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Mauricio portugal ribeiro   pp ps - vantagens e dificuldades de implantar
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Mauricio portugal ribeiro pp ps - vantagens e dificuldades de implantar

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  • 1. PPPs, suas vantagens e asdificuldades atuaisMauricio Portugal Ribeiro53° FÓRUM NACIONAL DOS SECRETÁRIOSDE PLANEJAMENTO27 de fevereiro de 2012
  • 2. Estrutura econômica doscontratos de PPP
  • 3. Estrutura econômica internaConcessão e PPPEspecificação do projeto básico eprojeto executivo + Financiamento+ Obra + Manutenção + OperaçãoObra + Manutenção+OperaçãoObra+ ManutençãoObraPura• Investimento naimplantação/melhoria dainfraestrutura pelo setor privado• Amortização, depreciação eremuneração pela exploração dainfraestrutura• Necessidade de contratos de longoprazo• O serviço é operado por queminveste na infraestrutura:• Incentivo para aumento daeficiência• Fiscalização sobre o “output”
  • 4. Quanto mais atribuições foremtransferidas para o parceiro privado,maiores as possibilidades de ganhos• Supondo que os indicadores de resultado doserviço serão claramente estabelecidos• Quanto mais liberdade, mais espaço para oparceiro privado gerar ganhos• Se a licitação for bem estruturado e competitivo,esses ganhos refletirão na relação qualidade/custobeneficiando usuários e Poder Público
  • 5. Algumas vantagens doscontratos de longo prazo• Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilizaçãoe prestação do serviço aos usuários– Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública– O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção eoperação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos nomercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dosfuncionários do ente público que vier a operar o serviço• Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nasobras• Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público• Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviçosfocarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões deserviço• Prazo para contratação– PMI– EBP/IFC/BNDES– Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93• Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)
  • 6. Ganhos de eficiência, custos detransação e valor mínimo do contrato• Objetivo principal dos contratos é produzir ganhosde eficiência que retornem para o usuário e para oPoder Público• Ganhos de eficiência– Elásticos em relação a escala do projeto• Custos de transação– São altos para estruturação– Inelásticos em relação a escala do projeto• Vários países estipularam valor mínimo decontrato para garantir que ganhos de eficiênciasuperem custo de transção
  • 7. Em que contextos a estrutura econômica daconcessão se justifica?CONCESSÃOMERAPRESTAÇÃODESERVIÇOSBaixa exigência de capitalEx. serviços de limpezaExigência moderadade capitalEx.: coleta de lixoCapital intensivoEx.: construção, operação e manutençãode prisão
  • 8. Por que os prazos dos contratossão longos?• Teoricamente seria melhor re-submeter os contratosGovernamentais a novas licitações periodicamente– Para adequar o seu valor a valores de mercado– É preciso levar em conta os custos de transação• Nos contratos que requerem investimento privado:– Existe necessidade de diluir a remuneração do custo doinvestimento por prazo longo para trazer a tarifa/preçopara nível adequado vis a vis a capacidade de pagamentodos usuários e do Poder Público• Prazo deve ser estabelecido considerando– Valor da tarifa/preço– Tempo necessário para remunerar o investimento
  • 9. Diferenças na relação entre o Estado e seusparceiros nas obras tradicionais e nasconcessões e PPPsInvestimento O & M Foco daqualificaçãoFiscalização Exigência em relaçãoaos estudos deengenhariaObra Público Público Técnica Insumos DetalhadosConcessão/PPPPrivado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/Funcional
  • 10. Formas de estruturação edificuldades reais para implantação
  • 11. PMI – O que tem dificultado• Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenaçãodos órgãos na solicitação de estudos à iniciativaprivada– Investimento de tempo na realização de termo dereferencia claro relativo aos estudos– Definição a priori de valor de reembolso– Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos– A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios
  • 12. PMI – O que tem dificultado• Escolha dos estudos– Conciliação de estudos inconciliáveis• Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc.• Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto– Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele– Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos• Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos– Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental• Foco tem estado na definição do preço de reserva– Análise dos estudos de engenharia e demanda• Foco deveria estar na definição dos– Indicadores de serviço– Sistema de pagamento– Condições de participação do edital– Aproveitar a experiência anterior
  • 13. Erros na distribuição de riscos ena regulação• Transferir para o parceiro privado risco de eventos queele não controla significa aumentar o custo do usuário edo Poder Público. Muito comum esse erro ser cometidoem relação aos riscos:– Geológico– Arqueológico– Desapropriação/realocação– Ambiental– Interface com obras públicas• A transferência desses riscos para iniciativa privada podetambém causar seleção adversa na licitação• Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros
  • 14. Erros na distribuição de riscos ena regulação• Em setores de infraestrutura pesada (mobilidade urbana,rodovias greenfield etc.):– os principais ganhos de eficiência são na construção e issotorna menos importante mecanismos como o “Fator X”– Regulação tende a ser contratual: os montantes e as incertezas doinvestimento são tais que o investidor dificilmente entrará noprojeto se as regras não forem contratualizadas– Espaço limitado para regulação pós assinatura do contrato• Equilíbrio econômico-financeiro– Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal oumetodologia semelhante– Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra: é precisorefletir sobre qual a metodologia a ser empregada – eventual errono emprego da taxa pode levar a perda de credibilidade da própriadistribuição de riscos
  • 15. Instrumental jurídico paragarantias sobre o fluxo• Modelo de fundo garantidor da União (copiadopor vários Estados/Municípios) só funcionapara entes que têm ativos de boa qualidade– São Paulo, Minas, Rio e (?)• Necessidade de desenvolvimento de legislaçãoadequada para usar fluxo de receitas emgarantia/pagamento de PPP
  • 16. Erros na formatação de licitações• Contexto– falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido– Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles quenão tem condições de prestar o serviço• Necessidade de exigências financeiras robustas– Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigirbalanços/demonstrações auditadas– Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato– Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura docontrato– Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponteou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinaturado contrato• Necessidade de exigências técnicas quando cabível• Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestaçãodo serviço)
  • 17. A Lei 11.079 e o conceito de PPP
  • 18. PPP: sentido do termo e advertênciapreliminar• Parcerias da Administração• Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização,convênios etc.• Eventualmente – sociedades de economia mista• Public-Private Partnerships (EUA, GB einternacionalmente)• Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions,O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with publicand private participation), francises etc.
