Autonomía Financiera Municipal Nicaragua
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Exposición de Gilberto Lindo durante el Foro Nacional Autonomía Municipal: ¿de dónde venimos, dónde estamos y hacia dónde vamos? Gilberto Lindo es Especialista Administración Pública y ...

Exposición de Gilberto Lindo durante el Foro Nacional Autonomía Municipal: ¿de dónde venimos, dónde estamos y hacia dónde vamos? Gilberto Lindo es Especialista Administración Pública y Finanzas Locales.

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Autonomía Financiera Municipal Nicaragua Autonomía Financiera Municipal Nicaragua Document Transcript

  • Autonomía Municipal, dimensiones y retos a 25 de años de su restauraciónElaborado por Gilberto LindoEspecialista Administración Pública y Finanzas Locales¿DE DÓNDE VENIMOS?Autonomía Financiera: Capacidad de los municipios de crear sus propiasrentas, recaudar y decidir el destino de sus recursos para satisfacer los gastosderivados del cumplimiento de sus competencias.Determinantes de la Autonomía Financiera> • Recursos Tributarios • Las Transferencias intergubernamentalesLa autonomía financiera nace en la vida reciente de los municipiosnicaragüenses en 1997 con la Cn. al establecer en su artículo 177 que losmunicipios gozan de autonomía financiera, la que es ratificada por la Ley 40en 1998, al expresar que como persona jurídica de derecho Público y en elgozo de su autonomía, el Municipio puede tener su patrimonio propio y sersujeto de derechos y obligaciones, y cuáles pueden ser los ingresosmunicipales (Tributarios, particulares, financieros y transferidos por elGobierno). Al año siguiente 1989 se establecen los ingresos tributarios con lapromulgación del decreto 455 Plan de Arbitrios Municipal y 1991, con eldecreto 10-91 plan de arbitrios de Managua.Entonces podemos afirmar que La descentralización de las finanzas locales seinicia en 1988 con la Ley de Municipios y más concretamente en 1989 con laaprobación del Plan de Arbitrios Municipal. En ese momento se contaba conuna legislación financiera que causó escasa autonomía financiera ydesigualdad entre los municipios, la que se acrecienta con la entrada envigencia del Plan de Arbitrios de Managua. • Contexto financiero no compatible con una eficiente provisión de servicios públicos, lo que se agrava con la ampliación de las competencias en 1997, con la reforma 40-261.
  • • Potencial fiscal centrado en municipios de mayor concentración poblacional, y se acrecienta mayor desequilibrio al entrar en vigencia el plan de arbitrios para la ciudad de Managua. Managua solo recaudaba más que todos los municipios juntos.En ese contexto inicia la presión desde abajo, y se logra paulatinamente unamayor autonomía financiera y se inicia con el traslado de los impuestos deRodamiento (ley 431-2003 circulación vehicular) y Bienes Inmuebles(consolidado con el último decreto ejecutivo en materia tributaria 3-95).Para mejorar la equidad en el ingreso a nivel municipal se logra establecer elcobro del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI) al azúcar de maneracentralizada y luego distribuirla bajo el criterio de población, igual se hizo conel IMI a la generación y distribución de energía. Problema, deja muchadiscreción al que distribuye, no hay información pública sobre la forma en quese hace.Luego la capacidad recaudatoria se ve fortalecida con la entrada en vigenciade la Ley de solvencia municipal en 2003. En ese mismo año se logra elnecesario fortalecimiento de las finanzas locales con la promulgación de la leyde transferencias que viene a compensar un poco el amplio abanico denecesidades de gasto que supuso la ampliación de las competencias con lareforma a la Ley de Municipios de 1997.Otro gran logro en esta materia lo representó la Ley especial que autoriza elcobro por parte de los municipios que poseen costas o playas, por el servicioque prestan en las playas de limpieza, seguridad y mantenimiento, el cual pormandato del Gobierno Central no fue cobrado en 2012 e igual se ha orientadopara 2013.LAS REFORMAS FISCALES A NIVEL NACIONAL1. La de 1997 mediante la Ley de Justicia Tributaria y Comercial (Ley 257) y La de 1999 mediante la Ley de Equidad Fiscal.Afectaciones2. Redujo el IMI del 2% al 1% (Impuesto en cascada, nocivo para la actividad económica), una cadena de distribución de 3 puntos supone un 3% de manera incremental.3. Exoneró del IMI los ingresos por ventas de huevos, ganado menor, leche, queso, carnes frescas y congeladas no sometidas a transformación, embutidos.4. Exoneración del IBI por Ley de Incentivos Turísticos.
