Iv conclusiones

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Iv conclusiones

  1. 1. 206 15. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Las conclusiones y recomendaciones que surgen de esta Consultoría y que se encuentran en el presente informe van a ser presentadas de acuerdo al siguiente esquema. Por un lado se presentan las conclusiones tanto generales como particulares y por el otro las recomendaciones generales y particulares. 15.1. Conclusiones Dentro de este apartado se presentaran primeramente las conclusiones generales y por el otro las referidas a cada cuenca. 15.1.1. Conclusiones generales Las conclusiones generales han sido organizadas para su presentación según los beneficios que la implementación de sistemas PSA puede arrojar. Los mismos son presentados como beneficios ambientales, sociales y económicos. Indudablemente los sistemas de pagos por servicios ambientales generan una serie de beneficios de carácter ambiental, social y económico. De hecho, ese el fundamento que los convierte en una herramienta o un mecanismo que permite conservar los recursos naturales. De igual manera pueden presentar ventajas y limitaciones como se va a mostrar a continuación: Beneficios ambientales - El análisis de los beneficios y efectos ambientales, es realizado, en algunos casos, mediante una evaluación de cambios en cuanto a amenazas ambientales, que muestran en general efectos netos positivos de protección en casi todas las iniciativas de PSA, pero también una gran variación en la eficiencia de la protección ambiental. Esto se explica, en cierto grado, por el corto período de existencia de las iniciativas, pero, en su mayoría, se puede atribuir a factores de diseño de cada caso. - En los casos referidos a protección de cuencas con reforestación los beneficios se manifiestan como un apoyo al incremento del caudal de las cuencas, así como una mejor calidad del mismo, se produce además una reducción de la erosión y de los deslizamientos por el efecto de sostén que ejerce la vegetación, se crea hábitat para el desarrollo de la vida silvestre lo que aumenta la riqueza del ecosistema En algunos casos de situaciones de carácter regional el clima local se verá modificado por el efecto atenuador que ejerce la vegetación sobre la temperatura y por el aumento de la humedad del aire, además de la función de conservación, la reforestación sirve como abastecimiento de semillas para futuras acciones reforestadoras. - El aumento de la superficie boscosa en casos que involucren reforestaciones favorece la retención del suelo, mitigando los fenómenos de erosión que hacen que el cauce arrastre sedimentos. Una mayor cubierta vegetal retiene y limpia el caudal de agua realizando funciones de filtro natural. La restauración del medio natural supone un nuevo hábitat para el desarrollo de vida silvestre. La presencia de masas boscosas modifica las condiciones microclimáticas locales, dando lugar a la atenuación de las temperaturas y a una mayor humedad ambiental. La plantación tendrá un doble propósito, conservación de la zona y recolección de semilla para mantenimiento del vivero. Beneficios sociales - Mejoramiento de la calidad de vida tanto en los son protagonistas del funcionamiento o los que poseen los esquemas PSA. Ese mejoramiento se manifiesta en una mejora de la salud de la población usuaria de la fuente, y en un aumento del número de familias usuarias del caudal por aumento del caudal, siendo por tanto la población beneficiada mayor que en el inicio del proyecto. - Fortalecimiento de las relaciones comunitarias por la asistencia a reuniones y desarrollo de Asambleas para la toma de decisiones. El espíritu de cooperación entre comunidades surgido de la necesidad de solucionar el problema ha dado lugar a mejores relaciones intercomunitarias.
  2. 2. 207 - Desarrollo de proyectos agrícolas más respetuosos con el medio debido a la concienciación adquirida por la población en cuanto a la conservación del recurso hídrico, por la experiencia en reforestación. Beneficios económicos - Exacta valoración de recursos Mediante la aplicación de los PSA se valoran los servicios ambientales que los propietarios de bosque producen al mantener sus tierras con cobertura forestal, bajo la hipótesis de que estos pagos por servicios ambientales modificarán la conducta o patrón tradicional de uso de la tierra, es decir, que independientemente de la capacidad de uso de la tierra, se tala los bosques para dedicar la tierra a actividades de ganadería, cultivos, desarrollo urbano, etc. - Aumento de beneficios entre los productores y propietarios de bosques Kishor and Constantino (1993) mostraron que para un dueño de bosque, los beneficios derivados del cambio de uso de la tierra (por ejemplo: deforestación) eran siempre más grandes que los obtenidos por el manejo forestal sostenible, y que inclusive a bajas tasas de interés, la conversión de bosques a plantaciones forestales era más rentable que el manejo del bosque natural. A altas tasas de interés, los propietarios de bosque maximizan sus ganancias si cortan el bosque para dedicarlo a otras actividades. Un problema adicional que influencia la decisión de los dueños de bosque es la distribución irregular de ingresos derivados de las actividades de producción forestal, tanto de manejo de bosque natural, como de reforestación (Ortiz y Kellenberg, 2002). - Reducción de la pobreza Al establecer el PSA se buscaba dar valor a los beneficios ambientales derivados del bosque, e influenciar las decisiones de sus propietarios, haciendo que las actividades de producción forestal (reforestación, protección, y de manejo de bosques), se convirtieran en alternativas de producción económicamente viables, y más rentables que las actividades tradicionales de uso de la tierra que requieren la eliminación total del bosque (ganadería extensiva). Al evitar el cambio de uso de la tierra, la sociedad podría seguir disfrutando de los servicios ambientales derivados de los ecosistemas forestales. Como una derivación de estos pagos, se aduce que el PSA es también un instrumento útil para el combate de la pobreza y para mejorar la calidad de vida de las familias en medios rurales. Los efectos económicos también variaron en magnitud, pero en general fueron positivos: todos los grupos principales que participan como vendedores de servicios ambientales mejoraron económicamente, no se evidenciaron tendencias en las que las personas se vieran “atrapadas” por los PSA en desmedro de sus sistemas de sustento. La magnitud de las ganancias varió de acuerdo a la edad de cada iniciativa, la cantidad de apoyo externo y la administración del sistema. Algunos grupos aparte de los propios recipientes de los PSA podrían ser perjudicados por las iniciativas de tipo PSA, por ejemplo, campesinos sin tierras con intenciones de colonizar terrenos protegidos por sistemas de PSA. Esto también puede dar lugar a problemas de equidad y tensiones sociales. Por otra parte, también se halló una serie de efectos positivos para las comunidades, tales como mejor organización y articulación con respecto a actores externos, y capacitación. - Posibilidades a futuro Las poblaciones estarían dispuestas a pagar por un abastecimiento de agua de calidad, lo que favorecería el autofinanciamiento de la reforestación, pudiendo incluso dar lugar a posteriores planes. A largo plazo podrá generar ingresos por aprovechamiento maderero, venta de semillas, producción de leña producción de plantines, etc. Otros beneficios - Frente al deterioro de los procesos ecológicos por parte de las diferentes actividades humanas, se observa una tendencia por rescatar dichos procesos e incorporarlos en el ámbito económico como servicios ambientales. Al valorizarlos se retribuye, por una parte, a quienes protegen y promueven el mejoramiento de los procesos naturales y, por otra, internalizando costos en los precios a consumidores nacionales e internacionales. - La legislación ambiental internacional y nacional está considerando, de manera creciente, disposiciones que favorecen la protección y conservación de los procesos ecológicos. Más recientemente- pero de forma muy limitada y en pocos casos- se reconocen y retribuyen los servicios ambientales que ofrecen, entre otros, el bosque, otros ecosistemas naturales y las
