO PARA
FRENTE: O DUPLO
PLANEJAMENTO
Este capítulo trata da estratégia, um conjunto de definições sobre
propósitos, resultados visados e formas de alcançá-los. ...
no ajuste fiscal e outra na elaboração de uma agenda de desenvolvimento,
cujo objetivo principal é construir um futuro melh...
A perspectiva temporal do processo de planejamento estratégico do
Governo do Estado está representada na Figura 2 a seguir...
•

o incremento das atividades produtivas;

•

a expansão social do mercado consumidor;

•

a superação das desigualdades ...
com maior efetividade;
•

Belo Horizonte e a rede de cidades – necessidade de uma política
estadual para os centros urbano...
Estruturadores, apresentados no ano seguinte pelo PPAG 2004-2007.
Olhar para frente, foco deste capítulo, significa, em sín...
Para o PMDI 2007-2023, os cenários elaborados anteriormente foram
atualizados tendo como horizonte o ano de 2023. Esse cic...
Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus
principais objetivos
Vida Saudável: universalizar a atenção primária de saúde pa...
de alcançar as metas colocadas pelo Governo. As redes constituem novas
formas de governança, organizadas de modo integrado...
solução de problemas complexos e propor estratégias customizadas de
desenvolvimento em linha com problemas e potencialidad...
O processo de revisão do PMDI desenvolvido ao longo de 2011 mantém
seu compromisso, firmado em 2003, de responder, de forma...
priorizar os objetivos e estratégias para cada área temática e debater a
respeito da visão de futuro do Estado. Como insum...
As principais alterações na estrutura do Plano trazidas por essa revisão
podem ser vistas na Figura 6:
Como era...

PMDI

...
Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais

“TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER”
Prosperidade - Re...
37

Figura 7: Minas Gerais 2030 - Visão integrada da Estratégia

ESTADO PARA RESULTADOS

Gestão pública efetiva e próxima ...
No que se refere a Indicadores Finalísticos e suas metas, investiu-se mais
na identificação de um conjunto mais amplo e rob...
Itens

PMDI 2007-2023

Horizonte de

2023

planejamento

PMDI 2011-2030
2030

ESTADO PARA
RESULTADOS
Produção de benefício...
2.2.

O Planejamento de médio e curto prazo

Plano Plurianual de Ação Governamental é o instrumento normativo
do planejame...
Redes de
Desenvolvimento
Resultados
Finalísticos

Objetivos e
Estratégias

Programas
Estruturadores

Projeto
Estratégico

...
Visão de Futuro
Redes de Desenvolvimento

Diretrizes
Estratégicas

Objetos Estratégicos

Programas Estruturadores
Programa...
Atualmente, os princípios básicos que norteiam o PPAG são:
•

Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo;
...
2.3.

O Planejamento como referencial

Em Minas Gerais, o planejamento foi incorporado como elemento
referencial não apena...
governamentais nos anseios da sociedade. A conquista gradual de maior
maturidade do modelo pode permitir a consolidação de...
—. Manual de Revisão do Plano Plurianual de Ação Governamental
2012-2015 e Elaboração da Proposta Orçamentária 2013. Belo ...
Capítulo 3

AJUSTANDO O
FOCO: A GESTÃO
DE PROGRAMAS,
PROJETOS E PROCESSOS
ESTRATÉGICOS
Foco é um atributo essencial de qualquer estratégia. Primeiramente,
porque recursos e capacidade de execução são sempre li...
1
Definição de
prioridades