  • Compensación • Mayor equidad en la recaudación del IMI (Se paga donde se enajena físicamente el bien o servicio). • Manda a gravar los productos de la industria fiscal (cigarrillos, rones, cervezas, licores) excepto los derivados del petróleo. • Exoneración por la compra local o importación de maquinaria, asfalto, adoquines y vehículos empleados en la construcción y mantenimiento de calles, caminos y limpieza pública. • Por Donaciones a los Municipios, Reconoce como deducción de la renta neta, hasta 10% de utilidades a particulares. • Manda gravar los servicios bancarios con 0.5%. Concertación Tributaria 2012Afectaciones • Deroga todo tributo municipal que grave los ingresos por exportación de bienes y servicios, excepto la Matricula. Según CETREX valor FOB las exportaciones de productos fueron en 2011 de 2,363.9 millones de dólares y de 2778.3 en 2012. IMI seria 2011 23.6 (28% IMI recaudado) y 2012 27.8 (29% IMI recaudado) • Y deroga todo tributo local que grave los ingresos por servicios financieros, excepto la matrícula. • Autotraslación del IVA. Inversión 2012 según transmuni.gob.ni es de 5,599.7 millones de córdobas. Se estima que un 50% de eso es contratado con personas no retenedoras del IVA. Esto significa que el IVA incrementaría el costo en un poco más de 400 millones de córdobas.Compensación • Mantiene vigente, la deducción a particulares de la renta neta Por Donaciones a los Municipios. • Igualmente hasta 100% por la inversión en proyectos públicos en sitios de interés turístico certificado por el Intur. • Mantiene la exoneración del IVA por maquinaria, asfalto, adoquines, cemento y maquinaria y vehículos para mantenimiento y construcción de calles, caminos y limpieza pública.
  • Reforma ley de Régimen Presupuestario MunicipalLa reforma a la ley no obedeció a la mejora del sistema, esta solo tenía comoobjetivo corregir la incongruencia provocada por la reforma a la Ley deMunicipios, la que manda incrementar el número de concejales en función de lapoblación con lo cual creaba una situación complicada con el cálculo de lossalarios y las dietas a autoridades electas.Por otro lado, ¿cómo impacta la medida en las finanzas municipales?El impacto es claro, algún sondeo realizado en unos cuatro municipios demediano tamaño, hemos calculado que el costo operativo del GobiernoMunicipal al menos se triplica, lo que supone una mayor carga a los gastoscorrientes municipales. Si consideramos que en el año 2009, 135 municipioslos recursos propios obtenidos recaudación de tributos y otros ingresoscorrientes sin incluir transferencias corrientes no cubrieron sus gastoscorrientes. Este déficit es cubierto con las transferencias corrientes, déficit quees provocado principalmente por el alto subsidio a los servicios municipales,que rondan el 75% en promedio. A grandes rasgos podríamos afirmar que alincrementar la carga a los gastos corrientes con el incremento a los gastosoperativos para atender las operaciones las nuevas autoridades tendrán queutilizar los recursos de transferencias corrientes, lo que directamente afectarálos recursos destinados a la prestación de los servicios municipales y porsupuesto habrá una menor capacidad para destinar recursos a la mejorprestación de los servicios.¿DÓNDE ESTAMOS?Las Finanzas MunicipalesAl inicio definimos como determinantes de la Autonomía Financiera Municipal: • Los Recursos Tributarios, y • Las Transferencias intergubernamentalesEn ese contexto analizaremos someramente la evolución de los recursosmunicipales (Impuestos, tasas y contribuciones municipales) y la incidencia delas Transferencias Intergubernamentales y los indicadores fiscales.El Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI), es históricamente el rubro que máspeso tiene en la recaudación municipal alcanzando hasta un 63%, antes delaño 2000 rondaba apenas el 50%, siendo el rubro que ha disminuido suimportancia las tasas y tarifas, las que antes del año 2000 alcanzaba el 30% yen el periodo analizado en el cuadro No. 1 se mantiene en 10%. Como segundafuente de ingresos de mayor importancia en la recaudación es el Impuesto de
