RESPONSABILIDADE




                                                                             Responsabilidade Fiscal
...
Responsabilidade Fiscal



                               APRESENTAÇÃO
                          A economia nacional nos ú...
Responsabilidade Fiscal
     INTRODUÇÃO
     FINANÇAS E GESTÃO PÚBLICA
Este capítulo, diferentemente do que o título possa...
Receita Orçamentária Arrecadada
Responsabilidade Fiscal




                              (-) Operações de Crédito

      ...
Em prosseguimento ao destaque dado à participação popular, a LRF estabeleceu que o projeto do plano plurianual será debati...
Responsabilidade Fiscal




                                                                                             A...
Adequar a dívida pública à capacidade de arrecadação




                                                                 ...
Para atingir aos seus fins, a LRF articula responsabilidades e conduta dos três Poderes, em cada nível de governo, estabel...
b) Prevenção de riscos e correção de desvios




                                                                         ...
A LRF estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas de resultado primário e nominal (artigo 4º, I e § 1º) sejam definidas ...
1.3 TRANSPARÊNCIA




                                                                                                    ...
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao exercício anterior;
Responsabilidade Fiscal




                          ...
2.1 RECEITAS PÚBLICAS




                                                                                                ...
Neste sentido, a LRF inova para popularizar o tema e disponibilizar dados e informações que conciliem os múltiplos interes...
Responsabilidade Fiscal
   REMISSÃO: ato que dispensa o pagamento de tributos, em virtude da reduzida importância do seu c...
desta acepção que as despesas de custeio não produzem qualquer acréscimo patrimonial e que são apenas aporte de recursos
R...
As despesas com pessoal de caráter indenizatório (diárias, auxílios alimentação e transporte, ajudas de custo etc.) não in...
Constitucional nº 19); com inativos, mesmo que através de fundo específico, custeado com recursos da contribuição dos
Resp...
2.2.1.2       CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL




                                                                  ...
Não conceder qualquer tipo de benefício salarial, salvo aqueles decorrentes de decisão judicial ou o reajuste anual do
Res...
A LRF demonstra a preocupação do legislador em assegurar as necessidades mínimas dos segurados, dispensando da




       ...
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Contabilidade fiscal 05
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Contabilidade fiscal 05

2,650

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
2,650
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
51
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Transcript of "Contabilidade fiscal 05"

