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Ensayo. Omar Elí Manríquez Santiago. La presente investigación conceptualiza la rendición de cuentas para debatir su papel en el desarrollo de la calidad en la representación política y así prescribir horizontes y retos de estos ejercicios en la relación sociedad y Estado. En tanto que la representación política, es la base y el dispositivo de acceso a la democracia representativa o su interpretación más difundida hasta ahora.
En este trabajo, se considera que la rendición de cuentas tiene un papel central en la relación gobierno-gobernados y en la solución a problemas que conllevan a la precariedad democrática y a los fenómenos de corrupción, abstencionismo, crisis de representación y demás síntomas de la creciente descomposición política y desconfianza en las instituciones. Siendo además la rendición de cuentas, un conjunto de criterios normativos, diseños y prácticas institucionales que brinda legitimidad y gobernabilidad al ejercicio del poder político. Por ello, antes de exponer la investigación y analizar el estudio de caso será necesario dar una mirada al concepto de rendición de cuentas ¿qué es, por qué es crucial y cómo se verifica?
Después de ello, nuestra investigación argumentara respecto al vínculo necesario entre los procesos de información, acción cívica y responsabilidad política como insumos del proceso de rendición de cuentas.

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  1. 1. Procesos de Información y Rendición decuentas. Ciudadanos frente al proceso políticode reforma petrolera en 2008, Distrito Federal. Transparencia, participación ciudadana y democracia. Politikomiko
  2. 2. Omar Manríquez. P á g i n a | ii Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en 2008, Distrito Federal. Transparencia, participación ciudadana y democracia. PolitikomikoProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  3. 3. Omar Manríquez. Página |i ÍNDICE.I. Resumen Ejecutivo. ................................................................................................. iiII. Introducción. .............................................................................................................1III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo? ..................................3IV. El régimen de rendición de cuentas en México...................................................... 15V. El contexto de la reforma. ....................................................................................... 18VI. Cronología del proceso sociopolítico. ................................................................... 20VII. Análisis del proceso. .............................................................................................. 23VIII. Conclusiones. ......................................................................................................... 36IX. Bibliografía. ............................................................................................................. 40X. Anexos. .................................................................................................................... 45 a) Cuadro 1. Esquema del sistema de Rendición Cuentas.. ............................................ 45 b) Ilustración 1. Síntesis de un proceso de RDC.. ........................................................... 46 c) Ilustración 2. Ciclo socio-estatal de la institucionalización de la RDC.. ....................... 46 d) Ilustración 3. La cuesta hacia la rendición de cuentas.. ............................................... 47 e) Gráfica 1. Dependencia de Ingresos petroleros en la composición de gasto.. ............ 47 f) Gráfica 2. Monto de los Ingresos petroleros en el sector público presupuestario. ....... 48 g) Gráfica 3 Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos petroleros ........... 49 h) Cuadro 2. Producción de información durante la coyuntura de la Reforma.. ............... 50 i) Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009..................................... 52 j) Cuadro 3. Controversia Constitucional de las iniciativas aprobadas en la Reforma.. .. 53Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  4. 4. Omar Manríquez. P á g i n a | iiProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en 2008, Distrito Federal. Transparencia, participación ciudadana y democracia. Politikomiko  I. Resumen Ejecutivo.L a presente investigación conceptualiza la rendición de cuentas para debatir su papel en el desarrollo de la calidad en la representación política y así prescribir horizontes y retos de estos ejercicios en la relación sociedad y Estado. En tanto que larepresentación política, es la base y el dispositivo de acceso a la democracia representativa osu interpretación más difundida hasta ahora. En este trabajo, se considera que la rendición de cuentas tiene un papel central en larelación gobierno-gobernados y en la solución a problemas que conllevan a la precariedaddemocrática y a los fenómenos de corrupción, abstencionismo, crisis de representación ydemás síntomas de la creciente descomposición política y desconfianza en las instituciones.Siendo además la rendición de cuentas, un conjunto de criterios normativos, diseños yprácticas institucionales que brinda legitimidad y gobernabilidad al ejercicio del poder político.Por ello, antes de exponer la investigación y analizar el estudio de caso será necesario daruna mirada al concepto de rendición de cuentas ¿qué es, por qué es crucial y cómo severifica? Después de ello, nuestra investigación argumentara respecto al vínculo necesarioentre los procesos de información, acción cívica y responsabilidad política como insumos delproceso de rendición de cuentas. 1 Es decir, se analizará la relación entre el procesamiento de Omar Manríquez. E-mail:politikomico@gmail.com. Universidad Autónoma de la Ciudad de México.1 Los procesos de información, la acción cívica y la asignación de responsabilidad política, serán en este estudio, loselementos que articulan la información con la opinión pública; las acciones ciudadanas de vigilancia yProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  5. 5. Omar Manríquez. P á g i n a | iiila información que manifiesta a través de la conformación de opinión pública, permite a losciudadanos actuar en consecuencia para vigilar y cuestionar al poder público hasta llegar a laasignación de responsabilidad política como elemento de sanción, acto sustancial para larendición de cuentas. De manera similar al funcionamiento del dispositivo de representaciónpolítica en el que descansa la democracia representativa. En tanto que el procesamiento de lainformación es condición necesaria –no suficiente– para que el ciudadano pueda realizar unjuicio del representante y responsabilizarlo por sus acciones. Encontraremos un interesanteenlace entre el funcionamiento de la representación política y los elementos de información,movilización y responsabilidad politica, que conforman el modelo de rendición de cuentas aquípropuesto. Por tal condición, el desarrollo de este trabajo de investigación demandará laconstrucción de un marco conceptual que nos permita relacionar el concepto de rendición decuentas con las corrientes teóricas alrededor de la misma y con los procesos y hechosdocumentados en la investigación. En este sentido, el trabajo subrayará las debilidades de la sanción electoral basada enla representación política, como mecanismo de rendición de cuentas de la sociedad, y sudeficiencia como dispositivo de intervención social. Una de las premisas desarrolladas en estetrabajo es que la rendición de cuentas depende de la información dispuesta para discernirsobre los actos del poder a fin de asignarles costos y que la representación política tambiénse condiciona por la información que coloca el representante para la evaluación de sudesempeño; colocándole un nudo a la rendición de cuentas si esta depende de laresponsabilidad e información que los fiduciarios del poder quieran disponer. Por lo que destacaremos la relación entre las acciones sociales para la producción yusufructo de la información con la sanciones al poder; al vincular la información comosustento de la capacidad cognoscitiva del ciudadano para conformar el juicio que permite lavaloración social, la opinión pública, los dispositivos de sanción social y de legitimación a sucuestionamiento; y la asignación de responsabilidad política (responsabilización) de los entes públicos, para que unciclo de rendición de cuentas se verifique.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  6. 6. Omar Manríquez. P á g i n a | ivalcance. Que en un contexto democrático otorga condiciones para la rendición de cuentas quemodifican la gestión y el desarrollo de los procesos de decisión y política pública. Puesto queel ejercicio político ciudadano depende en gran medida de las capacidades que desarrolla apartir de los insumos informativos de que dispone. Para ello, analizaremos las acciones de los ciudadanos y su influencia en la toma dedecisiones como mecanismo de rendición de cuentas; por lo que se construirà un marcoconceptual en el que las acciones ciudadanas se integran a los procesos de sanción alasignarle costos a representantes y servidores públicos que pretenden vaciar su ejercicio deresponsabilidad política. Ello, a través de estrategias y mecanismos que modifican losprocesos de la información, opinión pública, receptividad institucional y responsabilidadpolítica en la conformación de la reforma y gestión de la política. En este tenor se examina la coyuntura política ocurrida en 2008, cuando FelipeCalderón, titular del Ejecutivo Federal en México, pretendió llevar a cabo una reformapetrolera a través de un conjunto de iniciativas; las cuales, envió al Congreso General para suaprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. Cuya rápidaaprobación en dicho periodo, sería viable al alcanzar una mayoría calificada en el Congreso,evitar su profunda discusión pública y una minuciosa deliberación parlamentaria. Por ello seanaliza cómo fue que las acciones cívicas actuaron como una contraloría social autónoma ydinámica; y cómo es que además de cuestionar el proceso político y la gestión de la políticapetrolera se impusieron costos y asignaron responsabilidades a los servidores públicos yrepresentantes que habrían de diseñar y elegir un tipo de reforma petrolera. Con ello, elcambio de las condiciones de legislación y el contenido de la reforma misma; puesto que,según la hipótesis planteada, los ciudadanos a través de diversas acciones incrementaron laresponsabilidad política que tendrían los diseñadores y decisores de la reforma. Estasacciones ciudadanas verificaron los parámetros de representatividad al interior de lasinstituciones de representación política al modificar factores sustantivos de la rendición decuentas: la opinión pública, la receptividad y la responsabilidad política. En este sentido, se reflexionará sobre el régimen de rendición de cuentas vigente y lasprácticas que excluyen la participación social; la efectividad de la rendición de cuentas –Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  7. 