  3. 3. 208 plantaciones forestales. Las disposiciones anteriores generan oportunidades de mercado, a nivel local, nacional e internacional, para la promoción de los servicios ambientales como una alternativa cierta de ingresos en el medio rural y un mecanismo que favorece la conservación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. - La venta de servicios ambientales responde coherente y ampliamente a los mandatos surgidos de la Cumbre para la Tierra (Río, 1992), contenidos en el Programa 21, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, la Declaración de Principios Relativos a Bosques, así como otros acuerdos como la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el Convenio sobre Diversidad Biológica. - La venta de servicios ambientales es una alternativa real y potencialmente sostenible de ingresos económicos para: la familia rural; los campesinos; los grupos étnicos; pequeños, medianos y grandes productores agropecuarios; así como dueños de bosques, que por lo general, se ubican en el medio rural. 15.1.2. Conclusiones particulares En este apartado se presentan las conclusiones generales de ambas cuencas y las particulares de cada una (Futaleufú y Los Pericos-Manantiales) de las que se estudiaron. - La primera conclusión a la que se arriba luego de la elaboración de este informe, es que el tiempo de visita a las zonas no permite establecer una estimación razonable de los costos de la provisión del servicio ambiental para ambos sitios. - Según los aspectos que la metodología sugiere en el Apartado 2 para la implementación de un PSA en las zonas de estudio Cuenca Perico Manantiales y Cuenca Futaleufú, éstos podrían a ser cubiertos en su totalidad pues se dan las condiciones para cumplirlas en las zonas. - En cuanto a los requerimientos para un estudio de factibilidad, también puede cumplirse con las condiciones que la metodología exige pero solamente en la Cuenca Los Perico- Manantiales. Como conclusiones particulares de ambas cuencas se pueden presentar las siguientes: Cuenca Futaleufú La estimación de los costos de la implantación de un sistema PSA en la cuenca de Futaleufú con relación al recurso hídrico tiene una situación parecida a la de Perico Manantiales. No hay unos factores reales identificados que estén dañado irreversiblemente la provisión de los servicios ambientales a excepción del uso del agua por parte de la ciudad de Esquel hacia la ciudad de Trevelín, por su vertido de aguas fecales. Por ello lo lógico es que el sistema PSA contribuya a financiar a la autoridad Parques Nacionales que gestiona el Parque Nacional en el que se encuentra inserto un buen porcentaje de la cuenca. Dicho servicio tendría que proveer una estimación de los gastos adicionales que requiere para la buena gestión de la cuenca. Otra cuestión diferente es la mejora de las instalaciones ecoturísticas a cambio de un incremento (diferenciado para visitantes locales, nacionales y extranjeros) en el precio de la entrada. En este sentido es necesario conocer la cantidad de visitantes anuales y su procedencia mediante un estudio de costo de viaje. También se debe aplicar una valoración económica de este espacio mediante el método del costo de viaje a fin de establecer un precio óptimo de entrada. Además podría ser conveniente hacer un plan de empresa en función de las posibilidades turísticas del lugar. De nuevo parece prioritario fomentar el desarrollo de algún grupo de acción local de modo que si se promueve el desarrollo ecoturístico de la zona, la responsabilidad del mismo sea lo más local posible. En la cuenca de Futaleufú en la provincia de Chubut puede identificarse tres posibilidades de implementación de sistemas de PSA. - El primero sería con el servicio agua para la provisión de energía eléctrica para la industria del aluminio ALUAR. El oferente es Parques Nacionales o algún agente más que colabore con el buen mantenimiento de las aguas del río Futaleufú. El demandante es la empresa ALUAR - El segundo esquema de PSA se basaría en le provisión del servicio de belleza escénica. El oferente sería Parques Nacionales y los demandantes los turistas.
  4. 4. 209 - El tercero de los sistemas podría ser por el servicio de provisión de agua potable. El oferente sería Esquel y el oferente sería Trevelín Cuenca Perico Manantiales: Los diques de la Ciénaga y Las Maderas presentan problemas de eutrofización y quizá alguno de contaminación por agroquímicos producto de la industria tabacalera presente en la zona y del pastoreo de ganado en las orillas de los lagos. Ambos diques presentan serios problemas de colmatación debido a que los ríos y canales que aportan aguas a los vasos arrastran material sólido producto de la erosión en las laderas de las montañas que los rodean. A esto hay que sumarle el arrastre de materiales sólidos provenientes de la quebrada de Humahuaca que llegan a los diques por medio de un canal que se desvía cuenca arriba sobre el río Grande al norte de SS de Jujuy. Dicho canal trae cierta contaminación como causa del incremento de la capacidad de carga de la zona por los visitantes luego de se lo nombrara Patrimonio de la Humanidad. Si el problema es insignificante de cara a la provisión de calidad de agua en cantidad y calidad no se debe hacer nada. Para determinar si esta es la opción deben hacerse análisis de agua básicos, antes de poder estimar si existe un problema de contaminación por agroquímicos y por eutrofización. La corrección de la eutrofización vendrá dada fundamentalmente por el costo que implique establecer algunos abrevaderos para el ganado alejados de las orillas, sumados a las medidas oportunas de vallado y traída de aguas a los nuevos abrevaderos y los gastos que ocasione implementar dichas acciones. Para ello es necesario ver quien es la autoridad encargada de hacerlo y si dichos costos se incluirán o no en los costes de implementación del PSA. Si el problema reviste mayor gravedad seria necesario la implementación de medidas de carácter correctivo de instalaciones y realización de obras de arte como nuevos canales y desagües que permitan manejar mejor el recurso hídrico. Una vez conocida la legalidad de dichos vertidos se debe estudiar el costo de oportunidad del producto sobre el cual se vierte con y sin agroquímico. Dicho precio debe multiplicarse por el número de hectáreas que supuestamente afectan a la calidad. Debe cuantificarse o al menos estimarse la cantidad de cultivos de tabaco fundamentalmente aguas arriba de la cuenca, lo cual requerirá una cartografía elaborada previa de propiedades, usos de suelo, pluviometría, pendientes y tipo de suelo a fin de establecer un modelo básico de escorrentía. El marco legal del PSA debe hacerse de acuerdo a la legalidad nacional y local de modo que se estudie si existen ya mecanismos que permitan al estado establecer un contrato de servidumbre en las tierras que más afectan a la calidad del agua. Si no existiera ninguna ley que permitiera la obligatoriedad de aceptar una contraprestación por un cambio de uso en el terreno habría que valorar si exclusivamente la persuasión ambiental unida a los incentivos que se den serán suficientes. En este caso en particular está la Ley 5378. Además se debe asegurar que no se generará ningún efecto negativo en tierras aledañas que deseen ser compensadas por el no uso de agroquímicos cuando antes no los utilizaban. En este sentido el incentivo que pudiera usarse debe poder tener también un lado impositivo sobre futuros cambios de uso. Dada la falta de datos en este punto no se puede avanzar más. Tras un simple recorrido parece poder afirmarse que los diques de La Ciénaga y Las Maderas presentan problemas graves, y que por lo tanto las medidas de compensación que se estableciesen podrían tener un carácter mas profundo que la compensación para mejorar el desarrollo local de la zona mediante medidas de mejora de la agricultura general circundante así como de las condiciones de vida de la cuenca alta. En este sentido lo más probable es que la provisión del servicio ambiental tenga un costo elevado si en este caso se confirma el peligro de rotura del murallón del Dique Las Maderas y la reducción de capacidad de ambos diques Las Maderas y La Ciénaga. En la cuenca Perico Manantiales en Jujuy se podrían aplicar dos tipos de sistemas de PSA.
