Equilíbrio Econômico-Financeiro: o que todo agente público deveria saber

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Equilíbrio Econômico-Financeiro: o que todo agente público deveria saber, curso ministrado na SBDP - Sociedade Brasileira de Direito Público, em 30/03/2012.

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Equilíbrio Econômico-Financeiro: o que todo agente público deveria saber

  1. 1. Equilíbrio Econômico-Financeiro: o quetodo agente público deveria saber Mauricio Portugal Ribeiro SBDP – Sociedade Brasileira de Direito Público 30 de março de 2012
  2. 2. Sumário 1.  EEF: o senso comum jurídico 2.  O que os juristas dizem do marco legal, e o que o marco legal de fato diz 3.  A opção pelo regime do preço do serviço, em concessões, PPPs e obras 4.  Matriz de riscos e reflexão sobre a prática de precificação de riscos 5.  Risco de demanda em projetos de transportes 6.  Indicadores de serviço, sistema de pagamentos, a ideia de “desconto do reequilíbrio” e o “fator Q” das fórmulas de preço-teto 7.  Qual o sistema de regulação a ser adotado? 8.  As principais referências no Brasil 9.  Recomendações, onde estamos e para onde vamos
  3. 3. EEF: o senso comum jurídico
  4. 4. O que os juristas dizemsobre EEF?• Objetivos •  Contrabalanço dos poderes exorbitantes da Administração Pública de alteração do contrato •  Proteção contra qualquer eventos extraordinários, ordinários de consequencia imprevisível• Equação econômico-financeira é parâmetro para aferir desequilíbrioe para reequilibrar o contrato: •  Equação caracterizada como: Encargos (custos) + Margem = Remuneração • Forma-se na entrega da proposta •  Vinculada nas condições originárias do contrato • Vincula a Administração aos preços de insumos, materiais, encargos, margem etc. utilizados para definir o preço global
  5. 5. Há lógica econômica no que osjuristas dizem sobre o tema? •  Lógica econômica •  Da proteção contra eventos extraordinários •  Da proteção contra alterações unilaterais da Administração Pública •  Há lógica na idéia de equação econômico-financeira? C+M=P CInv + COp + M(TIR?) = Rt + Ra + Rc •  Distribuição de riscos? •  Faz sentido estabilizar as condições originárias? •  Contratos de obra •  Insumos e margem •  Contratos de longo prazo •  Insumos e Margem •  Investimentos precificados na proposta/novos investimentos •  A fragilidade da análise criadora da vinculação da Administração Pública a proposta
  6. 6. Problemas do que os juristas dizem e doque se pratica em torno do EEF... • Formação   da   equação   com   a   proposta   –   proposta   é   mera   declaração,   que   não   é   viável   analisar  adequadamente  na  licitação       •    Idéia   de   equação   neutraliza   qualquer   distribuição   de   riscos,   e   transforma   o   contrato   pra>camente  em  um  “@tulo  público”   •    A  vinculação  da  Administração  aos  detalhes  da  proposta  pode  dar  margem  a  distorções  e   ao  “jogo  de  planilhas”   •    Nos   contratos   de   obra,   o   desrespeito   a   matriz   de   riscos   e   a   visão   de   que   a   matriz   de   riscos   legal  se  sobrepõe  a  contratual     • Nos  contratos  de  longo  prazo,  o  tratamento  dos  novos  inves>mentos  da  mesma  forma  que   os  previstos  na  proposta  
  7. 7. EEF: o que os juristas dizem domarco legal, e o que o marco legal,de fato, diz
  8. 8. Marco legal sobre equilíbrioeconômico-financeiro •  Lei de Licitações •  Art. 65, inc. II, alínea “d”: “Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: (...) II – por acordo das partes: (...) d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual” (grifo nosso). •  Lei de Concessões “Art. 10. Sempre que forem atendidas as condições do contrato, considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro” (grifo nosso).
  9. 9. Art. 37, inc. XXI, da Constituição Federal Art. 37. (...) “XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações” (grifo nosso).
  10. 10. Art. 5, da Lei de PPP“Art. 5. As cláusulas dos contratos de parceria público-privadaatenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 defevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever:(...)III – a repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária;•  Art. 5, inc. III, da Lei de PPP, permite a livre repartição dos riscos –  objetivo é o mesmo do art. 10, da Lei 8.987/95 –  sua redação foi talhada para imunizá-lo contra o processo de incompreensão que permeia a interpretação corrente do art. 10, da Lei 8.987/95
  11. 11. Proteção contra alteração do contratopara atender ao interesse público •  A qualquer momento o Poder Público pode alterar as especificações de serviço, os investimentos, tarifa etc. •  Por outro lado, fica assegurado ao parceiro privado a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro • Lei 8.666/93 “Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado; (…) § 1o  As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado. § 2o  Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico- financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.”
