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La démocratie telle qu’elle fut théorisée et mise en pratique par Benjamin Constant reposesur un principe simple : confier...
Elle vise à :- améliorer l’information délivrée par les autorités publiques, vis-à-vis des principalesdonnées environnemen...
des enjeux des politiques publiques ; en un renforcement de la légitimité de la décision issuede la concertation qui perme...
I       Les modalités de laccès du public à linformation environnementaleA – Les constats   •   Premier constat : Les info...
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Sa dénomination pourrait être Agence Française du Développement Durable.   •   2ème proposition : Poursuivre le développem...
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II       Lamélioration de la participation des parties prenantes et du public                        aux décisions environ...
•   Troisième constat : Le délai trop court de consultation des décrets en préparationLe délai de 15 jours réservé à la co...
•   Septième constat : Les modalités de la concertation sur les projets au niveau localLa multiplicité des institutions pu...
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III                    La diversification des outils de concertation                   concernant les débats sur les enjeu...
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  1. 1. Rapport de Bertrand Pancher, Député de la Meuse à Nicolas Sarkozy, Président de la République Française Premières pistes de réflexionsLa concertation au service de la démocratie environnementale Pour une définition dun cadre général de la gouvernance environnementaleCe document est issu des entretiens réalisés dans le cadre de la mission et fait lobjetdune concertation en ligne pour une confrontation des idées sur le blog : gouvernanceenvironnementale.wordpress.com 1
  2. 2. La démocratie telle qu’elle fut théorisée et mise en pratique par Benjamin Constant reposesur un principe simple : confier à des représentants du peuple des pouvoirs étendus visant àfaire profiter leurs concitoyens d’un maximum de bien être au moyen dune bonne gestion etgarantir les droits fondamentaux de tous.La subordination de ce principe à des élections régulières conduit à la remise en cause desmandats des élus laissant les citoyens libre de choisir celles et ceux quils considèrent lesplus à même de faire croître au mieux la production de biens et de services en adéquationavec leurs attentes. Des attentes de plus en plus tournées vers les questionsenvironnementales.Nos concitoyens sont de mieux en mieux formés et disposent aujourdhui dune informationde plus en plus généralisée. Nous ne pouvons que nous en féliciter. Il semble que cela aitconduit à une prise de conscience sur les pratiques, les modes de consommation et leursimpacts, source dune remise en question d’un grand nombre de décisions collectives. Ladéfiance des citoyens na fait que samplifier ces dernières années, face au nombre croissantde scandales sanitaires et environnementaux. Ces scandales, qui ont émaillé notre histoirerécente, rendent nécessaires l’évolution de notre démocratie vers une démocratie plusenvironnementale.A ce phénomène s’ajoute la perception que des crises majeures sont à venir : économiques,énergétiques, environnementales, sanitaires…. qu’il convient dorénavant de réguler par depuissantes mesures afin d’éviter de grands drames à l’échelle planétaire.Depuis la Révolution de 1789, il est un phénomène nouveau dans l’histoire de notredémocratie, nos concitoyens souhaitent s’approprier les décisions qui les concernentdirectement. Les élus ont aujourdhui bien plus quavant besoin de comprendre et des’appuyer sur l’expertise « d’usage » des citoyens regroupés en organisations pesant de plusen plus sur la vie publique.Aujourdhui, la démocratie représentative est bousculée par la démocratie dopinion d’autantque linformation est diffusée en continue et son absence de hiérarchisation, doublée delémergence du règne de la défiance, nourrit lidée dun clivage grandissant entre une classepolitique lointaine et un peuple à la fois déçu et méfiant.Améliorer les procédures de concertation et d’association du public, notamment en matièred’environnement, est une attente de nos concitoyens et une exigence pour les responsablespublics.Il convient au plus vite de structurer les relations qu’entretiennent les décideurs avec lesacteurs de la société civile et plus largement avec l’ensemble de la population, faute de quoile fossé entre les élus et les citoyens ne cessera de se creuser.Depuis près de quarante ans, un long processus législatif international, européen et nationalest en cours. La Convention d’Aarhus sur laccès à linformation, la participation du public auprocessus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin1998 par 39 États, en est le texte de référence. 2
  3. 3. Elle vise à :- améliorer l’information délivrée par les autorités publiques, vis-à-vis des principalesdonnées environnementales,- favoriser la participation du public à la prise de décisions ayant des incidences surl’environnement,- étendre les conditions d’accès à la justice en matière de législation environnementale etd’accès à l’information.La France a ratifié cette Convention le 8 juillet 2002 et lUnion Européenne la approuvée le17 février 2005.En droit communautaire, les principes d’Aarhus sont repris par la directive du 28 janvier2003. « L’accès accru du public à l’information en matière d’environnement ainsi que ladiffusion de cette information favorisent une plus grande sensibilisation aux questionsd’environnement, le libre échange d’idées, une participation plus efficace du public à la prisede décision en matière d’environnement et, en définitive, à l’amélioration del’environnement ». Tel est le premier considérant de cette directive 2003 /4/CE concernantlaccès du public à linformation en matière environnementale. Cette dernière, transposée endroit interne par la loi du 26 octobre 2005, a été complétée par la loi du 13 juin 2006 relativeà la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.La directive 2003/35/CE vient compléter le dispositif communautaire en instituant uneobligation d’organiser le débat public sur les projets d’aménagement et sur les plans etprogrammes ayant une incidence sur l’environnement .En droit français, la Charte de l’environnement a été introduite dans la Constitution le 1 ermars 2005. L’article 7 consacre le