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Aula 23 a evolução do programa nacional de desestatização (pnd) seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura (economia brasileira)

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  • 1. O Brasil sob a Nova Ordem A economia brasileira contemporânea – Uma análise dos governos Collor a Lula Rosa Maria Marques eMariana Ribeiro Jansen Ferreira Organizadoras 1ª Edição | 2010 |
  • 2. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principaisresultados e desdobramentos na infraestrutura Mônica Landi
  • 3. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.IntroduçãoA adoção efetiva de um amplo programa de privatização no Brasil, nosmoldes básicos das iniciativas efetuadas nos principais países centraise latino-americanos, na trilha do neoliberalismo, deu-se no início dosanos 1990, com a posse do presidente Fernando Collor de Mello.Começando com a alienação das empresas estatais siderúrgicas,petroquímicas e de fertilizantes, o PND tornou-se, no início dos anos1990, uma das peças fundamentais para a consolidação de uma novaestratégia de atuação do Estado brasileiro.
  • 4. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Em 1994, com a implementação do Plano Real, o movimento derecuperação tarifária e o fortalecimento do PND, com a previsão daabertura ao capital privado de setores da infraestrutura nacional,alinham-se a outros pilares das recomendações do Consenso deWashington, quais sejam: liberalização do mercado e austeridadefiscal.O PND transforma-se em uma das peças de engrenagem do processode internacionalização do capital, em particular no final da década de1990.
  • 5. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.1. A Evolução do PND: de seu lançamento em 1990 àsmudanças do biênio 1993-19941.1 Opções estratégicas e principais diretrizesApropriando-se basicamente da mesma agenda que o governo Sarney(1985-1989) encaminhou por diversas vezes ao Legislativo no últimoano de seu mandato, a equipe econômica do Presidente Colloraproveita a divulgação do Plano Brasil Novo para lançar o PND, emmarço de 1990.
  • 6. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.O tom liberal que norteou toda a campanha e o discurso de possemarcou também os objetivos do programa de privatização, quaissejam:i) reordenamento estratégico do Estado;ii) redução da dívida pública;iii) retomada de investimentos;iv) modernização da indústria;v) fortalecimento do mercado de capitais.
  • 7. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Completando o arcabouço institucional, foi estabelecida aobrigatoriedade de se contratar, além de auditores independentespara acompanhar o processo, as empresas de consultorias, com atarefa de realizar dois diferentes papéis, a saber:i) “Serviço A”: avaliação econômica da empresa a ser privatizada,análise de sua competitividade e alternativas de investimentos, comindicação para o preço mínimo das ações; eii) “Serviço B”: segunda avaliação econômica da empresa erecomendação de preço mínimo de venda, com sugestão de modelode venda a ser adotado.
  • 8. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Após várias reuniões, em junho de 1990 o Conselho MonetárioNacional (CMN) alterou o processo de compra compulsória dos CPspor parte de instituições financeiras e investidores institucionais,dando nítidos sinais de recuo em relação às regras anteriormenteestabelecidas.A manutenção do PND seria assegurada a qualquer preço, dada,inclusive, sua aprovação pela sociedade.Essa talvez tenha sido a preocupação central da Comissão Diretoraquando, às vésperas do leilão da Usiminas, primeira empresa a serprivatizada, aceitou o uso de qualquer título da dívida pública internaou externa.
  • 9. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Em suma, apenas depois de o governo federal driblar todos osimpasses jurídicos, flexibilizando ao máximo as regras relativas àcomposição da cesta de moedas, é que se deu início, de fato, ao PND,com a alienação, em outubro de 1991, da Usiminas.A nova direção do BNDES reuniu em um documento intitulado “Basespara o Aperfeiçoamento da Política de Privatização” algumassugestões de mudanças nas regras do PND, tais como:a) revisão da composição da cesta de moedas;b) participação dos agentes privados e empregados;c) papel reservado ao Congresso Nacional;
  • 10. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.d) formas de venda;e) vínculo entre privatização e política industrial.Visando agilizar a venda das participações acionárias minoritárias,detidas por entidades controladas direta ou indiretamente pela União(Decreto n.724/93), o governo optou por incluí-las no âmbito do PND,com a previsão de que suas alienações pudessem ocorrerindependentemente do programa.
