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Concessões e PPPs - estrutura econômica, vantagens e dificuldades de implantar
 

Concessões e PPPs - estrutura econômica, vantagens e dificuldades de implantar

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Apresentação realizada por Mauricio Portugal Ribeiro no 53 Fórum Nacional dos Secretários de Planejamento, em 27 de fevereiro de 2013

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    Concessões e PPPs - estrutura econômica, vantagens e dificuldades de implantar Concessões e PPPs - estrutura econômica, vantagens e dificuldades de implantar Presentation Transcript

    • PPPs, suas vantagens e asdificuldades atuais Mauricio Portugal Ribeiro 53° FÓRUM NACIONAL DOS SECRETÁRIOS DE PLANEJAMENTO 27 de fevereiro de 2012
    • Estrutura econômica doscontratos de PPP
    • Estrutura econômica interna • Investimento na implantação/melhoria da infraestrutura pelo setor privado Obra Pura • Amortização, depreciação e Obra remuneração pela exploração da + Manutenção infraestrutura Obra + Manutenção • Necessidade de contratos de longo + prazo Operação • O serviço é operado por quem Concessão e PPP investe na infraestrutura: Especificação do projeto básico e • Incentivo para aumento da projeto executivo + Financiamento eficiência + Obra + Manutenção + Operação • Fiscalização sobre o “output”
    • Quanto mais atribuições foremtransferidas para o parceiro privado,maiores as possibilidades de ganhos• Supondo que os indicadores de resultado do serviço serão claramente estabelecidos• Quanto mais liberdade, mais espaço para o parceiro privado gerar ganhos• Se a licitação for bem estruturado e competitivo, esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo beneficiando usuários e Poder Público
    • Algumas vantagens doscontratos de longo prazo • Resume em um contrato todas as atribuições necessárias para a disponibilização e prestação do serviço aos usuários – Apenas uma licitação, uma audiência pública, uma consulta pública – O modo tradicional implicaria em celebrar um contrato de obra, fornecimento de equipamentos, manutenção e operação, e outros tantos contratos para endividamento do ente governamental para obtenção de recursos no mercado ou de transferências estatais, além evidentemente da realização de concurso público para contratação dos funcionários do ente público que vier a operar o serviço • Transfere para o contratado, entre outros, o risco de sobrecusto e atraso nas obras • Introdução de uma lógica de longo prazo na gestão do ativo público • Possibilidade dos órgãos públicos responsáveis pela prestação dos serviços focarem seus esforços na definição, regulação e fiscalização dos padrões de serviço • Prazo para contratação – PMI – EBP/IFC/BNDES – Contratação tradicional de consultoria pela Lei 8.666/93 • Nível de detalhamento dos estudos: anteprojeto (impacta prazo para modelagem)
    • Ganhos de eficiência, custos detransação e valor mínimo do contrato • Objetivo principal dos contratos é produzir ganhos de eficiência que retornem para o usuário e para o Poder Público • Ganhos de eficiência – Elásticos em relação a escala do projeto • Custos de transação – São altos para estruturação – Inelásticos em relação a escala do projeto • Vários países estipularam valor mínimo de contrato para garantir que ganhos de eficiência superem custo de transção
    • Em que contextos a estrutura econômica daconcessão se justifica? Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS CONCESSÃO Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
    • Por que os prazos dos contratossão longos? • Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos Governamentais a novas licitações periodicamente – Para adequar o seu valor a valores de mercado – É preciso levar em conta os custos de transação • Nos contratos que requerem investimento privado: – Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento dos usuários e do Poder Público • Prazo deve ser estabelecido considerando – Valor da tarifa/preço – Tempo necessário para remunerar o investimento
    • Diferenças na relação entre o Estado e seus parceiros nas obras tradicionais e nas concessões e PPPs Investimento O&M Foco da Fiscalização Exigência em relação qualificação aos estudos de engenhariaObra Público Público Técnica Insumos DetalhadosConcessão/P Privado Privado Financeira Resultados do serviço Conceitual/FuncionalPP