droit d’accès aux informations relatives à l’environnementainsi que celui de la participation à l’élaboration des décisions publiques dans ce domaine :« Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder auxinformations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participerà l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Ainsi, ilrevient au législateur de définir par la loi les conditions dans lesquelles s’exercent le droitd’accès à l’information et le droit de participation.Le « Grenelle de l’environnement » a préfiguré la pertinence d’une nouvelle définition desrelations entre les acteurs et les décideurs. Ce phénomène doit être amplifié à travers lagénéralisation de bonnes pratiques concernant l’ensemble des questions environnementales.Avec les deux lois dites « Grenelle 1 et 2 » de 2008 et 2010, le droit français s’est nonseulement mis en conformité avec le droit communautaire mais a surtout lancé unedynamique pour une réelle prise en compte de lenvironnement dans les politiques publiques.Leur préparation sest appuyé sur le mode de gouvernance à cinq en réunissant pour lapremière fois les représentants des associations de protection de l’environnement, l’État, lescollectivités locales, les entreprises et les syndicats de salariés.Tous ces textes témoignent d’une volonté continue daller vers plus de démocratieenvironnementale. Aujourdhui, il s’agit de prolonger cet élan en proposant un cadre généraldéfinissant les principes dune gouvernance environnementale destinées à mieux associerconcertation des citoyens et décisions publiques.La mission rappelle les bénéfices attendus dune amélioration de la participation des citoyensaux décisions publiques touchant à lenvironnement. Cela consiste en une implication dunnombre plus important dacteurs de la société pour assurer une plus forte mobilisation autour 3
  4. 4. des enjeux des politiques publiques ; en un renforcement de la légitimité de la décision issuede la concertation qui permet notamment déclairer la complexité de la décision publique etaussi en un enrichissement des contenus de ces politiques publiques par une meilleure priseen compte des attentes des citoyens et des usagers.C’est une réelle opportunité de revivifier notre démocratie, de créer de nouveaux liens entretous et de participer à la construction d’une nouvelle société qui émerge.Si des progrès existent déjà, lorganisation de la participation du public connaît encore deslimites qui justifient dessayer daméliorer les dispositifs existants et de promouvoir denouveaux outils pour impliquer davantage les citoyens dans la préparation des décisionspubliques touchant à lenvironnement.Le bilan des pratiques actuelles montrent que la participation réelle des citoyens auxdifférentes formes de débats existants est insuffisante, que le public présent nest pasnécessairement celui qui est visé par la démarche et quil demeure un public averti dexpertsou de citoyens déjà engagés, que la cohérence de la démarche de concertation avec leprocessus de décision lui-même nest pas garantie et quà linverse ces deux enjeux dactionpublique (concertation et décision) continuent de progresser encore trop souvent de manièreindépendante lune de lautre.Pour répondre à ces enjeux, la mission retient trois axes de travail : • les modalités de laccès du public à linformation environnementale • lamélioration de la participation des parties prenantes et du public aux décisions environnementales • la diversification des outils de concertation concernant les débats sur les enjeux de société.La future « gouvernance environnementale » sera vraisemblablement une première étape àla construction d’une démocratie moderne, gage de réussite de l’évolution indispensable denotre société. 4
  5. 5. I Les modalités de laccès du public à linformation environnementaleA – Les constats • Premier constat : Les informations environnementales sont trop disperséesSil est incontestable que linformation environnementale est abondante, ce qui en soiconstitue un progrès majeur, elle reste dispersée, sans cohérence densemble nihomogénéité de traitement (un même type dinformation peut faire lobjet dune présentationou dune mise à disposition du public différente).La pertinence, la qualité et la fiabilité de linformation relèvent de la seule appréciation dechaque émetteur, dont les moyens, lorganisation et les intentions sont nécessairement dunegrande diversité.Il manque un régime général clair de linformation et de la participation s’inscrivant dans lerespect de la Convention dAarhus et de la Charte de lEnvironnement. • Deuxième constat : L’engagement des acteurs publics dans l’enrichissement de l information environnementale est perfectibleCertains acteurs de la sphère publique ont entamé une démarche damélioration des outilsexistants.Le Portail environnemental géré par le Ministère de l’Écologie, du Développement Durable,des Transports et du Logement répond à la préoccupation doffrir au public un point dentréeunique le plus complet possible. Mais, il ne valide pas linformation vers laquelle il renvoie et ilsinscrit dans une logique de volontariat des émetteurs qui peuvent choisir par défaut derester à lécart du Portail. Sa dimension ne reflète pas le niveau d’informationsenvironnementales disponibles ni la diversité des sources disponibles.Dautres acteurs de la sphère publique semblent plus réservés sur lévolution de leur rôle(comme la Commission dAccès aux Documents Administratifs-CADA), ou peinent àprogresser sur le terrain de linformation environnementale (comme le Conseil National delInformation Statistique-CNIS ou l’INSEE et les services statistiques ministériels qui lui sontrattachés dont l’implication dans la construction d’une statistique environnementale resteinsuffisante). Une certaine inertie du système produit un déficit daccompagnement desévolutions de la société et une difficulté de réponse immédiate à des problématiquesnouvelles. • Troisième constat : La gestion locale de linformation environnementale est aléatoireLaccès à linformation environnementale apparaît plus difficile dès lors que linformationrecherchée porte sur une zone géographique limitée (commune, site industriel,département...). Les autorités publiques locales concernées (services déconcentrés de lEtat,Syndicats mixtes, intercommunalités...) nont pas toujours les moyens nécessaires à la 5