  1. 1. RESPONSABILIDADE Responsabilidade Fiscal SUMÁRIO FISCAL um guia simplificado para o exercício da cidadania Apresentação 2 Introdução 3 Finanças e Gestão Pública 3 1. Estrutura e Abrangência da Lei de Responsabilidade Fiscal 6 2. Receitas e Despesas Públicas 12 3. Transferências Voluntárias e Destinação de Recursos Públicos AUTORIA para o Setor Privado 21 Isaura Cavalcanti Soares 4. Dívida e Endividamento Público 23 5. Gestão Patrimonial 28 COORDENAÇÃO E MODELAGEM 6. Transparência, Controle Paulo Alexandre Adler Pereira e Fiscalização da Responsabilidade Fiscal 29 REVISÃO 7. Responsabilidade Adriana Almeida dos Agentes Públicos 32 Apêndice 34 DIAGRAMAÇÃO Paulo Alexandre Adler Pereira Adelino de Oliveira Jr. Os Dez Mandamentos Anna Luisa Araujo da Gestão Fiscal Responsável 36 Notas 37 1
  2. 2. Responsabilidade Fiscal APRESENTAÇÃO A economia nacional nos últimos anos foi movimentada intensamente por constantes e insistentes tentativas do Poder Público de aumentar a receita (arrecadação), justificando que as medidas adotadas visavam controlar o déficit público. Contudo, poucos esforços foram ensejados a fim de equacionar os gastos públicos ao nível exato da receita, como por exemplo, através de mecanismos que combatessem a evasão da receita pela sonegação. Em meio a este cenário de desequilíbrio, desperdícios e ineficácia administrativa, em 04/05/2000, foi sancionada a Lei Complementar nº 101, logo conhecida como LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, cujo texto “estabelece normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade na gestão fiscal”. A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF, pretende muito mais do que punir os maus administradores, pois para isto já existem textos legais disciplinando, mas objetiva corrigir o comportamento da administração pública, limitar os gastos às receitas através de técnicas de planejamento governamental, organização, controles interno e externo e, principalmente, exigir que as ações governamentais sejam transparentes para a população. Pelo texto legal, os administradores públicos ficam obrigados a ser responsáveis pelo exercício de sua função, restringindo-se as ações predatórias na gestão fiscal. O resultado pretendido será observado no fortalecimento das condições necessárias à estabilidade de preços e ao crescimento econômico sustentável, ações estas que são materializadas na geração de empregos, nos acréscimos dos níveis de renda e no bem estar social. O conhecimento desta Lei em suas minúcias favorece o exercício da cidadania, quando cada um transforma-se em um agente de controle, não permitindo o esquecimento de que o Estado deve funcionar como redistribuidor de recursos e zelar pelos interesses do seu único cliente e proprietário: o cidadão. Este guia foi elaborado com o objetivo de auxiliar o cidadão no entendimento dos dispositivos legais, partindo-se da premissa de que normalmente os textos legislativos são repletos de expressões pouco conhecidas pela maioria da sociedade, fato que entendemos constituir um impeditivo ao controle social. Somente podemos exigir o cumprimento das regras que conhecemos e entendemos. Do contrário, qualquer atitude dos gestores públicos poderá ser justificada com argumentos, por vezes não válidos, mas suficientemente convincentes àqueles que estão menos informados. Estamos vivendo a era da informação, na qual a sociedade está mais exigente, uma vez que dispõe de mais mecanismos de acesso aos dados. A internet hoje faz parte da vida da maioria de nós, como há tempos fomos encantados como advento da televisão. Em quase todos os lares, já encontramos aparelhos de “compact disk”, e os CDs há muito substituíram seus ancestrais em vinil. Assim, não podemos conciliar este aparelhamento com pessoas desinformadas e que, por isto, ficam à parte do processo de mudança social. É preciso que fique bem claro que este guia servirá como instrumento de auxílio, não substituindo a necessidade de leitura do texto legal, do qual é mero acompanhante, e cuja prática deve tornar-se um hábito daqueles que desejam exercitar os seus direitos. Falamos que o conhecimento da lei nos permite exercer a cidadania. Porém, sabemos realmente o que é cidadania e por que é importante? A idéia de cidadania surgiu na antigüidade clássica, como um elo entre o homem e a cidade. Era ela quem orientava a conduta cívica e reconhecia direitos e obrigações. Em sua expressão mais moderna, a cidadania é desdobrada em cidadania fiscal, enfocando o aspecto da cidadania financeira. Porém, mesmo em seus desdobramentos, a cidadania resguarda o seu conceito básico, isto é, o de se estruturar nos eixos da moral e do direito. Assim, o conceito moderno de cidadania fiscal assenta-se no exercício dos direitos fundamentais, políticos, sociais e econômicos e os difusos ou de solidariedade (que estabelece o compromisso bilateral entre Estado e Cidadão). A cidadania fiscal tanto é exercida no âmbito local (o da comunidade), de extrema importância para execução do orçamento, quanto no âmbito nacional, onde se sobressai pelo exercício dos direitos fundamentais relativos às questões tributárias, observado nos diversos questionamentos levados ao Judiciário. Exercemos ativamente a cidadania fiscal desde o processo eleitoral até o controle da tributação e do orçamento. Assim, a cidadania fiscal é eminentemente pública, correspondente à participação na vida política e social. Seu exercício vai 2 além de ser um direito, passa a ser quase um dever pelo qual assegura a dignidade da pessoa humana.
  3. 3. Responsabilidade Fiscal INTRODUÇÃO FINANÇAS E GESTÃO PÚBLICA Este capítulo, diferentemente do que o título possa sugerir, destina-se a apresentação dos conceitos preliminares abordados na Lei de Responsabilidade Fiscal – doravante tratada por sua sigla LRF. Trata-se de uma coletânea de conceitos cujo entendimento é condição básica para compreensão da lei. O termo “finanças” é deveras conhecido por todos. Quando se trata de finanças públicas, porém, ele assume uma dimensão maior do que a que costumamos lhe atribuir. As finanças públicas abrangem não apenas os recursos monetários, mas também os bens patrimoniais cuja aquisição e manutenção demanda o aporte de recursos. Assim, a gestão pública envolve a administração de recursos monetários, de bens e de todos os itens que são necessários à prestação de serviços públicos. O programa de reforma administrativa, iniciado com a promulgação da Constituição Federal de 1988, tem o intuito de transformar a Administração Pública (ou Gestão Pública) quanto à forma com que vinha sendo praticada até então, aproximando-a bastante da administração utilizada no setor privado (logicamente resguardando-se a natureza de cada atividade). O texto constitucional implantou o sistema de planejamento como ferramenta básica e necessária à eficiente gestão pública. Enquanto sistema , o planejamento é formado por processos que se refletem nos chamados planos. Os planos que, integram o processo de planejamento, formam o eixo básico da Lei de Responsabilidade Fiscal e serão tratados nos tópicos a seguir, devidamente acompanhados de outros conceitos (termos) utilizados no texto da lei. CONCEITOS UTILIZADOS NA LRF Para entendermos corretamente a LRF, é necessário que compreendamos as definições dos conceitos que ela utiliza: Ente da Federação: a União, o Estado, o Distrito Federal e cada Município; Esfera de Governo: a União (Federal), os Estados (Estadual) e o os Municípios (Municipal). O Distrito Federal é considerado como Esfera Estadual, na maioria das vezes; Endividamento: processo de captação de recursos, em que são contratadas operações de crédito; Operações de Crédito: compromissos assumidos, em moeda nacional ou estrangeira, com credores domiciliados no exterior ou no País, definida como qualquer obrigação decorrente de mútuo, abertura de crédito, emissão ou aceite de títulos da dívida pública, aquisição financiada de bens, venda a termo de bens com pagamento antecipado, arrendamento mercantil (leasing) e outras a estas assemelhadas; Dívida Pública: montante das obrigações financeiras assumidas em virtude de tratados, leis, contratos, acordos ou convênios; Receita Corrente Líquida: receita arrecadada no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades, compondo-se de: soma das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, deduzidos: 1. Na União: os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional; 2. Nos Estados: as parcelas entregues aos Municípios decorrentes de disposição constitucional; 3. Os valores pagos e recebidos a título da Lei Kandir e do FUNDEF; 4. Os recursos recebidos da União pelos Estados do Amapá e Roraima e pelo Distrito Federal para atendimento às despesas com servidores, nos termos do artigo 19 § 1º, V da Constituição Federal; Empresa Estatal Dependente: sociedades cuja maioria do capital votante pertença, de forma direta ou indireta, a qualquer ente da Federação e que dele receba recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, nestas excluídos os destinados ao aumento de participação societária. Resultado Primário: Diferença entre as receitas e despesas públicas não financeiras. Pode ser obtido a partir da seguinte fórmula: 3
  4. 4. Receita Orçamentária Arrecadada Responsabilidade Fiscal (-) Operações de Crédito (-) Receitas de Privatização (-) Receita escritural de anulação de Restos a Pagar (-) Rendimentos de Aplicação Financeira (-) Rendimentos de empréstimos concedidos (-) Despesa Orçamentária Liquidada (+) Pagamentos do principal e juros da dívida (+) Aquisição de títulos de capital já integralizado (+) Concessão de empréstimos (=) Resultado Primário ● Resultado Nominal: Diferença entre as receitas e despesas públicas, incluindo as de natureza financeira e os efeitos da inflação e da variação cambial. Equivale ao aumento da dívida pública líquida em um dado período e pode ser obtido a partir da seguinte fórmula: Dívida consolidada do ano anterior (-) Caixa e Bancos do ano anterior (=) Dívida fiscal líquida do ano anterior (-) Dívida consolidada do ano corrente (+) Caixa e Bancos do ano corrente (=) Resultado Nominal PLANEJAMENTO Como instrumento de gestão, o planejamento recebeu atenção destacada pela LRF que estabeleceu uma gama de regras para otimizar a gestão fiscal. Como norteadores da ação do gestor público, foram estabelecidos os seguintes planos: plano plurianual; lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual.Tais instrumentos já figuravam na Constituição Federal de 1988, sendo apenas consagrados pela LRF. Cada plano possui uma função específica, conforme apresentado a seguir: PLANO PLURIANUAL O PPA tem a função de estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da administração para as despesas de capital e outras dela decorrentes, envolvendo um período de quatro anos. A LRF determina que os investimentos plurianuais estejam todos consignados no PPA, ampliando esta abordagem, ao definir que qualquer expansão da atividade governamental sem amparo neste plano será considerada como não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público (artigos 15 e 16), respondendo o ordenador por crime contra as finanças públicas. O conteúdo mínimo deste plano é: a) Previsão para quatro anos das despesas de capital, as que aumentam o patrimônio público ou diminuem a dívida de longo prazo; b) Previsão para quatro anos de gastos decorrentes das despesas de capital citadas no item anterior; c) Previsão para quatro anos de novos programas de duração continuada. Como foi visto, o PPA não contempla as ações rotineiras de operação e manutenção dos serviços preexistentes. Serve antes como norteador para definição de novos aportes em despesas de capital ou continuadas, ou seja, ações que demandam aplicação de recursos no longo prazo. 4