7. Omar Manríquez. Página |vlímites y horizontes– y la ampliación política de la participación ciudadana como mecanismode control social al ejercicio de poder político. Ello, a través de la asignación deresponsabilidad política en su toma de decisiones a través de mecanismos deresponsabilización –concepto que se va a desarrollar en el presente trabajo–. Esto, permitiráobtener un concepto teórico empírico de rendición de cuentas que abarque tales acciones ydiversas corrientes que de la misma existen. El análisis en torno a la interacción gobierno-gobernados en la reforma petroleraconverge en tres ejes de investigación: 1) las directrices vigentes del régimen de rendición decuentas, 2) la conformación de la política y reforma petrolera y 3) las acciones sociales en prode la misma. Destacando en el análisis, las crestas de la coyuntura, es decir, la toma detribunas en el Congreso General, la movilización social y el comportamiento de los medios.Esto tiene como objetivo hallar que condiciones en el proceso de la información yconformación de la opinión pública son un factor determinante en la rendición de cuentasinscrita en este proceso político. En la fase final se hará una reflexión sobre los hallazgosencontrados, al caracterizar los procesos de acceso a la información, la conformación de laopinión pública, y los mecanismos institucionales para el seguimiento de las demandassociales que permita construir una propuesta de mejora a los arreglos institucionales en lademocracia representativa que garantice el derecho a un Estado responsable. La presente investigación buscará ser una referencia, al contribuir con un marcoconceptual y procedimental para los procesos de rendición de cuentas y la deliberación de lapolítica pública que integren mecanismos efectivos de responsabilidad política e n el ámbitogubernamental y la sociedad civil. Que dicho marco permita incorporar las estrategias ymecanismos de participación social a los grandes procesos de reforma como parte delejercicio institucional de rendición de cuentas; y así colaborar con su emancipación y papelprimordial como mecanismo mediador entre la sociedad demandante y la respuesta adecuadade un gobierno responsable de su pasado y de su futuro.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  8. 8. II. Introducción.E n América Latina, las democracias representativas viven profundos cambios político- económicos y coyunturas alrededor de las facultades que el Estado debe ostentar y de las condiciones que debe de garantizar para la plena ciudadanía y permanenciadel Estado democrático de derecho. En síntesis se trata de las contingencias que en lasdemocracias representativas implica buscar al mismo tiempo el consenso y la decisión ligadasa un proyecto económico. En 2008, Felipe Calderón titular del Poder Ejecutivo Mexicano, pretendió llevar a cabouna reforma petrolera a través de un conjunto de iniciativas que enviara al Congreso Generalpara su aprobación durante el periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. La rápidaaprobación de la misma, en dicho periodo –primer cuatrimestre del 2008– sería viablealcanzando una mayoría calificada en el Congreso, evitando su profunda discusión pública yuna minuciosa deliberación. Una de las principales iniciativas de la llamada reforma energética 2 fue la LeyReglamentaria del Artículo 27 Constitucional; la cual pugnaba por una mayor apertura delsector al financiamiento privado y por la participación de particulares en la fase de explotaciónde hidrocarburos a través de la modificación de los códigos que restringían tal inversión parala suscripción de contratos de riesgo –ya suscritos bajo la modalidad de los contratosincentivados–. Desregulaciones y reestructuración que, según sus diseñadores, darían unamayor autonomía de gestión a Petróleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias para lacontratación y desarrollo en el sector. Ante tal estrategia, diversos actores socialesconcurrieron para cuestionar la reforma y oponerse al sentido que ésta tenía. Debido a laimportancia económica, política y simbólica que representa el petróleo para la naciónmexicana, un vigoroso movimiento ciudadano en el Distrito Federal se articula modificando los2 Debemos subrayar que la llamada “reforma energética” conllevaba un error semántico, pues no se incluían alsector gas, electricidad y otras energías; sólo era una reforma a Petróleos Mexicanos y su potestad sobre el sectorpetrolero.
  9. 9. Omar Manríquez. Página |2procesos de información, conformación de opinión pública y mecanismos de representaciónpolítica; logrando así, incidir en el proceso y diseño de la reforma. En el presente texto, se conceptualizará a la rendición de cuentas bajo un enfoquesistémico; integrado por la estructura institucional, las interacciones socio-estatales entreentes públicos, ciudadanos y sus procesos derivados; lo que en conjunto institucionaliza lastendencias del rendimiento de cuentas vigente, que a través de complejos procesos deinformación, opinión pública y responsabilización, retroalimentan secuencias y ciclos cuyo fines la sanción como producto institucional final. La misma, busca la responsabilidad orgánica yfuncional de los entes públicos que garantice la permanencia del Estado de derechodemocrático y su institucionalización, manifiesta en la actuación y representación políticacapaz de gestionar la gobernabilidad y la distribución de bienes públicos. Funcionalidadorgánica de sus componentes institucionales y responsabilidad política de sus integrantes. 3 Respecto al proceso de conformación de la política y reforma petroleras, aquí seargumenta que la comunicación política era vertical y controlada, adecuaba la información ybuscaba orientar la opinión pública; lo que obstaculizaba su desarrollo autónomo, capacidadcrítica e influencia en la gestión política. Al respecto, esta indagación abordará tópicos sobrela producción de la información y su efecto en el desarrollo del proceso político de reforma,las estrategias emprendidas por los ciudadanos para influir sobre la legislación de la reforma,y las propias reacciones del poder político. En consecuencia, se van a generar propuestaspara el debate y su desarrollo operativo con una proposición viable que relaciona talesprocesos sociales con la implementación de diseños institucionales y uso de herramientas enlas organizaciones públicas para mejorar sustancialmente los procesos de accountability.3 Para delinear que entendemos por responsabilidad política, es preciso anotar que Nicola Abbagnano, define a laresponsabilidad como: “la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en talprevisión.” Recalca que “el primer significado del término fue político, en expresiones tales como <<gobiernoresponsable” o <<responsabilidad de gobierno>>” que expresaban el carácter por el cual el gobierno constitucionalobra bajo el control de los ciudadanos […] En efecto, la noción de responsabilidad política se basa en la noción deelección y ésta es esencial al concepto de la libertad limitada.” Léase, Fornero, Giovanni, (2004), Diccionario deFilosofía, Actualizado y aumentado, FCE, Cuarta ed. Español, México.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  10. 10. Omar Manríquez. Página |3 III. Rendición de cuentas, ¿qué es, por qué es crucial y cómo?L a rendición de cuentas (RDC en adelante) es un conjunto de criterios normativos y prácticas que actualmente se ha puesto en boca de académicos, intelectuales, funcionarios, empresarios y políticos por ser considerado un mecanismo institucionalque brinda legitimidad a la acción de gobierno en las democracias representativas.Legitimidad necesaria frente a fenómenos de abstencionismo, conflicto social y crisis derepresentación, que en conjunto, demuestran la desconfianza social en el sistema político. Eneste sentido, la RDC tiene un papel central en la relación gobierno-gobernados como unaguía para construir soluciones a dichos problemas que conllevan a la precariedaddemocrática y la desconfianza en las instituciones. Por ello, vamos a dar un breve recorrido ala construcción teórica del concepto de RDC, las condiciones necesarias para su ejercicio ysu operación en la democracia mexicana. RDC es el concepto que en la literatura alrededor del tema se vincula al término inglésaccountability; ambos, son usados para describir normas, responsabilidades y relaciones a lasque están sujetas las conductas de representantes y servidores públicos con el Estado yfrente a la sociedad. Sin embargo, debo aclarar de donde establezco esta primera concepciónde la RDC. Comencemos por recordar que la evolución del ideal democrático tom ó formacomo principio de gobierno con la conformación del Estado nación hacia el Estadodemocrático de derecho a través del desarrollo de la representación política como dispositivode acceso a la democracia. 4 En el diseño de la democracia ateniense, se establecía una relación de mutuaregulación entre gobernantes y gobernados, que si bien no los colocaba en un status deigualdad, ni tampoco sujetaba a los primeros al control férreo de los segundos, si les sometíaal “veredicto” de los gobernados sobre el ejercicio de gobierno, con la participación directa de4 Dicha plataforma de diseño institucional ha sido al menos la más difundida.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  11. 11. Omar Manríquez. Página |4ciudadanos en la toma de decisiones. 5 Esta lógica estaba formalizada por dos dispositivos deprobidad y escrutinio de la función pública: Dokimasia y Euthynai. El primero, era unaevaluación del funcionario y de su calidad como ciudadano, vida familiar, estatus económico,servicio militar y relaciones políticas; este examen previo a la ocupación de cargos erarealizado en público y con su participación. Una vez ejercido el cargo, los funcionarios eransometidos a otra inspección, la del Euthynai,6 con el fin de evaluar la calidad de sudesempeño y poder consentir, dado el caso, ocupar otra función pública; propiamentefiscalizaba el manejo de las cuentas públicas por medio de una suerte de contadores para esafunción. Estos diseños en la democracia de Atenas se unían a un examen de las “decisionesde la asamblea”, es decir, de la legislación: el Dikasterion, que verificaba que las mismasfueran acordes a las leyes escritas. 