  5. 5. 210 - Uno de ellos relacionado al “servicio agua” para riego, producción de energía y consumo humano. Los oferentes identificados son la población aguas arriba y los demandantes serían las cooperativas tabacaleras y la empresa hidroeléctrica local y en menos medida los clubes de pesca. Náutico y de cazadores. - El otro sistema de PSA sería mediante el “servicio de belleza escénica”. Los oferentes serían una nueva entidad promotora del ecoturismo local, que podría estar formada por la Asociación Bosque Modelo que actúa como grupo de desarrollo local promoviendo las acciones a desarrollar y la población rural pobre local de la cuenca alta. Los demandantes serían los turistas que acuden al lugar. Con respecto a los análisis financieros ensayados se concluye que de los cuatro escenarios propuestos el tres y el cuatro son lo que mejor comportamiento presentan. Para lo cual se recomienda solicitar prestamos s muy baja tasa de interés o bien solicitar al estado que se encargue de la recuperación de los ecosistemas que aseguren la provisión de los servicios. 15.2. Recomendaciones Dentro de este apartado se presentaran primeramente las recomendaciones generales y por el otro las referidas a cada cuenca. 15.2.1. Recomendaciones generales - La valoración y el pago por los servicios ambientales, constituyen una de las medidas más apropiadas y que deben adoptar y aplicar los países de ALC con carácter prioritario, como una forma de mitigar, controlar y revertir los acelerados procesos de deterioro del medio ambiente, los recursos naturales y pérdida de la diversidad biológica. En esencia, debe ser un componente fundamental de la política nacional ambiental y de protección, conservación y uso sostenible de los recursos naturales. - Los servicios ambientales, su valoración y pago, deben formar parte de la legislación, normativa e institucionalidad correspondiente de los países de forma tal que dichos servicios se estudien, promuevan, fomenten y financien en un esfuerzo conjunto del sector público, privado y la sociedad civil. - Sin perjuicio de que algunos países en desarrollo tengan mayores o menores posibilidades de ayudarle a las Partes incluidas en el Anexo 1 (países desarrollados y de economías en transición, es decir, los grandes “contaminadores”) con los compromisos de mejoramiento de sumideros y reducciones de emisiones de gases con efecto invernadero en el contexto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático58, los países de ALC deberían realizar esfuerzos para desarrollar el Mecanismo de Desarrollo Limpio para un mercado interno (siguiendo el ejemplo de Costa Rica), con, por lo menos dos objetivos: Adquirir experiencia, desarrollar y consolidar la institucionalidad necesaria y el mecanismo de financiamiento, sentar las bases para la credibilidad del sistema y los mecanismos de monitoreo y certificación, así como atacar problemas graves relacionados con el deterioro del medio ambiente, destrucción de los recursos naturales, y pérdida de biodiversidad, de una forma más armónica y menos confrontacional y excluyente con los potenciales beneficiarios que, por lo general, habitan el medio rural; Prepararse para participar en el mercado internacional ya que la demanda por servicios, especialmente de fijación de carbono, se prevé será muy dinámica cuando se vaya acercando la fecha de cumplimiento de reducción de emisiones por parte de los países desarrollados entre los años 2008 y 2012, reconociéndose las acciones que se realicen a partir del año 2000. Al respecto, hay que tener presente la políticas que adopten los países desarrollados sobre si la reducción de emisiones y desarrollo de sumideros se llevará a cabo fundamentalmente dentro de sus fronteras o darán oportunidad para comprar certificados de reducción de emisiones fuera de sus fronteras, lo que daría oportunidad a los países en desarrollo a impulsar proyectos dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). - Alentar a los representantes gubernamentales y no gubernamentales de ALC, a participar con propuestas en las negociaciones a tener lugar desde ahora hasta el año 2000, sobre los mecanismos del Protocolo de Kioto de interés para el establecimiento de servicios
  6. 6. 211 ambientales en el medio rural, en beneficio de los países. Motivarlos para la firma y ratificación, por sus Gobiernos y Parlamentos, del Protocolo de Kioto, a efectos que entre en vigor y constituya realmente una alternativa para actividades de desarrollo sostenible en el medio rural 15.2.2. Recomendaciones particulares Las recomendaciones particulares son presentadas siguiendo el siguiente orden: - referidas a las cuencas - referidas a estrategias de financiamiento - referidas al marco institucional Para ambas cuencas Como recomendación se sugiere que se destine el dinero recaudado a través del sistema PSA, no a una compensación directa a propietarios con dinero en efectivo sino a la creación y potenciación de algún grupo de acción local que implemente medidas conservacionistas en general en la cuenca según aparezcan diversas necesidades. Esto es así por que se puede decir que a fecha de hoy la provisión del servicio tiene demanda, pero el costo de proveerlo es muy bajo, generando un gran excedente que en caso de ser captado por el grupo de acción local de carácter ambiental podría mejorar en términos más amplios las condiciones ecológicas y ambientales de toda la cuenca sin necesidad de procurar cambios de uso concreto. Por ejemplo, puede destinarse a cursos de mejora de practicas agroecológicas, educación ambiental destinada a mantener dicho capital natural, etc.) La etapa de implementación de un estudio de factibilidad en la cuenca Futaleufú debería esta a cargo del Bosque Modelo Futaleufú. La etapa de implementación y de desarrollo del PSA en la Cuenca Los Pericos-Manantiales debería ser liderada por la Asociación Bosque Modelo Jujuy (ABMJ), a través de las instituciones socias del mismo. Esta decisión se debe a que la AMBJ es el organismo que mejor organizado está y que a la vez involucra a asociaciones intermedias de la zona quienes conforman grupos sociales, civiles y económicos que son los involucrados directamente en el sistema PSA. Además de ello la ABMJ posee abundante información relacionada a aspectos ambientales, sociales y económicos que facilitarían la implementación de un sistema de PSA en la zona Se recomienda además promocionar bien el mecanismo de PSA como una estrategia de sostenibilidad. Esto despertaría el interés de parte de la población acerca de una posible solución a los problemas ambientales sociales y económicos que los afectan Estrategias de financiamiento Con respecto a las estrategias de financiamiento nacional se recomienda que la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable realice la creación de un fondo de ayudas para la formación de: - Grupos de acción local responsables de la formación del fondo PSA y de las inversiones que deban hacerse, tanto de compensación como de apoyo a nuevas iniciativas. Se recomienda seguir el esquema de formulación de planes para dichos grupos equivalentes al funcionamiento de los grupos LEADER europeos por el buen resultado que han tenido. - Fondos a devolver para las inversiones inmediatas a realizar para adecuar los sistemas ecoturísticos y de provisión de aguas al nivel que la demanda exige - Fondos como gasto sin retorno destinados a realizar los estudios de anteproyecto y de proyecto de los sistemas PSA que vayan apareciendo en el horizonte como más factibles. Marco institucional Respecto al marco institucional, distinguimos dos cuestiones, la referida al nacional y al local. Respecto al nacional o regional, todavía es pronto para establecer una legislación regional- nacional para la promoción de los servicios ambientales, especialmente teniendo en cuenta que los grandes problemas de uso de suelo en Argentina (soja, deforestación, sobrepastoreo, etc.) no están relacionados con los casos de estudio, si bien puede es recomendable estudiar lo que han