4
2

Pessoas

Monitoramento
e apoio à execução

3
Gestão de
desempenho

5

Governança

Figura ...
anterior. Aliado a isso, ocorre a organização da estratégia em um
Portfólio de Programas Estruturadores, desdobrado em Pro...
Choque de Gestao - 10 anos
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  1. 1. DO CHOQUE DE GESTÃO À GESTÃO PARA A CIDADANIA 10 ANOS DE DESENVOLVIMENTO EM MINAS GERAIS
  2. 2. Em 2003, o Governo de Minas Gerais passou a fazer uso de uma abordagem totalmente inédita em relação à reforma do setor público. Tal reforma apresentou resultados surpreendentes e serviu de exemplo para outros estados brasileiros e também para outros países. A série de programas que começou com o “Choque de Gestão”, passou para “Estado para Resultados” e depois para “Gestão para Cidadania”, que ajudou o Governo a reduzir significativamente a pobreza e a melhorar os serviços nas áreas de educação e saúde, por exemplo. Sinto-me honrada por trabalhar junto com o Governo de Minas Gerais e, como especialista internacional em reforma do setor público, percebi que várias das lições aprendidas com a experiência em Minas Gerais servem para aqueles em busca de melhores resultados em todo o mundo: 1) Foco nos resultados: Estabelecer metas é fundamental para alcançar resultados, mas a experiência em Minas Gerais comprova que encontrar as metas adequadas – insumos, produtos e resultados – é crítico. As metas do programa de Minas se basearam em amplo e sistemático trabalho analítico a fim de assegurar que elas fossem estabelecidas em nível passível de ser alcançado, mas que também impusessem desafios ao Governo. Uma vez atingidas, a credibilidade aumentaria e estaria formada a base para o próximo conjunto de metas. A ampla coleta de dados e o monitoramento dos resultados reforçaram o foco na criação de políticas baseadas em evidências, permitindo ao Governo fazer os ajustes necessários e atingir os resultados de forma consistente. 2) Os incentivos contam: A liderança é importante na busca por mudanças. O papel do Governador ao longo dos últimos 10 anos tem sido decisivo na busca por resultados e na criação de desafios para o Governo. Entretanto, os incentivos inseridos nos programas de Minas Gerais vão além da liderança de alto nível. Os secretários recebem sinais e mensagens consistentes sobre a importância da reforma e isso é integralizado em seus acordos para resultados. As pessoas e equipes têm seu desempenho avaliado regularmente e recebem bônus quando os resultados são atingidos. Entretanto, a abordagem de Minas também tem mecanismos internos que fazem com que todos os níveis de Governo considerem a obtenção de resultados tão importante quanto o trabalho da equipe. Os incentivos internalizados ao longo da administração têm sido fundamentais para o sucesso dos programas em Minas Gerais. 3) A Sequência de ações é fundamental. A priorização dos esforços é de extrema importância para o sucesso da mudança e Minas elaborou seus programas em etapas. Inicialmente, o Governo se concentrou na estabilidade fiscal e na criação dos sistemas básicos que o ajudariam a funcionar como um todo. Após obter sucesso nesta área, os esforços se estenderam para cobrir os principais aspectos da oferta de serviços públicos. À medida que os resultados foram obtidos, os esforços foram ampliados para aprofundar a abordagem nas Secretarias e para toda a população. Os esforços atingiram cada área do Governo, mas ao abordar a reforma em etapas, o Governo foi capaz de alcançar o sucesso e continuar o trabalho a partir de um novo patamar. 4) Implementação: A atenção implacável à implementação é uma marca dos programas de Minas Gerais desde 2003. A coleta rigorosa de dados e o desenvolvimento de sistemas de monitoramento das ações prioritárias significam que o Governo não apenas anuncia suas iniciativas de reformas como acompanha cada etapa a fim de assegurar que os resultados estejam sendo atingidos. Esta etapa costuma ficar de fora dos programas de reformas e Minas Gerais é um exemplo admirável de como a atenção à implementação de maneira consistente pode levar ao sucesso. 5) Aprendendo e ajustando: O mundo está em constante mudança e as pessoas estão sempre aprendendo. Sendo assim, é importante que haja flexibilidade na criação de programas de forma que possa haver a possibilidade de adaptação às novas situações. O Governo de Minas Gerais não apenas criou um programa capaz de se adaptar às constantes mudanças, mas está sempre buscando inovar e encontrar novas maneiras de alcançar os resultados. Este espírito de inovação e abertura para testar novas abordagens (sempre bem fundamentadas) tem sido essencial para o progresso socioeconômico de Minas; tem sido fundamental para alcançar resultados tão positivos ao longo dos anos. Eu parabenizo o Governo de Minas Gerais pelo sucesso alcançado e mantido. Tenho orgulho de ter sido parceira nos seus esforços e aprendi muito ao longo desse caminho. Deborah Wetzel, Diretora do Banco Mundial para o Brasil.
  3. 3. “O Choque de Gestão foi um movimento relevante para a gestão pública em Minas Gerais, com repercussão em toda a administração pública do país. Seus resultados positivos vão desde a renovação da cultura de desenvolvimento, promovendo um sentimento de valorização e motivação no servidor, até mesmo à reordenação das finanças do Estado. O modelo tem servido de referência para outros estados e municípios. É preciso, no entanto, estar atento no sentido de evolução desse processo. Ele não é estanque. É preciso renová-lo e ajustálo sempre que necessário para que possa continuar relevante e alcançar seu resultado final, que é melhorar a condição de vida dos cidadãos.” Emerson de Almeida, Presidente da Diretoria Estatutária da Fundação Dom Cabral. “A experiência do Choque de Gestão em Minas Gerais é hoje reconhecida internacionalmente como uma referência de caso exitoso de modernização de práticas e processos no setor público. Nos últimos anos, o BID tem promovido um rico intercâmbio de experiências entre governos subnacionais da América Latina, no qual a apresentação da experiência do Choque de Gestão sempre desperta muito interesse e, é apontada como inspiradora. Com base na interação que tenho com a equipe responsável por esta experiência, compartilho das análises que apontam como fatores desse sucesso, além da continuidade administrativa, a capacidade de inovar e de institucionalizar mecanismos alinhados com uma visão estratégica. Adicionalmente, há um atributo menos mencionado que caracteriza bem essa equipe: a permanente disposição para aprender e evoluir, assentada no reconhecimento da complexidade dos problemas enfrentados. Depois de dez anos de avanços e lições aprendidas, esta experiência segue contrariando antigas crenças, por demonstrar como o investimento na melhora da gestão pública pode compensar politicamente, ao gerar efeitos diretos na vida dos cidadãos.” Pedro Farias, Especialista Principal em Modernização do Estado do Banco Interamericano para o Desenvolvimento. “Depois de quebrado o paradigma de que combater a inflação não dava votos, chegou a vez da boa gestão e do seu reconhecimento pelos eleitores, inicialmente com o estado de Minas Gerais, onde seu governante foi reconhecido pelos eleitores na sua reeleição e na de seu sucessor. Esse protagonismo mineiro, transformador no Estado, se tornou também transformador no Brasil, com, aos poucos, governantes de outros estados e municípios adotando a mesma postura em relação à administração pública e, finalmente, apresentando os mesmos resultados nas eleições. O populismo deu lugar aos compromissos, planejamento, transparência e resultados, com a evidente melhora da qualidade de vida dos cidadãos por meio de serviços públicos de melhor qualidade e da recuperação da capacidade do Estado em investir. O Brasil agradece a Minas e o Estado deve se orgulhar de ser um exemplo de que se pode fazer mais e melhor com menos, melhorando a vida de todos.” Carlos Alberto Sicupira, empresário. “Os Estados são onerosos pela sua própria razão de existir. Há uma forte demanda da sociedade e dos pagadores de impostos por melhor contrapartida à elevada carga tributária. Segurança, educação e saúde são os principais serviços prestados pelo Estado. Minas Gerais pode ser considerado uma ilha de excelência na administração pública. O Governo Aécio e Anastasia, através de uma eficiente gestão da coisa pública, conseguiu uma substancial melhoria nos indicadores gerais do Estado. O nosso regime Federativo é desastroso, pois torna os Governos estaduais e as Prefeituras reféns do Governo Federal. E, mesmo assim, Aécio e Anastasia buscaram na inovação da administração do Estado alternativas de retornar ao cidadão melhores contrapartidas de prestação de serviço. A melhoria dos mais diversos indicadores foi o resultado da competência deste Governo na forma de conduzir o Estado, consciente de suas responsabilidades de gerenciar o elevado custo da máquina, o refinanciamento de sua dívida e a necessidade de novos investimentos.” Salim Mattar, Presidente da Localiza.
  4. 4. DO CHOQUE DE GESTÃO À GESTÃO PARA A CIDADANIA 10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais
  5. 5. REALIZAÇÃO Instituto Publix, BDMG e Governo de Minas PROJETO GRÁFICO E EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Laíse Caldeira REVISÃO Eliana Leite IMPRESSÃO E ACABAMENTO Gráfica Ipiranga © Direitos reservados Proibida a reprodução total ou parcial desta publicação sem o prévio consentimento, por escrito, do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais e do Governo de Minas Gerais. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania - 10 Anos de Desenvolvimento em Minas Gerais. Belo Horizonte-MG, 2013. 328 p.
  6. 6. Gestão e compromisso público Aécio Neves O Brasil do nosso tempo continua sendo o país dos grandes déficits e das graves urgências. Para onde quer que olhe o administrador público é inevitável a sensação de que, praticamente tudo, ainda está por se fazer, em que pesem os avanços das duas últimas décadas, com a estabilização da moeda nacional, a modernização da economia e com os avanços sociais. Certo é, no entanto, que ainda hoje a realidade brasileira impõe aos governos, especialmente aos subnacionais, um cenário de difíceis escolhas. Lembro-me bem dos primeiros dias de 2003, quando assumimos a administração do Estado de Minas Gerais a bordo da mais grave crise financeira e fiscal da nossa história. Acredito que poucos podem imaginar o dramático processo de tomada de decisão imposto, naquela época, pela fragilidade administrativa e pela conjuntura negativa. Garantir o custeio suficiente dos hospitais públicos ou a alimentação nos presídios? Reequipar a segurança e ampliar o seu contingente nas ruas ou manter intocados os recursos imprescindíveis à educação? A quase totalidade da receita era absorvida pelo custeio e pela folha de servidores; salários pagos em escala, sempre com atraso; 13º parcelado, a perder de vista; serviços públicos sucateados; dificuldades de honrar contratos com fornecedores e as parcelas da dívida com a União. E nenhum centavo, simplesmente, para prover os necessários investimentos nas áreas essenciais à vida das pessoas. Essa era a paisagem mineira, naquele despertar de novo século, onde floresceu o conjunto de medidas que passamos a chamar de choque de gestão e que são detalhadas neste trabalho. Medidas administrativas, mas também de profundo significado ético, como a criação do Conselho de Ética Pública e do Código de Conduta Ética do Servidor Público e da Alta Administração. Outra medida importante foi a criação de auditorias preventivas por meio das quais, um auditor lotado em cada secretaria e autarquia, passou a acompanhar toda a execução das despesas públicas. A valorização do servidor público, por meio de investimento na profissionalização e na certificação ocupacional foi outro pilar importante do trabalho realizado. Agora, alguns cargos só podem ser preenchidos por servidores que passam por uma certificação externa, feita pela Universidade Federal de Minas Gerais, com base nas competências necessárias para a função, a exemplo dos gerentes regionais de saúde e de servidores que lidam diretamente com a aplicação de recursos públicos. Hoje, com a casa em ordem, e avanços emblemáticos em tão curto intervalo de tempo, além de amplo reconhecimento nacional e internacional, são comuns