  5. 5. Em prosseguimento ao destaque dado à participação popular, a LRF estabeleceu que o projeto do plano plurianual será debatido Responsabilidade Fiscal com segmentos organizados pela população. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS A LRF atribuiu à Lei de Diretrizes Orçamentárias, também chamada de LDO, o papel mais importante no planejamento e na contenção da dívida pública e do déficit orçamentário. Na sua concepção inicial, a LDO tinha apenas a função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, além de estabelecer as metas e prioridades da administração. Este papel, ampliado pela LRF, recebeu as prerrogativas de: a) Dispor sobre o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas; b) Estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, sempre que verificadas: arrecadação de receita em nível inferior ao esperado e necessidade de reconduzir a dívida pública aos limites estabelecidos; c) Aprovar normas para o controle de custos e avaliação do resultado dos programas financiados com recursos orçamentários; d) Disciplinar as transferências de recursos para entidades públicas e privadas; e) Definir o resultado primário a ser perseguido que possibilite a redução do montante da dívida e das despesas com juros; f) Limitar a expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. A LDO funciona como elo entre o plano plurianual e o orçamento anual, permitindo a retroalimentação do sistema. A LRF, ao ampliar as atribuições iniciais da LDO, estabeleceu a obrigatoriedade de apresentação de dois anexos, quer sejam o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas a serem alcançadas e a avaliação do cumprimento das metas dos exercícios anteriores. A avaliação do passado foi colocada como forma de respaldar as decisões futuras, permitindo ajustes e correções nas novas metas pretendidas. O Anexo de Riscos Fiscais destaca os fatos que podem influenciar a obtenção dos resultados fiscais pretendidos. No caso da União, a LRF determina a definição de objetivos de natureza macroeconômica. Para isto, estabelece que além dos dois anexos já mencionados, a LDO Federal deverá apresentar um anexo no qual sejam apresentados os parâmetros e projeções para a arrecadação de tributos, os gastos com investimentos, as transferências e a previsão de inflação para o exercício seguinte. A LDO, na forma como hoje é tratada pela LRF, transformou-se no compromisso público do gestor na execução do seu plano de governo. As metas apresentadas, depois de aprovadas (publicação da LDO), passam a constituir o compromisso do gestor em alcançá-las, sendo responsabilizado quando tal não ocorrer. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Também neste instrumento, a LRF introduziu algumas alterações, principalmente no que tange a forma de elaboração. Entendemos que cabe destaque às seguintes alterações: a) Deverá conter um demonstrativo de compatibilidade entre a sua programação e as metas estabelecidas na LDO; b) Deverá conter uma reserva de contingência, ou seja, um valor reservado para gastos imprevisíveis ou como disponibilidade mínima, estabelecido em percentual da Receita Corrente Líquida; c) Deverá demonstrar em separado, as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, inclusive quanto ao refinanciamento da dívida. A LRF inovou a LOA ao determinar que esta deverá demonstrar que está compatível com o Anexo de Metas Fiscais, demonstrando os efeitos das anistiais, isenções, subsídios e outras formas de renúncia de receita, sobre as receitas e despesas pré-definidas. 5
  6. 6. Responsabilidade Fiscal Alunas do curso de pós-graduação em Educação Fiscal apresentando o Plano de Ação desenvolvido em seus municípios de origem. 1. ESTRUTURA E ABRANGÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 1º, enuncia o propósito das suas disposições, o de estabelecer normas de finanças públicas, indicando que sua edição tem o respaldo constitucional de estabelecer normas gerais de finanças públicas aplicáveis à União, aos Estados e aos Municípios. O embasamento constitucional para edição da referida lei (Capítulo II do Título VI da Constituição) é importante de ser analisado, pois o texto constitucional explicita que a legislação infraconstitucional1 complementará a normatização superior e terá a natureza de norma geral. Assim, quando o caput do artigo 1º da LRF enuncia o estabelecimento de normas de finanças públicas, devemos compreender que estas normas têm caráter geral. Nota: Normas Gerais são disposições legais que disciplinam uma dada matéria em seus aspectos gerais, estabelecendo regras de base, ou seja, diretrizes e orientação, sem esgotar a regulamentação da matéria. São utilizadas nos casos em que uma Norma Central coexiste com uma ou mais Normas Descentralizadas. 1.1 OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A LRF não enuncia os princípios básicos de responsabilidade no trato do dinheiro público, mas obriga os Governos a um novo padrão de comportamento fiscal de modo a atender aos objetivos básicos da Lei (artigo 4º), que são: Prevenir déficits imoderados e injustificados Limitando despesas com pessoal por nível de Governo e de Poder; Impondo obstáculos à geração de novas despesas, notadamente as incomprimíveis, inadiáveis e de natureza continuada; Exigindo a apresentação da compensação financeira em qualquer forma de renúncia fiscal; Limitando o empenhamento de despesas quando a arrecadação da receita não atingir as cifras esperadas; Condicionando repasses entre Governos e destes para instituições privadas. 6
  7. 7. Adequar a dívida pública à capacidade de arrecadação Responsabilidade Fiscal Induzindo a obtenção de superávits primários para honrar o principal e os juros da dívida (também chamado na lei de serviço da dívida); Restringindo o processo de endividamento, nele incluído os Restos a Pagar incorridos nos últimos oito meses de gestão; Solicitando limites máximos, que deverão ter observância contínua, para a Dívida Consolidada. Valorizar o processo de planejamento orçamentário Estabelecendo o controle periódico e sistemático das metas firmadas no plano orçamentário; Incentivando a participação popular no controle das contas públicas Controlar e planejar a política tributária Combatendo a sonegação, evasão e elisão fiscal para recuperação das receitas próprias; Prestando contas ao final do exercício financeiro; Revestir de transparência as ações de aplicação do Dinheiro Público; Divulgando, inclusive por meio eletrônico (internet), relatórios simplificados dos orçamentos, balanços e pareceres sobre as prestações de contas anuais; Incentivando a sociedade a participar do processo de elaboração e execução dos planos orçamentários através de audiências públicas. Preservar o Patrimônio Público Proibindo a aplicação dos recursos dos fundos previdenciários em investimentos de risco; Reaplicando os recursos auferidos com a alienação de equipamentos, imóveis, empresas estatais etc., em novas despesas de capital; Proibindo a iniciação de novos projetos enquanto os projetos anteriores não estiverem adequadamente atendidos. A LRF, então, representa um avanço na forma com que os administradores tratam o dinheiro público ou, como disse o Ministro Martus Tavares, com muita propriedade: “A Lei de Responsabilidade Fiscal é fruto da convicção de que era urgente produzir uma mudança cultural. Acabar de vez com alguns mitos e maus costumes no trato com o dinheiro público”2. 7
  8. 8. Para atingir aos seus fins, a LRF articula responsabilidades e conduta dos três Poderes, em cada nível de governo, estabelecendo Responsabilidade Fiscal regras de planejamento, regras corretivas e regras punitivas. Aos estabelecer as punições para os casos de sua inobservância, isto é, regras punitivas, a LRF desdobra a sua abrangência e alcança tanto a instituição em que a desobediência se verificou (suspendendo-lhe as transferências voluntárias), nas chamadas punições institucionais, quanto o gestor cuja ação foi desobediente (responsabilização pessoal dos gestores), também conhecida como regra punitiva criminal. A LRF, embora inovadora em vários aspectos, acentua esta característica por fracionar no tempo o acompanhamento do desempenho financeiro, passando a efetuar análises mensais, trimestrais, anuais e plurianuais e a responsabilizar os gestores por tais desempenhos. Assim, o fato de atingir os objetivos da LRF em um determinado mês não assegura ao gestor público que ele será considerado responsável no trimestre correspondente. A noção temporal passa a ser a de somatório: o resultado do trimestre será mensurado com base no somatório dos resultados mensais individuais deste trimestre. Em sua apresentação, a LRF está dividida em dez capítulos, que tratam dos seguintes temas: I – Disposições Preliminares, que cuida da conceituação de gestão fiscal responsável, da sua abrangência e da definição dos conceitos que utiliza; II – Dos planos e sua execução, que cuida do planejamento, do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, da lei orçamentária anual, da execução orçamentária e do cumprimento das metas; III – Da receita pública, que cuida da previsão e arrecadação das receitas e das condições para ocorrência da renúncia de receita; IV – Da despesa pública, que cuida da geração, define despesas de caráter continuado e as regras básicas para sua ocorrência, limita e especifica a ocorrência e controla a despesa total com pessoal e com seguridade social; V - Das relações entre entes, que cuida das transferências voluntárias entre os entes da federação; VI – Do financiamento do setor privado, que cuida das transferências de recursos públicos para a iniciativa privada; VII – Da dívida e do endividamento, estabelecendo parâmetros para a dívida pública e operações de crédito e determinando ações para recondução da dívida aos limites; cuida das contratações e casos de proibições para operações de crédito; trata das operações de crédito por antecipação da receita orçamentária; aborda as operações com o Banco do Brasil; estabelece vedações à concessão de garantias e contragarantias e restringe as inscrições de Restos a Pagar. VIII – Da gestão patrimonial, que aborda os aspectos relativos às disponibilidades de caixa, preservação do patrimônio público e regula as empresas controladas pelo setor privado; IX - Das condições e requisitos para o exercício do controle dos atos de gestão fiscal, abordando a transparência, o controle e a fiscalização dos atos de gestão, trata da comparabilidade dos dados pela padronização das formas de escrituração e consolidação das contas públicas e estabelece os relatórios da execução orçamentária (resumido) e de gestão fiscal e cuida da tratativa a ser dispensada às Prestações de Contas e à fiscalização da gestão fiscal; X – Dos casos específicos e determinações especiais, nos atos das disposições finais e transitórias. 1.2 GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL O conceito de gestão fiscal responsável adotado pela LRF é estabelecido no § 1º do artigo 1º e se refere a um conjunto de doze pontos, todos de obediência obrigatória e responsabilização punitiva para os casos em que esta não se verificar. São eles: a) Ação planejada e transparente Ações planejadas são as que resultam de um planejamento previamente estabelecido, com o intuito de garantir no tempo adequado a disponibilidade dos meios necessários (materiais e imateriais) para execução de uma dada atividade ou tomada de decisão relevante, passíveis de controle imediato. Quanto à forma de sua divulgação, as ações planejadas podem ser transparentes, semi-transparentes ou não transparentes. O primeiro caso é o que a LRF exige como segunda característica principal das ações desempenhadas pelos gestores públicos e que pode ser definida como aquele em que as intenções são aparentes (tanto no “fazer” como em “quem o faz”). As ações transparentes respondem ao seguinte conjunto de questões: o que pode ser planejado (o objeto); como está sendo planejado (a forma); quem está planejando (o autor ou agente) e quando e onde se planeja (estrutura dos custos). 8
