...

    2



                                                   
                                                   
                ...

    4


                                                       



      Índice

    0.
Introdução
                              ...

    6



    0. INTRODUÇÃO

Em
27
de
setembro
de
2011
foi
celebrado
um
contrato
entre
o
Conselho
Económico
e
Social
(CES)
e
o
Ins...

sistematização,
 baseada
 em
 análise
 documental,
 de
 conceitos,
 indicadores,
 boas
 práticas
 e
instrumentos
de
polít...



    1. ´REGIÕES
FUNCIONAIS`:
DOS
CONCEITOS
ÀS
PROPOSTAS
DE
INTERVENÇÃO
       
       1.1
Uma
visão
de
síntese
Esta
sec...

transversal
 (por
 exemplo,
 uma
 visão
 holística
 dos
 diversos
 sistemas
 biofísicos
 que
 cruzam
 áreas
urbanas
 e
 r...


        Questão
2
|
Qual
o
conceito
de
´região
funcional`
adotado
neste
Estudo?
Dado
 o
 objetivo
 deste
 Estudo,
 os
 c...

condições
podem
as
políticas
públicas
ganhar
eficácia
e
eficiência
através
do
recurso
ao
conceito
de
´região
funcional`.
...

A
 segunda
 situação
 acima
 identificada
 corresponde,
 no
 âmbito
 deste
 Estudo,
 ao
 que
 designámos
anteriormente
 p...

A
adoção
de
´regiões
funcionais`
como
instrumento
de
desenvolvimento
territorial
deverá
resultar,
sempre,
de
um
diagnósti...


Quadro2.
 ´Regiões
 funcionais`
 e
 desenvolvimento
 territorial
 de
 acordo
 com
 as
 propostas
 da
 Comissão
relativas...


        Questão
 5
 |
 Qual
 a
 obrigação
 de
 Portugal
 considerar
 abordagens
 integradas
 de
                       d...

(DPCL),
 bem
 como
 as
 metodologias
 a
 aplicar,
 no
 caso
 dos
 ITI.
 Portugal
 terá,
 portanto,
 um
 papel
decisivo
 q...


        i)      A
 definição
 de
 espaços
 ad
 hoc
 de
 cooperação
 e
 intervenção
 deve
 resultar
 de
                p...


        Questão
8
|
A
que
domínios
das
políticas
públicas
é
possível
aplicar
o
conceito
de
´região
                     ...

                   
        iv)        Combinações
 específicas
 de
 domínios
 de
 acordo
 com
 as
 formas
 de
 cooperaçã...

Por
outro
lado
ainda,
não
é
imprescindível
que
as
´regiões
funcionais`
possuam
delimitações
rígidas.
Uma
definição
relati...

                  
         ii)      Complementaridade
                  Segundo
 esta
 posição,
 as
 intervenções
 basea...

Em
alguns
países,
e
para
determinados
domínios
(mercados
de
trabalho
sub‐regionais
na
Dinamarca,
por
 exemplo),
 os
 muni...

locais,
são
exemplos
de
formas
de
cooperação
horizontal
que
podem
beneficiar
de
uma
relação
mais
qualificada
entre
áreas
...

           Por
outro
lado,
as
iniciativas
baseadas
no
conceito
de
´região
funcional`
devem
focar‐           se
 exclusiva...

         se,
de
seguida,
seis
dessas
condições,
recorrentemente
identificadas
em
estudos
de
         avaliação
sobre
este...

Em
suma,
para
ser
bem‐sucedido
qualquer
sistema
de
governança
de
´regiões
funcionais`
exige
uma
estratégia
de
referência,...
REGIÕES FUNCIONAIS, RELAÇÕES URBANO‐RURAIS | RELATÓRIO FINAL
REGIÕES FUNCIONAIS, RELAÇÕES URBANO‐RURAIS | RELATÓRIO FINAL
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  1. 1. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 REGIÕES
FUNCIONAIS,
RELAÇÕES
URBANO‐RURAIS
 E
POLÍTICA
DE
COESÃO
PÓS‐2013
 RELATÓRIO
FINAL
 
 
 
 João
Ferrão
[Coordenação]
 João
Mourato

|

Luís
Balula

|

Olívia
Bina
 
 
 
 
 
 Julho
de
2012
 

  2. 2. 
 2

  3. 3. 

 
 
 
 
 
 
 REGIÕES
FUNCIONAIS,
RELAÇÕES
URBANO‐RURAIS
 E
POLÍTICA
DE
COESÃO
PÓS‐2013
 RELATÓRIO
FINAL
 Julho
de
2012
 
 
 
 
 João
Ferrão
[Coordenação]
 Equipa
ICS
 João
Mourato
|

Luís
Balula

|

Olívia
Bina
 Consultores
 Mário
Vale
|
IGOT‐UL
 Rosário
Oliveira
|
FCSH
–
UNL
 Renato
Carmo
|
CIES‐ISCTE

 
 
 
 3

  4. 4. 
 4

  5. 5. 
 



 Índice

 0.
Introdução
 7
 1.
´Regiões
Funcionais`:
dos
conceitos
às
propostas
de
intervenção
 9
 1.1
Uma
visão
de
síntese
 9
 1.2
Exemplos
de
intervenções
de
desenvolvimento
territorial
de
base
urbana
 27
 e
nível
sub‐regional
fundamentadas
em
´regiões
funcionais`
 Anexo
I

‐
Regiões
Funcionais
|
Principais
Conceitos
e
Indicadores
 43
 Anexo
II
‐
As
regiões
funcionais
e
as
relações
entre
áreas
urbanas
e
áreas
rurais
no
 49
 âmbito
 da
 preparação
 das
 políticas
 comunitárias
 para
 o
 período
 2014‐ 2020
 Anexo
III
‐
Iniciativas
baseadas
no
conceito
de
´região
funcional`
 65
 Bibliografia
 103

 5

  6. 6. 
 6

  7. 7. 

 0. INTRODUÇÃO

Em
27
de
setembro
de
2011
foi
celebrado
um
contrato
entre
o
Conselho
Económico
e
Social
(CES)
e
o
Instituto
 de
 Ciências
 Sociais
 da
 Universidade
 de
 Lisboa
 (ICS‐UL)
 visando
 a
 realização
 de
 um
 estudo
sobre
 ´Regiões
 Funcionais,
 Relações
 Urbano‐Rurais
 e
 Política
 de
 Coesão
 pós
 2013`.
 Trata‐se
 de
 um
estudo
 técnico
 de
 fundamentação
 do
 Parecer
 de
 Iniciativa
 do
 CES
 ´Competitividade
 das
 Cidades,
Coesão
Social
e
Ordenamento
do
Território`.
Esse
Parecer
de
Iniciativa
tem
três
objetivos
essenciais:
 .
 “Identificar
 as
 orientações
 fundamentais
 de
 natureza
 estratégica
 e
 operacional
 sobre
 futuras
atuações
cofinanciadas
pelos
Fundos
Estruturais
nos
domínios
em
apreço;
 .
Promover
a
reflexão
e
o
debate
no
CES
e,
subsequentemente,
na
sociedade;
 .
 Estimular
 a
 criação
 de
 instrumentos
 de
 política
 pública
 em
 quatro
 dimensões
 complementares
fundamentais:
económica,
social,
ordenamento
do
território
e
governação
 urbana.”
Para
 a
 preparação
 do
 Parecer
 de
 Iniciativa
 foram
 solicitados
 três
 estudos
 técnicos
 de
fundamentação,
 correspondendo
 o
 presente
 estudo
 a
 um
 deles.
 De
 acordo
 com
 os
 termos
 de
referência
aprovados,
este
estudo
deve
abordar
os
seguintes
tópicos:
 .
 “Análise
 comparativa
 de
 conceitos,
 sistemas
 de
 informação
 e
 indicadores,
 boas
 práticas
 e
 instrumentos
 de
 política
 desenvolvidos
 recentemente
 neste
 domínio
 em
 Estados‐Membros
 da
União
Europeia
e,
eventualmente,
noutros
países
da
OCDE;
 .
Ponto
de
situação
do
debate
sobre
regiões
funcionais,
relações
urbano‐rurais
e
governação
 regional
no
âmbito
da
preparação
da
nova
política
de
coesão
pós‐2013;
 .
 Identificação
 de
 conceitos
 e
 de
 critérios
 de
 delimitação
 e
 caracterização
 de
 regiões
 funcionais,
e
sua
aplicação
ao
território
Portugal
continental
recorrendo,
nomeadamente,
a
 informação
dos
Censos
2011,
e
apresentação
de
uma
tipologia
de
relações
urbano‐rurais;
 .
 Proposta
 de
 instrumentos
 de
 política
 no
 âmbito
 de
 uma
 perspetiva
 de
 desenvolvimento
 regional
de
base
territorial
e
respetiva
governação
a
operacionalizar
no
domínio
das
políticas
 urbana,
regional,
rural
e
de
cooperação
no
quadro
da
nova
política
de
coesão.”
Este
 documento
 corresponde
 ao
 Relatório
 Final
 do
 estudo
 e
 visa
 dar
 resposta
 quer
 aos
 objetivos
genéricos
do
Parecer
de
Iniciativa
quer
aos
objetivos
específicos
(tópicos)
consagrados
nos
termos
de
referência
acima
transcritos.
O
Relatório
Final
foi
precedido
por
dois
Relatórios
de
Progresso.
O
primeiro
Relatório
de
 Progresso,
 datado
de
dezembro
de
2011,
encontra‐se
organizado
em
duas
partes.
Na
primeira
parte
dá‐se
conta
da
evolução
do
debate,
efetuado
durante
2010
e
2011,
relativo
à
 preparação
 do
 novo
 ciclo
 de
 políticas
 comunitárias
 para
 o
 período
 2014‐2020,
 salientando‐se
 o
papel
 conferido
 a
 ´regiões
 funcionais`
 e
 a
 importância
 atribuída
 às
 relações
 urbano‐rurais
 e
 rural‐urbano
 nesse
 contexto
 (tópico
 2
 dos
 termos
 de
 referência).
 Na
 segunda
 parte
 apresenta‐se
 uma
 7

  8. 8. 
sistematização,
 baseada
 em
 análise
 documental,
 de
 conceitos,
 indicadores,
 boas
 práticas
 e
instrumentos
de
política
relacionados
com
os
temas
em
análise
(tópicos
1
e
3).
O
 segundo
 Relatório
 de
 Progresso,
 de
 abril
 de
 2012,
 corresponde,
 no
 essencial,
 a
 uma
 leitura
 de
síntese
 das
 respostas
 de
 um
 conjunto
 de
 consultores
 internacionais
 ao
 questionário
 (ver
 Anexo
 3)
elaborado
pela
equipa
deste
Estudo
visando
um
duplo
objetivo:
recolher
informação
sobre
iniciativas
recentes
 baseadas
 no
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 e
 analisar
 criticamente
 as
 condições
 de
utilização
adequada
deste
conceito
no
âmbito
do
próximo
ciclo
de
programação
comunitária
2014‐2020
(tópicos
1,
2
e
3
dos
termos
de
referência).
O
 presente
 Relatório
 Final
 retoma
 os
 conteúdos
 dos
 Relatórios
 de
 Progresso,
 mas
 de
 uma
 forma
integrada.
Para
facilidade
de
leitura
e
consulta,
o
documento
é
constituído
por
uma
peça
central,
de
síntese
e
propostas,
e
por
diversos
anexos.
A
peça
central
contém
duas
secções.

A
primeira
secção,
organizada
a
partir
de
13
perguntas,
procura
disponibilizar
uma
visão
de
conjunto
sobre
 as
 questões
 essenciais
 do
 estudo:
 o
 que
 são
 ´regiões
 funcionais`,
 qual
 a
 sua
 relação
 com
políticas
 e
 estratégias
 de
 desenvolvimento
 territorial,
 em
 que
 condições
 devem
 e
 podem
 ser
utilizadas
 com
 vantagem
 face
 a
 outros
 tipos
 de
 solução,
 que
 novas
 oportunidades
 são
 criadas
 no
âmbito
do
próximo
ciclo
de
programação
comunitária
2014‐2020.

