090922 Infra Estrutura Participacao Privada E Lei De Ppp Para Sbdp

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090922 Infra Estrutura Participacao Privada E Lei De Ppp Para Sbdp

  1. 1. O Setor de Infra-Estrutura e <br />a Lei Federal de PPP <br />Contextualização e PrincipaisCaracterísticas<br />Mauricio Portugal Ribeiro<br />SBDP – SociedadeBrasileira de DireitoPúblico<br />São Paulo, setembrode 2009<br />
  2. 2. Sumário<br />Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica<br />Porqueenvolverparticipaçãoprivadaem infra-estrutura?<br />O que se fez emtermos de participaçãoprivadaem infra-estrutura no mundoemdesenvolvimento e no Brasil?<br />Objetivosda Lei de PPP no contextobrasileiro<br />A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)<br />
  3. 3. 1. Os setores de infra-estrutura – definição, característicaseconômicas e leiturajurídica<br />
  4. 4. O Setor de Infra-Estrutura - definição<br /><ul><li>Mais estrita: infra-estrutura econômica
  5. 5. Transportes - portos, aeroportos, rodovias, ferrovias, hidrovias e eclusas, metropolitano e de massa (metro, VLT, terminais de ônibus/metro/ferroviario) etc.
  6. 6. Comunicações (telefoniafixa, cabo, infra-estruturasatelital, “backbone de internet”, redesubmarina)
  7. 7. Energia (distribuição, geração e transmissão)
  8. 8. Águas e Saneamento, processamento e tratamento de esgoto, infra-estrutura de irrigação, infra-estrutura de controle de inundações e alagamentos
  9. 9. Distribuição de Gás
  10. 10. Processamento e disposição de lixo
  11. 11. Maisabrangente: engloba infra-estrutura social
  12. 12. Aparelhosdaredeescolar e de saúde
  13. 13. Excluida: infra-estrutura militar e de turismo</li></li></ul><li>O Setor de Infra-Estrutura – características econômicas<br /><ul><li>Projetos e empreendimentos com característica de capital intensivo paraprovimento de serviçosbásicos
  14. 14. As conseqüênciasdaintensidade do capital requerido
  15. 15. Projetos com prazoslongosparaamortização/remuneração
  16. 16. Necessidade de estruturascontratuais e iinstitucionaisadequadas
  17. 17. Conveniênciamuitasvezes de ser operadoporqueminveste
  18. 18. Serviçosbásicos e seurelacionamentocom desenvolvimentoeconômico-social e com osDireitosHumanos
  19. 19. Novas definições de desenvolvimento e relacionamento com osDireitosHumanos
  20. 20. Impactosobre o crescimento do PIB, e PIB per capita
  21. 21. Impactosobre a redução do Gini
  22. 22. Envolvimentodos Governosemvista daessencialidade dos serviços, das potenciaisexternalidadespositivas/negativas e danecessidade de grandesmontantes de capital
  23. 23. ConstruçãodaInfra-Estrutura (diretamente, oupormeio de contratos de obra)
  24. 24. Operaçãodireta
  25. 25. Regulação/Fiscalização</li></li></ul><li>O Setor de Infra-Estrutura – características econômicas<br /><ul><li>Rede muitas vezes é recurso essencial para prestar o serviço
  26. 26. Nem sempre é economicamente viável substituí-la, reimplantar, ou duplicar
  27. 27. Sua construção foi feita ao longo de vários anos
  28. 28. Incorpora recursos técnicos e componentes de diversos estágios de evolução tecnológica
  29. 29. Tecnologias mais recentes permitem muitas vezes
  30. 30. Aumentar a capacidade/eficiência do uso sem substituição da rede antiga
  31. 31. Utilização da rede por múltiplos prestadores de serviço
  32. 32. Monopólio natural
  33. 33. Devido a existência de economias de escala e de escopo, muitasvezes é maiseficiente a prestação do serviçoporumaúnicaempresa
  34. 34. Mercados com grandes barreiras econômicas para acesso
  35. 35. Inviável muitas vezes a competição no mercado, e por isso competição pelo mercado
  36. 36. Necessidade de “yardstickregulation”</li></li></ul><li>Setor de Infra-Estrutura e a visãojurídicabrasileira(umaamostragem)<br />
  37. 37. Desenho constitucional da atividade econômica<br />Atividade sujeita a livre iniciativa<br />Serviço público<br />Estado é responsávelpeloprovimento dos serviços<br />Estado comoreguladordaatividadeeconômica, por lei<br />(Art. 174)<br />Investimento e OperaçãoDireta do Estado<br />Delegação e Regulação a enteprivadopela via contratual<br />Investimento e OperaçãoPrivada, art. 170 <br />Exceção<br />Estado comooperador, noscasos de mopólio legal, imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. art. 177 e 173<br /><ul><li> A atribuição do rótulo de serviço público é utilizada contemporaneamente:
  38. 38. antes para permitir a regulação forte pela via contratual, juntamente com delegação pelo Estado a ente privado
  39. 39. que para permitir a operação pelo Estado ou por suas controladas