  7. 7. os questionamentos sobre os eventuais segredos que balizaram o “choque de gestão”. Costumo dizer que ele foi mais que um conjunto de medidas. Ele expressou um estado de espírito de profundo comprometimento de uma equipe com a população a quem servia. Respondo aos nossos interlocutores dizendo ainda que a sua matéria-prima fundamental não foi, como se poderia imaginar, apenas a extraordinária competência técnica de uma equipe que eu tive a honra de dirigir, mas a coragem. Uma coragem coletiva, altamente mobilizadora de talentos, esforços e recursos, capaz de romper a premissa vigente, comum até os dias hoje, de que onde está o poder público também estão ancoradas a ineficiência, a leniência, o aparelhamento, o compadrio e a corrupção. Para os parceiros e colaboradores do nosso governo, responsáveis pela condução do programa, os grandes problemas a serem enfrentados não eram apenas grandes desafios, mas preciosas oportunidades de inovar, mudar paradigmas e iniciar algo mais denso e definitivo: a reforma do modelo de estado, esgotado em si mesmo, porque perdera a essência que deveria movêlo nas diferentes políticas públicas – estar a serviço da sociedade. Não foi por outro motivo que perseguimos cada uma das nossas metas gerais e setoriais sem perder de vista, um só instante, a ideia força de gastar menos com o próprio governo, para poder investir no que é fundamental à vida das pessoas. Isso significou, como premissa, cuidar bem de cada centavo de dinheiro público e colocá-lo a serviço das grandes causas de Minas. Foi assim que pavimentamos mais de 5 mil quilômetros de estradas e quase todos os acessos que ligam as cidades mineiras; expandimos a telefonia celular para 100% dos municípios; multiplicamos e reforçamos o atendimento à saúde; instalamos, de forma pioneira, o ensino fundamental de 9 anos; integramos o trabalho das forças de segurança e fizemos o maior investimento de nossa história em infraestrutura. O choque de gestão não é um objetivo em si mesmo. É o nome do caminho que inauguramos para que o Estado possa atingir o seu principal objetivo: servir melhor ao cidadão. Ele inaugurou um ciclo e hoje, sob a condução segura do governador Antonio Anastasia, Minas continua celebrando avanços inquestionáveis: apesar de todos os desafios, dados do governo federal revelam que a qualidade da nossa educação pública é destaque no país e temos a melhor rede de saúde pública do sudeste. Neste livro, o leitor poderá acompanhar detalhadamente essa preciosa experiência. Encontrará mais do que a performance substantiva das ações de governo, mas um sentido novo para o planejamento público, novas métricas para controle de resultados e uma formidável integração e transversalidade entre políticas públicas, que representam, ao final, uma inédita convergência de propósitos, importante economia de recursos e um alto grau de resolutividade para os grandes problemas que desafiam o estado brasileiro.
  8. 8. Prefácio Uma década de avanços para Minas e para os mineiros Nos últimos 10 anos, o mundo passou por altos e baixos. Viveu a euforia do crescimento e os efeitos da crise de 2008. O Brasil recebeu os bônus e ônus destes movimentos. Nesse período, a sociedade brasileira amadureceu. Manteve e avançou as conquistas da democracia, da estabilidade econômica e da responsabilidade fiscal, da inclusão social e da busca pelo aperfeiçoamento da Justiça, com a valorização da ética e da moralidade. Ainda há muitos desafios pela frente. Mas as instituições estão se consolidando e o país se mostra cada vez mais vigilante e preparado para enfrentá-los. Minas Gerais, em particular, experimentou nesse tempo o mais intenso processo de desenvolvimento de sua história. Não apenas em termos de crescimento da economia, mas, fundamentalmente, pelos resultados de políticas públicas que favoreceram o aumento expressivo do bem-estar e a melhoria da qualidade de vida da população em níveis significativamente superiores à média nacional. Nossa alavanca chama-se gestão e este livro descreve um conjunto integrado de inovações gerenciais que foram colocadas em prática, evoluíram e geraram consequências notáveis em termos de resultados para os cidadãos e para o setor produtivo. O que fizemos? Primeiramente, desenhamos o futuro. Olhamos para frente com arrojo e determinação. Planejamos: definimos 5
  9. 9. objetivos e metas. Monitoramos, avaliamos e fizemos tudo de forma participativa. Ouvimos, perguntamos, debatemos, buscamos entender as nuances regionais. Envolvemos e firmamos compromissos com cidadãos, servidores, parceiros e apoiadores. Usamos os recursos de forma racional e econômica: fizemos mais com menos. Promovemos a transparência das instituições oficiais, tornando as informações do Governo do Estado mais transparentes e acessíveis aos cidadãos e empresas. Adotamos o princípio de gastar menos com a máquina pública e mais com o cidadão. A determinação e a liderança política do ex-governador e atual senador Aécio Neves foi essencial neste processo. Atraiu apoios da classe política, do empresariado, da sociedade civil. Formou um consenso em torno da oportunidade de transformarmos Minas no melhor Estado do Brasil para se viver. Orgulha-me imensamente fazer parte desta equipe, que reúne profissionais de alto valor e espírito público. Um dos propósitos desta publicação é justamente mostrar que é possível transformar a gestão pública para melhorar a realidade das pessoas. As boas práticas administrativas implementadas pelo Governo de Minas ao longo da última década, e que hoje são uma referência nacional e internacional, nos dão a segurança e o cabedal necessários para lidar com os desafios vindouros. Entre eles, a sustentabilidade e a evolução dos indicadores sociais e econômicos do nosso Estado. Antonio Anastasia Governador do Estado de Minas Gerais Palácio Tiradentes, novembro de 2013 6
  10. 10. Sumário 1. Uma viagem em três atos 11 1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania 14 1.2. Uma visão do percurso 17 2. Olhando para frente: o duplo planejamento 21 2.1. Planejamento de longo prazo: o PMDI 25 2.1.1. Minas Gerais do Século XXI 26 2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023 27 2.1.3. PMDI 2011-2030 30 2.2. O Planejamento de médio e curto prazo 40 2.3. O Planejamento como referencial 44 3. Ajustando o foco: a gestão de Programas, Projetos e Processos Estratégicos 3.1. Portfólio Estratégico 47 51 3.1.1. Programas Estruturadores 51 3.1.2. Programas Estruturadores, Projetos e Processos Estratégicos 53 3.2. Indicadores Finalísticos 56 3.3. O Programa Estado para Resultados 58 3.4. Escritório de Prioridades Estratégicas 61 3.5. A Estratégia em ação 62 4. Pactuando a implementação da Estratégia: os Acordos de Resultados 65 4.1. O Acordo de Resultados no contexto do Choque de Gestão 68 4.2. O Acordo de Resultados no contexto do Estado para Resultados 71 4.3. O Acordo de Resultados no contexto da Gestão para a Cidadania 75 4.4. Uma cultura de Resultados 81 5. Ajustando o rumo: monitoramento e avaliação 85 5.1. Monitoramento Físico e Orçamentário do PPAG 88 5.2. O Monitoramento intensivo do Portfólio Estratégico 90 5.3. As Unidades de monitoramento intensivo 96 5.4. Avaliação do PPAG 100 5.5. Avaliação de Acordos de Resultados 101 5.6. Melhorias, transparência e responsabilização 102 6. Fazendo acontecer: a gestão de pessoas 105 7
  11. 11. 6.1. Planejando a força de trabalho e buscando talentos 110 6.2. Valorizando o crescimento profissional 112 6.3. Melhorando o desempenho 115 6.4. Desenvolvendo competências 119 6.5. Promovendo a saúde e a qualidade de vida 124 6.6. A sustentabilidade da gestão de pessoas para resultados 126 7. Liderando para transformação: desenvolvendo gestores 131 7.1. A Profissionalização dos gestores públicos Mineiros 133 7.1.1. Mapeamento das Competências Básicas dos Gestores Públicos 134 7.1.2. Execução do Programa de Desenvolvimento para os Gestores Públicos 139 7.1.3. Desenvolvimento e aplicação de Metodologia de Avaliação de Desempenho dos Gestores Públicos 140 7.1.4. Certificação Ocupacional 142 7.2. A Implantação de cargos e carreiras de alta função 144 7.2.1. A Carreira de Especialista em Políticas e Gestão Governamental (EPPGG) 145 7.2.2. Cargo de Empreendedor Público 147 7.3. A Implantação de um novo modelo de cargos comissionados no Estado de Minas: flexibilidade com foco em resultados 148 7.3.1. O Novo Modelo de Cargos Comissionados 149 7.3.2. Os Resultados da Aplicação do Modelo 156 7.4. Um resumo das inovações empreendidas 8. Governando em rede: participação, regionalização e intersetorialidade 157 161 8.1. Alguns espaços de participação anteriores a 2011 165 8.2. A Gestão em Rede 167 8.2.1. Gestão intersetorial e regionalizada 168 8.2.2. Atores e espaços de interlocução 171 8.3. O Portal Minas em Números 172 8.4. O Movimento Minas 174 8.5. Aproximação do Governo com os cidadãos 176 9. Fazendo mais e melhor com parceiros: OSCIPs, PPPs e incentivos 181 9.1. Parcerias com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP 185
  12. 12. 9.2. Parcerias Público-Privada - PPP 190 9.3. Outras formas de parceria 195 9.4. Atuação fortalecida do Poder Público 198 10. Aplicando bem os recursos: qualidade do gasto e compras públicas 201 10.1. Do ajuste fiscal à qualidade do gasto 204 10.2. Avanços nos processos de compras públicas 210 10.3. Compras Estratégicas 214 10.4. Agenda de aprimoramento do Gasto Público 218 10.5. Ganhos estruturais de eficiência 221 11. Integrando Serviços Administrativos: logística e tecnologias de informação e comunicações 11.1. A Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves 225 229 11.1.1. Intendência da Cidade Administrativa 233 11.1.2. Gestão de Facilities e Acordo de Nível de Serviço 234 11.1.3. O Calendário cultural e as pesquisas com servidores 236 11.2. Tecnologia da Informação e Comunicação como suporte aos processos internos 237 11.3. Sistemas Corporativos 238 11.3.1. Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI/MG 239 11.3.2. Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços – SIAD 239 11.3.3. Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SISAP 241 11.3.4. Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan 243 11.3.5. Sistema Orçamentário – SISOR 244 11.3.6. Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia Governamental 244 11.4. Centro de Serviços Compartilhados 245 11.5. Entrega com qualidade 247 12. Abrindo-se à sociedade: transparência e interlocução 251 12.1. A transparência de resultados 255 12.2. Fomentando a transparência ativa e passiva: o Portal da Transparência 256 12.3. A atuação nas redes sociais na internet 260 12.4. Informações e diálogos construtivos 262 9
  13. 13. 13. Fazendo diferente: inovação e gestão do conhecimento 265 13.1. O Programa Descomplicar 270 13.2. O Núcleo de Inovação e Modernização Institucional 272 13.3. Disseminação de práticas inovadoras e geração de conhecimento 274 13.4. Prêmio Excelência em Gestão Pública 278 13.5. Boas ideias em ação 279 14. Simplificando as relações com a Sociedade: atendimento integrado e ouvidoria 283 14.1. Unidade de Atendimento Integrado (UAI) 286 14.2. Minas Fácil 290 14.3. Canais de atendimento eletrônico à sociedade 295 14.3.1. Atendimento Telefônico 296 14.3.2. Atendimento Internet 296 14.3.3. Atendimento Celular e autoatendimento 298 14.4. A Ouvidoria Geral do Estado 298 14.5. Servindo à sociedade 300 15. Alcançando resultados: Minas ontem, hoje e amanhã 303 15.1. Condições fiscais 306 15.2. Educação 310 15.3. Saúde 313 15.4. Segurança 315 15.5. Infraestrutura 317 15.6. Resultados Econômicos 320 15.7. Uma odisseia gerencial 328
  14. 14. Capítulo 1 UMA VIAGEM EM TRÊS ATOS
  15. 15. Este livro relata uma viagem que completa agora 10 anos. Trata-se do conjunto inovador de políticas de gestão pública que Minas Gerais vem colocando em prática, parte essencial de um efetivo processo de desenvolvimento que mostra resultados significativos. As políticas de gestão pública englobam temas tais como planejamento, organização, otimização de processos, gestão de pessoas, de suprimento, de orçamento etc. Lidam com questões e elementos essenciais para que as políticas públicas finalísticas sejam efetivas, redundando em desenvolvimento, na sua ampla acepção econômica, social e ambiental. Além de possuírem consistência e coerência entre si, é essencial que as políticas de gestão pública tenham uma clara orientação para o desenvolvimento. Políticas de gestão pública podem se configurar de múltiplas formas e com variados propósitos. Há orientações mais conservadoras e outras mais inovadoras, imbuídas de alto caráter transformacional que evocam complexos processos de mudança. Há motivações relacionadas à eficiência e ao controle, tanto do ponto de vista fiscal, quanto do ponto de vista da promoção da transparência e responsabilização, do aprendizado, da melhoria dos serviços, do desenvolvimento. Há formas de implementação gradualistas e seletivas, e outras instantâneas e amplas. Seja de que forma for, o fato é que cada vez mais os governos serão pressionados a colocarem em prática efetivas políticas de gestão pública. O processo de modernização da gestão pública que aconteceu em Minas Gerais contém todas as características e motivações mencionadas, combinadas de uma forma inovadora, tornando-se um paradigma mundial em desenvolvimento e melhoria da gestão pública. Primeiro, porque houve um amálgama de propósitos fiscais e de desenvolvimento direcionando para resultados e avançando com ganhos estruturais de eficiência o processo de ajuste fiscal, ao mesmo tempo em que o processo de desenvolvimento era dotado de uma sustentável estrutura de financiamento (investimentos e gastos produtivos) e de crescente confiabilidade e responsabilidade fiscal. Segundo, porque o processo de modernização foi ao mesmo tempo abrangente e focado, instantâneo e gradual, rompendo estas dicotomias e construindo a sua própria dinâmica. Foi abrangente porque foi capaz de pensar o todo, desde as políticas de gestão pública a serviço das políticas públicas finalísticas, até as necessárias integrações entre os diversos meandros das políticas de gestão. E também porque buscou atingir a administração pública estadual como um todo. Mas foi focado porque, a partir de uma visão sistêmica, conseguiu priorizar questões, temas e áreas de intervenção. Foi instantâneo porque desencadeou um conjunto de iniciativas no tempo zero da mudança, criando o momentum necessário para que seus passos pudessem se desenrolar na medida de 13