A
segunda
secção
inclui
propostas
de
intervenções
baseadas
em
´regiões
funcionais`
que
poderão
ser
desenvolvidas
 no
 novo
 contexto
 pós
 2013.
 Para
 esse
 efeito,
 são
 apresentadas
 quatro
 fichas
 de
caracterização
 de
 intervenções
 baseadas
 em
 ´regiões
 funcionais`
 de
 base
 urbana
 e
 escala
supramunicipal.

A
peça
central
é
complementada
por
vários
anexos,
suscetíveis
de
leitura
autónoma:
 .
Anexo
1.
Conceitos
e
indicadores
relativos
a
´regiões
funcionais`;
 .
Anexo
2.
As
regiões
funcionais
e
as
relações
entre
áreas
urbanas
e
áreas
rurais
no
âmbito
da
 preparação
das
políticas
comunitárias
para
o
período
2014‐2020:
balanço
do
debate
dos
dois
 últimos
anos
(2010‐2011);
 .
 Anexo
 3.
 Fichas
 ilustrativas
 de
 iniciativas
 baseadas
 no
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 preparadas
 a
 partir
 de
 informação
 disponibilizada
 pelos
 especialistas
 internacionais
 inquiridos
no
âmbito
deste
estudo.
Em
relação
ao
conjunto
de
tarefas
inicialmente
previstas,
não
foi
possível
proceder
à
delimitação
de
regiões
 funcionais
 em
 Portugal
 continental
 a
 partir
 dos
 dados
 dos
 Censos
 2011,
 dado
 que
 esta
informação
apenas
será
disponibilizada
pelo
INE
durante
o
último
trimestre
de
2012.
 8

  9. 9. 


 1. ´REGIÕES
FUNCIONAIS`:
DOS
CONCEITOS
ÀS
PROPOSTAS
DE
INTERVENÇÃO
 
 1.1
Uma
visão
de
síntese
Esta
secção
tem
como
objetivo
apresentar
uma
visão
de
síntese
sobre
as
´regiões
funcionais`
‐
o
que
são,
para
que
servem
e
em
que
condições
podem
ser
utilizadas
no
contexto
de
políticas
e
estratégias
de
 desenvolvimento
 territorial
 –
 face
 aos
 objetivos
 gerais
 do
 Parecer
 de
 Iniciativa
 que
 o
 CES
 irá
preparar
e
aos
objetivos
específicos
(tópicos)
definidos
para
este
estudo.
Os
 conteúdos
 que
 se
 seguem
 estão
 organizados
 sequencialmente
 sob
 a
 forma
 de
 perguntas
 e
respostas,
 procurando
 assegurar
 uma
 leitura
 fácil
 e
 conferir
 um
 cunho
 prático
 às
 ilações
 que
 foi
possível
 retirar
 quer
 da
 análise
 documental
 efetuada,
 com
 destaque
 para
 textos
 produzidos
 por
instituições
 comunitárias
 e
 pela
 OCDE,
 quer
 dos
 contributos
 dos
 vários
 especialistas
 internacionais
consultados.
Estes
vários
aspetos
foram
apresentados
com
algum
desenvolvimento
nos
Relatórios
de
Progresso.
Retomam‐se
aqui
de
forma
mais
sintética
e
com
uma
outra
organização
expositiva.
 Questão
1
|
O
que
são
´regiões
funcionais`?
Os
 espaços
 de
 natureza
 político‐administrativa
 nem
 sempre
 constituem
 um
 quadro
 territorial
 de
referência
adequado
à
elaboração
de
diagnósticos
e
à
formulação
e
execução
de
políticas
públicas.
As
 delimitações
 administrativas
 ignoram
 –
 e
 por
 isso
 segmentam
 de
 forma
 artificial
 ‐
 realidades
ecológicas,
socioeconómicas
e
culturais
com
geografias
que
ultrapassam
e
cruzam
esses
espaços.
Esta
 não‐coincidência
 pode
 ter
 custos,
 diretos
 e
 indiretos,
 elevados
 em
 termos,
 por
 exemplo,
 da
ineficiência
de
soluções
de
organização
institucional
e
logística,
do
uso
de
recursos
ou
da
produção
de
 serviços.
 O
 reconhecimento
 da
 natureza
 problemática
 desta
 não‐coincidência
 tem
 vindo
 a
acentuar‐se,
 com
 o
 aumento
 da
 mobilidade
 de
 pessoas,
 bens
 e
 capitais,
 responsável
 pela
intensificação
 da
 interação
 e
 interdependência
 entre
 distintos
 territórios
 político‐administrativos,
 e
com
a
maior
consciencialização,
por
parte
de
académicos,
técnicos
e
decisores,
da
natureza
sistémica
de
muitos
fenómenos
naturais
e
humanos.
Neste
contexto,
é
necessário
considerar
os
territórios,
nas
suas
características
físicas,
administrativas
e
políticas,
de
uma
forma
que
permita
superar
as
ineficiências
identificadas,
recorrendo
a
conceitos
que
possibilitem
o
desenvolvimento
de
soluções
sustentáveis
do
ponto
de
vista
económico,
social
e
ambiental.
Justifica‐se,
 assim,
 a
 adoção
 de
 conceitos
 que
 procuram
 entender
 geografias
 que
 cruzam
delimitações
político‐administrativas.
De
índole
morfológica
(manchas
contíguas
com
características
morfológicas
 idênticas)
 e,
 sobretudo,
 funcional
 (espaços
 integrados
 através
 de
 relações,
 fluxos
 e
sistemas,
 naturais
 ou
 humanos,
 físicos
 ou
 imateriais),
 a
 designação
 mais
 abrangente
 utilizada
 para
estas
geografias
é
a
de
´região
funcional`.

O
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 é
 polimórfico,
 isto
 é,
 pode
 ter
 vários
 significados.
 E
 a
 sua
 análise
pode
 ser
 feita
 adotando
 um
 foco
 urbano
 (relações
 urbano‐rurais),
 rural
 (relações
 rural‐urbano)
 ou
 9

  10. 10. 
transversal
 (por
 exemplo,
 uma
 visão
 holística
 dos
 diversos
 sistemas
 biofísicos
 que
 cruzam
 áreas
urbanas
 e
 rurais).
 Uma
 abordagem
 abrangente
 e
 equilibrada
 de
 uma
 ´região
 funcional`
 deverá
englobar
 estas
 várias
 perspetivas.
 Em
 qualquer
 dos
 casos,
 uma
 ´região
 funcional`
 caracteriza‐se
sempre
por
possuir
interações
relevantes
e
por
deter,
efetiva
ou
potencialmente,
uma
estrutura
bem
definida
e
hierarquizada,
ainda
que
nem
sempre
facilmente
delimitável.
Em
 termos
 de
 políticas
 públicas,
 o
 conceito
 de
 ‘região
 funcional’
 implica
 quatro
 ideias‐chave:
 uma
base
 territorial
 pertinente
 para
 integrar
 políticas
 sectoriais;
 uma
 estratégia
 integrada
 de
desenvolvimento;
cooperação
entre
diferentes
atores;
sistemas
de
governança
específicos.
A
importância
das
´regiões
funcionais`
do
ponto
de
vista
quer
analítico
(formulação
de
diagnósticos
e
cenários
 prospetivos)
 quer
 da
 intervenção
 (estratégias
 de
 desenvolvimento,
 políticas
 públicas)
 tem
vindo
 a
 ser
 alvo
 de
 um
 reconhecimento
 crescente
 por
 parte
 da
 União
 Europeia
 e
 da
 OCDE.
 No
quadro
1
exemplificam‐se
algumas
das
definições
mais
utilizadas
de
“região
funcional”.
Uma
listagem
mais
completa
de
conceitos
de
“região
funcional”,
bem
como
um
conjunto
de
indicadores
suscetíveis
de
serem
utilizados
na
delimitação
e
caracterização
de
“regiões
funcionais”,
podem
ser
consultados
no
Anexo
1.
 Quadro
1.
Exemplos
de
diferentes
definições
de
´região
funcional`
 Conceito
 Definição
 Travel‐To‐Work
 1 Área
 correspondente
 à
 bacia
 de
 emprego
 de
 uma
 grande
 cidade
 ou
 conurbação
 definida
 Area 
 através
 dos
 movimentos
 pendulares
 casa‐trabalho.
 No
 caso
 particular
 do
 Reino
 Unido,
 a
 delimitação
destas
áreas
corresponde
à
agregação
de
municípios
em
que:
i)
pelo
menos
75%
 da
população
residente
ativa
trabalha
na
área;
ii)
pelo
menos
75%
dos
que
trabalham
na
área
 residem
na
própria
área.
 Áreas
Urbanas
 2 Para
o
ESPON,
as
AUF
correspondem
a
uma
área
urbana
com
um
centro
de
pelo
menos
15
mil
 Funcionais
(AUF) 
 habitantes
 e
 uma
 população
 total
 de
 pelo
 menos
 50
 mil
 habitantes
 e
 são
 definidas
 pela
 sua
 área
 de
 influência
 em
 termos
 de
 movimentos
 pendulares
 casa‐trabalho
 calculados
 ao
 nível
 municipal).

 3 Região
Funcional 

 A
OCDE
define
a
região
funcional
como
uma
unidade
territorial
resultante
da
organização
das
 relações
económicas
e
sociais
no
território
em
detrimento
dos
critérios
convencionais
político‐ administrativos
ou
histórico‐geográficos.
A
região
funcional
é
geralmente
definida
por
critérios
 relativos
ao
mercado
de
trabalho
e
aos
movimentos
pendulares.

 





























































1 G.
C.
A.
L.
(2010)
,
Functional
Economic
Market
Areas:
An
economic
note.
Communities
and
Local
Government,
London.
 
2

ESPON
(2011)
,

The
Functional
Urban
Areas
Database
–
ESPON
2013
Database

3
OCDE
(2011)
, Assessing
and
Monitoring
Rural‐Urban
Linkages
in
Functional
Regions:
A
methodological
framework.
OCDE,
Paris
 
 10

  11. 11. 

 Questão
2
|
Qual
o
conceito
de
´região
funcional`
adotado
neste
Estudo?
Dado
 o
 objetivo
 deste
 Estudo,
 os
 conceitos
 de
 ´região
 funcional`
 adotados
 partilham
 dois
 critérios
comuns:
 i) Espaços
de
base
urbana,
isto
é,
caracterizados
pela
intensidade
de
fluxos
polarizados
 por
centros
urbanos;
 ii) Espaços
de
escala
sub‐regional,
ou
seja,
de
âmbito
claramente
supramunicipal.
A
consideração
conjunta
destes
dois
critérios
permite
englobar
vários
tipos
de
realidades:
espaços
de
natureza
metropolitana,
sistemas
e
arcos
urbanos
sub‐regionais,
espaços
polarizados
por
cidades
de
média
 dimensão.
 Todos
 estes
 tipos
 de
 ´região
 funcional`
 de
 base
 urbana
 são
 de
 nível
 sub‐regional,
podendo
alguns
ter
um
âmbito
intra‐NUT
II
mas
outros
envolverem
municípios
de
diferentes
NUT
II.
O
arco
urbano
do
litoral
algarvio,
por
exemplo,
ilustra
a
primeira
situação.
Os
espaços
metropolitanas
(numa
ótica
funcional)
de
Lisboa
e
do
Porto
ilustram
a
segunda.
Ao
longo
do
estudo
serão
utilizados
dois
conceitos
de
´região
funcional`:
Regiões
urbanas
funcionais
(RUF),
caracterizadas
pela
intensidade
das
relações
interurbanas
e
que
incluem
espaços
de
natureza
metropolitana
e
sistemas
ou
arcos
urbanos
sub‐regionais;
e
Regiões
funcionais
urbano‐rurais
(RFUR),
marcadas
 pela
 intensidade,
 real
 ou
 desejável,
 das
 relações
 entre
 uma
 ou
 mais
 cidades
 de
 média
dimensão
e
os
pequenos
centros
e
espaços
rurais
da
área
envolvente.

