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Palestra sobre a Lei Brasileira de PPP

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Palestra ministrada em Seminario organizado em parceria entre o Ministerio do Planejamento e o BID sobre as PPPs no Brasil. O seminário era acessível apenas a agentes públicos que participam de …

Palestra ministrada em Seminario organizado em parceria entre o Ministerio do Planejamento e o BID sobre as PPPs no Brasil. O seminário era acessível apenas a agentes públicos que participam de Unidades de PPP, nos Estados e Municípios. Brasilia, outubro de 2008.

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  • 1. A Lei Federal de PPP Contextualização e Principais Características Mauricio Portugal Ribeiro Curso de Desenvolvimento de Parcerias Público-Privadas Brasília, outubro de 2008 1
  • 2. Sumário 1. Contextualização da Lei 2. Quais os Objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro? 3. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04) 2
  • 3. 1. Contextualizando a Lei de PPP 3
  • 4. Participação Privada em Infra- Estrutura Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, no 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/No 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08) 4
  • 5. Quais eram os objetivos das desestatizações? • Primários • Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura • Aumento da capacidade e eficiência da produção • Redução da dívida pública, usando as receitas da privatização para tanto • Secundários • Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial • Contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais 5
  • 6. O que se fez - Mundo • Entre os anos de 1990 e 2007 mais de U$ 1 trilhão foi gerado com desestatizações (receitas e investimentos) nos países em desenvolvimento •A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões) •Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizações Mundo 1990-2007 América Latina e Brasil 1990-2007 Receitas + Investimentos Receitas + Investimentos (Milhões/US$) (Milhões/US$) 80000 500,000.00 450,000.00 70000 400,000.00 60000 350,000.00 300,000.00 50000 250,000.00 América Latina (restante) 200,000.00 40000 Brasil 150,000.00 30000 100,000.00 50,000.00 20000 - 10000 Leste Europa e América Oriente Sudeste África Asiático e Ásia Central Latina e Médio e Asiático Subsariana 0 Pacífico Caribe Norte da 90 92 94 96 98 00 02 04 06 19 19 19 19 19 20 20 20 20 África Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007. 6
  • 7. O que se fez - Brasil • Entre 1996 e 2001, o Governo reduziu intensamente sua participação em alguns setores de infra-estrutura • Telecom e Ferrovias são atualmente praticamente controlados pelo setor privado • Nos maiores portos, os terminais operados por entes privados já movimentam mais de 50% das cargas • Mais de 2/3 da distribuição e mais de 1/5 da geração de energia são realizados por empresas privadas • Nos setor de rodovias, algumas das principais rodovias estão sob operação privada (ainda menos de 10% da malha pavimentada) • No setor de águas saneamento, controle privado ainda é marginal Brasil (Receitas + Investimentos) Brasil 1990-2007 (Milhões/US$) 35000 74.9 24896.014 0% 30000 46377.49 14% Brownfield (Concession) 26% Brownfield (concessions) 25000 Divestiture 20000 Divestitures 15000 Greenfield Projects Greenfield Projects 10000 Management and Lease Management and Lease Contract 5000 Contracts 110521.46 0 60% 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 7
  • 8. O que se fez - Mundo • Do ponto de vista setorial, o caso de mais sucesso nas desestatizações no mundo ocorreu no setor de telecomunicações, que é explicado entre outros por • crescimento muito rápido da oferta de novos produtos •Enorme potencial de crescimento do seu mercado • Evolução técnica rápida e contínua •Em muitos casos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversos entes governamentais para realizar a privatização e criar a infra-estrutura regulatória necessária ao incentivo à competição Receitas Governamentais no Mundo 1990-2007 (Milhões/US$) Investimentos no Mundo 1990-2007 (Milhões/US$) 160000 450000 140000 400000 120000 350000 300000 100000 250000 80000 200000 60000 150000 40000 100000 20000 50000 0 0 Energia Telecomunicações Transporte Água e Saneamento Energia Telecomunicações Transporte Água e Saneamento Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 8
  • 9. O que se fez - Brasil • No caso do Brasil, o sucesso do setor de telecom teve ainda outras causas: •Criação adequada da estrutura institucional antes da desestatização •Aumentos substanciais da tarifa para por fim às estruturas de subsídio cruzado • Incentivo adequado à competição com regras pré-definidas Brasil: Receitas Governamentais 1990-2007 Brasil: Investimentos 1990-2007 18951.15 2115.064 4510.3 1593.3 32720.83 16% 2% 7% 2% 28% 29884.72 Energia Energia 46% Telecomunicações Telecomunicações Transporte Transporte Água e Saneamento 29404.9 Água e Saneamento 45% 62689.6 54% 9
  • 10. Faz sentido envolver participação privada? • Estudos com análises da performance de empresas privatizadas operando em mercados competitivos reportam: - Aumento da produtividade do trabalho - Aumento do output - Melhora da qualidade do serviço e - Aumento dos Investimentos Mudanças na performance para a amostra* de empresas privatizadas Variável Média Antes Média Depois Lucratividade Lucro Operacional/Vendas -0.1546 0.0865 Lucro Líquido/Vendas -0.3632 0.0364 Eficiência Operacional Custo por unidade 0.9166 0.7017 Lucro Operacional/Funcionário 1.6709 54.175 Ativos e Investimentos Investimentos/Vendas 0.0299 0.0449 Investimentos/Funcionários 3.1655 10.3074 Output Log(Vendas) 10.4746 11.0174 Preços Índice de Preços Reais 100 102.87 Impostos Líquidos Impostos Líquidos/Vendas -0.0462 0.0839 (*) Amostra contem dados de 218 privatizações (não financeiras) que ocorreram no México entre 1983 e 1991. Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008 10