  16. 16. amplas possibilidades que se construíam. Foi gradual porque soube visualizar etapas ao longo do tempo e galgá-las de forma persistente e criativa. Por detrás disso tudo operaram processos vigorosos de liderança política, liderança esta, que soube priorizar e conduzir o conjunto de políticas ao encontro dos anseios da sociedade mineira e do aprendizado, promovendo a aplicação e reinvenção criativas de instrumentos e modelos já tentados em outras experiências. Este capítulo introdutório apresenta, primeiramente, um panorama do processo de transformações na gestão pública estadual ao longo dos últimos 10 anos, dividido em três momentos: o Choque de Gestão, o Estado para Resultados e a Gestão para a Cidadania. Em seguida, apresenta a organização do volume e um breve relato dos conteúdos e nexo dos capítulos. 1.1. Do Choque de Gestão à Gestão para a Cidadania A Figura 1 busca caracterizar, sucintamente e de forma comparativa, os três grandes momentos de transformação na gestão pública mineira nos últimos 10 anos. 2003-2006 2007-2010 2011-2014 1ª GERAÇÃO 2ª GERAÇÃO 3ª GERAÇÃO CHOQUE DE GESTÃO ESTADO PARA RESULTADOS GESTÃO PARA A CIDADANIA Consolidação da Instituição do conceito de prática Monitoramento Intensivo de Projetos pelos Órgãos Centrais redes transversais e intersetoriais para execução de programas Prioridades de Curto, Ferramentas para aumentar o Foco em Horizontalização e Médio e Longo Resultados, como: Ajuste Fiscal Revitalização do Planejamento, com: Alinhamento das prazos Padronização dos Integração Planeja- Acordos de Resulta- mento-Orçamento dos Criação do GERAES Desenvolvimento dos primeiros Acordos de Resultados Desdobramento dos Acordos de Resultados para as equipes (2ª etapa) Surgimento de Escritório Setoriais de flexibilização das Estruturas Organizacionais Regionalização da Estratégia e Metas com participação da Sociedade Civil Organizada na priorização Aprimoramento dos Sistemas de Informações Gerenciais Projetos Figura 1: As três gerações de transformações na gestão pública em Minas Gerais Fonte: SEPLAG 14
  17. 17. O Choque de Gestão, instituído em 2003, assentou-se em dois pilares: o ajuste fiscal e os resultados de desenvolvimento. Minas Gerais apresentava um grave quadro fiscal, que impedia a captação de fundos decorrentes de repasse do governo federal e da obtenção de créditos internacionais, o que implicava na falta de recursos para custear as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de servidores estaduais, o que dificultava a provisão de serviços públicos de qualidade. Era urgente reverter o déficit orçamentário do Governo, mediante medidas duras de redução de despesa e aumento de arrecadação. Ao mesmo tempo, era necessário resgatar o valor do planejamento governamental no sentido de alinhar os planos estratégicos a uma visão de desenvolvimento de longo prazo. Surgem aí os conceitos de duplo planejamento, com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de longo prazo e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG), com foco no médio e curto prazo; e de integração entre planejamento e orçamento, operacionalizado pela criação de um escritório central de projetos responsável por garantir a implementação dos empreendimentos estaduais considerados prioritários. A primeira geração de reformas implantou, assim, um modelo de gerenciamento com ênfase no enfretamento do déficit fiscal e fortemente ligado à formulação e execução do Portfólio de Programas Estruturadores e instituiu os primeiros Acordos de Resultados. Em um contexto de contenção orçamentária, a definição de uma estratégia clara e a forma de operacionalizá-la foi essencial para garantir as transformações propostas pelo Governo para o Estado de Minas Gerais. A adoção de medidas emergenciais de ajuste à realidade e a garantia do orçamento como instrumento de gestão acabou por levar ao alcance do equilíbrio fiscal do Estado. Além disso, as mudanças levadas a cabo proporcionaram um aprendizado importante, inclusive por deixar às claras a precária situação na qual se encontrava a administração pública estadual. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG) foi escolhida para conduzir e direcionar o processo não apenas no primeiro momento – Choque de Gestão –, mas ao longo dos outros dois momentos (Estado para Resultados e Gestão para a Cidadania), coordenando as ações do Governo visando a conquista de resultados, a serem obtidos a partir da integração sistêmica dos órgãos governamentais. O Choque de Gestão aconteceu num contexto que demandava firme ajuste fiscal e adaptações na administração pública que contribuíssem para uma gestão moderna e capaz de entregar resultados para a população. Com efeito, a expressão “Choque de Gestão” remete a um impacto significativo, ao sintetizar uma ideia-força relacionada à necessidade iminente de se lograr uma melhoria da gestão pública mineira naquele momento. 15
  18. 18. O segundo momento, conhecido como Estado para Resultados, conduzido a partir de 2007, foi marcado principalmente pela consolidação de ferramentas de gestão de programas e projetos estratégicos para ampliar o foco em resultados, e pelo aperfeiçoamento do modelo de contratualização e seu desdobramento para os acordos com as equipes de trabalho. Objetivou-se, principalmente, solidificar e aprimorar o processo de transformação em curso e garantir sua irreversibilidade. Naquele momento, prioridades e metas foram revistas em sintonia com as estratégias e orientações traçadas no novo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. As reformas de segunda geração não dispensaram o equilíbrio fiscal e a preocupação com a estabilidade econômica, mas enfatizaram, simultaneamente, o aumento de bem-estar de forma integrada à responsabilidade fiscal e a ganhos de eficiência — os quais dependem de transformações estruturais, não apenas da redução de despesas. Os resultados obtidos, revelados pela evolução positiva dos indicadores econômicos e sociais, demonstram como o modelo de gestão implantado propiciou a recuperação do papel do Governo, além de produzir avanços importantes no atendimento às demandas da sociedade mineira. Contudo, além de focar em como melhorar o desempenho governamental, deve-se também enfocar os destinatários das políticas públicas, de forma a assegurar a constituição de uma administração verdadeiramente voltada às demandas dos cidadãos. Reformas gerenciais só conquistarão de fato maior eficiência se, além da estratégia de orientação para resultados, existir o controle participativo da sociedade. Essa abordagem ressalta, portanto, a necessidade de abertura de novos canais de participação e de formulação de novas estratégias de articulação político-administrativas como forma de maximizar as potencialidades de atores locais frente a um ambiente de crescente turbulência e incerteza. A construção de políticas públicas pautadas pelo componente participativo deve passar a considerar a pluralidade dos grupos interessados e não mais somente as prioridades globais definidas pelo Estado, permitindo ultimamente o atendimento das demandas dos diversos sujeitos envolvidos no processo político. Ciente da necessidade de construir um Estado cada vez mais aberto ao controle e participação populares, o Governo de Minas Gerais se voltou para o envolvimento da sociedade civil como partícipe na elaboração e monitoramento de políticas públicas. A terceira geração do Choque de Gestão foi, assim, denominada Gestão para a Cidadania. Uma nova revisão do PMDI para o horizonte de 2030 resultou em metas regionalizadas e em um conjunto de estratégias prioritárias a serem perseguidas para a concretização da visão de futuro do Estado. As medidas a serem implantadas buscam promover uma maior participação da sociedade na definição das prioridades do Estado. 16
  19. 19. A criação de comitês regionais visa possibilitar o mapeamento das prioridades de cada região de planejamento do Estado, levantadas em encontros de integrantes da sociedade civil organizada e apresentadas para representantes do Governo em fóruns regionais participativos. Espera-se conferir à sociedade uma participação ativa em relação às políticas públicas e estabelecer um canal de comunicação mais eficiente entre as partes. O modelo de gestão participativo busca introduzir formas de aproximar a população do processo de formulação estratégica do Governo. A terceira geração de transformações gerenciais envolve ainda diferentes iniciativas para se estabelecer um Estado mais integrado, transparente e permeável em termos de controle social sobre a ação governamental. Entre essas iniciativas, destaca-se a governança por meio de Redes de Desenvolvimento Integrado, que constituem arranjos institucionais voltados para a obtenção de um comportamento cooperativo entre os diversos atores governamentais, embasados por sistemas informacionais aprimorados e estruturas organizacionais mais flexíveis. Com o Estado em Rede, objetiva-se potencializar os esforços das atividades do Governo voltadas para as demandas da sociedade. Ao longo da última década, o Estado de Minas aperfeiçoou os mecanismos adotados e implementou outros com foco no aumento da eficiência e eficácia da administração pública. Esses mecanismos evoluíram gradual e continuamente no decorrer dos últimos anos, formando o Modelo de Gestão para Resultados de Minas Gerais, conforme será detalhado ao longo deste volume. A cada nova geração de iniciativas de modernização gerencial implantadas pelo Governo de Minas, é possível constatar a preocupação dos administradores públicos com a constante evolução do modelo de gestão adotado, de forma a superar as eventuais limitações na busca do real aumento de eficiência no atendimento às demandas da sociedade. 1.2. Uma visão do percurso Este volume tem por objetivo elaborar um registro da experiência mineira de transformações da gestão pública nos últimos 10 anos. Tratase, em prol da memória das políticas públicas a serviço da inspiração e do aprendizado, de um relato das mudanças experimentadas e reflexões dos impactos da modernização da gestão pública sobre a realidade dos mineiros. A metáfora de uma viagem inspirou a lógica de organização deste volume em capítulos temáticos. Primeiro, traçar o rumo, a direção: planejamento governamental. Segundo, ajustar o foco, pactuando metas, definindo responsabilidades: gestão de programas e projetos e acordos de 17
  20. 20. resultados. Terceiro, o sistema de navegação: monitoramento e avaliação. Quarto, com a melhor tripulação: gestão de pessoas e liderança. Quinto, navegar em conjunto, a flotilha, a esquadra: governança colaborativa e parcerias. Sexto, de forma inovadora, eficiente e transparente: inovação, integração de serviços administrativos, qualidade do gasto e transparência. Sétimo, os portos de chegada: o atendimento ao cidadão, os resultados de desenvolvimento. Assim, o capítulo 2 trata da estratégia governamental adotada em Minas Gerais a partir de 2003, com base no conceito de duplo planejamento, desde a elaboração da visão de longo prazo e seu papel como centro de irradiação do modelo de gestão para resultados, até seu desdobramento para o médio prazo e operacionalização no curto prazo. O capítulo 3 aborda o estabelecimento de prioridades. Apresenta o conceito de Programas Estruturadores e a distinção entre programas, projetos e processos estratégicos a partir de 2011. A execução dos Programas Estruturadores é tida como fundamental mecanismo de operacionalização das prioridades do Governo e garantia dos resultados para os cidadãos. A formulação do portfólio de Programas Estruturadores está, portanto, no cerne do modelo de gerenciamento estratégico adotado em Minas Gerais. Aborda, ainda, as unidades de gerenciamento de Projetos e Processos Estratégicos, o Estado para Resultados e o Escritório de Prioridades Estratégicas. O capítulo 4 trata de outra faceta do desdobramento da estratégia: a contratualização de resultados. Apresenta o modelo adotado em Minas Gerais, bem como o processo de pactuação de resultados e sua evolução ao longo do tempo. O capítulo 5 enfoca os processos e unidades de monitoramento e avaliação, incluindo o gerenciamento intensivo da Estratégia Governamental, os Programas Estruturadores, os Acordos de Resultados, o monitoramento físico e orçamentário do PPAG e iniciativas de avaliação e correção de desvios para o alcance dos objetivos estratégicos do Governo. O capítulo 6 trata da gestão de pessoas no Governo de Minas. A gestão de recursos humanos é tida como ferramenta fundamental para a implementação da estratégia traçada pelo Governo e, consequentemente, para o alcance de maiores e melhores resultados sociais. O capítulo 7 trata da importância das lideranças na condução da modernização gerencial, bem como na disseminação de seus conceitos por todos os órgãos do Estado de Minas Gerais. Também aponta para as relevantes iniciativas de formação de quadros de liderança, parte de esforços conscientes na busca pela permanente manutenção da excelência gerencial. O capítulo 8 busca contextualizar o envolvimento da cidadania durante as ondas de transformação da gestão pública, orientando o Estado para 18