  7. 7. 212 hecho los países latinoamericanos al respecto en el ámbito legislativo, fundamentalmente los centroamericanos. Es importante resaltar aquí que realmente los sistemas PSA no requieren un cambio sustancial en la legislación nacional y regional, sino más bien una libertad de acción y una ayuda para su establecimiento en las fases de anteproyecto, proyecto y ejecución, esta última puede ser como ayuda a fondo perdido o como inversión con un bajo tipo de interés. A un nivel local es importante estudiar el rango que pueden tener las ordenanzas municipales con relación a los cambios de uso del suelo y a las competencias existentes sobre los territorios de ambos lugares. En cualquier caso, de nuevo, el actor crítico para desarrollar estas cuestiones locales debe ser la potenciación y creación de un grupo de acción local que actúe con el apoyo subsidiario del gobierno y que defina sus necesidades una vez enmarcado el objeto del PSA con las mismas. El éxito del PSA dependerá de la capacidad de abordarlo que tenga la institución local que lo dirigirá. Todos los esfuerzos deben ir, por lo tanto, a generar estos grupos, formarles y darles la dinámica adecuada para que se responsabilicen de su tarea. De todas las recomendaciones, una es la fundamental, el gobierno debe priorizar la formación de grupos de acción local que entiendan la dinámica PSA como una herramienta para la conservación y el desarrollo sostenible de sus territorios. Si esta acción subsidiaria del gobierno de apoyo a la formación de estos grupos se consolida, la dinámica que vayan tomando cada uno de los sistemas que se propongan y sean aceptados por la entidad correspondiente administrativa a efectos de dotarles de ayuda para los costes de implementación facilitará la adaptación de todas las preguntas que se formulan en el informe 8 como puntos a resolver de un modo natural, es decir, por mutuo acuerdo de los interesados que es como debe funcionar un esquema PSA. En cuanto a los aspectos legales relacionados a los recursos se tienen que encarar con miras a una pronta solución dos problemas fundamentales. - La situación de la tenencia de la tierra - El cumplimiento de las leyes como la 13.273 que prohíbe la tala de árboles en zona destinadas a la protección de cuencas, como es el caso de la Cuenca Los Pericos- Manantiales.
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  15. 15. 220 17. ANEXOS 17.1 ANEXO I METODOLOLOGÍA DE MARCO LÓGICO A APLICAR EN LA FASE DE DEFINICIÓN DEL PROYECTO DEFINITIVO El marco lógico es una herramienta que facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su propósito es brindar estructura al proceso de planificación y comunicar información esencial relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las etapas de preparación del proyecto: programación, identificación, orientación, análisis, presentación ante los comités de revisión, ejecución y evaluación ex-post. El método fue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes a proyectos: - Planificar proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto; - Lograr definir claramente proyectos que no se ejecutan exitosamente, así como el alcance de la responsabilidad del gerente; - Dar una base objetiva a los evaluadores para comparar lo que se planeó con lo que sucedió en la realidad, de modo que se pueda cuantificar su éxito. La metodología mostrada de formulación de planes puede simplificarse siguiendo el esquema del marco lógico de formulación de proyectos. El marco lógico es un sistema estructurado de planificación y comunicación. En un solo cuadro se plasma la información más importante sobre un proyecto, y que constituye la base para la definición del sistema de seguimiento y evaluación. Es una herramienta diseñada para fortalecer no sólo la formulación sino el diseño, la ejecución y la evaluación de proyectos, mediante la organización de la secuencia causa-efecto que debe tener todo proyecto. El marco lógico contribuye a solventar la carencia de precisión de los objetivos, así como a exigir la interrelación entre múltiples objetivos. Respecto a la gerencia del proyecto permite establecer con claridad la responsabilidad de cada participante y, de cara a la evaluación, permite tener una base objetiva sobre la que establecer mediciones o verificables. La Figura 31 muestra la descripción de los factores principales de un proyecto a través de una serie de hipótesis lógicas. Éstas parten, una vez identificado el objetivo general o fin al que se busca contribuir, de un nivel más concreto definido como el propósito u objetivo específico. Éste a su vez pretende lograr la realización de los componentes o resultados necesarios para lograr dicho propósito, los cuales se consiguen desarrollando a un nivel más desagregado las actividades e insumos necesarios que se detallan en un presupuesto que ha de permitir que el plan sea operativo. La lógica del marco se basa en que el Propósito debe contribuir significativamente al logro del Fin, los Componentes//Resultados deben ser necesarios para lograr el Propósito y las actividades deben generar los componentes. El método del marco lógico encara estos problemas y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques menos estructurados. En concreto, aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades; aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten el Banco, el prestatario y el ejecutor; suministra un temario analítico común que pueden utilizar el prestatario, los consultores y el equipo de proyecto para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto; enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable; suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto; suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto; y proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto.
  16. 16. 221 Figura 31: Secuencia lógica del marco lógico y ejemplo del mismo. Fin Contribuir a la reducción de enfermedades causadas por impurezas en el agua. Propósito La población rural sigue prácticas higiénicas. Componentes 1. Comunidades en la región occidental abastecidas de agua potable. 2. Personal de servicios de salud pública capacitados. Actividades 1.1 Perforación de pozos. 1.2 Organizar a los trabajadores de campo. 1.3 Excavar pozos. 2.1 Desarrollar el perfil que se requiere para el personal sanitario. 2.2 Reclutar al personal de servicios de salud. 2.3 Realizar los cursos de capacitación. Estructura del marco lógico El marco lógico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro. El Cuadro 3 muestra su estructura. Las columnas suministran la siguiente información: 1. Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. 2. Indicadores o resultados específicos a alcanzar. 3. Medios de Verificación. 4. Supuestos o factores externos que implican riesgos. Las filas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto: 1. Fin al cual el proyecto contribuye de manera significativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento. 2. Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado.