  6. 6. gestion de linformation.De plus, la multiplicité des acteurs rend difficile la recherche dinformations elle-même du faitdu fractionnement des sources et de l’absence de coordination méthodologiques.B - Les propositions • 1ère proposition : Regrouper les instances dinformation et de concertationCréer une agence indépendante en charge notamment de linformation environnementaleau niveau national et de la participation du publicCette agence aurait vocation à être mieux identifiée par lopinion que le dispositif actuel,éclaté en entités distinctes et peu coordonnées, et à participer activement à une meilleuremise en œuvre des politiques environnementales, notamment sous langle de la participationet de linformation du public.Elle pourrait être saisie par le Parlement à des fins dévaluation économiques ouenvironnementales, selon des modalités à déterminer.Composition proposée de lagence :Lagence pourrait être composée de :  lAutorité environnementale du Conseil Général de lEnvironnement et du Développement Durable (CGEDD)  du Commissariat général au développement durable  du Comité de prévention et de précaution  de la Commission nationale du débat public (CNDP)Chacune des structures conserverait un fonctionnement et des compétences propresLe regroupement de ces instances au sein dun organisme unique dont la dimension serait àla hauteur des défis et des responsabilités en matière de développement durable permettraitune inter-action entre information, prospective et évaluation.Ce devrait être loccasion de doter cette agence d’une gouvernance modernisée en associantdes acteurs du développement durable à sa direction, fonctionnant ainsi au minimum sur lemodèle de type Grenelle de la gouvernance à 5.Missions proposées de lagence :Lune de ses premières missions pourrait être de rédiger une charte de référence de laconcertation pour faciliter cette pratique, en sappuyant sur les travaux déjà réalisés.Elle pourrait avoir aussi pour mission de concevoir puis de réguler un dispositif concerté dereconnaissance des lanceurs dalerte. Cela rapprocherait la France de dispositifscomparables existant au niveau européen (lAgence européenne de lEnvironnement) ainsiquen Finlande ou au Danemark.Elle pourrait également émettre des recommandations sur les programmes d’enquête delINSEE afin daméliorer la qualité de linformation environnementale. 6
  7. 7. Sa dénomination pourrait être Agence Française du Développement Durable. • 2ème proposition : Poursuivre le développement du Portail toutsurlenvironnement.frAméliorer le Portail internet dinformation sur lenvironnement en rendant obligatoireladhésion de toutes les institutions publiques nationales et en sattachant à collecter demanière active les données auprès des producteurs dinformations.La mission considère que lensemble des Ministères et leurs établissements publics, enparticulier toutes les Agences de l’eau, lensemble des Préfectures, et notamment leursDirections régionales de l’Environnement, de l’aménagement et du logement devraient êtreconventionnés avec le Portail, ce qui nest pas le cas actuellementLensemble des collectivités locales et des établissements publics de coopérationintercommunale de plus de 15 000 habitants devraient également être adhérentes (13collectivités locales seulement ont actuellement une convention avec le Portail).Ladhésion pourrait également être rendue obligatoire pour lensemble des collectivitéslocales qui disposent des documents relevant des thématiques du Grenelle delenvironnement (par exemple les documents durbanisme, tels les PLU, SCOT, PLH..).La mission souhaite également promouvoir lidée dopen data, que les villes de Paris et deRennes utilisent déjà pour permettre à tous daccéder aux données brutes, ces donnéesseraient accessibles via le Portail.LAgence Française du Développement Durable pourrait faciliter laccès aux informations  en homogénéisant les formats de présentation,  en exigeant des formats de données numériques utilisables de manière courante,  en systématisant les synthèses des avis et rapports (sur le modèle de ce que fait lAutorité Environnementale) dans le respect des dispositions de la Directive 2003/4/CE (art.3),  en appliquant la directive 2007/2/CE "Inspire", notamment concernant les données géo-référencées. • 3ème proposition : Envisager de rendre exécutoire des avis de la CADA en matière environnementaleLa mission sinterroge sur lopportunité de rendre exécutoires les avis de la CADA dans ledomaine de laccès à linformation environnementale.Celui-ci fait l’objet de dispositions particulières qui améliorent la communicabilité de certainsdocuments, notamment les documents préparatoires, lorsqu’ils sont achevés (CE, 7 août2007, Assoc. habitants littoral Morbihan). Mais, en cas de refus de communication parl’autorité publique qui détient le document, malgré un avis positif de la CADA, il appartient audemandeur de saisir le juge administratif pour qu’il statue sur la communicabilité dudocument en cause. Une telle procédure peut durer plusieurs années, ce qui rend inopérantau regard des objectifs d’information du public, une éventuelle décision positive qui,intervenant trop tard, n’a pas dans les faits permis un accès réel à l’information au momentoù cela pouvait contribuer à la bonne information du public sur le projet en cause. Pour cesraisons, il est proposé que lorsqu’en matière environnementale, la CADA a émis un avispositif sur le caractère communicable d’un document, notamment préparatoire, détenu par 7
  8. 8. l’autorité publique, sa communicabilité soit de droit, et qu’il appartienne à l’autorité publiquequi conteste cet avis de saisir elle-même le juge et d’en demander éventuellement le sursis àexécution.La mission préconise la modification de la gouvernance de la CADA en ouvrant sacomposition aux acteurs du développement durable (ONG et Conseil général delEnvironnement et du Développement durable notamment.) • 4ème proposition : Dissocier lexpert du décideurDissocier dans les missions des organismes publics ce qui relève de la gestion durisque environnemental ou sanitaire et ce qui relève de lexpertise environnementaleou sanitaire, comme cela est également évoqué dans le rapport Debré à propos duMediator. Il sagit de faire une distinction plus marquée entre lexpert et le décideur. • 5ème proposition : Valoriser la notion de pluri-disciplinaritéValoriser la pluri-disciplinarité dans la sphère de linformation environnementale endonnant aux experts en sciences sociales et humaines une place à côté des scientifiques,particulièrement dans les laboratoires de