  21. 21. atender ao cidadão e torná-lo partícipe da ação governamental, por meio da ampliação do diálogo com a sociedade civil. O capítulo 9 envolve o estabelecimento de parcerias, apresentando a opção pela execução de políticas públicas em parceria com a iniciativa privada e com organizações da sociedade civil de interesse público, leis de incentivo para cultura e esporte. O capítulo 10 aborda a preocupação permanente com os padrões elevados para a saúde fiscal do Governo, trazendo um panorama das ações tomadas desde o ajuste fiscal até o trabalho efetivo rumo à Qualidade do Gasto. O capítulo 11 aborda a integração entre os serviços administrativos do Estado de Minas Gerais, com destaque para a Cidade Administrativa Presidente Tancredo Neves e seu indutor papel na busca por maior eficiência da máquina pública. Dessa forma, apresenta inovações no modelo de serviços administrativos, o agrupamento das Secretarias de Estado e outras ações do Governo e seu impacto no aumento da eficiência do gasto público. O capítulo 12 trata de transparência e controle social, trazendo as iniciativas do Governo de Minas na oferta de informações relevantes à sociedade que permitem um controle externo mais efetivo das ações governamentais por parte dos cidadãos. O capítulo 13 trata das inovações na gestão pública, apresentando a origem e os fundamentos do Programa Descomplicar, com todo o processo de simplificação do ambiente de negócios em Minas Gerais, a metodologia do Ciclo de Inovação da Gestão Pública e o objetivo de alinhar a inovação com a Gestão para a Cidadania. O Programa destaca o fomento e desenvolvimento da cultura de inovação no Governo de Minas, fator imprescindível para a continuidade do processo de modernização iniciado no Estado. O capítulo 14 apresenta as iniciativas de simplificação e otimização das relações entre o Estado e demais atores sociais, na busca da garantia de maior eficiência em processos, especialmente no que tange à melhoria na prestação de serviços públicos e no ambiente de negócios. Finalmente, o capítulo 15 apresenta os resultados alcançados e os desafios colocados ao Governo do Estado de Minas Gerais a fim de continuar avançando no estabelecimento de práticas gerenciais de alto impacto. É claro que os capítulos e temas possuem múltiplas sobreposições; qualquer tentativa de se segmentar um todo orgânico é sempre problemática e impõe perdas. Além das inter-relações que se mostrarão evidentes neste volume, há, ainda, várias referências cruzadas. Optou-se também pela não inserção de referências bibliográficas ao longo do texto, mas pela indicação da bibliografia consultada ao final de cada capítulo. 19
  22. 22. 20
  23. 23. Capítulo 2 OLHANDO PARA FRENTE: O DUPLO PLANEJAMENTO
  24. 24. Este capítulo trata da estratégia, um conjunto de definições sobre propósitos, resultados visados e formas de alcançá-los. A estratégia deve ser o grande ordenador dos demais elementos de qualquer modelo de gestão; é por ela que a estrutura, os processos, a gestão de pessoas e outros aspectos essenciais da gestão devem se orientar. Elaborar a estratégia é um exercício sistemático de olhar para frente, para o futuro e para o contexto. Mais especificamente, neste capítulo será abordado o planejamento governamental, ou o processo de construção e gestão da estratégia de Governo. Mais que definir os rumos do Governo, o planejamento governamental indica os rumos da sociedade. É um direcionador do processo de desenvolvimento, compreendido de forma ampla e integrada nas suas dimensões econômica, social e ambiental. É também uma expressão do exercício da liderança política em contextos democráticos. Nesse sentido, impõe alguns requisitos essenciais, tais como: • Assegurar legitimidade, fazer com que o plano transcenda o espaço temporal de um Governo e seja uma agenda de desenvolvimento da sociedade; • Garantir coerência programática (entre iniciativas a realizar e resultados a alcançar), regional (equilíbrio no desenvolvimento territorial) e temporal (integração entre planos de longo, médio e curto prazo); • Operar um novo modelo de implementação baseado em alinhamento da estrutura governamental e parcerias, o que significa mesclar provimento direto (realizado pelo Estado) e provimento indireto (externalização de serviços para o mercado e terceiro setor com regulação estatal) para aumentar a cobertura da prestação dos serviços aos cidadãos; • Fortalecer canais democráticos de prestação de contas e monitoramento estratégico da agenda assegurando, desta forma, o efetivo controle social. Desde 2003, o Estado de Minas Gerais optou pelo compromisso com a melhoria da gestão pública, sustentada por uma combinação de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas com iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento, a fim de superar condições adversas de bem-estar e uma situação financeira crítica, marcada pelos déficits fiscais crônicos e endividamento crescente. Para tanto, o Estado passou a enfatizar o planejamento, a visão estratégica e o estabelecimento de prioridades para promover mudanças, atrair investimentos e, ao mesmo tempo, recuperar o equilíbrio nas contas públicas e retomar a capacidade de investimento visando implantar um novo padrão de desenvolvimento para Minas. Nesse sentido, duas agendas foram colocadas em prática: uma centrada 23
  25. 25. no ajuste fiscal e outra na elaboração de uma agenda de desenvolvimento, cujo objetivo principal é construir um futuro melhor para Minas. Assim, o sistema de planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado desde 2003, foi denominado Duplo Planejamento. O Duplo Planejamento envolve a construção de duas estratégias simultâneas, uma com enfoque sobre o longo prazo, necessária para a concretização do futuro desejado; outra voltada para o médio e curto prazo. O conceito de Duplo Planejamento surge a partir da constatação de que os agentes econômicos precisam, cada vez mais, competir no presente e, simultaneamente, se preparar para o futuro. Tal sistema é composto por três principais instrumentos: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) - O PMDI é um plano estratégico para o Estado de Minas Gerais cujo foco é a estratégia de longo prazo para o Governo, incluindo análises prospectivas que levam em conta diferentes aspectos tais como educação, defesa social e saúde. • Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) - O plano plurianual é o desdobramento do PMDI para um período quadrienal. O PPAG detalha os programas e ações do Governo, com as previsões de resultados físicos e as estimativas de recursos financeiros. • Lei Orçamentária Anual (LOA) - A LOA, por sua vez, é o dispositivo legal que apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício anual. É responsável por fixar receitas e autorizar despesas no curto prazo. Apesar de previstos pela legislação mesmo antes da instituição do Duplo Planejamento, percebia-se que a elaboração de tais instrumentos não alcançava de forma efetiva os objetivos propostos. As diretrizes do PMDI eram demasiadamente genéricas e acabavam por se perder ao longo dos anos, em função de sua desconexão com o PPAG. Este, por sua vez, também se apresentava dissociado da execução orçamentária estadual. A LOA, nesse momento, promovia alterações do PPAG, desalinhadas do plano-orçamento. Sobretudo, os planos governamentais mineiros encontravam-se desacreditados em função de sua baixa implementação e da ausência de incentivos para uma maior participação e controle social no processo de planejamento e orçamento. Nesse contexto, a reformulação desses instrumentos fez-se necessária, com vistas a fortalecer a cultura de resultados em Minas Gerais e, ainda, assegurar o alinhamento dos órgãos e entidades que compõem a Administração Estadual, ao planejamento estratégico governamental. Além de garantir a integração plano-orçamento, era imperativo assegurar que os recursos previstos no PPAG e na LOA fossem alocados de acordo com a orientação estratégica do PMDI. Assim, a escolha de um portfólio bem definido de iniciativas prioritárias constituiu uma medida inicial fundamental. 24
  26. 26. A perspectiva temporal do processo de planejamento estratégico do Governo do Estado está representada na Figura 2 a seguir: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado | PMDI Plano Plurianual de Ação Governamental | PPAG Acordo de Resultados Lei de Orçamento Anual | LOA 1 4 20 anos Figura 2: Perspectiva temporal do processo de Planejamento Estratégico do Governo do Estado de Minas Gerais Fonte: SEPLAG As seções seguintes abordam os instrumentos de planejamento adotados em Minas Gerais, com foco no longo, médio e curto prazo, bem como a busca pela integração entre planejamento e orçamento. Ao final do capítulo, são apresentados os principais resultados alcançados com a institucionalização dessas práticas no Estado, bem como levantados os principais desafios que ainda permeiam a atuação dos atores envolvidos no processo. 2.1. Planejamento de longo prazo: o PMDI Toda a estratégia governamental está ancorada no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que elabora uma visão de futuro para a sociedade mineira e estabelece as grandes diretrizes para a atuação do setor público em Minas Gerais. Por meio do PMDI busca-se definir os objetivos almejados para o Estado que deverão ser desdobrados em programas prioritários, fundamentais para a materialização do futuro desejado. O PMDI, conforme previsto na Constituição mineira, tem como objetivos: • o desenvolvimento socioeconômico integrado do Estado; • a racionalização e a coordenação das ações do Governo; 25
  27. 27. • o incremento das atividades produtivas; • a expansão social do mercado consumidor; • a superação das desigualdades sociais e regionais; • a expansão do mercado de trabalho; • o desenvolvimento dos Municípios de escassas condições de propulsão socioeconômica; e • o desenvolvimento tecnológico do Estado. Nos últimos dez anos, foi produzido o PMDI 2003-2020, que passou por duas revisões: em 2007 com horizonte temporal de 2020 e em 2011 com horizonte temporal de 2030. O primeiro deles, porém, foi precedido de um estudo, o Minas Gerais do Século XXI, promovido pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG). Tal estudo contém elementos que seriam utilizados em todos os PMDI e que iluminariam muitos aspectos do processo de transformação gerencial de Minas Gerais como um todo. 2.1.1. Minas Gerais do Século XXI Minas Gerais do Século XXI é um amplo estudo sobre Minas Gerais, um documento que orienta o Poder Público Estadual para a necessidade de práticas efetivas de gestão que redundem em um Estado ágil e eficaz. O texto, produto do esforço de mais de 100 especialistas e representantes de instituições mineiras e de outros estados sob a coordenação do BDMG, identifica desafios, problemas e respectivas melhorias e/ou soluções para o desenvolvimento do Estado, oferecendo um conjunto de informações, análises e discussões para subsidiar a tomada de decisão por parte de governos e outros agentes sociais, no médio e longo prazo. A elaboração de uma agenda rumo ao desenvolvimento foi norteada pelo debate das seguintes questões: • • Transformação do Estado – adequação do Poder Público ao novo contexto econômico e social; • Articulações das políticas estaduais e federais – ações alinhadas visando a otimização de recursos, esforços e resultados; • Infraestrutura e Supraestrutura – a primeira como elemento primordial ao crescimento econômico. A segunda, necessária aos investimentos; utiliza a tecnologia da informação para apoiar o fornecimento de serviços eficientes; • 26 Inclusão social – a pobreza, além de inaceitável é um entrave ao desenvolvimento; Desenvolvimento tecnológico e meio ambiente – dois eixos de sustentação do novo desenvolvimento e exigem políticas públicas
  28. 28. com maior efetividade; • Belo Horizonte e a rede de cidades – necessidade de uma política estadual para os centros urbanos emergentes e, especialmente, para reforçar o papel da Região Metropolitana de Belo Horizonte como o elo do Estado com a rede nacional e mundial de geração de conhecimento e atividades inovadoras de alto valor agregado. O volume 9, em particular, “Transformando o Poder Público: a busca da eficácia”, trabalha diversas questões essenciais para compreensão da governança contemporânea, firmando entendimentos de que: • o poder público é essencial para o desenvolvimento, entendido muito além do crescimento da economia, mas como qualidade de vida de forma sustentável; mas também o são os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento; • o poder público tem papel fundamental de coordenação e desenvolvimento dos atores: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor; • deve estar refletido nas políticas sociais (saúde, educação, segurança pública, trabalho, pobreza e habitação, entre outras) e de desenvolvimento regionais. O documento Minas Gerais para o Século XXI apresenta, ainda, as linhas básicas de ação para a transformação da administração pública do Estado (destaca-se a proposta de gestão por programas e o fortalecimento do planejamento); a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas (apontando problemas tais como a previdência dos servidores estaduais, o impacto da dívida pública no déficit estadual, o engessamento das finanças e a impossibilidade de redução nas despesas e reordenamento nas receitas, e o patamar dos gastos com custeio); políticas públicas para a Região Metropolitana de Belo Horizonte e questões relativas ao financiamento do desenvolvimento e o papel das agências de fomento (focando no desenvolvimento tecnológico, na infraestrutura e no meio ambiente, e nas micro e pequenas empresas, além da indústria de transformação). 2.1.2. PMDI 2003-2020 e PMDI 2007-2023 O PMDI 2003-2020 teve como foco principal a promoção do equilíbrio fiscal aliada à busca pela excelência dos serviços públicos e a elevação dos investimentos estratégicos. Diante do cenário de escassez de recursos no qual se encontrava o Estado de Minas no início da década de 2000, foram definidos, por meio da elaboração do PMDI em 2003, para o horizonte de 2003-2020, os objetivos prioritários para cujas ações relacionadas não haveria contingenciamento de recursos. A implantação de tais prioridades se daria por meio da execução da carteira de Projetos 27