7 Era evidente que una de las pautas rectoras del diseñohelénico, además de la toma de decisiones con participación directa de sus ciudadanos, fue lasujeción de sus acciones a las leyes que daban cohesión a la comunidad política. De otraforma no puede interpretarse el que fueran estrictamente acotadas las capacidadesdiscrecionales en busca del interés particular. En este diseño antiguo, el rendir cuentas erauna condición armónica de la democracia directa interpretada como mutua responsabilida dpolítica-orgánica; la delegación no generaba una grieta con la responsabilidad; no era elitistay daba origen y sentido a su unidad política por estar en manos de cualquier ciudadano. Siglos más tarde de continuo desarrollo del ideal democrático, se llegó a suimplemento en unidades políticas de escalas mayores por medio de otro dispositivo para laresponsabilidad política y el gobierno; Guillermo O’ Donnell,8 nos recuerda que en lasrepúblicas italianas medievales se diseñaron diversos frenos al abuso de los titulares del5 Manin, Bernard, (1998), “Metamorfosis del gobierno representativo”, en Los principios del gobierno representativo,Alianza, Editorial.6 Roberts, John, (2005), Dictionary of the Classical World, Oxford.7 Guillermo O’ Donnell, resalta varios elementos del republicanismo, liberalismo y la democracia que integran lafuncionalidad de las poliarquías definidas por Robert Dahl como las formas de gobierno operativas de la democracia.Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), “Accountability Horizontal”, Ágora Cuadernos de Estudios Políticos, p.5-34.8 O’ Donnell, Guillermo, (2004), “Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”,En Revista Española de Ciencia Política.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  12. 12. Omar Manríquez. Página |5poder, uno de ellos fue la figura del Podestá, el cual, era una especie de tutor elegido primeropor el titular del Ejecutivo y tiempo después por representantes de las ciudades italianas paraevitar el abuso por concentración de poder. Este control estaba enmarcado en la tradiciónrepublicana y su exaltación del servicio y la virtud pública. En época reciente, el contractualismo desarrolló todo un pensamiento cuyo legadopermitió la consolidación del constitucionalismo, la división de poderes y el arraigo de larepresentación política como garantes de derechos civiles y fronteras a la acción del Estadoen la esfera pública y privada. A partir de esta breve exposición, podemos iniciar el análisisdel mecanismo de representación política que le dio cierta viabilidad a la democracia en eldiseño institucional del Estado moderno en las grandes unidades políticas. Hay que señalar que la representación política (RP en adelante), es decir, aquelladerivada de las instituciones que constituyen las democracias representativas, guardaelementos clave que nos permitirán construir nuestro concepto de rendición de cuentas. 9Debemos señalar la polémica entorno a las interpretaciones hechas alrededor del conceptode la representación; así, tenemos la representación jurídica, en la que el representante es undelegado, la sociológica, en la funge como un semejante y la política en la que es unfiduciario. Respecto a dos de los más importantes componentes de la RP, potencia ycontenido de la representación, sabemos que ésta puede ser delegativa o fiduciaria. Ladelegativa –tipo jurídica– es aquella en la que el representante carece de autonomía y actúaen función directa de los intereses del representado pues tiene un mandato imperativo -llamado ad nutum-. 10 En otro sentido, es fiduciaria si tiene capacidad discrecional suficientepara decidir; cuyo contenido puede estar en función de los intereses de los representados o9 Es necesario recordar que la RP como dispositivo de acceso colectivo a la toma de decisiones no verificaba laexistencia de la democracia, por ello, Norberto Bobbio, ha dicho que el parlamentarismo ha existido antes que elsufragio universal, siendo así, estados parlamentarios que eran representativos, a la vez no eran democráticos. Ellector puede ampliar este tópico en la obra de Bobbio, (1984), El futuro de la democracia, FCE, México, p. 53.10 Latinismo que significa literalmente "a una señal o gesto de la cabeza"; lo que significa que en este tipo de RP, losrepresentantes son revocables y que ello, impondría serias restricciones a la misma, pero también, certerasresponsabilidades.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  13. 13. Omar Manríquez. Página |6en función de los intereses propios. 11 De esto podemos asentar que la representación política por definición debiera serfiduciaria y funcional. Esto es, que no esté controlada por el mandato imperativo delrepresentado o que no sea directamente responsable con el mismo; y que tampoco seadisfuncional o que persiga los propios fines. 12 Cabe señalar que una esencia de la democraciaateniense era la responsabilidad política-orgánica de sus miembros; y que la evolución de losmecanismos que guardaron su ideal conservó un enfoque hacia la limitación y prevención delabuso del poder con mayor intensidad que hacia la responsabilidad política. No obstante,tenemos certeza de que bajo distintos enfoques, la RDC ha sido un elemento latente en eldesarrollo de la representación política de las actuales poliarquías o democraciasrepresentativas. Sin embargo, la moderna representación política es hoy día, representación electoral,afirma Sartori, es decir, derivada de las elecciones; la misma, permite un vínculo entre elfuncionario y el electorado, resultado de “asegurarse la capacidad de respuesta delrepresentante”. Ésta, instituye una relación de representación efectiva, en cierto grado, de losintereses del representado, y sin embargo, poco responsable con los mismos. 13 Comoresultado de ello, fue viable la elección colectiva de quienes tomarían las decisiones pornosotros; una rara combinación de elementos elitistas, oligárquicos y democráticos. De estamanera la RP reorienta al gobierno y sus “márgenes de independencia” hacia unaresponsabilidad funcional; eficiente más que receptiva. Esto es, que el contenido de larepresentación busca la toma de decisiones como norma y aminora la búsqueda derepresentación sensitiva o responsable de las demandas de los representados, en tanto11 Sartori, Giovanni, (1992), “Representación”, en: Elementos de Teoría política, Alianza Editorial, México, p.225-242.12 Es por ello que Bobbio subraya que la representación por mandato viene a ser “un punto intermedio hacia lademocracia directa”. Bobbio, Op. Cit., p. 60.13 Dichos componentes oligárquico y elitista, encontraron en la RP un mecanismo defensivo ante la implantación decontroles de la responsabilidad política y la búsqueda de equidad que idealizaba la democracia ateniense; mismaque al instituirse dentro del Estado a través de la RP, convirtió un principio no democrático en un dispositivo deacceso a la democracia por medio del sufragio universal.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  14. 14. Omar Manríquez. Página |7persigue el bien común de la unidad política. Lo que significa que si la capacidad derespuesta del representante se coloca en una dicotomía entre representar o gobernar, seorienta hacia la representación funcional, hacia una representatividad eficiente –quegobierna– y que es menos sensitiva. 14 Esta relación da funcionalidad a la democracia representativa, puesto que el fiduciariodel poder tiene capacidad discrecional de decisión y acción, con ello, el grado deresponsabilidad política que le une con sus representados disminuye. A mayordiscrecionalidad menores vínculos de responsabilidad política entre gobernados ygobernantes. Mientras que la democracia directa propiciaba la responsabilidad orgánica desus miembros, la representación política fomenta la responsabilidad funcional. La diferenciano es poca, siendo el grado de comunión de intereses, autonomía decisional ydiscrecionalidad elementos distintivos de ambas. Por lo tanto, es importante establecer de aquel análisis, que nuestro concepto de RDCse sustenta en la asignación de responsabilidad política, de tal manera que la RDC puedarecoger la dicotomía de la representación: gobernar o representar, y aquella complejidadhistórica de la relación gobierno-gobernados y su demanda de garantizarse capacidad derespuesta de los depositarios del poder; al verificar la asignación de responsabilidad políticade funcionarios y entes públicos frente a los gobernados. De ahí que la RDC es un dispositivoinstitucional de ajuste de la responsabilidad política. Por ello, es importante que en el actualdiseño institucional, no sean excluidos a priori los elementos sustantivos de la democraciadirecta y su responsabilidad orgánica a causa de sus complicaciones operativas. Acordemos entonces que la sustancia de un sistema de RDC es la asignación deresponsabilidad política a través de diversos mecanismos; es decir, mediante procesoscontinuos de asignación de responsabilidad o como he llamado: de responsabilizaciónpolítica. En estos términos, se plantea que operativamente la RDC se integra de los14 Sartori, Op. Cit., p. 232-236.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  15. 15. Omar Manríquez. Página |8ejercicios institucionales, procesos formales e RDC […] los procesos yinformales y sus “ciclos de vigilancia e inspección socio- ciclos formales e informales,estatal que permiten la responsabilización que asegure de vigilancia e inspección socio-estatal que permiten lalímites y consecuencias a decisiones y actos del responsabilización queejercicio franco del poder; que a la vez, verifiquen la asegure límites yreceptividad y representatividad políticas” (Manríquez, consecuencias a decisiones2010:11). y actos del ejercicio franco A fin de sustentar éste concepto y modelo, hay del poder...que señalar que Andreas Schedler brinda un modelofuncional de accountability que transita regularmente por canales formales; cuyo conceptocentral, implica un sentido claro de obligación que abarca tres etapas: información,justificación y sanción. En las que se debe constreñir al poder a abrirse a la inspecciónpública, forzarlo a explicar y justificar sus actos –answerability– y sujetarlo a la amenaza desanciones –enforcement–. Por otra parte, O’Donnell, hace dos distinciones del accountability. En primer término,define como horizontal –institucional– al que ocurre por las relaciones de control entre lospoderes debido a la creación ex profeso de agencias estatales que buscan evitar, subsanar oresarcir las conductas de entidades y agentes políticos que “transgredan” las facultadesestablecidas para cada cual o que incurran en presuntos ilícitos o casos de “corrupción”. 15Dichas relaciones –derivadas de la división de poderes– hacen efectivo el equilibrio ycontrapeso entre los mismos; 16 y en conjunto constituyen la categoría de controleshorizontales. 