  17. 17. 222 3. Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. 4. Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados. Cuadro 3: Estructura del marco lógico. Resumen Narrativo o lógica de intervención Indicadores verificables Medios de verificación (fuentes) Supuestos externos importantes (hipótesis) Fin: Es el objetivo mayor al que contribuye el proyecto Medidas del Logro del Fin Evaluación Ex-post Factores externos que deben darse para lograr la sostenibilidad e impacto Propósito: La razón de ser o “el para qué” del Proyecto Indicadores del Logro del Propósito. Evaluación Final Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el Fin Resultados: conocimientos y productos que se esperan obtener para conseguir el Propósito Indicadores del logro de Resultados Monitoreo de Resultados Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el propósito Actividades: acciones e insumos que se utilizarán para conseguir los Resultados Indicadores que dan cuenta de las Actividades realizadas Monitoreo de Actividades Factores externos que deben darse para lograr el enlace con los Resultados Un marco lógico contiene por columnas: resumen narrativo del proyecto u objetivos, indicadores, medios de verificación y supuestos. La Figura 32 muestra cómo se verifica paso a paso cada uno de los epígrafes narrativos a partir de los anteriores. Si las condiciones externas no se modifican y las actividades están bien presupuestadas y se ejecutan debidamente se obtendrán resultados. Al obtenerse resultados se conseguirán los objetivos específicos que a su vez contribuirán al objetivo general. Figura 32: Esquema de marco lógico y análisis de coherencia interna Objetivos Los objetivos se estructuran de modo jerárquico (Figura 33). En cada nivel jerárquico aparecen por lo tanto distintos tipos de indicadores. Un fin se define como un objetivo de nivel superior al que se quiere contribuir con el proyecto, por ejemplo, reducir la pobreza. Un fin puede coincidir con la definición de Objetivo General. Un propósito es el objetivo concreto del proyecto, y puede coincidir con los Objetivos específicos, por ejemplo ”Generar un Sistema de Pago Por servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan” o “Establecer un Plan de Gestión Forestal en las masas de Pinares de la Cuenca”. Pueden existir dos propósitos, si bien ambos contribuyen al mismo fin, contribuir al manejo sostenible y erradicación de la pobreza en la misma cuenca. Comprobación del diseño y análisis de coherencia interna. MATRIZ DE PLANIFICACIÓN DE PROYECTO LÓGICA IVOS FUENTES HIPÓTESIS OBJETIVO GENERAL OBJETIVO ESPECÍFICO RESULTADOS ACTIVIDADES PRESUPUESTO CALENDARIO ORGANIZACIÓN NORMATIVA CONDICIONES
  18. 18. 223 Los componentes se definen como los estudios, planes, campañas, macro actividades que deben alcanzarse para que una vez terminadas todas ellas se consiga el propósito. Las actividades son todas aquellas que en detalle son parte de cada componente y en su conjunto permiten la consecución de cada componente. Figura 33: Estructura jerárquica del marco lógico Indicadores Los indicadores pueden ser de fin, de propósito, de componentes y de actividades. Los indicadores de fin y propósito hacen específicos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. Si el propósito de un plan es “mejorar la calidad de las aguas de la cuenca”, el indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por 100 ml en la cuenca para el año que se determine. Tal indicador es inequívoco. Enfoca la gerencia del proyecto en un objetivo cuantitativo, medible: menos de 1000 coliformes totales por 100 ml especifica la calidad (en este caso de la cuenca donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados. Los indicadores son una garantía de que el plan puede ser administrado, ya que puede ser medido. Los indicadores del marco lógico se deben construir en cuatro pasos: 1er Paso – Especificar el objetivo. Por ejemplo “los pequeños agricultores mejoran el rendimiento de arroz”. 2º Paso – Especificar la Cantidad. Por ejemplo “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de "x" a "y"). 3er Paso – Especificar la calidad esperable. Siguiendo el ejemplo, “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 1992. 4º Paso – Especificar el tiempo: Ejemplo. “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) entre octubre de 1994 y octubre de 1996, manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 1992”. Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especificar la cantidad mínima necesaria para concluir que el Propósito se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena gestión del proyecto y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propósito del proyecto. Los indicadores de Propósito miden el impacto al terminar la ejecución del proyecto. Miden el impacto directo, el valor, el beneficio y el retorno del plan. Fin Propósito Componente Actividades Actividades Componente Actividades Actividades
  19. 19. 224 Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especificar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especificar 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades específicas, cada una con una capacidad de 1.000 estudiantes por año, y con el equipamiento especificado por las normas. Respecto a los Indicadores de Actividades, el presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la fila correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente. Al revisar la columna de los indicadores debe verificarse que los indicadores de Propósito no sean un resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de tener los Componentes en operación. Los indicadores de Propósito deben medir lo que es importante. Además, todos los indicadores deben estar especificados en términos de cantidad, calidad y tiempo para cada nivel de objetivo. Medios de verificación El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planificadores del proyecto a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede verificarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede verificarse con los recibos presentados para reembolso o como justificación para volver a integrar el fondo rotatorio. Los Medios de verificación en realidad constituyen el sistema de seguimiento y evaluación del Plan. Deben responder a ¿cómo se obtiene la evidencia de la verificación1 ?, ¿quién financiará estas actividades?, ¿quién ejecutará estas actividades? y ¿qué cantidad razonable de información se requiere? Los supuestos Cada proyecto comprende riesgos: ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identifique los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que debe ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si se logra el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten el equipo de diseño, el prestatario, la Representación, la administración del Banco, y el ejecutor, que debe participar en el proceso de diseño del proyecto. Los supuestos o riesgos del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se definen como que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño del plan se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identificar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planificación como en la ejecución. En la etapa de planificación sirve para identificar riesgos que pueden evitarse incorporando componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud rural podría ser que el personal calificado está dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al logro del Propósito del proyecto, 1 Ésta puede ser obtenida mediante fuentes normales de información, o a través de la recolección de datos o información especial.
  20. 20. 225 la buena disposición del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseño de Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal calificado estará dispuesto (tendrá incentivos) a vivir en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de incentivo o un suministro de residencia gratis. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia del mismo pueden decidir que el proyecto particular asume demasiados riesgos y debe abandonarse. Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores que la gerencia del proyecto debe anticipar, tratar de influir, y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el éxito de un programa de irrigación supone que el Ministerio de Agricultura cumplirá con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la exportación en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar el logro del Propósito del programa. Una de las ventajas de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas emergentes más que dejarlos para que otro los descubra. Los Supuestos pueden derivarse del Análisis de Involucrados, o del árbol de objetivos o cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno del proyecto. Deben ser formulados como condiciones positivas (como un objetivo), no deben ser parte de la estrategia del proyecto; y son fundamentales para el éxito del proyecto. Hacer explícitos los Supuestos ayuda a mejorar la comunicación entre la Gerencia del proyecto y la Superioridad ya que identifican claramente lo que está fuera del control de la agencia ejecutora. El Cuadro 4 muestra el esquema de marco lógico con las exigencias de cada celdilla, y el Cuadro 5 muestra un ejemplo resuelto de matriz de marco lógico, también llamada de lógica de intervención o sencillamente matriz de planificación.