  9. 9. b) Prevenção de riscos e correção de desvios Responsabilidade Fiscal Prevenir riscos, em termos técnicos, significa diagnosticar e identificar os reais problemas e suas causas principais. Já a correção de desvios requer acentuada vontade política para que sejam procedidas as mudanças necessárias ao ajustamento. Implica em atuar de forma eficiente e eficaz para reverter aquilo que está causando o afastamento dos objetivos. Requer, para tanto, que o gestor esteja munido de parâmetros (sem os quais não será possível detectar o afastamento das metas) e atue sempre que não forem alcançadas as metas e objetivos estabelecidos no planejamento. Este requisito de gestão responsável determinado pela LRF leva-nos a refletir sobre causas, ou seja, que elementos podem impactar negativamente a execução dos planos. Esta análise faz-se necessária na medida em que nem todos os riscos podem ser perfeitamente previstos, e nem todos podem ter os seus efeitos minimizados pela ação humana. Contudo, para que os desvios sejam corrigidos, terão que ser necessariamente identificados, e a maneira mais fácil para fazer isto é comparar os dados da execução das ações com os dados do que se pretende obter (parâmetros do planejamento). Ao estabelecer a prevenção de riscos e conseqüente correção dos desvios, o legislador teve o cuidado de encerrar o ciclo administrativo que se inicia pelo planejamento, passa pela execução e se encerra no controle, que representa o elemento de retroalimentação deste sistema, conforme demonstramos na figura a seguir: PLANEJAMENTO EXECUÇÃO CONTROLE c) Não afetação do equilíbrio das contas públicas Os orçamentos equilibrados voltam a ser premissas essenciais ao desenvolvimento das nações, o que leva a um duro combate ao descompasso fiscal. Até 1929, a gestão das economias nacionais era exigente quanto ao equilíbrio dos orçamentos, cumprindo a máxima de que as despesas nunca podem ser maiores do que as receitas. Esta posição encontrava respaldo na realidade da época, em que o Poder Público apenas desempenhava ações que garantissem a segurança e a defesa nacional; assegurassem o direito à justiça, produzindo leis e, em alguns países, assegurassem um ensino público básico, mas de qualidade. Era este o resumo da atividade estatal. A grande depressão mundial, particularmente desencadeada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova York (1929), impeliu os Governos a aportar recursos na economia, garantindo investimentos em infra-estrutura para atenuar as freqüentes crises dos mercados. Tais medidas, embora favorecessem os sistemas econômicos, resgataram a figura do déficit público. As crises nas economias individuais dos países, intensificadas a partir da década de 80, aliadas à falência dos sistemas socialistas e à insuficiente capacidade de investimentos do setor governo, revitalizaram as abordagens iniciais do equilíbrio orçamentário, fazendo com que o Estado retomasse as suas antigas funções, o que o leva a militar com compromissos de saúde financeira de longo prazo. As medidas necessárias à adoção deste princípio vão além da manutenção das despesas dentro dos limites da receita. Os gestores públicos deverão assumir posturas estratégicas adequadas ao perfil estrutural da comunidade que administra, não cedendo às pressões para atendimento às necessidades de uns poucos. d) Cumprimento das metas de resultado entre as receitas e as despesas. Mais uma vez o legislador valoriza o princípio do planejamento orçamentário, estabelecendo condições para o exercício do controle social, pois as metas de resultado não poderão ser encaradas pelos gestores públicos como o preenchimento obrigatório de um formulário legal. 9
  10. 10. A LRF estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas de resultado primário e nominal (artigo 4º, I e § 1º) sejam definidas na Responsabilidade Fiscal Lei de Diretrizes Orçamentárias, devendo os órgãos de Controle e Fiscalização acompanhar-lhes o cumprimento. Em suma, os resultados pactuados no Anexo de Metas Fiscais deverão ser fielmente perseguidos, pois, caso seja ameaçado, os gestores estarão obrigados a adotar as medidas de contenção de despesas preceituadas no artigo 9º. e) Condições e restrições para impedir desvios nas ações governamentais e simultaneamente, padronizar ações para facilitar o seu efetivo controle. Se nos cinco pontos iniciais foram estabelecidos os objetivos que se pretende alcançar com a gestão fiscal responsável, os sete pontos restantes visam padronizar procedimentos, de forma que possam ser objeto de comparação para fins de controle. Ressalte-se que o legislador não abordou as minúcias dos procedimentos, visto que estas eram de caráter discricionário ao gestor. Foram estabelecidas orientações gerais e restrições de aplicabilidade, de modo que as ações possam ser avaliadas e seu resultado mensurado. Tais condições são relativas à: Renúncia de receita; Geração de Despesas com Pessoal ; Geração de Despesas com a Seguridade Social e outras; Geração de Despesas com as Dívidas Consolidada e Mobiliária; Operação de Crédito, inclusive por Antecipação da Receita; Concessão de garantias; Inscrição em Restos a Pagar. Em síntese, a gestão fiscal responsável tem como finalidade o fortalecimento das condições essenciais à estabilidade de preços e ao crescimento econômico sustentável, trazendo por conseqüência a geração de empregos e de renda e o bem-estar social. A regulação deste objetivo é verificada nos seguintes princípios: Garantir que as necessidades e anseios da sociedade, quanto à atuação governamental, seja compatibilizada com a receita própria efetiva do Ente, ou seja, custeamento das ações estatais com seus próprios recursos, prevenindo a ocorrência de déficits permanentes, recorrentes e crescentes; Garantir que a aplicação de recursos seja feita, adotando uma margem de segurança, que permita ao Ente absorver os casos fortuitos sem acrescer o volume da dívida pública; Gerir organizadamente a dívida, no principal e seus custos, evitando que a arrecadação seja desequilibrada com tais gastos; Preservar o patrimônio público; Assegurar a arrecadação efetiva de todos os recursos a que o Ente faz direito, através da adoção de uma política tributária previsível e estável; Limitar os gastos continuados de modo a impedir impactos financeiros negativos no futuro, através de medidas compensatórias a estes gastos; Administrar prudentemente os passivos contingentes (riscos de prejuízos financeiros, como perdas judiciais), compatibilizando a sua possibilidade de ocorrência com o fluxo financeiro do Ente; Adotar permanentemente o planejamento como orientador da ação estatal, valorizando a importância do Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias e Orçamentos Anuais como instrumentos interligados e de observação obrigatória; Desmistificar a linguagem até então adotada quando da divulgação dos dados contábeis e orçamentários dos Entes Públicos, possibilitando a sua compreensão pela sociedade (substituir o “contabilês”); Limitar o endividamento à efetiva capacidade de pagamento de cada Ente (não é proibida a contração de dívidas, mas o será sempre que os pagamentos não puderem ser suportados pelas disponibilidades financeiras); Tornar prudente a administração financeira e patrimonial dos Entes Públicos, condicionando o aumento da atividade estatal à efetiva capacidade financeira, planejando previamente as medidas corretivas que serão adotadas para eliminar os desvios dos planos e estruturando as despesas de cada Ente de forma ordenada e em percentuais tais que permitam o atendimento efetivo aos anseios sociais. 10
  11. 11. 1.3 TRANSPARÊNCIA Responsabilidade Fiscal A LRF em sua origem considera a transparência como fator indutor da disciplina fiscal. Assim, determina que o gestor divulgue amplamente os dados relativos a sua gestão fiscal, de forma que a sociedade informada possa funcionar como um agente adicional de controle, paralelamente aos órgãos oficiais. A agenda de debates populares e publicidade das contas de gestão é ampla e exigente, mas, em linhas gerais, traduz os seguintes pontos: Deverão ser realizadas audiências públicas em que serão discutidos os instrumentos do processo orçamentário, ou seja, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual (§ único do artigo 48); Deverão ser realizadas audiências públicas na Comissão de Orçamento e Finanças das Casas Legislativas, nos meses de fevereiro, maio e setembro de cada ano, para debater o cumprimento das metas orçamentárias e patrimoniais (§ 4º do artigo 9º); As contas de gestão de cada ente da federação ficarão à disposição dos contribuintes durante todo o ano, tanto na Casa Legislativa quanto no órgão responsável por sua elaboração (§ 3º do artigo 31º); Ministério da Fazenda divulgará mensalmente a relação dos entes que superaram os limites da dívida (§ 4º do artigo 32º), bem como as condições em que os empréstimos foram contratados em cada ente da federação (§ 4º do artigo 32º); Cada ente da federação manterá uma página na internet, na qual divulgará os orçamentos, balanços e pareceres dos Tribunais de Contas sobre as contas dos gestores (artigo 48º). Caso um ente não disponha de recursos (financeiros ou não) para o cumprimento desta exigência, a União dará o apoio necessário (artigo 64º), além de ser ela a responsável pela divulgação das contas de todas as esferas de governo, de forma consolidada (artigo 51º). 