Buget si Trezorerie Publica - Suport curs

3,570 views
3,331 views

Published on

Published in: Education
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
3,570
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
2
Actions
Shares
0
Downloads
69
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Buget si Trezorerie Publica - Suport curs

  1. 1. CAPITOLUL ISISTEMUL UNITAR DE BUGETE1.1. Continutul bugetului publicDin punctul de vedere al continutului, bugetul public poate fi analizat ca: document, actjuridic, sistem de fluxuri financiare si instrument de politica economica.Bugetul de stat este un documnt in care sunt prevazute si aprobate, in fiecare an,veniturile si cheltuielile publice ale statului.Sub aspect juridic, bugetul de stat este un act juridic in care se prevad si se aproba, prinlege, veniturile si cheltuielile anuale ale statului.Astfel, ca lege, bugetul public este:- act de previziuni, indicand resursele banesti ale statului si destinatiile acestora subforma cheltuielilor;- act de autorizare, prin care puterea executiva este imputernicita de puterea legislativa saperceapa si sa cheltuiasca venituri, potrivit prevederilor legale;- act anual, respectiv al anului bugetar pentru care sunt aprobate veniturile si cheltuielilebugetare, precum si al perioadei in care se realizeaza executia indicatorilor bugetari.Bugetul de stat poate fi privit sub forma unui sistem de fluxuri financiare legate deformarea fondurilor de resurse financiare publice (impozite, taxe, contributii si alte venituripublice), pe de-o parte, si de repartizarea acestora, sub forma creditelor bugetare, pe de altaparte.De asemenea, bugetul public poate fi privit ca un instrument de politica financiara a statului indomeniul veniturilor si cheltuielilor publice, intrucat prin acest document sunt previzionateveniturile bugetare anuale, pe de o parte, si cheltuielile bugetare , pe de alta parte.In economiile moderne bugetul nu mai reprezinta doar un simplu document in care seinscriu veniturile si cheltuielile aprobate ale statului pentru o perioada de 12 luni, ci este unadevarat plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul public constituie un instrument depreviziune atat pe termen scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor pe operioada de un an, cat si pe termen mediu, prin elaborarea bugetelor program, in special pentrucheltuielile de investitii.In practica tarilor cu economie de piata, in afara bugetului de stat in forma sa clasica, seintocmeste si un buget al economiei nationale sau buget economic. In legatura cu continutulsi utilitatea acestuia pot fi remarcate cateva caracteristici care il diferentiaza de bugetul de stat:- bugetul economic este un inventar al tuturor resurselor societatii (atat publice catsi private) si al destinatiei acestora pentru anul expirat, urmat de previziuni pentru anulurmator;- bugetul economic este conceput ca un ansamblu de conturi nationale care descriupentru anul in curs si pentru anul urmator previziunile cu privire la productia, repartitia siconsumul produsului intern brut si, implicit, cu privire la formarea si utilizarea resurselorbugetului de stat.- bugetul economic nu are puterea de lege, prevederile sale nu devin imperative, ciserveste numai ca fundament al masurilor de interventie a statului in economie. De aceea el nupoate substitui bugetul de stat, ci ofera numai informatii care pot fi utilizate de guvern in1
  2. 2. stabilirea coordonatelor politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument guvernul isi poate forma oimagine asupra efectelor directe si indirecte produse in economie prin aplicarea unor masuricare vizeaza cresterea economica;1.2. Sistemul unitar de bugeteBugetul public contribuie la realizarea echilibrului intre nevoile colective si mijloacele cucare se acopera. In acest scop, se stabileste un raport intre resursele financiare publiceprovenite, in principal, din impozite si taxe, si nevoile socialeProiectul de buget confera Parlamentului si Guvernului posibilitatea de a avea o imaginede ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale si nemateriale create ineconomia financiara publica si valoarea eforturilor facute pentru realizarea lor. In mod similar,autoritatile publice locale identifica acest raport si modul in care se realizeaza echilibrul dintrenevoi si resurse la nivel mezoeconomic.De asemenea, bugetul public este instrumentul de programare, de executare si de controlasupra rezultatelor executiei resurselor banesti ale societatii si a modului de repartizare siutilizare a acestora prin cheltuieli publice.La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate intre ele carealcatuiesc un sistem.Sistemul bugetar reprezinta ansamblul bugetelor intocmite intr-o tara, relatiile deinterdependenta existente intre componentele sale si intre acestea si mediul extern, precum simetodele, procedeele si institutiile prin intermediul carora se pun la dispozitia autoritatilorpublice (centrale si locale) resursele financiare necesare realizarii obiectivelor de dezvoltareeconomica si sociala a tarii.Structura sistemului bugetar al unui stat este determinata de structura organizatorica aacestuia.In statele de tip unitar exista un sistem bugetar organizat in doua trepte (niveluri): bugetuladministratiei centrale de stat si bugetele locale corespunzatoare unitatilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridica.Bugetul administratiei centrale (denumit si buget de stat, buget ordinar sau general) estealimentat din principalele impozite si taxe, suplimentate, daca este cazul, prin intermediulimprumuturilor publice. Din acest buget se finanteaza obiective si activitati de interes nationalsi strategic.Bugetele locale sunt alimentate cu resurse pe seama veniturilor proprii (impozite si taxelocale, venituri din exploatarea intreprinderilor si domeniilor care apartin administratiei localeetc.) dar si prin transferuri de la bugetul de stat si chiar din imprumuturi publice. Din acestebugete sunt finantate o serie de servicii publice de interes local.Sistemul bugetar in statele de tip federal este organizat in trei trepte si cuprinde:bugetul federatiei, bugetele statelor (provinciilor, landerelor, cantoanelor sau regiunilor)membre ale federatiei si bugetele locale.Sistemele bugetare din uniunile de state prezinta o particularitate aparte, datoritafaptului ca uniunea este formata printr-o asociere de state, care nu presupune aparitia unui noustat, uniunea fiind fundamentata pe regula de agregare, nu si pe cea de integrare juridica. Caatare, fiecare stat membru (unitar sau federal) are propriul sau sistem bugetar, care devine2
  3. 3. subsistem al sistemului bugetar unional, iar la nivel unional (supranational) se intocmestebugetul uniunii.Intre bugetul uniunii si celelalte ansambluri bugetare exista conexiuni in ambele sensuri.Bugetul comunitatii este alimentat pe baza unor resurse proprii (taxe vamale, prelevariagricole, o cota parte din taxa pe valoarea adaugata incasata in statele membre) dar si princontributia statelor membre stabilita prin procedura bugetara anuala in functie de produsulnational brut al fiecarui stat. Din bugetul uniunii se finanteaza cheltuielile implicate defunctionarea si intretinerea autoritatilor unionale, implementarea de politici agrare, structurale,sociale, interne si externe, diverse programe de preaderare si de largire a uniunii.Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar, in fiecare stat, seface in functie de modul in care au fost delimitate atributiile intre autoritatile centrale si celelocale. Aceasta delimitare nu este definitiva si evolueaza in timp si spatiu, tendinta ce semanifesta fiind aceea de descentralizare si largire a competentelor organelor locale, desi, caexceptie, pot aparea si fenomene inverse.In Romania, asa cum precizeaza legea finantelor publice, constituirea si gestionarearesurselor financiare publice se realizeaza printr-un sistem unitar de bugete, care include:- bugetul de stat;- bugetele locale;- bugetului asigurarilor sociale de stat;- bugetelor fondurilor speciale;- bugetul trezoreriei statului;- bugetelor institutiilor publice autonome;- bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetulasigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;- bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si alecaror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice;- bugetul fondurilor externe nerambursabile.Acest sistem unitar si corelat de fonduri constituie bugetul general consolidat, rezultatprin eliminarea transferurilor intre bugetele componente si prin care se dimensioneaza si secompara, la nivelul unui an, veniturile si cheltuielile statului, precum si a celorlalte institutiipublice.Componentele sistemului unitar de bugete pot fi grupate si reunite in doua categorii,respectiv:- Bugetul public national este format din: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale destat si bugetele locale;Bugetul de stat este documentul elaborat si administrat de Guvern, adoptat de Parlament,prin lege, cuprinzand veniturile si cheltuielile aprobate prin legea bugetara anuala. Aceastaautorizeaza fluxurile financiare publice de formare a veniturilor si de repartizare a acestora pedestinatii si pe ordonatori principali de credite, in conformitate cu obiectivele de dezvoltareeconomico-sociala a tarii si ale politicii financiare specifice anului pentru care este aprobatbugetulBugetul asigurarilor sociale de stat este documentul ce se intocmeste distinct debugetul de stat si se aproba de Parlament prin lege separata, fiind administrat de Ministerul3
  4. 4. Muncii si Solidaritatii Sociale. Acesta autorizeazafluxurile financiare publice de fi)rmare aveniturilor, pe baza contributiilor si a altor varsaminte prelevate de la persoane juridicesiflzice, si de repartizare a acestora pe destinatii.Bugetele locale sunt bugetele de venituri si cheltuieli ale unitatilor administrativ-teritoriale elaborate autonom, fapt ce stimuleaza initiativa locala in realizarea veniturilor sisatisfacerea cerintelor locale.Bugetul general consolidat este ansamblul bugetelor, componente ale sistemuluibugetar, agregate si consolidate pentru a forma un intreg. Consolidarea bugetara se refera laoperatiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugetele componente ale sistemuluibugetarin vederea evitarii dublei evidentieri a acestora. Aceasta operatiune include si ajustariledeterminate de intrarile anuale de credite externe si rambursarile ratelor de capital.Bugetul general consolidat cuprinde:1. Bugetul public national2. Bugetele fondurilor speciale – se intocmesc in vederea fianntarii anumitor obiective siactiuni necesare in perioada considerata, pentru care se instituie prelevari obligatorii pe baza delegi speciale.3. Bugetul trezoreriei statului - este documentul in care sunt inscrise veniturile sicheltuielile trezoreriei privind activitatea desfasurata de aceasta in scopul indeplinirii functiilorsale4. Bugetele institutiilor publice autonome - includ veniturile si cheltuielile sau, dupacaz, numai cheltuielile anuale ale institutiilor publice centrale care nu sunt subordonate niciunei alte entitati de drept public.5. Bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat,bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, dupa caz- includ cheltuielile anuale ale institutiilor publice ce functioneaza doar pe baza resurselorprimite de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si bugetelefondurilor speciale, in functie de sistemul de finantare si sunt in subordinea institutiilor publiceautonome sau veniturile si cheltuielile anuale ale institutiilor publice ce primesc subventii de labugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale si bugetele fondurilorspeciale in completarea fondurilor proprii si sunt in subordinea institutiilor publice autonome.6. Bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii – suntdocumentele in care sunt prevazute si aprobate veniturile si cheltuielile institutiilor publiceaflate in subordinea institutiilor publice autonome, ce functioneaza doar pe baza veniturilorproprii ce provin din chirii, organizarea de manifestari culturale si sportive, concursuri artis-tice, publicatii, prestatii editoriale, studii, proiecte, valorificari de produse din activitati propriisau anexe, prestari de servicii si altele asemenea.7. Bugetele creditelor externe rambursabile, contractate direct sau garantate de statsi ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice - suntdocumentele in care sunt prevazute si aprobate veniturile si cheltuielile creditelor externecontractate sau garantate de stat si a caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura dinfonduri publice8. Bugetele fondurilor externe nerambursabile - sunt documentele in care suntprevazute si aprobate veniturile si cheltuielile fondurilor externe care nu trebuie rambursate.4