17 A la segunda distinción la clasifica como accountability vertical, ocurrido entre elEstado y la sociedad, es decir, las relaciones de control desde la sociedad hacia el Estado,15 Léase, O’Donnell, Guillermo, (1998), p. 8.16 Schedler, Andreas, (2000), ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI 3, Cuadernos, México, p. 33.17 El lector puede ampliar el tema en Loewenstein, Karl, 1976, Teoría de la Constitución, Ariel, España, p. 233-234.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  16. 16. Omar Manríquez. Página |9básicamente la sanción electoral. En este contexto, el voto es considerado como uninstrumento de sanción que hace viable la responsabilidad de los representantes y elgobierno. En este sentido, son obvias las debilidades de la sanción electoral comomecanismo de RDC de la sociedad y es cuestionable su efectividad como dispositivo deintervención social. Andrew Arato, señaló que un gobierno rinde cuentas cuando losciudadanos poseen la capacidad de “discernir” sobre la actuación del gobierno en relacióncon sus intereses para poder sancionarlo en concordancia. 18 Por lo que es necesario aquilatar la influencia que en la elección social tienen laestandarización de preferencias, el mercadeo electoral y la masificación de la política a travésdel manejo y apropiación de códigos y dominio de los grandes medios de difusión, a la vez ,productores de insumos informativos.19 Entonces, en un modelo de sanción social víaelecciones, el agobio de los grandes medios deforma la capacidad de “discernir” que tiene elelectorado; y si la sanción se sustenta en la información que reciben los representados parasus juicios y a su vez se induce la representación con las señales que los mismos envíencomo respuesta, existe por tanto, un ciclo dependiente de un mismo insumo y de quien tienemás recursos para producirlo. En conclusión, la representación política se induce tanto o másque por responsabilidad política, por la información que dispone el representante ante susrepresentados para su propia evaluación y sanción. Por ello, las asimetrías de información –insumo informativo limitado, parcial u opacopor el formato en que se presenta– distorsionan el modelo de sanción electoral; con lo que laevaluación del ejercicio de gobierno y la capacidad de juicio sobre la representación sonprecarias. Adam Przeworski, marcó bien que “la responsabilidad no es suficiente para inducirla representación cuando los electores tienen una información incompleta”. 20 En este mismo18 Arato, Andrew, (2002), “Representação, soberania popular, e accountability”, Lua Nova, Revista de Cultura ePolítica, p. 85-103.19 Melucci, Alberto, (2002), Acción colectiva, vida cotidiana y democracia, El Colegio de México, México, p. 182-185.20 Przeworski, Adam, (1998), “Democracia y representación”, En Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 10,Febrero. Venezuela, p. 17.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  17. 17. Omar Manríquez. P á g i n a | 10sentido, John Ackerman, marca las deficiencias de la elección como mecanismo de RDC ; ydescribe cómo es que la “asimetría de información”, el “riesgo moral”, la “manipulaciónmediática” y el carácter ex-post y externo de esta sanción hacen “fracasar” este control. 21Esto se suma a la literatura que describe las deficiencias en el funcionamiento de ambosespacios de control –horizontal y vertical– y que es un problema en las democracias enAmérica Latina con varias aristas. Alberto Olvera,22 señala algunas carencias de la RDC, porejemplo, que los “partidos políticos con debilidad ideológica y ciudadanías precarias sin unafuerte tradición de participación” generan crisis de representación que debilitan elaccountability. 23 Lo expuesto, abona a la crisis de la representación por una participación apremiada yresucitada en cada proceso electoral, sumado a la restricción hecha sobre otros mecanismosde sanción social, y por la apropiación del discurso de la RDC. Lo que Evelina Dagnino señalacomo “confluencia perversa”, 24 en la que las agencias estatales se apropian de los discursosde la participación ciudadana; con el fin de inducir realidades distorsionadas de la misma yfalsificar la demanda y capacidad ciudadana de cuestionamiento y fiscalización a través de unejercicio de auto legitimación; opuesto al proyecto dederechos de la sociedad civil. …movilizaciones, periodismo de denuncia, Al respecto, Peruzzotti y Smulovitz,25 definen al asociacionismo cívico,societal accountability como complemento de los […] estrategias de medios de información y aquellas acciones y relaciones autónomas de control que emanan de los ciudadanos21 hacia los fiduciarios del Ackerman, John, (2006), “Elecciones y ciudadanía en el Distrito Federal”, Sinergia 6, IEDF, México, p. 22-27. Sermeño, Ángel, (2009), “«Límites y posibilidades de la ciudadanía y la representación en el definimos poder y que proyecto y22 como responsabilizaciónprofundización de la Democracia en América Latina»” Entrevista a Alberto Olvera”, Revista Andamios, volumen 5,número 10 de abril 2009, México. Pp. 169-186.23 vía ciudadana. Como prueba de ello, en México atestiguamos la instrumentación del voto como sustento de políticas clientelaresy lógicas coyunturales con la coacción electoral, la anulación o la compra del voto; además de que no hay reeleccióny la sanción retrospectiva como eslabón de dicha sanción no existe. En este mismo sentido, el votante sólo puedeinferir la conducta de su representante y sancionarle de acuerdo a la información que se le suministre para ello.24 Dagnino, Evelina, (2002), “Civil Society and Public Sphere in Brazil. Limits and Possibilities”, Departamento deCiencia Política. UNICAMP, Brasil, p. 14-15.25 Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina, (2002), “La política de accountability social en América Latina." EnControlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas , Buenos Aires, Temas.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  18. 18. Omar Manríquez. P á g i n a | 11controles institucionales y al control vertical-electoral. Ellos hacen referencia a aquellasacciones sociales que tienden a “ejercer presión sobre las agencias de control horizontalescorrespondientes y que señalan deficiencias o carencias institucionales” como mecanismosoportunos de control social y de expresión sancionadora desde la lógica y posicionamientociudadano. 26 Así mismo, los colectivos sociales –grupos vulnerables, asociaciones barriales,étnicas, por ejemplo– brindan una producción social de información que es insumo paraevaluar las políticas sociales. La actuación conjunta de diversos actores sociales deriva en una contraloría deciudadanos, dinámica y autónoma 27 más efectiva, ante la carencia de los mecanismos desanción legal de los cuales está desprovista aún; tales acciones sociales vinculadas, comoveremos, integran un sub-sistema del accountability integrado por movilizaciones, periodismo dedenuncia, asociacionismo cívico, sus estrategias de medios de información y aquellas acciones yrelaciones autónomas de control que emanan de los ciudadanos hacia los fiduciarios del poder yque definimos como “responsabilización víaciudadana” (Manríquez, 2010:14). La sustancia de la rendición de cuentas es la responsabilidad En virtud de ello, la RDC es un sistema política de los entes públicosintegral que no puede ser bien interpretado a respecto a sus acciones y supartir de modelos fragmentarios; puesto que el relación frente a los ciudadanosdescribir las relaciones de control y ajuste mutuo a los que se vinculan pordesde un segmento del sistema político implica representación o por acciones de responsabilización.perder de vista la diversidad de relaciones26 Léase, Peruzzotti, Enrique, (2008) Marco conceptual de la rendición de cuentas, Pp.21.27 Felipe Hevia, señala que en México el concepto oficial de “contraloría social” se define como “un tipo departicipación ciudadana orientada al control, vigilancia, y evaluación de programas y acciones gubernamentales”;esta concepción de contraloría social le ha reducido a la atención de quejas y sugerencias para la gestión de obras yservicios, para indagar sobre ello, léase, Hevia, Felipe, (2004), p.14. En todo caso, pensamos, se trata únicamentede la institucionalización del buzón de queja ciudadana y de la evaluación social de la gestión de las políticasasistencialistas, que aún siendo un acto trascendental, es limitado; por ello es importante distinguir tal ejercicio de“contraloría social” del que describimos en este estudio, referido como funciones de contraloría ciudadana autónomao responsabilización vía ciudadana.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  19. 19. Omar Manríquez. P á g i n a | 12políticas y la interacción que se lleva a cabo fuera del modelo y que influye en su lógica.Como hemos destacado, cada sistema de RDC posee ventajas y deficiencias, lo que hacepreciso integrar un sistema de RDC holístico, complementado de otros subsistemas quepermitan su efectividad, autonomía y penetración; en función de subsanar carencias y permitirasí la responsabilización como elemento sustantivo y la sanción como producto queretroalimente al sistema. 28 Por lo tanto, un modelo integral de RDC se constituye por una dimensión sistémicaque contiene: 1) las condiciones estructurales instauradas por las instituciones; 2) sociedad yentes públicos con sus interacciones como agentes de permanencia o cambio institucional y3) los artefactos de ajuste del sistema político que consolidan o fragmentan una tendencia oarquitectura institucional –como llegan a ser las legislaciones nacionales o supranacionales oel rediseño de instituciones– mismas, que el Estado implementa por medio de convenios ylógicas cuya recursividad y práctica consuetudinaria implican la institucionalización de dichasprácticas para la permanencia del Estado democrático de derecho. Una dimensión funcional,sustentada en la responsabilidad política que mantienen mutuamente sus actores; para locual, requiere de insumos y procesos que cumplen tres secuencias y ciclos: 1) libre acceso ala información pública -LAIP- 2) producción y usufructo de la información por los entespúblicos y la sociedad 3) procesos de responsabilización por ellos impulsados y 4) lassanciones institucionales, sean políticas, administrativas o penales, o las derivadas de loscostos asignados por los ciudadanos, sean deslegitimación, o la no reelección por laevaluación retrospectiva del mandato (ver Anexo a, Cuadro 1). De lo expuesto se deriva que la sustancia de la RDC es la responsabilidad política delos entes públicos respecto a sus acciones y su relación frente a los ciuda danos a los que sevinculan por representación o por acciones de responsabilización de los mismos. Podemos28 En virtud del abuso del término RDC y por algunas vaguedades del concepto propias del idioma español queSchedler ha señalado en su trabajo, en el presente estudio usaremos el término responsabilización para indicar lacualidad sustantiva de la RDC y accountability. Léase, Schedler. Op. Cit. 14-16.