  12. 12. Alguns equívocos da formulação tradicional •    Suposição de que há um núcleo duro na disposição constitucional que reflete o pensamento da doutrina tradicional, e que pode ser usado para controlar leis que adotam posições diferentes •  Distorção do texto do art. 65, II, d, da Lei 8.666/93, para dizer que há um mecanismo de equilíbrio econômico-financeiro e uma matriz de riscos padrão, aplicável a todos os contratos, independentemente da disciplina dos riscos previstos no contrato •  Confusão entre distribuição de riscos e mecanismos para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro •  Nem os dispositivos legais, nem a visão tradicional do EEF diz qualquer coisa sobre como recompor o EEF • Por que? Algumas hipóteses para discussão: • Doutrina é fruto de atividade de consultoria a iniciativa privada •  Ensino jurídico incapaz de compreender lógica econômica das questões jurídicas (entendimento de economia é considerado interdisciplinaridade) • Ensino e compreensão do direito é perinormativo
  13. 13. A opção pelo regime do preço doserviço em concessões, PPPs e obras
  14. 14. O que distingue o regime dopreço do regime do custo doserviço? Contrato   Poder   Regime SPE    do  cust Concedente o  do  ser viço   /  Usuário   Regim e  do   p reço   Matriz  de   Riscos   Custos  da  SPE  
  15. 15. Vantagens e desvantagens do regimedo custo e preço do serviço Regimes   Vantagens   Desvantagens   Regime  do  preço   -­‐  Maior  incen>vo  para   -­‐  Menor  flexibilidade   eficiência   Regime  do  custo   -­‐  Menor  incen>vo  a   -­‐  Alto  grau  de  flexibilidade   eficiência  
  16. 16. A opção legal pelo regime do preço doserviço para concessões e PPPsArt.   9º.   A   tarifa   do   serviço   público   concedido   será   fixada   pelo   •  Essa opção exige matriz de riscospreço   da   proposta   vencedora   da   licitação   e   preservada   pelas  regras  de  revisão  previstas  nesta  Lei,  no  edital  e  no  contrato.   clara nos contratos de concessão§   1o   A   tarifa   não   será   subordinada   à   legislação   específica  anterior  e  somente  nos  casos  expressamente  previstos  em  lei,  sua   cobrança   poderá   ser   condicionada   à   existência   de   serviço  público   alterna>vo   e   gratuito   para   o   usuário.   (Redação   dada   •  Para os contratos de PPP, apela  Lei  nº  9.648,  de  1998)   exigência da distribuição clara de§   2o   Os   contratos   poderão   prever   mecanismos   de   revisão   das  tarifas,  a  fim  de  manter-­‐se  o  equilíbrio  econômico-­‐financeiro.   riscos é expressa na Lei de PPP§   3o   Ressalvados   os   impostos   sobre   a   renda,   a   criação,  alteração  ou  ex>nção  de  quaisquer  tributos  ou  encargos  legais,  após   a   apresentação   da   proposta,   quando   comprovado   seu   •  Relevância do sistema deimpacto,   implicará   a   revisão   da   tarifa,   para   mais   ou   para  menos,  conforme  o  caso.   equilíbrio econômico-financeiro§  4o  Em  havendo  alteração  unilateral  do  contrato  que  afete  o   ser coerente com a matriz deseu   inicial   equilíbrio   econômico-­‐financeiro,   o   poder  concedente   deverá   restabelecê-­‐lo,   concomitantemente   à   riscos, de modo a evitar que oalteração.   Poder Concedente/usuário pague mais que uma vez pelo mesmo risco
  17. 17. A opção legal pelo regime do preço doserviço no caso de obras •  Opção legal não foi expressa, foi tácita •  Silêncio sobre a modalidade de obra administrada prevista no Decreto-Lei 2.300/86 •  Empreitada por preço global claramente segue o regime do preço •  Empreitada por preço unitário também, só que permite que o Estado fique com o risco de quantitativo de insumos •  Apesar de não haver exigência legal, importancia desses contratos ter matriz de riscos clara, coerente com o sistema para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
  18. 18. Matriz de riscos e reflexãosobre a prática deprecificação de riscos
