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Contabilidade fiscal 02 Contabilidade fiscal 02 Document Transcript

  • DIREITO, ESTADO Direito, Estado e Gestão Pública SUMÁRIO E GESTÃO PARTE 1 - DIREITO PÚBLICA 1. TÓPICOS DE DIREITO: CONCEITO, FORMAÇÃO E DIVISÃO CONCEITO DE DIREITO 3 2. BREVE FORMAÇÃO DO PENSAMENTO JURÍDICO 3 3. A DIVISÃO DO DIREITO 4 4. O DIREITO E A CONSOLIDAÇÃO DA SOCIEDADE BURGUESA 4 5. FONTES DO DIREITO 5 6. PRODUÇÃO LEGISLATIVA 6 AUTORIA Beatriz da Costa Fernandes (Direito) Jorge Adalberto Aziz da Silva Jorge Augusto Júnior PARTE 2 - O ESTADO E A GESTÃO CONSULTORIA Jairo da Matta 1. INTRODUÇÃO 9 Fabio Cardoso Correia 2. ESTADO E AS RELAÇÕES DE PODER 9 COORDENAÇÃO E MODELAGEM Paulo Alexandre Adler Pereira 3. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO 12 4. DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE 14 REVISÃO Adriana Almeida ESTRUTURAS FORMAIS E INFORMAIS 15 A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA DIAGRAMAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA 18 Paulo Alexandre Adler Pereira Adelino de Oliveira Jr. A GESTÃO PÚBLICA EO PLANEJAMENTO 21 Anna Luisa Araujo REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 22 1
  • Direito, Estado e Gestão Pública 2
  • Direito, Estado e Gestão Pública 1. TÓPICOS DE DIREITO: CONCEITO, FORMAÇÃO E DIVISÃO CONCEITO DE DIREITO São muitos os conceitos de Direito, cada qual cristalizado em uma definição/conceito que esgota a inquietação do homem à diferença do cidadão, porque cidadania requer: consciência, prática e ação. E, por esta razão, o cidadão é inquieto e ávido por viver e resguardar seus direitos. Podemos definir o Direito como uma realidade inerente à JUSTIÇA, mas nem toda Lei é justa, embora seja legal. Ou ainda, Direito constitui uma forma de regulação essencial à vida em sociedade, mas a essa também produz o crime organizado, o analfabetismo, o desemprego, a corrupção, ou seja, várias formas de desagregação social, as quais a proliferação de leis não é capaz de conter. Sendo assim, é difícil definir o que é Direto, pois o Estado e o Direito estão mergulhados em uma profunda crise que se resume na incapacidade de “dar conta” da realidade de uma bala perdida na vida cotidiana de TODOS. Vivemos a mesma crise em âmbito internacional, evidenciada nas chacinas ocorridas nos últimos 50 anos em que é difícil contabilizar os mortos pela guerra, pela fome ou pela delinqüência financeira. Assim, propomos uma “nova” definição de Direito. É preciso tatear para encontrarmos essa nova proposta que vai muito além de uma definição teórica ou legal. Esta definição não está nos códigos, não está na letra fria da Lei e nem nos livros de doutrina. Portanto, onde ela estará? Na construção da consciência cidadã, educada e combativa, ciente de seus direitos e que, no Brasil, ainda é um sonho distante, porém não impossível de realizar-se. E por que estamos ainda tateando essa nova definição/práxis do direito? Porque a nova geração de direitos, para nós, é mesmo nova, vide as datas das leis que se desdobraram sobre os direitos do consumidor, do meio ambiente, da bio-ética, da criança e do adolescente, da improbidade administrativa, da escuta telefônica, do porte de armas, da quebra de sigilo bancário, da responsabilidade fiscal e outras (elas começaram a existir a partir da década de 90). O “Direito”, como o próprio nome propõe, deveria ser uma ciência acessível a qualquer ser humano, uma vez que ele não pode pertencer a uma classe ou apenas aos especialistas. Pelo contrário, deveria pertencer a TODOS. Como estabelecer este novo conceito de Direito ? Conscientizando os segmentos sociais das “novas armas” legais das quais eles dispõem para a defesa mínima de seus direitos de cidadão em face de outro cidadão, em face do Estado, das relações de consumo, das relações com o meio ambiente, das relações com a gestão do dinheiro público etc. Pelo exposto, chegamos à conclusão de que não é possível definir o Direito sem vinculá-lo à questão da efetivação da cidadania plena, enfatizando a responsabilidade fiscal. Assim, o conceito de Direito deverá ficar, vamos dizer assim, em aberto, ou seja, terá que ser redefinindo, renomeado a partir da nossa prática. 2. BREVE FORMAÇÃO DO PENSAMENTO JURÍDICO O DIREITO NATURAL – Sob esta nomenclatura, agrega-se uma “massa” de correntes filosóficas que tentaremos resumir nestas poucas linhas. A primeira tentativa de fundamentar e justificar a existência do Direito tem na divindade a sua origem. Em grego, DIKAION significa: igualdade, direito e justo. Assim, para os gregos antigos o direito traduzia a expressão do justo. Lembrem-se, no entanto, que na Grécia antiga havia escravidão, as mulheres não tinham participação na vida pública, ou seja, a concepção do justo era muito diferente da concepção que irá influenciar o direito natural no ocidente. O teatro grego, especialmente em Antígona, aponta-nos a primeira referência a um Direito acima das leis do Estado. Esta referência é considerada a origem das correntes do Direito Natural. Antígona revolta-se contra o Estado, defendendo o direito de sepultar Polinice, seu irmão, contra o poder legal de Creonte, dizendo que não foi Júpter que promulgou as leis do Estado e que a Justiça é uma deusa que jamais estabeleceu tal proibição, porque as leis divinas não estão escritas, mas são inderrogáveis pela vontade humana por serem eternas. Temos aí um marco para o ocidente, qual seja, a questão da transcendência metafísica do Direto. Deste modo, inicia-se um questionamento se O QUE É ? FONTE FORMAL DO DIREITO As fontes formais do Direito, também denominadas formas de expressão do Direito, ou ainda, modos de manifestação da vontade social na expressão do Direito, são: i) a lei; ii) o costume; iii) o regulamento e contrato coletivo; iv) doutrina; v) precedente e jurisprudência; vi) princípios gerais de Direito; vii) analogia; e, viii) eqüidade. ( cf. PALAIA, 2002, p.20) 3 View slide
  • existe algo além do corpo de leis do Estado, algo superiror a Ele, algo que contém o justo em face do Dele e das leis. Assim, o Direito, Estado e Gestão Pública Direito Natural nasce de uma esperança de que exista, na eternidade, uma esfera do justo que se sobreponha aos arbítrios do Estado. Sócrates, Platão e Aristóteles foram, para o ocidente, as bases do pensamento grego, pois em um dos renascimentos pelos quais passou a Idade Média, a Igreja católica resgatou estes filósofos, que possibilitaram a construção do Direito Natural no Ocidente Cristão. Santo Agostinho e São Tomás de Aquino são os maiores nomes desta herança cultural que nos apresenta a desobediência civil em face de uma lei injusta. Com isso, passa-se a perceber que a lei não detém o justo, ou seja, uma lei pode ser injusta, cabendo ao cidadão posicionar-se contra ela, se for o caso. No século XVII, Hugo Grottius (filósofo holandês) “liberta” o Direito Natural da Teologia, buscando um fundamento não divino para ele.A partir desta construção teórica, foram lançadas as bases do pensamento contratualista, cujas maiores expressões foram Hobbes, Locke, Rousseau e Montesquieu. O Direito Natural tendeu a assumir cada vez mais um distanciamento da divindade, e a maior expressão desta posição foi Kant (1724/1802) que inaugurou o chamado criticismo e que pode ser resumido à possibilidade da investigação racional e crítica da metafísica, incluindo, portanto, os fundamentos das regras jurídicas. 3. A DIVISÃO DO DIREITO EXTERNO DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO DIREITO PÚBLICO CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIO ADMINISTRATIVO INTERNO DIREITO PENAL CIVIL DIREITO PROCESSUAL PENAL DIREITO JUDICIÁRIO COMUM DIREITO CIVIL DIREITO PRIVADO DIREITO COMERCIAL ESPECIAL DIREITO DO TRABALHO 4. O DIREITO E A CONSOLIDAÇÃO DA SOCIEDADE BURGUESA Uma nova geração de direitos começa a consolidar-se com a Revolução Francesa, por volta de 14 de julho de 1779. Neste contexto, o ideal de liberdade é vinculado ao império da lei e ao princípio da legalidade. Assim, para os modernos não há liberdade fora da lei. Isto deve-se em parte ao fato desta nova ordem querer submeter ao Estado a segurança de uma suposta liberdade, que não existia no Antigo Regime absolutista. Nascem nesta época princípios que serão utilizados até hoje, em pleno século XXI, tais como: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, senão em virtude de uma lei prévia. Um dos grandes expoentes desta “doutrina da legalidade” e do papel do Estado em face das diversidades sociais foi Hegel. Para ele, somente o Estado seria capaz de assegurar a vigência da liberdade burguesa. Esta tendência resultou no chamado Fenômeno da Codificação do Direito, assim, o Direito passou a ocupar esta realidade mais próxima de vocês, historicamente falando, ou seja, passou a habitar os códigos e as consolidações. Contemporaneamente ao fenômeno citado, inicia-se um processo tipicamente ocidental no final do século XIX, qual seja: O FENÔMENO DO CONSTITUCIONALISMO legado ao Ocidente pela experiência norte-americana. É interessante observar que até 1815 praticamente todas as monarquias da Europa estavam 4 View slide
