070902 Mmpr Palestra Souza Cescon

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  • 1. O que foi feito e perspectivas As Desestatizações e as PPP Setembro de 2007 Maurício Portugal Ribeiro
  • 2. 1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal 2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez 3. O Programa de PPP contextualizado 4. A Lei de PPP 5. O desenvolvimento de Projetos de PPP 6. Mapeando algumas dificuldades para o desenvolvimento de Programas de PPP 7. Sugerindo algumas soluções Sumário
  • 3. 1. Desestatização como parte da política de ajuste fiscal
  • 4. Ajuste fiscal e redução dos investimentos
    • A crise da dívida dos países latino americanos nos anos 80 e a necessidade de se promover ajuste fiscal
    • Redução das despesas e aumento da arrecadação
      • Dificuldades para corte de despesas correntes
        • Constituição de 88 criou várias vinculações e deu estabilidade ao funcionalismo
      • Cortes se deram sobretudo nos investimentos
      • Lei de Responsabilidade Fiscal e acordos de renegociação das dívidas limitou a capacidade de endividamento dos Estados e Municípios
  • 5. Tentando substituir o investimento público
    • As desestatizações
      • Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano
      • Em primeiro plano estava
        • Geração de receitas
        • A desoneração do Estado dos investimentos
        • Transferência de dívidas
      • Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público
        • Art. 17, da Lei 8.987/95
        • Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular
        • Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público
  • 6. Os níveis de investimento cairam nos últimos anos A redução do investimento público teve um papel relevante 3,7 2,7 2,7 1,8 18,9 19,5 17,7 18,8 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2003 Poder Público Empresas privadas Taxa de investimento (% do PIB) Fonte: IBGE Nota: poder público inclui o Governo Federal, Estadual e Municipal e inclui também as empresas estatais dependentes. Empresas privadas inclui as estatais não dependentes.
  • 7. De 2003 a 2005
    • Prioridade da manutenção do superávit primário, apesar da necessidade do aumento de investimentos, por meio da participação privada em infra-estrutura
      • Dificuldades na definição do desenho da Lei de PPP
        • Limite de 1% sobre a RCL
        • Portaria 614, da STN
          • Mais conservadora que as regras da Eurostat
        • Desenho do FGP
          • Os valores envolvidos
          • A escolha do Administrador
    • Aprofundamento de práticas que limitavam a capacidade de investimento
      • estimativa de receitas e redução do limite financeiro dos órgãos
      • Por volta de novembro, liberação dos limites financeiros
      • Impossibilidade de realizar os investimentos dentro do exercício
        • O empenho e inserção em restos a pagar como conseqüência
      • Limites nos anos seguintes baseados nos gastos realizados no exercício
    • O PPI – Projeto Piloto de Investimentos, do FMI, como exceção
      • Processo de priorização de obras
      • Disponibilização do total de recursos para cada obra
      • Efetiva liberação dos valores quando da execução
  • 8. 2006
    • Em relação ao investimento público
      • Os baixos níveis de execução do PPI, tem deixado claro que
        • A mera destinação de recursos para investimento público não é condição suficiente para a sua realização
        • É indispensável reconstituir as áreas dos governos voltadas para
          • o planejamento do investimento
          • o desenvolvimento de projetos
          • a execução dos investimentos
    • PAC (o que concerne a investimentos)
      • Prioridade do investimento público
      • Tentativa de estender o PPI
      • Esforço de unificar a rotulação de iniciativas diversas
  • 9. Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
  • 10. Alguns dados sobre o PAC Fonte: “Primeiro Balanço do PAC”, janeiro a abril de 2007, disponível no site www.pac.gov.br
  • 11. Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum
    • Trabalho de Ravi Ramamurti (1994)
      • Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais
      • Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico
      • A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização
      • Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização
      • Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI
    • Source: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.