  5. 5. Bugetele prezentate sunt formate, la randul lor, din venituri si cheltuieli. Acestea,consolidate la nivel national, evidentiaza fondurile financiare publice si nivelul efortuluifinanciar public estimat, urmarindu-se asigurarea echilibrului intre nevoile si resursele publice.Este cunoscut faptul ca volumul total al resurselor financiare publice reprezinta limiteminime ce pot fi depasite, fiind determinate de nivelul cheltuielilor publice totale.Spre deosebire de veniturile publice, cheltuielile publice reprezinta limite maxime ce nupot fi depasite, intrucat aceasta ar genera dezechilibru la nivelul bugetului public.1.3. Principiile bugetarePentru ca procedurile dreptului bugetar national sa asigure realizarea obiectivelor politiciiguvernamentale in materie este necesar ca procesul complex al elaborarii si executariibugetului sa se deruleze in conformitate cu anumite principii.Elaborate la inceputul secolului al XIX-lea, aceste principii au ca scop organizarea siasigurarea unei gestiuni bugetare eficiente si riguroase a finantelor publice, precum sifacilitarea procesului de autorizare si control al Parlamentului asupra activitatii Guvernului indomeniul finantelor publice.In tara noastra, conform Legii privind finantele publice la baza elaborarii si executariibugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale si bugetelor fondurilorspeciale stau:1. Principiul anualitatii;2. Principiul universalitatii;3. Principiul unitatii bugetare;4. Principiul neafectarii veniturilor bugetare;5. Principiul specializarii bugetare;6. Principiul echilibrului bugetar;7. Principiul publicitatii bugetului.Unele dintre principiile enuntate si-au pierdut in prezent, in mare masura, semnificatia pecare o aveau la un moment dat in perioada in care ele s-au impus iar altele au fost adaptatenoilor conceptii privind rolul finantelor publice in epoca contemporana.1.3.1. Aplicabilitatea principiilor bugetarePrincipiul anualitatii bugetului este prima regula bugetara aplicata in practica sivizeaza doua aspecte: perioada de timp pentru care se intocmeste si aproba bugetul si perioadain care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile inscrise in autorizatia dataGuvernului de catre Parlament.Acest principiu a fost impus initial din considerente de natura politica, in special pentruasigurarea eficientei controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului dar si dinmotivatii tehnice, evaluarea veniturilor si cheltuielilor pe perioade mai scurte de timpreflectand mai exact posibilitatile si necesitatile financiare ale statului, mai ales in conditii deinstabilitate economica.In prezent tot mai multi specialisti sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii sitrecerea la adaoptarea unor bugete multianuale sau plurianuale.5
  6. 6. Principalul argument in sustinerea acestei teorii este reprezentat de existenta intr-oproportie din ce in ce mai importanta a cheltuielile de investitii, care necesita pentru infaptuireperioade mai lungi de timp.In mai multe tari aceasta teorie si-a gasit aplicabilitatea partiala. Chiar si in Romanialegea privind finantele publice prevede ca la fundamentarea indicatorilor bugetari sa steaproiectii sau previziuni ale cadrului macroeconomic pentru un orizont viitor de timp de 3 ani.Pe plan mondial prevaleaza, insa, solutia elaborarii si aprobarii bugetului pentru operioada de 12 luni.De regula bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de 12 luni. Anul bugetarpoate sa coincida sau nu cu anul calendaristic.De exemplu in tari cum sunt: Austria, Belgia, Franta, Argentina, Brazilia, Germania etc.anual bugetar coincide cu cel calendaristic. In alte tari aceasta suprapunere nu exista siexercitiul bugetar se deruleaza in intervalul:- 1 aprilie – 31 martie (Marea Britani, Japonia, India etc.);- 1 iulie – 30 iunie (Suedia, Australia etc.);- 1 octombrie – 30 septembrie (SUA).Factorii care influenteaza data inceperii anului bugetar sunt:- caracterul economiei;- nivelul de dezvoltare al acesteia;- programul de lucru al Parlamentului;- traditia, etc.Uneori, exercitiul bugetar depinde si de activitatea ramurilor care asigura cea mai mareparte din veniturile bugetare. De exemplu, o tara cu un pronuntat caracter agricol este obligatasa astepte intocmirea proiectului de buget pana in momentul in care se poate estima recolta,deoarece resursele financiare ale statului provin in principal din veniturile realizate deagricultura.In practica financiara apar frecvent situatii cand unele venituri aferente anului bugetarnu pot fi incasate pana la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate in anul respectiv nu potfi lichidate decat in anul urmator.Operarea veniturilor si cheltuielilor restante ridica problema daca ele trebuie incluse inrezultatele executarii bugetului anului in care au fost prevazute sau a celui in care au fostrealizate.Pentru solutionarea acestei probleme, in practica, s-au adoptat doua sisteme pentruexecutia de casa a bugetului:a) sistemul de gestiune – presupune ca la finele anului bugetar contul de executiebugetara sa se incheie automat, iar veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate sa se reflectein contul bugetar al anului in care se realizeaza.Cu alte cuvine sistemul de gestiune interzice reportarea creditelor bugetare de la unexercitiu la altul.b) sistemul de exercitiu - presupune existenta unei perioade de 3/6 luni de la expirareaanului bugetar pana la incheierea contului de executie bugetare, timp in care continua sa seincaseze venituri si sa se efectueze cheltuieli.6
  7. 7. Exercitiul bugetar se prelungeste astfel la 15 sau 18 luni dupa caz. Toate veniturile sitoate cheltuielile sunt inregistrate in contul de executie bugetara aferent anului pentru care aufost aprobate.Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai putin exact.Sistemul de exercitiu este mai riguros, dar prezinta si unele dezavantaje: functionareatemporara a doua bugete; intarzierea incheierii bugetului; temporizarea efectelor controlului.In Romania anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar pentru executia de casa abugetului se utilizeaza sistemul de gestiune.Principiul universalitatii bugetului presupune ca toate veniturile si toate cheltuielile safigureze in buget cu sumele lor totale sau globale, fara vreo compensare intre ele. Infaptuireaacestui principiu necesita respectarea a doua reguli complementare: regula produsului brut(noncompensarii) si regula nonafectarii veniturilor.Aceasta regula confera bugetului caracter „brut”, adica inscrierea veniturilor sicheltuielilor in sume globale sau brute, scopul principal fiind acela de a facilita controlulfinanciar.Chiar si in situatii in care obtinerea unor venituri bugetare presupune efectuareaprealabila a unor cheltuieli, principiul universalitatii interzice inscrierea in buget numai asoldului dintre acestea.Avantajele respectarii principiului universalitatii sunt:• permite cunoasterea cat mai exacta a volumului total al veniturilor si cheltuielilorpublice, precum si a corelatiei existente intre anumite venituri si cheltuieli care se afla inconexiune stransa;• confera Parlamentului dreptul de control asupra cuantumului total al veniturilor sicheltuielilor publice.Principiul unitatii bugetareAcest principiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile statului sa fie reflectate insumele lor totale, dar intr-un singur document.Prin principiul unitatii se asigura o prezentare de ansamblu si o cunoastere clara asurselor de venituri si a destinatiei cheltuielilor, precum si a mecanismului de echilibrare abugetului. Aceasta permite analiza veniturilor si cheltuielilor in vederea emiterii unor judecatide valoare privind structura si volumul cheltuielilor propuse de Guvern, pe baza carora se potlua decizii de amanare, respingere sau modificare a unor cheltuieli inoportune. Totodata, acestprincipiu permite exercitarea controlului de catre Parlament asupra Guvernului privindperceperea impozitelor, modului de cheltuire a fondurilor publice, cat si asupra utilitatii sioportunitatii masurilor sociale si economice pe cale le initiaza.Referindu-se la principiul unitatii bugetare s-au identificat doua motivatii ale acestuiprincipiu, respectiv: financiare si politice.Sub aspect financiar, aplicarea unei asemenea reguli da o imagine mai clara situatieifinanciare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai usor de intelesprovenienta veniturilor, destinatia cheltuielilor si ponderea in care veniturile acopera sau nucheltuielile.Sub aspect politic, un buget unitar, ofera posibilitatea examinarii de catre corpullegislativ a politicii financiare de ansamblu promovata de guvern si pe care poate sa si-o7
  8. 8. insuseasca sau nu. Acest principiu a fost adaptat cerintelor contemporane in materie, in specialprin acceptarea unor derogari care favorizeaza operatiunea de „debugetizare”.Debugetizarea este scoaterea in afara bugetului a anumitor categorii de cheltuieli, inspecial de investitii, si acoperirea acestora din surse alternative (generate in special deincheierea si derularea unor parteneriate public-private).Desi unitatea bugetara prezinta o serie de avantaje, in tot mai multe state contemporane s-a renuntat la respectarea deplina a acestui principiu, preferandu-se procedeul pluralitatiibugetare. Astfel, pe langa bugetul statului care este considerat un buget ordinar sau general, seintocmesc si alte bugete publice: conturi speciale, bugete extraordinare, bugete anexe, bugeteautonome, bugete ale fondurilor speciale etc.Derogarile principiului unitatii bugetare sunt: conturile speciale de trezorerie; bugeteleextraordinare; bugetele anexe; bugetele autonome; rectificarea legilor bugetare anuale;bugetele referitoare la unele cheltuieli accidentale sau in caz de urgenta.Conturile speciale de trezorerie reprezinta operatiuni financiare ce constau ininregistrarea cheltuielilor sau a incasarilor ce nu sunt definitive, intrucat angajamentele la careau dat nastere urmeaza sa fie executate.Bugetele extraordinare sunt bugete prin care se asigura finantarea cheltuielilorexceptionale (militare, de razboi) in afara regulilor traditionale ale contabilitatii publice.Bugetele anexa evidentiaza operatiile financiare ale unor servicii ale statului cu caracterindustrial sau comercial necuprinse in bugetul general decat prin varsamantul soldului lorcreditor sau debitor. Se discuta si se voteaza de Parlament si sunt supuse controluluipublic.Bugetele autonome sunt adoptate la nivelul societatilor comerciale cu capital de stat saual institutiilor publice care beneficiaza de autonomie financiara fara a fi supuse controluluiParlamentului.Legile bugetare rectificative sunt generate de necunoasterea cu exactitate anivelului cheltuielilor si respectiv al veniturilor in momentul aprobarii legii bugetare, ceea ceface necesara revenirea asupra nivelului indicatorilor bugetari in cursul exercitiului bugetar.Principiul neafectarii veniturilor nu permite perceperea unui venit public pentru finantareaunei anumite cheltuieli publice. Ca urmare, existenta resurselor financiare este o conditiegenerala a acoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu. De aceea majorarile de cheltuieli incursul anului bugetar se pot efectua cu conditia ca initiatorii sa prevada si resursele necesareacoperirii acestora.Nerespectarea intocmai a acestui principiu este, de fapt, un rezultat al nerespectariidepline a altor principii, in special cele privind universalitatea, unitatea bugetara. Astfel,principiul neafectarii este interpretat prin analogie cu cel al universalitatii datoritaconsecintelor similare ce nu trebuie confundate. Rezulta ca orice incalcare a principiuluiuniversalitatii implica o nerespectare a regulii neafectarii resurselor, deoarece veniturilerealizate, prin acesta incalcare a principiului, sunt afectate acoperirii unor cheltuielideterminate. In practica se inregistreaza frecvente abateri si de la acest principiu. Abaterile dela principiul unitatii constituie in acelasi timp si incalcari ale principiului neafectariiveniturilor. Totusi, cea mai reprezentativa abatere de la cerintele acestui principiu este aceea aexistentei si functionarii fondurilor speciale extrabugetare (de exemplu: fondul special aldrumurilor publice).Principiul specializarii bugetare8