  • 11. Por outro lado… • A pesquisa empírica é ainda pouco volumosa e bastante lacunosa: • Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização • Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização • Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90 • Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatização Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008 11
  • 12. A ambivalência do programa de desestatização dos anos 90 Entre a substituição do investimento público e as questões fiscais Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano Em primeiro plano estava Geração de receitas A desoneração do Estado dos investimentos Transferência de dívidas Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público Art. 17, da Lei 8.987/95 Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público 12 12
  • 13. Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum • Trabalho de Ravi Ramamurti (1994) •Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais •Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico •A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização •Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização • Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI Fonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2. 13 13
  • 14. 2. Quais os objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro? 14
  • 15. Novos desafios do processo de desestatização • Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos • Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado • Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público 15
  • 16. Novos desafios do processo de desestatização • Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis (concessões patrocinadas) • Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração (concessões administrativas) 16
  • 17. Estrutura de Programa de PPP Estrutura legal e institucional Leis (gerais e setoriais) Regulamentos Órgãos para desenvolvimento de projetos (no Brasil, Unidade de PPP e agências reguladoras) para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras) para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras) Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados: Seleção Avaliação e modelagem Aprovação Contratação e Implementação Avaliação ex post 17
  • 18. 3. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04) 18
  • 19. PPP: sentido do termo e advertência preliminar Parcerias da Administração Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. Eventualmente – sociedades de economia mista Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc. 19
  • 20. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira Concessão patrocinada = concessão comum de serviço público + subsídio Concessão administrativa = prestação de serviço à Administração + subsídio integral Diretamente Indiretamente (envolve terceiro beneficiário) 20
  • 21. Duplicidade do conceito de concessão Concessão/Concession Sentido Jurídico Matriz francesa Sentido econômico Matriz anglo-saxônica 21
  • 22. Desenho constitucional da atividade econômica Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF Regime próprio dos particulares Exceções Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF Serviço público, art. 175, CF Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF 22
  • 23. O conceito econômico de concessão Investimento em infra-estrutura pelo setor privado Amortização pela exploração da infra-estrutura Necessidade de contratos de longo prazo O serviço é operado por quem investe na infra- estrutura: Incentivo para aumento da eficiência Fiscalização sobre o output 23
  • 24. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza CONCESSÃO Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão 24
  • 25. Transferência de atribuições para o parceiro privado PPP Especificação do projeto básico e Obra projeto executivo Obra + + + Financiamento Obra + Manutençã Pura Manute o Obra + nção + Manutenção Operação + Operação 25
  • 26. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? Conveniência Jurídica Aproveitamento da experiência acumulada Estrutura institucional consolidada Coerência com Constituição e Legislação Vigente Em relação aos serviços públicos Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais Em relação à atividade econômica em sentido estrito Concessão administrativa 26
  • 27. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP PPP 11.079/04 Projetos auto- Lei e sustentáveis 11.079/04 Lei das Licitações e Contratos Projetos parcialmente Administrativos sustentados com 8.666/93 contraprestação pública Projetos tradicionais de investimento público Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento 27
  • 28. Características Gerais dos Contratos de PPP O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor 28
  • 29. Não se pode contratar PPP Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos 29
  • 30. Licitações de PPP - flexibilização de formalidades tradicionais • Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação • Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais • Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são até 20% maiores que a melhor proposta escrita 30
  • 31. Gerenciando o inadimplemento e eventuais conflitos Previsão dos step in rights dos financiadores No caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a inadimplência As implicações no Brasil Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões Risco de continuidade à prestação do serviço Risco à segurança dos usuários Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito 31
  • 32. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17 Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes O problema da classificação serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica aquisição de ativo – classificação como dívida Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas 32
  • 33. Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal Limite de 1% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes O limite aplica-se a todos os níveis de governo Estados membros e os Municípios são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade 33