  • 12. 2. Desestatizações no Brasil: objetivos e o que se fez
  • 13. Objetivos da Desestatização no Brasil
    • Reposicionar o Estado na economia
      • Transferência para a iniciativa privada de negócios relacionados à atividades econômica em sentido estrito
      • Transferência da exploração de serviços públicos
      • Foco nas atividades de relevância social
  • 14. Objetivos da Desestatização no Brasil
    • Melhoria da situação fiscal – da redução da dívida pública líquida
      • Geração de receitas foi das principais razões para se embarcar em processos de desestatização
        • Pagamentos pelas outorgas ou pela compra de ativos
        • Transferências de dívidas
        • Desoneração do poder público da realização de investimentos
      • Brasil teve participação significativa nas receitas com desestatização geradas no mundo 1996 a 2005
      • Limitações à concessão de subsídios à empresas ou negócios privatizados
  • 15. Receitas do Governo com desestatizações Em milhões de dólares Fonte: private participation in infrastructure database, Banco Mundial
  • 16. Países que mais geraram receitas com desestatizações
  • 17. Objetivos da Desestatização no Brasil
    • permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada
      • Metas de investimento e de desempenho
    • contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infra-estrutura e do parque industrial do País
  • 18. Investimentos decorrentes da desestatização 1995-2005, em milhões de dólares fonte: private participation in infrastructure database, worldbank
  • 19. Objetivos da Desestatização no Brasil
    • permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais
    • contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa
  • 20. 3. O Programa de PPP contextualizado
  • 21. Novos desafios do processo de desestatização
    • Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos
    • Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado
    • Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público
  • 22. Novos desafios do processo de desestatização
    • Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis ( concessões patrocinadas )
    • Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração ( concessões administrativas )
  • 23. Impactos dos investimentos em infra-estrutura
    • Impacto positivo
    • Calderón e Servén quantificaram os impactos dos investimento em qualidade e quantidade de infra-estrutura no PIB e nos indicadores de pobreza
    • Os impactos negativos no Brasil
    • Impacto na competitividade:
      • Os custos logísticos (transportes e distribuição) são 35% do custo total dos produtos na América Latina, e 20% nos países da OCDE (Fonte: Banco Mundial)
    • Impactos na pobreza:
      • 36,5 % dos domicílios não têm acesso a infra-estrutura de saneamento. Na região Norte, o número é 89% e 61,3% no Nordeste. (Fonte: IBGE)
    • Impacto na segurança do trânsito:
      • A mortalidade por Km das rodovias brasileiras é de 10 a 70 vezes mais alta que no mundo desenvolvido – 10 vezes a da Itália, 30 vezes a Americana, e 70 vezes a do Canada. (Fonte: COPPEAD)
  • 24. Expansão do investimento em infra-estrutura
    • O país precisa de investimentos de em torno de R$ 88 bilhões ano em infra-estrutura ( Fonte: ABDIB)
    • O Poder Público não tem recursos financeiros (supondo que serão mantidos os níveis atuais de superávit primário), pessoal ou estrutura para tanto
    • O setor privado é um parceiro indispensável
      • Ambiente macroeconômico estável
        • Aproximação do grau de investimento
      • Estabilidade política
      • Estabilidade da estrutura legal e institucional
        • Não há expropriações “injustas”
        • Estrutura legal e institucional estável
        • Mecanismos adequados para provimento de garantias
  • 25. Estrutura de Programa de PPP
    • Estrutura legal e institucional
      • Leis (gerais e setoriais)
      • Regulamentos
      • Órgãos
        • para desenvolvimento de projetos (no Brasil, BNDES e agências reguladoras)
        • para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras)
        • para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras)
    • Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados:
      • Seleção
      • Modelagem
      • Aprovação
      • Contratação e Implementação
      • Avaliação ex post
  • 26. 4. A Lei de PPP
  • 27. PPP: sentido do termo e advertência preliminar
    • Parcerias da Administração
        • Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc.
        • Eventualmente – sociedades de economia mista
    • Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente)
        • Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc.
  • 28. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira
    • Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira
        • Concessão patrocinada =
          • concessão comum de serviço público + subsídio
        • Concessão administrativa =
          • prestação de serviço à Administração + subsídio integral
            • Diretamente
            • Indiretamente (envolve terceiro beneficiário)
  • 29. Desenho constitucional da atividade econômica
    • Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF
        • Regime próprio dos particulares
        • Exceções
          • Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF
          • As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF
    • Serviço público, art. 175, CF
        • Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado
    • O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF
  • 30. Duplicidade do conceito de concessão
    • Concessão/Concession
        • Sentido Jurídico
          • Matriz francesa
        • Sentido econômico
          • Matriz anglo-saxônica
  • 31. O conceito econômico de concessão
    • Peculiaridade econômica
      • Investimento em infra-estrutura pelo setor privado
      • Amortização pela exploração da infra-estrutura
      • Necessidade de contratos de longo prazo
      • O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:
        • Incentivo para aumento da eficiência
        • Fiscalização sobre o output
  • 32. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? CONCESSÃO MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
  • 33. Dos contratos de obras aos contratos de concessão... Obra Pura Obra + Manutenção Obra + Manutenção + Operação Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação CONCESSÃO
  • 34. Porque as PPP foram definidas como concessões?
