Informe Narrativo: Decreto de Urgencia Nº 085-2009 Autorizan a entidades públicas a ejecutar proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores
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Informe Narrativo: Decreto de Urgencia Nº 085-2009 Autorizan a entidades públicas a ejecutar proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores

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Informe Narrativo: Decreto de Urgencia Nº 085-2009 Autorizan a entidades públicas a ejecutar proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores Document Transcript

  • 1. Decreto de Urgencia Nº 085-2009 Autorizan a entidades públicas a ejecutar proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores I Antecedentes 1.1 El Decreto de Urgencia Nº 085-2009, publicado el 08 de agosto del 2009, tiene por objeto, de acuerdo a su artículo 1º, “dictar medidas extraordinarias y urgentes para que los Gobiernos Regionales y Locales destinen recursos durante los años fiscales 2009 y 2010 para financiar la ejecución de proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura a través de núcleos ejecutores, en el marco de las acciones comprendidas en el Plan de Estímulo Económico”. Las entidades del GN podrán aplicar estas medidas de acuerdo a su competencia. 1.2 Las normas que sustentan el Decreto de Urgencia Nº 085-2009, precisadas en los “considerandos” son las siguientes: - Decreto Ley Nº 26157, Ley del Fondo Nacional de Cooperación y Desarrollo Social, FONCODES1 - Ley Nº 290302, Ley que autoriza a las Municipalidades la ejecución de obras por parte de los beneficiarios (aún no reglamentada). - Ley Nº 29142, Ley del Presupuesto Público para el Año Fiscal 20083 que establece en su Art. 10º, la entrega de recursos a los centros educativos para mantenimiento y la conformación de comités veedores integrados por el alcalde de la municipalidad distrital, el director de la institución educativa y el presidente de la APAFA. - El Decreto de Urgencia Nº 079-2009, mediante el cual se dictan medidas complementarias al Decreto de Urgencia Nº 028-2006 - El Decreto de Urgencia Nº 028-2009, mediante el cual se destina un porcentaje del canon petrolero que se asigna a los Gobiernos Regionales y Locales a favor de las comunidades ubicadas en las respectivas zonas de explotación de recursos naturales petroleros. 1.3 El numeral 3.1 del artículo 3º del Decreto de Urgencia Nº 085-2009, establece que “los Núcleos Ejecutores son órganos representativos de no menos de cien personas de las comunidades 1 Aprobado el 24.12.92. el cual establece en su Art. 4º que “las instituciones u organizaciones que reciban financiamiento para la ejecución de sus proyectos serán denominadas genéricamente núcleos ejecutores y para acceder al financiamiento del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) deberán constituirse como tales ante el. El núcleo ejecutor podrá presentar y ejecutar proyectos en propio beneficio o en el de un grupo social para cuyo apoyo se ha constituido”. El Art. 6º, dispone que FONCODES “deberá cumplir tareas de coordinación, evaluación y supervisión de los proyectos que se le presenten y que acceda a financiar. El D.S. Nº 015-96-PCM, “Precisan las facultades de los Núcleos Ejecutores que reciben financiamiento del FONCODES para la ejecución de sus proyectos”, aprobado el 20.02.96 dispone en su artículo único que “los núcleos ejecutores a los que hace referencia el Decreto Ley Nº 26157 - Ley de FONCODES, y el Decreto Supremo N° 057-93-PCM que aprueba su Estatuto, gozan de capacidad jurídica para contratar, intervenir en procedimientos administrativos y judiciales, así como todos los actos necesarios para la ejecución de los proyectos financiados por FONCODES que se encuentren a su cargo.” 2 Publicada el 29 de mayo del 2007 3 Publicada el 10 de diciembre del 2007
