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Da importancia da_accountability

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  • 1. Da importância da accountability no incentivo aos consórcios intermunicipais Rodrigo Chaloub Dieguez Mestre em Ciências Sociais A preocupação com a utilização de incentivos seletivos1 para fomentar aformação de consórcios intermunicipais e atribuir melhor coordenação empolíticas públicas descentralizadas reduzindo custos de transações federativasassenta-se no risco de transformar a cooperação em um negócio para atoresestimulados unicamente pela captação de recursos financeiros. Essa lógicadesvirtua a finalidade do consórcio, que é a negociação de decisõescompartilhadas e a produção de acordos para a atuação regional, na busca desuperação do discurso autárquico localista da autossuficiência e mesmo datransferência de custos para demais entes governamentais através do efeitocarona. A natureza da cooperação intermunicipal, impulso que mobiliza a açãocoletiva, no momento de formação de um consórcio, pode ser classificadacomo resultado de articulação a partir de uma iniciativa voluntária ou induzidapor incentivos externos. De certa forma, o que está sendo discutido é acondição sobre a qual se constrói relações sinérgicas entre os prefeitos. Segundo o modelo de evolução institucional construído por Diniz Filho(2006), em que o consórcio se desenvolve por etapas como em uma “escada”ou sua ascensão é oscilante como em uma rampa, a cooperação voluntáriatorna o consórcio mais vulnerável aos questionamentos locais sobre a própriarazão de existência do arranjo, ao passo que o incentivo externo poder tornar 1 Incentivos seletivos são os mecanismos em que um ente federativo condiciona a liberação dequalquer tipo de recurso, principalmente financeiro, à formação de um consórcio intermunicipal. Emoutras palavras, o município que desejar ter acesso a esses recursos para executar um projeto específicoou participar de uma política pública deverá estar consorciado. Para exemplificar, pode ser utilizado odestaque dado por Rocha e Faria quando analisaram o papel da indução estadual na formação dosconsórcios intermunicipais de saúde em Minas Gerais na década de 1990: “a ação do governo estadualnão se limitou à difusão do ideário cooperativo na área e ao fornecimento de informações para a criaçãodos consórcios. Como forma de pressão, o secretário de saúde acenou com a possibilidade de liberação derecursos estaduais para o setor e definiu que negociaria apenas com os municípios consorciados” (Rochae Faria, 2004: 96). Outra forma de incentivo seletivo constantemente mobilizado é o financiamento dogoverno federal na Política Nacional de Resíduos Sólidos privilegiando os Consórcios Públicos.
  • 2. questionável apenas os recursos que cada município passa a ter direito semcontestar o consórcio em si. Dessa forma, os consórcios por estímulo externotendem a não retroceder, pois suas ações estão voltadas para uma etapaespecífica – um degrau, enquanto o ímpeto não-induzido de cooperação estásujeito a maior oscilação, perdendo força quando os fatores que geram a suacoesão interna são perturbados e retrocedendo com maior facilidade, pois estanão apresenta a estabilidade dos “planos nivelados” para se sustentar. Por outro lado, a articulação voluntária se afasta de uma lógicaestritamente pragmática, contribuindo para a conscientização regional sobre ainterdependência entre os municípios, formando um capital social favorável àcooperação e ao consorciamento. Em seu trabalho sobre o Consórcio doGrande ABC, Reis (2008) destaca que a experiência de atuação conjunta,baseadas em relações federativas de cooperação e não de competição,precisa ser interiorizada na cultura política regional, sendo importante nesteprocesso esclarecer que “para um ganhar não é necessário que o outro perca”,o que “não está na cabeça de boa parte dos prefeitos” (Reis, 2008: 158). Nestesentido, a autora ressalta a importância da construção de uma regionalidade2como parte de uma estratégia de interiorizar a cooperação intermunicipal nacultura política local, buscando o desenvolvimento sustentável das ações dosconsórcios. Por fim, o caráter democrático que caracterizou as ações regionaisé tido como mecanismo essencial para evitar que disputas entre interessesvinculados à filiação política dos prefeitos interfiram na política regional,partidarizando as suas ações. A relação entre o setor público e a sociedadecivil, ancorada nos princípios da pluralidade, da cooperação e da parceria,estiveram presentes nas decisões do Consórcio do ABC através do canaldemocrático estabelecido pela Câmara Regional do ABC, instância decisóriaque institucionalizou essa articulação resguardando, no formato dos acordosfirmados em sua dinâmica interna, a liberdade e a autonomia dessasorganizações (idem: 87-88). Diante da dificuldade de se construir relações de cooperação de formaespontânea tal como descrito no parágrafo acima em outras regiões, autilização de incentivos seletivos como forma de coordenação para estimular a 2 Por regionalidade, entende-se a subjetividade da construção coletiva de pertencimento a umaregião que ultrapasse as fronteiras municipais.