  • constitucionalizadas, à exceção da Rússia. Nesta época, as constituições eram sintéticas, ou seja, limitavam-se a restringir o Direito, Estado e Gestão Pública Poder do Soberano, a assegurar a divisão dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e a definir e garantir alguns direitos individuais em face do Estado. Com o desenvolvimento do modo de produção capitalista, o Estado Liberal de Direito entrou em crise, isto é, ele não respondia mais de forma adequada ao novo modo de produção e às novas relações sócioeconômicas estabelecidas pelo capitalismo monopolista (monopólios, trustes e cartéis). Assim, o Estado passou a interferir em quase todos os setores da vida social. Muito sangue da classe trabalhadora jorrou neste processo de criação do Estado do Bem-Estar Social, quando nasceram as primeiras leis trabalhistas, o direito de greve começou a ser discutido, a jornada de trabalho foi regulamentada e reduzida, as leis antitruste tentaram impedir a manipulação do mercado e dos preços, ou seja, surgia uma nova geração de direitos que o Estado passou a regular e garantir.É importante salientar que essa nova geração de direitos que nasce no final do século XXI e início do século XX foi, como já colocado, fruto da luta das classes sociais excluídas, ou seja, a cidadania “empurrou” o Direito para dentro do Estado. 5. FONTES DO DIREITO A primeira fonte do Direito moderno é chamada de fonte imediata e como o Direito moderno amarrou-se na legalidade, esta fonte é a LEI. No entanto, o Direito não se cria tão somente através da Lei, porque a lei reflete o seu tempo, o contexto histórico de sua produção. Logo, o costume (fonte mediata) entra em cena como a forma ideológica predominante em uma determinada sociedade. Desta maneira, o costume, como prática contínua de cultura e de hábitos sociais, pode gerar uma concepção de Direito mais conservadora ou mais progressista. O QUE É ? PODER DE POLÍCIA O Poder de Polícia se distingue do “exercício da atividade policial civil e militar”. O Poder de Polícia é a faculdade que dispõe o Estado para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. LEIA MAIS: CONSTITUIÇÃO FEDERAL Título I Dos Princípios Fundamentais Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 5
  • Direito, Estado e Gestão Pública 6. PRODUÇÃO LEGISLATIVA Primeiro, é importante colocar que a produção legislativa, em sentido amplo, não é adstrita ao Poder Legislativo. O legislativo pode também, mediante autorização, delegar determinadas matérias ao Executivo para que ele legisle sobre o assunto, são as chamadas LEIS DELEGADAS. A lei, no sentido moderno, deve passar por um processo de feitura complexo para que possa nascer e entrar em vigor. Além disso, toda lei deve obediência à nossa LEI MAIOR, isto é, à Constituição Federal. As leis que estão abaixo da constituição são chamadas de infraconstitucionais, além de serem hierarquicamente inferiores. Deste modo, temos uma espécie de pirâmide: no topo está a Constituição Federal, logo abaixo estão as leis ordinárias, complementares e delegadas, medidas provisórias e, por fim, estão os decretos e as portarias. Antes de explicarmos o processo de feitura de uma lei ordinária, gostaríamos de colocar que a nossa Constituição Federal é uma Constituição rígida. Isso significa que qualquer alteração no seu texto legal depende de um processo mais complexo do que o exigido para a feitura, por exemplo das leis ordinárias. O poder que cria a Constituição é chamado de poder constituinte originário, conforme ocorreu em 1988, e toda modificação é feita através das Emendas Constitucionais oriundas do poder constituinte derivado. As emendas à constituição não podem alterar as chamadas cláusulas pétreas, como o próprio nome sugere, estas cláusulas estão petrificadas e somente poderão ser alteradas por uma nova constituição. O QUE É ? SERVIÇO PÚBLICO Em linhas gerais, o SERVIÇO PÚBLICO consiste na “atividade cujo cumprimento é considerado como obrigatório para os governos”, ou ainda, na “atividade exercida pelo Estado com vistas a satisfazer às necessidades coletivas”, podendo ser divididos em Gerais ou Universais (quando atendem, de forma predominante, às necessidades coletivas da sociedade) e Particulares, Especiais ou Específicos (quando beneficiam, de maneira predominante, um conjunto delimitado de cidadãos). ARISTÓTELES – A POLÍTICA – CAPÍTULO VII Ora, tudo isso parece provar que não existe justiça nem razão nas prerrogativas pela quais certas classes pretendem dever mandar e todas as outras obedecer-lhes. Àqueles que pretendem que a virtude ou a riqueza lhes dá o direito de mando, a multidão poderá opor uma razão muito justa: nada impede que a multidão seja melhor e mais rica que a minoria, não individualmente, mas em massa. Estas considerações antecipam a resposta a uma questão difícil que é o objeto das pesquisas de alguns homens políticos, e que eles freqüentemente apresentam. Perguntam se o legislador que deseja dar as leis mais justas deve ter em vista o interesse dos melhores cidadãos, ou da maioria, quando um povo se encontra nas circunstâncias que acabamos de indicar. Aqui a palavra justiça refere-se ao mesmo tempo ao interesse geral da cidade e ao interesse particular dos cidadãos. O cidadão, em geral é aquele que manda e obedece, alternadamente; mas existe uma diferença conforme a natureza da constituição: na melhor de todas é aquele que pode e quer ao mesmo tempo mandar e obedecer, conformando a sua vida às regras da virtude. Se um cidadão tem uma tal superioridade de mérito, ou se vários cidadãos, não muito numerosos, no entanto, para formarem por si sós uma cidade, são de tal modo superiores que não se possa comparar nem o mérito nem a influência de tal ou tais cidadãos ao mérito ou à influência política dos demais, não será mais preciso considerá-los como fazendo parte da cidade. Colocá-los num pé de igualdade, a eles que sobressaem aos outros pelo seu próprio mérito e influência política, seria prejudicá-los. Parece, com efeito, que um ser desta espécie deve ser considerado como um deus entre os homens. 6
  • Direito, Estado e Gestão Pública LEIA MAIS: O PROCESSO DE PRODUÇÃO LEGISLATIVA A iniciativa não é propriamente uma fase do processo legislativo, como ensina Manoel Gonçalves: “Iniciativa é o ato por que se propõe a adoção de direito novo. Tal ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada; ato que se manifesta pelo depósito do instrumento, do projeto, em mãos da autoridade competente.” A Constituição abraçou a iniciativa popular no art. 61, conferindo assim ao cidadão a iniciativa de leis complementares e leis ordinárias. A deliberação é uma fase constitutiva da lei. Dentro desta fase há uma subfase chamada de instrutória na qual as comissões começam a analisar o texto. O exame em procedimento normal após a instrução o projeto de lei passa em cada Casa Legislativa para ser discutido. A Constituição prevê dois procedimentos o normal e o abreviado. No Normal, o projeto, depois de examinado pela comissão ou comissões, é posto em discussão e votado. Este procedimento é regulado pelo regimento interno de cada casa legislativa. Uma vez aprovado, segundo o art. 47 da Constituição poderão ocorrer três hipóteses: 1- o projeto é aprovado como veio; 2- pode ser aprovado com emendas e 3- pode ser rejeitado. A sanção e o veto completa-se a fase constitutiva do processo legislativo com a apreciação, pelo Executivo, do texto aprovado no legislativo. Esta apreciação pode resultar na concordância com o texto o que é a sanção ou na discordância que é o veto. A promulgação e a publicação. Segundo José Afonso da Silva promulgação é o ato que, via de regra, cabe ao Presidente da República como Chefe do Executivo, pelo qual ele torna conhecido os fatos e os atos geradores da lei indicando que esta lei é válida, executável e obrigatória. À promulgação se segue, em nosso direito, a publicação. Esta não é regida por qualquer norma constitucional e sim pela Lei de Introdução ao Código Civil. A publicação, como o próprio nome já diz, tem como objetivo tornar a lei pública porque não cabe ao cidadão alegar o desconhecimento da lei para deixar de cumprí-la. O QUE É ? LEI COMPLEMENTAR A Lei Complementar não é hierarquicamente superior a uma lei ordinária, ou seja, ele passa pelo mesmo processo acima descrito, mas para sua aprovação é exigido um quórum especial previsto no artigo 69 da Constituição. Assim, para que a Lei Complementar possa existir é necessária que ela seja votada por maioria absoluta nas duas Casas do Congresso (Câmara dos Deputados e Senado Federal). Estas leis não podem ser revogadas por uma Lei Ordinária, sendo assim, elas somente podem ser revogadas por outra da mesma qualidade e espécie. Em razão disso, alguns autores entendem que a Lei Complementar ocupa um patamar hierarquicamente superior à Lei Ordinária. A Constituição enuncia em muitos de seus dispositivos a necessidade da elaboração de Lei Complementar para regular a matéria prevista em sede não constitucional. Sendo assim, quando a Constituição fizer este tipo de referência, a matéria infraconstitucional somente poderá ser objeto de Lei Complementar. Exemplo: Lei Complementar Nº 101 de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal. O QUE É ? PODER CONSTITUINTE Aquele que emana do povo, visando criar, organizar ou modificar o Estado. Sua força e autoridade o habilitam à adoção de medidas e decisões concretas de conjunto a respeito do modo e da forma da existência da unidade política de uma nação. Existem duas espécies: originário e derivado. 7