  19. 19. Na prática, como se aloca os riscos?•  Os 2 critérios e as 2 considerações –  Quem pode melhor prevenir o evento gravoso –  Quem pode melhor lidar com o evento gravoso (minorar os danos), se ele ocorrer –  Evitar alocar riscos sobre agente que pode externalizá-lo (por exemplo, o Estado) –  Se o risco não é controlável pela iniciativa privada, e mercado securitário para lidar com tal risco é subdesenvolvido, a melhor solução é atribuir o risco ao Estado (auto-seguro)•  Qual o ponto de partida? –  Matriz de riscos padrão adotada domesticamente ou internacionalmente para o setor –  Durante a fase de estruturação do projeto (consultas públicas, audiencia pública e “road show”) ouvir a iniciativa privada sobre a alocação de riscos adotada –  Observar que perfis diferentes de empresas vão ter posições diferentes sobre cada um dos riscos•  Ver páginas 85-97 do livro texto do curso para uma matriz de riscos padronizada
  20. 20. Teoria da precificação de riscos•  Expectativa de ganhos ou de perdas –  Probabilidade de ocorrência do evento –  Perda ou ganho médio esperado em cada situação de ocorrência do evento•  Em mundo perfeito: –  O Poder Público teria informação sobre os riscos da execução direta dos serviços (uma vez que tradicionalmente o Poder Público os executa diretamente) –  O Poder Público teria informação sobre o histórico de ocorrências dos eventos –  O Poder Público saberia o custo da ocorrência de cada evento para o Erário –  Seria viável estimar com precisão quanto custará ao parceiro privado gerenciar esses riscos•  No mundo real: –  Raramente o Poder Público tem essas informações –  Não há documentação sobre a ocorrência dos eventos e sobre o seu custo –  É inviável mensurar por meio da expectativa de ganhos ou perdas o custo esperado de cada risco
  21. 21. Na prática, como seprecificam os riscos•  Há uma clivagem entre a teoria sobre precificação de riscos e a prática –  Metodologia do CAPM – Capital Asset Pricing Model (Modelo de Precificação de Ativos Financeiros) é geralmente utilizada para definir a remuneração (taxa de retorno) do investidor de um projeto, como referencia para estipular o valor do ativo a ser submetido ao processo de licitação –  Metodologia desenvolvida para ativos listados em bolsa –  Não há informação adequada para uso da metodologia em mercados em desenvolvimento –  Necessidade de usar informações produzidas em contextos diversos para tanto –  Necessidade de mercado de dívida desenvolvido ou de estimar a partir da lógica da atuação bancária o custo da dívida•  Na prática, o custo de capital próprio é medido usando como referencia: –  A taxa de investimentos livre de risco no país –  A variação dos retornos sobre os ativos nesse setor vis a vis o retorno de um portfólio hipotético que representa o mercado como um todo –  Tem sido comum usar-se o prêmio pela baixa liquidez do projeto (small cap premium)•  Na prática, o custo de dívida é em regra medido usando padrões de mercado para projetos semelhantes, mas pode também ser feito considerando a taxa básica de juros do país e usando: –  O risco país •  Liquidez, conversibilidade, transferibilidade, contágio, expropriação, nacionalização etc. –  O risco setorial •  Ciclo da indústria •  Vulnerabilidades •  Pressões competitivas –  O risco específico do projeto ou do patrocinador
  22. 22. Consequências dametodologia de precificaçãode ativos utilizada•  Dificuldades de obtenção de informação e de estabelecer qual os parâmetros corretos para uso da metodologia –  Metodologia do CAPM – Capital Asset Pricing Model (Modelo de Precificação de Ativos Financeiros) é geralmente utilizada para definir a remuneração (taxa de retorno) do investidor de um projeto, como referencia para estipular o valor do ativo a ser submetido ao processo de licitação –  Metodologia desenvolvida para ativos listados em bolsa –  Não há informação adequada para uso da metodologia em mercados em desenvolvimento –  Necessidade de usar informações produzidas em contextos diversos –  Necessidade de estimar o custo da dívida com base em casos comparáveis –  A falta