Esta
distinção
procura
diferenciar
dois
tipos
de
´regiões
funcionais`,
ambos
de
base
urbana
e
escala
sub‐regional
mas,
como
será
salientado,
com
funções
distintas
no
âmbito
das
políticas
e
estratégias
de
desenvolvimento
territorial.
Mais
do
que
uma
distinção
estritamente
conceptual,
trata‐se
de
uma
diferenciação
operativa
introduzida
em
função
das
finalidades
estratégicas
prosseguidas
em
cada
um
dos
casos.
Na
 prática,
 é
 possível
 considerar‐se
 uma
 ou
 mais
 regiões
 funcionais
 urbano‐rurais
 no
 seio
 de
 uma
mesma
 região
 urbana
 funcional.
 Essa
 opção
 depende
 dos
 objetivos
 visados,
 das
 estratégias
 de
desenvolvimento
 territorial
 propostas
 e
 dos
 instrumentos
 de
 programação
 utilizados.
 Sendo
complementares,
os
dois
tipos
de
´região
funcional`
devem
reforçar‐se
reciprocamente.
A
ausência
de
uma
relação
de
coerência
entre
eles
desencadeará,
caso
incidam
num
mesmo
espaço
geográfico,
situações
de
complexidade
e
conflitualidade
com
efeitos
inevitavelmente
negativos.
O
 recurso
 a
 ´regiões
 funcionais`
 justifica‐se
 nos
 casos
 em
 que
 os
 espaços
 pertinentes
 para
 efetuar
diagnósticos,
 definir
 estratégias
 de
 desenvolvimento
 territorial,
 ou
 programar
 e
 implementar
intervenções
integradas
não
coincidem
com
delimitações
administrativas.
Nestas
situações,
pode
ser
vantajoso
identificar
espaços
de
cooperação
de
geometria
específica,
de
modo
a
envolver
as
diversas
entidades
 relevantes
 para
 a
 formulação
 e
 concretização
 de
 estratégias
 de
 desenvolvimento
territorial
e
a
integrar
os
territórios
estrategicamente
pertinentes,
evitando
os
custos
decorrentes
de
visões
geograficamente
fragmentadas.
Verifica‐se,
hoje,
um
reconhecimento
alargado
de
que
a
definição
de
´regiões
funcionais`
associadas
a
 potencialidades
 ou
 problemas
 com
 geografias
 ad
 hoc
 não
 coincidentes
 com
 espaços
 político‐administrativos
 pode
 ser
 importante.
 Contudo,
 os
 instrumentos
 de
 política
 nacionais
 não
 se
encontram
ainda
suficientemente
ajustados
a
essa
necessidade.
O
novo
ciclo
comunitário
2014‐2020
cria,
 no
 entanto,
 condições
 favoráveis
 à
 incorporação
 do
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 em
instrumentos
 de
 desenvolvimento
 territorial.
 Importa,
 assim,
 esclarecer
 em
 que
 situações
 e
 11

  12. 12. 
condições
podem
as
políticas
públicas
ganhar
eficácia
e
eficiência
através
do
recurso
ao
conceito
de
´região
funcional`.
 Questão
3
|
Em
que
tipo
de
situações
é
possível
recorrer
ao
conceito
de
´região
funcional`?
A
 utilização
 do
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 no
 âmbito
 de
 políticas
 ou
 estratégias
 de
desenvolvimento
territorial
pode
concretizar‐se
em
três
situações
distintas:
 i) ´Regiões
funcionais´
já
formalmente
reconhecidas
como
´regiões
de
projeto`
 Em
 diversos
 países,
 encontram‐se
 já
 definidas
 ´regiões
 funcionais`,
 sob
 várias
 modalidades,
 para
 efeitos
 de
 conceção,
 programação
 e
 gestão
 de
 estratégias
 de
 desenvolvimento
 territorial.
 Nestes
 casos,
 o
 objetivo
 principal
 é
 otimizar
 a
 implementação
de
novas
intervenções
ou
melhorar,
nas
que
já
existem,
a
relação
entre
 a
lógica
´funcional`
(objetivos,
formas
de
cooperação,
domínios,
instrumentos,
etc.)
e
a
 eficácia
e
eficiência
das
ações
desenvolvidas
nesse
âmbito.
 ii) Áreas
 caracterizadas
 por
 intensas
 relações
 funcionais
 mas
 sem
 instrumentos
 conjuntos
 de
planeamento
e
gestão
 Esta
 é
 a
 situação
 de
 áreas
 caracterizadas
 por
 uma
 forte
 interação
 e
 interdependência
 baseada
 em
 fluxos
 de
 pessoas,
 bens,
 informação,
 conhecimento
 e
 outros
 ‐
 espaços
 metropolitanos,
 sistemas
 urbanos
 sub‐regionais,
 etc.
 –
 mas
 em
 que
 a
 densidade
 das
 relações
funcionais
existentes
não
tem
tradução,
formal
ou
informal,
em
qualquer
tipo
 de
estratégia
comum
ou
instrumento
conjunto
de
planeamento
e
gestão.
Nestes
casos,
 o
 recurso
 ao
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 permitirá
 substituir
 intervenções
 fragmentadas
do
ponto
de
vista
geográfico
e
institucional
por
uma
gestão
coordenada
e
 integrada
desses
espaços
e
das
externalidades
que
os
caracterizam.
 iii) Áreas
 não
 caracterizadas
 por
 intensas
 relações
 funcionais
 mas
 cujo
 desenvolvimento
 exige
novas
formas
de
cooperação
de
base
territorial
 Este
é,
sobretudo,
o
caso
de
cidades
de
média
dimensão
ou
de
eixos
urbanos
de
menor
 dimensão
e
dos
pequenos
centros
urbanos
e
espaços
rurais
que
se
encontram
sob
sua
 influência
 direta.
 Nestas
 situações,
 o
 objetivo
 é
 estimular
 a
 consolidação
 futura
 de
 ´regiões
 funcionais`
 baseadas
 no
 desenvolvimento
 de
 complementaridades
 ativas
 e
 numa
 maior
 integração
 entre
 espaços
 urbanos,
 espaços
 rurais,
 espaços
 de
 transição
 e
 espaços
 de
 natureza
 mista.
 A
 adoção
 de
 ´regiões
 funcionais`
 tendo
 como
 objetivo
 reforçar
 e
 qualificar
 as
 relações
 entre
 áreas
 urbanas
 e
 áreas
 rurais
 a
 partir
 de
 novas
 formas
 de
 cooperação
 e
 da
 criação
 de
 sinergias
 justifica‐se,
 no
 âmbito
 de
 políticas
 de
 desenvolvimento
 territorial
 coerentes
 e
 inclusivas,
 por
 diversos
 motivos:
 uma
 melhor
 gestão
 dos
 efeitos
 de
 polarização
 urbana
 sobre
 os
 espaços
 envolventes,
 uma
 maior
 coordenação
entre
atores
urbanos
e
rurais,
uma
melhor
integração
dos
diversos
tipos
de
 redes
 e
 infraestruturas
 que
 ligam
 espaços
 urbanos
 e
 rurais,
 a
 consideração
 de
 problemas
e
prioridades
das
áreas
rurais
por
parte
dos
decisores
urbanos
e
a
criação
de
 economias
 de
 escala
 que
 favoreçam
 iniciativas
 conjuntas
 a
 favor
 do
 crescimento,
 do
 emprego
e
da
coesão
social.
 12

  13. 13. 
A
 segunda
 situação
 acima
 identificada
 corresponde,
 no
 âmbito
 deste
 Estudo,
 ao
 que
 designámos
anteriormente
 por
 regiões
 urbanas
 funcionais
 enquanto
 a
 terceira
 equivale
 às
 regiões
 funcionais
urbano‐rurais.
Em
qualquer
das
situações,
a
cooperação
interurbana
e
urbano‐rural
constitui
um
princípio
que
pode
ser
acolhido
com
proveito
por
diversas
políticas,
em
particular
a
política
de
coesão.
No
caso
de
Portugal,
e
face
à
inexistência
de
instrumentos
de
desenvolvimento
territorial
formulados
a
 partir
 de
 ´regiões
 funcionais`
 de
 âmbito
 supramunicipal
 /
 sub‐regional,
 são
 as
 duas
 últimas
situações
que
importa
analisar
e
avaliar.
O
modelo
territorial
consagrado
no
Programa
Nacional
da
Política
 de
 Ordenamento
 do
 Território
 (PNPOT),
 por
 exemplo,
 define
 arcos
 e
 sistemas
metropolitanos
 e
 sistemas
 urbanos
 cuja
 consagração
 supõe
 abordagens
 do
 tipo
 ´região
 funcional´
(Figura
1).
 Figura
1.
PNPOT
‐
Modelo
Territorial
(PNPOT,
2006)

















 13

  14. 14. 
A
adoção
de
´regiões
funcionais`
como
instrumento
de
desenvolvimento
territorial
deverá
resultar,
sempre,
de
um
diagnóstico
de
tendências
e
da
elaboração
de
cenários
prospetivos,
para
que
a
opção
de
política
a
ser
tomada
possa
basear‐se
em
informação
robusta
e
plausível.
Tendo
 por
 base
 o
 diagnóstico
 efetuado,
 incluindo
 o
 balanço
 entre
 oportunidades
 potenciais
 e
obstáculos,
é,
então,
possível
decidir
acerca
da
pertinência
de
estabelecer
´regiões
funcionais`
como
estímulo
 à
 criação
 de
 novos
 espaços
 de
 cooperação
 no
 contexto
 de
 uma
 estratégia
 integrada
 de
desenvolvimento
territorial.
O
recurso
a
 ´regiões
funcionais`
no
âmbito
de
políticas
e
estratégias
de
desenvolvimento
 territorial
 deverá
 sempre
 decorrer
 de
 uma
 avaliação
 que
 tenha
 em
 conta
 as
características
 da
 realidade
 a
 que
 dizem
 respeito,
 os
 objetivos
 visados
 e
 as
 condições
 de
concretização
dos
resultados
esperados.
 Questão
 4
 |
 Qual
 a
 importância
 atribuída
 às
 ´regiões
 funcionais`
 no
 próximo
 ciclo
 de
 programação
comunitária
2014‐2020?
O
Tratado
de
Lisboa
(em
vigor
desde
1
de
dezembro
de
2009),
que
consagra
a
coesão
territorial
a
par
da
coesão
económica
e
social,
o
Livro
Verde
da
Coesão
Territorial
(2008),
que
debate
o
significado
e
as
implicações
da
adoção
do
princípio
da
coesão
territorial
na
formulação
de
uma
nova
geração
de
políticas
comunitárias,
e
o
Relatório
Barca
(2009),
que
defende
as
vantagens
de
intervenções
de
base
territorial
(place‐based
approach),
contribuíram
para
dar
uma
nova
ênfase
às
questões
territoriais
no
quadro
da
conceção
e
execução
de
políticas
públicas.
Os
documentos
que
enquadram
a
preparação
do
período
de
programação
comunitária
2014‐2020
refletem,
parcialmente,
esse
ímpeto,
estimulado
sobretudo
pela
incorporação
da
abordagem
territorial
como
componente
explícita
deste
novo
ciclo
e
pela
preocupação,
mais
genérica,
de
conferir
uma
maior
capacidade
de
coordenação
e
integração
de
fundos
e
ações.
Os
quatro
documentos
de
referência
entretanto
propostos
pela
Comissão
Europeia
e
presentemente
em
apreciação
pelo
Conselho
e
pelo
Parlamento
Europeu
–
o
texto
Europa
2020.
Estratégia
para
um
crescimento
 inteligente,
 sustentável
 e
 inclusivo4,
 a
 proposta
 de
 orçamento
 para
 o
 referido
 período
designada
A
Budget
for
Europe
2020
5,
que
faz
parte
do
projeto
de
pacote
legislativo
sobre
as
futuras
políticas
comunitárias6
e
a
proposta
de
Elementos
para
um
Quadro
Estratégico
Comum
2014‐2020
7
‐
consagram
 orientações,
 instrumentos
 e
 procedimentos
 que
 favorecem,
 direta
 ou
 indiretamente,
 o
recurso
a
´regiões
funcionais`
no
âmbito
de
diversas
políticas
(ver
Anexo
2).
No
 quadro
 2
 resumem‐se,
 para
 várias
 dimensões
 contempladas
 nos
 referidos
 documentos,
 com
destaque
para
a
proposta
de
regulamento
com
disposições
comuns
para
a
gestão
dos
cinco
fundos8
que
 faz
 parte
 do
 projeto
 de
 pacote
 legislativo
 acima
 referido,
 os
 conteúdos
 mais
 relevantes
 para
compreender
 o
 contexto
 face
 ao
 qual
 o
 recurso
 a
 ´regiões
 funcionais`
 poderá
 ganhar,
 a
 partir
 de
2014,
um
novo
impulso.





























