  21. 21. 226 Cuadro 4: Esquema de la estructura del marco lógico. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. (www.idb.org) LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO Resumen Narrativo de Objetivos Indicadores Verificables Objetivamente Medios de Verificación Supuestos FIN El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector. Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar, si es relevante). Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc. Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto. PROPÓSITO El Propósito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr. Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar. Los medios de verificación son fuentes que el ejecutor y el evaluador consulta para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar si existe un problema; sugerir la necesidad de cambios en los componentes del proyecto, e incluir material publicado, inspecciones o muestreos, etc. Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin. COMPONENTES Son las obras, servicios, y capacitación requieras para completar el proyecto de acuerdo con el contrato. Se expresan en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada…) Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., a realizarse. Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, etc. Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo. ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente. Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto. Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora. Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes
  22. 22. 227 LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO Resumen Narrativo de Objetivos Indicadores Verificables Objetivamente Medios de Verificación Supuestos FIN El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del sector. Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos de cantidad, calidad y tiempo (grupo social y lugar, si es relevante). Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc. Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto. PROPÓSITO El Propósito es el impacto directo a ser logrado como resultado de la utilización de los Componentes producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el impacto o beneficio que se desea lograr. Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir metas que reflejen la situación al finalizar el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar. Los medios de verificación son fuentes que el ejecutor y el evaluador consulta para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar si existe un problema; sugerir la necesidad de cambios en los componentes del proyecto, e incluir material publicado, inspecciones o muestreos, etc. Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin. COMPONENTES Son las obras, servicios, y capacitación requieras para completar el proyecto de acuerdo con el contrato. Se expresan en trabajo terminado (sistemas instalados, gente capacitada…) Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., a realizarse. Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, etc. Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo. ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente. Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto. Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora. Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes Cuadro 5: Esquema de la estructura del marco lógico. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo. (www.idb.org)
  23. 23. 228 17.2. ANEXO II LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES Los indicadores son criterios de medición que permiten valorar, analizar y evaluar el comportamiento de variables; es decir, las características, componentes, actores y elementos que constituyen el objetivo de los planes, programas o proyectos, tanto de un modo operativo, como administrativo, ambiental o financiero. Los indicadores constituyen el patrón del monitoreo y la evaluación. El uso de estos indicadores, objetivamente verificables y parte de ellos definidos previamente a la evaluación en el marco lógico, permiten comparar la situación actual con la existente antes de la ejecución de actividades y a la vez, los resultados de la misma. Los indicadores se construyen a partir de la definición de una línea de base. Esta línea de base es un instrumento clave para la planificación que permite observar la dinámica y cambios a partir del contexto inicial encontrado. Es el análisis del problema el que debe arrojar las líneas de base, entendidas como el punto de partida del proyecto, la determinación de la situación actual, que en un futuro han de servir para medir los avances en la solución del problema. Las líneas de base se vinculan posteriormente a los objetivos específicos y deben definirse para los aspectos económicos, físicos y sociales de modo que permitan visualizar indicadores que medirán o verificarán los resultados, efectos e impactos que generará el plan. La línea de base se realiza a partir de un diagnostico de la situación encontrada, y de lo que se desea mejorar en lo físico, social, económico o ambiental. El Cuadro 6muestra diferentes parámetros que pueden ser considerados al formular la línea base para un plan de gestión de cuencas. Los indicadores, de un modo genérico pueden ser divididos en indicadores de planeamiento o de contexto de gestión o de logro (figura a2.1). Los indicadores propiamente de evaluación (no de monitoreo) tanto ex ante como ex post, es decir los de planeamiento y los de logro tienen una relación directa con la línea de base y el marco lógico y son los que permitirán hacer comparaciones una vez finalicen las acciones. Otros indicadores empleados para el monitoreo requieren ser elaborados específicamente a tal fin. Los indicadores de planeamiento y logro pueden referirse al ámbito socioeconómico (por ejemplo los relativos a la calidad de vida), al medio ambiente y los recursos o a un aspecto sectorial concreto (por ejemplo a la tasa de escolaridad) y su objetivo veremos es medir la eficacia que ha tenido el plan. Los indicadores de monitoreo, es decir de gestión pretenderán medir la eficiencia del proceso. La eficiencia se define como la relación entre los recursos invertidos y los logros obtenidos Este criterio de eficiencia es la clave para interpretar los valores que toman los indicadores de gestión. La eficacia se define como el ogro de la modificación o cambios reales en la situación o problema que se ha decidido superar teniendo en cuenta el tiempo real de ejecución de la actividad o proyecto. Este criterio es clave para una evaluación ex post. Autores, como Quintero (2000), diferencian un nivel más concreto los indicadores clasificándoles en indicadores de gestión o eficiencia y de logro o eficacia distinguiéndose dentro d estos a los de impacto, de efecto, de resultado y de producto.
  24. 24. 229 Cuadro 6. Ejemplo de indicadores para construir una línea de base. MARENA (2004). INDICADOR / PARÁMETRO DE LA LÍNEA DE BASE Gestión Local y participación • Estructuras organizativas locales, municipales y regionales • Instituciones Acompañantes prestando servicios • Instancias financieras locales administrando recursos financieros • Gestión de proyectos: planificación y ejecución y capacidad de gestión municipal • Modalidades de gestión aplicadas: Mecanismo de Pago por Servicios Ambientales, licencias ambientales, etc. • Políticas, normas y medidas para el manejo de los Recursos Naturales • Instrumentos y herramientas de gestión, diagnósticos, planes de gestión y de inversión • Ordenamiento Territorial y Normativa local comunitaria Suelos: • Uso adecuado Erosión Capacidad de infiltración • Estructura y Textura Productividad Nutrientes Aguas: • Información disponible Cantidad Contaminación • Administración del recurso Control de Calidad Bosques: • Incendios forestales según historial de la zona y estado de deforestación y causas • Estado fitosanitario del bosque y cobertura vegetal según estado vegetativo del área • Planes de manejo elaborados, en ejecución o ejecutados • Áreas Protegidas delimitadas, protegidas o manejadas Gestión del Riesgo • Recursos cartográficos Organización para la gestión • Capacidad de reacción Cultura de la prevención Socioeconomía • Educación Acceso a los servicios Comercialización • Acceso al crédito Industrialización de recursos • Ingresos Infraestructura productiva Figura 34: tipos de indicadores según el proceso específico de evaluación.