1.4 METAS FISCAIS E CORREÇÃO DE DESVIOS Neste tópico, a LRF trata das relações de causa e efeito. Dizemos causa e efeito, pois a correção de desvios somente é possível quando se tem os parâmetros que deseja alcançar, isto é, quando as metas são conhecidas. Metas em sentido amplo representam os objetivos. Em sentido restrito, uma meta é um fracionamento de um objetivo que se apresenta como um todo. Exemplificando, um gestor público pode ter como objetivo a redução do índice de analfabetismo de sua localidade. Para tanto, ele precisará identificar as ações que necessita realizar para atingir aquele feito. Assim, pode definir que somente alcançará seu objetivo através de: melhoria na qualidade do ensino (requisita recursos para capacitação e atualização do corpo docente); modernização das instalações e os recursos didáticos das escolas (requisita obra de infra-estrutura e aquisição de equipamentos de informática e audiovisuais); melhoria nos benefícios ofertados aos alunos de forma a motivá-los a permanecer na escola (requisita gastos adicionais na merenda escolar e/ou oferta de atividades extracurriculares atrativas aos alunos). O exemplo acima retrata uma situação hipotética com intuito meramente ilustrativo. No entanto, cada necessidade apresentada entre parênteses indica uma meta a ser alcançada para realização do objetivo pretendido. A cada afastamento das metas no exemplo acima (não foi possível aplicar recursos na aquisição de equipamentos de informática) fica configurado o desvio. Corrigir desvios, então, significa adotar medidas que permitam reverter os problemas que impedem o atingimento das metas (no exemplo supra citado, identificar o por quê de não se ter recursos para aquisição dos computadores). A LRF, repetimos, tem por objetivo primordial estabelecer a gestão fiscal planejada e transparente. Esta preocupação também é manifestada quando o legislador estabelece a adoção de metas fiscais e correção dos seus desvios. Isto se apoia na descrição da finalidade do planejamento, quer seja a identificação de objetivos e geração de processos que garantam, no adequado momento, a disponibilidade da estrutura e dos recursos necessários à execução de ações e tomada de decisões que possam posteriormente ser controladas. Tal descrição justifica todo o conteúdo deste tópico da LRF: estabelecer as bases do controle. Como parte integrante do processo de planejamento, a Lei de Diretrizes Orçamentárias foi o instrumento escolhido pelo legislador para retratar as metas anuais em valores correntes e uniformes para um período de três anos. Assim, o gestor público poderá planejar as receitas e despesas, o resultado nominal e o primário, além do montante da dívida pública. Tudo em função de metas que, apresentadas no Anexo de Metas Fiscais, serão rigorosamente acompanhadas (controladas) para análise do desempenho do gestor no atingimento dos seus objetivos. O Anexo de Metas Fiscais, então deverá ser elaborado, contendo os seguintes elementos: Metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes; 11
  12. 12. Avaliação do cumprimento das metas relativas ao exercício anterior; Responsabilidade Fiscal Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que embasam os resultados pretendidos, comparando-as com as metas fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a sua consistência com o teor da política econômica nacional; Evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, com destaque para a receita auferida com alienação de ativos e sua efetiva aplicação; Avaliação financeira e atuarial de todos os programas e fundos estatais de natureza atuarial; Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e a margem da expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Toda e qualquer ação está sujeita aos chamados “riscos”. São eles que provocam os impactos negativos sobre o rumo esperado das ações e representam as causas de desvios. A LRF inova mais uma vez ao introduzir a figura do Anexo de Riscos Fiscais, este também integrante da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Tal anexo destaca os fatos que poderão impactar os resultados fiscais estabelecidos para aquele exercício, como por exemplo, as sentenças judiciais que, contrárias ao ente, geram despesas inesperadas. O estudo dos Riscos Fiscais ganha importância quando, pela obrigação de reconhecimento de uma nova e inesperada despesa, oferece condições para que seja analisado qualquer elemento destacado no outro Anexo, o de Metas Fiscais, identificando as possibilidades de redução de gastos de sorte que o equilíbrio fiscal não seja comprometido. Tanto quanto possível, busca-se dotar a Administração Pública das ferramentas gerenciais há muito já adotadas pela iniciativa privada, na busca do equilíbrio e do alcance dos melhores resultados possíveis. 2. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS O entendimento dos dispositivos legais que regem a receita e a despesa públicas é condição preliminar à compreensão do comportamento das contas públicas e à validação da atuação dos agentes públicos. Entender o significado da expressão “equilíbrio das contas” é muito simples quando tratamos de contas individuais, mas, nas entidades públicas, este equilíbrio não é alcançado apenas pela contenção das despesas aos níveis da efetiva arrecadação. Isto significa dizer que os bons governantes devem assumir posturas estratégicas tanto em relação à arrecadação das receitas e gestão dos recursos financeiros já estocados, quanto à realização de despesas, conseguindo atender às necessidades sociais na forma como estas são apresentadas em uma dada comunidade. Seminário “A Educação Fiscal Chegando aos Municípios”, realizado pelo Projeto de Educação Fiscal nas Escolas do RIo de Janeiro em Volta Redonda. 12
  13. 13. 2.1 RECEITAS PÚBLICAS Responsabilidade Fiscal A LRF impõe parâmetros para a gestão da receita dos entes públicos e atribui ao agente público a responsabilidade pela ineficiência na arrecadação, quando em seu artigo 11, estabelece que constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional de cada ente da Federação. Instituir tributos significa estabelecer na legislação tributária do ente, mediante autorização do Legislativo, as condições legais de identificação do fato gerador de um determinado tributo, regulamentando as formas de lançamento, arrecadação e recolhimento. Arrecadar tributos significa adotar as medidas necessárias para o ingresso da receita com este tributo. Quando a LRF exige a efetiva arrecadação de todos os tributos, seu texto não se reporta apenas às condições necessárias à instituição destes tributos e nem determina qual percentual de arrecadação poderá ser considerado como fruto de uma atitude efetiva. Esta análise, a lei deixa a cargo do administrador, considerados o seu livre arbítrio e a capacidade contributiva da população, não sendo admitida a manutenção de tributos cuja arrecadação não justifique monetariamente a sua existência. Assim, para que não perca o acesso às transferências voluntárias (sanção estabelecida pela LRF para a inobservância ao teor do seu artigo 11, no que se refere aos impostos), cada ente da Federação deverá arrecadar valor monetário para cada um dos tributos que a Constituição Federal lhe atribuir. O imposto é um dos tipos de tributo. Os demais são as taxas e as contribuições de melhoria. Esta divisão é estabelecida pelo Código Tributário Nacional. É possível agora compreendermos a importância da previsão da receita como forma de acompanhamento do alcance das metas de arrecadação e da implantação das ações efetivas de cobrança, na análise da responsabilidade da gestão fiscal. 2.1.1 PREVISÃO E METAS DE ARRECADAÇÃO DE RECEITAS O artigo 12 da LRF trata da previsão da receita, reproduzindo textos já praticados desde a Lei nº 4.320/64 (artigo 22) e Decreto-Lei nº 200/67 (artigos 6º e 7º). A utilização no texto das expressões “metodologia de cálculo”, “premissas utilizadas” e “memória de cálculo” é uma referência aos termos/componentes técnicos da previsão e do planejamento das receitas. Fica evidente a preocupação do legislador em estabelecer o ciclo de planejamento como elemento condicionante da ação transparente. Embora possam parecer idênticos, estes itens são apenas similares. Veja: A expressão “metodologia de cálculo” traduz as ações desempenhadas para atingimento de um determinado valor. De forma simplista, podemos dizer que a metodologia de cálculo representa a parte qualitativa dos valores. Ao tratar de “premissas utilizadas”, o texto legal refere-se ao cenário (ambiente) em que uma determinada ação foi desenvolvida. Finalmente, mas não menos importante, por memória de cálculo, entenda-se a descrição detalhada do total de cada elemento que compõe a receita prevista. Tais técnicas de previsão para orçamentação da receita irão contribuir para romper mitos antigos e arraigados, que durante décadas foram obstáculos à transparência das contas públicas. A previsão da receita deverá ser acompanhada de uma análise conjuntural que identifique o comportamento atual e as tendências futuras das variáveis que influenciarão a arrecadação da receita, permitindo, pelo acompanhamento e controle, a avaliação e o replanejamento periódico da receita. Finalizando os aspectos da previsão da receita, o artigo 13 da LRF determina que a receita total prevista deve ser fracionada em metas bimestrais de arrecadação, especificando-se separadamente as medidas para combater a evasão e sonegação, o total de unidades físicas e monetárias das ações judiciais impetradas para cobrança da dívida ativa e a evolução do total de créditos tributários cuja cobrança poderá ser feita por via administrativa. A LRF, aos olhos dos leitores menos informados, pode parecer redundante ao inserir em quase todos os seus artigos exigências que obrigam a ação transparente. Ocorre que a percepção dos especialistas em finanças e gestão pública nem sempre é coincidente com a percepção do usuário comum que não está habituado a receber informações detalhadas sobre as contas públicas. 13