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  20. 20. Omar Manríquez. P á g i n a | 13tener entonces como premisa que la RDC depende de la información dispuesta para discernirsobre los actos del poder para que los examinadores puedan evaluar y asignarles costos. Loque coloca un nudo a la rendición de cuentas, si esta depende de la responsabilidad política yla producción de información que los fiduciarios del poder quieran ejercer. Por esto, cobrangran importancia en nuestras democracias representativas los procesos de conformación deopinión pública (OP en adelante)29 y la producción de la información; insumos vitales para suaprovechamiento –usufructo– y posterior proceso de responsabilización. 30 Un elemento principal para los procesos de conformación de OP y responsabilizaciónes la producción de la información. En este plano, la comunicación política en torno a laagenda de gobierno, la problematización de la política y la toma de decisiones generaninteracciones entre instituciones, entes públicos y gobernados que dependen de lainformación. Es característico de un sistema de tradición presidencialista y recienteexperiencia autoritaria que en tales interfaces se establezca una comunicación unilateral dearriba hacia abajo, con gran protagonismo del poder Ejecutivo, sin interlocución social y laxasrelaciones formales de control. La cual no permite establecer consensos de forma racional yequitativa, ni criterios u objetivos sensatos de eficiencia y eficacia que a su vez conlleven amejores procesos de política pública y de gobernabilidad democrática. 31 Esto debido a que29 Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy día la opinión pública en la “democracia de audiencias” parala asignación de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que “poder discrecional no significa poderirresponsable cuando el electorado aparece, […] como una audiencia que responde a los términos que se lepresentan en el escenario político”. Léase Manin, Los principios del gobierno representativo, (1998), AlianzaEditorial. Pp. 272.30 La sanción electoral, recordemos, obedece a la evaluación social de los procesos de política pública y de lalegitimidad del mandato ejercido. Ello depende a su vez de la información oportuna y clara sobre la problematizacióny los objetivos que sustentan el diseño de la política y que permiten hacer juicios pertinentes en tales facetas, comoes el caso que nos ocupa. Por ello, es lógico el vínculo entre transparencia, procesos de información –producción yusufructo– LAI y facultades ciudadanas para la responsabilización en los procesos de política pública.31 En este plano, el proceso de política pública y la RDC deben entonces establecer un “umbral mínimo” depublicidad. Total y sin sesgos, manipulaciones lingüísticas o eufemismos; garantizando el suministro de informaciónsuficiente y oportuna y con ello, el desarrollo de capacidades ciudadanas y sus habilidades deliberativas. Dichasfacultades permiten a la ciudadanía establecer comunicación efectiva a partir de tener las condiciones para eldesarrollo de estas habilidades de inter-locución socio-estatal. Léase Monsiváis, Alejandro, (2005), Rendición decuentas, justificaciones públicas y democracia. Una perspectiva deliberativa.” En: Políticas de Transparencia:Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  21. 21. Omar Manríquez. P á g i n a | 14por la tradicional relación clientelar o corporativista entre ciudadanos y gobierno no sedesarrollan canales de interlocución crítica y activa, además de que priman relacionesinformales por prorratas de poder. La publicidad franca es necesaria para el acopio de información que sustenteadecuados procesos de la misma y que permita el posterior desarrollo de las capacidadesciudadanas de deliberación y de inter-comunicación. Facultades deliberativas de las cuales sederivan e integran la interlocución socio-estatal que permite la incidencia social en las tácticasy prácticas del poder y en razón al fundamento de su propuesta (Ver Anexo c, Ilustración 2).Esto es central para una participación ciudadana eficaz, de calidad política que consolide elmodelo democrático por su papel central en los procesos de justificación y sanción –answerability y enforcement– en la RDC. De esta forma, el actor social deviene en actor político crítico y racional que colaboraen la conducción de dicha deliberación hacia términos más incluyentes que enretroalimentación conformaran la política que deba legislarse. Esto permite a la vez que lalegislación y proceso de toma de decisiones, se confronten con el ámbito jurídico y el contextosociopolítico. Haciendo procesos de política pública más racionales, equitativos,consensuados y por ende, mas democráticos. Por ello, es vital que previo a este procesodeliberativo corresponda el tratamiento y análisis de los problemas de comunicación comoresultado del estado de la información. Lo que abrirá paso a la conformación de una OPcualificada y autónoma capaz de incidir en la toma de decisiones. 32ciudadanía y rendición de cuentas.., p. 42.32 Habermas, señalaba que la interlocución, sociedad-Estado, requería de una “racionalidad comunicativa”, entreestructuras de autoridad y actores sociales canalizados por mecanismos institucionales, formales o no. Él, ubicaba ala discusión pública como la norma de la legitimación democrática libre, efecto de la “racionalidad comunicativa” ocomprensión intersubjetiva entre adversarios que se traduce entonces en interlocución política con información,oportuna, confiable, inteligible y sin sesgos ni manipulaciones. En dicha “racionalidad”, se comparten normas yvalores sociales para definir los fines colectivos. Ésta es la capacidad que debe procurar la contraloría ciudadana através del uso de habilidades deliberativas en un modelo comprensivo de RDC. Que en conjunción con la opiniónpública y su acción informal espontánea permite una participación con la calidad necesaria para la incidenciapolítica. El lector puede consultar a Monsiváis, Alejandro, Op. Cit.p.31-41.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  22. 22. Omar Manríquez. P á g i n a | 15 IV. El régimen de rendición de cuentas en México.E l régimen de RDC que priva en el sistema político mexicano tiene deficiencias que se suman a la debilidad de algunas instituciones para la RDC creadas ex profeso. La concentración y verticalidad que aún permea sobre ciertas relacionesgubernamentales, además de la censura a los sub-sistemas de control social autónomo. Talesrelaciones gubernamentales de auto-control e inter-regulación de poderes se desarrollan aúnbajo la herencia del presidencialismo con relaciones de control flácidas o que corresponden aparcelas de poder. La falta de valores éticos, criterios de gestión de la eficiencia e incentivosal mandato representativo responsivo, han devenido en una clase política con “burocraciaspoderosas […] débilmente vigiladas y diferenciadas de la actividad política”. 33 Existen a causa de esta concentración y discrecionalidad, condiciones de ejerciciofranco del poder o democracia delegativa 34 con bajos niveles de publicidad y parvo accesosocial a los grandes medios de comunicación con una precaria socialización de los procesosde información. La toma de decisiones continúa siendo un proceso incrementalista y decorrelación de alianzas partidistas, en medio de rígidas relaciones de poder y patronazgopolítico; inconvenientes todos para la RDC. Los procesos de política pública se desenvuelvenen una lógica de cabildeo –lobby– de ajuste mutuo entre intereses poderosos por ausencia dereglas, con viejas estructuras corporativas de baja permeabilidad social. 35 En este plano, laresponsabilidad política y la representatividad hacia los gobernados devienen en ornamentosdestinados al discurso demagógico. El proceso de política pública entonces queda tambiénpermeado por tales anomalías y es fuente de la desconfianza social en la clase política. Respecto a los órganos de transparencia y acceso a la información, éstos deben crearcondiciones de oportunidad para los usuarios que la requieran. En este sentido, la33 Arellano, David, (2002), “Nueva Gestión Pública: ¿el meteorito mató al dinosaurio? Lecciones para la reformaadministrativa en países como México”, Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 23 Junio, Venezuela.34 O’Donnell, (1998), p. 20-25.35 Léase, Cabrero, (2000), “La hechura de la política y el monitoreo de la misma; como aspecto de la Rendición deCuentas”,Gestión y política pública, vol. IX núm. 2 segundo semestre. Caracas.p.189-229.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  23. 23. Omar Manríquez. P á g i n a | 16información dispuesta por los organismos clave 36 en muchas ocasiones carece de utilidad yoportunidad; dicho de otra manera, ésta información no permite su uso eficaz debido a laausteridad de la misma, la opacidad en detalles importantes o por no brindar elementos quepermitan evaluar y sancionar el ejercicio del poder. 37 Otro de los obstáculos es la subordinación que tienen los organismos de control por ladependencia presupuestal, la designación de sus titulares por el Ejecutivo Federal, o poremplear la titularidad de esos órganos en prácticas de “captura” política. 38 Esta condiciónpolítica y administrativa limita el ejercicio de monitoreo y la capacidad técnica que losorganismos tienen para aplicar sanciones 39. Baste señalar que además de la dependenciapresupuestaria y política de aquellas agencias y agentes para con el Ejecutivo losmecanismos y entes sancionadores dependen de la voluntad de aquel y de la correlación defuerzas en el poder Legislativo para poner en marcha la asignación de responsabilidades ysanciones administrativas o penales; mismas que a su vez, son fincadas y ejecutadas porentes dependientes del Presidente (Ver Anexo d, Ilustración 3). Quien las controla desde elápice de esta estructura (Manríquez, 2010: 19). En relación a otras dificultades para la RDC, cabe mencionar que en el caso de lasSubsidiarias de Pemex, Pemex Exploración y Producción (PEP), Pemex Refinación (PR),Pemex Petroquímica (PPQ) y Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB); la información36 Me refiero a los proveedores de insumos fundamentales para la producción y proceso de información y de laopinión pública; tales como órganos de enlace ciudadano y de transparencia, contralorías internas, de acceso a lainformación o los órganos de comunicación política, tales como, INFOMEX, Secretaria de la Función Pública,Contralorías Internas en Pemex en Secretarias y semejantes.37 Prueba de ello, es el Índice General de Transparencia Presupuestaria, en el que México tiene una evaluación“reprobatoria” de 48 puntos y representa una disminución comparada con los 50 puntos obtenidos en 2007; de ellose desprende que existe un déficit de transparencia, como indica aquel índice, en la producción de la informaciónpresupuestaria, asignación y gasto; misma que es vital para evaluar las prioridades del gobierno y hacer un juicio desu ejercicio. Léase, Marín, Jose, (2009) Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria, 2009, Fundar,Centro de Análisis e Investigación, 5tº Ed., México, p. 32-33.38 Ackerman, John, (2006), p. 13.39 Baste recordar que la SFP – cuya extinción fue propuesta por el Ejecutivo Federal en el proyecto de paquete fiscal2010 – enfrenta obstáculos para un desempeño autónomo y también ha sido utilizada en la práctica de “capturapolítica” del Ejecutivo.