  • 3. formação de consórcios, conforme dito no início, foi inserida na agenda dealguns governos e também de sistemas de políticas públicas específicos emdeterminados setores, como, por exemplo, na área ambiental. Retomando nosso ponto de discussão – a transformação da cooperaçãoem negócio voltado exclusivamente para se captar recursos dos demais entesfederativos – para mitigar tal risco, a utilização desse tipo de indução deve seracompanhada de mecanismos institucionalizados de controle que priorizem agestão por resultados. Nesse sentido, entra em pauta não apenas a dinâmicadas relações intergovernamentais de cooperação e coordenação, aspectoprimordial para a compreensão desse arranjo, mas como tem sido praticadoo controle sobre a gestão dos consórcios intermunicipais. Esta agendavaloriza a dimensão da accountability ao mesmo tempo em que desafia apolity3, a sociedade, as comunidades afetadas pelas políticas públicas e aprópria academia em pensar sobre mecanismos de controle sistematizadosque colaborem, e não simplesmente enrijeçam, na construção de um padrão depolíticas públicas pautado por princípios como eficiência e equidade. Isto significa a busca por controles não limitados a questões processuaisde legalidade, conforme interpretações e ações dos Tribunais de Contas queengessam o direito administrativo, à responsabilidade fiscal e à contabilidadepública, a exemplo da recente Portaria STN nº 72 de 2012,4 mas queincorporem também ferramentas de verificação do atingimento das metas 3 Na literatura da ciência política para a análise de políticas públicas, há três dimensões diferentesda política utilizadas: polity, politics e policy. A primeira - polity, de caráter institucional, “se refere àordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo”; ao passe que a segunda - politics, de natureza processual, é dedicada ao estudo sobre adisputa pelo poder, “frequentemente de caráter conflituoso no que diz respeito à imposição de objetivos,aos conteúdos e às decisões de distribuição”; cabendo à terceira – policy, de concepção material, osconteúdos concretos, isso é, a configuração dos programas políticos, os problemas técnicos e o conteúdomaterial das decisões políticas (Frey, 2000: 217). 4 A Portaria STN nº 72, de 01 de fevereiro de 2012, “estabelece as normas gerais consolidação dascontas dos consórcios públicos a serem observadas na gestão orçamentária, financeira e contábil, emconformidade com os pressupostos da responsabilidade fiscal”. Dentre outros assuntos, o foco principalfoi estabelecer critérios que garantam o alinhamento da gestão orçamentária e financeira dos consórcioscom as regras já existentes sobre a classificação de receitas e despesas, bem como a sua integração com oRelatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo, permitindo que a sua contabilização reflita os princípiosdo direito financeiro e da responsabilidade fiscal e não produza duplicidades na elaboração dedemonstrativos de despesas obrigatórios para os municípios. Outros pontos que merecem destaque são apreocupação com o controle sobre a composição, a execução orçamentária e o impacto dos recursosalocados no contrato de rateio sobre a higidez financeira dos municípios consorciados; a contabilidadepatrimonial decorrente das atividades do consórcio; a transparência da gestão fiscal dando a devidapublicidade aos seus documentos em imprensas oficiais e divulgações eletrônicas; além de reforçar a suasujeição aos limites e condições impostos pelo Senado Federal em caso de contratação de operação decrédito.
  • 4. pactuadas nos contratos de programa e de distribuição dos recursos entre osmunicípios, o que demanda capacidade de planejamento, implementação,gestão e avaliação dos consórcios e das equipes envolvidas. Estratégias estaduais de descentralização da autoridade sobre aexecução de políticas públicas através do incentivo à formação dos consórciospodem ser acompanhadas de autonomia também sobre a sua formulação eimplementação. O ponto chave é integrar no modelo institucional de políticasdescentralizadas instrumentos e indicadores que permitam avaliar osresultados dessas ações. Contratos de gestão entre consórcios intermunicipaise administrações estaduais podem reduzir as incertezas dos custos detransação e os dilemas em que se encontram os agentes políticos pelo receiode perder controle sobre recursos de políticas públicas eleitoralmenteimportantes, sem que seja necessário fazer parte do próprio contrato deconsórcio público. Da mesma forma, a ampliação da participação democrática não pode serignorada ou evitada sob a égide do argumento que sustenta o compromisso doconsórcio apenas com o poder executivo, como se o município a ele serestringisse. Relatos de experiências de consorciamento para gestão derecursos hídricos apontam que a criação de canais institucionalizados dediálogo com a sociedade produz resultados atrativos tanto para os usuáriosquanto para as associações civis, além de desvincular-se de interessespartidários e