  • Bienes Inmuebles (IBI) que muestra un peso de entre el 16% y el 13% en elperiodo, seguido del impuesto de Matricula (MAT)Igualmente se confirma en el cuadro No. 2, que el IMI es la fuente de ingresosque más crece en este periodo, al pasar de un mil cien millones de córdobas aun poco más de dos mil trecientos millones, un crecimiento promedio delperiodo del 16.6%. Según el informe Espitia, antes del año 2000 el IMIrecaudado por los municipios no llegaba a 100 millones de córdobas. Luegocon un poco menos de 500 millones de córdobas se ubican 3 fuentes deingreso (MAT, IBI y TyT). El Impuesto de Matricula muestra un crecimientopromedio en el periodo (2007-2012) de 16.3% muy similar al mostrado al IMI,luego se ubica el IBI que crecio en el periodo 11.3%, y las T-2012) de 16.3%muy similar al mostrado al IMI, luego se ubica el IBI que crecio en el periodo11.3%, y las TyT (Tasas y Tarifas) apenas crecen 8%, confirmándose elincremento en el subsidio cada vez mas amplio en la prestación de losservicios de carácter económico. El gasto ejecutado en la prestación de losservicios no esta disponible, lo que para completarlo es necesario recolectar lainformación de la misma en la fuente primeria (Municipios). GRÁFICO No 1 GRÁFICO No 2
  • Evolución de las Transferencias de LeyEl mayor logro en materia de descentralización del ingreso lo constituyen lastransferencias de ley, las que fueron establecidas por la ley No. 466, iniciandocon una 4% de los ingresos tributarios del Gobierno Central del año 2004 eincrementándose de manera gradual en 1% hasta alcanzar el 10% en 2010, locual se logró a pesar que en 2006 hubo pretensiones del Gobierno Central decongelar las mismas en un 6%, lo que motivo todo un movimiento del sectormunicipal y la sociedad civil en defensa de lo establecido por la ley. La mismaley establece el uso de las transferencia en un porcentaje máximo para gastoscorrientes y un porcentaje mínimo para inversiones o gastos de capital segúnla categoría del municipio.Si observamos el cuadro No. 1, podemos observar que las transferenciaspasaron de 408.0 millones de córdobas (unos 25 millones de dólares) en 2004a 4,183 millones de córdobas (unos 170.8 millones de dólares). Evidentementeel volumen de recursos a que han tenido acceso los municipios por efecto de laley de transferencias es muy importante.Amen de este importante efecto, si observamos el gráfico No. 4, se observa uncomportamiento no muy congruente con la realidad asociada al uso de losrecursos asignados, pues muchos municipios han subido de categoría, y esoimplica en la mayoría de los casos una reducción en el porcentaje de uso derecursos para gastos corrientes. Por ejemplo vemos como entre 2006 y 2007 elcrecimiento de ambos usos asignados son similares, un leve crecimiento mayorde las asignaciones corrientes en 2006 y lo contrario en 2007. En el año 2008año electoral las asignaciones para gastos de capital crecen 41% con respectoa 2007 y las corrientes apenas el 13%, invirtiéndose la situación en el siguienteaño y el efecto se repite en el año 2012, otro año electoral. Este fenómeno
  • indica discrecionalidad en la distribución de los recursos, lo que equivale amanipular la fórmula de distribución de los recursos, lo cual es reforzado al noser de publicados los resultados o montos asignados por cada criterio de lafórmula de distribución, conociéndose únicamente los montos totales y por usoasignado a cada municipio una vez los publica el MHCP a a través de la páginaweb transmuni.gob.ni. GRÁFICO No 4 CUAD ONo. 1 R E L ION D L T ANS E E IASD L Y VO UC E AS R F R NC E E 2 0 -2 1 04 02 AÑO TC TK TT 2004 118.36 289.50 407.85 2005 215.85 594.48 810.33 2006 248.89 712.34 961.23 2007 337.15 943.23 1,280.38 2008 379.38 1,326.42 1,705.80 2009 496.20 1,516.43 2,012.63 2010 583.00 1,885.40 2,468.40 2011 658.00 2,260.80 2,918.80 2012 761.60 2,980.60 3,742.20 2013 943.50 3,239.70 4,183.20A partir de Transmuni.gob.niMillones de cordobas corrientes
  • Indicadores FiscalesPresión Tributaria MunicipalLa presión tributaria, medida como la relación entre los ingresos reportados porlos municipios y el PIB en córdobas corrientes de cada año. En el caso de losingresos totales de los Gobiernos Municipales frente al PIB, en los años noventahasta el año 2000, alcanzó un máximo de 1.8%, creciendo hasta el 5% al 2010,igualmente si relacionamos los ingresos solo por impuestos municipales frenteal PIB de cada año, de un raquítico 0.7% en 2000 a un 2% en 2010. Esto porsupuesto como resultado de los esfuerzos de demanda de fortalecimiento delas capacidades fiscales locales, que dieron frutos con traslado de impuestos ymedidas de compensación en el caso de las reformas fiscales, así como el logrode las transferencias intergubernamentales en 2003 (ruta expuesta antes. Vercuadro No. 