  9. 9. Punerea in aplicare a acestui principiu se realizeaza prin intermediul clasificatiei bugetarecare este o schema unitara de grupare a veniturilor si cheltuielilor bugetare dupa anumitecriterii. Aceasta trebuie sa fie suficient de simpla si clara pentru a putea fi usor inteleasa siaplicata sa ofere o imagine privind:• sursele de provenienta ale veniturilor; care sunt impozitele directe; care suntimpozitele indirecte; ce loc ocupa fiecare impozit in ansamblul veniturilor fiscale; care simtveniturile extraordinare;• destinatiile cheltuielilor, in cadrul gruparii economice (curente si de capital), in cadrulgruparii fiinctionale (pe ramuri si domenii de activitate, catre care sunt orientate resursele) si algruparii administrative, pe institutii ai caror conducatori sunt ordonatori de credite bugetare.In legislatia finantelor publice din Romania se prevede ca legea bugetara anuala aprobapentru fiecare an bugetar lista impozitelor, taxelor si a cotelor acestora, precum si a celorlaltevenituri ale statului, care urmeaza sa se perceapa, conform reglementarilor in vigoare. Esteinterzisa perceperea sub orice titlu si sub orice denumire de contributii directe sau indirecte, inafara celor stabilite prin lege. In ceea ce priveste creditele bugetare pentru cheltuielile fiecaruiexercitiu financiar, acestea se aproba prin legea bugetara anuala, in structura stabilita prinacesta lege.Respectarea specializarii bugetare, prin clasificatia bugetara, presupune utilizareacreditelor bugetare in cadrul destinatiilor pentru care s-au aprobat, neacceptandu-se virareaacestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virarilede credite bugetare intre celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, la nivelul fiecaruiordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competenta acestuia, pentru bugetulpropriu si bugetele institutiilor subordonate. Legea finantelor publice prevede ca, in cazuriexceptionale, virarile de sume, de la un capitol la altul al clasificatiei bugetare, se pot efectuaincepand cu trimestrul III al anului bugetar, dar, cu acordul Ministerului Finantelor Publice.Principiul echilibrului bugetarIn acceptiunea sa clasica acest principiu presupunea ca veniturile ordinare totale saacopere integral volumul cheltuielilor publice ale perioadei. Anualitatea si echilibrul bugetuluierau indisolubil legate avand drept rezultat echilibrul bugetar anual, considerat drept„principiul de aur al gestiunii bugetare”.Echilibrul bugetar presupune atat elaborarea unor bugete balansate, cat si pastrareaechilibrului pe perioada de executie a bugetului.Acest principiu a fost treptat abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor, cat mai ales subimpactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperireacheltuielilor publice anuale. Drept consecinta multe tari au renuntat la aplicarea sa in practica,guvernele elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.Cand apar goluri temporare de casa, acestea pot fi acoperite, pe intervalul de timp pana laincasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate in conturile trezoreriei generale a statuluistabilite de Ministerul Finantelor Publice si in completarea acestora se apeleaza la emiterea detitluri de stat.In cadrul anului bugetar, distingem atat echilibrul bugetar pe parcursul executiei, cat siechilibrul bugetar la sfarsitul anului.9
  10. 10. Echilibrul bugetului pe parcursul executiei se realizeaza atunci cand lichiditatile banestiprovenite din incasarea veniturilor publice acopera nevoile de plati scadente:Total incasari la = Total plati exigibile lamomentul T momentul TRestabilirea echilibrului pe parcursul executiei este obligatorie, caci altfel nu s-ar maiputea efectua cheltuielile conform creditelor bugetare aprobate de Parlament, iar unele nu potfi amanate (exemplu: plata salariilor, plata pensiilor, plata burselor). Mijloacele de restabilire aechilibrului sunt:• disponibilitatile banesti existente in contul trezoreriei statului;• imprumuturile pe termen scurt contractate prin emisiunea de titluri de stat, a carorvaloare se incadreaza in prevederile legale ca proportie in volumul bugetului anual;• imprumuturile pe termen scurt acordate de Banca Nationala a Romaniei, rambursabilein cel mult sase luni, fara dobanda, fie din incasarile cuvenite, fie pe seama unui imprumut destat lansat prin titluri de credit pe piata capitalului de imprumut.Echilibrul anual al bugetului presupune egalitatea dintre nivelul incasarii veniturilorobligatorii ale statului (R) si nivelul cheltuielile totale (C). In functie de relatia dintre R si C,putem avea una din urmatoarele situatii: R = C, pentru echilibru bugetar anual; R < C, pentrudeficit bugetar anual; R > C, pentru excedent bugetar anual.Principiul publicitatii presupune ca bugetul public sa fie adus la cunostinta opinieipublice prin mijloacele de informare mass-media, atat in faza de proiect, cat si in timpuldezbaterilor parlamentare, urmand ca dupa adoptarea de catre Parlament, legea bugetara sa fiepublicata in Monitorul Oficial si in culegeri legislative. Forma in care bugetul este prezentatpublicului larg trebuie sa fie simpla, clara si concisa pentru a putea fi accesibila sinespecialistilor.Aceasta cerinta intampina insa in practica dificultati ca urmare a volumului mare dedocumente bugetare, complexitatii clasificatiilor bugetare si frecventelor abateri de laprincipiile bugetare.1.4. Clasificatia bugetaraVeniturile si cheltuielile sunt trecute in buget intr-o ordine obligatorie si dupa criteriiunitare stabilite prin clasificatia bugetara elaborata de Ministerul Economiei si Finantelor.Clasificatia bugetara ajuta la intocmirea de statistici si raportari legate de indicatorii privindfinantele publice. Din aceasta cauza, clasificatia bugetara din Romania este aliniata laindicatorii prevazuti in Sistemul conturilor nationale si in Manualul de statistica finantelorpublice.Subdiviziunile clasificatiei bugetare cuprind la partea de venituri capitole, subcapitole siparagrafe. Cheltuielile publice se grupeaza dupa clasificatia functionala pe parti, capitole,subcapitole si paragrafe, iar dupa clasificatia economica pe titluri, articole si alineate.Prin venituri bugetare intelegem cresterile de valoare neta rezultate dintr- o operatiunespecifica institutiilor din sistemul public. Exista patru mari categorii de venituri bugetarepublice:1. impozite si alte transferuri obligatorii impuse de administratie;10
  11. 11. 2. venituri din proprietate;3. venituri din vanzarea de bunuri si servicii de catre institutiile publice;4. transferuri voluntare.Principalele capitole de venituri bugetare in Romania sunt:1. Venituri curentedin care:a) venituri fiscale provin din impozite directe asezate asupra veniturilor si averiipersoanelor fizice si juridice particulare si din impozite indirecte (taxe de consumatie sauaccize, taxe vamale, monopoluri fiscale, taxe de inregistrare si de timbru).b)veniturile nefiscale cuprind prelevarile la buget cu titlu de dividend, redevente, chirii,arenzi etc. de la intreprinderile si proprietatile de stat si de la institutiile publice.2. Venituri de capital (venituri din valorificarea unor bunuri ale statului, venituri dinvalorificarea unor bunuri de la rezervele nationale etc.)3. Venituri din operatiuni financiare (incasari din rambursarea imprumuturilor acordate)4. SubventiiCheltuielile bugetare sunt reprezentate de toate diminuarile de valoare rezultate dinoperatiuni la care administratia publica este parte. Administratia publica are doua mariresponsabilitati: sa ofere bunuri si servicii publice si sa redistribuie veniturile si averea printransferuri. Aceste responsabilitati sunt duse la indeplinire, in general, prin cheltuieli publice.Pentru a avea o imagine cat mai corecta asupa acestora, se utilizeaza doua sisteme declasificare diferite: clasificatia economica si clasificatia fimctionala.Furnizarea de bunuri si servicii publice catre comunitate poate fi realizata prin douamijloace, reflectate analitic de clasificatia economica a cheltuielilor:• producerea directa, din resurse proprii a acestora;• prin transferul de resurse financiare care sa permita beneficiarilor sa achizitionezedirect bunurile si serviciile de pe piata.Un element esential in formularea bugetului si a politicii din domeniul alocarii resurselorbugetare il reprezinta clasificarea si prezentarea cheltuielilor in buget.Clasificatia cheltuielilor este importanta pentru masurarea alocatiei sectoarelor finantatein mod public, pentru asigurarea posibilitatii de verificare a acordului cu autorizatiilelegislative, pentru revederea politicii si analiza performantei si pentru administrarea zilnica abugetului.Cheltuielile bugetare sunt clasificate in general, potrivit diferitelor nevoi, conformurmatoarelor categorii:− pe functie (functionala) – pentru analiza istorica si pentru analiza politicii;− pe organizatie (administrativa) – pentru responsabilitate si administrarea bugetului;− pe resurse (financiara) – pentru administrarea bugetului;− pe categorii economice – pentru raportari statistice si pentru controlul financiar alagregatelor;− pe articole– pentru acorduri si management intern;− pe program – pentru formularea politicii si responsabilitatea performantei.Clasificatia functionala sistematizeaza activitatile guvernamentale conform scopului lor,fiind independenta de structura organizationala a executivului.11
  12. 12. Aceasta clasificatie este importanta pentru a analiza alocarea resurselor intre sectoare inscopul de a putea realiza o analiza pertinenta a cheltuielilor guvernamentale si pentru a asiguracompararea datelor din ani diferiti.Clasificatia administrativa sau pe organizatii guvernamentale este necesara pentruidentificarea responsabilitatilor in utilizarea resurselor bugetare si pentru administrarea zilnicaa bugetului.Clasificatia financiara are in vedere gruparea cheltuielilor in functie de momentul incare se efectueaza si de modul in care afecteaza resursele financiare publice, avand un rolimportant in administrarea bugetului.Clasificatia economica este ceruta pentru a realiza analiza bugetului si pentru a definipozitia politicii financiare.Clasificatia pe articole s-a impus pentru ratiuni de management bugetar, iar in acest sensbugetele traditionale includ o clasificatie pe articole. Aceasta clasificatie grupeaza dateleconform cu categoriile utilizate pentru controlul bugetar si pentru monitorizareClasificatia pe programe ia in considerare obiectivele politicii guvernamentale si modulde implementare al acestor politici, avand intemeierea pe faptul ca un program constituie unset de activitati care urmaresc acelasi set de obiective specifice.CAPITOLU IIPROCESUL BUGETAR LA NIVELUL BUGETULUI DE STAT2.1. Competente si responsabilitati in procesul bugetar2.2. Elaborarea proiectului bugetului de stat2.3. Aprobarea proiectului bugetului de stat2.4. Executia bugetului de stat2.4.1.Executia veniturilor bugetului de stat2.4.2.Executia cheltuielilor bugetului de stat2.5. Incheierea executiei bugetare2.6. Controlul executiei bugetare2.7. Aprobarea executiei bugetare2.1. Competente si responsabilitati in procesul bugetarSub aspectul continutului, procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilorintreprinse de institutiile abilitate ale statului in scopul concretizarii politicii financiare aplicatade autoritatea guvernamentala.Se impune, asadar, existenta cadrului juridic care sa reglementeze pe de o partecategoriile si nivelul impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice sijuridice, iar pe de alta parte destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare in vedereafurnizarii bunurilor si serviciilor publice.Etapele consecutive ale procesului bugetar se refera la:1. Elaborarea proiectului de buget;2. Aprobarea bugetului;3. Executia bugetului;12