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  24. 24. Omar Manríquez. P á g i n a | 17detallada y contenido de los grandes contratos, el seguimiento puntual del empleo derecursos asignados y la información detallada sobre el ejercicio burocrático de los criterios deasignación de contratos son algunos apartados informativos clasificados. 40 Un tipo de arcanaimperii –secreto de Estado– permea ciertos bloques de información que deberían serasequibles al púbico. Esto debido a la aplicación de excepciones a la transparencia por laclasificación de información, por ejemplo, al requerir las versiones publicas de los contratossuscritos por Pemex, el solicitante se obliga a iniciar un sinuosos trámite, que al final, producedocumentación que carece de información útil para la evaluación objetiva; 41 o se dan casosen los que las respuestas son insatisfactorias y para pedir su revisión se demanda un altogrado de especialización del recurrente. Ésta práctica es incompatible en el Estado democrático; pues bien sabido que lapublicidad de los actos del poder es una característica del Estado moderno, que sólo asítransita del Estado absoluto al Estado de Derecho. Kant decía: “Aquellos principios que no 42soportan el escrutinio público, no pueden ser justos”; el “secretismo” es propio del estadoautocrático que en el caso referido, hace un sofisticado uso del arcana imperii que conduce amás discrecionalidad. 43 Mantener excepciones a la transparencia o permitir procesos esquivos y tortuosospara el acceso a dicha información puede ser un resguardo a las prácticas de corrupción eimpunidad, por lo que la intensificación de la transparencia y el libre acceso a la informaciónson fundamentales, aunque no suficientes, para el fortalecimiento del sistema de RDC política40 Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la política de la Clasificación de Información. Al amparo de estapráctica administrativa, Pemex, “determinó mantener en reserva por 12 años la información sobre la certificación dereservas petroleras de los campos de Chicontepec”. Léase, Rodríguez, (2010), “Serán secretos por 12 años datossobre reservas de Chicontepec”, pp. 22.41 Por ejemplo, el tramite para la solicitud de contratos es tortuoso y ha significado una espera de respuesta de hastaseis meses, habiendo contratos que no han sido dispuestos aun o cuyas versiones publicas carecen de elementosvitales para la evaluación; esto, no obstante existen lineamientos para la creación de versiones públicas, por otraparte, la actual legislación no exige su publicación. Léase los Lineamientos para la elaboración de VersionesPúblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal; artículo 3.42 Bobbio, Op. Cit. p. 115.43 Léase, Rodríguez, (2008), Estado y transparencia: Un paseo por la filosofía política, p.13-16.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  25. 25. Omar Manríquez. P á g i n a | 18del Estado democrático. Por ello, es vital comprender de que manera la información generarelaciones y jerarquías de poder, por lo tanto, el LAIP permite reducir asimetrías que ponenen riesgo la RDC; convirtiéndose en insumo de la capacidad cognoscitiva del ciudadan o yfactor fundamental para conformar la OP como dispositivo de sanción social o legitimación delpoder. Un sentido contrario es una opacidad porosa, que defino como una política que al“aplicar diversos filtros a la información útil” permite el paso a cierta información, lo cual, “esvendido como transparencia” (Manríquez, 2010:3-4). V. El contexto de la reforma.L as iniciativas presentadas por Felipe Calderón, continúan con las desregulaciones y apertura del sector petrolero iniciados desde la década de los ochentas con Miguel de la Madrid y Carlos Salinas, continuados hasta la administración de Vicente Fox, con lainauguración de los contratos de servicios múltiples que permiten la inversión privada enáreas estratégicas exclusivas del Estado. Él mismo, promulga la Ley Minera que amplía la capitalización privada en materia degas con la inversión extranjera directa (IED) a través de las empresas transnacionales (ETN);y propone una reforma energética que es rechazada por su inconsistencia constitucional y lamovilización social sindical. Ésta es, a grandes rasgos, la reciente evolución de la política enel sector petrolero a partir del modelo neoconservador, antecedente de la políticaimplementada por Felipe Calderón. 44 En este contexto, Calderón planteaba una reforma al sector petrolero y régimen dePemex como derivación del diagnóstico hecho sobre su situación y la del sector energético;cuyo objetivo era la apertura total de las tareas de producción del sector petrolero a la44 Una política de mayor apertura a la inversión privada en actividades anteriormente reservadas al Estado;por ejemplo, Ernesto Zedillo, reestructura el financiamiento de obras de infraestructura y desarrollo delsector al crear los Pideregas, con lo cual el financiamiento para el desarrollo de las grandes obras yservicios se privatiza, así como el destino de estos recursos hacia la propiedad de bienes, equipo,tecnología y desarrolladores de tales proyectos; con ello inicia la privatización de actividades de transporte,almacenamiento, distribución, venta y comercio del gas natural, además de comprometerse el pago de losempréstitos nacionales con la renta petrolera.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  26. 26. Omar Manríquez. P á g i n a | 19inversión y explotación privada. Se planeaba ampliar la participación de los capitalesprivados, en la exploración, explotación y manejo de los productos primarios del petróleo ysus derivados (upstream); en la infraestructura de refinación y desarrollos en aguasprofundas 45 y actividades de transporte y almacenamiento (downstream) reservadas alEstado según los artículos 25, 27 y 28 constitucionales. Con el consecuente traslado de partede la renta petrolera al pago de estas obras y servicios que serían concesio nados. 46 La iniciativa implicaba la legalización de contratos, hoy controvertidos, que seríansuscritos bajo criterios discrecionales vigentes y sin control de las cámaras –los de mayormonto, en su mayoría se han adjudicado directamente y no son objeto de transparencia total–. Se dejaba abierta a la interpretación legal, la posibilidad de adquirir derechos o rentas porlos hidrocarburos y reservas en los yacimientos que descubriesen las empresas. Así como laexclusión de agencias estatales de fiscalización sobre los ejercicios presupuestales y deinstancias federales jurídicas de arbitraje para la resolución de controversias resultantes delas relaciones establecidas por los nuevos contratos. Además de fortalecer el manejo delejecutivo Federal sobre la gestión de Pemex al incluir entes y diseños bajo el control delmismo. Aunado a ello, se incluían criterios administrativos que, en la reforma aprobada aposteriori impiden el acceso libre a la información por reservas justificadas en la “innovacióntecnológica”, protección a datos personales o amparados en la propiedad industrial. 47 Por45 La venta de petroquímica y de los hidrocarburos bajo esquemas de “unitización” conformaba una estrategia queposibilitaba su explotación en aguas profundas en manos privadas. Léase, Manzo, José (1996), ¿Qué hacer conPEMEX? Una alternativa a la privatización, Grijalbo, México.46 Diversos analistas, señalaban que había una violación de los artículos, 25, 27 y 28 constitucionales y de la LeyReglamentaria del artículo 27 constitucional, porqué en dicho articulado y reglamentación hay una prohibiciónexpresa a la participación de privados en actividades exclusivas del Estado. El artículo 28 constitucional, en supárrafo cuarto dice: “No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en lassiguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímicabásica; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamenteseñalen las leyes que expida el Congreso de la Unión”.47 En el artículo 35 de la Ley Orgánica de Pemex, semejante al artículo 29 de la iniciativa de Calderón, se estableceque la “La Secretaría de la Función Pública y el Órgano Interno de Control no podrán evaluar el desempeño delorganismo [tampoco] podrán ejercer, en ningún caso, las facultades previstas en esta Ley para el Comité deAuditoría y Evaluación del Desempeño o el Comisario”; derivado de ello se aplican más restricciones sumadas a lasProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  27. 