  • 11. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Para reforçar a transparência do programa, um segundo conjunto demedidas foi introduzido aos procedimentos do PND:a) tornou-se obrigatória a divulgação, na imprensa oficial, dasavaliações econômico-financeiras feitas pelas consultorias contratadas,de maneira a responder a uma das principais críticas feitas aoprograma: a falta de acesso à modelagem de venda das empresas;b) foi delegado ao Senado o poder de julgar os laudos de avaliaçãodas empresas a serem privatizadas, bem como o de suspender avenda de qualquer empresa.
  • 12. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Após vários meses de negociação, o governo federal conseguiuaprovar a possibilidade de participação de 100% do capitalestrangeiro nas empresas incluídas no PND.1.2 Os principais resultados obtidos: 1990 a 1994Do ponto de vista da herança jurídico – institucional, o universo doSPE pode ser classificado em três áreas específicas: livre (destaquepara os setores siderúrgico, petroquímico e fertilizantes); restrita(monopólios estatais); e fechada (serviços públicos).Ao final de 1990, excluindo as participações acionárias, 19 empresasjá estavam incluídas no PND, sem, contudo, ter sido realizadanenhuma transferência.
  • 13. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.O PND acabou por registrar tímidos resultados durante as gestõesCollor/Itamar, contabilizando US$ 11,874 bilhões, dos quais US$8,608bilhões com a receita das vendas e US$ 3,266 bilhões com as dívidastransferidas.2. O PND na Gestão FHC: o avanço da privatização para setoresda infraestrutura e de serviços públicos (1995-2002)2.1 As mudanças institucionais ocorridas no período 1995 a2002No início de 1995, foi dado o primeiro passo para permitir aparticipação da iniciativa privada em novas áreas, com a aprovação daLei de Concessões n. 8.987/95, que definiu o regime de concessão epermissão da prestação de serviços públicos, excluídos apenas rádio etelevisão.
  • 14. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.A lei federal também definiu que as concessões realizadas semlicitação, após a Constituição de 1988, seriam canceladas, podendoser submetidas a nova licitação.No setor elétrico, em setembro de 1996 o Executivo regulamentou asatividades do produtor independente e do autoprodutor de energia,assegurando-lhes o acesso às redes de transmissão e distribuiçãoexistentes.
  • 15. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Ao mesmo tempo, em meados de 1996, o Ministério das Minas eEnergia e a Eletrobrás contrataram um consórcio, liderado pelaempresa Coopers & Lybrand, com o objetivo de:1º) sugerir um novo desenho mercantil e de financiamento para osetor elétrico brasileiro; e2º) propor uma nova organização institucional, particularmente noque se refere às empresas e instituições vinculadas ao governofederal.
  • 16. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.A cada período o mercado livre definiria um preço normativo com baseno custo marginal da energia, que serviria como referência, em doistipos de transações:a) aquisição de blocos de energia, no curto prazo, conhecido comomercado spot, a partir das disponibilidades ofertadas pelos geradores;eb) contratos bilaterais, de longo prazo, entre compradores evendedores de energia.
  • 17. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.No âmbito das emendas constitucionais, o Executivo aprovou cincoemendas relacionadas a assuntos relevantes ligados à privatização deatividades até aqui exercidas pelo setor público.Sua primeira vitória deu-se no primeiro semestre de 1995, ao aprovara flexibilização do monopólio dos estados na distribuição de gáscanalizado e a extinção do conceito de empresa nacional.Já a emenda constitucional que flexibilizou o monopólio do petróleotambém só teve sua aprovação no Senado após FHC prometertratamento preferencial à Petrobras na concorrência com as empresasprivadas, o que acabaria sendo regulamentado mediante projeto delei.