  • Direito, Estado e Gestão Pública ADAM SMITH – A RIQUEZA DAS NAÇÕES A diferença entre as capacidades naturais dos diversos homens é, na realidade, muito menor do que aquilo que podemos pensar; e a grande disparidade entre os diversos talentos que parecem distinguir os homens das diversas profissões quando chegam à maturidade é normalmente muito menos uma causa do que um efeito da divisão do trabalho. Mais do que a natureza, parecem ser os hábitos e a educação que explicam a diferença existente entre os caracteres mais díspares, por exemplo, entre um filósofo e um carregador. Quando vieram ao mundo, e durante os primeiros seis ou oito anos da sua existência, eram talvez muito parecidos; nem os pais, nem os companheiros de brincadeira teriam podido notar grandes diferença entre eles. Mas nessa idade, ou pouco depois, as crianças empregam-se em diferentes ocupações; começa-se então a notar uma diversificação dos respectivos talentos, que vai tomando incremento, até dar origem, por exemplo, à vaidade do filósofo que não suporta qualquer comparação. Se não existisse em cada homem a tendência para a troca e para a compra, este ver-se-ia obrigado a produzir todas as coisas necessárias e úteis para a sua vida. Todos teriam os mesmos deveres e realizariam o mesmo trabalho; nessas condições, nunca poderia existir a enorme diferença de ocupações que, por si só, dá origem à diversidade de das aptidões. VOLTAIRE – DICIONÁRIO FILOSÓFICO POLÍTICA A política do homem consiste inicialmente em tentar igualar-se aos animais, a quem a natureza de alimentação, vestuário e habitação. Os começos são longos e difíceis. Como conseguir o bem-estar e abrigar-se do mal? O homem resume-se nisso. O mal está em toda parte. Os quatro elementos conspiram para formá-lo. A esterilidade de um quarto do globo, as moléstias, a multidão de animais inimigos obrigam-nos a trabalhar incessantemente para afastar o mal. Nenhum homem sozinho pode garantir-se contra o mal e promover seu próprio bem. Precisa de auxílio. A sociedade é, pois, tão antiga quanto o mundo, podendo ser muito numerosa ou mais rara. As revoluções do globo destruíram freqüentemente raças inteiras de homens e de animais em vários países, e as multiplicaram em outros. Para multiplicar uma espécie, é preciso um clima e um terreno favoráveis e, apesar de tais vantagens, ainda é possível que os homens sejam obrigados a andar nus, a suportar a fome, a carecer de tudo e a perecer na miséria. Os homens são como os castores e as abelhas, ou como o bicho-da-seda: não têm um instinto capaz de provê-los do que precisam. Para cada cem machos, dificilmente encontra-se um dotado de gênio. Para cada quinhentas mulheres, dificilmente uma. Somente com gênio podem-se inventar todas as artes que promovem a longo prazo um certo bem-estar, único objetivo de toda política. Para tentar essas artes é preciso auxílio, mãos que vos ajudem, mentes bastante abertas para vos compreender e bastante dóceis para vos obedecer. Antes de encontrardes e reunirdes tudo isso, escoam-se milhares de séculos de ignorância e de barbárie, milhares de tentativas abordadas. Por fim, uma arte se esboça, e são necessários milhares de séculos para aperfeiçoá-la. 8
  • Direito, Estado e Gestão Pública 1. INTRODUÇÃO O Estado exerce o seu poder em benefício do bem público, mediante o equilíbrio de três funções: a legislativa, a executiva e a judiciária. A educação fiscal tem como um de seus objetivos difundir conhecimentos sobre estas funções do Estado, de modo que promova a co-reponsabilidade, a participação da sociedade no planejamento, na gestão e no controle dos gastos públicos. Porém, cabe a cada um dos cidadãos zelar pelo equilíbrio entre os poderes do Estado, isto é, entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Em linhas gerais, com exceção de regimes autocráticos e despóticos, as atividades estatais são realizadas em conformidade com um ordenamento jurídico definido em leis, decretos, setenças, regulamentos e atos normativos de várias espécies. Conforme já foi dito na seção anterior, denomina-se Direito o conjunto dessas normas e preceitos, incluindo-se neste caso os dispositivos formais que estabelecem a própria organização do Estado. Deste modo, o Direito encontra-se ligado de maneira tão instrínseca ao Estado que, segundo o ponto de vista de alguns pensadores, o Estado pode ser encarado como um sistema de normas jurídicas, permitindo afirmar inclusive que o Direito, nos Estados modernos, constitui o instrumento para realizar o bem público. Podemos citar também a conceituação clássica segundo a qual o Estado consiste na Nação politicamente organizada. Ou ainda que Nação “é uma ordenação que tem por fim específico e essencial a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação expressa a idéia de poder soberano, institucionalizado”. Deste modo, na qualidade de Instituição máxima das sociedades complexas, o Estado Moderno é uma forma de organização social, política e jurídica, que subentende três componentes básico para existir: SOBERANIA, é a supremacia do poder do Estado na ordem interna, relacionando-se na ordem externa com outros Estados de igual poder, POPULAÇÃO e TERRITÓRIO. Apresentamos, conforme o organograma abaixo, as duas grandes linhas que definem o Estado modeno, a saber: seus componentes e suas atividades essenciais. A abordagem desta sistemática permitirá que o cidadão avance na abordagem das relações entre as atividades financeiras do Estado e os serviços públicos por ele prestados. 2. ESTADO E AS RELAÇÕES DE PODER Fenômeno comum no mundo moderno, a maior dose de poder político imediato está concentrada no chamado Poder Executivo. Ou, se quiser, no governo. Tal fenômeno, como é óbvio, possui raízes históricas bastante arraigadas. No caso brasileiro, pode-se ressaltar entre estas o papel que o Estado, em sua constituição no Brasil, assumiu como elemento essencial, propulsor do desenvolvimento econômico e industrial, bem como enquanto agente fomentador da poupança interna, necessária aos grandes investimentos. As estruturas e os instrumentos de governo sempre exerceram um papel fundamental em relação aos rumos da economia brasileira. Desde o período agro-exportador, como por exemplo, durante o chamado ciclo do café, que a atuação dos governos foi decisiva - neste caso como implementador da política cambial (que influenciava diretamente as exportações) bem como no controle regulador dos estoques de café. Esta influência e importância, em maior ou menor medida, permanece ao longo do tempo e manifesta-se em todos os períodos de mudança atravessados por nossa história, como a etapa inaugurada com a Revolução de 1930, o Regime Militar iniciado em 1964 e mesmo após a Redemocratização, cujo marco pode ser estabelecido com a Constituição de 1988. A importância do Estado e da atuação do governo reforça histórica e estruturalmente a preponderância do Poder Executivo sobre as demais funções. Corrigir a distorção deste fenômeno é um desafio. . ESTADO MODERNO COMPONENTES ATIVIDADES CONSTITUTIVOS DO ESTADO MODERNO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA CONCESSÃO Artigo 173 da ATUAÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA Constituição PERMISSÃO SOBERANIA Federal AUTORIZAÇÃO POPULAÇÃO FISCALIZAÇÃO Artigo 174 da TERRITÓRIO INTERVENÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA Constituição INCENTIVO Federal PLANEJAMENTO Atividade pela qual o Estado obtém recursos, EXERCÍCIO DA ATIVIDADE FINANCEIRA gere os recursos e aplica estes recursos para a realização de suas atribuições PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS P ÚBLICOS 9
  • Direito, Estado e Gestão Pública LEIA MAIS: A DIVISÃO E O EQUILÍBRIO DOS PODERES DO ESTADO DEMOCRÁTICO MONTESQUIEU, O ESPÍRITO DAS LEIS, 1748 Capítulo VI Da constituição da Inglaterra Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o executivo das que dependem do direito civil. Pelo primeiro, o príncipe ou magistrado faz leis por certo tempo ou para sempre e corrige ou ab-roga as que estão feitas. Pelo segundo, faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, estabelece a segurança, previne as invasões. Pelo terceiro, pune os crimes ou julga as querelas dos indivíduos. Chamaremos este último o poder de julgar e, o outro, simplesmente o poder executivo do Estado. A liberdade política, num cidadão, é esta tranqüilidade de espírito que provém da opinião que cada um possui de sua segurança; e, para que se tenha esta liberdade53, cumpre que o governo seja de tal modo, que um cidadão não possa temer outro cidadão. Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não exibe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Não haverá também liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres,ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as divergências dos indivíduos. Em tese, um dos princípios mais sólidos da formação dos Estados modernos democráticos é a diferenciação estrutural entre os três poderes (ou três funções) – Legislativo, Judiciário e Executivo. No entanto, no caso brasileiro, a centralização de poder no governo (no Poder Executivo) está presente em todas as esferas: federal, estadual e municipal. Desde a implantação da Constituição de 1988, muitas forças políticas entregaram-se a um ímpeto reformista para a mudança da Lei. Os presidentes da República que a sucederam assumiram seus mandatos, apresentando como programa político reformar a Constituição. Em geral, em países com mais tradição democrática, quando os mandatários assumem o poder juram cumprir a Constituição. Existem políticos que procuram sustentar argumentos com relação à ingovernabilidade do Brasil após a promulgação da Constituição de 1988. Quanto a estes argumentos, cabe abrir, um parêntese, com o intento de alertar para as circunstâncias e o momento em que se deu a aprovação e a sanção daquela que chegou a ser designada por “Constituição Cidadã”. Por todo o período do regime militar autoritário, vigente anteriormente, a sociedade e principalmente seus setores mais organizados buscaram expressar seus interesses de forma difusa, sem possibilidade de canalizá-los, formal e legalmente, para as arenas decisórias competentes, como é o caso do Legislativo (durante todo este período, o Congresso encontrava-se manietado). Ao mesmo tempo em que vivíamos à manu-militari, os países capitalistas hegemônicos - sobretudo os europeus, mas não apenas estes - viviam o apogeu do chamado “estado de bem-estar social” (Welfare-State). Este “estado de bem estar” constituiu-se sob a égide do modelo de economia política