    • Formas de estruturação edificuldades reais para implantação
    • PMI – O que tem dificultado • Na solicitação de PMI - dificuldade de coordenação dos órgãos na solicitação de estudos à iniciativa privada – Investimento de tempo na realização de termo de referencia claro relativo aos estudos – Definição a priori de valor de reembolso – Acompanhamento detido vs. Multiplicidade de estudos – A participação ativa dos órgãos opinativos e decisórios
    • PMI – O que tem dificultado • Escolha dos estudos – Conciliação de estudos inconciliáveis • Custo de investimento de um estudo, com custo de operação do outro etc. • Custo de operação baixo muitas vezes é função de custo de investimento alto – Perder medo de escolher um só estudo, ainda que faça modificações nele – Importância de controlar os consultores contratados para escolher/auditar estudos • Incentivo tem sido para esses consultores refazer os estudos – Paralisia pela análise e foco equivocado da análise governamental • Foco tem estado na definição do preço de reserva – Análise dos estudos de engenharia e demanda • Foco deveria estar na definição dos – Indicadores de serviço – Sistema de pagamento – Condições de participação do edital – Aproveitar a experiência anterior
    • Erros na distribuição de riscos ena regulação • Transferir para o parceiro privado risco de eventos que ele não controla significa aumentar o custo do usuário e do Poder Público. Muito comum esse erro ser cometido em relação aos riscos: – Geológico – Arqueológico – Desapropriação/realocação – Ambiental – Interface com obras públicas • A transferência desses riscos para iniciativa privada pode também causar seleção adversa na licitação • Péssima qualidade, em regra, das cláusulas sobre seguros
    • Erros na distribuição de riscos ena regulação • Em setores de infraestrutura pesada (mobilidade urbana, rodovias greenfield etc.): – os principais ganhos de eficiência são na construção e isso torna menos importante mecanismos como o “Fator X” – Regulação tende a ser contratual: os montantes e as incertezas do investimento são tais que o investidor dificilmente entrará no projeto se as regras não forem contratualizadas – Espaço limitado para regulação pós assinatura do contrato • Equilíbrio econômico-financeiro – Novos investimentos: faz sentido usar fluxo de caixa marginal ou metodologia semelhante – Compensação por riscos de uma parte, que atinge à outra: é preciso refletir sobre qual a metodologia a ser empregada – eventual erro no emprego da taxa pode levar a perda de credibilidade da própria distribuição de riscos
    • Instrumental jurídico paragarantias sobre o fluxo • Modelo de fundo garantidor da União (copiado por vários Estados/Municípios) só funciona para entes que têm ativos de boa qualidade – São Paulo, Minas, Rio e (?) • Necessidade de desenvolvimento de legislação adequada para usar fluxo de receitas em garantia/pagamento de PPP
    • Erros na formatação de licitações • Contexto – falso cumprimento de contratos de concessão ou PPP, que precisa ser coibido – Esquece-se às vezes que a principal função da licitação é cortar aqueles que não tem condições de prestar o serviço • Necessidade de exigências financeiras robustas – Apenas PL e CS não são suficientes – não esquecer de exigir balanços/demonstrações auditadas – Exigir aporte relevante como condição de assinatura do contrato – Exigir seguros-garantia em valor relevante como condição de assinatura do contrato – Ideia que tem sido discutida: obter a proposta firme de financiamento-ponte ou o contrato de financiamento-ponte assinado como condição de assinatura do contrato • Necessidade de exigências técnicas quando cabível • Fomentar competição entre iguais (em termos de capacidade para prestação do serviço)
    • A Lei 11.079 e o conceito de PPP
    • PPP: sentido do termo e advertênciapreliminar • Parcerias da Administração • Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. • Eventualmente – sociedades de economia mista • Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) • Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.