  • 2. campesinas y nativas, asentamientos humanos rurales y urbanos; así como rondas campesinas, comités de autodefensa, comités de gestión local y organizaciones de licenciados de las fuerzas armadas y policiales, entre otros, que habiten en una determinada localidad rural o urbana en condición de pobreza. El numeral 3.2 establece que los Núcleos Ejecutores (NE) cuentan con un Presidente, un Secretario, un Tesorero y un Veedor, representante del Gobierno Regional (GR) o Gobierno Local (GL) que financia el proyecto de inversión pública o mantenimiento de infraestructura. El numeral 3.3 precisa que los NE serán de carácter temporal y que tendrán capacidad jurídica para realizar todas las acciones necesarias previas y durante la ejecución de la obra, e intervenir en procesos administrativos y judiciales, rigiéndose por las normas del ámbito del sector privado. 1.4 El artículo 5º del D.U. Nº 085-2009, dispone el siguiente procedimiento de reconocimiento de los Núcleos Ejecutores: - Presentación de solicitud a los GR o GL con la finalidad de celebrar convenios para la ejecución del gasto específico, adjuntando el Acta de la Asamblea General de Constitución del NE, indicando el proyecto en el que desea intervenir. - El GR o GL deberá comunicar la procedencia o improcedencia de la solicitud. En el caso de los GR o GL no sujetos al SNIP y para las solicitudes que indiquen proyectos viables o mantenimiento de infraestructura, el plazo máximo para la comunicación es de 15 días hábiles. - El reconocimiento de los Núcleos Ejecutores se efectuará mediante la suscripción del convenio de éstos con el GR o GL para la ejecución del proyecto. - El GR o GL comunicará a la PCM dentro de los 10 días hábiles de suscrito el convenio, la relación de los “responsables” del Núcleo Ejecutor (Presidente, Secretario, Tesorero, Veedor) - La PCM abrirá un Registro Nacional de Núcleos Ejecutores en el cual incluirá a las directivas del NE. 1.5 El Art. 6º establece que los NE ejecutan proyectos de inversión pública o mantenimiento de infraestructura en saneamiento, agua potable, riego, trochas carrozables, puentes, energía eléctrica, educación, salud, entre otros; los cuales no deberán superar el monto de 100 UIT (S/:355,000.00) por cada proyecto o mantenimiento. El GR o GL abrirá en el Banco de la Nación una cuenta a nombre del NE y depositará los recursos. 1.6 El Art. 7º, establece que en el caso de los proyectos de inversión pública, éstos se sujetan a las normas del PIP Menor del SNIP. 1.7 El Art. 8º dispone que la administración de los recursos a través de los NE se sujetará a lo establecido en los convenios y a las normas que regulan las actividades del ámbito del sector privado. El formato del convenio será aprobado por la PCM. 1.8 El Art. 8º establece que la población organizada tendrá como labor el control y fiscalización del uso de los recursos y la ejecución del proyecto o mantenimiento. 1.9 La segunda disposición complementaria establece que los GR y los GL destinarán el 6% de los recursos previstos para la ejecución de proyectos de inversión pública en su presupuesto institucional a la ejecución de proyectos y mantenimiento a través de NE.
  • 3. 1.10 No se menciona a la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades ni a la Ley Nº 27873, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. II Análisis Modelo Núcleo Ejecutor 2.1 El Decreto Ley Decreto Ley Nº 26157, Ley del Fondo Nacional de Cooperación y Desarrollo Social, FONCODES y normas complementarias, a través de los cuales se inicia el modelo de ejecución del Núcleo Ejecutor aplica sólo a FONCODES. Este modelo incluye acciones de capacitación a los integrantes del NE y pago de jornales. 2.2 Para los Proyectos de Infraestructura Social y Productiva transferidos por el MIMDES a más de 1,600 municipalidades distritales, a partir del 2003, se dispone mediante el D.S. Nº 005-2006- MIMDES4, que las municipalidades verificadas podrán ejecutar los recursos transferidos a través del modelo núcleo ejecutor y que los Comités de Gestión establecidos en la LOM podían asumir las funciones de los NE. 2.3 La Ley Nº 29030, Ley que autoriza a las Municipalidades la ejecución de obras por parte de los beneficiarios, establece5 que “las Municipalidades con acuerdo del Concejo Municipal y concertado con el CCL están autorizadas para convenir con organizaciones representativas de la comunidad, la ejecución y transferencia de pequeños proyectos de infraestructura social y económica así como de producción productiva (….). 2.4 La LOM establece que es función municipal reglamentar6 la participación vecinal en el desarrollo local. 