  40. 40. É realmenteexceção? Qual o tamanhodaexceção? Houvevariaçãocom o tempo? </li></li></ul><li>2. ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura<br />
  41. 41. ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura – muitojáfoifeito<br />Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, no 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/No 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08)<br />
  42. 42. O Setor de Infra-Estrutura – Porquêparticipaçãoprivada?<br /><ul><li>Eficiência do Estado vs. Setor Privado
  43. 43. Regime das empresaspúblicas
  44. 44. Múltiplosobjetivos do Governo, dificulta a concentraçãonamaximização do lucro
  45. 45. Escolhapolítica dos executivos
  46. 46. Transmissão disso para a gestão
  47. 47. Possibilidade de sustençãodaempresa com subsídiose nãosujeição de fato à falência
  48. 48. Regime contratuale de fiscalizaçãoincidentesobreosentespúblicos
  49. 49. Melhoriadasituação fiscal
  50. 50. Liberação do encargo de investirnaexpansão do acesso e melhoriadaqualidadeda infra-estrutura
  51. 51. Transferência de dívidas
  52. 52. Eliminação dos subsídios (especialmenteosoperacionais)
  53. 53. Desenvolvimento do mercado de serviços e de capitais</li></li></ul><li>Objetivos das desestatizações no Brasil<br /><ul><li>Primários
  54. 54. Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura
  55. 55. Aumento da capacidade e eficiência da produção
  56. 56. Redução da dívida pública, usando, para tanto, a transferência de dívidas para iniciativa privada e receitas da privatização
  57. 57. Secundários
  58. 58. Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial
  59. 59. Contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais</li></li></ul><li>Objetivos da desestatização no Brasil - Ambivalência nos anos 90<br />Entre a substituição do investimento público e as questões fiscais<br />Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano<br />Em primeiro plano estava<br />Geração de receitas<br />A desoneração do Estado dos investimentos<br />Transferência de dívidas<br />Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público <br />Art. 17, da Lei 8.987/95<br />Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular<br />Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público <br />13<br />
  60. 60. Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum<br /><ul><li> Trabalho de Ravi Ramamurti (1994)
  61. 61. Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais
  62. 62. Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico
  63. 63. A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização
  64. 64. Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização
  65. 65. Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI</li></ul>Fonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.<br />14<br />
  66. 66. Fazsentidoenvolverparticipaçãoprivada?Evidenciaempírica<br /><ul><li>Estudos com análisesda performance de empresasprivatizadasoperandoemmercadoscompetitivosreportam:
  67. 67. Aumentodaprodutividade do trabalho
  68. 68. Aumento do output
  69. 69. Melhoradaqualidade do serviço e
  70. 70. Aumento dos Investimentos</li></ul>Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008 <br />
  71. 71. Por outro lado…<br /><ul><li>A pesquisa empírica é ainda pouco volumosa e bastante lacunosa:
  72. 72. Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização
  73. 73. Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização
  74. 74. Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90
  75. 75. Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatização</li></ul>Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008 <br />
  76. 76. 3. O que se fez emtermos de ParticipaçãoPrivadaem Infra-Estrutura no passado e o quefaltafazer<br />
  77. 77. O que se fez – Mundo (maisdetalhes)<br /><ul><li> Entre os anos de 1990 e 2007 mais de U$ 1 trilhão foi gerado com desestatizações (receitas e investimentos) nos países em desenvolvimento
  78. 78. A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões)
  79. 79. Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizações</li></ul>Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007. <br />
  80. 80. O que se fez - Brasil<br /><ul><li> Entre 1996 e 2001, o Governoreduziuintensamentesuaparticipaçãoemalgunssetores de infra-estrutura
  81. 81. Telecom e Ferroviassãoatualmentepraticamentecontroladospelosetorprivado
  82. 82. Nosmaioresportos, osterminaisoperadosporentesprivadosjámovimentammais de 50% das cargas
  83. 83. Mais de 2/3 dadistribuição e mais de 1/5 dageração de energiasãorealizadosporempresasprivadas
  84. 84. No setor de rodovias, algumas das principaisrodoviasestão sob operaçãoprivada (aindamenos de 10% damalhapavimentada)
