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Pronuncia della corte dei conti sul bilancio del Comune di Torino
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Pronuncia della corte dei conti sul bilancio del Comune di Torino

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  • 1. CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n.183/2011/SRCPIE/PRSELa Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:Dott. ssa Enrica LATERZA PresidenteDott. Mario PISCHEDDA ConsigliereDott. Giancarlo ASTEGIANO ConsigliereDott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario RelatoreDott. Walter BERRUTI ReferendarioNella adunanza del 15 novembre 2011Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamentodell’Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio1934, n. 1214;Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto testo unico;Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: “Testo unico delle leggisull’ordinamento degli Enti Locali”;Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20;Vista la Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;Vista la deliberazione n. 14/2000 e s.m.i. delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottatanell’adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l’organizzazione delle 1
  • 2. funzioni di controllo della Corte dei conti, come modificato, da ultimo, con deliberazione delConsiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;Vista la delibera n. 2/AUT/2011 del 29 aprile 2011 della Sezione delle Autonomie, inerente lelinee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e 167, della Legge 23dicembre 2005 n. 266 (Legge finanziaria 2006), gli organi di revisione economico finanziariadegli enti locali nella predisposizione della relazione sul bilancio di previsione 2011 equestionari allegati;Vista la deliberazione n. 97 del 17 dicembre 2010, con la quale è stata programmata l’attivitàdi controllo per l’anno 2011;Vista la relazione sul bilancio di previsione 2011 redatta dall’Organo di revisione del Comunedi Torino, ai sensi del citato art. 1, commi 166 e seguenti, della Legge n. 266/2005;Vista la richiesta di deferimento del Magistrato Istruttore;Vista l’ordinanza n. 29/2011 del Presidente della Sezione Regionale di Controllo per ilPiemonte, con la quale si stabilisce di procedere alla deliberazione della presente pronuncia inCamera di Consiglio convocata in data odierna;Udito il Primo Referendario Relatore Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa; PREMESSOLa legge n. 266 del 2005, all’art. 1, commi 166 e 167, prevede che le Sezioni regionali dicontrollo della Corte dei conti, adottino specifica pronuncia qualora accertino comportamentidifformi dalla sana gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto distabilità interno, così come l’inosservanza del vincolo previsto in materia di indebitamentodall’articolo 119, ultimo comma, della Costituzione ovvero ogni altra “grave irregolarità”contabile e finanziaria.Da ultimo l’art. 6, comma 2, del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 149 ha valorizzato questocontrollo reso dalla Corte dei conti, prescrivendo che, qualora dalle pronunce delle Sezioniregionali di controllo emergano “comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria,violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili osquilibri strutturali del bilancio dellente locale in grado di provocarne il dissestofinanziario” e lo stesso ente non abbia adottato le necessarie misure correttive, la 2
  • 3. stessa Sezione regionale competente, accertato linadempimento, è tenuta a trasmettere gliatti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanzapubblica.Trattasi in ogni caso di un controllo di tipo collaborativo (cfr. Corte Costituzionale, sentenze n.179/2007 e n. 37/2011), le cui caratteristiche suggeriscono di segnalare agli enti, specie insede di analisi delle relazioni dei revisori sui bilanci preventivi, anche irregolarità contabili nongravi o meri sintomi di precarietà, soprattutto se accompagnate e potenziate da irregolarità aqueste connesse ovvero da sintomi di criticità o difficoltà gestionale, ferma restando la gravitàdi tutte le irregolarità che costituiscono un serio rischio per gli equilibri di bilancio.Tanto l’adozione di specifiche pronunce di grave irregolarità contabile, quanto la segnalazionedi irregolarità non gravi ovvero di sintomi di criticità, hanno lo scopo di riferire all’organoelettivo e di dare impulso alle opportune misure correttive, la cui congruità potrà esserevalutata dalla Sezione nell’ambito del controllo