  • 18. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.No caso das telecomunicações, o processo de abertura do setoriniciou-se com a aprovação da EC n.8, de agosto de 1995, quequebrou o monopólio estatal na área, permitindo a exploração dessesserviços pela iniciativa privada, mediante autorização, concessão oupermissão, pela União, o mesmo valendo para os serviços deradiodifusão sonora e de sons e imagens.No âmbito dos objetivos do PND, foram ainda explicitamenteincorporadas à redação original:i) a privatização de serviços públicos e de instituições financeiras; eii) a redução do estoque e a melhoria do perfil da dívida pública.
  • 19. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.2.2 Principais resultados da privatização brasileira: 1995-2002As privatizações realizadas entre 1995 e 2002 representaram um totalpróximo a US$ 93,7 bilhões, sendo US$ 78,9 bilhões provenientes dereceita de venda e US$ 14,8 bilhões com dívidas transferidas.É importante ressaltar que o valor das receitas de venda do processode privatização no período 1995-2002 contabiliza também astransferências ao setor privado das operações referentes aos bancosfederalizados, os leilões de participações minoritárias no âmbito doDecreto n. 1.068/94, as ofertas públicas de ações da Petrobras e daVale, o setor de telecomunicações, além de programas estaduais dedesestatização.
  • 20. Capítulo 6A Evolução do Programa Nacional deDesestatização (PND): seus principais resultadose desdobramentos na infraestrutura.
  • 21. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.3. O PND durante o Primeiro Mandato do Presidente LuizInácio Lula da Silva: 2003-2006Logo após a sua posse, o Presidente Lula decidiu montar, no âmbitodo Ministério de Minas e Energia (MME), um grupo de trabalho com o“objetivo de assessorar na formulação e implementação da reformainstitucional do setor elétrico”.Em março de 2004, foi promulgada a Lei n.10.848, que passou adisciplinar as regras e normas de comercialização de energia elétrica,resgatando, inclusive, o papel das empresas estatais federais atuantesno setor.
  • 22. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Além dos leilões de concessão de linhas de transmissão, o governofederal buscou regularizar diversas obras concedidas entre 1999-2002sem as devidas licenças ambientais expedidas, de maneira a reduzir oestoque de projetos pendentes de licenciamento.Em paralelo, de maneira a viabilizar o processo de concessão dasrodovias federais, em pauta desde a gestão FHC, foi autorizada ainclusão, em 2005, de oitos trechos rodoviários no PND, cujaimplantação ficou a cargo do Ministério dos Transportes.
  • 23. Capítulo 6A Evolução do Programa Nacional deDesestatização (PND): seus principais resultadose desdobramentos na infraestrutura.
  • 24. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.Considerações FinaisVerifica-se que, inicialmente, o PND, lançado ao mesmo tempo emque foi divulgado o Plano Collor, tentou servir de peça fundamental aoajuste fiscal pretendido, tendo as diversas instituições financeirasnacionais como “aliadas” compulsórias do processo.Vencida a primeira fase, e com a aprovação da Lei de Concessões edas ECs durante os primeiros anos da gestão FHC, o programa passoua ter como objetivo central a alienação das empresas prestadoras deserviços públicos.Ao longo da década de 1990, configurou-se um ambienteextremamente favorável ao fortalecimento do capital privado emáreas até então de exclusividade do Estado.
  • 25. Capítulo 6 A Evolução do Programa Nacional de Desestatização (PND): seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura.A lógica fiscal e de entrada rápida de recursos, no curto prazo, sesobrepôs à definição de políticas setoriais de médio e longo prazo.O esforço de se estabelecer um marco regulatório estável, expressocom a criação de agências reguladoras vinculadas aos diversos setoresda infraestrutura nacional, esteve muito mais a serviço dessaestabilidade institucional do que da tentativa de minimizar eventuaisassimetrias de informações dos agentes envolvidos.Em particular com a gestão do Presidente Lula, os grupos estataisestão tentando seguir a mesma estratégia privada.O fôlego desse movimento, contudo, dependerá em grande medida dacapacidade de resposta do capital à crise que se coloca cada vez maisprofunda.