  13. 13. 4. Incheierea executiei bugetului;5. Controlul executiei bugetului;6. Aprobarea executiei bugetului.Dincolo de unele particularitati care pot exista intr-o tara sau alta generate de nivelul dedezvoltare a democratiei si de experienta acumulata in domeniul finantelor publice, procesulbugetar prezinta o serie de caracteristici comune care ii confera trasaturile specifice unuiproces:a) are caracter decizionalb) are caracter democraticc) este preponderentd) este un proces cu continuitate ciclicae) este un proces de larg impact public cu implicatii la nivel macro si microeconomic cese manifesta atat in plan social, cat si economicIn derularea procesului bugetar, responsabilitatile revin Parlamentului, Guvernului,Ministerului Economiei si Finantelor, autoritatilor administratiei publice locale, precum siordonatorilor de crediteParlamentul este organul legislativ compus din doua camere si constituit dinreprezentanti ai diferitelor partide politice alesi prin votul cetatenilor. Acesta adopta:1. legile bugetare anuale elaborate de Guvern in contextul strategiei macroeconomiceasumate de acesta; in cazul in care, legile bugetare anuale, depuse in termen legal, nu au fostadoptate de catre Parlament pana, cel tarziu, la data de 15 decembrie a anului, anterior anuluila care se refera proiectul de buget, Guvernul solicita Parlamentului aplicarea procedurii deurgenta. In cadrul dezbaterilor nu se aproba amendamente la legile bugetare anuale caredetermina majorarea nivelului deficitului bugetar.2. legile rectificative;3. legile contului general anual de executie.Guvernul este autoritatea publica a puterii executive, care functioneaza in baza votuluide incredere acordat de Parlament si care asigura realizarea politicii interne si externe a tarii siexercita conducerea generala a administratiei publice.Acesta are urmatoarele competente si responsabilitati:1. stabileste politica fiscal-bugetara luand in considerare perspectivele economice siprioritatile politice cuprinse in programul de guvernare acceptat de Parlament;2. elaboreaza raportul privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar respectiv siproiectia acesteia in urmatorii trei ani;3. elaboreaza proiectele legilor bugetare anuale si le transmite spre adoptareParlamentului, in cadrul termenului limita prevazut de Legea finantelor publice;4. exercita conducerea generala a activitatii executive in domeniul finantelor publiceexaminand, periodic, executia bugetara si stabilind masuri pentru mentinerea sau imbunatatireaechilibrului bugetar;5. supune proiectele legilor de rectificare si ale contului general anual de executie spreadoptare Parlamentului;6. dispune utilizarea fondului de rezerva bugetara si a fondului de interventie la dispozitiasa, pe baza de hotarari.13
  14. 14. Autoritatile Administratiei publice locale se refera la consiliile locale, consiile judetenesi Consiliul general al Municipiului Bucuresti, ca autoritati deliberative, si primarii, presedintiiconsiliilor judetene si primarul general al municipiului Bucuresti, ca autoritati executive.Acestia formuleaza propuneri de transferuri consolidabile si de sume defalcate pe care lecomunica Ministerului Finantelor Publice.Ministerul Finantelor Publice este organul de specialitate al administratiei publicecentrale, in subordinea Guvernului, care aplica strategia si Programul de guvernare indomeniul finantelor publice. Este un minister cu rol de sinteza, institutie publica cupersonalitate juridica.Acesta are urmatoarele competente si responsabilitati:1. coordoneaza actiunile care sunt in responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemulbugetar, respectiv: pregatirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare,precum si ale legilor privind aprobarea contului general anual de executie;2. dispune masurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal- bugetare;3. emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor si forma de prezentare aacestora;4. emite norme metodologice, precizari si instructiuni prin care se stabilesc practicile siprocedurile pentru incasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonantarea si platacheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, incheierea exercitiului bugetar anual, contabilizareasi raportarea;5. solicita rapoarte si informatii oricaror institutii care gestioneaza fonduri publice;6. aproba clasificatiile bugetare, precum si modificarile acestora;7. analizeaza propunerile de buget in etapele de elaborare a bugetelor;8. furnizeaza Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali decredite, documentele care au stat la baza flmdamentarii proiectelor legilor bugetare anuale;9. asigura monitorizarea executiei bugetare, iar in cazul in care se constata abateri aleveniturilor si cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului masuri pentrureglementarea situatiei;10. avizeaza, in faza de proiect, acordurile, memorandmurile, protocoalele sau alteasemenea intelegeri incheiate cu partenerii externi, precum si proiectele de acte normative,care contin implicatii financiare;11. stabileste continutul, forma de prezentare si structura programelor elaborate deordonatorii principali de credite;12. blocheaza sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fara temeilegal sau fara justificare in bugetele ordonatorilor de credite;13. dispune masurile necesare pentru administrarea si urmarirea modului de utilizare afondurilor publice destinate cofinantarii in bani, rezultate din contributia financiara externaacordata Guvernului Romaniei;14. colaboreaza cu Banca Nationala a Romaniei la elaborarea balantei de plati externe, abalantei creantelor si angajamentelor externe, a reglementarilor in domeniul monetar si valutar;15. prezinta semestrial Guvernului si comisiilor pentru buget, finante si banci aleParlamentului, impreuna cu Banca Nationala a Romaniei, informari asupra modului derealizare a balantei de plati externe si a balantei creantelor si angajamentelor externe si14
  15. 15. propune soluri de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent albalantei de plati externe;16. participa, in numele statului, in tara si in strainatate, dupa caz, la tratative externeprivind acordurile bilaterale si multilaterale de promovare si protejare a investitiilor siconventiile de evitare a dublei impuneri si combatere a evaziunii fiscale si, impreuna cu BancaNationala a Romaniei, in probleme financiare, valutare si de plati;Ordonatorii de credite sunt reprezentati de ministrii, conducatorii celorlalte organe despecialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice siconducatorii institutiilor publice autonome. Acestia sunt ordonatorii principali de credite;Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilorprincipali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite.Rolul ordonatorilor de credite:- ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetulpropriu si pentru bugetele institutiilor ierarhic inferioare, ai caror conducatori sunt ordonatorisecundari sau tertiari de credite. Ordonatorii principali repartizeaza creditele bugetare duparetinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei executii bugetareprudente, cu exceptia cheltuielilor de personal si a celor care decurg din obligatiiinternationale, care sunt repartizate integral. Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10%se face in semestml al doilea dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare pe primulsemestru.- ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate pentru bugetulpropriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordonatoritertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora;- ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare care le-au fost repartizatenumai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor dinbugetele aprobate si in condicile stabilite prin dispozitiile legale.Responsabilitatile ordonatorilor de credite:1. ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si utiliza creditele bugetare numai inlimita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitateainstitutiilor publice respective si respectarea dispozitiilor legale;2. ordonatorii de credite raspund de:3. angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetarerepartizate si aprobate;4. realizarea veniturilor;5. angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;6. integritatea bunurilor incredintate institutiei pe care o conduc;7. organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatilorfinanciare asupra situatiei patrimoniului aflat in administrare si executiei bugetare;8. organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si aprogramului de lucrari de investitii publice;9. organizarea evidentei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;10. organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului.15
  16. 16. Potrivit Legii finantelor publice, ordonatorii principali de credite pot delega aceastacalitate inlocuitorilor de drept sau secretarilor generali, imputerniciti in acest scop. Prin actulde delegare, ordonatorii principali de credite precizeaza limitele si conditiile delegarii.In cazurile prevazute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretariigenerali sau persoanele desemnate prin aceste legi.Ordonatorii secundari de credite se gasesc in raport de subordonare fata de ordonatoriiprincipali de credite si sunt ierarhic superior fata de cei tertiari de credite. Acesti ordonatori nuau o relatie directa cu bugetul de stat, dar, din creditele primite de la ordonatorii principalirepartizeaza mijloace bugetare si ordonatorilor tertiari de credite.2.2. Elaborarea proiectului bugetului de statElaborarea proiectului bugetului de stat reprezinta prima etapa a procesului bugetar lanivelul acestui buget, care consta in formularea propunerilor privind veniturile si cheltuielilebugetare de catre ordonatorii de credite bugetare, comunicarea acestora MinisteruluiEconomiei si Finantelor la nivelul caruia are loc centralizarea intr-un document numit proiectal legii bugetului de stat. Acesta este documentul elaborat de catre Guvern prin MinisterulEconomiei si Finantelor, pe baza proiectelor bugetelor ordonatorilor principali de credite aiacestui buget, precum si a proiectelor bugetelor locale.Elaborarea proiectului de buget se bazeaza pe:1. prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali din anul bugetar pentru care seintocmeste bugetul si ale celor pentru urmatorii trei ani;2. politicile fiscale si bugetare;3. prevederile memorandumurilor de finantare, de intelegere sau ale altor acorduriinternationale cu organisme si institutii financiare intemationale, semnate si/sau ratificate;4. politicile si strategiile sectoriale, prioritatile stabilite in formularea propunerilor debuget, prezentate de ordonatorii principali de credite;5. propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;6. programele intocmite de catre ordonatorii principali de credite in scopul finantarii unoractiuni de ansamblu, programe ce sunt insotite de estimarea anuala a performantelor fiecaruiprogram;7. propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si detransferuri consolidabile pentru autoritatile administratiei publice locale;8. posibilitatile de finantare a deficitului bugetar.Acesti indicatori sunt elaborati de organele abilitate, pana la data de 31 martie a anuluicurent, urmand a fi actualizati pe parcursul desfasurarii procesului bugetar.Procesul elaborarii proiectului de buget se desfasoara pe baza unui calendar ce stabilestetermenele limita pentru fiecare subetapa a acestuia.Astfel:1. MFP inainteaza Guvernului, pana la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale sibugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si urmatorii ani,impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;2. Guvernul aproba obiectivele politicii fiscale si bugetare, precum si limitele decheltuieli pana la data de 15 mai, dupa care informeaza comisiile pentru buget, finante si banci16