      • Conveniências econômicas: semelhança
        • Investimento em infra-estrutura pelo setor privado
        • Amortização pela exploração da infra-estrutura
        • Necessidade de contratos de longo prazo
        • O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura:
          • Incentivo para aumento da eficiência
          • Fiscalização sobre o output
  • 35. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão?
    • Conveniência Jurídica
      • Aproveitamento da experiência acumulada
        • Estrutura institucional consolidada
      • Coerência com Constituição e Legislação Vigente
        • Em relação aos serviços públicos
          • Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares
            • Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais
        • Em relação à atividade econômica em sentido estrito
          • Concessão administrativa
  • 36. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos PPP Lei 11.079/04 Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93 Projetos auto-sustentáveis Projetos tradicionais de investimento público Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Capacidade de Geração de Receita
  • 37.
    • O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público
    • Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos
    • Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública
    • Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado
    • Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor
    Características Gerais dos Contratos de PPP
  • 38. 5. O desenvolvimento de projetos de PPP
  • 39. ESTUDOS JURÍDICOS ESTUDOS TÉCNICOS VIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA Projeto de engenharia / Programa de investimentos Mensuração e projeção da demanda Modelo econômico- financeiro Análise de riscos Modelagem jurídica, edital e contratos Estrutura de financiamento Modelo do negócio Estudos necessários para se desenvolver projeto de PPP Estudos ambientais Conveniência e oportunidade da contratação como PPP Projeto Operacional / Indicadores de desempenho Estudos sobre o impacto fiscal
  • 40. Formas de contratação dos estudos
    • Em conjunto
      • Vantagens
        • maior coordenação entre as consultorias e portanto entre os estudos
        • Unicidade da licitação
      • Desvantagem
        • Risco de diferença de qualidade das consultorias envolvidas
    • Separadamente
      • Vantagem
        • Maior controle da qualidade de todas as consultorias
      • Desvantagem
        • Possíveis dificuldades de coordenação entre as consultorias
        • Diversas licitações
    A experiência no Brasil é em regra de contratação em conjunto especialmente pelas dificuldades de realização de diversas licitações
  • 41. Processo orçamentário O que há de comum entre PPI e Invest. Público?
      • Estudos de pré-viabilidade
      • Seleção dos projetos prioritários
        • Deveria ser baseado em seu retorno econômico
        • Obedecer a outros critérios setoriais
        • Indicativo preliminar da forma de implementação
      • Inserção no PPA
  • 42. Diferença entre PPP e Investimento Público
    • PPP
    • Detalhamento do estudo de demanda, definição dos indicadores de resultado e dos custos para avaliação do projeto
    • Modelagem técnica, financeira e jurídica
    • Aprovação do desenho pelas instâncias multisetoriais
    • Previsão na LOA, licitação e contratação
    • Investimento Público
    • Realização (por contratação ou diretamente) do projeto básico
    • Modelagem da licitação e contratação
    • Previsão na LOA, realização da licitação e contratação
    No caso da PPI, o passo preliminar mais importante é a avaliação do projeto No investimento público, a definição do projeto básico
  • 43. 6. Mapeando algumas dificuldades para desenvolvimento de Programas de PPP
  • 44. Comparação com os países desenvolvidos
    • Atlântico Norte
