O documento discute as parcerias público-privadas (PPPs), suas vantagens e desafios atuais. Ele explica a estrutura econômica dos contratos de PPP, incluindo a transferência de riscos para o setor privado e a necessidade de contratos de longo prazo. Também aborda desafios como a distribuição inadequada de riscos, erros na formulação de licitações e a necessidade de garantias do setor público para atrair investimentos privados.

2. PPPs, suas vantagens e as
dificuldades atuais
Mauricio Portugal Ribeiro
53° FÓRUM NACIONAL DOS SECRETÁRIOS
DE PLANEJAMENTO
27 de fevereiro de 2012

3. Estrutura econômica dos
contratos de PPP

4. Estrutura econômica interna
• Investimento na
implantação/melhoria da
infraestrutura pelo setor privado Obra
Pura
• Amortização, depreciação e
Obra
remuneração pela exploração da
+ Manutenção
infraestrutura
Obra + Manutenção
• Necessidade de contratos de longo +
prazo Operação
• O serviço é operado por quem Concessão e PPP
investe na infraestrutura:
Especificação do projeto básico e
• Incentivo para aumento da projeto executivo + Financiamento
eficiência + Obra + Manutenção + Operação
• Fiscalização sobre o “output”

5. Quanto mais atribuições forem
transferidas para o parceiro privado,
maiores as possibilidades de ganhos
• Supondo que os indicadores de resultado do
serviço serão claramente estabelecidos
• Quanto mais liberdade, mais espaço para o
parceiro privado gerar ganhos
• Se a licitação for bem estruturado e competitivo,
esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo
beneficiando usuários e Poder Público

6. Algumas vantagens dos
contratos de longo prazo
• Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização
e prestação do serviço aos usuários
– Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública
– O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e
operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no
mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos
funcionários do ente público que vier a operar o serviço
• Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas
obras
• Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público
• Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços
focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de
serviço
• Prazo para contratação
– PMI
– EBP/IFC/BNDES
– Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93
• Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)

7. Ganhos de eficiência, custos de
transação e valor mínimo do contrato
• Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos
de eficiência que retornem para o usuário e para o
Poder Público
• Ganhos de eficiência
– Elásticos em relação a escala do projeto
• Custos de transação
– São altos para estruturação
– Inelásticos em relação a escala do projeto
• Vários países estipularam valor mínimo de
contrato para garantir que ganhos de eficiência
superem custo de transção

8. Em que contextos a estrutura econômica da
concessão se justifica?
Baixa exigência de capital
Ex. serviços de limpeza
MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
CONCESSÃO
Exigência moderada
de capital
Ex.: coleta de lixo
Capital intensivo
Ex.: construção, operação e manutenção
de prisão

9. Por que os prazos dos contratos
são longos?
• Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos
Governamentais a novas licitações periodicamente
– Para adequar o seu valor a valores de mercado
– É preciso levar em conta os custos de transação
• Nos contratos que requerem investimento privado:
– Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do
investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço
para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento
dos usuários e do Poder Público
• Prazo deve ser estabelecido considerando
– Valor da tarifa/preço
– Tempo necessário para remunerar o investimento

10. Diferenças na relação entre o Estado e seus
parceiros nas obras tradicionais e nas
concessões e PPPs
Investimento O&M Foco da Fiscalização Exigência em relação
qualificação aos estudos de
engenharia
Obra Público Público Técnica Insumos Detalhados
Concessão/P Privado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/Funcional
PP

11. Formas de estruturação e
dificuldades reais para implantação

12. PMI – O que tem dificultado
• Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação
dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa
privada
– Investimento de tempo na realização de termo de
referencia claro relativo aos estudos
– Definição a priori de valor de reembolso
– Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos
– A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios

13. PMI – O que tem dificultado
• Escolha dos estudos
– Conciliação de estudos inconciliáveis
• Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc.
• Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto
– Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele
– Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos
• Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos
– Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental
• Foco tem estado na definição do preço de reserva
– Análise dos estudos de engenharia e demanda
• Foco deveria estar na definição dos
– Indicadores de serviço
– Sistema de pagamento
– Condições de participação do edital
– Aproveitar a experiência anterior

14. Erros na distribuição de riscos e
na regulação
• Transferir para o parceiro privado risco de eventos que
ele não controla significa aumentar o custo do usuário e
do Poder Público. Muito comum esse erro ser cometido
em relação aos riscos:
– Geológico
– Arqueológico
– Desapropriação/realocação
– Ambiental
– Interface com obras públicas
• A transferência desses riscos para iniciativa privada pode
também causar seleção adversa na licitação
• Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros

15. Erros na distribuição de riscos e
na regulação
• Em setores de infraestrutura pesada (mobilidade urbana,
rodovias greenfield etc.):
– os principais ganhos de eficiência são na construção e isso
torna menos importante mecanismos como o “Fator X”
– Regulação tende a ser contratual: os montantes e as incertezas do
investimento são tais que o investidor dificilmente entrará no
projeto se as regras não forem contratualizadas
– Espaço limitado para regulação pós assinatura do contrato
• Equilíbrio econômico-financeiro
– Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou
metodologia semelhante
– Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra: é preciso
refletir sobre qual a metodologia a ser empregada – eventual erro
no emprego da taxa pode levar a perda de credibilidade da própria
distribuição de riscos