4 
COM(2010)
2020
final,
3.3.2010.
5 
COM(2011)
500
final,
29.6.2011.
6 
COM(2011)
615
final,
6.10.2011.
7 
SWD(2012)
61
final
Part
1,
14.3.2012.
8 
Fundo
Europeu
de
Desenvolvimento
Regional
(FEDER),
Fundo
Social
Europeu
(FSE),
Fundo
de
Coesão,
Fundo
Europeu
Agrícola
de
Desenvolvimento
Rural
(FEADER)
e
Fundo
Europeu
para
os
Assuntos
Marítimos
e
as
Pescas
(FEAMP).
 14

  15. 15. 

Quadro2.
 ´Regiões
 funcionais`
 e
 desenvolvimento
 territorial
 de
 acordo
 com
 as
 propostas
 da
 Comissão
relativas
ao
ciclo
de
programação
financeira
2014‐2020
 Dimensões
 Conteúdos
Orientações
de
política
 .
Reforço
da
dimensão
urbana
nas
diversas
políticas
 .
 Maior
 articulação
 e
 coordenação
 entre
 a
 Política
 de
 Coesão,
 a
 Política
 Agrícola
 Comum
 e
 outras
 políticas
 com
 elevada
 sensibilidade
 espacial
 ou
 com
 relevantes
 impactes
territoriais
 .
Territorialização
de
políticas
sectoriais
Geografias
ad
hoc
de
análise
e
de
 .
 Importância
 das
 regiões
 funcionais:
 cidades‐região,
 áreas
 metropolitanas,
intervenção
 aglomerações
urbanas
policêntricas
 .
 Importância
 das
 relações
 rural‐urbano
 como
 fator
 de
 desenvolvimento
 territorial
 integrado,
inclusivo
e
sustentável
Perspetiva
estratégica
de
 .
 Importância
 da
 perspetiva
 integrada
 e
 territorial
 de
 desenvolvimento
desenvolvimento
territorial
 (desenvolvimento
territorial
integrado)
 .
 Importância
 das
 estratégias
 integradas,
 multissetoriais
 e
 multi‐fundo
 de
 desenvolvimento
 “local”
 (nível
 sub‐regional)
 ajustadas
 a
 distintos
 contextos
 territoriais
(incluindo
regiões
funcionais)
Estratégias
de
desenvolvimento
 .
Ações
integradas
de
desenvolvimento
urbano
sustentável
(através
de
ITI)
territorial
integrado
 .
Estratégias
de
desenvolvimento
local
 .
Pactos
territoriais
(para
o
emprego,
a
educação
e
a
inclusão
social,
por
exemplo)

 
 .
 Investimentos
 Territoriais
 Integrados
 (ITI):
 intervenções
 de
 natureza
 top‐down
 ou

 
 bottom‐up,
 envolvendo
 diferentes
 eixos
 prioritários
 de
 um
 ou
 mais
 Programas
 Operacionais
(não
se
aplica
FEADER);
podem
englobar
um
ou
mais
DPCL

 Abordagens
 integradas
de
 .
Desenvolvimento
Promovido
pelas
Comunidades
Locais
(DPCL):
iniciativas
bottom‐
 up
 de
 desenvolvimento
 promovidas
 por
 Grupos
 de
 Ação
 Local
 envolvendo
 atores
 desenvolvimento
Instrumentos
 territorial
 públicos
 e
 privados
 das
 comunidades
 locais,
 podendo
 ser
 financiadas
 por
 um
 ou
de
 vários
 fundos,
 Programas
 Operacionais
 e
 eixos
 prioritários;
 podem
 integrar‐se,
 ou
implementação
 não,
num
ITI
de
estratégias
 
 .
 Operações
 Integradas:
 intervenções
 envolvendo
 um
 ou
 mais
 fundos
 do
 Quadro
territoriais
 Desenvolvimento
 Estratégico
 Comum
 e
 ainda
 fundos
 provenientes
 de
 outros
 instrumentos
 da
 União
integradas

 de
operações
 (Horizon
2020,
por
exemplo)
 integradas
 .
 Planos
 de
 Ação
 Conjuntos:
 grupos
 de
 projetos
 que
 concorrem
 para
 os
 mesmos
 objetivos
 específicos,
 desenvolvidos
 sob
 a
 responsabilidade
 de
 um
 beneficiário
 designado.
Um
Plano
de
Ação
Conjunto
pode
fazer
parte
de
um
ou
mais
Programas
 Operacionais
(FSE
e
FEDER)
Governança
territorial
 .
Cooperação,
parcerias
e
coordenação
de
base
territorial
 .
Formas
de
governança
flexíveis
e
multinível
Planeamento
territorial
 .
 Consideração
 de
 regiões
 funcionais
 e
 das
 relações
 entre
 áreas
 urbanas
 e
 áreas
 rurais
em
instrumentos
de
planeamento
Conhecimento
a
favor
do
 .
 Intensificação
 do
 intercâmbio
 de
 boas
 práticas
 de
 estratégias
 e
 ações
 de
desenvolvimento
territorial
 cooperação
no
âmbito
de
regiões
funcionais
e/ou
entre
áreas
urbanas
e
áreas
rurais
Capacitação
dos
atores
de
 .
Capacitação
institucional
de
forma
a
favorecer
práticas
de
cooperação
e
formas
de
desenvolvimento
territorial
 governança
territoriais
adequadas
aos
diversos
contextos
territoriais
(diversidade
de
 potencialidades
e
necessidades)
 15

  16. 16. 

 Questão
 5
 |
 Qual
 a
 obrigação
 de
 Portugal
 considerar
 abordagens
 integradas
 de
 desenvolvimento
territorial
baseadas
no
conceito
de
´região
funcional`
no
 próximo
ciclo
de
programação
comunitária
2014
–
2020?
A

forma
como
as
abordagens
integradas
de
desenvolvimento
territorial
são
referidas
para
o
período
2014‐2020
constitui
uma
novidade
em
relação
aos
ciclos
comunitários
anteriores,
já
que
este
tipo
de
intervenções
 têm
 sido
 desenvolvidas
 no
 âmbito
 de
 Iniciativas
 Comunitárias
 (Urban,
 Leader,
 Pactos
Territoriais
para
o
Emprego
e,
de
um
modo
menos
direto,
Equal)
e
não
dos
contratos
estabelecidos
entre
a
Comissão
e
os
Estados‐Membros
(QCA,
QREN).
Este
tipo
de
intervenções
têm‐se,
portanto,
inserido
 diretamente
 em
 instrumentos
 comunitários
 da
 política
 de
 coesão
 e
 não
 em
 políticas
nacionais,
embora
vários
países
desenvolvam,
por
sua
opção,
operações
de
natureza
idêntica.
Os
Contratos
(ou
Acordos)
de
Parceria
para
2014‐2020
(o
equivalente
ao
QREN
complementado
com
a
 componente
 de
 desenvolvimento
 rural)
 devem,
 entre
 outros
 aspetos,
 contemplar
 abordagens
integradas
 de
 desenvolvimento
 territorial
 (art.º
 14,
 b)).
 Sucede,
 porém,
 que
 este
 capítulo
 dos
Contratos
de
Parceria,
apesar
de
ser
parte
integrante
do
documento
a
submeter
à
Comissão,
não
é
objeto
 de
 aprovação
 por
 parte
 desta
 entidade.
 Embora
 esta
 solução
 decorra
 da
 necessidade
 de
simplificar
procedimentos,
ela
pode,
na
prática,
vir
a
conferir
um
estatuto
meramente
orientador
às
soluções
inscritas
no
capítulo
relativo
às
abordagens
integradas
de
desenvolvimento
territorial.
Essa
hipótese
 é
 tanto
 mais
 possível
 quanto
 o
 instrumento
 Desenvolvimento
 Promovido
 pelas
Comunidades
Locais
(DPCL)
é
obrigatório
para
os
Estados‐Membros
no
que
se
refere
ao
FEADER
mas
facultativo
ao
nível
do
FEDER
e
do
FSE.
Por
 outro
 lado,
 nas
 propostas
 apresentadas
 pela
 Comissão
 existem
 apenas
 indicações
 quanto
 a
montantes
mínimos
a
afetar
por
cada
Estado‐Membro
a
este
tipo
de
intervenções:
5%
nos
planos
de
desenvolvimento
 rural
 no
 que
 se
 refere
 ao
 universo
 DPCL
 /
 FEADER
 e
 5%
 do
 FEDER
 nas
 ações
integradas
 para
 o
 desenvolvimento
 urbano
 sustentável
 implementadas
 através
 do
 instrumento
Investimento
Territorial
Integrado
(ITI).
A
 importância
 atribuída
 às
 intervenções
 integradas
 de
 desenvolvimento
 territorial
 nas
 propostas
apresentadas
pela
Comissão
ao
Conselho
e
ao
Parlamento
Europeu
parece,
portanto,
contrastar
quer
com
 a
 não
 obrigatoriedade
 de
 o
 capítulo
 do
 Contrato
 de
 Parceria
 relativo
 a
 estas
 operações
 ser
aprovado
pela
Comissão
quer
com
o
facto
de
apenas
se
indicarem
montantes
relativos
mínimos
no
que
se
refere
às
dotações
financeiras
a
afetar
a
esse
tipo
de
intervenções.
A
 valorização
 de
 ´regiões
 funcionais`
 como
 espaços
 pertinentes
 para
 intervenções
 integradas
 de
desenvolvimento
 territorial
 pode,
 assim,
 oscilar
 entre
 uma
 mera
 possibilidade
 ou
 um
 critério
 de
elegibilidade
para
determinadas
operações.
A
escolha
será
de
cada
Estado‐Membro.
Num
caso
como
no
outro,
a
proposta
de
Contrato
de
Parceria
que
Portugal
irá
apresentar
à
Comissão
deverá
ser
clara
quanto
 à
 existência,
 e
 respetivas
 dotações
 orçamentais,
 de
 operações
 desenvolvidas
 para
 ´regiões
funcionais`
 recorrendo
 aos
 instrumentos
 Desenvolvimento
 Promovido
 pelas
 Comunidades
 Locais
(DPCL)
e
Investimento
Territorial
Integrado
(ITI).
Caberá
 também
 a
 cada
 Estado‐Membro
 definir
 os
 critérios
 de
 seleção
 das
 estratégias
 de
desenvolvimento
 local
 e
 dos
 Grupos
 de
 Ação
 Local,
 no
 caso
 do
 primeiro
 daqueles
 instrumentos
 16