  17. 17. ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si alefinantelor publice;3. MFP transmite ordonatorilor principali de credite, pana la data de 1 iunie a fiecarui an,o scrisoare cadru care specifica contextul macroeconomic pe baza caruia se intocmescproiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de cheltuieliaprobate de Guvern;4. Ministerul Finantelor Publice (MFP) formuleaza propuneri pentru modificarealimitelor de cheltuieli datorita schimbarii cadrului macroeconomic, ce sunt adoptate de catreGuvern si apoi transmise ordonatorilor principali de credite, in vederea definitivarii proiectelorde buget;5. Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 15 iulie a fiecarui an,sa depuna la MFP propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anulurmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani, insotite dedocumentatii si fundamentari detaliate;6. Camera Deputatilor si Senatul, cu consultarea Guvernului, isi aproba bugetele propriisi le inainteaza Guvernului in vederea includerii lor in proiectului bugetul de stat;7. Autoritatile administratiei publice locale au obligatia de a transmite propunerile detransferuri consolidabile si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;8. Ministerul Finantelor Publice examineaza proiectele de buget si poarta discutii cuordonatorii principali de credite, urmand ca proiectele de buget si anexele la acestea,definitivate sa fie depuse la Ministerul Economiei si Finantelor, pana la data de 1 august afiecarui an;9. Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principalide credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectelor bugetare,pe care le depune Guvernului, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an. Proiectul legiibugetului de stat este insotit de un raport privind situatia macroeconomica pentru anul bugetarpentru care se elaboreaza proiectul de buget si proiectia acestuia in urmatorii trei ani. Raportulsi proiectele legilor bugetare anuale exprima politica fiscal-bugetara a Guvernului, precum siinformatii relevante in domeniu.10. Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, acesta lesupune spre adoptare Parlamentului, cel tarziu pana la data de 15 octombrie a fiecarui an.Totodata, in bugetul de stat se includ Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernuluisi Fondul de interventie la dispozitia Guvernului.Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului se repartizeaza unor ordonatoriprincipali de credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari aleGuvernului, pentru finantarea unor cheltuieli urgente sau neprevazute aparute in timpulexercitiului bugetar. Alocarea de sume pentru bugetele locale se face prin majorarea sumelordefalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat catrebugetele locale pentru investitii finantate partial din imprumuturi exteme, dupa caz.Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului se poate majora in cursul anuluibugetar cu creditele bugetare anulate (aferente sarcinilor care au fost desfiintate sau amanate)ale ordonatorilor principali de credite bugetare, finantati din bugetul de stat.Fondul de interventie la dispozitia Guvernului se repartizeaza unor ordonatori principalide credite ai bugetului de stat si ai bugetelor locale, pe baza de hotarari ale Guvernului, pentru17
  18. 18. finantarea unor actiuni urgente in vederea inlaturarii efectelor unor calamitati naturale sisprijinirii persoanelor fizice sinistrate. In cursul exercitiului bugetar acest fond poate fi majoratde Guvern din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului, in functie de necesitatileprivind asigurarea sumelor pentru inlaturarea efectelor calamitatilor naturale.Intocmirea proiectului legii bugetului de stat constituie rezultatul primei etape aprocesului bugetar, respectiv elaborarea bugetului de stat.2.3. Aprobarea proiectului bugetului de statDupa intocmire, proiectul de buget este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului. Incadrul celei de a doua etape a procesului bugetar distingem urmatoarele faze:1. dezbaterea la nivelul comisiilor de specialitate, la care are loc avizarea proiectului;2. intocmirea Raportului comun;3. dezbaterea generala in sedinta comuna a celor doua camere ale Parlamentului;4. votarea legii bugetului de stat;5. promulgarea legii bugetului de stat de catre Presedintele tarii;6. publicarea legii bugetului de stat in Monitorul Oficial.Etapele examinarii si aprobarii proiectului bugetului de stat sunt:1. Proiectul bugetului de stat, la care este anexat bugetul fondului de asigurari sociale desanatate, este depus la Parlament de catre Guvern impreuna cu Raportul privind situatiaeconomica si financiara a tarii si proiectia acesteia in viitor, precum si cu proiectul legiibugetare anuale.2. Aceste document sunt examinate de catre comisiile permanente ale fiecarei Camere(Comisia de buget si finante si alte comisii interesate), care isi dau avizul. Totodata,examinarea este realizata si de catre Compartimentul tehnic-legislativ al fiecarei Camere.La nivelul acestor comisii, unde are loc examinarea, sunt formulate si amendamente.Daca acestea maresc deficitul bugetar sunt necesare analize si discutii cu reprezentantiiGuvernului pentru gasirea de solutii optime.Comisiile permanente, precum si Compartimentul tehnic-legislativ comunica avizuladoptat si amendamentele propuse reunite intr-un raport comun.3. In sedinta comuna a celor doua camere ale Parlamentului are loc dezbaterea atat aproiectului bugetului de stat cat si a raportului comun privind amendamentele. Dezbatereaproiectului de buget se realizeaza pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole,si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum sicreditele de angajament pentru actiuni multianuale.La aceasta dezbatere generala participa si primul-ministru, care expune motivele ce aucondus la elaborarea proiectului bugetului de stat, a proiectului legii bugetare anuale si aRaportului privind proiectul legii bugetului de stat.4. Adoptarea Legii Bugetului de stat se efectueaza pe baza votului de ansamblu a legii,care poate fi deschis sau secret.5. Legea Bugetului de stat este supusa promulgarii de catre presedintele tarii, dupa careeste publicata in Monitorul Oficial. Legea bugetului de stat intra in vigoare de la datapublicarii.Legile bugetare cuprind:18
  19. 19. - la venituri, estimarile anului bugetar;- la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizarile continute in legi specifice, instructura functionala si economica a acestora;- deficitul sau excedentul bugetar, dupa caz; - reglementari specifice exercitiului bugetar.Anexele legilor bugetare cuprind:- sintezele bugetului de stat, bugetului Fondului national imic de asigurari sociale desanatate;- bugetele ordonatorilor principali de credite si anexele la acestea;- sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si criteriile de repartizare aacestora;- alte anexe specifice.Legile bugetare anuale pot fi modificate in cursul exercitiului bugetar prin legi derectificare elaborate cel mai tarziu pana la data de 30 noiembrie. Acestor legi rectificative li seaplica aceleasi proceduri ca si legilor bugetare anuale initiale.2.4. Executia bugetului de statExecutia bugetului de stat inseamna activitatea de incasare a veniturilor bugetare si deefectuare a platii cheltuielilor aprobate prin acest buget. Aceste activitati presupun o serie deoperatiuni ce vizeaza atat incasarea veniturilor bugetare, cat si plata cheltuielilor bugetare.Astfel, vorbim de executia de casa a bugetului ca reprezentand ansamblul acestor operatiuni,In Romania, executia de casa a bugetului se realizeaza prin Trezoreria Statului, implicandsi operatiuni prin sistemul bancar.Inainte de trecerea la executia efectiva a bugetului are loc operatiunea de repartizare aveniturilor si cheltuielilor bugetare pe trimestre si pe institutii. Astfel, veniturile si cheltuielileaprobate prin bugetul de stat sunt repartizate pe trimestre in funnctie de termenele legale deincasare a veniturilor, de termenele si posibilitatilor de asigurare a surselor de finantare adeficitului bugetar si de perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor.Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor publice, in functie de termenele lacare urmeaza sa se realizeze, asigura executarea echilibrata a bugetului de stat si a bugetelorinstitutiilor publice centrale prevazute distinct in bugetul de stat, deoarece prin ea se potsurprinde eventuale dezechilibre intre veniturile si cheltuielile anumitor trimestre. Astfel, seprocedeaza la repartizarea cheltuielilor bugetare, in functie de proportia realizarii veniturilorbugetare in fiecare trimestru.Repartizarea veniturilor si cheltuielilor bugetare se poate modifica de catre MinisterulFinantelor Publice, in cazul in care in baza unor dispozitii legale au loc treceri de unitati,actiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificarile se introduc atatin bugetele ordonatorilor principali de credite in cauza, cat si in structura bugetului de stat, cuconditia de a nu afecta echilibrul bugetar. Aceasta vizeaza incadrarea deficitului bugetului destat in limita aprobata prin blocarea unor credite bugetar, ce pot fi utilizate doar dupadeblocarea acestora, cu aprobarea primului ministru si cu avizul Ministerului FinantelorPublice, in functie de gradul de realizare a bugetului de stat si pe baza cererilor justificate deordonatorul de credite. Insa, de la aceasta prevedere exista si exceptii, de exemplu: cheltuielile19