  • 19. Especificando o conceito de PPP da LeiBrasileira• Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira• Concessão patrocinada =– concessão comum de serviço público + subsídio• Concessão administrativa =– prestação de serviço à Administração + subsídio integral» Diretamente» Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
  • 20. Definições deconcessão• Conceito jurídico– Origem Europa continental– Supõe teoria do serviço público– Concessão como delegação• Conceito econômico– Origem anglo-saxã– Pelos seus efeitos• Concessão como forma deviabilizar a regulação e acompetição pelo mercado emsituações em que a competiçãono mercado é improvável– Pelas característicasintrínsecas• Projetos que demandaminvestimentos altos, amortizadospor meio da operação e cobrançade tarifa do usuário
  • 21. Lei nº 9.074/95Regras de outorga eprorrogações das concessõese permissõesDispositivos específicos sobreserviços de energia elétricaLei nº 11.079/04Lei de PPPsAplicação integral à estrutura jurídico-econômica dasconcessões comuns,ressalvados dispositivos sobrecontraprestações públicasLei nº 8.666/93Aplicação supletiva da Lei de LicitaçõesLei nº 8.987/95Lei das ConcessõesLei nº 9.491/97Regras e procedimentos relativos àdesestatização (PND), que incluidelegação de serviços públicosMarco Regulatório GeralMarco Regulatório SetorialPetróleo9478/97Água eSaneamento11445/07TransporteAquaviário10233/01Telecom9472/97TransporteTeerrestre10233/01Energia10848/04O gráfico sobre o marco regulatório geral foi elaborado por Paulo Meira Lins, para o Curso de Direito de Infraestrutura, FGV, Direito-RioArcabouço Jurídico
  • 22. Não se pode contratar PPPPara mera contratação de pessoal, mera aquisição deequipamentos ou mera realização de obras públicasValor do contrato menor que 20 milhões de reaisContrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35anos
  • 23. Licitações de PPP - flexibilização deformalidades tradicionais• Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação• Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou nãosubstanciais• Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços sãoaté 20% maiores que a melhor proposta escrita
  • 24. Gerenciando o inadimplementoe eventuais conflitosPrevisão dos step in rights dos financiadoresNo caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem ainadimplênciaAs implicações no BrasilIntervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de ConcessõesRisco de continuidade à prestação do serviçoRisco à segurança dos usuáriosPossibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos desolução de conflito
  • 25. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPPA Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controleControle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintesO problema da classificaçãoserviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplicaaquisição de ativo – classificação como dívidaControvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação dasnormas
  • 26. Mecanismos para Garantir aResponsabilidade FiscalLimite de 1% da RCL para União e 5% no ano e nos 10 anos seguintesO limite aplica-se a todos os níveis de governoEstados membros e os Municípiossão obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratarSTN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a suacapacidade de pagamento e o total de despesas com PPPSuspensão das transferencias voluntárias e garantias da União comopenalidade
  • 27. Por que garantias da AdministraçãoPública em PPPs?28Nos contratos de PPP os parceiros privados fazem investimentosrelevantes no princípio do contratoRisco de crédito público impacta custo do capitalRisco de crédito das entidades governamentais (União, Estados eMunicípios) é muito alto, em vista sobretudo:do procedimento do precatóriotradição de pouca responsabilidade fiscalpouca transparência sobre as condições financeiras sobretudo deEstados e Municípiosanualidade da LOA e da LDO e o fato do PPA ser não vinculante tornadifícil estabilidade de longo prazo do planejamento fiscalImportante notar que o risco “investment grade” do país se aplicaapenas à dívida mobiliária da União, que, por lei, é garantida peloBanco Central
  • 28. Que outras receitas poderiam ser usadaspara pagamento/garantia de PPP?29• Quaisquer receitas não tributárias dos entes governamentais em tesepoderiam ser usadas para criar fluxo de pagamento de PPP• Algumas receitas não tributárias são vinculadas por lei a determinadosobjetivos• Exemplos de outras receitas que poderiam ser usadas parapagamento/garantia de PPPs:• receitas tarifárias ou de preços públicos (exs.: caso da Sabesp – Projeto da ETA Itaiçupeba;caso Linha 4 do Metrô, uso dos “pool” tarifário resultante da cobrança do “Bilhete Único”como garantia de PPP)• pagamentos por outorga ou pelo direito de exploração de concessão, permissão ouautorização (ex.: uso pela CPP dos créditos do DER-SP contra as concessionárias derodovias do Estado de São Paulo)• royalties (ex.: caso Rio das Ostras)• receitas de renegociação de dívidas tributárias (o equivalente municipal do REFIS)• FPE e FPM