  17. 17. 
(DPCL),
 bem
 como
 as
 metodologias
 a
 aplicar,
 no
 caso
 dos
 ITI.
 Portugal
 terá,
 portanto,
 um
 papel
decisivo
 quanto
 às
 soluções
 a
 adotar
 no
 domínio
 das
 estratégias
 integradas,
 multissetoriais
 e
multifundo
de
desenvolvimento
territorial
para
o
período
2014‐2020.
Independentemente
das
alterações
que
o
Conselho
e
o
Parlamento
Europeu
possam
vir
a
introduzir
nas
 propostas
 que
 a
 Comissão
 apresentou,
 o
 Contrato
 de
 Parceria
 é
 particularmente
 exigente
 e
complexo
do
ponto
de
vista
dos
mecanismos
de
coordenação
de
política.
Deverá,
por
isso,
ser
claro
quanto
às
condições
de
aplicação
das
abordagens
integradas
de
desenvolvimento
territorial,
para
as
quais
o
conceito
de
´região
funcional`
poderá
dar
um
contributo
relevante.
 Questão
6
 |
Quais
os
principais
obstáculos
e
riscos
associados
à
aplicação
do
conceito
de
 ´região
funcional`
no
âmbito
de
estratégias
de
desenvolvimento
territorial?
Mesmo
 quando
 considerado
 estrategicamente
 pertinente,
 o
 recurso
 ao
 conceito
 de
 ´região
funcional`
 no
 contexto
 de
 estratégias
 de
 desenvolvimento
 territorial
 confronta‐se
 com
 dificuldades
que
avaliações
de
experiências
desenvolvidas
noutros
países
têm
vindo
a
salientar.
A
inexistência
de
informação
adequada
para
a
definição,
caracterização
e
monitorização
de
´regiões
funcionais`
 constitui
 um
 primeiro
 problema
 bem
 conhecido.
 Mas
 a
 maior
 parte
 dos
 obstáculos
 e
riscos
 suscetíveis
 de
 comprometer
 a
 utilização
 bem‐sucedida
 do
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
prende‐se
 com
 os
 vários
 aspetos
 de
 natureza
 política,
 institucional
 e
 cultural
 que
 decorrem
 do
recurso
 a
 geografias
 de
 intervenção
 ad
 hoc,
 isto
 é,
 espaços
 de
 cooperação
 e
 decisão
 não
institucionalizados.

Não
sendo
diretamente
controladas
por
entidades
democraticamente
eleitas,
as
iniciativas
baseadas
em
´regiões
funcionais`
levantam,
desde
logo,
questões
de
legitimidade
e
accountability
política.

Por
 outro
 lado,
 o
 facto
 de
 implicarem
 delimitações
 sempre
 sujeitas
 a
 controvérsia,
 já
 que
 não
coincidem
 com
 fronteiras
 preestabelecidas,
 pode
 suscitar
 conflitos,
 sobretudo
 se
 a
 articulação
 dos
espaços
 assim
 definidos
 com
 os
 espaços
 de
 intervenção
 político‐administrativa
 não
 estiver
devidamente
esclarecida.
A
 cooperação
 de
 base
 territorial
 desenvolvida
 neste
 contexto
 e
 com
 estes
 objetivos
 pode,
 ainda,
confrontar‐se
com
diferenças
culturais
significativas
por
parte
das
várias
entidades
participantes
ou
com
 situações
 históricas
 de
 competição
 e
 rivalidade,
 nomeadamente
 entre
 municípios
 vizinhos.
Umas
 e
 outras
 dificultam
 o
 estabelecimento
 de
 relações
 de
 confiança.
 Deste
 ponto
 de
 vista,
 o
reconhecimento
 da
 importância
 das
 cidades
 de
 maior
 dimensão
 e
 do
 domínio
 por
 elas
 exercido
 é
particularmente
crítico,
já
que
a
existência
de
relações
assimétricas
de
poder
tende
a
criar
tensões
com
as
autarquias
mais
pequenas
e
/
ou
rurais.
Inversamente,
a
ausência
de
liderança
pode
traduzir‐se
por
fenómenos
de
captura
do
interesse
geral
por
interesses
locais.
Finalmente,
este
tipo
de
intervenções
pressupõe
modelos
de
governança
complexos
e
com
elevados
custos
de
transação,
sobretudo
em
termos
de
tempo.

As
 dificuldades
 e
 os
 obstáculos
 salientados
 explicam,
 pelo
 menos
 em
 parte,
 a
 dificuldade
 que
diversos
governos
nacionais
e
locais
têm
em
reconhecer
o
potencial
de
geografias
ad
hoc
de
análise
e
intervenção
 como
 fator
 de
 eficácia
 e
 eficiência
 das
 políticas
 públicas.
 Desta
 observação
 decorrem
três
ilações:
 17

  18. 18. 

 i) A
 definição
 de
 espaços
 ad
 hoc
 de
 cooperação
 e
 intervenção
 deve
 resultar
 de
 processos
 voluntários
 de
 associação
 e
 não
 de
 decisões
 impostas
 hierárquica
 e
 coercivamente;
 ii) A
opção
por
processos
voluntários
de
cooperação
baseados
em
espaços
ad
hoc
deve
 decorrer
 de
 uma
 estratégia
 predefinida
 e
 ponderar
 custos
 e
 benefícios,
 tanto
 individuais
(entidades
participantes)
como
coletivos
(beneficiários
da
operação);
 iii) A
 opção
 por
 processos
 de
 cooperação
 deste
 tipo
 pressupõe
 a
 definição
 de
 regras
 claras
de
enquadramento,
nomeadamente
do
ponto
de
vista
legal
e
financeiro,
e
de
 mecanismos
 externos
 de
 monitorização
 desenvolvidos
 ao
 nível
 nacional
 e,
 nalguns
 casos,
comunitário.
 Questão
 7
 |
 Devem
 as
 ´regiões
 funcionais`
 resultar
 exclusivamente
 de
 processos
 ascendentes
(bottom‐up)?
A
construção
de
formas
de
cooperação
baseadas
em
´regiões
funcionais`
baseia‐se
maioritariamente
em
 processos
 voluntários
 de
 natureza
 ascendente
 (bottom‐up),
 associando
 sobretudo
 entidades
locais
ou
com
presença
na
´região`:
autarquias,
empresas
e
associações
empresariais,
universidades,
organizações
 não‐governamentais
 e
 grupos
 da
 sociedade
 civil.
 Contudo,
 é
 importante
 que
 as
entidades
comunitárias
e
nacionais
(e,
nalguns
países,
regionais)
impulsionem
esse
tipo
de
iniciativas,
criando
o
necessário
enquadramento,
estabelecendo
incentivos
adequados
e
assegurando
um
papel
de
 mobilização,
 consensualização
 e
 disseminação
 de
 ideias
 inovadoras.
 Essas
 condições
 são
essenciais
para
que
os
agentes
locais
reconheçam
a
importância
deste
tipo
de
visão
e
a
adotem.
Sendo
 claramente
 dominantes,
 as
 modalidades
 de
 associação
 voluntária
 coexistem,
 em
 alguns
países,
 com
 formas
 de
 associação
 obrigatória
 para
 os
 municípios,
 como
 sucede
 nalgumas
 cidades‐região
da
Holanda.
No
que
se
refere
às
modalidades
de
associação
voluntária,
é
possível
identificar
três
situações‐tipo:
 i) As
 entidades
 competentes
 de
 nível
 nacional
 ou
 regional
 definem
 as
 ´regiões
 funcionais`
 e
 as
 correspondentes
 estratégias,
 limitando‐se
 os
 atores
 elegíveis
 a
 desenvolver
programas
de
ação
e
projetos
enquadráveis
nessas
estratégias;
 ii) As
 entidades
 competentes
 de
 nível
 nacional
 ou
 regional
 definem
 as
 ´regiões
 funcionais`
 e
 as
 grandes
 opções,
 cabendo
 aos
 atores
 elegíveis
 a
 definição
 de
 estratégias,
programas
de
ação
e
projetos;
 iii) As
entidades
competentes
de
nível
nacional
ou
regional
definem
as
grandes
opções
e
 os
 critérios
 de
 avaliação,
 cabendo
 aos
 atores
 elegíveis
 associar‐se
 da
 forma
 que
 considerarem
mais
adequada
em
torno
de
uma
´região
funcional`,
uma
estratégia
e
 um
programa
de
ação
criados
para
o
efeito.
Em
 qualquer
 das
 situações‐tipo,
 a
 proposta
 de
 intervenção
 (programa
 de
 ação
 e
 projetos)
 cabe
sempre
aos
parceiros
que
aceitem
cooperar
voluntariamente
em
torno
de
uma
intervenção
comum
de
desenvolvimento
territorial.
A
diferença
reside
na
densidade
do
enquadramento
produzido
pelas
autoridades
nacionais
ou
regionais
e
na
natureza
do
processo
de
participação
dos
promotores,
mais
tardia
e
enquadrada
nos
primeiros
casos,
mais
precoce
e
liderante
no
último.
 18

  19. 19. 

 Questão
8
|
A
que
domínios
das
políticas
públicas
é
possível
aplicar
o
conceito
de
´região
 funcional`?
Não
é,
naturalmente,
possível
elaborar
uma
lista
universal
e
exaustiva
de
domínios
de
aplicação
do
conceito
de
´região
funcional`
no
âmbito
de
políticas
ou
estratégias
de
desenvolvimento
territorial.
A
natureza
 polissémica
 do
 conceito
 de
 ´região
 funcional`
 (ver
 Anexo
 1)
 salienta
 a
 existência
 de
potenciais
campos
de
aplicação
bastante
distintos.
Ainda
assim,
é
possível
retirar
algumas
linhas
de
orientação
 a
 partir
 quer
 de
 documentos
 de
 política
 recentemente
 produzidos
 sobre
 esta
 matéria
quer
da
análise
de
iniciativas
de
´regiões
funcionais`
desenvolvidas
em
diversos
países.
Os
 domínios
 mais
 invocados
 nos
 documentos
 de
 política
 e
 mais
 presentes
 nas
 intervenções
desenvolvidas
 ou
 em
 curso
 são:
 desenvolvimento
 económico
 e
 sistemas
 de
 produção;
 mercado
 de
trabalho
 regional;
 mobilidade
 e
 transportes;
 ordenamento
 do
 território
 e
 gestão
 dos
 usos
 do
 solo;
ambiente
 e
 paisagem;
 sistemas
 de
 apoio
 social
 e
 acesso
 a
 serviços
 de
 interesse
 geral
 (educação,
saúde,
cultura)
e
habitação;
energia,
recursos
naturais
e
alterações
climáticas.
No
entanto,
todas
as
iniciativas
procuram
desenvolver
abordagens
transversais
a
múltiplos
sectores.
Mais
 do
 que
 fazer
 uma
 lista
 hipoteticamente
 exaustiva
 dos
 domínios
 de
 aplicação
 do
 conceito
 de
´região
 funcional`
 no
 contexto
 de
 políticas
 e
 estratégias
 de
 desenvolvimento
 territorial,
 importa
salientar
que
esses
domínios
correspondem
a
um
universo
em
transformação,
quer
em
número
quer
na
forma
como
se
articulam
entre
si.
Assim,
é
possível
distinguir:
 i) Domínios
estruturantes
consolidados
 Compreensivelmente,
 alguns
 domínios
 surgem
 não
 só
 de
 forma
 recorrente
 mas,
 mais
do
que
isso,
com
um
papel
estruturante
fundamental:
mercados
de
trabalho
 (movimentos
 pendulares
 casa‐trabalho),
 fluxos
 de
 transporte,
 mercados
 de
 habitação,
 infraestruturas
 (água,
 resíduos)
 e
 ordenamento
 do
 território,
 por
 exemplo,
constituem
o
núcleo
central
de
muitas
das
intervenções.
 ii) Domínios
estruturantes
em
emergência
 Aspetos
 relacionados
 com
 energia,
 alterações
 climáticas,
 infra‐estruturas
 ecológicas,
 biodiversidade
 e
 serviços
 ecossistémcos
 tendem
 a
 ganhar
 peso
 crescente,
 não
 tanto
 como
 domínios
 autónomos
 mas
 antes
 complementando
 os
 anteriores.
 iii) Combinações
 específicas
 de
 domínios
 de
 acordo
 com
 a
 natureza
 da
 ´região
 funcional`
 As
combinações
de
domínios
tendem
a
variar
de
acordo
com
a
natureza
da
´região
 funcional`.
 Nas
 regiões
 urbanas
 funcionais
 (RUF)
 as
 questões
 associadas,
 por
 exemplo,

a
objetivos
de
competitividade,
inovação
e
internacionalização
detêm
um
 papel
federador
muito
relevante.
Já
nas
regiões
funcionais
urbano‐rurais
(RFUR),
as
 dimensões
sociais,
ecológicas
e
de
valorização
de
recursos
das
áreas
rurais
ganham,
 em
termos
relativos,
uma
maior
centralidade.
 19