sull’intero ciclo di bilancio.In ogni caso, si precisa che, se le caratteristiche di questo controllo consentono alla Sezionedi ravvisare, sulla base delle relazioni degli organi di revisione e del contraddittorio svolto,irregolarità contabili o criticità gestionali, l’Ente è chiamato comunque a valutare lesegnalazioni effettuate, avuto riguardo alle proprie specifiche condizioni, nonché allapossibilità che eventuali irregolarità o criticità siano già state superate a seguito, ad esempio,di specifiche misure già adottate. CONSIDERATODall’esame della relazione redatta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e segg., della Legge 23dicembre 2005, n. 266, dall’Organo di revisione della Città di Torino, considerato quantoemerso dal contraddittorio svolto con l’Ente e dalle risultanze dell’attività istruttoria, ilMagistrato Istruttore ha ritenuto sussistenti i presupposti per l’attivazione della proceduraprevista dall’art. 1, comma 168 della sopracitata Legge n. 266/2005, per le ragioni di seguitoevidenziate.1. Si è rilevata una differenza di parte corrente negativa (- 134,9 milioni di euro, ridotta condelibera di assestamento del 30 settembre 2011 a -129,8 milioni di euro) di importonettamente superiore rispetto al 2010 (-46,4 milioni di euro), ripianata con mezzi 3
  • 4. straordinari: utilizzo avanzo di amministrazione (32 milioni di euro rettificati in 38,4 milioni dieuro in sede di assestamento); contributi per permessi di costruire (44 milioni di euro);plusvalenze da alienazione di beni patrimoniali (58,9 milioni di euro rettificati in 47,3 milioni dieuro). Riservandosi questa Sezione un approfondimento sulla quantificazione dell’avanzo diamministrazione e il relativo utilizzo in sede di analisi sul rendiconto 2010, si rileva che g liimporti dei contributi per permessi da costruire e delle plusvalenze da alienazione risultanonotevolmente incrementati rispetto al consuntivo 2010.In merito all’attendibilità delle previsioni, per i contributi per permessi da costruire il Comuneha precisato, in sede di contraddittorio, che l’accertato al 26/10/2011 è pari a 38,3 milioni dieuro (61,87% dello stanziato), importo superiore all’accertato definitivo relativo al 2010 (paria 35,6 milioni di euro); dichiara inoltre di prevedere un accertamento al 31/12/2011 pariall’intero importo stanziato a preventivo. Meno chiara è l’attendibilità della previsione delleplusvalenze, per quanto ridotte dopo l’ultimo assestamento di bilancio come sopra rilevato. Adoggi risulterebbe accertato solo il 5,5%, in quanto le gare relative alle alienazioni previstesarebbero in fase di esecuzione, l’Ente dichiara che gli accertamenti definitivi sarannoeffettuati nel mese di dicembre, ad avvenuta aggiudicazione; null’altro si precisa in ordineall’attendibilità delle previsioni.In ogni caso, il ricorso a mezzi straordinari per ripianare la rilevante differenza di partecorrente negativa supera la percentuale del 5% del valore della spesa corrente (percentuale diriferimento desunta, quale parametro, facendo riferimento al DM 24 settembre 2009“individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari sulla base di appositi parametriobiettivi per il triennio 2010-2012”). Al riguardo si ritiene che già in fase di previsione debbaevitarsi, oltre certi limiti, la destinazione a spesa corrente di entrate di carattere eccezionaleche denota uno squilibrio strutturale ripianato con mezzi straordinari non reiterabili nel tempo.Il Comune, in sede di contraddittorio ha dichiarato che i fattori che hanno determinato ladifferenza negativa di parte corrente sopra indicata, sono da ascriversi principalmente allariduzione del trasferimento statale ordinario (per 56,6 milioni di euro) e di altri minoritrasferimenti statali e regionali (per 19,4 milioni di euro) per un totale complessivo di 76milioni di euro, nonché alla maggior spesa per elezioni amministrative (per 7 milioni di euro). 4