  25. 25. 230 Los indicadores de gestión o eficiencia son útiles para el monitoreo. Se conocen también como de seguimiento, de control, readministración, de actividades, de tareas, de metas intermedias, de adelantos, de avances, de progresos, de procesos, o indicadores internos. Permiten valorar la eficiencia en la utilización de los recursos durante el tiempo en el que se ejecuta el plan. Tienen como misión valorar el rendimiento (productividad física) de insumos, recursos y esfuerzos dedicados a obtener ciertos objetivos con unos tiempos y costos registrados y analizados. Deben permitir valorar la utilización de los recursos humanos, físicos y financieros, el tiempo, el cumplimiento de las actividades, tareas y metas intermedias, el rendimiento físico promedio (productividad o relación entre los logros y los recursos analizados) y el coste promedio (coste/efectividad o esfuerzo/resultado). No constituyen indicadores definidos en el marco lógico o la línea de base, por lo que requerirán la construcción de un “Sistema de información” propio. La evaluación ex post estará constituida por los indicadores de logro o de eficacia, conocidos como indicadores de éxito, externos, de impacto o de objetivos. Los indicadores de logro o eficacia tenderán a corresponderse con los indicadores de impactos indirectos, directos correspondientes a los objetivos del resumen narrativo del marco lógico más altos: de fin, propósitos y componentes. Estos indicadores permitirán por una parte la valoración de los cambios en las variables socioeconómicas propiciados por el plan. Los indicadores de logro son “hechos” concretos, verificables, medibles y evaluables que se establecen a partir de cada objetivo. Permiten valorar la eficacia de los planes, programas y proyectos. La comparación de los objetivos formulados inicialmente con los logros obtenidos y con los estándares o la valoración inicial permiten valorar la eficacia en cada nivel de planificación del resumen narrativo. Estiman si se resolvió el problema y en qué magnitud. Se pueden distinguir al menos cuatro tipos de Indicadores de Logro o de Eficacia. Los indicadores de impacto, de efecto, de resultado y de producto. Los indicadores de efecto están relacionados con los logros a mediano plazo y las contribuciones de lo proyectos al cumplimiento de objetivos de planes regionales más amplios. Estiman la medida en la que el Fin expuesto en el marco lógico se cumple y se basan en los impactos indirectos definidos en éste. Los indicadores de impacto están relacionados con los logros a largo plazo y la contribución de los planes y programas al cumplimiento de su misión. Estiman la medida en la que el propósito del plan expuesto en el marco lógico se cumple y pueden basarse en los impactos directos definidos en éste. Los indicadores de resultado están relacionados con los logros a corto plazo y las contribuciones de los planes, programas o proyectos a resolver directamente los problemas y necesidades del grupo. Estiman la medida en la que los componentes del plan expuesto en el marco lógico se cumplen y pueden basarse en las especificaciones definidas en éste. Ejemplos de estos indicadores serían la mejora de la productividad agraria, el grado de mejora en la potabilidad del agua o el grado de deserción en las escuelas… Lo indicadores de producto están relacionados con el plazo inmediato y las contribuciones de las actividades al cumplimiento de los propósitos establecidos en cada objetivo específico. Reflejan en el inmediato plazo las contribuciones de los componentes y actividades al cumplimiento de los propósitos establecidos en cada objetivo específico del plan o proyecto. Ejemplo de estos indicadores son las hectáreas de bosque repoblado o la cantidad de ciudadanos participando en el plan. Los indicadores de productos y de resultados se realizan inmediatamente después de la finalización del proyecto de modo que se evalúen se las actividades y componentes establecidos en el marco lógico y se mida su cumplimiento. Son la base de los análisis a corto plazo miden la eficacia y la eficiencia, y puede emplearse como método de trabajo el establecimiento de una matriz de evaluación. Permiten redactar las evaluaciones ex post de terminación. Se refieren a las actuaciones desarrolladas en la región, las cuales pueden medirse a través de los indicadores
  26. 26. 231 definidos en el marco lógico generalmente en su fila de actividades y componentes respectivamente. Los indicadores de resultados, que reflejan también a corto plazo las contribuciones del plan a resolver directamente los problemas y necesidades de la población, indican logros obtenidos directamente por haber llevado a cabo el proyecto o plan. Los análisis a largo plazo se realizan a través de los indicadores de efecto y de impacto (Quintero 2000). El análisis de efectos estudia las partes del plan a la resolución conjunta con otros planes o proyectos de los problemas de la región y el de impacto analiza si las situaciones propiciadas y desencadenadas en el grupo en el que se actuó y en la región implicó a medio y largo plazo un proceso de desarrollo como el que se deseaba. Se basan en los indicadores de efecto, relacionados con los logros a mediano plazo y las contribuciones del plan al cumplimiento de los objetivos programáticos de una región, miden las contribuciones de los planes, programas o proyectos a la mejora de las variables sectoriales. Son ejemplos de indicadores de efecto la tasa de analfabetismo o los indicadores ambientales. Los análisis de impacto estudian las situaciones propiciadas y desencadenadas en las personas y en la región en la que se aplica el plan a mediando y largo plazo. Los indicadores de impacto empleados se relacionan con los logros a largo plazo y las contribuciones de los planes al cumplimiento de la misión u objetivo del grupo ejecutor. Son los criterios que permiten valores las modificaciones de las variables “macro” al más alto nivel, concebidas con los propósitos y fines últimos por los cuales se lleva a cabo el plan. El índice de desarrollo humano podría ser un ejemplo de este indicador. Estos análisis difieren en el tiempo de modo que la evaluación ex post examina primera los productos y resultados inmediatos del proyecto, mientras que los efectos e impactos requieren ser evaluados posteriormente. De ahí que sea necesario dividir esta evaluación ex post en dos, en una evaluación de terminación o de resultados finales, y en otra denominada de impacto. Esta separación en etapas específicas es fundamental y requiere ser bien conocida, de modo que no se prescinda de ninguna de ellas en el proceso de evaluación. El monitoreo y la evaluación están ampliamente desarrolladas, especialmente por las agencias financieras y bancos que requieren asegurarse el retorno de sus inversiones en unos casos, o en otros sencillamente su correcta aplicación. La sistematización de experiencias generalmente no entra a formar parte de los instrumentos de análisis económico, financiero, técnico e institucional de los Bancos ni es desarrollada por la entidad que lo ejecutó, ya que no aporta una retroalimentación al proceso ya acabado, sino más bien una comprensión del mismo.
  27. 27. 232 17.3 ANEXO III FORMULACIÓN DEL PLAN BÁSICO DE MEJORA DEL SERVICIO AMBIENTAL La elaboración de un plan de mejora del servicio ambiental a ofrecer debe partir de algún tipo de ordenación territorial como expresión gráfica de un plan de desarrollo rural, de modo que se integre en un único documento la planificación rural y su ordenación territorial asociada. De acuerdo con los informes anteriores en los que se mostraba la metodología básica a aplicar en la fase de anteproyecto (ver siguiente anexo IV) y partiendo de los estudios previos que se hicieran de ordenación territorial así como en función de un diagnóstico más elaborado, debe obtenerse un modelo o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo.Una ordenación territorial enfocada a la posterior implantación sobre él de un sistema PSA debe contener tres partes bien diferenciadas a partir de los análisis y modelos previos realizados: 1. Una imagen territorial objetivo que incluya un modelo de ordenación del medio físico y de la población y doblamientos 2. Un documento de propuestas territoriales y justificación de la selección y definición de alternativas a realizar 3. Una instrumentalización de las alternativas seleccionadas que incluya las medidas a tomar para la gestión del plan resultante. Estas pueden ser de regulación y control de usos del suelo, de actos administrativos, de aprovechamientos o de comportamientos y de han de plasmar en tres tipos de documentos: − Una normativa general y asociadas a una zonificación de intervención o acción positiva − Una elaboración de programas, subprogramas, proyectos o acciones en lugares − Diseño de un ente gestor y de un sistema de gestión y de las medidas necesarias para avanzar en esa dirección. Las fases metodológicas para elaborar un plan de ordenación integral para el desarrollo son: 1. Fase preparatoria. 2. Análisis y diagnóstico territorial. 3. Elaboración de un plan propiamente dicho. 4. Planificación territorial. 5. Gestión territorial, monitoreo y evaluación. Un esquema y evaluación de las mismas se muestran en las figuras a3.1 y a3.2. 1 Fase preparatoria. La fase preparatoria consiste realmente en realizar el proyecto de plan, en definir la metodología concreta a aplicar, entendida ésta como secuencia lógica de tareas concatenadas diferenciadas que se ejecutan en orden determinado (Cuadro 7). Incluye la definición del ámbito y un pre diagnóstico, de manera que se identifiquen problemas y se enmarque el plan según el área. Contempla un análisis sobre el tipo, estilo y principios sobre los que hacer el plan, el contenido y alcance del plan: variables, aspectos y grado de detalle.