designado como Keynesiano, modelo este em que a atuação, e mesmo intervenção do Estado assume papel crucial para o bom desempenho da economia. A partir de meados dos anos 70, e, sobretudo, início dos 80, o mundo vivencia a deflagração de uma crise econômica que atinge todas as nações, sem exceção. Esta crise acarreta o enfraquecimento do modelo Keynesiano, enquanto padrão a ser seguido pelos países, passando-se a relativizar o papel do Estado para as economias. Como conseqüência, emergem concepções liberais que propugnam o fortalecimento do mercado e do setor privado como alternativa à referida crise. Uma das inevitáveis conseqüências da quebra do paradigma Keynesiano foi a falência e a derrocada do, até àquele momento, tão prezado Welfare State. As novas ideologias pretendem o aumento do mercado e a redução do Estado. A partir de então, todos os países põem em prática medidas de redução de gastos por parte dos estados (o chamado ajuste fiscal) e passam a adotar políticas privatistas, entregando à iniciativa privada iniciativas, que antes eram de sua responsabilidade, quando não se constituíam em monopólios estatais. Voltando o foco para a Constituição de 88, podemos dizer, em linhas gerais, que ela incorporou o ideário social prevalecente sob a ordenação de um modelo em que o Estado assumia um papel preponderante (o modelo Keynesiano), apontando, em linhas gerais para a delineação de um “estado de bem estar” no Brasil. Tais definições e expressões de ordem social (e de políticas sociais) ocorrem exatamente no momento em que, nacional e internacionalmente, este modelo entrava em crise sobretudo, crise de financiamento. Engendram-se, a partir de então, aspectos contraditórios entre certas disposições 10
  • constitucionais e a realidade em termos da estrutura econômica, social e política (de crise, contenção e de ajuste fiscal) Direito, Estado e Gestão Pública vigente. Por sua vez, tais contradições servem como pretexto aos diversos atores políticos, como base de suas postulações ideológicas e propostas de cunho político. Daí os argumentos da impraticabilidade de determinados dispositivos legais e até mesmo as alegações de ingovernabilidade, o que ensejou a anteriormente referida onda reformista. Contudo, a arena política está aberta e nela os diferentes atores movimentam-se na defesa de seus interesses e ideários. As reformas estão em pauta e as composições e correlações de forças e de poderes irão definir seus rumos nos períodos posteriores. Como já foi visto, a sobrepujança do Executivo é um fato histórico que se manifesta até os dias atuais. Com isso, o Poder Executivo articula-se no sentido de manter-se hegemônico sobre os demais poderes e forças políticas. Embora não seja o propósito aqui analisar em profundidade as relações entre os poderes e, por conseguinte, os mecanismos e instrumentos através dos quais se dá este rico e complexo relacionamento, vamos apresentar dois exemplos: O regionalismo, que envolve uma postura dos representantes políticos e do eleitorado em busca de benefícios para redutos eleitorais circunscritos. Após a inclusão de sua emenda no orçamento, o parlamentar começa a se empenhar para que esses recursos sejam liberados. A liberação destes depende do Poder Executivo que, dessa maneira, acaba por controlar e dirigir conforme seus interesses a vida política do Legislativo. Em troca de favores regionais aprova políticas de seu interesse, eliminando boa parte da resistência e da autonomia das casas legislativas, inclusive do Congresso Nacional, revelando, por sua vez, a força ainda preservada pelos tradicionais grupos de interesse regionais, na estrutura de poder vigente, apesar de todos os avanços conquistados rumo à modernidade. Outro aspecto da influência do Poder Executivo é a possibilidade de editar as chamadas medidas provisórias. O Congresso Nacional, com a nova redação do art. 62 da Constituição, teve seu poder aumentado dado que o Executivo “perdeu” a total liberdade que tinha para editar MP até a publicação da Emenda Constitucional nº 32/2001. Argumenta-se que o domínio recente do Executivo federal está ferindo nossa nascente e incipiente democracia, e não há sinais de retração desse poder. Entretanto, tal argumento merece ser analisado à luz da conformação do Estado no Brasil, onde, historicamente, já houve tentativas do fortalecimento do Legislativo, através da implantação do Parlamentarismo. Tais tentativas vêm ultimando na prevalência do Regime Presidencialista, regime este cujas características estruturais no Brasil convergem para reforçar o predomínio do Executivo. Entendendo-se o Estado, não como uma instância, como uma “coisa”, porém como expressão política, jurídica e institucional da complexidade das relações e interações entre diferenciados atores sociais - grupos, classes e pessoas, considerando-se, sobretudo, os interesses e necessidades que estes veiculam e buscam fazer prevalecer – pode-se deduzir que os rumos da democracia no Brasil, bem como os contornos de seu perfil, serão determinados pelos interesses e necessidade que se façam valer, a cada momento, tomando forma e expressão nas estruturas jurídicas, políticas e institucionais do Estado. Por conseqüência, serão estas mesmas interações as únicas capazes de ditar as condições das relações entre as três diferentes funções do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) e a importância maior ou menor de cada uma delas diante das demais. Palácio Guanabara (sede do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro) 11
  • Direito, Estado e Gestão Pública 3. SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO O Estado é o poder público ou o poder estruturado pela sociedade, sustentado por meio de tributos - impostos, contribuições, taxas e tarifas. Visto dessa forma, tudo parece muito simples e cristalino. Porém, são apenas afirmações de princípios, pois na prática a sustentação do Estado é extremamente complexa e conflituosa. Embora do ponto de vista político e econômico a estrutura estatal do Brasil seja fortemente centralizada, do ponto de vista legal-constitucional somos uma Federação, o que torna necessário que todos os níveis do Estado (federal, estadual e municipal) tenham uma certa autonomia de arrecadação e de gastos. A Constituição Federal fixa a forma de distribuição dos impostos entre os três diferentes entes da federação.Em conformidade com os princípios da Federação, vejamos o quadro abaixo: ARRECADAÇÃO DOS IMPOSTOS PELOS ENTES DA FEDERAÇÃO Impostos federais Impostos estaduais Impostos municipais Imposto sobre a importação de produtos estrangeiros. Imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos. Imposto sobre a exportação de produtos nacionais ou nacionalizados Impostos sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos na Imposto sobre a renda e proventos de competência da União ou dos Estados qualquer natureza (IR). (ISSQN). Imposto relativo à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte Impostos sobre produtos interestadual e intermunicipal e de industrializados (IPI). Imposto sobre transmissão intervivos comunicação (ICMS). [...] de bens imóveis, por natureza ou Imposto sobre operações de crédito, acessão física, e de direitos reais sobre câmbio, seguros e títulos e valores imóveis. mobiliários. Imposto sobre a propriedade territorial Imposto sobre a propriedade predial e Imposto sobre propriedade de veículos rural (ITR). territorial urbana (IPTU). automotores (IPVA). Imposto sobre grandes fortunas. A organização tributária faz com que a arrecadação da União tenda a ser superior a das outras esferas, o que pode constituir um indicador de centralização do modelo estatal. Entretanto, para se compreender como são gerados os recursos que sustentam os três níveis do Estado, é preciso considerar os mecanismos legais que determinam como devem ser feitos os repasses legais da União para os Estados e municípios. Isso se dá porque os níveis da Federação se superpõem e se interpenetram. Os espaços geopolíticos dos municípios agregam-se para formar os Estados da Federação, sendo que estes, por sua vez, constituem o território da União. Portanto, a arrecadação de um tributo da União ocorre num município e, ao mesmo tempo, num Estado. Além desse fato, um dos princípios federativos é o da descentralização administrativa. Como os serviços mais imediatos à população são prestados pelo nível mais próximo, não seria justo que pelo menos parte do que a União e o Estado arrecadam no município retornasse ao próprio município? É isto o que ocorre na repartição tributária entre os três entes, sendo cabível o questionamento da justiça e equanimidade desta divisão. Os repasses têm a seguinte distribuição: 47% do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) retornam aos Estados e aos municípios por meio do Fundo de Participação dos Estados- FPE (21,5%) e do Fundo de Participação dos Municípios-FPM (22,5%); 3% são aplicados em programas do setor produtivo das regiões Norte, Centro-Oeste e Nordeste; além disso, 10% do IPI são repassados aos Estados, distribuídos proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. Cabe aos municípios 50% do Imposto territorial Rural (ITR), 50% do Imposto sobre Propriedade de Veículos (IPVA) licenciados em seu território e 25% do produto de arrecadação do Imposto de Circulação de Mercadorias (ICMS) em seu território. Pertencem aos Estados, além dos seus próprios tributos, 20% dos impostos da União. Ao pagar impostos, o contribuinte está sempre gerando recursos para os três níveis da Federação. Assim, um morador que não recolha o Imposto Predial e Territorial (IPTU), não consuma combustível e só tenha rendimentos como assalariado, nem por isso estará deixando de contribuir para o município. Vejamos o quadro abaixo que tem por objetivo fornecer uma informação básica sobre o repasse do FPE o FPM. Antes, cabe informar que da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI são retirados os incentivos fiscais e as restituições. Da receita líquida surge o montante do FPE e FPM. Vejamos: 12