  20. 20. 
 
 iv) Combinações
 específicas
 de
 domínios
 de
 acordo
 com
 as
 formas
 de
 cooperação
 dominantes
 As
 combinações
 de
 domínios
 variam
 igualmente
 de
 acordo
 com
 as
 formas
 de
 cooperação
 dominantes
 (voluntária
 ou
 obrigatória).
 No
 caso
 de
 modalidades
 de
 cooperação
 obrigatória
 (por
 exemplo,
 com
 base
 em
 unidades
 administrativas),
 o
 leque
 de
 domínios
 de
 aplicação
 é
 condicionado
 pelas
 competências
 específicas
 suscetíveis
de
serem
delegadas
pelas
entidades
envolvidas
(neste
caso,
autarquias)
 à
nova
entidade
criada.
O
universo
de
domínios
deve
ainda
ser
visto
de
forma
dinâmica,
por
duas
razões
complementares.
Por
um
lado,
a
inclusão
de
domínios
específicos
depende
de
fatores
políticos
e
financeiros,
pelo
que
nem
 sempre
 é
 possível
 considerá‐los
 na
 fase
 inicial
 de
 uma
 dada
 operação.
 Por
 outro
 lado,
 há
domínios
 que
 podem
 vir
 a
 a
 ser
 contemplados
 apenas
 numa
 fase
 mais
 madura
 da
 intervenção,
porque
são
mais
inovadores
ou
como
consequência
dos
resultados
entretanto
alcançados.
Finalmente,
 deve
 registar‐se
 que
 a
 identificação
 do
 perfil
 adequado
 de
 domínios
 para
 cada
 ´região
funcional`
 depende,
 como
 é
 natural,
 das
 especificidades,
 potencialidades
 e
 limitações
 do
 território
em
causa
mas
pressupõe,
a
montante,
a
sua
integração
em
políticas
mais
amplas,
já
existentes
ou
a
desenvolver.
 Verifica‐se,
 pois,
 uma
 dupla
 adequação
 a
 salvaguardar
 quando
 se
 define
 o
 leque
 de
domínios
 de
 intervenção
 numa
 dada
 ´região
 funcional`:
 com
 a
 estratégia
 de
 desenvolvimento
territorial
 formulada
 para
 a
 ´região`
 e
 com
 as
 políticas
 nacionais
 ou
 regionais
 em
 que
 os
 vários
domínios
se
integram.
 Questão
9
|
Como
delimitar
´regiões
funcionais`?
O
conceito
de
´região
funcional`
presente
no
Relatório
Barca
(2009)
constitui
um
referencial
genérico
de
partida
para
este
efeito:
áreas
que,
no
contexto
de
uma
política
de
desenvolvimento,
podem
ser
definidas
como
um
território
caracterizado
por
um
conjunto
de
condições
comuns
potenciadoras
de
um
determinado
tipo
de
desenvolvimento.
Por
outro
lado,
é
consensual
defender
que
a
delimitação
de
 ´regiões
 funcionais`
 deve
 assegurar
 algum
 equilíbrio
 entre
 critérios
 de
 natureza
 distinta
 e
complementares
entre
si:
qualitativos
e
quantitativos;
funcionais
e
institucionais;
sociais,
económicos
e
ecológicos.
Esse
equilíbrio
é,
aliás,
particularmente
relevante
em
regiões
funcionais
multiobjectivo,
sendo
 que,
 nestes
 casos,
 pode
 justificar‐se
 a
 definição
 de
 subespaços
 associados
 a
 objetivos
particulares.
Das
 observações
 anteriores
 não
 se
 deduz,
 no
 entanto,
 que
 exista
 um
 conjunto
 fixo
 e
 de
 utilização
universal
de
indicadores
de
referência
para
a
delimitação
de
´regiões
funcionais`.
Os
critérios
adequados
para
efetuar
essa
delimitação
dependem,
antes
de
mais,
do
objetivo
visado
e,
consequentemente,
da
natureza
da
‘região
funcional`
em
causa.

Por
 outro
 lado,
 a
 delimitação
 de
 ´regiões
 funcionais`
 não
 pode
 ser
 encarada
 como
 um
 exercício
meramente
 técnico.
 A
 disponibilidade
 dos
 parceiros
 chave
 para
 a
 concretização
 dos
 objetivos
visados,
com
destaque
para
as
autarquias,
é
um
fator
tão
importante
quanto
os
critérios
de
natureza
analítica.
 20

  21. 21. 
Por
outro
lado
ainda,
não
é
imprescindível
que
as
´regiões
funcionais`
possuam
delimitações
rígidas.
Uma
definição
relativamente
fluida
pode
introduzir
a
flexibilidade
necessária
para
dar
resposta
quer
a
 processos
 de
 negociação
 complexos,
 e
 por
 isso
 suscetíveis
 de
 se
 prolongar
 no
 tempo,
 quer
 a
ajustamentos
que
se
venham
a
revelar
necessários,
em
função
de
alterações
do
contexto
externo
ou
dos
resultados
dos
exercícios
de
monitorização
e
avaliação
das
ações
entretanto
desenvolvidas.
Finalmente,
 a
 questão
 da
 delimitação
 de
 ´regiões
 funcionais`
 coloca‐se
 de
 forma
 distinta
 conforme
estejam
 em
 causa
 áreas
 reconhecidamente
 caracterizadas
 por
 fortes
 relações
 de
 interação
 e
interdependência
(caso
das
regiões
urbanas
funcionais,
de
acordo
com
a
designação
adotada
neste
estudo)
 ou
 territórios
 para
 os
 quais
 se
 considera
 estrategicamente
 relevante
 estimular
 relações
funcionais
 mais
 intensas
 (por
 exemplo,
 regiões
 funcionais
 urbano‐rurais
 em
 que
 as
 dinâmicas
 de
desenvolvimento
dos
centros
de
média
dimensão
descolaram
das
áreas
envolventes).
Os
critérios
para
definir
uma
´região
funcional`
devem,
portanto,
ser
não
só
escolhidos
em
função
de
objetivos
 e
 estratégias
 predefinidos
 e
 do
 grau
 de
 aceitação
 que
 suscitam
 por
 parte
 das
 entidades
chave
para
a
sua
concretização,
como
encarados
de
forma
dinâmica
e
flexível.
Por
 último,
 e
 não
 menos
 importante,
 convém
 relembrar
 que
 a
 ‘região
 funcional`
 cruza
 fronteiras
administrativas
e,
por
isso,
cria
as
suas
próprias
fronteiras.
Deste
processo
resultam,
por
vezes,
novos
desequilíbrios
no
que
se
refere
às
dinâmicas
de
desenvolvimento
dos
territórios
em
causa,
situação
que,
no
limite,
pode
justificar
a
revisão
da
delimitação
inicialmente
adotada,
sem
que
isso
signifique,
naturalmente,
pôr
em
causa
a
pertinência
global
da
´região
funcional`
considerada.
Existe,
pois,
uma
relação
complexa
entre
critérios
analíticos
tecnicamente
relevantes,
por
um
lado,
e
aspetos
 político‐institucionais
 e
 relacionados
 com
 as
 dinâmicas
 de
 evolução
 das
 intervenções,
 pelo
outro.
 Essa
 relação
 exige
 um
 acompanhamento
 criterioso,
 de
 modo
 a
 evitar
 que
 uma
 eventual
prevalência
 excessiva
 dos
 segundos
 ponha
 em
 causa
 o
 papel
 das
 ´regiões
 funcionais`
 como
instrumento
de
política
de
desenvolvimento.

 Questão
 10
 |
 Qual
 a
 relação
 entre
 a
 delimitação
 de
 ´regiões
 funcionais`
 e
 as
 fronteiras
 administrativas?
Reconhece‐se
 de
 forma
 generalizada
 que
 é
 necessário
 garantir
 uma
 relação
 de
 coerência
 entre
 as
intervenções
 baseadas
 em
 ´regiões
 funcionais`
 e
 as
 que
 têm
 como
 base
 territorial
 de
 incidência
unidades
de
natureza
político‐administrativa.
Contudo,
essa
coerência
é
suscetível
de
ser
acautelada
de
 formas
 distintas,
 pelo
 que
 a
 relação
 entre
 delimitações
 funcionais
 e
 fronteiras
 administrativas
pode,
em
abstrato,
assumir
três
configurações
distintas:
 i) Coincidência
 Esta
é
a
solução
defendida
pelos
que
acreditam
que
é
difícil
promover
geografias
ad
 hoc
de
cooperação
e
intervenção
na
ausência
de
um
quadro
regulador
claro;
para
 estes
 autores,
 a
 partilha
 de
 alguns
 princípios
 genéricos
 e
 de
 uma
 visão
 espacial
 estratégica
 comum
 nem
 sempre
 é
 suficiente
 para
 assegurar
 a
 desejada
 coerência
 entre
os
diferentes
tipos
de
intervenção.
 
 
 21

  22. 22. 
 