2.5 Las medidas establecidas en el D.U. Nº 085-2009, permiten que los GR y los GL destinen recursos a los Núcleos Ejecutores, no plantea la concertación con el CCL ni la transferencia a otra forma de organización social como los Comités de Gestión7 previstos en la LOM. Además permite que las entidades del Gobierno Nacional ejecuten obras bajo la modalidad del NE. No plantea acciones de capacitación para los integrantes del NE. Responsabilidad Municipal en la ejecución del Presupuesto 2.5 La Ley Nº 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, establece8 que en materia presupuestal, el titular de la entidad es responsable de manera solidaria con el Concejo Municipal. 2.6 El Decreto de Urgencia Nº 079-2009 –incluido en los considerandos del D.U. 085-2009 - dispone en su Art. 3º que “los integrantes de los núcleos ejecutores son responsables civil y penalmente, por la utilización de los recursos transferidos así como por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el respectivo convenio, sin perjuicio de la responsabilidad de las autoridades municipales y regionales respectivas. 2.7 El Decreto de Urgencia Nº 085-2009, no establece la responsabilidad municipal en la ejecución del presupuesto ejecutado por los Núcleos Ejecutores. 4 Esta norma fue muy cuestionada pues permitía a las municipalidades ejecutar recursos fuera del marco de la LOM. 5 Artículo 1º, Ley Nº 29030, Ley que autoriza a las Municipalidades la ejecución de obras por parte de los beneficiarios. Ley aún no reglamentada. 6 Numeral 5.1, Art. 73º, Ley 27972. 7 Artículo 117º, Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. 8 Art. 7º, Ley Nº 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto.
  • 4. Proyectos Priorizados en el Presupuesto Participativo 2.8 La LOM9, dispone que las Municipalidades se rigen por presupuestos participativos anuales de acuerdo a la ley de la materia y que los planes de desarrollo concertado tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los presupuestos municipales 10. 2.9 La Ley Nº 29030, establece que los convenios con las organizaciones representativas de la comunidad para la ejecución de proyectos de infraestructura social y económica y de producción productiva deben encontrarse comprendidos en los acuerdos de los procesos de presupuesto participativo.11 2.10 El convenio de gestión suscrito anualmente por las Municipalidades con el MIMDES hasta el año 2008 12 para la ejecución de los recursos transferidos para Proyectos de Infraestructura Social y Productiva a las Municipalidades Distritales, establecía que los proyectos deben haber sido priorizados en el presupuesto participativo. 2.11 El D.U. Nº 085-2009 no exige que los proyectos de infraestructura a ser ejecutados por los Núcleos Ejecutores deban encontrarse comprendidos en las prioridades del presupuesto participativo. Adquisiciones y Contrataciones realizadas por los Gobiernos Locales 2.12 El Art. 34º de la LOM establece que las contrataciones y adquisiciones que realizan los gobiernos locales se sujetan a la ley de la materia. Se refiere a la Ley de Contrataciones del Estado (D. Leg. Nº 1017 y normas reglamentarias, Ley Nº 27767 y reglamento). 2.13 El D.U. Nº 085-2009, dispone que el recurso público se ejecute a través de las normas de la actividad privada, sin precisar la responsabilidad municipal, contraviniendo lo establecido en la LOM y en la normativa presupuestaria del sector público. Representatividad de las Organizaciones 2.14 La Ley Nº 29030, dispone que para la implementación de los convenios entre las municipalidades y las organizaciones representativas de las Municipalidades, éstas deberán acreditar la efectiva representatividad de tales organizaciones y de quienes constituyen su órgano directivo. Es decir se trata de organizaciones ya existentes. 2.15 El Núcleo Ejecutor se define en el D.U. Nº 085-2009 como un “órgano representativo”, no exige que éste se encuentre conformado por organizaciones de la localidad, ni que estas existan de forma previa, o que cuenten con vida orgánica (instrumentos de gestión), extraña que no figure la frase “organizaciones sociales” en la norma pero, menciona a la población organizada, ciñendo su función al control13 y fiscalización del uso de los recursos y la ejecución del proyecto o mantenimiento. Reconocimiento de Organizaciones Sociales 9 Artículo 53º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. 10 Art. 97º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades 11 Art. 1º, Ley Nº 29030, Ley que autoriza a las Municipalidades la ejecución de obras por parte de los beneficiarios. 12 En el año 2009, las municipalidades distritales verificadas no han suscrito convenio de gestión, pues el MEF asignó directamente los recursos, luego de los reclamos de las municipalidades. 13 Art. 8º, D.U. Nº 085-2009