        • Carteira de projetos com estudos preliminares e informações históricas de custos de projetos semelhantes
        • Esforço de seleção de projetos
        • Avaliação dos potenciais ganhos de eficiência ( value for money )
          • Necessidade de compensação
            • dos altos custos de transação
            • da diferença de custo de financiamento público/privado
  • 45. Comparando com os países desenvolvidos
    • América Latina / Brasil
        • Dificuldade de desenvolvimento de projetos
          • Dificuldade de obtenção das informações/estudos confiáveis e tecnicamente adequados para tomada das decisões
        • Evidências (algumas anedóticas) de alto potencial de produção de ganhos de eficiência
          • Diferença entre preço de obra pública e privada
            • Ex.: comparação entre SICRO II e preços de mercado (SEFID/TCU e pesquisa IFC)
            • Ineficiências na contratação e no gerenciamento dos contratos
          • Peculiaridades da diferença de custo de financiamento público/privado
          • Dificuldades de obtenção e análise dos dados dos projetos desestatizados
  • 46. Capacidade de desenvolvimento de projetos
    • Processo de desestatização dos anos 90
      • Perda pelo poder público dos quadros senior
        • ausência de política de cooptação de quadros que estavam em empresas que foram desestatizadas
        • perda para a iniciativa privada
        • perda para as agências reguladoras
      • No pós anos 90, não houve esforço para remontar as estruturas de planejamento setorial
  • 47. Governança do processo de desenvolvimento de projetos
    • Projetos Processos de desestatização envolvem muitos interessados (stakeholders) e a superação de resistências políticas
    • Necessidade de um órgão que concentre todas as atribuições técnicas relativas ao desenvolvimento do projeto
    • Necessidade de um agente político que tenha a responsabilidade de levar a frente o processo
    • Necessidade de relacionamento de confiança entre o agente político e área técnica responsável pela implementação dos projetos
    • Ex. CND e BNDES nos anos 90
  • 48. Dificuldades de coordenação interinstitucional
    • Dificuldades de coordenação entre órgãos
      • Estrutura institucional e alocação inadequada da responsabilidade pelo planejamento setorial
        • Criação dos conselhos inter-ministeriais para definir as diretrizes sobre a política setorial
          • Exemplo do CONIT
        • Responsabilidade dos ministérios pelas políticas e das agências pelos Planos de Outorgas
        • Delegação às agências da responsabilidade de fato pela emissão das outorgas
          • Desaconselhável em toda a experiência internacional
      • Casos: os setores elétrico e de transportes
  • 49. Dificuldades burocráticas
    • A Lei 8.666/93 e as dificuldades de aferir qualidade técnica na contratação de consultorias
      • Demonstração de experiência não é suficiente para aferir qualidade técnica
      • O problema da objetividade dos critérios técnicos
    • O problema do contingenciamento
    • Os órgãos de controle
    • A cultura de desconfiança dos agentes públicos
  • 50. Gráfico elaborado por Cleverson Aroeira, Paulo Lins e Henrique Pinto, GEP, BNDES Fluxo do processo seguido para desenvolvimento do projeto da BR 116/324 Preparação 180 270 330 420 480 ETAPAS TAREFAS
    • MPOG e BNDES: verificam pré-requisitos ao projeto:
      • (i) inclusão no PPA
      • (ii) inclusão no PND
      • (iii) inclusão no Plano de PPPs pela CTP e aprovação pelo CGP
      • (iv) necessidade de elaboração de EIA/RIMA
    • MPOG (Coordenador CTP): Cria e coordena Força Tarefa - FT
    • BNDES: contrata Estudos (formalmente não integra a FT, somente a CTP)
    • Participantes da FT:
      • Casa Civil
      • Fazenda
      • Ministério Setorial
      • Agência
    • MPOG e BNDES: coordenam/elaboram Estudos e minutas.