recherche fonctionnant sur des fonds publics où leschercheurs de sciences humaines et sociales pourraient intégrer les conseilsdadministration. • 6ème proposition : Déconcentrer lAutorité environnementaleDéconcentrer lAutorité environnementale (AE) en créant des Comités régionaux de lAEqui reprendraient les compétences exercées par les Préfets de région, aujourdhui juges etparties lorsquils agissent en qualité dAE. • 7ème proposition : Reconnaître le rôle des lanceurs dalerteLe droit d’être informé et le droit de participer forment le socle de la démocratieenvironnementale. Ces deux droits sont le pendant « actif » de l’article 1er de la Charte delenvironnement selon lequel « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré etrespectueux de la santé » et de l’article 2 qui stipule que « Toute personne a le devoir deprendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ».Pour rendre effectif lexercice de ces dispositions constitutionnelles, la reconnaissance durôle des lanceurs dalerte peut constituer un outil supplémentaire.La mission préconise dengager une démarche concertée de reconnaissance deslanceurs dalerte dont la mise en œuvre pourrait être confiée à la nouvelle AgenceFrançaise du Développement durable. Après que les procédures internes aux entreprises ontété épuisées, lAgence Française du Développement Durable aura pour mission de répondreau lanceur dalerte soit en classant le dossier sil savère que les études existantes sontsuffisantes, soit en lançant de nouvelles investigations dont les résultats seront publiés. 8
  9. 9. Cette démarche pourrait inclure la formalisation des modalités dorganisation de cetteprocédure au sein des entreprises et des administrations publiques qui doivent constituer lepremier stade dalerte, en proposant des procédures internes adaptées pour éviter que tousles dossiers remontent à lAgence.Le traitement des alertes par lAgence pourrait sinspirer du fonctionnement des services duMédiateur de la République. • 8ème proposition : Rendre effectif lobligation de désigner un responsable de laccès à linformation environnementale dans la sphère publiqueVeiller à rendre effective lobligation des autorités publiques à faciliter l’accès àl’information en matière environnementale (article R 124-2 du Code de lEnvironnementqui prévoit la désignation d’une personne responsable de l’accès à l’informationenvironnementale).Cette désignation concerne l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements et leursétablissements publics. Son application actuelle nest pas satisfaisante. • 9ème proposition : Valoriser les NTIC dans les processus dinformation et de concertationValoriser lutilisation des technologies dinformation et de communication en lesintégrant à tous les processus de débat, de concertation et dinformation.La Convention d’Aarhus, dans son article 5, et la directives 2003/4/CE incitent à la diffusiondes informations environnementales sur des sites Internet : « chaque partie veille à ce queles informations environnementales sur l’environnement deviennent progressivementdisponibles sur des bases de données électroniques ». De même, l’article 7 de la directiveprévoit que : « Les États membres peuvent satisfaire aux exigences de la diffusion desinformations environnementales en créant des liens avec les sites Internet sur lesquels cesinformations peuvent être trouvées. » 9
  10. 10. II Lamélioration de la participation des parties prenantes et du public aux décisions environnementalesA – Les constats • Premier constat : Une législation complexeParallèlement à lextension continue du champ de lenquête publique, et notamment celle dela loi du 12 juillet 1985, la traduction dans les textes du regain d’intérêt pour la participationdirecte du public aux décisions environnementales est effective depuis une vingtainedannées (circulaire Bianco de 1992 et loi Barnier de 1995).Fruit dajouts successifs, le droit positif se caractérise par sa dispersion et son manque decohérence qui rend difficilement lisible lintention globale des pouvoirs publics dans ledomaine de la participation des citoyens aux décisions publiques touchant à lenvironnement.De ce fait, celle-ci apparaît souvent trop tardive et insuffisamment prise en compte dans leprocessus décisionnel.La loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 a introduit des avancées significatives, particulièrement ence qui concerne les études d’impact et les enquêtes publiques dont elle a élargi le champ,pour tenter de répondre à ces insuffisances (articles L 122-1 et suivants et L 123-1 etsuivants du code de l’environnement).Elle a consacré des principes essentiels comme la prise en compte de la consultation dupublic dans la décision dautorisation accordée par lautorité compétente au maître douvrage,linsertion obligatoire dune note de présentation non-technique du projet ainsi que, le caséchéant, du bilan du débat public dans chaque dossier denquête publique, la possibilitédassurer la participation du public par voie électronique.Elle a fait de linformation et la participation du public, lobjet même de lenquête publique. • Deuxième constat : La place insuffisante du public dans les études dimpacts des lois et règlementsLe processus d’élaboration de la loi et des règlements en matière environnementale ne faitaucune place à la concertation avec le public, se limitant à des auditions ou consultationsd’experts ou de personnalités qualifiées.Par ailleurs, la qualité, l’homogénéité et l’évaluation des études d’impact accompagnant lesprojets de lois ou de règlements peuvent être améliorées en modélisant leur contenu et enassurant un suivi effectif de leur qualité.Aucune étude d’impact ne rend compte de la concertation avec le public puisque celle-cin’est pas mise en œuvre, alors qu’elle devrait en constituer un élément essentiel dans l’espritdes engagements internationaux de la France. 10