de informações adequada dá espaço para o analista decidir quais as informações devem ser utilizadas para o cálculo do valor do ativo e para realizar estimativas quando não há tais informações•  Mudanças na distribuição de riscos não são automaticamente refletidas na precificação do ativo, o que recomenda que: –  A precificação do projeto feita por esse meio seja sempre referencial – é recomendável que na licitação haja sempre um componente de preço para trazer o projeto a preço de mercado –  A matriz de riscos deve ser discutida com o setor privado ao longo do processo de consulta pública, audiência pública e “road show” do projeto, de maneira a garantir que a iniciativa privada esteja confortável com a distribuição de riscos proposta
  23. 23. Risco de demanda e projetosde transporte
  24. 24. Risco de demanda •  Quem paga? –  Usuário –  Todos os condutores de veículos (taxa ou contribuição sobre o combustível) –  Todos os cidadãos (o Erário) •  Pelo que paga? –  Pelo uso –  Pela disponibilidade do serviço (independentemente do uso) •  Com quem fica o risco de demanda? –  Com o concessionário (tradicionalmente considerada alocação preferencial) –  Com o Poder Público •  Concessionário tem pouco controle do risco •  Projeto monopolista •  Tarifa e qualidade reguladas
  25. 25. Risco de demanda •  Possível decompor risco de demanda em –  Variação do número de usuários –  Variação da capacidade de pagamento dos usuários –  Um componente impacta o outro •  Demanda do serviço é geralmente elástica em relação ao preço •  Redução de capacidade de pagamento dos usuários pode levar a redução do uso da rodovia (e vice-versa) •  Cobrança a crédito de pedágio deixa a diferença clara (ex. adoção do sistema de tráfego livre com cobrança por boleto) •  Sistemas de pedágio sombra (risco de quantativo do concessionário, risco de crédito do Poder Público) tende a aumentar a demanda pelas rodovias
  26. 26. Risco de demanda •  Mitigação do risco –  Pela realização de estudos de tráfego detalhados –  Pela adoção de estruturas contratuais de mitigação •  Mecanismos de pagamento –  Pagamento  por  disponibilidade  (Risco  de  “downside”  é  do  Poder  Público  e   “upside”  é  do  concessionário   –  Garan>a  de  demanda  mínima  (compar>lhamento  de  ambos  “upside”  e   “downside”)   •  Instrumentos de variação do prazo do contrato –  Vinculação  do  término  do  contrato  a  ocorrência  de  ga>lho  de  demanda   (upside  e  downside  compensados  por  prazo  de  contrato)   –  Vinculação  do  término  do  contrato  a  obtenção  de  dado  valor  presente   líquido  de  receita  (upside  e  downside  compensados  por  prazo  de  contrato)   •  Variação dos custos de investimento de acordo com gatilhos de tráfego •  Variação do valor da tarifa de acordo com tráfego –  Usuários  assumem  parte  do  risco  de  tráfego   •  Combinações – ex. Pedágio sombra com pagamento por disponibilidade
  27. 27. Garantias de Receita Mínima Fonte:  Ribeiro,  Mauricio;  Flores,  Juan  Luis;  Skromne,  Ari.  Road  Sector   Training,  Washington  DC,  23  Jun  2011  
  28. 28. Garantias de Receita Mínima Fonte:  Ribeiro,  Mauricio;  Flores,  Juan  Luis;  Skromne,  Ari.  Road  Sector   Training,  Washington  DC,  23  Jun  2011  
  29. 29. Licitação por menor valor dereceitas líquidas, com prazovariável VPIP   Fonte:  Ribeiro,  Mauricio;  Flores,  Juan  Luis;  Skromne,  Ari.  Road  Sector   Training,  Washington  DC,  23  Jun  2011  
  30. 30. Pagamento pordisponibilidade Payment   =   Availability  pyt   +   Usage  pyt   -­‐   Penal=es   Shadow  toll  (bands)  +  availability  payment   Real revenue Shadow  toll  component    Availability  component   Year Fonte:  Ribeiro,  Mauricio;  Flores,  Juan  Luis;  Skromne,  Ari.  Road  Sector   Training,  Washington  DC,  23  Jun  2011   31  
  31. 31. Indicadores de serviço, sistema depagamento, a idéia de “desconto doreequilíbrio” e do “fator Q” nas fórmulasde preço-teto