  20. 20. de personal, in afara celor pentru deplasari, detasari si transferari; alocatiile de stat pentrucopii; pensiile; ajutoarele si indemnizatiile acordate conform prevederilor legale; burselepentru elevi si studenti; dobanzile la datoria publica; sumele destinate promovarii si sprijiniriiexportului, rambursarile de credite externe si platile de dobanzi si comisioane aferente.2.4.1. Executia veniturilor bugetului de statExecutia veniturilor bugetului de stat este activitatea de incasare a impozitelor, taxelor,contributiilor si a altor venituri cuvenite acestui buget. Principiile ce stau la baza executieiveniturilor bugetare sunt:- nici un impozit, taxa sau alte obligatii de natura acestora nu pot fi inscrise in buget siincasate, daca acestea nu au fost stabilite prin lege;- este interzisa perceperea sub orice titlu si sub orice denumire de contributii directe sauindirecte in afara celor stabilite prin lege.Executia bugetara se incadreaza strict in anul financiar, care are aceeasi durata ca siexercitiul bugetar, atat pentru stat, cat si pentru agentii economici.Etapele executiei veniturilor bugetare.Operatiile implicate la nivelul organelor fiscale in legatura cu executia veniturilor pot figrupate in urmatoarele etape: asezarea; lichidarea; emiterea titlului de percepere; incasareapropriu-zisa.Asezarea veniturilor bugetare reprezinta prima etapa in cadrul executiei veniturilorbugetare ce consta in identificarea materiei impozabile care constituie baza pentru percepereade venituri la bugetul de stat si determinarea marimii acesteia.Lichidarea veniturilor bugetare se refera la stabilirea cuantumului impozitului aferentmateriei impozabile, pe baza cotelor si a altor elemente prevazute de lege.Emiterea titlului de percepere consta in inscrierea cuantumului venitului bugetar intr-unact pe baza caruia se autorizeaza organul fiscal pentru perceperea unui anumit nivel in contulbugetului.Perceperea veniturilor bugetare reprezinta activitatea de incasare efectiva a impozitelor,taxelor si a altor venituri prevazute in bugetul de stat.In executia veniturilor, nerespectarea obligatiilor ce revin platitorilor poate imbracaforma:- nerespectarii termenelor de plata;- sustragerii de la plata impozitului a unei parti din obiectul impozabil sau prin calculareagresita a impozitului, fenomen purtand denumirea de evaziune fiscala.Pentru nerespectarea termenelor de plata a sumelor datorate bugetului de stat, se aplicasanctiuni, sub forma calcularii si incasarii dobanzilor pentru intarziere prevazute de lege.2.4.2. Executia cheltuielilor bugetului de statExecutia cheltuielilor bugetului de stat reprezinta activitatea de efectuare a cheltuielilorprevazute si aprobate prin acest buget,In legile bugetare anuale sunt stabilite si aprobate creditele bugetare pentru cheltuielilefiecarui exercitiu bugetar, dupa clasificarea economica, functionala si pe surse de finantare.20
  21. 21. Creditul bugetar este suma aprobata prin buget, reprezentand limita maxima pana la care se potordonanta si efectua plati in cursul anului bugetar pentru angajamente contractate in cursulexercitiului bugetar si/sau din exercitii anterioare pentru actiuni multianuale.Deci, sumele aprobate, la partea de cheltuieli, in bugetul de stat, sunt limite maxime ce nupot fi depasite. Totodata, pentru actiunile multianuale, in bugetul de stat, se inscriu distinctcredite de angajament si credite bugetare.Creditele bugetare aferente actiunilor multianuale reprezinta limita superioara acheltuielilor care urmeaza a fi ordonantate si platite in cursul fiecarui exercitiu bugetar. Platilerespective sunt aferente angajamentelor legale efectuate in limita creditelor de angajamentaprobate in exercitiul bugetar curent sau in exercitiile bugetare anterioare.Spre deosebire de creditul bugetar, creditul de angajament este limita maxima acheltuielilor ce pot fi angajate, in cursul exercitiului bugetar, in limitele aprobate prin legeabugetara anuala.Pentru angajamentele multianuale, termenul de credit destinat actiunilor multianualeevidentiaza sumele alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective si altele asemenea,care se desfasoara pe o perioada mai mare de un an si dau loc la credite de angajament sicredite bugetare.Executia cheltuielilor bugetare se bazeaza pe urmatoarele principii:1. creditele bugetare sunt nerambursabile si nepurtatoare de dobanda, ele vizandfinantarea bugetara definitiva si gratuita;2. creditele bugetare aprobate sunt autorizate pentru tot anul bugetar;3. creditele bugetare aprobate nu pot fi majorate fara a se preciza sursele de finantare;exceptie fac alocatiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali decredite si, in cadrul acestora, pe capitole, ce nu pot fi majorate; de asemenea, aceste alocatii nupot fi virate si utilizate la alte articole de cheltuieli;4. creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate siutilizate pentru finantarea altui ordonator principal de credite;5. creditele bugetare aprobate pentru un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea altuicapitol;6. virarile de credite bugetare intre subdiviziunile clasificatiei bugetare sunt incompetenta ordonatorilor principali de credite, pentru bugetul propriu si bugetele institutiilorsubordonate, si se pot efectua, incepand cu trimestrul al III-lea al anului bugetar, in limita a10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, careurmeaza, insa, a se suplimenta cu cel putin o luna inainte de angajarea cheltuielilor;7. virarile justificate de credite bugetare de la un capitol la altul al clasificatiei bugetare,precum si intre programe sunt in competenta ordonatorilor principali de credite, pentru bugetulpropriu si bugetele institutiilor subordonate, si se pot efectua cu acordul MinisteruluiEconomiei si Finantelor, incepand cu trimestrul al III-lea al anului bugetar, in limita a 10% dinprevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite, si, respectiv, 5%din prevederile programului, care urmeaza, insa, a se suplimenta cu cel putin o luna inainte deangajarea cheltuielilor;8. nu se pot realiza virari de credite bugetare de la capitole care au fost majorate dinfondurile de rezerva bugetara si de interventie la dispozitia Guvernului;21
  22. 22. 9. situatia virarilor de credite bugetare este transmisa lunar Ministerului Economiei siFinantelor de catre ordonatorii principali de credite bugetare, in termen de 5 zile de la sfarsitullunii;10. mentinerea unor credite bugetare este analizata lunar de catre ordonatorii principalide credite care pot formula propuneri de anulare a acestora daca se constata ca nu suntnecesare. Creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite, finantati din bugetul destat, majoreaza Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului prevazut in bugetul de stat.11. creditele bugetare aprobate si care nu au fost utilizate pana la sfarsitul exercitiuluibugetar sunt anulate.Etapele executiei cheltuielilor bugetare.Operatiunile implicate la nivelul institutiilor publice, in legatura cu executia cheltuielilorsunt grupate in urmatoarele etape: angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata.Primele trei operatii - angajarea, lichidarea si ordonantarea - sunt efectuate de catreconducatorii institutiilor publice (ordonatorii de credite bugetare) sau de catre imputernicitiiacestora.a) in prima etapa, angajarea, are loc asumarea obligatiei unui organism public de a platio suma de bani determinata care izvoraste dintr-un contract, hotarare judecatoreasca, decizieadministrativa etc., ca urmare a unor livrari de marfuri, prestari de servicii, executari de lucrarietc. Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite;b) in a doua etapa, lichidarea, are loc operatiunea prin care se verifica realizareaserviciului sau furnizarea de marfuri in favoarea statului si se stabileste marimea datoriei(platii).c) cea de-a treia etapa, ordonantarea, cuprinde operatiunile de emitere a dispozitiei princare se admite lichidarea si deci se dispune plata.d) in cea de-a patra etapa are loc plata propriu-zisa, si deci, stingerea obligatiilorstatului fata de persoanele fizice sau juridice care au prestat servicii statului sau organelor sale.Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai inlimita prevederilor si potrivit destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitateainstitutiilor publice.A doua etapa a executiei cheltuielilor bugetare este lichidarea in cadrul careia se verificaexistenta angajamentelor si realitatea sumei datorate pe baza documentelor care atesta bunurilelivrate, lucrarile executate si serviciile prestate (factura; state de plata in cazul salariilor etc.).Aceste documente sunt analizate de persoana imputemicita de ordonatorul de credite saefectueze lichidarea cheltuielilor.Ordonantarea platii cheltuielilor bugetare este documentul intern prin care ordonatorulde credite da dispozitie conducatorului compartimentului financiar (financiar-contabil) saintocmeasca instrumentele de plata a cheltuielilor.Primele trei faze ale procesului executiei cheltuielilor bugetare se realizeaza in cadrulinstitutiei publice, raspunderea pentru angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilorrevenindu-i ordonatorului de credite bugetare sau persoanelor delagate sa exercite aceastacalitate.Plata cheltuielilor bugetare este efectuata de persoanele autorizate numite contabil, inlimita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate, prin unitatile de trezorerie la care auconturi deschise, cu exceptia platilor in valuta, care se efectueaza prin banci. Instrumentele de22
  23. 23. plata folosite de catre institutiile publice sunt cecul de numerar si ordinul de plata pentrutrezoreria statului semnate de conducatorul compartimentului financiar (financiar-contabil) side catre persoana cu atributii in efectuarea platii.2.5. Incheierea executiei bugetareExecutia bugetului de stat se incheie la 31 decembrie a fiecarui an. Conform sistemuluide gestiune bugetara, efectele incheierii exercitiului bugetar sunt:• orice venit neincasat pana la 31 decembrie se va incasa in contul bugetului pe anulurmator, in rezultatele caruia urmeaza a se reflecta;• orice cheltuiala neefectuata se va putea plati numai in contul bugetului noului an.In legatura cu incheierea executiei bugetului public, Guverul este obligat sa prezinte infata Parlamentului modul in care a fost efectuata executia. Situatiile ce se prezinta de catreGuvern la sfarsitul anului sunt:• contul general al executiei bugetului de stat este documentul elaborat sub coordonareaGuvernului, prin Ministerul Economiei si Finantelor conform prevederilor Legii finantelorpublice, care evidentiaza niveltd realizat al venitidrilor si cheltuielilor bugetului de stat dinexercitiul bugetar pentru care se intocmeste;• rezultatul executiei, sub forma excedentului sau deficitului evidentiaza soldulbugetului de stat ca urmare a executiei bugetare a veniturilor si cheltuielilor, care poate fiexcedent, atunci cand resursele devanseaza nevoile, sau deficit, atunci cand veniturile incasatenu acopera cheltuielile efectuate.• conturile anuale ale executiei bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale,bugetelor fondurilor speciale si ale ordonatorilor de credite sunt documente ce reflecta executiaveniturilor si cheltuielilor bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelorfondurilor speciale, precum si ale bugetelor ordonatorilor de credite.• contul general al datoriei publice cuprinde conturile datoriei publice interne si aldatoriei publice externe directe ale statului si situatia garantiilor guvernamentale pentru crediteinterne si externe. Este intocmit anual de Ministerul Finantelor Publice si anexat la contulgeneral anual de executie a bugetului de stat.• raportul public anual este intocmit, in termen de 6 luni de la primirea conturilorgenerale anuale, de Curtea de Conturi, pe baza informatiilor din conturile anuale de executie, siinaintat Parlamentului.Pe baza darilor de seama contabile prezentate de ordonatorii principali de credite, aconturilor privind executia de casa a bugetului de stat prezentate de organele care au aceastasarcina si, in urma verificarii si analizarii acestora, Ministerul Finantelor Publice elaboreazalucrarile privind contul general anual de executie a bugetului de stat, pe care le prezintaGuvernului.Pentru a se putea urmari sistematic executia bugetara, se prevede obligatia intocmiriicontului general anual in structura bugetului aprobat de Parlament, si care are ca anexeconturile anuale de executie ale bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexelelor.23