  85. 85. No setor de águassaneamento, controleprivadoainda é marginal </li></ul>Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008<br />
  86. 86. O que se fez - Mundo<br /><ul><li> Do ponto de vista setorial, o caso de maiorsucessonasdesestatizações no mundoocorreu no setor de telecomunicações, que é explicado entre outrospor
  87. 87. crescimentomuitorápidodaoferta de novosprodutos
  88. 88. Enormepotencial de crescimento do seumercado
  89. 89. Evoluçãotécnicarápida e contínua
  90. 90. Emmuitoscasos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversosentesgovernamentaispararealizar a privatização e criar a infra-estruturaregulatórianecessáriaaoincentivo à competição</li></ul>Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008<br />
  91. 91. O que se fez - Brasil<br /><ul><li> No caso do Brasil, o sucesso do setor de telecom teveaindaoutrascausas:
  92. 92. Criaçãoadequadadaestruturainstitucional antes dadesestatização
  93. 93. Aumentossubstanciaisdatarifaparaporfima subsídios
  94. 94. Incentivoadequado à competição com regraspré-definidas</li></li></ul><li>O quefaltafazerAcessoa serviços de infra-estruturaporfaixa de renda<br />Fonte: ABDIB. O acesso da baixa renda à infra-estrutura. Análise de Infra-estrutura. No. 9. Janeiro de 2008.<br />
  95. 95. O quefaltafazerExemplosa seremseguidos<br /><ul><li> O caso do setor de telefonia no Brasil é um exemplo de comoparticipaçãoprivadapodeacelerar o acesso a infra-estrutura
  96. 96. Peculiaridades do setorespecialmenterelativas a evoluçãotecnologicacontribuiramparaisso
  97. 97. O caso do setor de energia é o melhorcaso de políticapúblicaconsistente de aumento de acesso, juntamente com participaçãoprivada
  98. 98. Programa Luz paraTodos
  99. 99. Apenasaproximadamente 5 milhões de habitantessemacesso a ligação de luz</li></ul>Fonte: Anatel (http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do#)<br />
  100. 100. Setores em que participação privada é inexistente ou há ampla margem para expansão<br />Saneamento<br />Distribuição de água<br />Coleta de esgoto<br />Adutoras e emissários<br />Tratamento de água e esgoto e provimento de infra-estruturaparaestataisestaduaisoumunicipais de saneamento<br />Equipamentosmilitares<br />Centros de ressocialização<br />Transporteurbano (metro, veiculolevesobrerodasoutrilho, etc.)<br />Saúde<br />Hospitais<br />Centros de diálise<br />Centros de diagnósticoporimagem e patológico<br />Educação<br />Creches<br />Escolas<br />Universidades<br />Florestas<br />Irrigação<br />Provimentode infra-estrutura(inclusive predial) paraGovernos<br />
  101. 101. 4. Objetivos de um Programa de PPP no contextobrasileiro<br />
  102. 102. Novos desafios do processo de desestatização no Brasil<br /><ul><li>Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos
  103. 103. Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado
  104. 104. Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público</li></li></ul><li>Novosdesafios do processo de desestatização no Brasil<br /><ul><li>Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis (concessões patrocinadas)
  105. 105. Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração (concessões administrativas)</li></li></ul><li>Estrutura de Programa de PPP<br />Estrutura legal e institucional<br />Leis (gerais e setoriais)<br />Regulamentos<br />Órgãos<br />para desenvolvimento de projetos (no Brasil, Unidade de PPP , BNDES, agências reguladoras)<br />para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras)<br />para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras)<br />Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados:<br />Seleção <br />Avaliação e modelagem <br />Aprovação<br />Contratação e Implementação<br />Avaliação ex post<br />
  106. 106. 5. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04)<br />
  107. 107. PPP: sentido do termo e advertência preliminar<br />Parcerias da Administração<br />Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc.<br />Eventualmente – sociedades de economia mista<br />Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente)<br />Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.<br />
  108. 108. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira<br />Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira<br />Concessão patrocinada = <br />concessão comum de serviço público + subsídio<br />Concessão administrativa =<br /> prestação de serviço à Administração + subsídio integral<br />Diretamente <br />Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)<br />