  14. 14. Neste sentido, a LRF inova para popularizar o tema e disponibilizar dados e informações que conciliem os múltiplos interesses Responsabilidade Fiscal dos usuários e os incite a participar mais intensamente da gestão pública. Para assegurar ao cidadão o direito de participação, o legislador, embora cônscio de que poderia vir a ser argüida a constitucionalidade do texto, estabeleceu como obrigação legal do Poder Executivo a disponibilização aos demais Poderes e ao Ministério Público dos estudos e estimativas da receita para o exercício subseqüente (como também a receita corrente líquida e as suas memórias de cálculo) com antecedência mínima de trinta dias da data de encaminhamento da proposta orçamentária. Conclui-se neste ponto o modelo estrutural de projeção (previsão) dos recursos a serem arrecadados, nele incluídos os dados necessários ao processo de retroalimentação do sistema de planejamento. 2.1.2 RENÚNCIA DE RECEITAS Os aspectos relativos à renúncia fiscal3 são extremamente importantes, pois modificam situações delineadas no processo de planejamento e têm por conseqüência direta uma redução no atendimento às necessidades sociais. As condições para ocorrência da renúncia de receitas estão delimitadas no artigo 14 da LRF com o objetivo de dificultar a aplicação de critérios desiguais aos contribuintes. Apenas por resultar em uma redução do nível de atendimento às necessidades sociais, este procedimento já exigiria uma atenção especial do sistema de controle. Contudo, esta atenção especial deverá ser intensificada pela pluralidade de interpretações jurídicas que versam sobre o tema. A renúncia de receita ocorre pela anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquotas ou modificação da base de cálculo que implique a redução discriminada de tributos ou contribuições, bem como na concessão e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. Todas as situações características da renúncia de receita, porém, estão disciplinadas no artigo 170 do Código Tributário Nacional que assegura a compensação do direito de receber um tributo mediante autorização expressa do texto legal. Art. 170 – “A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos vencidos ou vincendos do sujeito passivo contra a fazenda pública”. A faculdade garantida pelo Código Tributário Nacional não encontra paridade no texto da LRF, que exige que o impacto negativo no orçamento decorrente de renúncia de receitas seja acompanhado das estimativas deste impacto no exercício em que a renúncia ocorreu e ainda nos dois exercícios seguintes, devendo ainda, para que tal renúncia seja considerada como ato legal, atender a pelo menos uma das seguintes condições: (1) ter sido previamente estudada e considerada na lei orçamentária, demonstrando que não afetará as metas ficais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias; (2) comprovação de que durante três exercícios (incluído aquele em que ela se verifica) deste ato decorrerá um aumento de receita seja por ampliação da base de cálculo, elevação de alíquotas ou majoração de tributo ou contribuição4. Não sendo comprovado o atendimento a uma destas situações, a renúncia não poderá ser efetivada. As restrições do texto da LRF não se aplicam nos casos de impostos sobre importação de produtos estrangeiros, exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados, produtos industrializados e operações de crédito, câmbio e seguro ou relativos a títulos e valores mobiliários. Estes impostos estão previstos no artigo 153, incisos I, II, IV e V da Constituição Federal e sua gestão está relacionada com outros elementos característicos da política internacional.5 Igualmente, em razão dos princípios da economicidade6, da eficiência7 e da razoabilidade8, as restrições da LRF não se aplicam ao cancelamento de débitos de pequeno valor, cujo montante seja inferior aos seus custos de cobrança. O estabelecimento de restrições para a incorrência de renúncia fiscal busca assegurar transparência aos casos em que o gestor público decide pela concessão de privilégios tributários, identificando quem será beneficiado em detrimento de um atendimento à sociedade. Os privilégios fiscais, que se verificam no âmbito da receita pública, possuem simetria com os privilégios financeiros que agravam a despesa pública. Em verdade, a receita e a despesa pública mantém uma relação de coexistência, pouco importando para a sociedade a diminuição da receita pela concessão de isenções e deduções ou o aumento da despesa por restituições ou subvenções. As conseqüências financeiras serão exatamente as mesmas e seus resultados serão sentidos da mesma forma pela sociedade. O enunciado da LRF para os casos em que se caracteriza a renúncia fiscal abrange todas as formas jurídicas que os privilégios podem assumir, impedindo a sua manipulação com fins políticos ou duvidosos que prejudiquem o seu efetivo controle. Compreendamos, pois, as formas sob as quais os privilégios podem se apresentar: ISENÇÃO: ato que suspende a incidência do tributo sobre determinado fato gerador, dispensando o tributo devido; 14 ANISTIA: ato que autoriza o perdão de penalidades por ilícitos fiscais, dispensando o pagamento de penalidades pecuniárias;
  15. 15. Responsabilidade Fiscal REMISSÃO: ato que dispensa o pagamento de tributos, em virtude da reduzida importância do seu crédito ou das condições de uma determinada região geográfica; CRÉDITO PRESUMIDO: redução de tributos a título de concessão de incentivos; DEDUÇÃO: ato que reduz a base de cálculo da incidência de um determinado tributo; SUBVENÇÃO: incentivo financeiro desvinculado de qualquer tributo, através do qual são transferidos recursos públicos para o particular, auxiliando-lhe o custeio; SUBSÍDIO: similar às subvenções por transferir recursos públicos para o particular, diferencia-se daquelas por representarem a intervenção do Estado na economia, atingindo a formação de preços e a produção de bens ou serviços; RESTITUIÇÃO: a título de incentivo não é de natureza fiscal, mas figura no orçamento sob a forma de despesa. 2.2 DESPESAS PÚBLICAS Um dos fatos que mais marcantes na economia brasileira nos últimos quarenta anos foi o crescente aumento das despesas públicas, o que em princípio simboliza o aumento da participação do Estado na economia. Em busca de explicações para as causas deste crescimento contínuo, diversas correntes doutrinárias no campo da economia têm se dedicado a análise das competências do setor público, na tentativa de responder a uma único questionamento: Quais são as reais atribuições do Estado que requisitam aportes de recursos cada vez maiores para o seu financiamento? Richard Musgrave9 ,com muita propriedade, segregou em grandes grupos as funções econômicas clássicas do Estado, que o autor denomina “funções fiscais”, as quais traduzem a própria essência da função do orçamento. Seu estudo permite a compreensão das razões que levam o Estado a uma ação, justificando a sua real existência, sendo de grande valia ao entendimento dos gastos públicos, e, embora não seja nosso objetivo propiciar um profundo estudo da Ciência Econômica, esperamos poder apresentar o arcabouço teórico necessário ao entendimento das razões de ser da Lei de Responsabilidade Fiscal e quais os instrumentos que dela podemos extrair. De forma bastante resumida, podemos dizer que a aplicação de recursos pelo Estado ocorre em situações específicas chamadas de funções: (1) Quando o setor privado não demonstra interesse no fornecimento de bens ou serviços para cuja produção são necessários investimentos de grande vulto com lucros demorados ou quando o setor privado realiza estes investimentos de forma ineficiente ao atendimento das necessidades sociais: o Estado intervêm na alocação de recursos para esta finalidade, desempenhando a sua função alocativa; (2) Quando presta serviços à sociedade, utilizando os recursos recebidos desta própria sociedade, o Estado promove ajustamentos na distribuição de renda, devolvendo aos contribuintes (na forma de prestação de serviços de saúde, educação e segurança, dentre outros) os recursos arrecadados no desempenho da sua função distributiva e (3) A terceira função da atividade estatal resulta da realização das duas funções anteriores que, aliadas à política fiscal, têm quatro objetivos macroeconômicos: manter elevados níveis de empregos; estabilizar o nível de preços; equilibrar o balanço de pagamentos e manter a taxa de crescimento econômico em níveis razoáveis. Qualquer ação para realizar o conjunto destes quatro objetivos representa o desempenho do Estado na sua função estabilizadora. Percebe-se que a função estabilizadora, enquanto formada pelas demais, merece a maior parcela de atenção da sociedade e com base no enunciado acima fica evidente que as disposições da LRF visam regular o exercício do Estado no desempenho desta função. O comportamento dos gastos públicos será crescente sempre que, segundo Rezende da Silva (1979, p.30), ocorrer uma das seguintes situações: (a) crescimento das funções administrativas e de segurança; (b) crescimento da prestação de serviços à sociedade, especialmente nas áreas de saúde e educação e (c) o Estado aumentar o seu grau de intervenção no processo produtivo (função estabilizadora). O crescimento desordenado dos gastos públicos, desacompanhado de um aumento similar no volume de recursos arrecadados, conduziu o Estado ao atual nível elevado de endividamento com juros de expressão significativa. A ausência de um planejamento efetivo para as ações de captação e aplicação de recursos, certamente também contribuiu em muito para o desequilíbrio financeiro. Com o intuito de conter os gastos públicos, mantendo-os compatíveis com os recursos disponíveis, a LRF estabeleceu diversas exigências que visam precipuamente ao equilíbrio fiscal e à continuidade administrativa, limitando as possibilidades de endividamento público. Quando se fala em contenção de gastos, há uma tendência em considerar as despesas de custeio como aquelas que devem ser reduzidas em primeira mão para que as despesas de capital (“investimentos”) possam ser realizadas. Justificam os adeptos 15
  16. 16. desta acepção que as despesas de custeio não produzem qualquer acréscimo patrimonial e que são apenas aporte de recursos Responsabilidade Fiscal na economia. Esta linha de raciocínio parece desconsiderar que as despesas de custeio são destinadas à manutenção dos serviços públicos, incluindo as obras de conservação e adaptação dos bens imóveis. Assim, é equivocado o entendimento de que as despesas de custeio não produzem riquezas ou bem-estar social. Nota: Quantas comunidades não seriam muito melhor atendidas se em lugar de novas obras fossem efetuadas reformas nas escolas e postos de saúde já existentes? Ao tratar da geração de despesas, a LRF abrange dois aspectos importantíssimos: o primeiro é relativo às despesas de caráter obrigatório e continuado (aquelas que comprometem os cofres públicos por prazo superior a dois anos); o segundo, é relacionado com as despesas destinadas à expansão da atividade estatal (aumento na quantidade de ações públicas que já estão sendo desenvolvidas), estas merecendo um tratamento mais rigoroso. As despesas relativas ao aumento da ação do Estado estão sujeitas à observação de normas rígidas (artigos 16 e 17 da LRF), devendo observar os seguintes aspectos para sua geração: (a) estarem acompanhadas da estimativa do impacto orçamentário- financeiro no exercício em que entrarem em vigor e nos dois subsequentes; (b) receber declaração do ordenador da despesa (quem a autoriza) de que o aumento de despesa tem conformidade a nível orçamentário e financeiro com a Lei Orçamentária Anual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Quaisquer despesas que sejam realizadas sem atentar para estas duas condições serão consideradas irregulares (lesivas ao patrimônio público) e configurarão crime de responsabilidade de quem as autorizou. Uma despesa será considerada em conformidade com a lei orçamentária quando tiver dotação específica e suficiente, ou seja, quando somadas todas as despesas da mesma espécie (realizadas e a realizar), previstas no programa de trabalho, não ultrapassar os limites estabelecidos para o exercício. Paralelamente, uma despesa será compatível com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias quando se reúne às diretrizes, objetivos, metas e prioridades previstas nestes instrumentos. Estas regras também são aplicadas aos atos de desapropriação dos imóveis urbanos que, por força do artigo 182 § 3º da Constituição Federal, para sua efetivação deverão ser precedidos de indenização em dinheiro ou depósito judicial no valor da indenização. As despesas obrigatórias de caráter continuado são aquelas que derivam de uma lei, medida provisória ou ato administrativo normativo e que impõem para o ente a obrigatoriedade legal de executá-las por um período superior a dois anos. Em função do período de tempo em que serão executadas, estas despesas para serem criadas deverão comprovar que não afetarão as metas de resultado fiscal, constantes do anexo de metas fiscais (artigo 4º § 1º). Eventuais aumentos financeiros nos exercícios seguintes deverão ser compensados por aumento permanente de receita (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, aumento de tributo ou contribuição) ou pela redução de despesa. Em nome da responsabilidade na gestão fiscal, as despesas relativas ao serviço da dívida (juros, atualização monetária, variação cambial, etc.) não estão sujeitas a estas regras. Nota: a compensação da geração da despesa continuada com aumentos permanente de receita ou redução de despesa visa comprovar que a criação da despesa foi um ato financeiramente necessário para obtenção de um futuro benefício. 