  • Direito, Estado e Gestão Pública RECEITA BRUTA = ARRECADAÇÃO DE IR + IPI RECEITA LÍQUIDA = REC. BRUTA - REST. – INC. FISCAIS FPE TOTAL = 21, 5 % DA RECEITA LÍQUIDA / FPM TOTAL = 22,5 % DA RECEITA LÍQUIDA Um dos pontos centrais de um sistema tributário no estado moderno é estabelecer um sistema solidário que estruture a nação, transferindo renda de quem tem mais para quem tem menos. Na Federação, o nível que deve fazer a redistribuição entre as unidades federadas é a União. Esta é sua função principal: coordenar os repasses de modo que diminua as desigualdades sociais e regionais. Por isso, não há correlação entre os gastos das unidades federadas (estados e municípios) e o que elas arrecadam. Há unidades que gastam mais do que arrecadam em razão dos repasses para programas de desenvolvimento que recebem da União. É o caso do Pará, Piauí, Maranhão, Paraíba, Sergipe, entre outros. No Brasil, de toda a movimentação de riqueza, que corresponde ao Produto Interno Bruto (PIB), uma parcela de 32% fica com o Estado nos seus diferentes níveis por meio da tributação. Se é muito ou não, a resposta depende de diversos fatores, como, por exemplo, a qualidade dos serviços públicos prestados – uma das maneiras de redistribuir em forma de benefício o que foi arrecadado. Cabe levantar uma questão referente ao modo como essa carga tributária está distribuída entre os segmentos sociais, sendo esta tampouco uma questão fácil. Um indicativo indireto do sistema tributário brasileiro pode ser obtido por meio de uma comparação entre países do chamado mundo desenvolvido. No Brasil, por exemplo, os rendimentos de aplicação de receitas de capital são taxados em 8%, já no G7 (Canadá, Estados Unidos, França, Inglaterra, Itália, Alemanha e Japão) os impostos são da ordem de 38%. O sistema tributário brasileiro apresenta graves problemas de funcionamento. O alto índice de sonegação é um exemplo. Em termos políticos, apesar das modificações recentes da Constituição de 1988, o sistema tributário contém pontos conflitantes acerca da distribuição entre as partes e do poder que cada uma tem para interferir no sistema. Alega-se que a União tem poder excessivo no que diz respeito à política econômica e que essa política afeta a todos, interferindo no volume geral de arrecadação de impostos em todos os demais níveis. Para os defensores do aprofundamento do ideal federativo, o poder central deveria restringir-se à defesa nacional, à administração das reservas cambiais e à proteção da moeda,e intervir em Estados e municípios apenas para manter a integridade nacional e para colaborar no combate às desigualdades, sem jamais prejudicá-los. A busca da descentralização administrativa por meio do fortalecimento dos governos locais é um importante fenômeno contemporâneo – ocorre na Europa, por exemplo, - e visa dar ao cidadão comum condições para enfrentar determinações tanto do poder central dos Estados nacionais quanto das instâncias supranacionais. O aspecto mais importante da questão tributária está relacionado aos impactos que os impostos promovem sobre a sociedade propriamente dita. Um princípio básico é a estrutura progressiva da tributação – cobrar dos mais ricos em benefício dos mais pobres. No Brasil, isso acontece em termos absolutos, mas em termos relativos a tributação é regressiva, ou seja, termina por onerar os menos favorecidos. Em torno dessa constatação, gira boa parte das polêmicas e conflitos que envolvem a questão tributária no Brasil. Entretanto, talvez essa não seja a discussão essencial. O que importa mesmo é gerar a maior quantidade de recursos possível e aplicá-los bem. Não adianta fazer justiça só na hora de cobrar; ela precisa existir também na hora de distribuir. Na França, por exemplo, há redistribuição de fato, enquanto no Brasil os gastos do estado servem para concentrar Palácio da Justiça (sede do Poder Judiciário do Estado do Rio de Janeiro) 13
  • renda, em razão da escassez dos gastos sociais. Construir um verdadeiro sistema solidário voltado para diminuir as gravíssimas Direito, Estado e Gestão Pública desigualdades existentes no país exige vontade política de cobrar, aumento do volume da receita pública e justiça e eficiência com o que se gasta no social. Embora o sistema tributário seja parte fundamental no conjunto de fontes geradoras de recursos para o Estado, ele não é a única. Os empréstimos que o estado obtém no mercado financeiro nacional e internacional – existem muitas modalidades – e outros complicados mecanismos financeiros relacionados à emissão de moeda desempenham papel cada vez mais importante. Por conta dessas operações, sempre foi comum o Estado brasileiro, nos diferentes níveis, acumular taxas expressivas de endividamento, enfrentando crises em decorrência de sua incapacidade de saldá-las depois. Contudo, um dos fatores que permitem ao Estado contrair novos empréstimos é sua capacidade de manter o sistema de arrecadação e garantir a obtenção de recursos. 4. DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A SOCIEDADE A “crise” do setor público, se assim podemos chamar, tem estimulado o debate não só sobre critérios da reforma administrativa, como também sobre a natureza e o papel do Estado na implementação de políticas públicas. Não se pode ignorar que o verdadeiro papel do estado na condução do processo de desenvolvimento econômico do país é inerente a sua função histórica, história essa que se concretiza pela ação dos diferentes grupos, classes e pessoas no tempo. Portanto, compreender a estruturação formal e não formal do Estado e sua relação com a sociedade constituem instrumentos conceituais basilares para o entendimento de suas contradições e o aclaramento de seus papéis e funções. Além de seu perfil centralizador, como foi abordado anteriormente, cabe aqui analisar os mecanismos de poder que sustentam esta relação entre Estado e Sociedade. Um aspecto importante a ser enfatizado diante desta questão é o seu caráter dualista no qual coexistem nesta relação aspectos tanto formais quanto informais. O Estado, como organização, constitui ainda uma superestrutura com alicerces frágeis na sociedade. Os grupos políticos que se aglutinam no aparato estatal estão em busca de recursos para garantir sua sobrevivência, através de apoio de base e de liderança. Os recursos obtidos são utilizados para satisfazer tanto a interesses políticos de poder como a interesses sociais particularísticos desses mesmos grupos, tais como os interesses privados de seus membros. Os grupos agem com a motivação de obter cooperação, ajuda e proteção mútua de seus membros, através de canais formais de administração, mas também de uma organização informal, ou seja, de uma rede de apoio, de comunicação e de interação ligada por laços de lealdade política, religiosa, de parentesco, de vizinhança, de compadrismo etc. Esses grupos fazem necessariamente parte do contexto social, político e econômico que define e conforma o Estado e, portanto, não se pode ignora-los quando se pensa em estratégias de modernização do aparelho estatal. Tais grupos são atuantes e procuram fazer representar e valer seus interesses, sendo que, muitas vezes, as instâncias de poder operam com determinados níveis de disputa entre interesses conflitantes. O desenvolvimento e a administração destes conflitos ocorrem em instâncias determinadas e legítimas, através de canais próprios e legais, componentes do próprio aparato de Estado. As casas legislativas, as câmaras judiciárias e as instâncias deliberativas e consultivas existentes nos mais diversos órgãos estatais são exemplos formais destas instâncias. LEIA MAIS: CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Art. 8º - Todos têm o direito de viver com dignidade. Parágrafo único - É dever do Estado garantir a todos uma qualidade de vida compatível com a dignidade da pessoa humana, assegurando a educação, os serviços de saúde, a alimentação, a habitação, o transporte, o saneamento básico, o suprimento energético, a drenagem, o trabalho remunerado, o lazer e as atividades econômicas, devendo as dotações orçamentárias contemplar tais atividades, segundo planos e programas de governo. 14