16. Instrumental jurídico para
garantias sobre o fluxo
• Modelo de fundo garantidor da União (copiado
por vários Estados/Municípios) só funciona
para entes que têm ativos de boa qualidade
– São Paulo, Minas, Rio e (?)
• Necessidade de desenvolvimento de legislação
adequada para usar fluxo de receitas em
garantia/pagamento de PPP

17. Erros na formatação de licitações
• Contexto
– falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido
– Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que
não tem condições de prestar o serviço
• Necessidade de exigências financeiras robustas
– Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir
balanços/demonstrações auditadas
– Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato
– Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do
contrato
– Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte
ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura
do contrato
• Necessidade de exigências técnicas quando cabível
• Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação
do serviço)

18. A Lei 11.079 e o conceito de PPP

19. PPP: sentido do termo e advertência
preliminar
• Parcerias da Administração
• Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização,
convênios etc.
• Eventualmente – sociedades de economia mista
• Public-Private Partnerships (EUA, GB e
internacionalmente)
• Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions,
O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public
and private participation), francises etc.

20. Especificando o conceito de PPP da Lei
Brasileira
• Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira
• Concessão patrocinada =
– concessão comum de serviço público + subsídio
• Concessão administrativa =
– prestação de serviço à Administração + subsídio integral
» Diretamente
» Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)

21. Definições de
concessão
• Conceito jurídico
– Origem Europa continental
– Supõe teoria do serviço público
– Concessão como delegação
• Conceito econômico
– Origem anglo-saxã
– Pelos seus efeitos
• Concessão como forma de
viabilizar a regulação e a
competição pelo mercado em
situações em que a competição
no mercado é improvável
– Pelas características
intrínsecas
• Projetos que demandam
investimentos altos, amortizados
por meio da operação e cobrança
de tarifa do usuário

22. Arcabouço Jurídico
Marco Regulatório Geral
Lei nº 11.079/04
Lei de PPPs
Aplicação integral à estrutura jurídico-econômica das
concessões comuns,
ressalvados dispositivos sobre
contraprestações públicas
Lei nº 9.074/95 Lei nº 9.491/97
Regras de outorga e Lei nº 8.987/95 Regras e procedimentos relativos à
prorrogações das concessões desestatização (PND), que inclui
e permissões Lei das Concessões delegação de serviços públicos
Dispositivos específicos sobre
serviços de energia elétrica
Lei nº 8.666/93
Aplicação supletiva da Lei de Licitações
Marco Regulatório Setorial
Transporte Transporte Água e
Petróleo Telecom Energia
Teerrestre Aquaviário Saneamento
9478/97 9472/97 10848/04
10233/01 10233/01 11445/07
O gráfico sobre o marco regulatório geral foi elaborado por Paulo Meira Lins, para o Curso de Direito de Infraestrutura, FGV, Direito-Rio

23. Não se pode contratar PPP
Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de
equipamentos ou mera realização de obras públicas
Valor do contrato menor que 20 milhões de reais
Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35
anos

24. Licitações de PPP - flexibilização de
formalidades tradicionais
• Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação
• Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não
substanciais
• Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são
até 20% maiores que a melhor proposta escrita

25. Gerenciando o inadimplemento
e eventuais conflitos
Previsão dos step in rights dos financiadores
No caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a
inadimplência
As implicações no Brasil
Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões
Risco de continuidade à prestação do serviço
Risco à segurança dos usuários
Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de
solução de conflito

26. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle
Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17
Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes
O problema da classificação
serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica
aquisição de ativo – classificação como dívida
Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das
normas

27. Mecanismos para Garantir a
Responsabilidade Fiscal
Limite de 1% da RCL para União e 5% no ano e nos 10 anos seguintes
O limite aplica-se a todos os níveis de governo
Estados membros e os Municípios
são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar
STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua
capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP
Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como
penalidade

28. Por que garantias da Administração
Pública em PPPs?
Nos contratos de PPP os parceiros privados fazem investimentos
relevantes no princípio do contrato
Risco de crédito público impacta custo do capital
Risco de crédito das entidades governamentais (União, Estados e
Municípios) é muito alto, em vista sobretudo:
do procedimento do precatório
tradição de pouca responsabilidade fiscal
pouca transparência sobre as condições financeiras sobretudo de
Estados e Municípios
anualidade da LOA e da LDO e o fato do PPA ser não vinculante torna
difícil estabilidade de longo prazo do planejamento fiscal
Importante notar que o risco “investment grade” do país se aplica
apenas à dívida mobiliária da União, que, por lei, é garantida pelo
Banco Central
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29. Que outras receitas poderiam ser usadas
para pagamento/garantia de PPP?
• Quaisquer receitas não tributárias dos entes governamentais em tese
poderiam ser usadas para criar fluxo de pagamento de PPP
• Algumas receitas não tributárias são vinculadas por lei a determinados
objetivos
• Exemplos de outras receitas que poderiam ser usadas para
pagamento/garantia de PPPs:
• receitas tarifárias ou de preços públicos (exs.: caso da Sabesp – Projeto da ETA Itaiçupeba;
caso Linha 4 do Metrô, uso dos “pool” tarifário resultante da cobrança do “Bilhete Único”
como garantia de PPP)
• pagamentos por outorga ou pelo direito de exploração de concessão, permissão ou
autorização (ex.: uso pela CPP dos créditos do DER-SP contra as concessionárias de
rodovias do Estado de São Paulo)
• royalties (ex.: caso Rio das Ostras)
• receitas de renegociação de dívidas tributárias (o equivalente municipal do REFIS)
• FPE e FPM
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