  11. 11. • Troisième constat : Le délai trop court de consultation des décrets en préparationLe délai de 15 jours réservé à la consultation préalable à la publication des décrets est, delavis de toutes les parties prenantes auditionnées, trop court pour permettre une véritableconcertation. • Quatrième constat : Le fonctionnement de la CNDP manque de souplesse et de réactivité en privilégiant un modèle unique de débatsLa Commission Nationale du Débat Public (CNDP) a prouvé sa légitimité et son savoir-fairedans l’organisation des débats publics.La pratique a aussi fait apparaître certaines de ses limites, par exemple le déficit decoordination avec des phases de gouvernance à 5 tout au long du processus décisionnel.Le coût et la dimension des débats organisés à son initiative en restreignent de fait lenombre : il convient d’imaginer d’autres formes d’intervention de la CNDP, plus souples,s’inscrivant dans une démarche de labellisation des procédures de concertation engagéespar des maîtres d’ouvrage dont l’ampleur des projets ne justifie pas de recourir au débatpublic proprement dit. • Cinquième constat : Le déficit ressenti de participation du public au débatLa question de la participation du public dès lexamen de lopportunité du projet, cest à direen incluant limpact de la décision de ne rien faire, nest pas traitée de manière satisfaisantepar les dispositifs actuels de concertation. Ceux-ci sont déséquilibrés par labsence demoyens consacrés à la contre-expertise.Trop de projets sont soumis à la concertation uniquement sur les modalités de leur mise enœuvre, en excluant de fait tout débat sur la pertinence des motifs qui ont conduit à les retenir.Lexemple du Bureau des audiences publiques (BAPE) du Québec montre que cette situationnest pas sans solution. • Sixième constat : Larticulation entre les différentes instances de concertationLes collectivités territoriales développent leur processus dinformation, de concertation et departicipation du public selon des modalités qui leur sont propres et sans coordination entreelles : Conseils Économiques et Sociaux Régionaux, conseils de développement, conseils dequartier, commissions consultatives des services publics...Le Grenelle de lenvironnement a permis dintégrer les acteurs environnementaux dans lesConseils Économiques, Sociaux et Environnementaux Régionaux (CESER). Les relations decette instance avec les autres organismes, y compris ceux de lÉtat, doivent être mieuxformalisées.LEtat pour sa part met en place par arrêté préfectoral des comités locaux dinformation (CLI)autour des installations nucléaires ou des commissions de suivi de sites autour de différentssites polluants ou dangereux, ou soumis à un classement Seveso. La coordination de cesstructures pourrait être améliorée ainsi que leur fonctionnement. 11
  12. 12. • Septième constat : Les modalités de la concertation sur les projets au niveau localLa multiplicité des institutions publiques locales rend particulièrement difficile la mise enœuvre homogène d’une concertation avec le public au niveau local, alors que les projetsprésentent le plus souvent une évidente dimension de proximité. Le recours à unegouvernance à 5 des projets demeure encore insuffisamment mis en œuvre.B - Les propositions • 10ème proposition : Renforcer le rôle et élargir la gouvernance de la CNDP, instance de référence de la concertationLa CNDP, par son rôle de conseil, dorganisateur, de référence du débat public et de laconcertation a vocation à intégrer la nouvelle Agence Française du DéveloppementDurable.Il est envisagé de donner au Parlement la responsabilité de la désignation à unemajorité qualifiée du Président et des Vice-Présidents de la CNDP aujourdhui nomméspar décret.La loi Grenelle 2 prévoit la possibilité pour la CNDP lorsquelle décide qu’un débat publicn’est pas nécessaire, de recommander l’organisation d’une concertation selon des modalitésqu’elle propose au maître douvrage.Dans le prolongement de cette disposition, il est proposé de rendre obligatoire la mise enœuvre de ces recommandations et de donner à la CNDP le pouvoir de labelliser cesconcertations volontaires ainsi que la méthodologie retenue.En tant quinstance de référence, il est proposé dinciter la CNDP à faire évoluer lesmodalités dorganisation des débats publics pour permettre une plus large expression dugrand public et éviter de donner limpression que le débat est capté principalement par desgroupes spécialisés ou très directement concernés par les projets, notamment les élus et lesexperts des secteurs associatifs, scientifiques, techniques et environnementaux.Quelque soit le thème et la complexité de la concertation, la spontanéité de lexpression desinterrogations, souvent tournées vers les préoccupations quotidiennes, ne doit pas êtreécartée du coeur des débats, car lexpression du public est la raison dêtre de ceux-ci. Parexemple, lors des débats sur les nanotechnologies, il est apparu que le grand public présentà certains débats nadhérait pas à la manière dont lapproche exclusivement scientifiqueencadrait la problématique et souhaitait le recentrer sur des questions touchantprioritairement à limpact sur la vie quotidienne, lalimentation ou la santé. • 11ème proposition : Introduire de la gouvernance à 5 dans la phase préparatoire du débat publicPour compléter les dispositions de larticle L. 122-1-2 du Code de lEnvironnement prévoyantune réunion de concertation avec les parties prenantes locales intéressées par le projet, il estproposé de formaliser le recours si nécessaire à la gouvernance à 5, dans la phasepréalable aux débats publics, pour mieux les préparer et sinscrire dans la logique dune 12
  13. 13. concertation dopportunité du projet.A ce stade, pourrait être faite une synthèse des avantages et inconvénients du projet sanspréjuger de la décision finale. Le recours à la gouvernance à 5 permet de préparer le débatgrâce au diagnostic partagé sur le projet dès le début de la réflexion pour en apprécierlopportunité et limpact potentiel avant de consulter le public. • 12ème proposition : Donner au débat une place à part entière dans le processus décisionnelIl est nécessaire de mieux coordonner le temps du débat et celui de la décision pourpermettre lexécution des projets dans des délais raisonnables et garder toute la crédibilité dela participation du public. Un débat très long qui nest suivi dune décision que plusieursannées plus tard nuit autant au projet lui-même quà lambition dassocier le public à ladécision.Cela contribue au sentiment dinutilité de la concertation et porte atteinte aux fondements dela démocratie participative.Pour atteindre cet objectif, une forte implication de l’Etat ou des autres collectivités publiquesqui assument ou partagent la responsabilité de la maîtrise d’ouvrage est indispensable, pourque la concertation ne soit pas seulement une étape imposée, généralement déléguée aumaître d’œuvre, mais constitue un élément à part entière du processus décisionnel qui nesaurait être exagérément déconnecté dans le temps, de la prise de décision