  29. 29. Estruturadores, apresentados no ano seguinte pelo PPAG 2004-2007. Olhar para frente, foco deste capítulo, significa, em síntese, olhar para o futuro, procurando antever seus desafios, incertezas, bem como suas possibilidades, com vistas a uma efetiva análise de cenários. Assim, ainda em 2003, a análise do macroambiente mineiro, propiciou, quando da elaboração do PMDI, a construção de quatro cenários exploratórios para o horizonte 2020, que não devem ser entendidos como categóricos ou indiscutíveis, mas apenas como sinalizadores de tendências. São eles: Conquista do Melhor Futuro; Desperdício de Oportunidades; Superação de Adversidades; e Decadência e Empobrecimento. A identificação desses cenários, de âmbito mundial, nacional e local gerou conhecimento dos espaços de oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas possíveis imagens de futuros, conforme Figura 3 a seguir. Figura 3: Cenários Minas Gerais Fonte: Minas Gerais (2003) A evolução do processo de modernização gerencial em Minas Gerais redundou, em 2007, no Estado para Resultados objetivando a consolidação e o aprimoramento do processo de transformação em curso e assegurando a sua irreversibilidade. A partir desse ano, a agenda de prioridades do Governo passou a enfocar, além do ajuste fiscal, uma abordagem voltada diretamente para a melhoria na qualidade de vida da população e economia do Estado. Assim, como parte do processo de fortalecimento do sistema de entrega de resultados, o PMDI passou por uma primeira rodada de revisões. 28
  30. 30. Para o PMDI 2007-2023, os cenários elaborados anteriormente foram atualizados tendo como horizonte o ano de 2023. Esse ciclo de avaliação do PMDI apresentou, como principal inovação, 11 Áreas de Resultados, com os respectivos desafios e objetivos estratégicos específicos, desdobrados em iniciativas com foco em entregas e indicadores finalísticos de desempenho. Áreas de Resultados são “núcleos focais”, que concentram esforços e recursos e que têm como objetivos as transformações e melhorias desejadas. Trata-se, pois, da organização das ações do Estado que se referem aos destinatários das políticas públicas, e não à estrutura organizacional interna do Governo. No Quadro 1 a seguir são especificadas as 11 Áreas de Resultados definidas pelo PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos. Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Educação de Qualidade: melhorar a qualidade dos Ensinos Fundamental e Médio e reduzir as disparidades regionais de aprendizado. Protagonismo Juvenil: aumentar o percentual de jovens que concluem o Ensino Médio e ampliar as suas oportunidades de inclusão produtiva. Investimento e Valor Agregado da Produção: ampliar o volume anual de investimentos produtivos - privados, públicos ou em parcerias - e qualificar a mão de obra em parceria com o setor privado. Inovação, Tecnologia e Qualidade: induzir uma agenda de inovação visando ao aprimoramento do que já temos e ao desenvolvimento do que ainda não temos, definida juntamente com os stakeholders relevantes, aí incluídos o setor produtivo, universidades e centros de pesquisa. Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce: aumentar o volume de investimentos privados nessas regiões por meio da atração de capitais produtivos e da melhoria da infraestrutura, da educação, da qualificação para o trabalho e das condições de saúde e saneamento. Logística de Integração e Desenvolvimento: expandir o percentual da malha rodoviária estadual em boas condições de conservação, otimizando custos e resultados, concluir o ProAcesso e construir, em conjunto com a União e demais estados, uma solução para a malha federal. Rede de Cidades e Serviços: ampliar o número de municípios com Índice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS) adequado, provendo, sob a ótica de uma rede hierarquizada e interconectada entre as diversas áreas, serviços públicos e privados de qualidade. 29
  31. 31. Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Vida Saudável: universalizar a atenção primária de saúde para a população, reduzir a mortalidade materno-infantil, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da população adulta com doenças cardiovasculares e diabetes e ampliar significativamente o acesso ao saneamento básico. Defesa Social: reduzir, de forma sustentável, a violência no Estado, com a integração definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional. Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva: minimizar o percentual de pobres em relação à população total, com medidas regionalmente integradas e com intensificação de parcerias nas áreas de educação, saúde, assistência social, habitação e saneamento.Qualidade Ambiental: aumentar o Índice de Qualidade da Água (IQA) do Rio das Velhas, consolidar a gestão das bacias hidrográficas, conservar o Cerrado e recuperar a Mata Atlântica, ampliar o tratamento de resíduos sólidos e tornar mais ágil e efetivo o licenciamento ambiental. Quadro 1: Áreas de Resultados PMDI 2007-2023 e seus principais objetivos Fonte: Minas Gerais (2007) O PMDI 2007-2023 contou com uma carteira de 106 indicadores finalísticos, contendo metas específicas estabelecidas para médio e longo prazo, bem como com um conjunto de Projetos Estruturadores, submetidos a um monitoramento intensivo e a um fluxo orçamentário diferenciado. O Plano estabeleceu também os resultados almejados para cada uma das Áreas de Resultados, que posteriormente foram desdobrados em indicadores para a mensuração do desempenho junto às equipes do Governo. Observa-se, portanto, a crescente centralidade do PMDI no modelo de gestão para resultados de Minas Gerais. 2.1.3. PMDI 2011-2030 Em 2011, o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado passou por nova revisão, com participação e envolvimento de um número significativo de profissionais internos e externos ao Governo do Estado, pondo em prática o conceito de Estado em Rede e aberto. No novo PMDI, que teve seu horizonte estendido para 2030, o conceito de Áreas de Resultados foi substituído pelo de Redes de Desenvolvimento Integrado. Essas redes buscam articular o PMDI entre os atores intragovernamentais, a fim de ampliar a capacidade do Estado 30
  32. 32. de alcançar as metas colocadas pelo Governo. As redes constituem novas formas de governança, organizadas de modo integrado e matricial, que buscam integrar as ações do Governo estadual nas diferentes áreas e, ao mesmo tempo, proporcionar um comportamento cooperativo com os outros níveis de governo e outras instituições, públicas e privadas, possibilitando maior agregação de valor para a sociedade mineira. Não se trata, portanto, de estruturas institucionais formais, mas sim de formas de organização e conjunção de esforços em torno de grandes escolhas e prioridades. A ideia de redes na administração pública vai ao encontro do equacionamento de dois problemas centrais de governança: a fragmentação departamental e barreiras à obtenção de resultados. A introdução desse conceito como elemento estruturador das discussões sobre o planejamento e operacionalização das estratégias governamentais visa proporcionar maior integração entre os setores existentes, formando, para isso, arranjos capazes de otimizar os esforços, de forma cooperativa, voltados para fins comuns. É relevante, contudo, salientar que a interação entre os atores governamentais é um aspecto intrínseco de qualquer governo. O que é específico a essa organização proposta pelo Governo de Minas Gerais é a tentativa de qualificar as decisões e sua implantação a partir de debates transversais entre os atores governamentais. Espera-se que a organização em redes dos atores inseridos na atividade governamental seja capaz de potencializar seus esforços e saberes em prol de um mesmo objetivo. Na Figura 4 a visualização do Estado em Rede. Arranjos que estimulam e proporcionam um comportamento (em rede) cooperativo entre agentes governamentais e entre várias instituições, orientados para solução de problemas específicos ou para capturar oportunidade relevantes em um determinado período no tempo São organizadas para concentrar esforços funcionais do Governo em função de resultados finalísticos, objetivos estratégicos e estratégias comuns Figura 4: O Estado em Rede Fonte: SEPLAG Em rede, o Estado passa a atuar com maior transversalidade, estabelecendo laços com diferentes setores da sociedade, no sentido de melhor responder às demandas, atuar mais efetivamente na 31
  33. 33. solução de problemas complexos e propor estratégias customizadas de desenvolvimento em linha com problemas e potencialidades locais. De cada uma das Redes de Desenvolvimento Integrado se desdobra um conjunto de indicadores finalísticos com metas que devem ser alcançadas a partir da execução dos Programas Estruturadores e seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos. Para as 11 Redes de Desenvolvimento Integrado, foram elaboradas metas sínteses, que representam as diretrizes para as transformações finalísticas almejadas para um horizonte de 20 anos na área referida, conforme relatadas no Quadro 2 a seguir. Redes de Desenvolvimento Integrado PMDI 2011-2030 Rede de Educação e Desenvolvimento Humano: população com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade. Rede de Atenção em Saúde: população com maior qualidade e expectativa de vida. Rede de Defesa e Segurança: Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade. Rede de Desenvolvimento Social e Proteção: Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social. Rede de Desenvolvimento Econômico Sustentável: economia dinâmica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo. Rede de Tecnologia e Inovação: ciência, tecnologia e inovação para o Desenvolvimento e Cidadania. Rede de Desenvolvimento Rural: mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais. Rede de Identidade Mineira: Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo. Rede de Cidades: cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial. Rede de Infraestrutura: infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida. Rede de Governo Integrado, Eficiente e Eficaz: gestão pública efetiva e próxima da sociedade. Quadro 2: Redes de Desenvolvimento Integrado PMDI 2011-2030 Fonte: Minas Gerais (2011) 32
  34. 34. O processo de revisão do PMDI desenvolvido ao longo de 2011 mantém seu compromisso, firmado em 2003, de responder, de forma consistente, às seguintes questões norteadoras do processo de elaboração do plano: • Onde estamos? • Aonde podemos chegar? • Aonde queremos chegar? • Como vamos chegar lá? A condução de uma pesquisa qualitativa envolvendo Secretários de Governo e técnicos executivos do Estado, contribuiu para a busca de resposta para a primeira questão, “onde estamos?”. Posteriormente, realizou-se uma análise retrospectiva e situacional de Minas Gerais e da atuação do Governo do Estado para identificar as principais variáveis socioeconômicas que influenciaram o cenário mineiro nos últimos anos, com vistas ao mapeamento da trajetória recente do Estado. Essas etapas contribuíram para a reflexão estratégica acerca do momento atual vivido por Minas Gerais e pelo Governo do Estado, bem como para o processo de formulação estratégica com importantes elementos para a revisão e atualização das políticas públicas nos próximos anos. No PMDI 2003-2020 a resposta à segunda questão, “aonde podemos chegar?” baseou-se na elaboração de cenários exploratórios, que indicam as condições contextuais e as principais incertezas da caminhada rumo ao futuro. A elaboração de cenários possibilitou a visão antecipada de oportunidades, ameaças e desafios que devem ser considerados nas agendas estratégicas do Governo do Estado e nas dos demais atores integrantes do processo. Em 2011, os cenários previamente elaborados foram revisitados para responder a esse mesmo questionamento. Foram identificadas tendências de longo prazo que poderiam influenciar a trajetória do Estado nos próximos 20 anos e que, portanto, deveriam ser consideradas na estratégia de desenvolvimento de Minas, traçando-se dessa forma um quadro prospectivo de longo prazo. Em resposta à terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foi realizada uma Oficina Estratégica, envolvendo a participação de gestores de diversas áreas do Governo, de modo a incentivar a formulação conjunta do plano estratégico para as ações do Estado. Nesse encontro, foram levantados objetivos estratégicos e estratégias para cada uma das Redes de Desenvolvimento Integrado, que posteriormente passariam a integrar a revisão do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado para o horizonte de 2030. A oficina contou com a participação de Secretários de Estado, Secretários de Estado Adjuntos, Subsecretários e Dirigentes de Empresas Públicas, Autarquias e Fundações, que se reuniram em 11 grupos, de acordo com as Redes de Desenvolvimento Integrado, com o objetivo de discutir e 33
  35. 35. priorizar os objetivos e estratégias para cada área temática e debater a respeito da visão de futuro do Estado. Como insumos à discussão foram apresentados um conjunto de tendências macroeconômicas nos âmbitos estadual, nacional e internacional; um caderno de trabalho com um panorama breve da evolução recente de cada uma das Redes, incluindo propostas de estratégias, levantadas a partir de uma análise das Diretrizes traçadas pelo Governador, do Plano de Governo 2011-2014, do próprio PMDI 2007-2023, da Agenda de Melhorias1 e do Movimento Minas (ver capítulo 6); além dos produtos da pesquisa qualitativa conduzida com executivos do Governo, conforme pode ser visualizado na Figura 5 a seguir. Diretrizes do Governador Plano de Governo 2011 - 2014 PMDI 2007 - 2023 Agenda de Melhorias-Núcleo da Estrategia Caderno de Trabalho Oficina de Trabalho Consolidação do PMDI 2011-2030 Projeto Minas em Movimento Entrevistas com Executivos de Governo Figura 5: Processo de elaboração do PMDI 2011-2030 Fonte: SEPLAG 1 O projeto “Agenda de Melhorias – caminhos para inovar na gestão pública” foi lançado em 2010 através de uma iniciativa do Governo de MG em parceria com o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) e o Movimento Brasil Competitivo (MBC), com o objetivo de apresentar uma proposta para a estratégia a ser adotada nos próximos anos para o sistema de gestão mineiro e de disseminar boas práticas na gestão pública. 34 Validação e decisão do Governador