  • Direito, Estado e Gestão Pública LEIA MAIS: CONSTITUIÇÃO FEDERAL Art. 99 - Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1º Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios,aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. ESTRUTURAS FORMAIS E INFORMAIS No cenário político, opera o chamado sistema de grupos de pressão ou “clãs políticos”, que têm sua sobrevivência dependente de alguns fatores de controle político, entre os quais ressaltamos os seguintes: 1) Domínio das estruturas formais de articulação e agregação de interesses A comunidade, de um modo geral, é o objeto privilegiado da ação pública do Estado que tem por finalidade o bem comum. Porém, a articulação e agregação de seus interesses para a formulação de alternativas de política pública, através das estruturas estatais, são restritas pelo domínio que os chamados clãs políticos locais exercem sobre as estruturas partidárias ou outras instâncias de poder. O acesso direto do cidadão às estruturas de poder político torna-se limitado por diversos mecanismos que vão desde pressões informais locais e regionais até as restrições legais em nível nacional. As instituições parlamentares e partidárias tornam-se fracas para obter a articulação dos interesses dos cidadãos, e estes, por sua vez, acabam por levar suas demandas diretamente aos órgãos burocráticos do governo. 2) Controle das estruturas burocráticas do governo O objetivo maior dos “clãs políticos” ou “grupos políticos” é alcançar o poder para manejar recursos públicos com o fim de atender a interesses privados. A idéia principal é o domínio das estruturas burocráticas ou tráfico de influência como meio de controlar grandes fatias do orçamento público. Nem sempre, chegar ao poder significa necessariamente ocupar posições no governo, mas ter acesso a recursos públicos através de alianças, coalizões, troca de favores e outros mecanismos. O acesso ao poder e ao uso de recursos públicos é o mais importante para a sobrevivência e manutenção dos clãs políticos, que, assim, têm a máquina do poder em suas mãos, independentemente de variações político-ideológicas. 3) Paternalismo e assistencialismo Em muitos países do mundo, principalmente na América Latina, onde o controle orçamentário do Estado é frágil, há prevalência de populismo econômico. Política assistencialista significa concessão de benefícios e serviços a grandes segmentos da população, como forma de preservação de valores e crenças vigentes. Benefícios são concedidos e transformados em produto da bondade do líder do clã que, ao chegar ao poder, favorece os segmentos da população submetidos à sua liderança. Assim, quanto maior o poder, mais recursos à disposição do líder existem para que possa exercer sua “bondade”, o que favorece a manutenção do sistema social existente. As áreas de educação, saúde e assistência social têm a preferência dos líderes. Por serem áreas mais diretamente ligadas às necessidades básicas da população, são mais demandadas e, portanto, proporcionam melhores recompensas para os líderes de tais grupos. O paternalismo inibe, assim, o desenvolvimento dos valores da cidadania. A satisfação das necessidades de sobrevivência do indivíduo deixa de ser percebida como direito próprio dos cidadãos, passando a ser vista como uma concessão ou um crédito à bondade dos líderes. 15
  • 4) do setor público por privatização de oportunidades Direito, Estado e Gestão Pública A redução da máquina administrativa do Estado e sua modernização têm sido um tema de preocupação constante entre consultores de entidades de assistência técnica internacional. As propostas e argumentos neste sentido são fundamentados, de um lado, sob o ponto de vista gerencial, na crítica à ineficiência crônica da administração pública, de outro, na necessidade de redução das atividades empresariais do Estado através da privatização de empresas públicas. A análise a seguir irá procurar mostrar não a consistência intrínseca, mas a fragilidade prática das propostas correntes quanto à idéia de criar as bases para ampliar os direitos de cidadania através da livre iniciativa e da privatização de oportunidades. 5) Redução da máquina estatal Em burocracias cujo crescimento resultou menos de racionalidade administrativa, de divisão de trabalho e mais de funções para fins políticos e administrativos, com objetivos de reforçar e manter a coalizão de poder, muitos mecanismos foram criados exatamente para levar a efeito tarefas que a normalidade burocrática impedia que se concretizassem. Em uma burocracia impregnada de práticas tradicionalistas e de política de grupos, a redução de órgãos e a eliminação de pessoal serão extremamente penosas, visto que as reações políticas serão muito intensas. Retirar grupos poderosos da arena política do estado ou reduzir- lhes o âmbito de influência ameaçaria o próprio equilíbrio do sistema. O interesse comum dos clãs políticos criaria, fora do Estado, uma nova arena política, de controle altamente duvidoso e de alto risco para o status quo. O rearranjo e a acomodação de interesses políticos, portanto, devem ser realizados dentro da própria arena do Estado – e é esta uma das razões pelas quais as reformas administrativas que eliminam órgãos e deveriam reduzir o quadro pessoal limitam-se a redividir e reagrupar órgãos e a transferir pessoal, sem necessariamente, eliminá-los da burocracia estatal. Outro motivo a ser considerado é a conjuntura em que operam estas reduções de crise, recessão e desemprego e, destarte, o custo social por elas representado. 6) Privatização de empresas públicas Argumenta-se, sob o ponto de vista econômico, que a empresa pública, sendo menos eficiente, retém recursos humanos e financeiros que poderiam produzir mais se fossem passados para o setor privado, devendo-se sempre ter em conta a capacidade real desse setor, em momento recessivo, de absorver esta “passagem”. Esse argumento é reforçado, nessa época de escassez aguda de recursos, pela necessidade de os governos melhorarem suas finanças, utilizando formas variadas de repasse e venda de bens públicos. Outro fator a ser considerado é que o desenvolvimento da empresa privada latino-americana só foi possível graças à proteção do Estado. Assim, ainda persistem diversos interesses e a interdependência da área privada com as empresas estatais. A privatização de algumas empresas públicas pode sofrer resistências inclusive por parte das próprias empresas privadas que dependem daquelas para sua sobrevivência e crescimento, o que não deixa de refletir a fragilidade estrutural destes mercados, e denuncia os ainda acanhados níveis de poupança interna. Apesar da propalada ultrapassagem do regime Keynesiano, em que o Estado ocupa função essencial para a economia, em países como os latino-americanos, o Estado ainda não teve sobrepujada a sua real importância como agente propulsor do desenvolvimento. E, por outro lado, o mercado ainda não demonstrou capacidade e autonomia suficiente para ocupar este papel a contento. 16 Palácio Tiradentes (Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro)
  • 7) Reforço e apoio a instituições comunitárias não-governamentais na gestão social Direito, Estado e Gestão Pública A centralização excessiva, construída burocraticamente através da coalizão de grupos locais, enfatiza controles e busca a conformidade e a dependência, alienando provedores locais e participantes comunitários. Também a distância que a centralização cria entre a autoridade pública e a comunidade ajuda a reforçar a suspeita, a desconfiança e a descrença na atividade governamental. Assim, uma forma de recuperar a crença da comunidade na lealdade a empreendimentos públicos seria deixar renascer ou simplesmente apoiar aquelas instituições originárias da própria comunidade, que procuram responder diretamente a demandas identificadas em seu meio. Essas organizações têm normalmente uma função específica, mas agem com diversas finalidades. São desde aquelas que geram pequenos ganhos econômicos, até às grandes instituições de pesquisa ou associações que cuidam da educação, saúde e assistência social. São, essencialmente, organizações públicas que geram uma lealdade à missão e também uma identificação cívica cuja ação gera resultados de natureza coletiva, social, antes de beneficiar pessoas individualmente. Os benefícios sociais, econômicos, políticos e administrativos trazidos pelo reforço de organizações não-governamentais são inúmeros. Podemos citar que as organizações não-governamentais: a) Ajudam a criar novas formas de articulação e agregação de interesse, impondo novos canais de comunicação com o Estado e, portanto, novos mecanismos de demanda e apoio à formulação de políticas públicas; b) Criam poder e participação comunitários, além dos limites definidos pelos grupos preferenciais, ajudando a reorganizar a sociedade civil, política, social e economicamente com mais autenticidade e independência dos controles tradicionais; c) Diluem pressões políticas de grupos preferenciais, pela pluralidade de organizações públicas, e oferecem maior participação e conseqüentes identificações comunitárias; d) Instituem novos grupos de produção, concorrendo para a inovação e o progresso, através do exercício, por parte da população, de novos papéis econômicos e sociais; e) Desenvolvem novas habilidades administrativas, baseadas em demandas e apoios reais conhecidos no ambiente de operação, gerando, assim, melhor consciência gerencial sobre custos de produção e sobre administração orçamentária, no sentido do equilíbrio receita-despesa; f) Desalienam os provedores locais, tornando possível a contribuição de recursos humanos, financeiros e materiais impossíveis de serem canalizados através de organizações burocráticas centralizadas; g) Atuam, administrativamente, de forma ágil e flexível, por serem pequenas, por terem sua sobrevivência diretamente relacionada à adaptação imediata ao meio e por estarem livres de amarras burocrática, ditadas pela ordem e a uniformidade impostas pela complexidade e a centralização; h) Restauram o sentido individual da responsabilidade comunitária, contribuindo para rechaçar as pressões paternalistas. 8) Participação de clientelas na gestão de organizações governamentais A ação da administração pública deve legitimar-se na medida em que os interesses e o controle da comunidade prevalecem na decisão pública. Em burocracias influenciadas por lealdades grupais, personalismo e controle centralizado, no entanto, torna-se quase impossível incorporar e atender adequadamente às demandas e aos interesses comunitários, pois: a) As políticas e objetivos são fixados menos em função de um sistema racional de decisão ou julgamento sobre valores comunitários do que em razão de compromissos de grupos de poder; b) A formulação de política pública é realizada sem grandes conhecimentos sobre as prováveis conseqüências; c) O crescimento e o desenvolvimento de organizações públicas são limitados pela possibilidade de controle de líderes de grupos preferenciais. A participação da clientela, em nível de cada organização, não deve ser concebida como proposta genérica, mas como uma alternativa gerencial a cada situação específica. A participação não deve limitar-se à captação de valores e expectativas da comunidade ou a consultas sobre projetos já elaborados, mas envolver capacidade de decisão sobre objetivos e formas de operação da organização. Assim, deve ser combinada com a descentralização e desconcentração da máquina administrativa a fim de alcançar níveis decisórios próximos ao local da ação. 9) Integrar ação-planejamento O processo decisório público é fragmentado e intermitente. Os funcionários e dirigentes tendem a agir em seu trabalho muito menos em função de grandes políticas de longo prazo do que de reações e pressões do dia-a-dia. Na verdade, o dirigente eficaz é alguém que faz o que pode, dentro de sua perspectiva e de seu alcance, para responder às inúmeras pressões de curto prazo, que lhe chegam fracionadas e descontínuas. 17