  109. 109. Duplicidade do conceito de concessão<br />Concessão/Concession<br />Sentido Jurídico<br />Matriz francesa<br />Sentido econômico<br />Matriz anglo-saxônica<br />A) definição interna – estrutura econômico-financeira do projeto<br />B) definição funcional – instrumento para introdução de competição pelo mercado em circunstâncias em que há uma situação de monopólio natural na prestação de um serviço básico<br />
  110. 110. PPP definidasporsuaestruturaeconômicainterna<br /><ul><li>Investimento na implantação/melhoria dainfra-estrutura pelo setor privado
  111. 111. Amortização e remuneração pela exploração da infra-estrutura
  112. 112. Necessidade de contratos de longo prazo
  113. 113. O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:
  114. 114. Incentivo para aumento da eficiência
  115. 115. Fiscalização sobre o “output”</li></ul>Obra + Manutenção<br />+<br />Operação<br />Obra <br />+ Manutenção<br />Obra <br />Pura<br />Concessão e PPP<br />Especificação do projeto básico e <br />projeto executivo + Financiamento<br />+ Obra + Manutenção + Operação<br />
  116. 116. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica?<br />MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS<br />CONCESSÃO<br />Baixa exigência de capital<br />Ex. serviços de limpeza <br />Exigência moderada<br /> de capital<br />Ex.: coleta de lixo<br />Capital intensivo<br />Ex.: construção, operação e manutenção<br /> de prisão<br />
  117. 117. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão?<br />Conveniência Jurídica<br />Aproveitamento da experiência acumulada<br />Estrutura institucional consolidada<br />Coerência com Constituição e Legislação Vigente<br />Em relação aos serviços públicos<br />Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares<br />Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais<br />Em relação à atividade econômica em sentido estrito<br />Concessão administrativa<br />
  118. 118. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos<br />Concessões<br />8.987/95<br />9.074/95<br />PPP<br />11.079/04<br />e<br />Lei das Licitações e Contratos Administrativos<br />8.666/93 <br />PPP<br />Lei 11.079/04<br />Projetos auto-sustentáveis<br />Capacidade de Geração de Receita<br />Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública<br />Projetos tradicionais de investimento público<br />Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento<br />
  119. 119. Características Gerais dos Contratos de PPP<br />O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público<br />Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos<br />Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública<br />Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado<br />Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor<br />
  120. 120. Não se pode contratar PPP<br />Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas<br />O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais<br />Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos<br />
  121. 121. Licitações de PPP - flexibilização de formalidades tradicionais<br /><ul><li>Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação
  122. 122. Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais
  123. 123. Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são até 20% maiores que a melhor proposta escrita</li></li></ul><li>Gerenciando o inadimplemento e eventuais conflitos<br /> Previsão dos step in rights dos financiadores<br />No caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a inadimplência<br />As implicações no Brasil<br />Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões<br />Risco de continuidade à prestação do serviço<br />Risco à segurança dos usuários<br />Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito<br />
  124. 124. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP<br /> A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle<br /> Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17<br /> Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes<br /> O problema da classificação<br /> serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica<br />aquisição de ativo – classificação como dívida<br />Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas<br />
  125. 125. Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal<br /> Limite de 1% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes<br />O limite aplica-se a todos os níveis de governo<br />Estados membros e os Municípios <br />são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar<br />STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP<br />Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade<br />

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