  36. 36. As principais alterações na estrutura do Plano trazidas por essa revisão podem ser vistas na Figura 6: Como era... PMDI Como é... Rede de Desenvolvimento Integrado Área de Resultados PPAG Projetos Estruturadores Programas Programas Estruturadores Ações Projetos/Atividades Projetos estratégicos ou Processos Estratégicos Subprojetos ou Subações - Subprojetos, Subprocessos e Planos de melhoria Figura 6: Revisão do PMDI 2011-2030 Fonte: SEPLAG Como resultado desse processo, o PMDI 2011-2030 define, entre outros, os seguintes elementos: Visão de Futuro, Indicadores Finalísticos e suas metas, Regionalização, Objetivos Estratégicos e Estratégias amplas e prioritárias. Estes elementos serão detalhados a seguir. A Visão de Futuro do Estado de Minas Gerais, construída em 2003 durante a segunda revisão do PMDI, foi reafirmada e teve a ela incorporada alguns atributos que buscam descrever de forma mais precisa seu significado e qualificar o padrão de desenvolvimento a ser alcançado no Estado. Assim, como desdobramento da Visão de Futuro de “Tornar Minas o melhor Estado para se Viver” e qualificação do padrão de desenvolvimento a ser construído, foram ressaltados quatro atributos: Prosperidade, Qualidade de Vida, Cidadania e Sustentabilidade, conforme pode ser visto no Quadro 3. A Figura 7 já apresenta uma visão integrada da estratégia referenciada na visão de futuro. 35
  37. 37. Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais “TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER” Prosperidade - Representa a aspiração de um ambiente socioeconômico desenvolvido, com forte empreendedorismo, elevada produtividade da economia, mais e melhores oportunidades de trabalho, educação e alto padrão de bem-estar da população. Qualidade de vida - Exprime o compromisso com a melhoria das condições vividas pela população, conjugando oportunidades de trabalho com acesso a serviços públicos de qualidade, em especial educação, saúde e segurança. Cidadania - Consiste na garantia dos direitos fundamentais a toda a população mineira, ao mesmo tempo em que reconhece e valoriza o indivíduo como protagonista no processo de desenvolvimento. Busca ainda o acesso equânime às oportunidades em todas as regiões do Estado e possibilita a participação do cidadão na formulação e no monitoramento de políticas públicas e nas questões de interesse público. Sustentabilidade - Promove o caráter duradouro e harmônico do desenvolvimento ao longo do tempo, com novos modelos de financiamento e uso racional dos recursos, vislumbrando as gerações futuras. Incorpora e harmoniza as dimensões ambiental, política, econômica e social. Quadro 3: Atributos da visão de futuro para o Estado de Minas Gerais Fonte: Minas Gerais (2011) 36
  38. 38. 37 Figura 7: Minas Gerais 2030 - Visão integrada da Estratégia ESTADO PARA RESULTADOS Gestão pública efetiva e próxima da sociedade GESTÃO PARA CIDADANIA CIDADES Cidades com mais qualidade de vida e ordenamento territorial INFRAESTRUTURA GOVERNO INTEGRADO, EFICIENTE E EFICAZ QUALIDADE E PRODUTIVIDADE DO GASTO Ciência, tecnologia e inovação para o desenvolvimento e cidadania Infraestrutura adequada proporcionando mais competitividade e qualidade de vida Economia dinânica, mais diversificada, competitiva, com crescimento sustentável e inclusivo CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO Fonte: Minas Gerais (2011) IDENTIDADE MINEIRA DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL Mais produção e qualidade na agricultura familiar e no agronegócio de Minas Gerais População com maior qualidade e expectativa de vida Minas singular, diversa e criativa na cultura, no esporte e no turismo População com amplo acesso à educação de qualidade e com maior empregabilidade Minas com alta sensação de segurança, menos violência e criminalidade DESENVOLVIMENTO RURAL EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO HUMANO Minas sem pobreza e com baixa desigualdade social CIDADANIA 4. ATENÇÃO EM SAÚDE SUSTENTABILIDADE 3. DESENVOLVIMENTO SOCIAL E PROTEÇÃO QUALIDADE DE VIDA 2. DEFESA E SEGURANÇA PROSPERIDADE 1. TORNAR MINAS O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER
  39. 39. No que se refere a Indicadores Finalísticos e suas metas, investiu-se mais na identificação de um conjunto mais amplo e robusto de Indicadores que consigam medir com maior clareza os objetivos que se pretende alcançar nas Redes de Desenvolvimento Integrado. Para cada um dos 76 indicadores foram definidas metas de curto, médio e longo prazo, mais especificamente para 2015, 2022 e 2030. Em relação à Regionalização, o PMDI 2011-2030 suscitou preocupações no que diz respeito à integração regional e ao desenvolvimento equânime entre as dez regiões de planejamento do Estado. O novo plano evidencia o caráter particular econômico e social de cada uma das regiões, o contorno do modelo de governança para tornar exequível a gestão regionalizada e participativa e propõe metas de curto prazo para dez indicadores selecionados nas áreas de saúde, educação e segurança para acompanhamento em cada local. A estratégia de desenvolvimento regional consiste, portanto, em tornar nítidas as ações nas regiões de modo a intensificar suas vantagens e compensar suas carências, minimizando as assimetrias regionais. Implica, assim, na definição de uma estratégia com base nas potencialidades e deficiências locais. Acredita-se que apenas com uma estratégia regionalizada, com soluções customizadas, direcionadas às necessidades específicas de cada local, é possível reduzir as disparidades do território, colocando o Estado por inteiro no caminho do desenvolvimento. Este PMDI não tem a pretensão de definir qual a melhor estratégia para cada região do Estado. Isso deverá ser feito por meio de um processo participativo reunindo diferentes esferas da sociedade para, a partir das potencialidades e fragilidades de cada território e com base nas orientações estratégicas aqui definidas, articular esforços em prol do desenvolvimento sustentável da região. Objetivos estratégicos constituem resultados prioritários que devem ser alcançados no horizonte de planejamento. As estratégias, propostas de iniciativas de um conjunto de grandes escolhas que deverão ser empreendidas no horizonte 2011-2014, representam parte da resposta à questão: “como vamos chegar lá?”. Cabe reiterar que a abordagem estratégica não se resume a sua formulação e deve ser entendida como um processo cíclico que se aprimora na medida em que se monitora e avalia o andamento da execução das ações planejadas e busca harmonizálas à realidade em constante transformação. Uma última mudança relevante em relação ao PMDI anterior está na forma de desdobramento da estratégia em Programas Estruturadores que abrangem Projeto e Processos Estratégicos permitindo um melhor monitoramento das ações de Governo, uma efetiva alocação de recursos e maior agilidade na execução. O Quadro 4 apresenta uma síntese das principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023. 38
  40. 40. Itens PMDI 2007-2023 Horizonte de 2023 planejamento PMDI 2011-2030 2030 ESTADO PARA RESULTADOS Produção de benefícios concretos para a Participação da sociedade civil na priorização e sociedade a partir das Desafio central GESTÃO PARA CIDADANIA gia governamental acompanhamento da implementação da estraté- ações de governo Tornar Minas o melhor Visão de Futuro Estado para se Viver Tornar Minas o melhor Estado para se Viver Atributos: Prosperidade,Qualidade de vida, Sustentabilidade e Cidadania Qualidade e produtividade do gasto Pilares de susten- Qualidade e Inovação tação da administração pública em Gestão Pública e Gestão para Resultados Qualidade Fiscal. Gestão para Cidadania 10 Áreas de Resultado 11 Redes de Desenvolvimento Integrado Organização da estratégia de desenvolvimento Indicadores e Metas Indicadores Finalísticos e metas por Área de Resultado Indicadores Finalísticos e metas de curto, médio e longo prazos orientados pelos objetivos estratégicos de cada Rede de Desenvolvimento Integrado Caracterização econômica e social das Regiões de planejamento Regionalizada Desdobramento da estratégia Identificação das potencialidades econômicas por região Delineamento do Modelo de Governança para viabilização da Gestão Regionalizada e Partici- do Estado Estratégia Indicadores Finalísticos e metas de curto prazo a serem monitoradas em cada região do Estado para áreas de Saúde, Educação e Defesa social Projetos Estruturadores pativa Programas Estruturadores subdivididos em Projetos e Processos Estratégicos Quadro 4: Quadro síntese das principais mudanças em relação ao PMDI 2007-2023 39
  41. 41. 2.2. O Planejamento de médio e curto prazo Plano Plurianual de Ação Governamental é o instrumento normativo do planejamento da administração pública mineira de médio prazo. Consta no Plano Plurianual mineiro todos os programas e ações de Governo desde os projetos e atividades finalísticas até atividadesmeio para o horizonte de quatro anos. Conforme está disposto na Constituição Federal e Mineira, compete ao PPAG estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as demais relativas aos Programas de duração continuada. A Constituição Federal de 1988, no § 1º do Art. 165, confere ao PPAG papel central no processo de planejamento da ação governamental e de condução da política orçamentária. A Constituição do Estado de Minas Gerais, por sua vez, define que o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) deverá ser elaborado em consonância com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Entretanto, com o intuito de garantir o alinhamento do plano-orçamento, ou seja, o planejamento de médio prazo do Estado com a previsão e a execução orçamentária, optou-se por incluir no plano todas as políticas de Governo, sejam elas de despesas de capital ou corrente, com duração continuada ou não. Toda política a ser perseguida pelo Governo deve estar detalhada no Plano Plurianual, de forma a garantir a transparência das ações do Governo, seja a partir do planejamento regionalizado das metas físicas e financeiras das políticas públicas ou do monitoramento e avaliação dessas metas. O PPAG instrumentaliza os objetivos estratégicos e os indicadores finalísticos descritos no PMDI sob a forma de Programas e ações de Governo. Sendo um plano quadrienal, de médio prazo, nele são definidos os Programas que o Governo desenvolverá dentro desse horizonte para o alcance dos resultados pretendidos. Tudo que o Estado objetiva realizar nos próximos quatro anos deve ser contemplado no PPAG, com as especificações dos produtos e serviços a serem entregues à sociedade de forma regional, bem como suas respectivas quantidades e valores. A Figura 8 permite vislumbrar a estrutura de vinculação dos programas e ações do Plano ao PMDI. 40
  42. 42. Redes de Desenvolvimento Resultados Finalísticos Objetivos e Estratégias Programas Estruturadores Projeto Estratégico Processo Estratégico Programas Especiais Programas Associados Projeto Atividade Projeto Operação Especial Atividade Figura 8: Estrutura de Vinculação dos Programas e Ações do Plano ao PMDI Fonte: SEPLAG financiarão as ações e cada uma de suas respectivas despesas. Tais especificações são realizadas por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LOA, usualmente mencionada como orçamento, é responsável pelas especificações dos valores da despesa e pela estimativa da receita, relativas ao exercício governamental anual. Compõe a LOA, o programa de Governo para determinado exercício. Seguindo um plano de trabalho preestabelecido que visa apoiar os programas do PPAG, recursos públicos são destinados a setores prioritários. Tal procedimento pode ser acompanhado com inteira transparência pelo cidadão. A correlação entre os instrumentos de planejamento e orçamento no Estado de Minas Gerais e a sua distribuição no tempo e detalhamento pode ser visto na Figura 9 a seguir. 41
  43. 43. Visão de Futuro Redes de Desenvolvimento Diretrizes Estratégicas Objetos Estratégicos Programas Estruturadores Programas Associados Programas Especiais Materialização da Estratégia em Políticas Públicas Metas Plurianuais Detalhamento da Receita Detalhamento da Despesa Detalhamento de Valores Figura 9: Instrumentos de Planejamento e Orçamento e sua correlação Fonte: SEPLAG Em Minas Gerais, antes das transformações iniciadas em 2003, o PPAG era proposto uma só vez pra um período de quatro anos. Os orçamentos eram apresentados anualmente e coincidiam com o PPAG no primeiro exercício, sem se integrar ao planejamento. Logo, o PPAG perdia seu caráter de orientação estratégica, controle social e avaliação de políticas. Revisões anuais do PPAG no mesmo período da proposição do orçamento foram alternativas para lidar com estes problemas. Integrouse, assim, o orçamento ao plano, garantindo-se que este estará dentro dos limites orçamentários estabelecidos. Além disso, torna-se possível imputar aos orçamentos as eventuais correções necessárias à estratégia de médio prazo para adequação às diretrizes desejadas. A integração plano-orçamento foi condição fundamental para a institucionalização do modelo do Duplo Planejamento na administração estadual de Minas Gerais. Ademais, o Governo mineiro buscou novos avanços na aproximação das frentes de planejamento e orçamento. Para a Revisão do PPAG 2012-2015, exercício 2013, e elaboração da LOA 2013, foram demarcados limites orçamentários para a programação dos órgãos e entidades referentes aos três anos subsequentes. Dessa forma, o orçamento, similarmente ao plano, recomenda o planejamento estadual para os quatro anos de governo seguinte, contribuindo para a quantificação de metas físicas mais próximas ao real, uma vez que possibilita aos atores do planejamento nos órgãos e entidades, uma maior visibilidade dos recursos existentes para a execução do plano no seu âmbito de atuação, tanto para o ano em exercício, quanto para uma visão de médio prazo. 42