 ii) Complementaridade
 Segundo
 esta
 posição,
 as
 intervenções
 baseadas
 em
 ´regiões
 funcionais`
 devem
 complementar
 de
 forma
 consistente
 os
 planos,
 estratégias
 e
 programas
 de
 nível
 imediatamente
inferior
(municipal)
e
superior
(regional
ou
mesmo
nacional)
através
 do
 alinhamento
 de
 metas,
 critérios
 e
 indicadores,
 de
 forma
 a
 estimular
 uma
 sinergia
efetiva
entre
as
várias
escalas
de
intervenção
e,
ao
mesmo
tempo,
evitar
a
 ocorrência
de
duplicação
de
esforços.
 iii) Inexistência
de
qualquer
relação
 De
 acordo
 com
 esta
 última
 posição,
 não
 tem
 de
 existir
 qualquer
 relação
 explícita
 entre
as
intervenções
baseadas
em
´regiões
funcionais`
e
as
operações
coincidentes
 com
conjuntos
de
unidades
político‐administrativas,
desde
que
se
garanta
que
não
 se
 sobrepõem
 em
 termos
 de
 objetivos
 de
 intervenção
 nem
 desencadeiam
 efeitos
 negativos
entre
si.
Pode,
 pois,
 deduzir‐se
 que
 não
 existe
 uma
 articulação
 consensualmente
 reconhecida
 como
 ótima
entre
a
delimitação
de
´regiões
funcionais`
e
as
delimitações
de
natureza
político‐administrativa.
Essa
diversidade
de
posições
coexiste,
no
entanto,
com
a
preocupação
generalizada
de
garantir
coerência
entre
 intervenções
 com
 geografias
 distintas,
 de
 modo
 a
 maximizar
 os
 impactes
 esperados
 e
 a
minimizar
custos
de
sobreposição
e
efeitos
colaterais
indesejados.
Uma
 avaliação
 de
 intervenções
 baseadas
 na
 definição
 de
 ´regiões
 funcionais`
 entretanto
desenvolvidas
 em
 diferentes
 países
 parece
 aconselhar
 um
 processo
 de
 delimitação
 organizado
 em
duas
 etapas:
 1)
 delimitação
 funcional
 efetuada
 com
 base
 em
 critérios
 adequados
 aos
 objetivos
visados;
 2)
 ajustamento
 do
 espaço
 assim
 delimitado
 às
 fronteiras
 político‐administrativas
 mais
próximas
 e
 que
 permitam
 acolher
 toda
 a
 ´região
 funcional`
 definida
 na
 primeira
 etapa.
 Procura‐se,
desta
forma,
manter
como
ponto
de
referência
principal
o
espaço
funcional
considerado
pertinente
do
 ponto
 de
 vista
 da
 intervenção
 a
 desenvolver,
 mas
 assegurando
 a
 sua
 coincidência
 com
 espaços
formais
 de
 decisão
 democrática
 (conjuntos
 de
 municípios
 com
 configurações
 geralmente
 não
coincidentes
com
NUT
III).
 Questão
 11
 |
 Qual
 a
 relação
 entre
 ´regiões
 funcionais`
 e
 instrumentos
 de
 planeamento
 territorial?
Uma
 abordagem
 de
 tipo
 funcional,
 como
 sucede
 com
 as
 ´regiões
 funcionais`,
 exige
 uma
 forte
capacidade
de
coordenação
sem
se
dispor
de
planos
vinculativos
e
de
recursos
autónomos
próprios.
A
 sua
 operacionalização
 depende,
 portanto,
 da
 existência
 de
 estratégias
 ou
 de
 instrumentos
 de
planeamento
 estratégico
 de
 nível
 supramunicipal
 (sub‐regional,
 regional
 ou
 nacional)
 que
enquadrem
 intervenções
 integradas
 com
 incidência
 em
 ´regiões
 funcionais`
 e
 que
 se
 baseiem
 em
mecanismos
eficazes
de
coordenação
entre
diferentes
políticas
e
distintos
níveis
governamentais.
Ou
seja,
 essas
 estratégias
 ou
 planos
 estratégicos
 deverão
 explicitar
 não
 só
 os
 objetivos
 de
desenvolvimento
 territorial
 definidos
 para
 a
 ´região
 funcional`
 em
 causa,
 mas
 também
 o
 respetivo
sistema
de
governança,
esclarecendo
o
modo
como
se
repartem
responsabilidades
e
competências
institucionais
e
operacionais
em
relação
aos
diversos
aspetos
que
contemplam.
 22

  23. 23. 
Em
alguns
países,
e
para
determinados
domínios
(mercados
de
trabalho
sub‐regionais
na
Dinamarca,
por
 exemplo),
 os
 municípios
 envolvidos
 numa
 mesma
 ´região
 funcional`
 podem
 elaborar
 um
 plano
comum
de
uso
do
solo
de
carácter
vinculativo.
Mas
a
natureza
das
´regiões
funcionais`
torna‐as
mais
adequadas
a
um
modelo
de
planeamento
de
desempenho
(performing
planning
model)
do
que
a
um
modelo
de
planeamento
de
conformidade,
isto
é,
vinculativo.

No
 caso
 de
 Portugal,
 o
 Programa
 Nacional
 da
 Política
 de
 Ordenamento
 do
 Território
 (PNPOT)
 e
 os
Planos
Regionais
de
Ordenamento
do
Território
(PROT)
definem
orientações,
em
particular
no
que
se
refere
ao
modelo
territorial,
que
deverão
ser
levadas
em
conta
na
definição
de
´regiões
funcionais`
para
 efeitos
 de
 intervenções
 integradas
 de
 desenvolvimento
 territorial.
 O
 recurso
 a
 ´regiões
funcionais`
pressupõe,
 por
 sua
 vez,
 a
elaboração
de
orientações
específicas
que
complementem
 as
de
âmbito
mais
genérico
consagradas
naqueles
documentos.
O
recurso
a
´regiões
funcionais`
no
âmbito
de
estratégias
integradas
de
desenvolvimento
territorial
não
pressupõe,
portanto,
a
elaboração
de
instrumentos
de
planeamento
próprios
e
vinculativos.
Mas
pode
ganhar
mais
sentido
e,
nalguns
casos,
particular
justificação
face
a
planos
de
ordenamento
do
território
de
âmbito
nacional
e
regional.
 Questão
12
|
Qual
a
relação
entre
´regiões
funcionais`
e
sistemas
de
governança?
A
operacionalização
efetiva
de
´regiões
funcionais`
como
instrumento
de
desenvolvimento
territorial
implica
a
existência
de
formas
eficientes
de
governança
organizadas
a
partir
de
quatro
componentes
complementares:
 i) Cooperação
 horizontal,
 envolvendo
 interdependências
 recíprocas
 e
 de
 natureza
 multissectorial
 entre
 centros
 urbanos
 e
 entre
 estes
 e
 áreas
 rurais
 no
 seio
 de
 uma
 mesma
´região
funcional`;
 ii) Cooperação
 vertical,
 em
 torno
 da
 constituição
 de
 redes
 temáticas
 com
 uma
 componente
 de
 maior
 proximidade
 e
 uma
 outra
 de
 inserção
 em
 redes
 estratégicas
 globais;
 iii) Articulação
vertical
multinível,
envolvendo
centros
de
decisão
política
que
operam
a
 escalas
geográficas
distintas
(local,
regional,
nacional,
comunitário);
 iv) Participação
 de
 entidades
 com
 diferentes
 tradições
 culturais
 e
 culturas
 políticas
 e,
 por
vezes,
com
vontade
política
igualmente
bastante
distinta.
A
dimensão
de
cooperação
horizontal,
crucial
para
qualquer
iniciativa
baseada
no
conceito
de
´região
funcional`,
é,
talvez,
a
mais
difícil,
confrontando‐se
com
problemas
de
concorrência,
sobretudo
entre
distintos
 municípios,
 e
 de
 ausência
 de
 coordenação,
 em
 particular
 entre
 entidades
 setoriais.
 A
experiência
 sugere,
 no
 entanto,
 que
 a
 cooperação
 intermunicipal
 é
 mais
 fácil,
 em
 especial
 quando
ocorre
no
âmbito
de
fóruns
formais
de
coordenação,
programas
públicos
adequados
ou
estratégias
regionais
 integradas.
 No
 caso
 das
 relações
 entre
 áreas
 urbanas
 e
 áreas
 rurais,
 o
 pressuposto
fundamental
dos
processos
de
cooperação
horizontal
é
o
de
que
haja
benefícios
recíprocos
para
as
entidades
e
populações
dos
dois
tipos
de
territórios
e,
portanto,
vantagens
económicas
e
sociais
para
toda
a
´região`.
Estratégias
de
transportes
públicos,
de
contratação
pública,
de
marketing
territorial
ou
de
gestão
integrada
de
redes
ecológicas,
de
energia,
de
abastecimento
alimentar
ou
de
empresas
 23

  24. 24. 
locais,
são
exemplos
de
formas
de
cooperação
horizontal
que
podem
beneficiar
de
uma
relação
mais
qualificada
entre
áreas
urbanas
e
áreas
rurais.
A
 dimensão
 de
 cooperação
 vertical
 visa
 garantir
 ligações
 a
 entidades
 e
 redes
 externas
 à
 ´região
funcional`
tendo
por
base
uma
melhor
organização
entre
os
atores
da
´região`.
O
desenvolvimento
de
 clusters,
 o
 acesso
 a
 informação,
 conhecimento
 e
 serviços
 estratégicos
 para
 as
 empresas
 locais,
nomeadamente
 através
 da
 colaboração
 com
 redes
 temáticas
 nacionais
 ou
 transnacionais,
exemplificam
domínios
que
podem
beneficiar
da
dimensão
de
cooperação
vertical.
Estas
formas
de
cooperação
 devem
 assegurar
 uma
 adequada
 relação
 entre
 as
 especificidades
 da
 ´região`
 e
 os
contextos
mais
amplos,
nacionais
ou
globais,
com
os
quais
estabelecem
relações.

Tanto
no
caso
da
cooperação
vertical
como
da
cooperação
horizontal,
os
objetivos
e
os
meios
devem
estar
 bem
 identificados
 e
 as
 várias
 entidades
 envolvidas
 devem
 ter
 perfeita
 consciência
 do
 seu
sentido,
significado
e
implicações
(custos
e
benefícios).
A
articulação
vertical
multinível
está
dependente
da
clareza,
e
efetiva
concretização,
da
repartição
de
atribuições
 e
 competências
 definidas
 para
 os
 diversos
 níveis
 de
 decisão
 política,
 desde
 a
 escala
comunitária
 à
 escala
 local.
 Embora
 se
 verifique
 uma
 assinalável
 diversidade
 de
 configurações
político‐institucionais
entre
os
diferentes
Estados‐Membros
da
União
Europeia,
em
termos
genéricos
esta
componente
parece
ser,
de
entre
as
quatro
identificadas,
a
menos
problemática.
Finalmente,
 a
 questão
 da
 participação
 (tradições
 culturais,
 cultura
 política
 e
 vontade
 política)
 é
transversal
 às
 três
 dimensões
 anteriores.
 As
 atitudes
 e
 os
 comportamentos
 –
 individuais
 e
institucionais
 –
 alteram‐se
 lentamente,
 mas
 a
 existência
 de
 incentivos
 à
 participação
 em
 parcerias
(prémios
 de
 integração,
 majoração
 de
 financiamento,
 etc.)
 e
 a
 aplicação
 de
 penalidades
 aos
incumpridores
parecem
desencadear
efeitos
indutores
de
mudança
neste
domínio.
No
 seu
 conjunto,
 cooperação,
 articulação
 e
 participação
 no
 contexto
 de
 ´regiões
 funcionais`
implicam
novas
formas
de
governança
territorial
democráticas,
transparentes
e
abertas,
capazes
de
ligar
comunidades
de
lugar
e
comunidades
de
interesses
através
da
constituição
de
redes
coerentes
cimentadas
pela
partilha
de
objetivos
comuns
para
o
futuro
de
uma
determinada
área.
 Questão
13
|
Quais
os
requisitos
essenciais
de
sistemas
de
governança
bem‐sucedidos
de
 ´regiões
funcionais`?
Não
 existe
 uma
 resposta
 única
 e
 universal
 para
 esta
 questão.
 Mas
 as
 múltiplas
 experiências
 de
diversos
países
baseadas
em
abordagens
de
tipo
funcional
‐
neste
caso,
intervenções
integradas
em
territórios
especificamente
delimitados
para
esse
efeito
–
permitem
salientar
um
núcleo
central
de
requisitos
comuns:
 i) Uma
estratégia
de
médio
/
longo
prazo
com
objetivos
claros
e
focados
 A
 opção
 por
 intervenções
 deste
 tipo
 deve
 decorrer
 de
 diagnósticos
 e
 exercícios
 de
 cenarização
 rigorosos
 e
 integrar‐se
 em
 estratégias
 de
 médio
 /
 longo
 prazo
 de
 nível
 regional
ou
nacional.
Isso
significa
que
estas
intervenções
não
podem
corresponder
a
 decisões
 sem
 enquadramento
 estratégico
 nem
 devem
 ser
 desenhadas
 exclusivamente
em
função
de
contextos
de
oportunidade
(disponibilidade
de
apoios
 financeiros,
por
exemplo)
de
que
se
procura
retirar
proveito.