27. Omar Manríquez. P á g i n a | 20tales razones, se requería un mínimo cuestionamiento de la sociedad frente a los procesoslaxos de justificación, deliberación y legislación de la reforma. Una legislación de este tipo –rápida e íntegra– requería respecto a su planteamiento, una OP favorable, acrítica, sinprotagonismo y una deliberación legislativa de baja calidad. En virtud de lo expuesto, sectoresde la OP desconfiaban de los intereses de los impulsores de la iniciativa, sumado ello aldescontento por el contexto social y a la negativa evaluación retrospectiva respecto al modeloneoconservador y sus magros resultados económicos. VI. Cronología del proceso sociopolítico.E l 9 de enero de 2008, el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo MNDP, a partir de la revelación de contratos “anti-constitucionales” inicia el proceso social de cuestionamiento y debate de la reforma energética integrando diversas acciones 48.Andrés Manuel López Obrador 49 líder del movimiento nacional en defensa del petróleo(MNDP) a partir de enero de 2008, advertía sobre la modificación de la legislación petrolera yprivatización del sector a través una reforma. Dicho reclamo social vía movilización, searticularía con las denuncias y estrategias de comunicación emprendidas por analistas,investigadores y periodistas en prensa, radio y medios alternativos (internet y comunicacióngráfica artesanal). Mismos que a la vez convergen con las acciones de las asociacionesciviles y organizaciones no gubernamentales (ONG) que realizan labores expertas en elexplicitas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Artí culos 18,fracción I, 19 y 14, fracción II; y de acuerdo al artículo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial.48 Integrado por amplios sectores sindicales de trabajadores del Estado como los sindicatos de electricistas, demaestros, universidades y del sector salud; organizaciones en pro de vivienda como Asamblea de Barrios,organizaciones vecinales, de comerciantes, sectores de la tercera edad, asociaciones de transporte públicoconcesionado, colectivos de estudiantes, gremios artesanales, movimientos verd es, de equidad de género, ycolectivos como La Luciérnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto entre muchos otros más. Se constituye un Comitéde Intelectuales en Defensa del Petróleo integrado por Sergio Pitol, José Emilio Pacheco, Carlos Monsiváis, ElenaPoniatowska, Fernando Del Paso, Margo Glantz, Enrique González Pedrero, José María Pérez Gay, Lorenzo Meyery Arnaldo Córdova. Además participan activamente otros académicos, como Víctor Rodríguez Padilla, John Saxe -Fernandez, Antonio Gershenson, David Ibarra, Felipe Ocampo, José Manzo Yepez, Francisco Garaicochea, JavierJiménez Espriu, Rosa María Campa y Alfredo Jalife.49 Excandidato de oposición, por la coalición “Por el Bien de Todos”, integrada por el Partido de la RevoluciónDemocrática, el Partido del Trabajo y Convergencia, en las Elecciones generales de México 2006, a la Presidenciade la República. Es líder político de la Convención Nacional Democrática de la cual deriva el MNDP.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  28. 28. Omar Manríquez. P á g i n a | 21análisis de la información. Juntos, integran procesos de información autónomos que modificanla producción y difusión de la misma. A finales de aquel mes de enero, López Obrador presume la existencia de unainiciativa en conformación que sería presentada y aprobada en el periodo corriente de lassesiones de la LX Legislatura. 50 A partir de este supuesto, desde varios sectores de lasociedad civil se anticipan estrategias de incidencia política con el fin de trascender en dichoproceso y debate público. Del 25 al 28 de febrero, inicia el ciclo del “Círculo de Estudios” quecomienza la diáspora informativa a través de otros múltiples foros organizados por periodistase intelectuales. 51 En donde participan expertos, como el Grupo de Ingenieros de PemexConstitución de 1917 (GIPC-17) quienes ocuparon los más altos cargos directivos en Pemex yque aportaban análisis técnico de alta especialización. Para el 30 de marzo, la Secretaria de Energía, Georgina Kessel, y el director dePemex, Jesús Reyes Heróles, presentan el "Diagnóstico, Situación de Pemex". En dichodocumento, se establecieron una serie de planteamientos y juicios que prescribían lanecesidad de una modificación al marco regulatorio del régimen de Pemex y la políticapetrolera. El 4 de abril, Juan Camilo Mouriño, Secretario de Gobernación, al ser cuestionadosobre los detalles de una reforma impulsada por el Ejecutivo, afirmaba no tener una fechapara la presentación de una iniciativa presidencial. El día previo a la presentación de lasiniciativas en el Congreso General, Felipe Calderón respondía ante medios que “no sabía y notenía idea de la presentación de alguna reforma”. 52 Pero al día siguiente, el 8 de abril en un50 Recordemos que así se habían aprobado gran parte de las modificaciones a la reglamentación petrolera desdeSalinas, y actualmente, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del EstadoISSSTE y la Ley de Medios o Ley Televisa.51 Distribuidos en varios centros universitarios en la capital de la República Mexicana, tales como: el Círculo deEstudios del Centro Cultural "José Martí", el Círculo de Estudios Central, y el Círculo de Estudios de la UNAM;también organizados en la Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto Politécnico Nacional, laUniversidad Autónoma Metropolitana y la Universidad Autónoma de la Ciudad de México o en el Club del Periodista;en donde participan varios grupos expertise citados.52 Calderón evade dos preguntas expresas: “¿su partido presentará la propuesta de cambios al régimen legal dePetróleos Mexicanos ante el Congreso?” y “¿su partido presentará la iniciativa de reforma legal entre este martes yProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  29. 29. Omar Manríquez. P á g i n a | 22mensaje de más de 10 minutos difundido por cadena nacional, Calderón explicaba lascaracterísticas de su reforma, la cual, envió el mismo día ante el Congreso. Para el 10 de abril, las “adelitas” 53 concentradas en el Hemiciclo de Juárez sedirigieron a la sede del Senado de la Republica y comenzaron su marcha y bloqueo en torno alas calles del Centro Histórico: Donceles, Perú, Allende, Eje Central y Cuba, entre otras. Así,después del mediodía comenzaban a cercar un total de 9 accesos al recinto para impedir elarribo de legisladores del Partido Acción Nacional (PAN) al que pertenece el Ejecutivo y delPartido Revolucionario Institucional (PRI). Simultáneamente, a unos kilómetros del cerco, alinterior del Congreso General se implementaron bloqueos para impedir el acceso de losrepresentantes que podrían realizar la consumación del “madruguete” o “albazo legislativo”. 54El congresista Ricardo Monreal (entonces Legislador del Partido de la RevoluciónDemocrática, PRD) coordinaba la toma de tribunas y la pactada huelga legislativa convocadapor el MNDP, se tomaban las tribunas y se anunciaba el inicio de acciones de resistencia civilpacífica en el Congreso y manifestaciones en calles de la Ciudad de México. El objetivo deambos cercos fue impedir una legislación previamente pactada entre ambos gruposparlamentarios. 55 Tras las acciones descritas y como resultado de una negociación para la entrega delas tribunas se organizan un total de 21 foros en el Senado del Congreso General. Del 13 demayo al 22 de julio, con un total de 162 expositores. Para el 27 de julio, el Jefe de Gobiernomiércoles?” respondiendo “No tengo idea, no sé; Ya veremos”. Léase, Herrera, (2008), s/d.53 Mujer activista política, personificada con vestimenta de la época de la revolución mexicana de 1910, a favor de laexplotación estatal del petróleo y en oposición a su privatización.54 Se cataloga como “madruguete” o “albazo legislativo”, al acto de oportunismo político, cuando previo acuerdo seha consensuado discrecionalmente una mayoría legislativa que permita votar en condición de mayoría una iniciativa;esto sin llamar al acuerdo a las fuerzas políticas que integran el Congreso. Esto se hace súbitamente, y sin que taliniciativa esté en la orden del día o aún se esté sometiendo a discusión.55 En opinión de Mario Di Constanzo, entonces titular de la Secretaría de la Hacienda Pública del Gobierno Legítimoy actual Diputado por el Partido del Trabajo, uno de los momentos clave del Movimiento radico en tales accionespara impedir el “madruguete”; puesto que la convocatoria de las “adelitas” hecha por López Obrador, para tomar lascalles del centro, posibilitó el posterior debate. Afirmación hecha en una entrevista realizada por el autor, durante losforos universitarios sobre la Reforma Energética para la Defensa del Petróleo realizados en la UniversidadAutónoma de la Ciudad de México UACM-Iztapalapa, el 3 de junio de 2008.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  30. 30. Omar Manríquez. P á g i n a | 23del Distrito Federal realiza la “Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energética”; bajo esteejercicio consultivo se rechaza una reforma privatizadora. 56 En este contexto, el 23 de octubrese aprueba la reforma que tras el debate y deliberación pública política, debe hacermodificaciones importantes a la iniciativa presidencial. VII. Análisis del proceso.U na vez que las iniciativas se turnaron al Senado para su dictamen y proceso de deliberación, éstas pasaban a ese ámbito endógeno de negociación política al interior de las camarillas. La interlocución social se vería cancelada si el procesolegislativo ocurría de tal forma como se habían aprobado anteriores reformas importantes, esdecir, con baja calidad deliberativa. 57 Por ello, fue trascendental en el juego de balance entre poderes, la articulación quesucedió entre la actuación ciudadana en funciones de contraloría y su alianza con loslegisladores en la huelga legislativa; tal concurrencia y juntura permitió la activación de losforos de la reforma como mecanismos de representación y deliberación que el poderLegislativo organizó en su función de balance frente al poder Ejecutivo. También importantefue la producción social de información que verificó el proceso de RDC al fortalecer lainterlocución socioestatal y con ello la calidad democrática deliberativa. Parte importante de esta sinergia entre la acción cívica y los entes públicos fue lacruzada informativa alrededor de la producción de la información y la conformación de la OP.La integración de un “Comité de Intelectuales” que estuvo a cargo de la convocatoria yorganización de diversos foros de estudios en materia de política petrolera fue un contrapeso56 Alrededor del 85% de los participantes –más de 800 mil– rechazaron la participación del sector privado en laexplotación del petróleo y la aprobación de la reforma en la lógica de las iniciativas propuestas por el Ejecu tivo. Paraampliar los detalles de las preguntas aquí no expuestas léase el documento de la Secretaria de Gobierno del DistritoFederal SGDF, 2008, pp.2-3; el cual puede consultarse en el sitio: http://www.consultaenergetica.df.gob.mx/.57 Esta ruta endógena, en el diseño de la política pública ha sido uno de los pilares de la aclamada estabilidad delsistema político mexicano, la clausura sistemática de espacios a la participación política ciudadana, as í lo hanpermitido. Este proceso de impermeabilidad, señalado por Cabrero Mendoza, un experto en los estudios de caso dela hechura de la política en México, se caracteriza por ser un “proceso donde las demandas ciudadanas se traduceny dirimen al interior institucional en camarillas”. Léase Cabrero, 2000. Pp.199-210.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  31. 31. Omar Manríquez. P á g i n a | 24a la estrategia de comunicación política del Ejecutivo para favorecer su iniciativa de reformapetrolera. Misma que se fundaba en una serie de juicios bajo ciertos enfoques marcados en elanálisis del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), el “Diagnóstico, Situación dePemex”, informes institucionales, por sus portavoces en los medios masivos.58 Un estudio deesos contenidos en la comunicación política de gobierno, permitían inferir una legislación dela reforma petrolera de carácter privatizador. 