  • 5. Precisa, inoltre, che mentre la riduzione dei trasferimenti erariali era nota dal mese didicembre 2010, altre riduzioni (costi della politica per 6 milioni di euro, ICI fabbricati rurali per3 milioni di euro e altre riduzioni per 1,6 milioni di euro, per un totale di 10,6 milioni di euro)sono venute a conoscenza degli Enti nel mese di agosto 2011. Pertanto l’Amministrazionecomunale, al fine di compensare le suddette minori entrate e di fronteggiare la maggiorespesa per le elezioni amministrative salvaguardando i servizi essenziali, sarebbe ricorsa,causa anche il blocco all’aumento delle entrate tributarie, ad entrate di natura straordinaria,comunque consentite dalla legislazione vigente, per il finanziamento di spese correnti.Il Comune sostiene in ogni caso garantita la veridicità e attendibilità delle previsioni,attestando l’assenza di alcuna compromissione degli equilibri di bilancio e richiamando asupporto il trend storico delle entrate straordinarie utilizzate per il finanziamento di spesecorrenti negli ultimi dieci anni.In verità, l’importo totale di tali entrate (avanzo; concessioni edilizie; plusvalenze) crescediscostandosi dal valore degli anni precedenti (si riportano i valori relativi agli ultimi cinqueanni: 2011: 129,8 milioni di euro; 2010: 48,3 milioni di euro; 2009: 90,6 milioni di euro;2008: 104,6 milioni di euro; 2007: 94,8 milioni di euro). Pur costatandosi la peculiareincidenza nel 2011, rispetto agli esercizi precedenti, dell’avanzo di amministrazione (38,5milioni di euro nel 2011, assente nel 2010 e 2009, pari a 6,7 milioni di euro nel 2008 e a 28,5milioni di euro nel 2007), resta in evidenza uno squilibrio di parte corrente notevolmenteincrementato rispetto agli esercizi precedenti. Per quanto giustificato dai minori trasferimenticome sopra evidenziato e coperto con entrate straordinarie ritenute attendibili dal Comune,tale squilibrio impone comunque una programmazione tesa alla revisione ed al contenimentodelle spese, per assestare il bilancio su un equilibrio di parte corrente strutturale e senzarischi per i futuri equilibri.Al riguardo appare rilevante segnalare ulteriormente l’elevata differenza fra entrate e spesecorrenti aventi carattere non ripetitivo, non destinata a spese per investimenti. Dai dati riferitinella relazione del Revisore è emerso un importo rilevante di entrate non ricorrenti destinate aspesa corrente ordinaria, sintomo di precarietà per l’equilibrio economico dell’Ente, potendo 5
  • 6. determinarsi situazioni di rischio per i futuri equilibri di bilancio derivanti dal finanziamento dispese consolidate attraverso entrate non ripetitive.Sul punto, in sede di contraddittorio, il Comune, pur riconoscendo che l’utilizzo di entratestraordinarie per finanziare spese di parte corrente, per quanto legittimo possa collidere conil principio di prudente gestione finanziaria, rileva che nel caso di specie ciò “non dipende dadimenticanze o incoerenze del nostro sistema contabile; deriva da una piena consapevolezza,temperata dalla prudenza, dalle caratteristiche di un andamento verificato nel concreto di unapluralità di gestioni”. Si sostiene, inoltre che se è indubbio che le entrate straordinarie sonoper loro natura variabili sia per oggetto che per importo, “ai fini della loro attendibilità più chealle varie voci occorre fare riferimento alle dimensioni finanziarie del bilancio di un Ente; sipotrà allora constatare che in maniera quasi ricorrente nel concreto delle gestioni simanifestano entrate di natura non ricorrente, diverse per oggetti e per importo, i cui effettifinanziari, sommandosi tra di loro, sono non troppo divergenti e quindi sostanzialmenteanaloghi, esercizio dopo esercizio”.Quest’ultima considerazione, per quanto non del tutto priva di fondamento, deve essereconciliata con la necessità di mantenere una gestione pienamente conforme ai principi diprudenza. Acquista significato, al riguardo, evidenziare come lo stesso trend delle entratestraordinarie trasmesso dal Comune e sopra riportato, registri importi totali assolutamentevariabili da un esercizio all’altro. Pertanto è opportuno individuare nell’ambito delle varie vociin astratto “straordinarie”, gli importi che, in concreto, avendo riguardo anche ai trend degliesercizi precedenti, possano ritenersi di fatto consolidati, per distinguerli dalle entrate unatantum, come tali prive di alcuna garanzia di ripetizione nella stessa misura negli esercizifuturi (del resto è quanto il questionario predisposto dalla Sezione delle autonomie per larelazione di cui all’art. 1, comma 166 della legge finanziaria del 2006 aveva chiesto dievidenziare nella tabella di cui alla Sez. II, punto 1.2.). Il principio di prudenza impone infattidi poter destinare solo i primi a spese correnti consolidate.2. In linea generale, la relazione trasmessa dal Revisore ha evidenziato un alto livellodell’indebitamento dell’Ente, destinato ad incrementarsi per la previsione di entrate derivantida accensione di nuovi prestiti di valore superiore a quelli rimborsati (da 3.199,9 milioni di 6