  24. 24. Guvernul analizeaza si definitiveaza contul general anual de executie a bugetului de statsi il prezinta spre aprobare Parlamentului, pana la data de 1 iulie a anului urmator celui deexecutie.Contul general anual de executie a bugetului de stat se aproba prin lege o data cuconturile anuale de executie ale bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor fondurilorspeciale, ale ordonatorilor de credite, dupa verificarea acestora de catre Curtea de Conturi.O data cu contul general anual de executie a bugetului de stat se depun, se analizeaza sise aproba si conturile fondurilor speciale aprobate.2.6. Controlul executiei bugetareExecutia bugetara se infaptuieste de catre executiv sub controlul unor organeimputernicite in acest sens.In raport de natura organelor care il executa controlul poate fi politic, jurisdictional siadministrativ.Controlul politic este exercitat de catre Parlament cu prilejul examinarii si aprobariiproiectului bugetului si a contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executieibugetului aprobat.Guvernul are obligatia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire laexecutia bugetului, iar acesta prin comisiile sale permanente sau prin comisii specialconstituite de ancheta, poate efectua actiuni de control si poate audia membrii Guvernului saualte persoane care administreaza sau gestioneaza fonduri publice.Prin controlul politic se urmareste, in principal, respectarea de catre executiv aprevederilor autorizatiei parlamentare in materie de buget si a modului in care au fostgestionate fondurile bugetare.Controlul jurisdictional este efectuat de un organism specializat, denumit Curte deConturi care are ca principala sarcina controlul complet al executiei bugetului.Controlul administrativ se refera, pe de o parte, la controlul exercitat de organelespecializate ale Ministerului Economiei si Finantelor, iar pe de alta parte, la controlul ierarhicexercitat de catre ordonatorii principali de credite asupra modului cum sunt consumatecreditele bugetare de catre subordonatii acestora.Dupa momentul exercitarii sale controlul administrativ poate fi preventiv, concomitentsau posterior efectuarii operatiilor bugetare.Controlul preventiv se exercita inainte de efectuarea operatiilor de executie aleveniturilor si cheltuielilor bugetare si este cea mai eficienta forma a controlului bugetar,deoarece poate opri operatiile nelegale, neoportune sau neeficiente.Controlul concomitent, efectuat in momentul platii marfurilor achizitionate sau aserviciilor prestate, are o valoare limitata, deoarece se concentreaza asupra legalitatii platii.Cheltuiala fiind deja angajata, prin contractele incheiate, chiar daca este neoportuna sauneeficienta, plata nu poate fi oprita, daca este legal datorata.Controlul posterior (ulterior sau postoperativ) urmareste identificarea cazurilor denerespectare a legilor, a neregulilor in executia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate sisanctionarea acestora, recuperarea prejudiciilor aduse statului si prevenirea producerii in viitora abaterilor de natura celor constatate.24
  25. 25. In Romania, controlul politic se executa de catre Parlament, controlul jurisdictional serealizeaza de catre Curtea de Conturi, iar controlul administrativ se efectueaza de catreMinisterul Economiei si Finantelor si celelalte ministere (agentii guvernamentale) si organecentrale.In privinta contului general de executie bugetara, Curtea de Conturi efectueaza, la fiecareordonator de credite, controlul privind legalitatea si realitatea datelor cuprinse in acestdocument.Pe baza criteriilor de performanta stabilite in functie de specificul fiecarui domeniu deactivitate, Curtea de Conturi verifica eficienta, eficacitatea si economicitatea programelor cufinantare bugetara, pronuntandu-se in acelasi timp asupra calitatii gestiunii banilor publici lanivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului.Raportul de control privind contul de executie bugetara este inaintat de Curtea de Conturila Parlament, care il supune dezbaterii si aprobarii.2.7. Aprobarea executiei bugetareDupa primirea raportului privind contul general anual de executie bugetara Parlamentuldemareaza procedurile de dezbatere si aprobare. Mai intai raportul este examinat si aprobat decatre Comisiile reunite de buget, finante si banci ale forului legislativ.Dupa aceea contul de executie bugetara impreuna cu un raport asupra contextuluimacroeconomic din anul bugetar respectiv este prezentat in plenul Parlamentului.Din acest moment se trece la discutarea si aprobarea fiecarui articol al „Legii privindaprobarea contului de executie bugetara”, prilej cu care se pot propune si aproba modificari alelegislatiei fiscal-bugetare in concordanta cu propunerile formulate de Curte de Conturi.Votul final asupra „Legii privind aprobarea contului de executie bugetara” in plenulParlamentului reprezinta momentul incheierii procesului bugetar.CAPITOLUL IIIMETODE DE FUNDAMENTARE A VENITURUOR SI CHELTUIELILORBUGETARE3.1. Metode clasice de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare3.2. Metode moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetare3.3. Metode de fundamentare utilizate in procesul elaborarii bugetelor in Romania3.1. Metode clasice de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetareElaborarea bugetelor componente ale bugetului general consolidat se bazeaza, in primulrand, pe propunerile formulate de catre ordonatorii principali de credite. Acestea reprezintaniveluri estimate pentru veniturile si cheltuielile bugetare fundamentate pe baza unor metode.Pentru a elabora un proiect de buget realist care sa satisfaca cerintele rezultate dinprogramul de guvernare, este necesara folosirea unor tehnici de previziune si de analiza lanivel macroeconomic care sa permita evidentierea impactului economico-social si politic25
  26. 26. determinate de modul de procurare a veniturilor bugetare si de nivelul si destinatia cheltuielilorbugetare.Metodele (tehnicile) de previzionare a cuantumului veniturilor ce se pot realiza, depindde modul de intelegere si stadiul de functionare a economiei de piata si instrumentele fiscaleprin care statul doreste sa actioneze, prin promovarea de acte normative in domeniul fiscal.La determinarea si previzionarea cheltuielilor bugetare metodele folosite trebuie sa aibain vedere sarcinile asumate de Guvern, prin programul de guvernare, pentru stimulareadezvoltarii econornico-sociale, asigurarea unei protectii sociale sau asumarea unei situatii deausteritate, cu consecinte care pot corecta sau agrava dezechilibrele economice si deficitelebugetare.Pentru determinarea cuantumului veniturilor ce urmeaza a fi prevazute in bugetul de stat(ce reprezinta necesitatile de resurse financiare) si nivelul cheltuielilor ce pot fi finantate dinbugetul de stat, in practica financiar-bugetara se folosesc metode clasice, cat si metodemoderne bazate pe analiza cost-avantaje, finantarea pe baza de programe si alte studii deeficienta.Intre metodele clasice ce se pot folosi se pot enumera:- metoda automata, care presupune ca fundamentarea indicatorilor bugetari pentru anulbugetar „N” se realizeaza pe baza veniturilor si cheltuielilor anului „N-2”, al carui exercitiu afost incheiat, intrucat nu se cunosc realizarile anului in curs „N-1”.Chiar daca aceasta metoda este usor de aplicat pentru ca nu necesita un volum mare delucrari, daca avem in vedere faptul ca propunerile pentru anul urmator se fac in anul curent, iardatele privind executia bugetara, luata ca nivel de orientare, se refera la anul precedent, fara atine seama de evolutia economica a anului in care se fac propunerile de proiect de buget pentruanul urmator, aceasta metoda este dezavantajoasa si anacronica mai ales intr-o economieinstabila.- metoda majorarii (diminuarii) presupune ca pentru fundamentarea bugetului anului„N” sa se realizeze prin aplicarea ritmului mediu anual de crestere sau de descrestere aindicatorilor bugetari la veniturile si cheltuielilor bugetare ale anului in curs „N-1”. Ritmulmediu se calculeaza pe baza rezultatelor executiei bugetare intr-un interval de cinci sau maimulti ani consecutivi. Aceasta metoda are dezavantajul ca necesita un volum mare de lucrari,iar prevederile noului an bugetar nu corespund cu realitatea pentru ca nu pot fi previzionati intotalitate si intr-un volum real toti factorii imprevizibili ce pot aparea intre timp.- metoda evaluarii directe ce presupune efectuarea de calcule concrete pentru fiecaresursa de venit, estimarea facandu-se tinand seama atat de executia preliminata pe anul in curs,dar si de previziunile in domeniul economic si social in anul urmator si de propunerile facutede executiv catre legislativ cu privire la necesarul de resurse financiare pentru finantareaactiunilor si activitatilor economico-sociale prevazute in programul de guvernare pe anulurmator.Dimensionarea prevederilor indicatorilor bugetari trebuie sa se realizeze in directacorelatie cu nivelul produsului intern brut previzionat pentru anul urmator, in conditiile uneirate estimate a inflatiei si a unui curs de schimb previzibil al monedei nationale.La evaluarea cheltuielilor din fondurile bugetare nu trebuie urmarit in special, crestereaacestora in functie de influenta ratei inflatiei sau a scaderii cursului de schimb a monedei ci26
  27. 27. trebuiesc avute in vedere reducerea acestora la nivelul strict necesar, cresterea eficientei sieconomicitatii lor, precum si la suportarea acestora pe seama altor surse de finantare.Folosirea acestor metode clasice de elaborare si aprobare a bugetului de stat implica saumai mult impun rectificari periodice in functie de realizarea indicatorilor bugetari, nivelulrealizarii veniturilor si stadiul efectuarii cheltuielilor pe parcursul executiei bugetului de stat,rectificari ce trebuiesc supuse aprobarii puterii legislative.3.2. Metode moderne de fundamentare a veniturilor si cheltuielilor bugetareDupa cum am vazut metodele clasice de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetareprezinta limitele determinate de volumul insuficient de informatii si de imposibilitateaprevizionarii si cuantificarii nivelului veniturilor si a cheltuielilor bugetare pentru o perioadade timp si mai ales care nu vizeaza eficienta actiunilor ce ar urma sa se realizeze prin acordareade mijloace bugetare acordate.Drept urmare se impune renuntarea la aceste metode clasice folosite la elaborareabugetelor in favoarea unor metode moderne.Metodele moderne de rationalizare a optiunilor bugetare se bazeaza, in principal, peanaliza cost - avantaje sau cost - eficacitate, a caror aplicabilitate este conditionata deexistenta a cel putin doua sau mai multe variante pentru realizarea unei actiuni sau a unuiobiectiv, cu costuri diferite si rezultate diferite.Metoda de analiza cost - avantaje, presupune utilizarea unui set intreg de tehnici care saasigure alocarea eficienta a resurselor limitate intre cele doua sectoare privat si public, precumsi intre diferitele proiecte ale sectorului public. In forma simplificata metoda cost - avantajereprezinta un mod practic de a alege acea varianta care maximizeaza rezultatele ce se potobtine cu un anumit nivel al costurilor sau conduce la obtinerea acelorasi efecte cu costuriminime.Aceasta metoda este folosita, in special, pentru selectarea obiectivelor de investitii alesectorului public in domeniile: infrastructurii, al asigurarii securitatii energetice, alimentare sauprotectiei mediului si al protectiei sociale (constructii de locuinte sociale, camine de protectiacopilului si a batranilor, camine - spital, etc), obiective ce urmeaza sa satisfaca nevoia uneilargi colectivitati regionale sau chiar nationale.Metoda cost – eficacitate utilizeaza drept criteriu de evaluare raportul avantaje/cost,fara o evaluare monetara a avantajelor, in vederea estimarii eficacitatii deciziilor publice.Si aceasta metoda are anumite limite, ea confruntandu-se cu o serie de dificultati legatede dimensionarea reala a costurilor totale, avand in vedere ca unele obiective nu se pot realizaintr-un singur an bugetar, cat si cu privire la acoperirea efectelor ce se pot obtine in timp, fara amai considera si o serie de factori de influenta - rata inflatiei, cursul de schimb al monedeinationale fata de alte monede convertibile, situatia politica interna, situatia internationala sirelatiile cu organele financiare internationale.Metoda de planificare, programare, bugetizare care se refera tot la identificareaobiectivelor ce trebuie finantate pe termen lung si cuantificarea valorii costurilor, cudeterminarea marimii creditelor bugetare ce urmeaza a fi inscrise anual in bugetul de stat.Finantarea se va asigura numai dupa analizarea mai multor variante de programe intocmite27