    • MPOG/Fazenda: estudo preliminar de impactos fiscais
    • MPOG: solicita licença ambiental ou diretrizes para sua obtenção
    • FT: acompanha e participa dos Estudos
    • Gestor do PND: encaminha ao CND
    • MPOG: envia ao TCU/Agência
    • Agência: abre Consulta Pública, realiza audiências e recebe contribuições
    • MPOG e BNDES: participam e elaboram respostas (correções e/ou justicativas)
    • FT: envia/discute contribuições
    • Agência: elabora relatório da Consulta Pública
    • TCU: analisa estudos e modelagem (1º estágio IN 46/04)
    • MPOG e BNDES: consolidam Versões finais
    • MPOG e BNDES: obtêm licença ambiental ou diretrizes
    • MPOG: parecer sobre conveniência e oportunidade do projeto
    • Fazenda: parecer sobre impactos fiscais e viabilidade da garantia
    • Gestor do PND: envio ao CGP para aprovação
    • TCU: analisa Versões Finais de Edital/Contrato (2º estágio IN 46/04)
    • Agência: elabora versão final do Plano de Outorga
    • Agência: realiza Licitação
    • MPOG e BNDES: acompanham Licitação
    • TCU: analisa procedimento resultado da licitação (3º e 4º estágios IN 46/04)
    • MPOG e BNDES: acompanhar contratação
    • Ministério Setorial: encaminha Decreto de Outorga
    • Casa Civil: publica Decreto de Outorga
    • Agência: atesta condições para contratação
    • Ministério Setorial e Agência: assinam Contrato
    • TCU: analisa resultado da Licitação e Contrato (5º estágios IN 46/4)
    PRODUTOS
    • Plano de Trabalho Final
    • Constituição da Força Tarefa
    • Relatório para o CND (modelagem e minutas)
    • Envio ao TCU e à Agência
    • Respostas:
      • Contribuições Consulta Pública
      • Agência
      • TCU
    • Modelagem, Edital e Contrato: versões finais
    • Plano de Outorga
    • Escolha do Licitante Vencedor
    • Decreto de Outorga
    • Assinatura pela concessionária
    DECISÕES 1. Inclusão na Lei do PPA pelo MPOG e aprovação no Congresso Nacional 2. Presidência da República decreta inclusão no PND 3. CTP inclui no Plano de PPPs pela 4. CGP aprova Plano de PPPs 5. MPOG cria FT do Projeto 6. CND aprova Modelagem e Premissas básicas 7. Agência encerra Consulta Publica com a publicação do relatório com respostas 8. TCU aprova Modelagem 9. Agência aprova Modelagem, Edital e Contrato 10. CGP aprovação Licitação, Edital e Contrato 11. Ministério Setorial aprova Plano de Outorga 12. TCU aprova Contrato, Edital e Plano de Outorga 13. Agência homologa vencedor 14. TCU aprova resultado da Licitação 15. Presidência da República decreta Outorga 16. Agência e Ministério Setorial assinam Contrato 17. TCU aprova contratação Estudos, Modelagem e Minutas Cons. Pública Análise TCU Consolidação e Aprovações Finais Licitação Contratação Contratação de Estudos e criação da Força-tarefa
  • 51. 7. Sugerindo algumas soluções
  • 52. Para o médio e o longo prazo
    • Melhoria da capacidade de planejamento setorial
      • Criação de cargos/carreira de especialistas setoriais com níveis salariais adequados
      • Criação de incentivos para o desenvolvimento da estrutura técnica adequada
    • Aperfeiçoamento do planejamento geral, especialmente do processo de alocação orçamentária
  • 53. Para o médio e o curto prazo
    • Envolvimento do BNDES nos processos de implementação das PPI/PPP
      • Contratação de consultorias para avaliação (Serviço A) e modelagem (Serviço B), enquanto gestor do PND
      • Fortalecimento da Gerência de Estudos e Projetos
  • 54. Para o curto prazo
    • Acordos de cooperação para provimento de assistência técnica na avaliação e modelagem de projetos
      • Vantagens:
        • Perfil das áreas de technical assistance dos multilaterais
          • Aprofundamento da função de think tank
          • Perfil dos integrantes das áreas de technical assistance
        • Compromisso de treinamento dos agentes do Governo brasileiro ( learning by doing activitie )
        • Compromisso de transmissão de tecnologia
      • Viabilização
        • Uso dos Acordos Internacionais que o Brasil é signatário para participação em multilaterais
        • Uso do art. 21, da Lei 8.987/95, e do Decreto 5.151
  • 55. Para o curto prazo
    • Fundo para modelagem
      • Administrado por multilaterais
        • Uso das melhores práticas internacionais para a contratação e acompanhamento dos trabalhos de consultorias
      • Regras de licitação dos multilaterais ( short list BID/Banco Mundial)
      • Rotativo
        • Uso do art. 21, da Lei 8.987/95
      • Criação de competição no poder público por recursos para modelagem de projetos
        • Condicionamento do acesso ao desenvolvimento de
          • Estudos preliminares adequados
          • Incentivo para a criação da estrutura de planejamento/desenvolvimento de projetos adequadas
          • Efeitos na lógica orçamentária
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