garantir maior estabilidade nos momentos de transição políticadecorrente dos resultados eleitorais. Outro destaque a ser feito refere-se aodesenho de modelos organizacionais que empoderam a sociedade tornando-aum ator relevante na institucionalidade da estrutura decisória do consórcio,como o observado por Dieguez (2011) em relação ao Consórcio IntermunicipalLagos São João no Estado do Rio de Janeiro. Esse tipo de relacionamentoentre o poder público e a sociedade estabelece mecanismos de controle quevitalizam a accountability na sua gestão, propiciando maior transparência eresponsabilização das atividades, além de alavancar seu desempenho. Otrecho a seguir de Sano e Abrucio resumem esse ponto: A pergunta que fica ao final é a seguinte: qual seria a importância da accountability para a melhoria da gestão pública? De forma muito resumida, o que a literatura ressalta é que o aumento do controle sobre o poder público tem dois
  • 5. efeitos importantes. Primeiro, a responsabilização reduz as chances de erros dos governantes, pois ela pode corrigir tais equívocos ou, em última análise, levar à punição dos responsáveis. Trata-se aqui de um aperfeiçoamento cívico contínuo da sociedade como um todo. Mas a existência de múltiplos e ininterruptos instrumentos de accountability traz também a possibilidade de aprendizado por parte dos policymakers [responsáveis pelo planejamento e execução das políticas públicas], sejam os políticos, sejam os burocratas. O paradigma da learning organization [aprendizado organizacional a partir de avaliação constante de resultados e incorporação de práticas bem-sucedidas de outras organizações], um dos principais postulados de autores que têm refletido sobre a Nova Gestão Pública, só pode ser obtido reduzindo a concentração de poder e tornando-o mais accountable [controlável social, política e institucionalmente], para que sejam acesos alarmes de incêndio aos dirigentes públicos (Sano e Abrucio, 2008: 80). Em resumo, o foco do controle sobre a efetividade do desempenhoinstitucional dos consórcios aliado aos incentivos seletivos de descentralizaçãodas políticas públicas contribui na redução dos efeitos compartimentalizantesdo “hobbesianismo municipal” (NE) (Melo, 1996 e Abrucio, 2006). Mesmo queatraentes como negócio de captação de recursos externos para os prefeitos,quando acompanhados da presença de accountability e do envolvimento dasociedade para acompanhar e participar das decisões tomadas essencial nestesistema, os consórcios intermunicipais apresentam-se como ponto positivo nocontexto federativo do sistema político brasileiro. (NE) Nota do Editor – Hobbesianismo é a doutrina formulada pelo filósofo inglêsThomas Robbes (1588-1679) que, partindo da suposição de uma insociabilidade inerente àcondição humana, considera o poder coercitivo do estado originado por um pacto consentidoentre os cidadãos, com o objetivo de limitar os desejos exacerbados ou beligerantes e instauraa paz na vida social. BIBLIOGRAFIA: ABRUCIO, F. L.. Para além da descentralização: os desafios dacoordenação federativa no Brasil. in FLEURY, Sonia (Organizadora),“Democracia, Descentralização e Desenvolvimento: Brasil e Espanha”, 78-123.Rio de Janeiro, Editora FGV, 2006.
  • 6. DIEGUEZ, R. C.. Autonomia, accountability e coesão interna: umaanálise político-institucional de consórcios intermunicipais. Dissertação,2011, 317 f. (Mestrado em Ciências Sociais). Departamento de Sociologia ePolítica da PUC-Rio. Rio de Janeiro, 2011. DINIZ FILHO, P. R.. Federalismo, indução estadual e cooperaçãointermunicipal: a experiência de dois Consórcios Intermunicipais deSaúde de Minas Gerais. 1006, 193 f. Dissertação (Mestrado em CiênciasSociais) Departamento de Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católicade Minas Gerais (PUC-Minas). Belo Horizonte, 2006. MELO, M. A.. Crise federativa, guerra fiscal e “hobbesianismomunicipal”: efeitos perversos da descentralização? São Paulo emPerspectiva, v. 10, n. 3, p. 11-20, 1996. REIS, R. C.. Alternativa política no contexto federativo: integraçãoregional no Grande ABC Paulista. São Paulo: Blucher Acadêmico, 2008. ROCHA, Carlos Vasconcellos e FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de.Cooperação intermunicipal, reterritorialização da gestão pública eprovisão de bens e serviços sociais no Brasil contemporâneo: aexperiência dos Consórcios de Saúde em Minas Gerais. CadernosMetrópole, n. 11, p. 73-105, 1° semestre, 2004. SANO, H.; ABRUCIO, F. L. . Promessas e resultados da Nova GestãoPública no Brasil: o caso das Organizações Sociais de Saúde em SãoPaulo. ERA – Revista de Administração de Empresas, v. 48, p. 64-80, 2008. STN- Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria nº 72 de 01 de fevereirode 2012: Estabelece normas gerais de consolidação das contas dosconsórcios públicos a serem observadas na gestão orçamentária,financeira e contábil, em conformidade com os pressupostos daresponsabilidade fiscal. Brasília, 2012.

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