  32. 32. Características do Contrato•  Contrato baseado em indicadores qualitativos e quantitativos –  Fiscalização sobre os resultados e não sobre os insumos –  Maior espaço para produção de ganhos de eficiência•  Sistemas de remuneração claros e eficientes –  Vinculação do sistema de remuneração aos indicadores de resultado •  Utilização da lógica da “exceção de não cumprimento do contrato ao invés das multas” –  Ex.  desconto  do  reequilíbrio   •  Utilização do pagamento só por serviço realizado –  Desenvolvimento de sistemas tarifários mais eficientes •  Sistema desenvolvido para o projeto da BR 116/324, baseado nos estudos da AASHTO
  33. 33. Hospital do Suburbio – indicadores dequalidade – desempenho da atenção
  34. 34. Hospital do Suburbio – indicadores dequalidade – qualidade da atenção
  35. 35. Hospital do Suburbio –indicadores de quantidade paraárea de internação
  36. 36. Hospital do Suburbio – Sistema dePagamentos
  37. 37. Rodovia BA 093 – indicadoresfuncionais do pavimento •  Deflexão Característica (Dc): também denominada deformação ou deflexão recuperável, é um indicativo do comportamento elástico da estrutura. Quanto maior seu valor, mais elástica ou resiliente é a estrutura e maior o seu comprometimento estrutural. As deflexões características do pavimento flexível deverão ser medidas de forma dinâmica, através de equipamento dinâmico de impacto tipo Falling Weight Deflectometer – FWD, de acordo com a norma DNIT PRO 273/96, com espaçamentos máximos, em uma mesma faixa de tráfego, de 200 (duzentos) m. •  Flecha na trilha de roda: indicador, medido em milímetros, da deformação permanente no sulco formado nas trilhas de roda interna (TRI) e de roda externa (TRE), correspondente ao ponto de máxima depressão, sob o centro de uma régua de 1,20m. A flecha na trilha de roda deve ser avaliada de acordo com as Normas DNIT 006/2003-PRO e DNIT 007/2003- PRO. •  Índice de Condição do Pavimento (ICP): indicador do estado de conservação do pavimento rígido. Para a avaliação do ICP, a Concessionária deverá seguir a Norma DNIT 062/2004-PRO, com o • número de placas das amostras definido na Norma DNIT 060/2004- PRO. O grau de severidade dos defeitos também deverá ser avaliado com base na Norma DNIT 060/2004-PRO. Além disso, deverá ser seguido pela Concessionária o disposto no Manual de Pavimentos • Rígidos do DNIT.
  38. 38. Rodovia BA 093 – indicadoresfuncionais do pavimento •  Índice de Gravidade Global (IGG): número adimensional que expressa a severidade e a freqüência dos defeitos existentes na pista de rolamento, sendo crescente com o aumento do grau de deterioração dos pavimentos. É o somatório dos Índices de Gravidade Individuais, calculados como o produto da freqüência relativa de ocorrência dos defeitos pelos fatores de ponderação estabelecidos na Norma DNIT 006/2003-PRO. •  Índice de Irregularidade Longitudinal (IRI – International Roughness Index): indicador representativo da irregularidade da superfície do pavimento, expresso em m/km e calculado como o somatório dos deslocamentos verticais retificados (isto é, em valores absolutos) do eixo traseiro de um veículo em relação à carroçaria do mesmo. O IRI mede o padrão de rolamento (conforto) dos pavimentos, sendo crescente com o aumento das condições de irregularidade da superfície. O IRI deverá ser medido por meio de equipamento tipo Perfilógrafo Laser, Classe I da ASTM E950, contendo, no mínimo, 2 sensores lasers e 2 acelerômetros, que permitam a obtenção de valores na escala internacional de irregularidade em tempo real, durante os levantamentos de campo, ou equipamento tecnicamente superior. Os valores de IRI deverão ser integrados em intervalos de 200 (duzentos) m, em todas as faixas de tráfego. •  Índice de retrorefletância: indicador de segurança da rodovia, avalia a qualidade da pintura da sinalização e é expresso em Mcd/Lux.m2. •  Trincamento (TR): o percentual de área trincada é um indicador de fadiga do revestimento asfáltico que avalia a deficiência estrutural dos pavimentos flexíveis. Caracteriza-se pela soma de trincas de classes 2 e 3 (FC2 + FC3).