  • 7. euro del 2009 a 3.585,9 milioni di euro previsti per il 2011, 3.675,9 milioni di euro per il2012, 3.724 milioni di euro per il 2013). Si è rilevata inoltre la previsione di oneri finanziariper ammortamento prestiti in crescita e superiori al rimborso degli stessi in conto capitale.La situazione dei derivati presenta un importo del valore complessivo mark to market pari aeuro 125.998.828,00 e un andamento fortemente negativo dei flussi (per quanto - stando alleprevisioni riportate dall’Ente - in riduzione, a partire dal 2011).Il ricorso all’indebitamento, avendo riguardo ai dati riferiti nella detta relazione, implicherebbeinoltre il mancato rispetto, per l’anno 2012 (10,4%) e per l’anno 2013 (11,45%), dei limitiprevisti dall’art. 204 del D.Lgs. n. 267/2000, come modificato dall’art. 2 comma 39 del D.L. n.225/2010, convertito in L. n. 10/2011.Al riguardo preme ricordare che la disciplina appena richiamata ha previsto che gli Enti localipossano assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento, solo se l’importoannuale degli interessi riferiti ai nuovi mutui sommato a quello dei mutui precedentementecontratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperturedi credito stipulate ed a quello derivante da garanzie prestate ai sensi dell’art. 207 del TUEL,al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non superi “il 12% per l’anno 2011,il 10% per l’anno 2012 e l’8% a decorrere dall’anno 2013” delle entrate relative ai primi tretitoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente a quello in cui viene previstal’assunzione dei mutui. L’Ente pertanto può contrarre nuovi mutui solo se risultano rispettati ilimiti di legge, non solo nell’anno in cui viene stipulato il nuovo mutuo, ma anche negli annisuccessivi. Da ultimo, la legge di stabilità per il 2012 (legge 12 novembre 2011, n. 183, invigore dal 1 gennaio 2012) ha reso ancora più stringenti i limiti all’indebitamento degli entilocali, modificando l’art. 204 del TUEL sopra richiamato: da un lato si sono portate lepercentuali previste per gli esercizi 2012 e 2013, rispettivamente all’8% ed al 6%, dall’altro siè prevista una percentuale del 4% per il 2014.L’Amministrazione ha fatto sapere che provvederà, con l’ultimo assestamento di bilancio, adassumere una deliberazione di variazione al fine di garantire la correzione degli investimentiprogrammati. In tale sede l’Ente dovrà tener conto anche delle nuove previsioni sopraindicate. 7
  • 8. Sulla rinegoziazione effettuata, in corso di istruttoria si è precisato che: è stata la primaeffettuata dalla Città dall’esercizio 2007; ha riguardato uno stock di mutui Cassa Depositi ePrestiti per un importo complessivo residuo di euro 23.991.223,13; è stata posta in essere inconsiderazione della disponibilità della Cassa Depositi e Prestiti di rinegoziare (ai sensi dell’art.5 del Decreto Legge 27 ottobre 1995, n. 444, convertito, con modificazioni, dalla legge 20dicembre 1995, n. 539) i finanziamenti concessi ai comuni in ammortamento a tassod’interesse fisso; ha comportato il prolungamento della scadenza dell’ammortamento di ventianni, modificando il tasso di interesse applicato dal 6,5% al 5,7%.L’Ente, in sede di contraddittorio, ha evidenziato come “il vantaggio di una certa operazionefinanziaria debba essere valutato rapportando il costo sostenuto con lopportunità diraggiungere lo scopo aziendale consistente nel continuare ad erogare i servizi ai cittadini conla stessa qualità di sempre. Si ribadisce comunque la legittimità dell’operazione anche allaluce delle contingenti necessità di bilancio emerse per ragioni non ascrivibiliall’Amministrazione comunale”.Al riguardo non può non rilevarsi come i vantaggi delle operazioni di negoziazione debbanoessere valutati non soltanto sotto il profilo meramente finanziario dato dalla differenza fral’attualizzazione dei flussi dei pagamenti delle passività originarie e quelli delle nuovepassività, ma, in ossequio al principio di sana gestione, devono essere assoggettati a unavalutazione complessiva, finanziaria ed economica, che tenga conto dei rischi assunti dall’Entecon la nuova operazione (connessi alle situazioni di mercato; alla durata del debito; allemodalità di estinzione) e soprattutto delle conseguenze dell’allungamento del periodo didebito che vincola la futura attività dell’Ente. La diminuzione delle rate di ammortamento nonpuò dunque essere considerata di per sé un risparmio che possa consentire automaticamentedi incrementare la spesa corrente, dovendosi avere presente la conseguenza principale dellarinegoziazione, ovvero il vincolo dell’indebitamento protratto per gli esercizi futuri (cfr.Sezione regionale di controllo per la Lombardia, del. n. 1027 del 1 dicembre 2010, Sezioneregionale di controllo per la Liguria del. n. 77 del 17 settembre 2008, Sezione regionale dicontrollo per la Toscana, del. n. 27 del 6 aprile 2011). Pertanto, si esprimono perplessità inordine ad operazioni volte a liberare nell’immediato risorse correnti, con aggravio degli oneri 8