  28. 28. pentru acelasi obiectiv, dupa criterii comune de eficacitate, valabile pentru toti ordonatoriiprincipali de credite.Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:- Planificarea prin care se stabileste in urma unor studii prospective, obiectivele ceurmeaza a se analiza pe termen lung si caile de realizarea acestora cu integrarea in procesuladministrativ de elaborare a bugetului, cu posibilitatea ca acestea sa fie supuse unor revizuiriperiodice in functie de conditiile economice, sociale si politice nou aparute.- Programarea ce presupune definirea clara a obiectivelor ce urmeaza a fi realizate,dupa alegerea unuia dintre programele alternative propuse care raspunde cel mai bineobiectivelor de perspectiva si care maximizeaza rezultatele la acelasi efort bugetar si carecorespunde politicii administrative in domeniul asumat.- Bugetizarea care reprezinta, inscrierea in bugetul de stat a transei anuale din creditulbugetar corespunzator realizarii obiectivelor de program prevazute pentru anul de referintadupa ce programul a fost ales prin finantarea pe parcursul mai multor executii bugetare.Aceasta metoda ce functioneaza pe criterii uneori strict tehnocratice, limiteaza intr-ooarecare masura libertatea deciziei politice de a se pronunta asupra unor programe intocmite pecriterii stiintifice, dar este eficienta in cazul asumarii responsabilitatii administratorului de arealiza obiective pe termen mijlociu sau lung, cu consecinte asupra realizarii optiunilorstrategice privind dezvoltarea economico - sociala.Metoda managmentului prin obiective (MMO)Dimensionarea indicatorilor cuprinsi in bugetul de stat care sa satisfaca necesitatilereale ale economiei la un moment dat a impus cautarea de solutii noi bazate pe calculestiintifice, folosind tehnica de calcul, care sa permita cuantificarea cat mai exacta a efortuluibugetar, urmarirea obtinerii veniturilor ce urmeaza a se realiza din aplicarea politicii fiscalepromovate, si a efectului ce s-ar obtine din alocarea fondurilor constituite.Metoda managmentului prin obiective, se poate utiliza la nivelul ordonatorilorprincipali de credite (ministere, organe ale administratiei de stat), unde pentru fiecare domeniude activitate cel care gestioneaza resursele financiare publice isi defineste propriile saleobiective si contributia la finalizarea actiunilor.Metoda rationalizarii optiunilor bugetare se bazeaza pe o analiza sistemica, ce vizeazadimensionarea indicatorilor bugetari in contextul gestiuni prin obiective a resurselor publice.Analiza sistemica urmareste ca prin iteratii succesive sa reformuleze obiectivele si mijloaceleutilizate pentru atingerea lor, dand posibilitatea celor care decid sa aleaga un mod de actiunepreferential dintre mai multe alternative.Rationalizarea optiunilor bugetare este considerata ca fiind o metoda coerenta deelaborare a bugetului, de executie a acestuia si de control.Principalele faze ale metodei rationalizarii optiunilor bugetare sunt:a) Studiul unde se realizeaza:b) Decizia cand se realizeaza:c) Executia cand se urmareste:d d) Controlul care are drept scop:Metoda rationalizarii optiunilor bugetare porneste de la comensurarea cheltuielilorgenerate de realizarea unui program si de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate siafectate. La aprobarea bugetului practic se voteaza varianta optima ce a rezultat, cea ce reduce28
  29. 29. la minimum decizia politica pe de o parte. Pe de alta parte pe parcursul executiei bugetareordonatorii principali de credite nu mai au libertatea gestionarii resurselor, ci isi asumaobligatia de a realiza obiectivul intr-o anumita cantitate, la un anumit nivel calitativ si intr-uninterval de timp strict delimitat.Baza bugetara zero.Aceasta metoda presupune ca departamentele si agentiile Guvernamentale sa evaluezeprogramele si activitatile desfasurate in fiecare an fiscal pomind de la zero. In aplicareametodei, se disting cinci etape:- stabilirea unitatilor decizionale;- determinarea pachetelor de decizii la nivelul fiecarei unitati decizionale;- ordonarea pachetelor de decizii la nivel operational in cadrul fiecarei institutii;- centralizarea;- alocarea fondurilor.O unitate decizionala poate fi un proiect sau un centru de cheltuieli, ea putand fi definitaastfel: o entitate organizationala care are un manager investit cu autoritatea necesara pentru astabili care sunt prioritatile si a dimensiona bugetul pentru toate activitatile organizate in cadrulacelei entitati.Termenul de pachet decizional este sinonim cu documentatie si este utilizat pentru adescrie o unitate decizionala impreuna cu costurile pe care le implica activitatea sa. Managerulva furniza informatiile despre sarcinile asumate, strategiile posibile de actiune, avantajele siconsecintele nealocarii fondurilor necesare.3.3. Metode de fundamentare utilizate in procesul elaborarii bugetelor in RomaniaIn Romania, principiul de fundamentare a bugetelor este cel al metodei automate. Astfelorice buget are urmatoarea structura:1. Denumire indicator2. Cod indicator3. Realizari ale anului „n-2”4. Programul anului „n-l”5. Propuneri anul „n”6. Estimari ale anului „n+17. Estimari ale anului „n+2”8. Estimari ale anului „n+3”Aceasta structura se impune, deoarece prezinta situatiile veniturilor si cheltuielilorrealizate in anul „n-2” (ultimul an care are finalizata executia bugetara), situatia anului „n-l”(anul in care se elaboreaza bugetul si cand nu se stie situatia executiei bugetare decat pana laacel moment). Propunerile anului „n” vizeaza creditele bugetare preconizate a fi alocate, iarestimarile anilor”n+2” si „n+3” sunt transpunerea valorica a obiectivelor stabilite inDocumentul de politica, strategie si performanta pe urmatorii trei ani.Fundamentarea veniturilor se realizeaza de Ministerul Economiei si Finantelor (pentruveniturile care se incaseaza la bugetul de stat, bugetul asigurarilor de stat si la bugetulfondurilor speciale). Veniturile bugetelor locale sunt estimate de fiecare consiliu local/judetean29
  30. 30. in parte. Veniturile proprii ale diferitelor institutii publice se stabilesc de ordonatorii de crediteale institutiilor care urmeaza sa le realizeze cu avizul ordonatorilor de credite superiori, dacaeste cazul.Estimarea cuantumului veniturilor au la baza estimarile din bugetul anului anterior simutatiile care pot aparea in structura contribuabililor/ obiectelor impozabile in anul urmator.Exista si alte elemente de care se tine cont la determinarea veniturilor bugetare: efectulmodificarilor de ordin legislativ, memorandumuri senmate cu institutii financiare interna-tionale etc.Fundamentarea cheltuielilor se face in mod similar cu fundamentarea veniturilor, insain stricta concordanta cu nivelul veniturilor alocate, deoarece la nivelul institutiilor publicebugetul si ale bugetelor locale trebuie sa fie echilibrat, in timp ce bugetul de stat, bugetulasigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale nu pot prezenta deficite mai maridecat valorile stabilite in documentul de politica elaborat de Guvern.O atentie deosebita se acorda fundamentarii cheltuielilor cu personalul. Aceasta se face infunctie de numarul de posturi si functii. Guvernul aproba baremele de salarizare a personaluluibugetar, aceste bareme fiind inmultite cu numarul de posturi alocat fiecarei functii, sumaacestora reprezentand nivelul cheltuielile cu salariile.De asemenea obiectivele de investitii beneficiaza de o fisa in care se evidentiaza toatecheltuielile defalcate astfel:1. Cheltuieli pana la 31 decembrie „n-2”2. Cheltuieli (preliminat) „n-l”3. Program „n4. Estimare „n+l”5. Estimare „n+2”6. Estimare „n+3”7. Estimare anii ulterioriLa fundamentarea cheltuielilor la nivelul unei institutii publice trebuie sa se tina cont despecificul activitatii desfasurate de toate compartimentele institutiei (inclusiv unitatile farapersonalitate juridica afiliate). Fundamentarea cheltuielilor porneste de la stabilirea valorilor lanivel de alineat, apoi prin agregare progresiva se obtin valorile aferente articolelor si titlurilorpentru fiecare subcapitol in parte.La fundamentarea cheltuielilor se au in vedere:1. baza legala a cheltuielilor2. executia preliminara a anului de baza formata din executia certa pe perioada incheiatasi executia probabila ramasa pana la finele anului de baza3. preturile si tarifele4. normele obligatorii prin intermediul carora se realizeaza dimensionarea unor cheltuieli5. normele de cheltuieli (atat cele materiale reprezentate prin consumul de materialenecesar pe unitatea de indicator, cat si normele financiare exprimate sub forma unei cheltuielimedii pe indicator).Fundamentarea cheltuielilor unei institutii publice trebuie sa aiba la baza si informatiilemacroeconomice stabilite de Ministerul Finantelor Publice in Raportul asupra situatieimacroeconomice pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza planul de buget, precum si30
  31. 31. pentru urmatorii trei ani, informatii ce se refera in primul rand la nivelul inflatiei si a cursuluivalutar.CAPITOLUL IVSISTEMUL DE ORGANIZARE A TREZORERIEI STATULUI4.1. Infiintarea TrezorerieI Statului4.1.1. Necesitatea infiintarii Trezoreriei StatuluiMasurile intreprinse, dupa anul 1989, pentru trecerea la economia de piata, au determinat,in primul rand, modificari esentiale in domeniul finantelor publice, fara de care nu se puteaasigura trecerea la noua economie.La inceputul anului 1990, primele masuri cu caracter financiar au fost cu privire lamodificarea relatiilor dintre unitatile economice si stat, respectiv varsamintele din profit. Estepentru prima data cand, in Romania, se stabileste obligatia de a vira catre stat o parte dinprofitul realizat, inlocuindu-se sistemul de regularizare totalitar cu bugetul de stat.In continuare au fost perfectionate parghiile financiare de mobilizare la buget a unei partidin produsul intern brut, astfel incat sa se realizeze o centralizare a repartizarii resurselor. Suntde mentionat actele normative care reglementeaza impozitul pe profit, impozitul pe salarii,precum si renuntarea la impozitul pe circulatia marfurilor si inlocuirea acestuia cu taxa pevaloare adaugata.Au fost stabilite noi raporturi intre autoritatea centrala si locala pe linia sprijinuluifinanciar ce urmeaza a fi acordat bugetelor locale. Astfel, bugetele locale au fost echilibrate cusume defalcate din impozitul pe venit, din TVA si s-au introdus subventiile cu destinatiespeciala si anume pentru investitii privind solutionarea problemelor de interes public (apa,termoficare, transport in comun, etc.), precum si pentru protectia sociala.In noul cadru politic, economic, juridic edificat, dupa anul 1989, un rol deosebit deimportant a revenit mecanismului financiar. Acesta trebuie sa asigure stabilitatea economica,echilibrele materiale, financiare si valutare ale tarii, echilibrul general economic. Ocomponenta importanta a mecanismului financiar o reprezinta finantele publice.Dupa anul 1989 a fost adoptata de urgenta Legea nr. 10/1991 a finantelor publice, legecare a constituit o adevarata carta financiara a Romaniei (modificata in anii 1996 si 2002). Ceamai mare parte este consacrata principiilor de elaborare, aprobare si executie a bugetului publicnational. Legea instituie notiunea de buget de stat in loc de buget unic national. Pentru primadata, legea confera o adevarata autonomie bugetelor ce compun bugetul general.In acelasi context, au fost perfectionate relatiile cu bugetul de stat in ceea ce privesteasigurarea echilibrarii bugetelor locale.Avandu-se in vedere perioada de tranzitie si faptul ca unele sectoare din sferaadministratiei centrale de stat nu dispun de surse bugetare suficiente, prin legea finantelorpublice s-a statuat infiintarea unor fonduri cu destinatie speciala, care, incepand din anul 2000,s-a trecut la desfiintarea lor prin includere in bugetul de stat, in scopul asigurarii unui controlmai riguros asupra modului in care se cheltuiesc banii publici.31

×