  44. 44. Atualmente, os princípios básicos que norteiam o PPAG são: • Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo; • Transparência da ação governamental, de modo que o PPAG e a LOA reflitam as opções de Governo; • Organização das ações de Governo em Programas; • Planejamento, tendo como orientação desenvolvimento de longo prazo; • Plano como instrumento para a orientação estratégica e a gestão das ações de Governo; • Fortalecimento do conceito de elaboração/revisão periódica do Plano; • Gestão voltada para resultados para a sociedade. uma estratégia de Importante ressaltar também a integração entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia de elaboração dos programas: para assegurar que as demandas da sociedade ou da própria administração estadual sejam adequadamente atendidas, os Programas contidos no PPAG são elaborados ou revistos a partir dos objetivos estratégicos e resultados finalísticos definidos no âmbito de cada Rede de Desenvolvimento Integrado, componente do PMDI. A Figura 10 a seguir apresenta a lógica de construção de um programa no PPAG: PROBLEMA OBJETIVO / INDICADOR PROGRAMA AÇÕES Causa 1 FINALIDADE / PRODUTO 1 FINALIDADE / PRODUTO 2 Causa 2 Causa 3 CAUSAS FINALIDADE / PRODUTO 3 Ação 1 Ação 2 Ação 3 PÚBLICO-ALVO: PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS, ETC Figura 10: Estrutura lógica de construção de um programa no PPAG Fonte: SEPLAG 43
  45. 45. 2.3. O Planejamento como referencial Em Minas Gerais, o planejamento foi incorporado como elemento referencial não apenas da administração pública, mas também da sociedade. O PMDI consagrou-se como centro de irradiação do modelo de Gestão para Resultados de Minas Gerais, gradualmente incorporando novos aspectos e dimensões que permitiram a consolidação de um modelo robusto e abrangente o suficiente para suportar e guiar a gestão estadual nas suas dimensões programática, regional, democrática e social. Assim, os instrumentos de planejamento e orçamento se integraram e perderam seu caráter predominantemente formal e tecnocrático para tornarem-se, de fato, instrumentos de Gestão para Resultados. Em 2011, torna-se instrumento essencial para a implementação da Gestão para a Cidadania ao colocar o cidadão não mais como mero destinatário das políticas públicas, mas como partícipe na construção da visão de futuro de Minas Gerais. Isto representa a prática do conceito de coprodução e cocriação. As inovações implementadas desde 2003, consolidadas a cada novo ciclo do Choque de Gestão, garantiram, ao longo do tempo, uma efetiva integração entre planejamento e orçamento. Juntamente com o gerenciamento intensivo dos Programas Estruturadores e com a instauração de um processo sistemático de revisão, essa integração abriu espaço para a realização mais eficaz e eficiente das estratégias do Governo – o que acabou por impactar diretamente no valor criado para a sociedade por meio da ação governamental. Ademais, o planejamento estadual consolidado serve como veículo de atração de investimentos perante o mercado. Na medida em que reforça a confiança de potenciais organizações financiadoras sobre a capacidade de ação do Estado ao aproximar o planejado, daquilo que é efetivamente realizado, a retomada desses instrumentos pelo Governo de Minas acaba por viabilizar o incremento dos investimentos governamentais e privados. A elevação das taxas de investimento contribui para a expansão da produção e dinamização da economia mineira. As ferramentas de planejamento e integração desenvolvidas pelo Estado de Minas, conforme apresentadas nesta unidade, estiveram sujeitas a um processo de mudanças incrementais ao longo da última década, que constituíram parte de um contexto mais amplo de reforma gerencial e aperfeiçoamento do planejamento governamental. O amplo escopo da reforma, que abrangeu de mudanças na estrutura da administração pública até a elaboração de uma política de recursos humanos consistente, possibilitou fortalecer os elementos essenciais para garantir a aderência à estratégia. A busca de uma gestão baseada em resultados como um instrumento de efetividade das reformas gerenciais tem como objetivo focar as ações 44
  46. 46. governamentais nos anseios da sociedade. A conquista gradual de maior maturidade do modelo pode permitir a consolidação de uma cultura de planejamento em todo o Estado. Essa cultura deve ser capaz de se perpetuar para além de eventuais descontinuidades administrativas. O movimento contínuo no sentido de aprimoramentos sobre esse modelo é importante para auxiliar na construção de um Estado mais democrático, transparente e eficiente para todos os seus cidadãos e capaz de articular suas propostas e possibilidades para além das rotinas administrativas cotidianas, que muitas vezes dificultam o estabelecimento de um olhar para o futuro. Bibliografia Consultada ALMEIDA, B.; GUIMARÃES, T. B. O Planejamento Estratégico de Longo Prazo. In: VILHENA, R. et al. (Orgs.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 3, p. 55-65. DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999. GUIMARÃES, T. B.; ALMEIDA, B. O Duplo Planejamento. In: VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006, cap. 2, p. 43-54. FERRARI. N. M. N.; REIS, A. A.; PEREIRA, L. C.; JUNIOR, F. A. F. S. P. Revisão anual do Plano Plurianual: Uma análise da evolução do processo no governo de Minas Gerais. In: VI Congresso CONSAD de Gestão Pública, Brasília, 2013. MARTINS, H. F.; MARINI, C. Um guia de governança para resultados na administração pública. Brasília: Publix Editora, 2010. MINAS GERAIS. Constituição Estadual de 1989. 11. ed. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2003. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2003. —. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2007. —. Sistema de entrega de resultados de Minas Gerais: trajetória e perspectivas de avanço. Projeto Agenda de Melhorias, 2010. —. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, 2011. 45
  47. 47. —. Manual de Revisão do Plano Plurianual de Ação Governamental 2012-2015 e Elaboração da Proposta Orçamentária 2013. Belo Horizonte, 2012. MUNIZ, R. M.; SILVEIRA, M. C.; BECHELAINE, C. In: GUIMARÃES, T. B.; PORDEUS, I. A.; CAMPOS, E. S. A. (Org.). Estado para resultados: avanços no monitoramento e avaliação da gestão pública em Minas Gerais. Belo Horizonte: UFMG, 2010. VILHENA, R. et al. (Org.) O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: UFMG, 2006. 46
  48. 48. Capítulo 3 AJUSTANDO O FOCO: A GESTÃO DE PROGRAMAS, PROJETOS E PROCESSOS ESTRATÉGICOS
  49. 49. Foco é um atributo essencial de qualquer estratégia. Primeiramente, porque recursos e capacidade de execução são sempre limitados, relativamente ao conjunto potencialmente desejável de resultados a serem alcançados. Por mais abrangentes e viáveis em termos de grau de desafio e realismo que sejam as estratégias, a exemplo do PMDI, a questão do foco também se relaciona ao conjunto de resultados e iniciativas que constituem eixos estruturantes, guardando, portanto, uma clara relação de hierarquia programática. Portanto, ter foco é imprescindível para garantir as entregas de acordo com as necessidades e anseios da sociedade. Para assegurar a execução efetiva da estratégia, Minas Gerais concebeu um sistema de entrega de resultados, ilustrado na Figura 11, que envolve os seguintes elementos, com destaque para o primeiro, objeto deste capítulo: • Definição de prioridades: definição do foco e prioridades estratégicas com indicadores de desempenho a partir dos elementos do PMDI; • Monitoramento e apoio à execução: acompanhamento e suporte a Programas, Projetos e Processos e ações voltados à entrega de resultados e avaliação de projetos para a gestão da carteira estratégica, por meio de estruturas centrais de gestão, monitoramento e avaliação de programas, projetos e processos; • Gestão de desempenho: pactuação de resultados com as unidades executoras da estratégia por meio do Acordo de Resultados (objeto do capítulo 4); • Pessoas: definição de modelos para alocação estratégica de pessoas, o que significa a observância de suas competências. Inclui-se nos referidos modelos a definição de papéis, responsabilidades e perfis desejados para as principais funções gerenciais nas unidades executoras da estratégia, por meio da criação do Empreendedor Público e do Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, além de programa de desenvolvimento gerencial (objeto do capitulo 6); e • Governança: gestão da coisa pública para um efetivo gerenciamento dos recursos econômicos e sociais. Mecanismos de tomada de decisão e interações entre órgãos do Governo, por meio de fóruns específicos para apoiar a adesão e o alinhamento entre os instrumentos de planejamento, os órgãos e entidades executores da estratégia (objeto dos capítulos 12 e 14). 49
  50. 50. 1 Definição de prioridades 4 2 Pessoas Monitoramento e apoio à execução 3 Gestão de desempenho 5 Governança Figura 11: Sistema de entrega de Resultados de MG Assim, o sistema de entrega de resultados implantado em Minas Gerais tem como dimensão fundamental o estabelecimento de prioridades. O tema vem sendo abordado com diferentes enfoques no mundo inteiro, por exemplo, no Reino Unido, com a criação, em 2001, do Prime Minister Delivery Unit – Unidade de Entrega do Primeiro Ministro – assim como em Cingapura, com seus programas de incentivo ao desempenho, desenvolvidos a partir da década de 1980. Definir prioridades é essencial para potencializar a capacidade de execução e implementação do Governo. Priorizar quer dizer, acima de tudo, decidir o que será feito primeiro ou, eventualmente, o que não será feito, para que seja possível, assim, assegurar os recursos necessários para a condução das atividades estratégicas selecionadas. Trata-se de uma tarefa difícil para o contexto governamental. A dimensão de definição de prioridades do sistema de entrega de resultados de Minas Gerais é composta por dois principais componentes: • 50 Elaboração da estratégia e do Portfólio Estratégico. Os planejamentos de longo, médio e curto prazo permitem a definição das áreas e formas de atuação do Governo em um período de tempo determinado, de modo a assegurar os melhores esforços para as questões prioritárias, importantes para a população conduzindo, consequentemente, ao desenvolvimento do Estado, conforme detalhado no capítulo
  51. 51. anterior. Aliado a isso, ocorre a organização da estratégia em um Portfólio de Programas Estruturadores, desdobrado em Projetos e Processos Estratégicos, que constituem iniciativas necessárias para atingir a estratégia elaborada. A carteira de iniciativas priorizadas permite a concentração da atenção gerencial nas ações que farão a real diferença, evitando pulverização de esforços e perda de foco, e buscando um grande efeito mobilizador no Governo, em torno de sua agenda estratégica; • Tradução dos objetivos estratégicos em indicadores finalísticos com metas quantitativas. A definição dos resultados almejados deve preceder e orientar a definição do conjunto de ações a ser executado. O conjunto de ações e recursos de um portfólio estratégico orienta-se para produzir resultados que representem transformações relevantes para seu público-alvo. Assim, os Programas, Projetos e Processos do Governo devem ser planejados no sentido de produzir resultados tangíveis, mensuráveis e pactuados com as partes envolvidas na execução. Ocorre, para isso, a formulação e monitoramento de indicadores finalísticos. Indicadores finalísticos constituem métricas de resultados com foco na melhoria da prestação de serviços públicos e das políticas públicas, passíveis de serem mensurados ao longo do tempo. A seguir é detalhada a organização do Portfólio Estratégico do Governo de Minas Gerais, bem como ressaltada a importância do acompanhamento de Indicadores Finalísticos para a determinação e acompanhamento das prioridades do Estado. É apresentado ainda o programa Estado para Resultados, que atuou, durante o período de 2007 a 2011, apoiando a gestão estratégica e promovendo pelo sistema de monitoramento e avaliação do Governo mineiro, o Escritório de Prioridades Estratégicas, que reforça, a partir de 2011, a busca constante pela maior eficiência e eficácia no atendimento às demandas dos cidadãos. 3.1. Portfólio Estratégico O Portfólio Estratégico é a expressão concreta do foco estratégico. Inicialmente, era composto de um conjunto de Projetos Estruturadores e, posteriormente, evoluiu para formar um composto de Programas Estruturadores e seus respectivos Projetos e Processos Estratégicos. 3.1.1. Programas Estruturadores Os Programas Estruturadores passaram a contar com tratamento diferenciado dos demais Programas em relação a dois aspectos fundamentais: gerenciamento intensivo e diversificado de atividades; e garantia de recursos, não mais submetidos ao tradicional 51

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