  • 9. ricadenti sulle generazioni future, specie se dette risorse non vengano destinate a spese perinvestimento, e dunque ad incrementare il patrimonio dell’Ente.Tanto rilevato in via generale, si osserva come l’operazione di rinegoziazione dell’Ente nonabbia determinato alcuna riduzione del debito complessivo, avuto riguardo all’intero arcotemporale coinvolto: se da un lato nell’immediato ha provocato minori oneri, dall’altro haprolungato (di 20 anni) il periodo di ammortamento del prestito, ponendo di fatto a caricodelle generazioni future oneri per opere in conto capitale che potrebbero aver già esaurito ilbeneficio derivante dagli interventi d’investimento realizzati.3. Con riferimento alle limitazioni previste dal D.L. n. 78/2010, convertito con modificazionidalla L. n. 122/2010, art. 6, comma 7 (“riduzione dei costi degli apparati amministrativi”), sievidenzia il mancato rispetto del limite di spesa previsto per studi e consulenze (limite dispesa: euro 135.596,12, previsione: euro 279.729). In sede istruttoria si è precisato che sisarebbe applicata la possibilità prevista dall’art. 6, comma 10, di effettuare variazionicompensative tra le spese di cui ai commi 7 (studi e consulenze) e 8 (per relazioni pubbliche,convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza) del medesimo articolo 6. Il comma 10prevede che “resta ferma la possibilità di effettuare variazioni compensative tra le spese di cuiai commi 7 e 8 con le modalità previste dallarticolo 14 del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127”. L’art. 14 appena richiamatoprecisa che “ al fine di assicurare alle amministrazioni dello Stato la necessaria efficienza eflessibilità, garantendo comunque il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, con decreto delMinistro competente, di concerto con il Ministro delleconomia e delle finanze, da sottoporre alcontrollo degli uffici centrali di bilancio, da comunicare alle Commissioni parlamentaricompetenti e da inviare alla Corte dei conti per la registrazione, possono essere effettuatevariazioni compensative tra le spese di cui allarticolo 1, commi 9, 10 e 11, della legge 23dicembre 2005, n. 266, e successive modificazioni, assicurando linvarianza in termini difabbisogno e di indebitamento netto rispetto agli effetti derivanti dalle disposizioni legislativemedesime. Per gli altri soggetti tenuti allapplicazione delle disposizioni di cui ai predetticommi 9, 10 e 11 si provvede con delibera dellorgano competente, da sottoporreallapprovazione espressa del Ministro vigilante, di concerto con il Ministro delleconomia e 9
  • 10. delle finanze”. Si fa dunque rinvio ad una normativa applicabile esclusivamente alleAmministrazioni dello Stato specificando, peraltro, la necessaria adozione delle rigide“modalità” ivi prescritte. Si ritiene pertanto che la possibilità di variazioni compensative nonsia applicabile anche agli Enti locali.In sede di contraddittorio l’Ente ha riferito che, risultando gli impegni assunti contenuti nellimite di spesa indicato, si provvederà, con l’ultimo assestamento di bilancio, ad assumere unadeliberazione di variazione al fine di garantire, anche a preventivo, il rispetto del limite dispesa previsto per studi e consulenze, secondo l’interpretazione sopra riferita. P.Q.M.La Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Regione Piemonte, invita il Comunedi Torino: - ad adottare misure gestionali utili a prevenire qualsiasi compromissione dell’equilibrio della situazione corrente e del pareggio finanziario complessivo, assicurando un equilibrio strutturale, senza rischi per i futuri equilibri di bilancio; - ad assumere le dovute cautele nella gestione dell’indebitamento, nel rispetto del principio della sana gestione finanziaria, nonché del principio dell’equilibrio intergenerazionale; - alla corretta interpretazione ed applicazione della vigente normativa in materia di contenimento della spesa pubblica, come peraltro preannunciato dall’Ente stesso.Dispone che la presente deliberazione sia comunicata al Consiglio comunale, al Sindaco,nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria del Comune di Torino.Così deliberato in Torino nella adunanza del 15 novembre 2011 Il Primo Referendario Relatore F.to Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZADepositato in Segreteria il 17 novembre 2011 Il Funzionario PrepostoF.to Dott. Federico SOLA 10