59 Como hemos señalado, las iniciativas propusieron trasladar actividades deexploración, explotación -refinación-, de transporte y almacenamiento, a cargo exclusivo delEstado hacia el sector privado, lo que implicaba una “privatización suave”; así mismo, lapropiedad de activos en dichas actividades y de la infraestructura para el transporte yalmacenamiento, es decir, una “privatización profunda”. Lo que permitía a diversos actores,afirmar que el sentido de la reforma era privatizar60 tales actividades y activos en laexplotación de los hidrocarburos. Tal publicidad política en pro de la reforma condujo cierta información haciaafirmaciones cuestionables (ver Anexo h, Cuadro 2) que diseñaron un problema y diagnósticoque lograba evadir un análisis profundo y debate público sobre estos argumentos. Lo cual,implicaba un proceso político de reforma de baja calidad que ayunaba además de uncoherente proceso de justificación y responsabilización. Un estudio de las cifras alrededor de58 En concordancia, el 9 de enero de 2008 los diputados del PAN Carlos Alberto García González y Alonso ManuelLizaola, presentan un proyecto de decreto que propone reformar la Ley Reglamentaria del artículo 27, para permitirlos convenios de “unitización” en la explotación de reservas en aguas internacionales, y el “permiso” de participaciónde los “sectores social y privado” en la propiedad de activos y desarrollo de actividades reservadas sólo al Estado enla legislación vigente.59 Se trasladaban al sector privado actividades de exploración y desarrollo de yacimientos de petróleo y de gas,refinación de petróleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almacenam iento ydistribución de productos petrolíferos y petroquímicos básicos, y también de transporte y almacenamiento de gasentre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Léase el artículo 3º y 4° de la iniciativa de reformade la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución y el análisis alrededor de la reforma propuesta por elEjecutivo en: Defensa del patrimonio y la soberanía nacionales / Prontuario de la reforma energética, Carlos Huertay Fluvio Ruiz (compiladores), (2008) en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm.60 Privatizar es transferir una empresa o actividad pública al sector privado. Léase, Diccionario de la LenguaEspañola, 22ª edición, en línea: http://www.rae.es.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  32. 32. Omar Manríquez. P á g i n a | 25la renta petrolera (ver Anexo i, Tabla 1) permite apreciar el repartimiento que los actualesgobiernos neoconservadores han hecho de los ingresos petroleros, la baja reinversión en laindustria, y la sobrecarga fiscal. El estudio de la gestión de la política petrolera durante losaños de auge económico –por el alza en el precio del petróleo– sugería tesis diferentes a lasexpuestas por las iniciativas del Ejecutivo -que hemos descrito paginas atrás-. Por ejemplo, un análisis del periodo 1998-2009 (ver Anexos, Gráficas 1 y 2) nospermite encontrar que el aumento en los ingresos petroleros ha sustentado el crecimiento delingreso del sector público presupuestario; cuya composición osciló alrededor de un 34% (verAnexo e, Gráfica 1) y ha llegado al 40% en 2005. Dicha relación, además de evidente, espeligrosa por la dependencia que tienen las finanzas públicas de dichos ingresos; lo queimplica el mantener una economía de enclave basada en los hidrocarburos y que rehúye unaresponsable reforma hacendaria. Demuestra además, que no existía un problema de escasezde recursos, antes bien, no se habían realizado las inversiones necesarias para diversificar laeconomía. Tampoco se habían desarrollado la infraestructura suficiente en la industriapetrolera, ni la incorporación de activos o el desarrollo de capital humano que impulsara sutransferencia tecnológica; no había esquemas de cooperación regional, ni proyectosconcretos de desarrollo que puedan brindar alternativas económicas. 61 Desde hace varioslustros, se habían abandonado dichas estrategias de desarrollo por las formas tradicionalesde inversión de excedentes petroleros en gasto corriente. En este tenor, el problema no derivaba de la falta de recursos –como explicaba lapublicidad gubernamental– y por lo tanto, no se solucionaría de manera llana con la IED, laparticipación de riesgos con las ETN o el pago de regalías. Pemex tiene un gran problemaderivado del secuestro de su flujo de caja por la sobrecarga fiscal que soporta; como se61 Sobre el tema, revisé las recomendaciones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo, UNCTAD, (2006), pp. 25. En “Ajustes a los cambios recientes en el sector energético: Retos yOportunidades”, Ginebra, 29 de noviembre a 1º de diciembre de 2006, Tema 3 del programa provisional Conferenciade las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo UNCTAD. Disponible en:http://www.unctad.org/sp/docs/c1em31d2_sp.pdfProcesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  33. 33. Omar Manríquez. P á g i n a | 26aprecia en los análisis (ver Anexo g, Gráfica 3) causa de la ineficiente recaudación, verdaderoobstáculo a la buscada capitalización y “autonomía de gestión” de la paraestatal. Del año2000 a 2008, “Pemex pasaba del quinto lugar de importancia mundial a ocupar el lugar 14; lainversión total fue mínima llegando a 0.57% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2007; más del60% de las actividades de PEP han sido realizadas por contratistas en su mayoría ETN; lapolítica se ha dirigido a incrementar la producción sin reponer reservas y pasan del 45% dereposición que ocurría en 1999, a cero para el 2001; la inversión en tecnología ha sidoreducida al 0.03% de las ventas de Pemex; a pesar de que México recibió entre 2004 y 2007,696 mil millones de pesos (mmp) de los que fueron destinados al gasto corriente el 61.7%,(429 mmp).”62 Razones que en conjunto demuestran una gestión inconveniente –sininversiones mínimas en activos y capital intelectual para la conversión tecnológica ,administrativamente onerosa, con ausencia de políticas de reposición de reservas y sinmejora continua ni optimización de la gestión-63 (Ver Anexo i,Tabla 1). Capitulando, la publicidad estatal de la reforma y las estrategias ciudadanas deanálisis y producción de la información se enfrentaban en una lucha en torno a la definiciónsemántica de conceptos tales como: privatización, modernización, nacionalización, soberanía,reservas, explotación, recursos estratégicos, eficiencia, desarrollo, productividad,transparencia y RDC; cuyas concepciones a veces se mostraban antagónicas. Dicha lucha62 Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubon, durante su participación en el debate sobre laReforma Energética, en el Senado de la República. Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; Jueves, 29 de mayode 2008. Disponible en: <http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/29mayo2008_8.pdf>63 Por otro lado se debe señalar que abrir el upstream a la IED, lejos de fortalecer a Pemex, colocaría la gestión delos hidrocarburos bajo objetivos de maximización de la producción. Esta lógica mercantil y la capacidad denegociación de las corporaciones petroleras con ventajas monopólicas (por la concesión de bloques geográficos ydesarrollo total de proyectos; modalidad conocida como contratos “llave en mano ”) colocarían la sostenibilidad(maximización de la recuperación de reservas e hidrocarburos) y seguridad energética (desarrollo costeable dereservas y balanza comercial favorable) como objetivos secundarios a la entrada de divisas. En esa misma lógica seampliaban las actividades reservadas al Estado y se concedían permisos para que las ETN transportaran,almacenaran y distribuyeran, gas, gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y los productos del petróleorefinado y de petroquímicos básicos; actividades de downstream también reservadas al Estado según el artículo 27Constitucional.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.
  34. 34. Omar Manríquez. P á g i n a | 27definiría los procesos de conformación de OP y por lo tanto de evaluación del ejercicio políticoy posterior proceso de responsabilización. La formación del MNDP, dio inicio a una etapa de preparación del campo de batallainformativa. En donde el capital expertise de las organizaciones civiles, desempeñaría unafunción trascendental en la decodificación e interlocución socioestatal. Así, comienza unaetapa de socialización de la información como sistema de divulgación informativa queretroalimentaría la capacidad de debate social en torno a la reforma. Durante ella,organizaciones de lucha social, las asociaciones civiles, los círculos de estudio, colectivosartísticos, universitarios, periodistas 64 y otros grupos solidarios comienzan un proceso decohesión y coordinación alrededor del movimiento. La participación y movilización integracuestionamientos y críticas de analistas, periodistas y académicos entre otros. Con ello seproveen los insumos requeridos para la reproducción social de dichos reclamos y laproducción social de información alternativa; misma que apremió a la necesidad deprofundizar en el debate y consenso sobre el fortalecimiento de Pemex; más allá de ahondarsu capitalización con capitales privados vía desregulación estatal. Ante este panorama, el Gobierno Federal implemento una estrategia de comunicaciónestatal para convencer de la necesaria reforma y “modernización de Pemex”. Éste inició unacampaña masiva de publicidad que buscaba orientar a la OP; ello justificó un gasto encomunicación política mediática sin precedentes. Pemex destinó más de 220 millones depesos del 4 de marzo al 30 de abril de 2008 en una campaña para promocionar la“modernización de Pemex”. 65 Esta estrategia de masificación del discurso estatal y sudiagnóstico en torno a las necesidades de Pemex, permitió temporalmente tener una OP64 Publicidad e información alterna que tuvo gran presencia en medios tales como: La Jornada, Semanario Proceso,Contralinea, Índigo Media, Red Voltaire, Apia virtual, entre otros más.65 Pemex destinó 220 millones 952 mil 304 pesos para la colocación de 93 mil spots o anuncios comerciales en 57días; del 4 de marzo al 30 de abril de 2008. Se documentó incluso, que los pagos se hacían también con base en las“menciones” favorables a dicha reforma en los programas de barra de entretenimiento y noticiarios. Léase, Tinoco,2008, s/p.Procesos de Información y Rendición de cuentas. Ciudadanos frente al proceso político de reforma petrolera en2008, Distrito Federal.

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