 24

  25. 25. 
 Por
outro
lado,
as
iniciativas
baseadas
no
conceito
de
´região
funcional`
devem
focar‐ se
 exclusivamente
 nos
 aspetos
 que
 justificaram
 a
 delimitação
 de
 um
 espaço
 específico
 de
 intervenção
 e
 que
 se
 caracterizam
 por
 não
 poderem
 ser
 facilmente
 resolvidos
 ou
 promovidos
 por
 uma
 única
 entidade
 ou
 através
 de
 múltiplas
 ações
 individuais.
 A
 iniciativa
 deverá
 conseguir
 acrescentar
 valor
 aos
 resultados
 que
 poderão
 ser
 alcançados
 por
 intervenções
 individualmente
 desenvolvidas
 por
 entidades
de
natureza
tanto
territorial
(autarquias,
por
exemplo)
como
setorial.
 Objetivos
 claros,
 focados
 e
 com
 metas
 quantificadas
 permitem,
 por
 sua
 vez,
 uma
 avaliação
 mais
 rigorosa
 de
 custos
 e
 benefícios
 por
 parte
 de
 todos
 os
 parceiros
 envolvidos
na
parceria
e
respetivo
sistema
de
governança.
Este
aspeto
é
importante
 para
 evitar
 a
 formação
 de
 expectativas
 irrealistas
 que,
 mais
 tarde,
 virão,
 inevitavelmente,
 a
 dar
 lugar
 ao
 desânimo,
 à
 descrença
 e
 à
 desmobilização,
 com
 efeitos
nefastos
para
a
concretização
da
intervenção.
 ii) Vontade
política
e
cultura
colaborativa
 Formas
 de
 cooperação
 complexas
 e
 com
 custos
 de
 transação
 elevados
 (sobretudo
 em
 termos
 de
 tempo)
 não
 podem
 ser
 impostas.
 Têm
 de
 ser
 desejadas,
 isto
 é,
 construídas
 voluntariamente
 numa
 base
 de
 vontade
 política,
 confiança
 mútua
 e
 disponibilidade
 para
 trabalhar
 em
 parceria
 por
 parte
 dos
 atores
 centrais
 da
 intervenção,
que
deverão
ser,
aliás,
em
pequeno
número.
 Um
 sistema
 de
 governança
 aceite
 por
 todos
 os
 parceiros
 representa
 um
 fator
 estratégico
para
o
sucesso
da
operação.
É,
portanto,
essencial
avaliar
previamente
a
 presença
local
de
valores
como
a
predisposição
das
autoridades
locais
para
partilhar
 poder
 com
 outras
 entidades,
 a
 experiência
 de
 funcionamento
 em
 parceria,
 a
 existência
 de
 lideranças
 fortes
 mas
 colaborativas
 ou
 a
 ocorrência
 de
 fontes
 de
 competição,
 rivalidade
 ou
 conflito
 entre
 municípios
 ou
 entre
 estes
 e
 outros
 atores
 intervenientes.
 iii) Parceiros
competentes
 O
 conhecimento
 rigoroso
 dos
 contextos
 locais
 é
 essencial,
 desde
 logo,
 para
 que
 exista
 uma
 articulação
 adequada
 entre
 a
 dotação
 das
 áreas
 de
 intervenção
 em
 termos
de
capital
humano,
social,
ambiental,
económico
e
financeiro
(diagnóstico)
e
 as
 estratégias
 a
 desenvolver.
 Mas
 é
 também
 crucial
 para
 avaliar
 a
 sua
 resiliência
 (riscos,
 oportunidades
 e
 necessidades)
 e
 capacidade
 de
 adaptação
 e
 transformação
 tendo
 por
 base
 as
 características
 dos
 potenciais
 parceiros
 (públicos,
 privados
 e
 da
 sociedade
 civil),
 as
 redes
 que
 estabelecem
 entre
 si
 e
 com
 o
 exterior
 da
 ´região`,
 e
 ainda
a
sua
propensão
para
a
inovação
e
o
empreendedorismo.
A
existência
de
um
 núcleo
 central
 de
 parceiros
 competentes,
 em
 termos
 de
 conhecimento
 e
 de
 capacidade
de
decisão
face
aos
projetos
a
concretizar,
constitui
a
base
de
qualquer
 parceria.
 iv) Parcerias
sólidas,
flexíveis
e
inclusivas
 A
 existência
 de
 parcerias
 sólidas
 e
 flexíveis
 ao
 longo
 do
 seu
 tempo
 de
 duração
 pressupõe
diversas
condições,
que
se
complementam
e
reforçam
entre
si.
Destacam‐ 25

  26. 26. 
 se,
de
seguida,
seis
dessas
condições,
recorrentemente
identificadas
em
estudos
de
 avaliação
sobre
este
tipo
de
parcerias.
 Em
primeiro
lugar,
clarificar
a
distribuição
de
responsabilidades
e
competências
pelos
 vários
 atores
 envolvidos,
 aspeto
 particularmente
 crítico
 em
 formas
 de
 cooperação,
 como
 sucede
 nestes
 casos,
 exigentes
 do
 ponto
 de
 vista
 dos
 mecanismos
 de
 coordenação
horizontal
e
vertical.
 Em
 segundo
 lugar,
 assegurar
 a
 natureza
 inclusiva
 da
 parceria
 ao
 longo
 da
 sua
 duração,
 ou
 seja,
 nas
 fases
 de
 programação,
 implementação,
 monitorização
 e
 avaliação,
 de
 forma
 a
 aumentar
 o
 sentimento
 de
 pertença
 e
 o
 sentido
 de
 corresponsabilização
 por
 parte
 de
 todos
 os
 parceiros,
 um
 fator
 importante
 para
 minimizar
os
conflitos
de
gestão
no
seio
da
parceria.
 Em
 terceiro
 lugar,
 acautelar
 a
 qualidade
 dos
 procedimentos
 de
 gestão
 de
 conflitos,
 estabelecimento
 de
 consensos
 e
 formação
 de
 compromissos,
 mesmo
 –
 o
 que
 nem
 sempre
é
o
caso
–
quando
existe
um
núcleo
central
de
parceiros
coeso
e
estável.
 Em
quarto
lugar,
definir
e
aprovar
regras
claras
que
permitam
uma
gestão
flexível
do
 estatuto
 e
 das
 responsabilidades
 de
 cada
 parceiro
 ao
 longo
 do
 tempo
 sem,
 no
 entanto,
colocar
em
causa
a
estabilidade
global
da
parceria
e
da
intervenção.
 Em
quinto
lugar,
garantir
relações
institucionais
adequadas,
como,
por
exemplo,
não
 desenvolver
 mecanismos
 impositivos
 a
 partir
 dos
 níveis
 nacional
 ou
 regional,
 não
 subalternizar
 o
 papel
 dos
 níveis
 administrativos
 mais
 baixos
 ou
 não
 criar
 novas
 estruturas
de
nível
intermédio.
 Finalmente,
 e
 num
 registo
 mais
 pragmático,
 assegurar
 a
 correta
 assistência
 técnica
 aos
parceiros
e
criar,
desde
o
início,
uma
estrutura
de
gestão
/
secretariado
própria
 para
 desenvolver
 as
 tarefas
 que
 não
 podem
 nem
 devem
 ser
 asseguradas
 individualmente
pelos
parceiros.
 v) Tempo
 É
 fundamental
 garantir
 o
 tempo
 necessário
 ao
 desenvolvimento
 de
 parcerias,
 estratégias
 e
 planos
 e
 à
 obtenção
 dos
 resultados
 pretendidos.
 Para
 todos
 estes
 processos
a
dimensão
tempo
é
decisiva.

 Criar
estruturas
hierárquicas
formais
pode
aumentar
as
possibilidades
de
sucesso
de
 uma
dada
intervenção
a
curto
prazo,
mas
as
estruturas
informais
são
mais
eficientes
 em
 situações
 em
 que
 as
 entidades
 mais
 pequenos
 (municípios
 e
 ONG
 face
 a
 empresas,
por
exemplo)
se
sentem
ameaçadas
pela
assimetria
de
relações
de
poder
 entre
os
diferentes
parceiros
envolvidos.

 Nestes
casos,
a
eficiência
da
intervenção
pressupõe
um
ambiente
caracterizado
pela
 confiança
 e
 por
 processos
 interativos
 de
 aprendizagem,
 que
 demoram
 tempo
 a
 consolidar,
e
não
tanto
por
mecanismos
hierárquicos
de
autoridade.
 
O
 recurso
 a
 ´regiões
 funcionais`
 não
 é,
 portanto,
 compatível
 com
 ciclos
 curtos
 de
 programação
 e
 avaliação.
 Exige
 gradualismo,
 flexibilidade
 e
 monitorização
 permanente
 de
 processos
 e
 resultados,
 para
 que
 a
 introdução
 de
 eventuais
 ajustamentos
 aos
 objetivos
 e
 metas
 inicialmente
 definidos
 possa
 ocorrer,
 sem
 disrupção,
sempre
que
necessário.
 26

  27. 27. 
Em
suma,
para
ser
bem‐sucedido
qualquer
sistema
de
governança
de
´regiões
funcionais`
exige
uma
estratégia
de
referência,
acordos
políticos
em
torno
dos
grandes
objetivos,
um
clima
de
confiança
e
colaboração,
parceiros
competentes
e
parcerias
sólidas,
formas
eficientes
de
coordenação
e
tempo
para
dialogar,
aprender,
executar,
avaliar
e
ajustar.
 1.2
Exemplos
de
intervenções
de
desenvolvimento
territorial
de
base
urbana
e
nível
sub‐ regional
fundamentadas
em
´regiões
funcionais`
A
 análise
 de
 exemplos
 similares
 desenvolvidos
 noutros
 países
 (ver
 Anexo
 3),
 o
 enquadramento
fornecido
 pelas
 propostas
 da
 Comissão
 para
 o
 próximo
 período
 de
 programação
 financeira
 2014
 –
2020
 (ver
 Anexo
 2)
 e
 o
 conjunto
 de
 observações
 sintetizadas
 na
 subseção
 anterior
 permitem
apresentar,
 a
 título
 ilustrativo,
 quatro
 estratégias
 integradas
 e
 multissetoriais
 de
 desenvolvimento
territorial
centradas,
respetivamente,
nas
seguintes
finalidades:
 .
Promoção
da
mobilidade
sustentável
 .
Promoção
da
inovação
e
internacionalização
 .
Valorização
de
redes
ecológicas
urbano‐rurais
 .
Promoção
da
coesão
sócio‐territorial
O
quadro
3
cruza
essas
várias
finalidades
com
os
dois
tipos
de
´região
funcional`
considerados
neste
estudo:
regiões
urbanas
funcionais
(RUF)
e
regiões
funcionais
urbano‐rurais
(RFUR).
Para
cada
uma
das
situações
resultantes
do
cruzamento
de
ambos
os
aspetos
são
identificados
os
mecanismos
de
implementação
e
governança
previstos
para
o
período
2014
–
2020
considerados
mais
adequados,
e
cuja
comparação
sintética
é
efetuada
no
quadro
4.
Quadro
3.
Mecanismos
principais
de
implementação
de
estratégias
integradas
e
multissetoriais
de
desenvolvimento
territorial
por
tipo
de
finalidade
e
de
´região
funcional`
 
 Finalidades
 Tipos
de
 Promoção
da
 Promoção
da
 Valorização
de
redes
 Promoção
da
coesão
 
´região
funcional`
 mobilidade
 inovação
e
 ecológicas
urbano‐ sócio‐territorial
 sustentável
 internacionalização
 rurais
 
 Regiões
urbanas
 Investimento
 Investimento
 Investimento
Territorial
 
 funcionais
 Territorial
Integrado
 Territorial
Integrado
 Integrado
 _
 (RUF)
 (ITI)
 (ITI)
 (ITI)
 
 
 
 Investimento
Territorial
 Investimento
Territorial
 
 
 
 Integrado
 Integrado
 Regiões
funcionais
 
 
 (ITI)
 (ITI)
 urbano‐rurais
 _
 _
 ou
 ou
 (RFUR)
 Desenvolvimento
 Desenvolvimento
 Promovido
pelas
 Promovido
pelas
 Comunidades
Locais
 Comunidades
Locais
 (DPCL)
 (DPCL)
 27


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