  39. 39. Rodovia BA 093 – descontos natarifa por falhas de qualidade
  40. 40. Linha 4 do Metro de SP SISTEMA  DE  PAGAMENTO  
  41. 41. Linha 4 do Metro de SP INDICADOR  DE  QUALIDADE  DE  SERVIÇO  
  42. 42. Linha 4 do Metro de SP INDICADOR  DE  QUALIDADE  DE  MANUTENÇÃO  
  43. 43. Aeroportos de Guarulhos,Brasilia e Vira Copos
  44. 44. Alguns indicadores - distribuição DEC   FEC   N.  Cons   DEC   Padrão   FEC   Padrão   •  Modulo 8 do PRODISPSANTA  TEREZINHA     15.361   3,42   5,40   2,90   6,00   •  DEC – Duração Equivalente deSANTO   29.311   2,75   3,60   1,93   3,00   Interrupção por UnidadeAMARO    SANTO   Consumidora 16.511   1,43   7,80   0,99   10,20  ANASTACIO    SANTO   •  FEC – Fequencia Equivalente de 42.587   1,22   3,60   0,49   2,40  ANDRÉ     Interrupção por UnidadeSANTO  ANTONIO  DA  POSSE     7.233   1,10   4,20   0,39   3,60   consumidoraSanto   •  DIC, FIC, DMIC – limites:Antonio  do   3.808   3,38   21,00   2,28   12,00  Aracangua  1     •  Mensais, trimestrais eSANTOS     25.335   2,90   6,00   2,66   6,60  SÃO   anuaisBERNARDO   65.398   3,34   4,80   2,04   3,60  DO  CAMPO     •  Compensação automática em 2 meses DIC   FIC   DMIC   GHT  SERVIÇOS  DE  ELETRICIDADE  S/A   (em  horas)     (número  de  interrupções)   (em  horas)   Conjunto   DEC   FEC   ANUAL   TRIM.   MENSAL   ANUAL   TRIM.   MENSAL   MENSAL   LEBLON     3   3   16,95   8,47   4,23   11,70   5,85   2,92   2,26   Fonte:  ANEEL  –  www.aneel.gov.br  
  45. 45. Compensações realizadas –distribuidoras energia 2010 Regiao   Distribuidora   N.  De  Compensacoes   Valor  de  Compensações   Sudeste   AMPLA   5.948.923   R$  30.923.858,54   Sudeste   BANDEIRANTE   1.547.260   R$  3.856.604,53   Sudeste   CAIUÁ-­‐D   106.646   R$  172.165,75   Sudeste   CEMIG-­‐D   11.114.557   R$  20.734.074,89   Sudeste   CJE   32.553   R$  246.883,39   Sudeste   CLFM   6.026   R$  18.978,97   Sudeste   CLFSC   39.846   R$  75.855,34   Sudeste   CNEE   72.452   R$  181.704,52   Sudeste   CPEE   23.308   R$  57.440,57   Sudeste   CPFL-­‐  Pira>ninga   515.758   R$  1.278.604,64   Sudeste   CPFL-­‐Paulista   1.270.986   R$  3.769.874,74   Sudeste   CSPE   37.282   R$  91.569,52   Sudeste   DMEPC   5.813   R$  10.307,62   Sudeste   EDEVP   55.968   R$  90.305,83   Sudeste   EEB   59.584   R$  196.496,06   Sudeste   ELEKTRO   1.300.787   R$  5.990.853,57   Sudeste   ELETROPAULO   7.875.492   R$  25.692.969,24   Sudeste   ELFSM   10.296   R$  108.721,29   Sudeste   EMG   604.165   R$  1.237.329,54   Sudeste   ENF   181.139   R$  420.115,51   Sudeste   ESCELSA   613.614   R$  1.445.844,79   Sudeste   LIGHT   4.060.639   R$  15.281.586,70  
  46. 46. Sistema de pagamentos deveproteger a dívida e o custo fixo? •  O ideal seria sistema de pagamentos que não penalizasse dívida e custos fixos –  Porque dívida se refere a obrigação já cumprida –  Porque mesmo em situação que dê azo a intervenção ou caducidade, o custo da continuidade do serviço deve ser preservado •  Necessidade de assegurar a possibilidade do Poder Público assumir a qualquer tempo a operação do ativo com certeza de continuidade da sua capacidade operacional •  Decorrência do próprio princípio da continuidade •  Preocupação fundamental é alinhar interesses e gerar incentivos para cumprimento do contrato –  Por isso, algumas vezes faz sentido criar risco de penalizar a dívida e custo fixo se isso se mostrar necessário a gerar incentivo para cumprimento do contrato
  47. 47. Qual o sistema de regulaçãoa ser adotado?