sur le projet . • 13ème proposition : Améliorer les modalités et la présentation des résultats de la concertationGénéraliser les cahiers des charges de la concertation dans les projetsdaménagements et annexer les résultats de la concertation avec les parties prenantesau rapport des commissaires-enquêteurs.Mieux prendre en compte les résultats des procédures de concertation. Dans plusieursde ses dispositions, la loi Grenelle 2, se conformant ainsi au droit communautaire, a réponduen partie à cette recommandation en garantissant une meilleure prise en compte desconsultations par le maître douvrage.Pour aller plus loin, la mission préconise de rendre obligatoire la motivation des décisionsprises par le maître d’ouvrage lorsquil na pas retenu les observations faites, afin que lesparticipants à la consultation en connaissent les raisons. • 14ème proposition : Étendre la pratique des Livres verts/Livres blancs en associant le Parlement à leur élaborationGénéraliser pour les projets de loi les plus complexes la pratique des Livres verts etblancs en donnant à leur contenu une définition législative. 13
  14. 14. Le Livre vert doit être conçu comme le corpus de différentes expertises destinées à enrichirlétude dimpact. Il permet de faire un état des lieux de la situation existante, sur la base uneconnaissance partagée. Le Livre blanc doit se situer à la jonction de la concertation, dont ilpose le processus et le bilan et du projet de loi dans lequel les propositions retenues serventde base à lélaboration définitive de la loi.Les Livres verts et blancs peuvent constituer, dune part, des outils dinformation nonseulement pour lensemble des acteurs intéressés au projet, mais aussi pour le grand public,et dautre part, le socle dune concertation avec le public, ainsi appuyée sur un diagnosticconnu et partagé.Associer le Parlement au processus délaboration des Livres vert et blanc, en incluantnotamment ses représentants dans la préparation des propositions du Livre blanc et le suivide leur prise en compte dans le projet de loi. • 15ème proposition : Renforcer la e-consultation des textes réglementaires en préparationAméliorer le dispositif de concertation électronique concernant les textesréglementaires qui ont une incidence directe et significative sur lenvironnement : mettre enligne une synthèse des observations recueillies et de leur prise en compte, étendre cedispositif aux textes ayant une incidence sur le développement durable (santé, industrie,consommation, solidarité et emploi....) • 16ème proposition : Faire évaluer par lAutorité environnementale les études dimpacts des lois et règlementsSoumettre à lévaluation de lAutorité environnementale dépendant de la nouvelleAgence Française du Développement Durable les études dimpact et les modalités deconcertation accompagnant les projets de lois ou de règlements portant surlenvironnement et le développement durable.Lexamen des études dimpacts soumises à lavis de lAE devra suivre une procéduresimilaire à celle utilisée au sein de la Commission Européenne à Bruxelles (comité desétudes dimpact). Il sagit de disposer dun processus de contrôle qualité efficient des étudesdimpacts.Dune manière générale, rendre effective la consultation du public qui doit obligatoirementfaire partie des études dimpact (Directive 2003/4/CE). • 17ème proposition : Mieux organiser les différentes instances de concertation territorialeRemettre à plat toutes les instances de concertation à tous les échelons territoriaux etveiller à transformer, si nécessaire, leur gouvernance actuelle en gouvernance à 5.Permettre aux CESER de rendre systématiquement un avis, sur saisine dureprésentant de lEtat, sur les politiques publiques régionales mises en place parlEtat. 14
  15. 15. Créer des Conseils de Développement Départementaux. Laction des départements estméconnue par nos concitoyens, alors que cette collectivité territoriale exerce descompétences étendues dans la vie quotidienne (action sanitaire et sociale et infrastructuresde transports par exemple). Il sagit de combler un déficit de démocratie participative à cetéchelon de gestion locale.Rendre obligatoire les Conseils de Développement pour les collectivités de plus de50 000 habitants.Rendre plus efficace le fonctionnement des Conseils de Développement existants ounouvellement créés avec la nomination des membres du conseil par une majorité qualifiéede lassemblée communautaire afin de leur donner une représentativité et une légitimité plusgrande. Prévoir la présentation dun rapport annuel dactivité devant lassembléecommunautaire suivie dun débat.Du fait de la réforme territoriale, la généralisation des intercommunalités, la création desmétropoles et des pôles métropolitains par la loi du 16 décembre 2010 doivent conduire àune nouvelle organisation et articulation des Conseils de développement.Permettre à des membres de Conseils de Développement dintégrer les CESER afindapporter une vision plus locale du territoire régional • 18ème proposition : Renforcer les moyens dactions des Conseils Locaux dInformation (CLI)Les CLI, par leur situation dinterface privilégiée entre les installations nucléaires et lapopulation, jouent un rôle majeur dans linformation des citoyens sur ces sites industrielsparticuliers et se doivent de disposer de moyens en adéquation avec ces missions. Ainsi, ilest proposé de reverser 1% de la taxe sur les INB (installations nucléaires de bases) aux CLIpour leur permettre un financement régulier.Par ailleurs, la mission suggère de mieux structurer le cadre général de fonctionnement desCLI issu de la loi pour améliorer les relations entre les CLI, les pouvoirs publics et lesexploitants de sites nucléaires. Une certaine souplesse afin de ne pas compromettre lesadaptations locales devra être conservée.Enfin, il est fréquent que les CLI interviennent sur des territoires où les installationsnucléaires ne représentent pas lunique risque industriel, par exemple par la présencedinstallations classées disposant de CLIC. Aussi, il est envisagé, le cas échéant, demutualiser les moyens de fonctionnement (locaux, secretariat) de ces différentes structuresdinformation et de concertation entre citoyens et industriels tout en conservant leurscompétences propres (élus et société civile qui y siègent). • 19ème proposition : Rendre plus accessible le droit à linformation et à la participationProcéder à la codification du droit à linformation et à la participation du public enmatière environnementale (ou à défaut à lédition de recueil de textes ou de guidespratiques) pour améliorer la lisibilité et laccessibilité au droit. Les dispositifs juridiques,obligatoires ou facultatifs, réglementaires ou législatifs, souvent issus de textes 15