  28. 28. 233 Cuadro 7: Elementos de la fase preparatoria. SECUENCIA DE TAREA METODOLÓGICAS • Diagrama de flujos o modelo del plan • Metodología: forma en la que se va a dar respuesta al contenido. Incluirá la participación pública, método sistemático y trabajo en equipo • Programa de trabajo: cronograma de tareas • Diagrama de barras: evitan paralelismos, permite el control de tiempos • Presupuesto para la elaboración del plan 2 Fase de información y diagnóstico El análisis de la información debe permitir entender el funcionamiento del sistema territorial, detectando su problemática y condicionantes. Debe incluir condicionantes, debilidades y fortalezas, estrangulamientos, problemas, aspiraciones de la población, las posibilidades y niveles administrativos adecuados y las oportunidades que brindan los recursos inexplotados humanos, naturales o construidos. El análisis de la información consiste en la recogida y preparación de la información. El diagnóstico posterior se puede realizar desde dos enfoques diferentes: de diagnóstico sectorial y sucesivo. El diagnóstico sectorial consiste en el análisis del medio físico, de población, asentamientos y actividades y del marco legal, junto con una síntesis de los mismos. Se trata de un enfoque de carácter comprensivo orientado a conocer la estructura y funcionamiento de los cuatro subsistemas y, a través de ellos, la del sistema territorial para deducir después potencialidades y problemas. Primero, se analiza el sistema y luego su funcionamiento (Figura 35). El diagnóstico sucesivo consiste en una valoración provisional que se verifica, valora, corrige y completa; consiste en un enfoque por aproximaciones sucesivas. Busca información de problemas y potencialidades para identificarlos con precisión, localizarlos, describirlos y valorarlos. El diagnóstico de síntesis consiste en la interpretación/valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y de su evolución previsible. Es una profundización del pre diagnóstico de la fase preparatoria. Debe incluir la capacidad de intervención y los instrumentos de gestión disponibles (financieros, de mercado, normativos…). Es un reflejo del grado de madurez de la sociedad y debe contener un pronóstico o estimación de las condiciones, acontecimientos o necesidades futuras a partir del pasado, de las tendencias y del hoy. La herramienta a emplear es la matriz DAFO.
  29. 29. 234 Figura 35: Diagnóstico integrado según el método de Gómez Orea (2002). El diagnóstico de síntesis puede incluir los elementos que se muestran a continuación (Cuadro 8), de los cuales algunos como las relaciones causa-efecto se corresponden más con el siguiente capítulo relativo a la elaboración de planes. La fase de diagnóstico incluye el análisis de la capacidad de intervención e instrumentos de gestión. Los instrumentos de gestión, según su naturaleza, pueden clasificarse en normativos/legales, económicos, fiscales, financieros, gravámenes por incumplimientos, de mercado, o de participación social. También estos instrumentos, según el momento en que operan, pueden ser preventivos, curativos, correctores, potenciativos o de valoración de recursos. Ámbito, pre diagnóstico, estilo, contenido, metodología, equipo programa para alcanzar la realización del plan Medio físico Caracterización, recursos, limitaciones DAFOs Población y actividades Caracterización, recursos, limitaciones DAFOs Poblamiento Caracterización, recursos, limitaciones DAFOs Marco legal e institucional Caracterización, recursos, limitaciones DAFOs Clima, materiales, procesos, formas, agua, vegetación, paisaje, riesgos, fauna Población, patrimonio cultural, actividades socioeconómicas de las explotaciones Población, recursos construidos, equipamientos y bienes, infraestructuras Legislación vigente, capacidad técnica, financiera y presupuestos, legal de instituciones Capacidad de acogida del territorio Potencialidades Problemas, conflictosAnálisis integral del territorio DAFO Pronóstico Instrumentos de gestión DIAGNÓSTICO INTEGRADO
  30. 30. 235 Cuadro 8: Elementos de un diagnóstico de síntesis. Fuente: (Gómez Orea, 2002). • Un plano mostrando el modelo territorial con o Sistemas de asentamientos, distribución y jerarquías o Red de comunicaciones o Unidades territoriales que define el medio físico • Grafos o redes de relaciones causa-efecto de problemas • Tabla de causas con elementos o procesos del sistema sobre los que se manifiestan los problemas • Árbol de problemas por niveles representativos de las relaciones verticales causa efecto ( o matriz horizontal si se cruzan problemas) • Plano de problemas localizados • Fichas en las que se describen los problemas • Relación de recursos y potencialidades aprovechables del sistema • Plano de potencialidades • Una matriz DAFO como base para describir la estrategia del plan • Una memoria explicativa Dentro del diagnóstico se incluye la sub fase de pronóstico. El pronóstico tiene en cuenta las condiciones y necesidades futuras, previsiones de lo que sería deseable y su viabilidad, así como lo que puede ocurrir si se dan ciertos supuestos: ¿Cuál es el futuro más probable si no se interviene en el sistema? ¿Cuál es el futuro más deseable u óptimo si se satisface el sistema PSA? O ¿Cuál es el futuro más viable dadas unas circunstancias determinadas?
  31. 31. 236 Figura 36: Fase de elaboración y gestión. Fuente: Gómez Orea, 2002. Los principales ámbitos en los que se debe recoger información son los siguientes: • Inventario de recursos naturales Algunas variables sobre las que se debe recoger información son: 1. Sustrato geológico del terreno. 2. Suelos (se hace la clasificación y mapa respectivo). 3. Tipos de vegetación natural y tipos de cultivo (mapas respectivos). 4. Niveles de pendientes y topografía del suelo. 5. Recursos hídricos (mapa de la cuenca y balance hídrico; utilización de las aguas). 6. Balance de las horas de sol por estación y día. 7. Problemas medio ambientales (erosión, contaminación, desertización). 8. Fenómeno meteorológicos relevantes (inundaciones, granizadas, heladas, etc.) y frecuencia de los mismos. 9. Fauna salvaje y fauna domesticada. Diagnóstico integrado definitivo Identificación, análisis y valoración de objetivos específicos Diseño de la imagen objetivo Sistema de compatibilidad de objetivos Árbol de objetivos Identificación de medidas potenciales Formulación, evaluación, selección de alternativas (opcional) NORMATIVA/CONTROL/USOS DEL SUELO Zonificación, categorías, ordenación Normativa particular Normas generales MEDIDAS DE INTERVENCIÓN POSITIVA Líneas, ejes, programas, subprogramas, proyectos, presupuesto de las medidas, cronograma de aplicación GESTIÓN Sistema y presupuesto de gestión Programa de puesta en marcha de seguimiento y de control Puesta en marcha, seguimiento y control Evaluación ex post y revisión del plan

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