  48. 48. Sistemas de regulação•  Problema fundamental: –  Contratos de longo prazo –  Necessariamente incompletos e por isso necessidade de sua adaptação ao longo do tempo –  Imprevisibilidade de quais adaptações serão necessárias –  Necessidade de assegurar •  proteção do investimento e dos incentivos para investimento •  incentivos para execução eficiente do contrato •  transferência de parcela dos ganhos de eficiência do parceiro privado para o Poder Público e/ou para o usuário•  Preocupação: sistema de regulação deve ser coerente com a matriz de riscos contratual
  49. 49. Sistemas de regulação•  Formas tradicionais de regulação –  Regulação por taxa de retorno –  Preço-teto•  Outros instrumentos para a estabilização das condições econômico-financeiras do contrato –  Submissão a nova licitação ao longo do contrato –  Licitação realizada pelo menor valor presente líquido de receita –  Cláusula protetiva do equilíbrio econômico-financeiro
  50. 50. Regulação por taxa de retorno •  Origem: experiência dos EUA •  Objetivo: –  assegurar ao regulado taxa de retorno razoável sobre investimentos •  Necessidade de –  separação entre custos controláveis e não controláveis –  estipulação de limites para custos controláveis –  Estipulação de taxa adequada de retorno •  Evitar super ou sub investimento •  Excedentes de –  custos controláveis devem penalizar a taxa de retorno –  custos não controláveis devem ser compensados por aumento de tarifa ou aumento do pagamento público •  Desafios principais: –  Estabelecer limites adequados para os custos –  Definir o que é taxa de retorno razoável e revisá-la periodicamente ao longo do contrato
  51. 51. Regulação por preço-teto•  Origem: academia no Reino Unido•  Objetivo originário: –  Deslocar o foco da regulação dos custos para o preço do serviço, evitando, assim, ao menos parcialmente, os efeitos da assimetria de informações sobre custos•  Consequência: –  Utilização da tarifa/pagamento como teto –  Aplicação de deflator (fator X) na tarifa para forçar transferência de ganhos de eficiência setoriais do regulado para os usuários/poder público –  Aplicação de componente (fator Y) para transferência ao preço de aumento/redução de custos não controláveis•  Desafios principais: –  Estabelecer metodologia para cálculo do Fator X –  Necessidade de analisar custos quando se fizer necessária alteração relevante nos indicadores de serviço do contrato •  Para isso, será necessário ter acompanhamento de custos
  52. 52. Outros instrumentos: a exigência delicitação periódica •  Objetivo: –  Permitir adequar a condições de mercado contrato de longo prazo que foram realizados em situação de alta incerteza, por exemplo quanto a demanda –  Submeter periodicamente (por ex. a cada 10 anos) a licitação contrato no qual parceiro privado contratado na primeira licitação realizou investimento relevante que não foi ainda amortizado/depreciado •  Como? –  Contrato estabelece licitações periódicas –  O vencedor da licitação tem obrigação de pagar o valor não amortizado do investimento ao parceiro privado operador da infraestrutura –  O parceiro privado operador da infraestrutura pode participar de nova licitação –  O critério de julgamento da licitação pode ser menor tarifa ou maior pagamento pela outorga
  53. 53. Outros instrumentos: alicitação por menor valorpresente líquido de receitas •  Clareza quanto aos custos de investimento –  Indicadores de resultado do serviço prefixados em relação a qualidade do serviço •  Clareza sobre o custo de manutenção e operação por ano •  Quem aceita realizar investimento, manter e operar o ativo pela menor receita líquida em valor presente? –  Incentivo a eficiência –  Quanto menor a receita presente líquida, menor será o prazo do contrato •  Tarifa pré-fixada, portanto receita presente líquida depende da realização demanda •  Prazo de contrato variável: contrato termina quando o valor de receita estipulado é atingido –  Quanto mais rápido a demanda se realiza, menor o prazo do contrato –  Quanto mais demora a realização da demanda, maior o prazo contratual
  54. 54. Outros instrumentos: a cláusulaprotetiva do equilibrio econômico-financeiro •  Objetivo de uma perspectiva contratual: –  Dar flexibilidade ao contrato, permitindo ao Poder Público alterá-lo para satisfazer ao interesse público, mediante indenização (“reprecificação”) –  Em alguns países a cláusula também engloba as indenizações de uma parte a outra por riscos contratuais sofridos por uma parte, mas de responsabilidade de outra parte (“compensação financeira”) •  Constitui-se em garantia ao contratado –  Nenhuma alteração contratual será feita sem que as suas conseqüências econômicas sejam reparadas •  Desafio: –  Estipular claramente os critérios e limites de uso dessa cláusula, coerentes com a matriz de risco contratual •  A falta de clareza leva a renegociação do contrato, o que raramente é bom para o Poder Público
  55. 55. Reequilíbrio por fluxo de caixamarginal •  Matriz de risco clara •  Reequilíbrio só pode se realizar se o fato gerador do pedido for risco da outra parte •  Taxa de retorno para novos investimentos que corresponda ao cenário atual •  Utilização de custos de mercado –  Agências usam sistemas de preço de obra pública, o que cria distorções –  É necessário fazer “o dever de casa” para identificação do que é “custo de mercado” no mercado de concessões
  56. 56. As principais referencias noBrasil
  57. 57. Setores e projetos e sistema derecomposição do equilíbrio econômico-financeiro •  Rodovias (1 rodada Artesp e ANTT) •  Ferrovias •  A experiência da ANEEL •  A BR 116/324 e a ideia de fluxo de caixa marginal, sua expansão para os contratos existentes e para outros setores •  ANAC, preço-teto e reequilíbrio por fluxo de caixa marginal •  Concessão da Linha 04 do Metrô de São Paulo (a ideia de recomposição do equilíbrio como instrumento residual)
  58. 58. Onde estamos e para ondevamos?