  • Em uma burocracia loteada praticamente, a atividade de controle para manter a coalizão dos grupos no poder prevalece sobre Direito, Estado e Gestão Pública qualquer dimensão gerencial de supervisão e de execução de diretrizes. Poucos dirigentes se conformariam em estar distanciados do conflito político que permeia a implementação para confiar apenas na possibilidade de uma diretriz genérica e modelar do comportamento administrativo. A complexidade organizacional e política que caracteriza a burocracia pública transacional tornam impossível definir limites claros de autoridade administrativa em âmbitos específicos do processo decisório. O dirigente público, na realidade, age diariamente em constante interação com outros setores e dirigentes para tratar de assuntos comuns, mas também para refutar interferências indevidas em seus setores e reforçar sua autoridade, buscar novos recursos para o grupo de lealdade e, inclusive, negociar, em cada momento, a própria manutenção de seu cargo ou função. O exercício da direção pública é um esforço contínuo para manter a autoridade do cargo e reforçar o próprio emprego, garantindo a lealdade do grupo de coalizão (sendo estas atividades mais importantes do que as relativas às responsabilidades do próprio cargo). A integração planificação/implementação deve realizar-se tanto vertical como horizontalmente na estrutura organizacional através dos objetivos. Faz-se necessário ampliar as funções dos objetivos em sua dimensão integradora. Para isso, é necessário que a definição dos objetivos envolva toda a organização e não aliene os implementadores. A PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA NA GESTÃO PÚBLICA A cidadania, em rápido resumo, é hoje o conceito que envolve naturalmente o direito da maior participação possível dos cidadãos no processo decisório governamental. Na atualidade, são muitas as formas de participação popular no processo de decisão governamental, as quais muito têm a ver com as tradições e cultura cívico-político de nosso país. A Constituição de 1988 introduziu quatro importantes mecanismos de participação popular aplicáveis aos Municípios. Alguns dos mecanismos aplicam-se, também, aos demais entes federados. O instrumento específico referente aos municípios brasileiros diz que a Lei Orgânica dos Municípios - LOM a ser adotada por cada município deve ter, necessariamente, entre outros princípios, “ a cooperação das associações representativas no planejamento municipal”( CF, art. 29, XII). Outra forma de participação, também permitida aos demais entes federados, diz respeito ao art. 29, XIII, da CF/88, que assim dispõe: “iniciativa popular de projetos de leis de interesse específico do Município, da cidade ou dos bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado”. Os demais mecanismos, aplicáveis aos Estados e à União, referem-se ao plebiscito e ao referendum das leis pelo eleitorado (CF, art. 14, I e II), dependendo a sua utilização de regulamentação por leis, como estabelece o caput do art. 14 da Constituição. Hospital Universitário da UFRJ 18
  • Participação da Comunidade nas Ações e Serviços Públicos de Saúde Direito, Estado e Gestão Pública Não é de hoje que os Entes Públicos, em especial os Municípios, buscam encontrar as soluções aplicáveis às suas realidades, entendendo a alteração em debate como mais uma contribuição ao enfrentamento do desafio da universalização da saúde, democratização e da estruturação dos sistemas de saúde em padrões de eficiência e eficácia e com capacidade de produzir resultados de impacto sobre as condições epidemiológicas dos cidadãos de nosso Estado. Na atualidade, o verdadeiro desafio imposto às Administrações Públicas do País e, como já dito, às Administrações Municipais, é o de garantir um real poder de interferência da sociedade no controle das ações de saúde. A democratização deste setor, muito mais do que a simples formalidade de se constituir os Conselhos Municipais de Saúde (CMS), requer uma transferência efetiva das decisões para o conjunto dos usuários do sistema. Historicamente, a área da saúde tem sido objeto de uma disputa acirrada, em que grupos de interesse se organizam e estabelecem lobbies com os organismos estatais. Estes grupos de pressão (prestadores privados de serviços; produtores de bens e equipamentos, materiais e medicamentos, entre outros) têm sido determinantes na conformação do próprio modelo assistencial privativista-medicalizado. A Constituição Federal de 1988, na Seção da Saúde, no art. 198, dispõe como uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde, em seu inciso III, justamente a participação da comunidade. A questão ainda é reiterada no art. 204 que trata da Assistência Social no qual é estabelecida a diretriz de “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (inciso II). Além disso, a Lei Orgânica do Sistema Único de Saúde (Lei nº 8.080/90), em seu art. 15, inciso I, estabelece como atribuição comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a “definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e fiscalização das ações e serviços de saúde”. O Governo Federal, através do Decreto nº 99.438, de 07 de agosto de 1990, criou o Conselho Nacional de Saúde, composto por entidades representativas dos usuários, dos trabalhadores de saúde, dos prestadores de serviços e por representantes do Governo. Por último, cabe ressaltar a evidente abertura que é conferida pela Lei no 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde. Em seu art. 4o, inciso II, a lei estabelece a necessidade de instituição do Conselho de Saúde entre outras medidas a serem adotadas pelos entes federados como requisito para participar do SUS e receber os recursos financeiros destinados à saúde. Finalizando, pode-se afirmar que tanto a Constituição Federal como os diplomas legais citados não enveredam por uma definição ideológica das diversas acepções que o termo “participação” oferece, o que, afinal, não é nada mais do que se poderia esperar de textos legais. No entanto, estão dadas as bases jurídicas para criação dos Conselhos e organização de um sistema de saúde democratizado, moderno e adequado ao enfrentamento de nossa realidade epidemiológica. Não podemos esquecer dos Conselhos de Saúde que, por sua própria natureza, podem ser instrumentos fundamentais para transformação das práticas tradicionalmente verificadas nos serviços de saúde e sua conseqüente adequação aos interesses e às necessidades coletivas. Em nosso entender, a função principal dos Conselhos de Saúde é a definição de diretrizes gerais da política de saúde, podendo compreender outros temas, como por exemplo, a prestação de contas do Poder Público no campo da saúde e a avaliação da situação sanitária do Estado ou Município. Para melhorar a organização da gestão da saúde, parece-nos que a estruturação do importante órgão colegiado, que é o sobredito Conselho, deve ser concebida como parte integrante da organização administrativa do Governo Estadual ou Municipal e não como um mecanismo externo de coordenação interinstitucional entre prestadores de serviços de saúde. Para isto ocorra, faz-se necessário por certo conhecer a trajetória política das entidades participantes do Conselho e os compromissos que vêm sustentando ao longo do tempo, e seu grau de inserção na sociedade será útil para se avaliar em que condição se dará o processo decisório no âmbito do Conselho Estadual ou Municipal de Saúde. Participação da População na Área da Assistência Social As ações governamentais na área de assistência social são comuns à União, Estados e Municípios. Ao Município cabe, enquanto diretriz, a coordenação e execução de políticas nessa área, seja diretamente ou seja por meio de entidades beneficentes e de assistência social. Na formulação das políticas e no controle das ações, em todos os níveis, deverão estar envolvidas as organizações representativas da sociedade local, mediante as quais esta deverá participar (art. 204, I e II, da Constituição Federal). Formação de Cooperação na Promoção e Proteção do Patrimônio Cultural Local O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação e outras formas de acautelamento e preservação (art. 216, § 1º, da Constituição Federal). É tarefa comum dos entes federados (art. 23, III, da Constituição Federal) e deve contar com a colaboração da comunidade. A LOM pode ter previsto formas de ação conjugada entre o Poder Público e a comunidade, inclusive e primordialmente de caráter educativo. 19