  16. 16. supranationaux, qui permettent la participation du public aux décisions publiques, sontaujourdhui dispersés dans plusieurs codes, et relèvent de politiques publiques très diverses.Cette situation est de nature à pénaliser laccès au droit par les citoyens. 16
  17. 17. III La diversification des outils de concertation concernant les débats sur les enjeux de sociétéA – Les constats • Premier constat : Labsence de diversification des outils de concertationLes débats sur les sujets de société organisés à linitiative des pouvoirs publics sont trop peunombreux et organisés de manière trop uniformes. En effet, la combinaison des différentsoutils de concertation est insuffisante.Jusquà présent, un même débat na jamais combiné plusieurs outils de concertation (parexemple, commencer par un conférence de citoyens avant d’organiser des débats publics enrégion) • Deuxième constat : Labsence de méthodologie de référenceIl nexiste pas vraiment de méthodologie, chaque initiateur de débat de ce type se réservantle choix des modalités de concertation.Il nexiste aucune règle préalable pour savoir quel type de débat peut être rangé dans lacatégorie des débats à enjeux de société et donc relever dune procédure particulière(exemple : les débats organisés par le Gouvernement sur lidentité nationale ou lavenir desterritoires ruraux). • Troisième constat : Un unique initiateur de débat de sociétéLe Gouvernement est actuellement seul habilité à organiser des débats de société.Dans le prolongement de la révision constitutionnelle du 28 juillet 2008 qui a amplifié le rôledu Parlement, il serait cohérent que le ce dernier puisse également initier des débats publicssur des enjeux de société puisquil est appelé à légiférer sur ces questions dans la plupartdes cas.B – Les propositions • 20ème proposition : Ouvrir les saisines de la CNDP pour lorganisation de débats de sociétéOuvrir au Parlement la faculté dorganiser des débats sur des enjeux de société. Lasaisine de la CNDP devrait être votée par les deux assemblées avec une majorité qualifiée.Il est proposé que la saisine se fasse de manière conjointe par 120 Parlementaires : 60Députés dont 50% viennent du groupe majoritaire et 50 % issus des autres groupes, et 60Sénateurs avec la même répartition. 17
  18. 18. Permettre au CESE de saisir la CNDP en vue dorganiser un débat public sur des enjeuxde société. Compte-tenu de la représentation des principaux secteurs dactivité de la sociétécivile par le Conseil Économique, Social et Environnemental, consolidée encore par sanouvelle composition, il ne paraîtrait pas injustifié quil puisse également prendre linitiative dedébats de ce type. • 21ème proposition : Choisir la CNDP comme instance de référence pour lorganisation du débat publicFaire de la CNDP une structure généraliste de référence du débat public, capabledintervenir tant sur les questions de développement durable que que sur les enjeux desociété.La CNDP doit être saisie par toute institution souhaitant organiser un débat public afindassurer un rôle de labellisation des méthodes de concertation choisies.Il sagit de consolider cette instance reconnue pour favoriser la diffusion des pratiques deconcertation, en élargissant le champ de saisine de larticle L.121-10 du Code delEnvironnement au delà des questions denvironnement, de développement durable oudaménagement. • 22ème proposition : Délimiter lobjet du débat de sociétéBien identifier le champ de saisine et mieux cibler les sujets, afin déviter notamment quele débat intervienne alors que certaines décisions sont déjà prises.Les débats doivent avoir lieu suffisamment tôt, lorsque les choix essentiels ne sont pasencore arrêtés et que d’autres options sont possibles.Lobjectif nest pas dobtenir un consensus mais de conduire de véritables débats, dans unesprit de dialogue et de respect mutuel, en faisant apparaître les divergences d’opinion etleurs causes et en explicitant les choix finaux. • 23ème proposition : Diversifier les formes et mises en oeuvre des débats de sociétéDiversifier les modes de participation du public en recourant plus fréquemment auxconférences de citoyens ou en mettant en place des outils web pour une concertationencadrée, afin de donner une plus grande visibilité publique, une meilleure appropriation parles Français.Cela permettra déviter la situation liée à la conférence de citoyens sur les OGM de 1998, quiavait posé très clairement des questions toujours pertinentes, et répondu de manièreapprofondie à des problématiques complexes toujours dactualité sans pouvoir exercer uneréelle influence sur les décisions soumises aux gouvernement successifs, faute davoir unelégitimité suffisante.Une utilisation plus régulière de cet instrument de concertation (conférence de citoyen) est denature à lui donner plus daudience dans l’opinion publique. 18
  19. 19. Établir des règles de fonctionnement homogènes des conférences de citoyens pourfaciliter leur compréhension par lopinion et la lisibilité de leurs délibérations.Recourir, en amont du débat public, à la procédure de Livre blanc et Livre vert sur lemodèle de lUE pour encadrer les concertations sur les sujets à enjeux de société etdiversifier ainsi les outils de concertation.Lancer systématiquement une campagne d’information préalable aux débats afin desensibiliser le public à y participer.Encourager les initiateurs de débats publics à sexprimer en retour sur les avisformulés par le public pour que celui-ci soit assuré de la prise en compte de saparticipation. 19