  59. 59. Visão Proposta -premissa •  Equilíbrio é uma questão contratual –  A disposição constitucional sobre o assunto deixa amplo espaço para configuração da matriz de riscos e do sistema para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro Matriz de riscos •  No plano contratual, necessidade de coerencia entre: •  Matriz de riscos •  Sistema de regulação •  Cláusula de equilíbrio
  60. 60. Recomendação •  Modelos que utilizam o sistema do preço do serviço tendem a ser mais eficientes, mas requerem maior esforço na elaboração e regulação do contrato para que não haja distorção da matriz de riscos –  Entendimento de que para as concessões comuns, há exigência legal de se usar o sistema de preço do serviço –  Entendimento que o art. 7, da Lei de PPP, caminha no sentido, apesar de não exigir o sistema de preço do serviço –  Não confundir isso com a impossibilidade de subsídio de valor pré-fixado
  61. 61. Recomendação •  Em setores em que se fará grande portfólio de projetos a serem implantados em contratos de longo prazo semelhantes, submetidos ao mesmo regulador –  Regulação tradicional de custos pode ser uma boa opção –  É preciso montar estrutura para isso –  Estabilização da metodologia de cálculo dos tetos dos custos, e da taxa interna de retorno –  Cuidado especial para manter a remuneração da base de ativos –  Cuidado para fazer metodologia estável (problema da regulação atual da ANEEL)
  62. 62. Recomendação •  Em setores em que não há um portfolio de projetos de contratos de longo prazo, a estabilização do plano de negócios para os investimentos previstos no contrato, talvez seja a opção mais razoável •  Para os novos investimentos, faz sentido se pensar em uma metodologia semelhante à do fluxo de caixa marginal •  Apesar de ser melhor do que o sistema tradicional de garantia de taxa de retorno, o sistema de fluxo de caixa marginal tem também suas fraquezas, especialmente do modo como está sendo aplicado
  63. 63. Recomendação•  Importancia de acabar com os conflitos de interesse e com o asceticismo da doutrina jurídica para que o reequilíbrio não seja mero pretexto para renegociação•  Ou assunção de que, de fato, o reequilíbrio é um processo de renegociação e controle desse processo enquanto renegociação•  Conveniência de trabalhar, em regra, com os modelos mais tradicionais de reequilíbrio –  Regulação de custos, onde possível –  Reequilíbrio pelo plano de negócios para investimentos previstos –  Equilíbrio por fluxo de caixa marginal ou algo semelhante para novos investimentos•  Implantar e explorar a possibilidade de implantar novos modelos para avaliação do seu funcionamento na prática –  Relicitação do projeto –  Relicitação do serviço –  Menor VPLR –  Pagamentos por disponibilidade
  64. 64. Anexos
  65. 65. Lógica do contrato
  66. 66. Concessões e PPPs definidas por suaestrutura econômica interna •  Investimento na implantação/ melhoria da infraestrutura pelo setor privado Obra     Pura   •  Amortização, depreciação e remuneração pela exploração da Obra     infraestrutura +  Manutenção   Obra  +  Manutenção   •  Necessidade de contratos de longo +   prazo Operação   •  O serviço é operado por quem Concessão  e  PPP   investe na infraestrutura:   Especificação    do  projeto  básico  e     •  Incentivo para aumento da projeto  execu>vo  +  Financiamento   eficiência +  Obra  +  Manutenção  +  Operação   •  Fiscalização sobre o “output”
  67. 67. Quanto mais atribuições foremtransferidas para o parceiro privado,maiores as possibilidades de ganhos•  Supondo que os indicadores de resultado do serviço serão claramente estabelecidos•  Quanto mais liberdade, mais espaço para o parceiro privado gerar ganhos•  Se a licitação for bem estruturado e competitivo, esses ganhos refletirão na relação qualidade/custo beneficiando usuários e Poder Público
  68. 68. Por que os prazos dos contratossão longos? •  Teoricamente seria melhor re-submeter os contratos Governamentais a novas licitações periodicamente –  Para adequar o seu valor a valores de mercado –  É preciso levar em conta os custos de transação •  Nos contratos que requerem investimento privado: –  Existe necessidade de diluir a remuneração do custo do investimento por prazo longo para trazer a tarifa/preço para nível adequado vis a vis a capacidade de pagamento dos usuários e do Poder Público •  Prazo deve ser estabelecido considerando –  Valor da tarifa/preço –  Tempo necessário para remunerar o investimento

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