  • Fiscalização Popular Transparência das Contas Públicas Direito, Estado e Gestão Pública A prestação de contas da administração é um princípio fundamental da República Federativa do Brasil e o seu não-cumprimento pelo Município ensejará a intervenção do Estado (art. 35, II, da Constituição Federal). Todos os administradores e demais responsáveis pelo dinheiro, bens e valores públicos estão obrigados a prestar contas do que geriram. No caso do Município, sua Lei Orgânica, além de disciplinar o controle interno (art. 31, caput, da Constituição Federal) e o controle externo (art. 31, §§ 1º e 2º da Constituição Federal), deve regular a publicidade das contas municipais de forma que estas sejam compreensíveis para a população, sem deter-se em detalhamentos técnicos, códigos complicados de identificação da despesa, pois impossibilita sua compreensão. Assim, a LOM garante a fiscalização popular tal como prevista na Constituição Federal, no art. 31, § 3º para que, após exame e apreciação das contas municipais, o contribuinte possa questionar-lhes a legitimidade. Também a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 (designada por Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece em seu Capítulo IX a obrigatoriedade e os critérios garantidores da Transparência da Gestão Fiscal em todos os níveis de Governo. L. C. 101, Art. 48: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Pedido de Informação A Carta Federal, no art. 5º, inciso XXXIII, prevê que “todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”. A LOM deve ter disciplinado o prazo para devolução das informações pela administração, ao mesmo tempo em que pode ter possibilitado a prorrogação justificada do prazo. A administração deve garantir os meios para que a informação seja fornecida, sob pena de responsabilização da autoridade que não atendeu ao pedido ou que prestou informações incompletas, embaralhadas ou com má-fé. Legitimidade Popular A fiscalização das ações e atos da administração pública é extensiva ao cidadão, partido político, associação ou sindicato. Apresentam-se eles como parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas competente para fiscalizar os atos de gestão do Município (art. 74, § 2º, da Constituição Federal). É garantia constitucional que, como as anteriormente indicadas, deve ter constado da LOM, por se traduzir como um conjunto de normas voltado à vida do cidadão, da cidade onde ele vive, usufrui os serviços públicos e pode participar ativamente. Ela veicula, de forma mais direta e didática, as relações do cidadão com a esfera de Poder que dele mais se aproxima: o governo municipal. Alunos do cruso de pós-graduação em Educação Fiscal apresentam seu plano de ação 20
  • Audiências Públicas Direito, Estado e Gestão Pública As audiências públicas poderão ser requeridas por associações representativas da sociedade local ou convocadas pelo Prefeito ou outra autoridade municipal para esclarecimento de projetos da administração ou ações públicas ou privadas que repercutam direta ou indiretamente no meio ambiente, comprometendo a qualidade de vida das pessoas, ou que envolvam patrimônio histórico-arquitetônico e cultural do Município. Participação Comunitária na Gestão dos Serviços de Educação A Constituição Federal, no capítulo dedicado à educação, dispõe no art. 206: “o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. A opção constitucional pelo ensino público aponta ao Poder Público o dever de organizar os sistemas de ensino, cumprindo o respectivo dever com a educação. Os moldes da organização do sistema municipal de ensino deverão prever a participação da comunidade, tanto na forma das já tradicionais Associações de Pais e Mestres – APM, como também das associações civis, sindicatos e entidades representativas do professorado. A GESTÃO PÚBLICA E O PLANEJAMENTO Normas Básicas para um Sistema de Planejamento Dizem que “a única constante na vida é a mudança”. Estas palavras foram enunciadas por Heráclito, filósofo Grego, nascido aproximadamente em 540 a.C. Delas tiramos a lição que devemos estar atentos aos ambientes e acontecimentos que nos envolvem. Para que as decisões dos Governos Municipais sejam comprometidas com as necessidades públicas, é evidente que devem ser objeto de um planejamento adequado. Todas as organizações públicas brasileiras encontram-se imersas em um ou mais ambientes. É certo que estes ambientes influenciam direta e indiretamente o comportamento e o funcionamento das organizações e dos indivíduos que as compõem. Entretanto, quem é que influencia o planejamento dos Municípios? Não só o Poder Executivo como também o Legislativo. Ambos devem ter o compromisso ético de discutir, com transparência, os vários cenários da vida local e cada etapa de suas grandes decisões. Dentre os principais objetivos do Planejamento Local deve estar a preparação e o acompanhamento das diretrizes, planos e ações com características de destacada importância sobre a estrutura da economia local, do potencial de recursos do setor público e analisar os pontos fortes e frágeis e as saídas possíveis para avançar no sentido do progresso geral. Conforme o disposto na Constituição Federal, integram o Sistema de Planejamento, obrigatoriamente, o Plano Plurianual (PPA) que traça a programação a ser seguida anualmente pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a qual apresenta as diretrizes gerais a serem obedecidas pela Lei do Orçamento Anual (LOA). Embora os aspectos relativos ao orçamento público sejam objeto de disciplinas posteriores, cabe aqui informar que a duração do PPA é equivalente ao período do mandato de governo, sendo aplicado a partir do segundo ano da administração que o elabora até o primeiro ano do governo seguinte, podendo ser modificado por lei durante sua vigência. A LDO e a LOA, por sua vez, possuem sua vigência limitada a um único exercício financeiro. Todos os investimentos para os quais o desembolso ultrapasse um exercício financeiro devem, necessariamente, constar do PPA. A Lei Orgânica do Município – LOM deve ter indicado um sistema básico de planejamento para o Município, estreitamente vinculado a sua receita e programação financeira. O Plano Plurianual de investimento, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Orçamento e o sistema de planejamento municipal deverão ser reciprocamente vinculados. A cidade é dinâmica e não estática e, para o seu planejamento, é indispensável que as autoridades disponham de informações atualizadas. Por outro lado, é extremamente importante que o plano diretor e as demais normas e planos municipais sejam elaborados em consonância com a receita e a programação financeira do Município. Responsabilidade Fiscal e Planejamento Os programas do PPA terão metas e indicadores quantificados; A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. (CF, Art. 165, III,§ 1º.) A LDO explicitará metas para cada ano; 21
  • A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas Direito, Estado e Gestão Pública de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das financeiras oficiais de fomento (CF, Art. 165, § 2º) A LOA reservará recursos para sua execução. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma que evidencie a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade (Lei 4320/64, Art. 2º.). Lei de Responsabilidade Fiscal Despesas para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental deverão ser compatíveis com PPA e LDO, além de adequadas à LOA, caso contrário, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público. Participação da População no Planejamento A Lei Orgânica do Município – LOM deve ter assegurado a participação da população no processo de planejamento e tomada de decisões, na fiscalização dos serviços públicos e na elaboração dos instrumentos de programação financeira no Município (plano plurianual de investimento, Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Orçamento Anual e as Prestações de Contas). Os planos, programas e projetos e respectivas normas legais, deverão ser publicados nos jornais e divulgados nas rádios, possibilitando o oferecimento de sugestões. Elaborado o texto final, deverá ser realizada audiência pública, antes de sua remessa à Câmara Municipal ou de sua promulgação pelo Executivo, em caso de decreto. Os temas mais importantes constantes do plano diretor, das leis de zoneamento e uso do solo, das leis de proteção ambiental e respectivas alterações, bem como a execução da obra ou atividades de grande repercussão no município devem ser submetidas à população, mediante consulta ou referendo. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Meirelles, H. L. – DIREITO ADIMISTRATIVO BRASILEIRO, Malheiros ed., São Paulo, 2000, 25a. ed. Revista da Administração Pública – Modernização Administrativa – 4º trim./87 Folha de São Paulo, caderno Dinheiro, 14 e 21 de junho de 2002; Estudo sobre o lugar e o papel do governo municipal nos sistemas federativos, Elaborado pelo Professor Nico Steytler, Centro de Direito Comunitário, Universidade de Western Cape, África do Sul, Fórum of Federations, www.forumfed.org; Propostas Municipalistas – Compensação Financeira, II Conferência sobre Federalismo Cooperativo – Poder Local, Governança e Cidadania, www.cnm.org.br IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal, www.ibam.org.br O que você precisa saber sobre FPE e FPM / Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – Brasília : STN, 1995. IBAM, Manual do Prefeito. 10.ed.rev. e atual. IBAM. Rio de Janeiro, 1996. IBAM / ENSUR / NÚCLEO DE SAÚDE, Conselho Municipal de Saúde. Diretrizes para sua Implantação. 2ª edição. Rio de Janeiro. 1998. Secretaria de Estado de Fazenda do Rio de Janeiro – MANUAL DE ORIENTAÇÃO DO GESTOR PÚBLICO, Superintendência de Normas e Sistemas, Coordenação de Normas Técnicas, Rio de Janeiro, 2001. Palaia, Nelson. Noções Essenciais de Direito. São Paulo: Saraiva, 2002. Manual de Iniciação ao Direito. Ives Gandra Martins e Fernando Passos (Coordenadores). São Paulo: Pioneira, 1999. Rezende, Afonso Celso. Vocabulário Jurídico e Multidisciplinar. Campinas, SP: Copola Livros, 2002 22