    • Especificando o conceito de PPP da LeiBrasileira• Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira • Concessão patrocinada = – concessão comum de serviço público + subsídio • Concessão administrativa = – prestação de serviço à Administração + subsídio integral » Diretamente » Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
    • Definições deconcessão • Conceito jurídico – Origem Europa continental – Supõe teoria do serviço público – Concessão como delegação • Conceito econômico – Origem anglo-saxã – Pelos seus efeitos • Concessão como forma de viabilizar a regulação e a competição pelo mercado em situações em que a competição no mercado é improvável – Pelas características intrínsecas • Projetos que demandam investimentos altos, amortizados por meio da operação e cobrança de tarifa do usuário
    • Arcabouço Jurídico Marco Regulatório Geral Lei nº 11.079/04 Lei de PPPs Aplicação integral à estrutura jurídico-econômica das concessões comuns, ressalvados dispositivos sobre contraprestações públicas Lei nº 9.074/95 Lei nº 9.491/97 Regras de outorga e Lei nº 8.987/95 Regras e procedimentos relativos à prorrogações das concessões desestatização (PND), que inclui e permissões Lei das Concessões delegação de serviços públicos Dispositivos específicos sobre serviços de energia elétrica Lei nº 8.666/93 Aplicação supletiva da Lei de Licitações Marco Regulatório Setorial Transporte Transporte Água e Petróleo Telecom Energia Teerrestre Aquaviário Saneamento 9478/97 9472/97 10848/04 10233/01 10233/01 11445/07O gráfico sobre o marco regulatório geral foi elaborado por Paulo Meira Lins, para o Curso de Direito de Infraestrutura, FGV, Direito-Rio
    • Não se pode contratar PPP Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas Valor do contrato menor que 20 milhões de reais Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos
    • Licitações de PPP - flexibilização deformalidades tradicionais • Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação • Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais • Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são até 20% maiores que a melhor proposta escrita
    • Gerenciando o inadimplementoe eventuais conflitos Previsão dos step in rights dos financiadores No caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a inadimplência As implicações no Brasil Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões Risco de continuidade à prestação do serviço Risco à segurança dos usuários Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito
    • A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17 Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes O problema da classificação serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica aquisição de ativo – classificação como dívida Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas
    • Mecanismos para Garantir aResponsabilidade Fiscal Limite de 1% da RCL para União e 5% no ano e nos 10 anos seguintes O limite aplica-se a todos os níveis de governo Estados membros e os Municípios são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade
    • Por que garantias da AdministraçãoPública em PPPs? Nos contratos de PPP os parceiros privados fazem investimentos relevantes no princípio do contrato Risco de crédito público impacta custo do capital Risco de crédito das entidades governamentais (União, Estados e Municípios) é muito alto, em vista sobretudo: do procedimento do precatório tradição de pouca responsabilidade fiscal pouca transparência sobre as condições financeiras sobretudo de Estados e Municípios anualidade da LOA e da LDO e o fato do PPA ser não vinculante torna difícil estabilidade de longo prazo do planejamento fiscal Importante notar que o risco “investment grade” do país se aplica apenas à dívida mobiliária da União, que, por lei, é garantida pelo Banco Central 28
    • Que outras receitas poderiam ser usadaspara pagamento/garantia de PPP?• Quaisquer receitas não tributárias dos entes governamentais em tese poderiam ser usadas para criar fluxo de pagamento de PPP• Algumas receitas não tributárias são vinculadas por lei a determinados objetivos• Exemplos de outras receitas que poderiam ser usadas para pagamento/garantia de PPPs: • receitas tarifárias ou de preços públicos (exs.: caso da Sabesp – Projeto da ETA Itaiçupeba; caso Linha 4 do Metrô, uso dos “pool” tarifário resultante da cobrança do “Bilhete Único” como garantia de PPP) • pagamentos por outorga ou pelo direito de exploração de concessão, permissão ou autorização (ex.: uso pela CPP dos créditos do DER-SP contra as concessionárias de rodovias do Estado de São Paulo) • royalties (ex.: caso Rio das Ostras) • receitas de renegociação de dívidas tributárias (o equivalente municipal do REFIS) • FPE e FPM 29