2). CUADRO No 2 PRESIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL Indicator/A ños1 1997 1998 1999 2000 I.G.L./P.I.B. 1.5% 1.4% 1.3% 1.8% I.T.L./P.I.B. 0.8% 0.9% 0.8% 0.7% Indicador/A ños2 2007 2008 2009 2010 I.G.L./P.I.B. 4% 4% 5% 5% I.T.L./P.I.B. 2% 2% 2% 2% Imp/PIB 2% 2% 2% 2%Otro Indicativo que evidencia el impacto de las acciones desarrolladas decara al fortalecimiento de la Autonomía Financiera Municipal en los 25años de su nacimiento, lo expresa la evolución que han mostrado losindicadores de descentralización del ingreso y del gastorespectivamente. El primero es la relación del ingreso municipalcomparado con el ingreso reportado por el Gobierno Nacional y elsegundo es igualmente es la medida del gastos municipal en cadaaño, comparada con el gasto realizado por el Gobierno Nacional.Como podemos observar en el cuadro No. 3, en la descentralizacióndel ingreso pasamos de un discreto 7% hasta el año 2000 a un 17%, esdecir 10 puntos porcentuales más, lo que evidencia el esfuerzo fiscal1 http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf2 Estimación propio a partir de página web BCN3 y Transmuni.gob.ni
  • que se ha hecho y los efectos de las demandas logradas en estos 25años.Igualmente en el caso de la descentralización del gasto, pues venimosde un discreto 5% en el 2000 a un 25% en 2012. Todavía muy pordebajo de países desarrollados donde los Gobiernos subnacionales en2005 participaban del gasto público un 50% en promedio. CUADRO No 3 ¿DE DÓNDE VENIMOS? INDICADOR DESCENTRALIZACIÓN DEL INGRESO Y EL GASTOCONCEPTO/AÑOS3 1996 1997 1998 1999 2000 DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESOI.G.L./I.G.N. 6.0% 5.8% 5.4% 4.9% 7.0% DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTOG.G.L./G.G.N. 4.6% 3.9% 3.4% 5.5% 4.8% ¿DÓNDE ESTAMOS? INDICADOR DESCENTRALIZACIÓN DEL INGRESO Y EL GASTOCONCEPTO/AÑOS4 2008 2009 2010 2011 2012 DESCENTRALIZACIÓN DE INGRESO I.G.L./I.G.N. 15% 16% 16% 17% 17% DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTOG.G.L./G.G.N. 18% 19% 22% 24% 25%¿HACIA DÓNDE VAMOS?Si tomamos en consideración las medidas recientes adoptadas y orientadas porel Gobierno Nacional, es decir la reforma fiscal 2012 (concertación tributaria),la reforma de la ley de municipios y las orientaciones dictadas de no cobrar latasa municipal por la entrada a las playas, exoneración de impuestos y tasas apersonas de mayor edad en los mercados, así como el destino de recursospresupuestarios en un porcentaje mínimo a ciertos sectores sin que medie laprioridad local en consulta con los ciudadanos (7% medio ambiente, 5% salud,5% educación), las finanzas locales se verán erosionadas, con la consecuentepérdida de Autonomía Financiera, a menos que se logre una compensación derecursos de libre disponibilidad por el efecto de estas medidas.3 http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf4 Estimación propio a partir de página web MHCP y Transmuni.gob.ni
  • ¿Qué hacer para conservar los logros alcanzados, como resultados delas luchas por el fortalecimiento de la Autonomía FinancieraMunicipal?Las finanzas municipales seguirán mejorando si se cumplen entre otras almenos con las siguientes acciones: • Seguir la lucha por el Respeto a la autonomía municipal, condición sine qua non. • Hay que hacer un estudio serio sobre los impactos de las reformas señaladas y las medidas que han de tomarse para compensar la erosión a las finanzas municipales. • Promover la Aprobación del código tributario municipal, no significa más impuestos, sino el fortalecimiento de las capacidades de recaudación de los municipios (mayor capacidad coercitiva). • Fortalecer las capacidades municipales. Formación, asistencia técnica, alianzas, innovación, planificación, evaluación, modernización y reingeniería de procesos. • Revisión del sistema de transferencias municipales, con énfasis en la fórmula de distribución de las transferencias, identificando en qué medida está compensando las desigualdades municipales, el desempeño de las instancias que administran el sistema y la transparencia con que el sistema es manejado, de cara a evaluar el cumplimiento de los objetivos de la Ley. • Reforma de la ley de régimen presupuestaria a los municipios, adecuándola a los nuevos tiempos. Eliminar barreras legales para disponer de los recursos municipales en concertación con los pobladores, lo que vendría a favorecer mayores niveles de transparencia en la emisión de la información financiera.