2.2.1 DESPESAS COM PESSOAL As despesas com pessoal e seus reflexos constituem, por excelência, as despesas obrigatórias de caráter continuado e em decorrência receberam um severo controle da LRF, já que seus efeitos, na maioria dos casos influenciam períodos bem superiores a dois anos. A Lei nº 9962, de 22/02/2000, regulamenta o regime de emprego público do pessoal da Administração Pública Federal, enfatizando a qualidade e a produtividade do serviço público, a profissionalização do servidor, a racionalização e a simplificação de procedimentos, buscando transformar a administração pública em gerencial, baseada nos conceitos atuais de gestão e eficiência. O conceito que a LRF atribui para despesa total com pessoal (artigo 18) permite estabelecer um padrão de análise, tanto na relação desta com outras despesas, quanto para controle do limite de gastos estabelecido no artigo 19. A LRF teve o cuidado de separar as despesas de pessoal por suas causas, ou seja, despesas de caráter remuneratório e despesas de caráter indenizatório. O objetivo da LRF é limitar as despesas de caráter remuneratório, que têm natureza continuada. 16
  17. 17. As despesas com pessoal de caráter indenizatório (diárias, auxílios alimentação e transporte, ajudas de custo etc.) não integram Responsabilidade Fiscal a base de incidência dos limites da LRF, pois podem ser reduzidas sempre que a administração assim o desejar ou necessitar. A LRF inova ao incorporar ao total da despesa com pessoal o valor dos encargos sociais e contribuições previdenciárias do ente e o valor dos contratos de terceirização de mão-de-obra (substituição de servidores). A terceirização de mão-de-obra, antes do advento da LRF, era contabilizada como “serviços de terceiros e encargos”, o que permitia a sua exclusão da despesa total com pessoal e, consequentemente, dos limites da Lei nº 96/99 (conhecida como Lei Camata II, vez que a Lei Camata I teve o nº 82/95). A LRF, ao determinar a inclusão do valor destes contratos (e dos encargos sobre eles incidentes) no total da despesa com pessoal, evita que o gestor público burle o seu limite. É necessário, porém, que a mão-de-obra contratada substitua servidores ou empregados públicos. Se o ente não dispuser em seu quadro de pessoal dos cargos que estão sendo contratados a terceiros, este contrato não deverá ser incluído no total da despesa com pessoal. Assim, a característica principal da terceirização é que ela representa uma atividade de utilidade para a Administração e não para os seus administrados. Para fins de controle e aplicação de limites, a LRF considera como total da despesa de pessoal o valor da despesa realizada no mês de referência (aquele que se observa), somado com a despesa dos onze meses imediatamente anteriores, formando um total de doze meses para a análise. Abaixo, apresentamos os componentes da despesa de pessoal na forma preconizada pela LRF: GASTOS COM PESSOAL RELATIVOS A ATIVO MANDATOS ELETIVOS INATIVOS CARGOS PENSIONISTAS FUNÇÕES EMPREGOS EXERCIDOS POR: CIVIS, MILITARES E MEMBROS DE PODER INCLUEM: Vencimentos; Subsídios; Vantagens pessoais fixas e variáveis; Proventos da aposentadoria e reformas; Pensões; Adicionais; Gratificações; Horas Extras; Vantagens pessoais de qualquer natureza; Encargos e contribuições sociais recolhidas pelo ente às entidades de previdência; Contratos de terceirização de mão-de-obra que substituam servidores públicos. Os limites com despesa de pessoal fixados pela LRF (artigo 19), tendo com base a receita corrente líquida10, são: União – 50%; Estados e Municípios: 60%. Não são computados no atendimento a estes limites, os gastos com: indenizações por demissões; incentivos à demissão voluntária; convocação extraordinária do Congresso Nacional em casos de urgência ou relevante interesse público; decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração; com pessoal do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeados com recursos da União (incisos XIII e XIV da Constituição Federal e artigo 31 da Emenda 17
  18. 18. Constitucional nº 19); com inativos, mesmo que através de fundo específico, custeado com recursos da contribuição dos Responsabilidade Fiscal segurados, da compensação financeira de que trata o § 9º do artigo 201 da Constituição Federal e demais receitas arrecadadas por fundo vinculado a tal atividade (inclusive alienação de bens, direitos e ativos e seu superávit financeiro). Ressaltamos que as despesas decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao da apuração poderão ser excluídas do total da despesa com pessoal por Ente da Federação, mas não poderão ser excluídas do total da despesa com pessoal por Poder ou Órgão (os limites por poder e órgão são estabelecidos no artigo 20 da LRF). A LRF, ao estabelecer as regras de apuração do total da despesa com pessoal, reformulou toda a metodologia de verificação da observância dos limites, na forma como até então eram apurados, pois não se atém apenas aos limites globais por Ente da Federação e desdobra esta observação ao nível de Poderes e Órgãos. No caso dos Municípios, porém, o percentual de 6% destinado ao Poder Legislativo não tem prevalência sobre os limites de despesas fixados pela Emenda Complementar nº 25, de 14/02/2000, que se refere não apenas às despesas com pessoal, mas aos gastos totais do Legislativo. Dessa forma, a partir de 01/01/2001, no caso das Câmaras Municipais, a base de cálculo, o período de apuração e o percentual da despesa total (que fica proporcional ao nº de habitantes) definidos pela Emenda Constitucional prevalecem sobre os critérios da LRF11. Deverá o gestor, por prudência, calcular os dois montantes de base de cálculo e adotar o menor. É importante lembrar que os limites da LRF são divididos em duas categorias: o limite prudencial, expresso em 95% dos valores totais e que representam o momento de serem adotadas medidas de ajuste e o limite máximo, cujo atingimento implica a aplicação imediata das sanções estabelecidas na LRF e que apresentaremos em tópico adiante. Em outras palavras, ao atingir o limite prudencial, as medidas reparadoras são de contenção de despesas, enquanto que no limite máximo as medidas são de corte de despesas. Nos termos do artigo 20 da LRF, a repartição por Poder dos limites globais da despesa com pessoal (artigo 19) não poderá exceder os seguintes percentuais: PODER/ESFERA FEDERAL ESTADUAL MUNICIPAL EXECUTIVO 40,9% 49% 54% LEGISLATIVO 2,5% 3% 6% (inclui o respectivo Tribunal de Contas) JUDICIÁRIO 6% 6% (*) MINISTÉRIO PÚBLICO 0,6% 2% (*) (*) Os Municípios não apresentam em sua formação política o Poder Judiciário e, por conseguinte também não têm Ministério Público. A lei estabelece que nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera os limites serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal (em percentual da receita corrente líquida) verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação da LRF. O Poder ou órgão cuja despesa de pessoal em 1999 ficou acima dos limites estabelecidos na LRF teve o prazo de até dois exercícios (2000 e 2001) para enquadramento, devendo ter eliminado ao menos 50% ao ano. Dispõe ainda que nos Estados em que houver Tribunais de Contas dos Municípios, o percentual do Legislativo será acrescido em 0,4 % que serão deduzidos do percentual atribuído ao Executivo. Em relação aos gastos com pessoal, a designação de parâmetros específicos (os limites) facilita a responsabilização de cada um dos Poderes. Se pelo menos um deles superar o limite próprio, terá, obrigatoriamente, que retomá-lo dentro dos prazos legais. Para os gastos de pessoal, apresentamos no Anexo um modelo simplificado, porém funcional para este acompanhamento. Nota: O Supremo Tribunal Federal aceitou a aguição de inconstitucionalidade nº 2238, na parte que abrange o contingenciamento de repasses do Poder Executivo aos demais Poderes, acatando a tese de que esta atitude feria o princípio constitucional da separação dos Poderes. O texto anterior da LRF determinava que o Executivo, na qualidade de gestor dos Cofres Públicos, contingenciará os seus repasses mensais de forma a adequar o infrator aos limites setoriais da lei. 18
  19. 19. 2.2.1.2 CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL Responsabilidade Fiscal É notória a preocupação do legislador com a despesa de pessoal e sua contenção, o que é justificável, considerando o comportamento destas despesas em termos percentuais da receita orçamentária arrecadada nas últimas décadas. Os gastos com a folha de pagamento, até a promulgação da LRF, representaram o principal item de despesa de todo o setor público brasileiro. Entre 1995 e 1999, o conjunto dos Estados Brasileiros gastou, em média, 70% das suas receitas disponíveis com o pagamento de pessoal. Este número indica que apenas 30% do total de recursos foi aplicado, no mesmo período, na manutenção dos serviços públicos e na expansão da atividade estatal. Como já dissemos, a LRF prevê o acompanhamento do resultado fiscal em períodos curtos de tempo, favorecendo a adoção das medidas corretivas necessárias. No caso das despesas com pessoal, esta máxima não se fez diferente. O cálculo das despesas de pessoal será realizado ao final de cada quadrimestre civil (30/04, 31/08 e 31/12), quando em um panorama que retrocede a doze meses, será verificada a obediência aos limites geral (artigo 19) e setorial (artigo 20). Em uma atitude de adequação às dimensões do nosso País, onde coexiste uma pluralidade de realidades regionais, o legislador permitiu aos Municípios com menos de cinqüenta mil habitantes a realização desta apuração em períodos semestrais (30/06 e 31/12), desde que no último período levantado não tenham ultrapassado nem o limite máximo e nem o prudencial. Esta flexibilidade está contida no artigo 63, inciso I. Um dos benefícios gerados pelo efetivo acompanhamento do montante da despesa de pessoal é que assim foi possível verificar se os acréscimos concedidos até o 3º exercício financeiro subseqüente à promulgação da LRF (2003) não ultrapassaram 10%, que é o limite permitido para os entes cuja despesa com pessoal em 1999 atingiu percentuais inferiores aos permitidos pela LRF para 2000 (artigo 71), excluindo-se os reajustes anuais dos servidores previstos