  • 5. 2.16 El Decreto de Urgencia Nº 079-2009, dispone14 que “el núcleo ejecutor es un órgano representativo de la comunidad y cuenta con personería jurídica de derecho privado. Para tal efecto, los núcleos ejecutores deberán acreditarse y celebrar convenios con el gobierno regional y local, según corresponda, para ejecutar el gasto específico.” 2.17 La LOM establece como función municipal “reconocer15 y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social concertada con el gobierno local. 2.18 El D.U. Nº 085-2009 no recoge la función municipal de reconocer a las organizaciones sociales, Registro de Organizaciones 2.19 La LOM establece también como función municipal “organizar16 los registros de las organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción”, aunque muchas municipalidades provinciales y distritales (fuera de Lima Metropolitana) aún no implementan estos registros. 2.20 La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, dispone17 que “el Poder Ejecutivo ejerce sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros niveles de gobierno” y precisa como funciones18 del Poder Ejecutivo, reglamentar las leyes, aprobar y evaluar las políticas nacionales, brindar asistencia técnica y coordinar con gobiernos regionales y locales. 2.21 El D.U. Nº 085-2009 no recoge la función municipal de organizar los registros. La implementación del Registro de los “responsables” del Núcleo Ejecutor en la PCM, se encontraría fuera del ámbito de la competencia del Poder Ejecutivo19. 3. Conclusiones 3.1 La ejecución de obras es necesaria, sin embargo, el D.U. Nº 085-2009 se encuentra fuera del marco normativo municipal20, (procesos de adquisiciones, registro de organizaciones, presupuesto concertado). 3.2 El D.U. Nº 085-2009 se constituye en un riesgo para las organizaciones sociales legitimadas en las ciudades21, puesto que es posible constituir Núcleos Ejecutores con sólo 100 personas, no exigiendo pertenencia a organizaciones, o que estas cuenten con vida orgánica. En este marco ¿el núcleo ejecutor es una organización social? 3.3 El D.U. Nº 085-2009, no considera el presupuesto participativo. 14 Artículo 3º del Decreto de Urgencia Nº 079-2009. 15 Numeral 2.2 del Art. 84º de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. La Ley Nº 25307 y su Reglamento D.S. Nº 041-2004-PCM establecen también el registro municipal de las Organizaciones Sociales de Base. 16 Numeral 5.3 del artículo 73º de la Ley Nº 27972, la Ley Orgánica de Municipalidades 17 Artículo VI del Título Preliminar, de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. 18 Art. 6º, Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. 19 Se encontraría también fuera del ámbito de la Ley Nº 28540, Ley crea el Registro Unificado Regional de Beneficiarios de Programas Sociales, pues los proyectos de infraestructura o de mantenimiento precisados en el D.U. Nº 085-2009, no constituyen programas sociales. 20 Es probable que las municipalidades no se opongan al D.U. 085-2009, considerando el contexto preelectoral. 21 El Núcleo Ejecutor de FONCODES es eficiente en localidades o comunidades pequeñas en las que el tejido social es reducido, la institucionalidad municipal es débil y existe carencia de profesionales calificados, a diferencia de las ciudades.
  • 6. 3.4 La ejecución de proyectos de las entidades del Gobierno Nacional en espacios locales puede facilitar la manipulación política de la población. 4. Sugerencias 4.1 La MCLCP y otros espacios de concertación podrían promover acuerdos con las municipalidades en el marco de la autonomía municipal a fin que los Núcleos Ejecutores se encuentren conformados sólo por organizaciones preexistentes. 4.2 Evaluar la conveniencia de solicitar acceso al proyecto de modelo de convenio a ser aprobado por la PCM, a fin de sugerir que se incluya la vinculación de los proyectos con el presupuesto participativo, así como el desarrollo de capacidades para los integrantes del núcleo (adquisiciones, rendición de cuentas) de forma similar al convenio MIMDES. 4.3 Evaluar las ventajas del núcleo ejecutor, para el alto número de organizaciones sociales no reconocidas por las municipalidades que no han implementado registros. Elaborado por Gladys Andrade a pedido de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Capítulo Peruano 18 agosto del 2009