  20. 20. Personnalités auditionnéesDans le cadre de sa mission confiée par le Président de la République concernant lagouvernance environnementale, Bertrand Pancher a réalisé plus de 45 auditions et aeffectué un déplacement au sein des institutions européennes.Michel BADRE, Président de lAutorité environnementaleYvon BEC, Président de lUNCPIEUNCPIE : Union Nationale des Centres Permanents d’Initiative pour l’EnvironnementEric BERGER, Président de la FRTP - Directeur IDF de Bouygues travaux publicsFRTP IDF : Fédération régionale des travaux publics d’Ile-de-FranceJean-Charles BOCQUET, Directeur Général de l’UIPP accompagné deStéphanie LE HAY, Responsable juridique de l’UIPPUIPP : Union des Industries de la Protection des PlantesJean-Pierre BOMPARD, Délégué au développement durable de la CFDT accompagné deDominique OLIVIER, Secrétaire Confédéral – CFDTLisa PECHEROT- Assistante de Patrick PIERRON, Secrétaire National - CFDTDominique BOURG – Philosophe - Professeur à lUniversité de LausanneJacques BRETON, Président de la Compagnie des Commissaires EnquêteursPatrice DEFOUCAUT - Président du SIVERT Est Anjou accompagné deLaurent GERAULT - Directeur du SIVERT Est AnjouNicolas GARNIER – Directeur du syndicat AMORCEAMORCE : Association des collectivités locales et des professionnels pour une bonnegestion locale des déchets et de lénergieJean-Claude DELALONDE, Président de lANCCLI, accompagné deMonique SENE, vice présidente de lANCCLIGilles HÉRIARD DUBREUIL, membre du comité consultatif dexperts de lANCCLIMichel DEMET, Conseiller technique ANCCLIANCCLI : Association Nationale des Comités et Commissions Locales dInformationJean-Paul DELEVOYE, Président du CESE – Médiateur de la RépubliqueCESE : Conseil Économique, Social et EnvironnementalPhilippe DESLANDES, Président de la CNDP - PréfetCNDP : Commission Nationale du Débat PublicJean-Stéphane DEVISSE, Directeur des programmes de WWF France, membres de laCNDPJean-Pierre DUPORT, Président du CNIS, PréfetCNIS : Conseil National de linformation Statistique 20
  21. 21. Alain EVEN, Président de lassemblée des CESERCESER : Conseil Économique, Social et Environnemental RégionalBas EICKHOUT, Député européen, Néerlandais, Parti des VertsJean FREBAULT, Président du Conseil de Développement du Grand Lyon accompagné dePatrice SANGLIER, Président du Conseil de développement de NancyValérie GREMONT, Coordination nationale des Conseils de DéveloppementBruno GENTY, Président de FNE accompagné deMorgan PIEDERRIERE, Chargée du suivi législatif et des relations institutionnellesFNE : France Nature EnvironnementAlain GRIMFELD, Président du Comité Consultatif National d’EthiqueGhislaine HIERSO, Présidente dOrée, accompagnée deLayla MATTHIEU, responsable communication dOrée.Frédéric JACQUEMART, Président dInfOGM, membre du HCB accompagné deFrédéric PRAT, Responsable des veilles citoyennes dinformation à InfOGMRachel DUJARDIN, Campagne OGM de Greenpeace et membre du HCBPauline VERRIÈRE, Juriste dInfOGMHCB : Haut Comité des BiotechnologiesMarie Cécile LEBAS, Directrice des affaires publiques de SyngentaPhilippe GRACIEN, Directeur général du GNISFrançois THIBOUST, Directeur des affaires publiques de Bayer CropsciencePlate forme des biotechnologies végétalesGNIS : Groupement National Interprofessionel des SemencesPascale KROMAREK, Présidente du comité droit de lenvironnement – MEDEF,accompagnée dePhilippe PRUDHON, Directeur du département technique UICAudrey HERBLIN, Chargée de mission, direction des affaires publiques – MEDEFJérémy SIMON, Direction des affaires juridiques – MEDEFUIC : Union des Industries ChimiquesJean-Pierre LECLERC, Président de la CADACADA : Commission d’Accès aux Documents AdministratifsDominique MAILLARD, Président du directoire de RTEHervé LIST, Chargé des relations institutionnelsStéphane COSSE, Chef du département affaires publiques et européennesRTE : Réseau de transport de lélectricitéYves MANSILLON, Ancien Président de la CNDP,Philippe MARZOLF, Vice-Président de la CNDPJean MASSON, Chercheur à l’INRA de Colmar 21
  22. 22. Joseph MÉNARD - Président de la Chambre dagriculture dIlle-et-Vilaine et Vice-présidentde la commission environnement de lAPCA accompagné deCarole ZAKINE, chargée de mission au Pôle entreprises et territoires - agriculture etenvironnementGuillaume BAUGIN, conseiller parlementaire à lAPCAAPCA : Assemblée Permanente des Chambres dAgricultureRobin MIEGE, Chef d’Unité Etudes d’Impact – Commission Européenne accompagné deViviane ANDRE, Analyste socio-économique Développement Durable - CommissionEuropéenneLaurence MONNOYER-SMITH – Professeur en Sciences de lInformation et de laCommunication à lUniversité de Technologie de CompiègneMarc MORTUREUX, Directeur Général, ANSES, accompagné deAlima MARIE, Directrice de linformation de la communication et du dialogue avec la société,ANSESBenoît VERGRIETTE, Chef Unité Risques et Société, ANSESANSES : Agence Nationale de Sécurité Sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et duTravailCécile OSTRIA, Directrice de FNH accompagnée deCharline LABUSET, Chargée de mission à FNHDominique ARIBERT, Directrice du pôle conservation de la LPOSylvie FLATRES, Coordinatrice de la veille parlementaire pour FNH / Ligue ROC / LPOFNH : Fondation Nicolas HulotLPO : Ligue Pour la Protection des OiseauxMichèle PAPPALARDO, Commissaire Générale au Développement Durable accompagnéedeMichèle ROUSSEAU, Commissaire Générale adjointe au CGDDCGDD : Commissariat Général au Développement DurableNicolas PORTIER, Délégué général de l’ADCF accompagné deFloriane BOULAY, Chargé de mission aux affaires juridiques de l’ADCFADCF : Assemblée des Communautés de FranceFrédéric PRAT, Responsable de la veille citoyenne dinformation à InfOGM, accompagné deAndré COTTON et Danielle LANQUETUIT, Administrateurs dAvicennAgnès FONTANA et Emilie PANNIAGUA – Administratrices à Robin des ToitsDorothée BENOIT-BROWAEYS, Déléguée Générale de VivagoraJulien DEWOGHELAERE, Chargé de mission de VivagoraMichel PRIEUR, Directeur scientifique du CRIDEAU - Université de LimogesCRIDEAU (Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de lenvironnement delaménagement et de lurbanisme)Jean-Louis ROHOU, Secrétaire Général, RFF accompagné deFrançois TAINTURIER, Directeur du Développement, RFFMarie-Reine DU BOURG, Responsable des Relations avec le Parlement, RFFJean-Marc DZIEDZICKI Chef de lunité concertation et débat public, RFFRFF : réseau ferré de France 22
  23. 23. Martial SADDIER, Vice Président de lAMF accompagné deAlexandre TOUZET, Chargé de relation avec le Parlement, AMFAMF : Association des maires de FranceAlexandre TESSIER, Directeur Général de l’AFEP accompagné deFrançois-Nicolas BOQUET, Directeur Environnement de lAFEPAFEP : Association française des entreprises privéesJacques TESTART et André CICOLELLA, Présidents de la Fondation SciencesCitoyennesBruno TREGOUËT, Chef de service – Service de lObservation et des Statistiques – CGDDCGDD : Commissariat Général au Développement DurablePierre VAN DE VYVER – Délégué général – IGD accompagné deFrançoise LAVARDE, déléguée générale adjointeIGD : institut de la gestion déléguée 23

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