no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal. O artigo 21 da LRF determina que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal para as quais não haja dotação orçamentária suficiente à cobertura das despesas estimadas e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentária para que o administrador possa efetuar tal concessão. Estabelece ainda alguns outros requisitos, de sorte que aumentar gastos de pessoal passou a exigir as seguintes providências gerais: Estimativa trienal de impacto sobre a receita orçamentária (artigo 16, I); Estimativa trienal de impacto sobre as disponibilidades de caixa (artigo 16, I); Estudo de conformação aos limites permanentes (artigos 19 e 20) e transitórios (artigo 71); Estudo de conformação às barreiras de proporcionalidade entre órgãos do Poder Legislativo (artigo 20 § 1º); Declaração do ordenador da despesa, atestando que a nova despesa tem dotação e numerário e, além disso, está consoante o plano plurianual e a LDO (artigo 16, II); Estudo do não comprometimento das metas fiscais e para os exercícios seguintes Planos de Compensação (artigo 17 § 2º); Estudo de conformação aos limites das despesas previdenciárias; Expedição do ato concessório antes de cinco de julho do último ano dos mandatos (parágrafo único do artigo 21). As exigências legais supra elencadas têm aplicação restrita, isto é, as condições são aplicadas apenas aos atos que concedam vantagens e aumentos de remuneração (criação de cargos, funções ou empregos públicos e admissão ou contratação de pessoal). As vantagens pessoais dos servidores públicos (como anuênios, reclassificação em categoria funcional, etc.) não se enquadram nas restrições acima, pois derivam de legislação constitucional ou legal anterior à LRF e já estabeleceram os direitos pessoais dos servidores, não existindo ato voluntário ou discricionário do ordenador da despesa. Também se excetuam destes requisitos de condição as despesas com os profissionais do magistério fundamental, cujos salários são custeados com recursos do FUNDEF (Fundo do Ensino Fundamental). Neste texto, já mencionamos algumas vezes as expressões limite máximo e limite prudencial. No parágrafo único do artigo 22, a LRF estabelece quais são as medidas para contenção de despesas, que deverão ser adotadas sempre que um Ente atingir a 95% dos limites previstos nos seus artigos 19 e 20 (por Esfera e por Poder, respectivamente). Ao atingir o limite máximo, além das medidas de contenção o excedente deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo que pelo menos um teço deverá ser eliminado no primeiro quadrimestre. É importante ressaltar que a redução da despesa será em percentual da receita corrente líquida e não em valores. Tais medidas visam impedir que as despesas com pessoal atinjam o limite máximo, detendo o seu crescimento assim que este se torna uma ameaça ao equilíbrio das contas públicas, devendo para tanto o Ente adotar as seguintes posições: 19
  20. 20. Não conceder qualquer tipo de benefício salarial, salvo aqueles decorrentes de decisão judicial ou o reajuste anual do Responsabilidade Fiscal funcionalismo; Não criar qualquer cargo, emprego ou função; Não efetuar alterações nas estruturas das carreiras das quais resultem aumentos de despesa; Não efetuar admissões de pessoal a qualquer título que seja, excetuando os casos de reposição decorrentes da aposentadoria ou falecimento de servidores oriundos dos setores de Educação, Saúde e Segurança; Não contratar horas extras, exceto as que forem necessárias às convocações extraordinárias das Casas Legislativas e nas situações que forem expressamente previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Os mecanismos de corte de despesa com pessoal, estabelecidos a partir da Reforma Administrativa (EC nº 19), dividem-se em dois grupos: medidas de caráter permanente e medidas de caráter temporário. As medidas de caráter temporário são: redução temporária da jornada de trabalho e compatibilização do salário à carga horária diminuída. As medidas de caráter permanente são: redução de 20% das despesas com cargos de confiança, por extinção; exoneração dos servidores não estáveis e exoneração dos servidores estáveis, obedecida a Lei nº 9.801/99. Nota: O texto original da LRF previa a redução da despesa com cargos de confiança também por redução dos calores destes cargos. Porém, o STF acatou a ADIn 2238 na parte que se referia à inconstitucionalidade do texto, considerando que a Constituição federal prevê a irredutibilidade salarial dos servidores, não distinguindo para tal direito aqueles efetivos ou tão somente ocupantes de cargos comissionados. Tais medidas de controle aplicam-se a partir de 30/04/2000, quando qualquer um dos órgãos ou Poderes que ultrapassar os limites máximos deverá proceder ao ajuste da sua despesa com pessoal. Vejamos um exemplo numérico: MUNICÍPIO XYZ Despesa com Pessoal (DP) em 31/08/2000 63% da RCL (-) Limite máximo para a despesa de pessoal 54% da RCL (=) Excesso a ser eliminado em oito meses 9% da RCL (-) Redução da DP no 1º quadrimestre (31/12/00) 3% da RCL (-) Redução da DP no 2º quadrimestre (30/04/01) 6% da RCL (=) Despesa de Pessoal em 30/04/2001 54% da RCL O não ajuste da despesa aos limites legais no prazo determinado implicará penalidades administrativas ao ente federado. Os prazos para ajuste, tanto para os entes que em 1999 tiveram a despesa com pessoal em percentuais superiores aos da LRF, quanto para os casos de superação do limite máximo, serão alterados de dois quadrimestres sempre que ocorrerem uma das seguintes situações: calamidade pública devidamente reconhecida pela respectiva Casa Legislativa, caso em que sua contagem será interrompida e baixo crescimento do PIB, caso em que o prazo será contado em dobro (quatro quadrimestres). 2.2.3 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL Até 1998, a aposentadoria dos servidores públicos era considerada como uma premiação que, depois de concedida, transformava o beneficiado em uma espécie do “gênero servidor”. Nesta ótica, o aposentado poderia ser punido, perder a aposentadoria, repor ou indenizar o Erário com descontos nos seus proventos. Ficava claro que o “benefício” não era tratado como um direito decorrente de contribuições para o seguro social. Com a edição da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, o sistema previdenciário dos servidores ficou submetido aos mesmos ordenamentos formulados para a previdência pública geral, que já atendia aos demais trabalhadores. Assim, a seguridade social dos servidores passou a ter tratamento contributivo a ser regido por critérios que assegurem seu equilíbrio financeiro e atuarial (securitário), não sendo mais admitida a sua dependência do Tesouro Público. Esta situação foi ratificada no artigo 69 da LRF. 20
  21. 21. A LRF demonstra a preocupação do legislador em assegurar as necessidades mínimas dos segurados, dispensando da Responsabilidade Fiscal comprovação da fonte de custeio a concessão de benefícios para os que preenchem os requisitos legais para qualquer forma de aposentadorias, auxílios, pensão, salários ou que sejam alvos de ações de saúde ou assistência social. Isto significa dizer que a inclusão destes servidores não está subordinada ao aumento de arrecadação, mas tão somente ao instituto do direito adquirido. Além disso, o § 1º, inciso III do artigo 24 assegura a irredutibilidade do valor dos benefícios, os quais deverão manter o poder aquisitivo original e não poderão ser objeto de descontos (salvo os determinados por lei ou decorrentes de sentença judicial). Desta forma, o legislador assegurou que não seriam criadas fontes alternativas de receita (economia de despesa) através de “achatamento” e “sucateamento” dos benefícios da seguridade social, assegurando que o sistema de seguro social seria resguardado de possíveis ataques desenfreados aos seus recursos. Como são gastos de natureza incomprimível, à parte as exceções apresentadas, as demais situações de geração de despesas desta natureza estão sujeitas às comprovações de compatibilidade e adequação financeira de que trata o artigo 17 da LRF. 2.2.4 LIMITAÇÕES AO PODER DE GASTO Quando se trata de despesa pública, é necessário que sejam considerados os dois aspectos que envolvem a aplicação de recursos: o aspecto técnico e o aspecto político. O aspecto técnico envolve todo o processamento formal da despesa, abrangendo desde a sua execução orçamentária ao seu controle. O aspecto político envolve a discricionariedade do gestor público, que determina quais necessidades sociais e que grupos serão atendidos por meio do serviço público. A Constituição Federal, em seus artigos 165 a 169, preocupa-se em excluir do orçamento (e sua execução) os propósitos eleitoreiros e os privilégios que permitem aos maus políticos incorrer em despesas que tenham como único objetivo o de destacar o período de sua administração. Foi necessário que no texto da LRF fossem incluídos elementos de rigor e limitadores do dispêndio público, acompanhados das respectivas sanções e fundados na maior visibilidade dos atos orçamentários da gestão fiscal, para induzir às mudanças no poder de gasto dos entes políticos. A responsabilidade passou a ser personificada e personalizada, otimizando a satisfação da vontade do Povo, permitindo ao controle identificar e definir o agente que violou a norma jurídica e penalizando-o por tal. Do ponto de vista econômico, a limitação do poder de gasto dos agentes públicos tem por única finalidade manter o setor público em condições operacionais. Quando falamos em condições operacionais queremos dizer um setor público eficiente e equilibrado. Tanto é verdade esta assertiva que se pode observar clara e nitidamente que todos os limites são apresentados em termos relativos, isto é, todos eles dependem do desempenho da arrecadação. Vale novamente aqui a máxima de que não é proibido gastar, mas é proibido gastar mal e sem ter condições para tanto. 3. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS E DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO 3.1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS O artigo 25 da LRF em seu caput conceitua o que vem a ser uma transferência voluntária. Naqueles termos, uma transferência voluntária é caracterizada pelo repasse de recursos entre esferas de governo sem que haja qualquer imposição legal. Neste sentido, não podemos confundir as transferências do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou a entrega das cotas-partes de ICMS e IPVA. Estas só ocorrem por haver disposição constitucional para tanto e, afora estas exceções, não se pode impor nenhuma restrição sobre tributos constitucionalmente compartilhados (artigo 160 da Constituição Federal). Podemos reconhecer as transferências voluntárias quando algum programa municipal ou estadual recebe recursos da União ou do Estado para auxiliar no custeio das suas despesas (p.ex.: recebimento pelo Município de verbas do Estado destinadas à aquisição de computadores para o Programa de Informatização das Bibliotecas). As transferências voluntárias, assim, ocorrem por existirem problemas de gestão fiscal, fazendo com que o ente beneficiado não tenha recursos próprios para arcar com os gastos locais. 21

×