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  • 1. 2a. Edición Visión general sobre manejo de desastres Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres DHA/93/45 GE.93-00730
  • 2. Visión general sorbe manejo de desastres 2a. Edición PNUD Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres 1992
  • 3. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! INDICE Prólogo ................................................................................................................ 7 Introducción ......................................................................................................... 9 PRIMERA PARTE: AMENAZAS Y DESASTRES...................................... 15 Capítulo 1 Introducción a los desastres ........................................................ 15 El problema del desastre .................................................................................... 16 Factores causales de desastres ........................................................................... 17 Capítulo 2 Terminología y fases de desastre ................................................. 23 Términos de desastre ......................................................................................... 23 Fases de un desastre .......................................................................................... 24 Capítulo 3 Vinculación de desastres y desarrollo ........................................ 29 Interrupción del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31 Cómo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32 Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33 Capítulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35 Características de amenazas y desastres particulares1 ...................................... 36 Capítulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51 Fuerzas sociopolíticas ........................................................................................ 51 Personas desplazadas ......................................................................................... 52 La función de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53 Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54 SEGUNDA PARTE: PREPARATIVOS EN CASO DE DESASTRE......... 56 Capítulo 6 Equipo de manejo de desastres, funciones y recursos .............. 57 Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57 Equipo para manejo de desastres del país ......................................................... 58 Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59 Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias de la ONU........... 59 Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64 Capítulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67 Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68 Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71 Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73 Lista de verificación de información básica requerida por un DMT-ONU....... 74 Capítulo 8 Evaluación de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81 5
  • 4. Visión general sorbe manejo de desastres TERCERA PARTE : RESPUESTA AL DESASTRE.................................. 90 Capítulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90 Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91 Capítulo 10 Evaluación del desastre ............................................................. 95 Objetivos de la evaluación ................................................................................ 95 El proceso de evaluación ................................................................................... 97 Evaluación para diferentes tipos de desastres ................................................... 97 Cómo se utiliza la información de la evaluación ............................................... 98 Capítulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100 Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100 Sitreps – intercambio de información con UNDRO ........................................ 102 Mensaje de alerta y sitreps de operación ......................................................... 103 La importancia de la coordinación e información ........................................... 105 Capítulo 12 Rehabilitación y reconstrucción ............................................. 107 Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitación y reconstrucción ........................................................................................... 108 Estudio de caso: Huracán Zenón ..................................................................... 110 CUARTA PARTE: MITIGACION DE DESASTRE................................. 122 Capítulo 13 Mitigación ................................................................................. 122 Identificación de casos en que la mitigación es más efectiva ......................... 124 Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124 Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125 Clasificación de medidas mitigadoras ............................................................. 127 Coordinación del proceso de mitigación ......................................................... 128 Capítulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigación de desastres ................... 129 Mitigación de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129 Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de mitigación de desastres .............................................................................. 130 Fuentes de información: necesidad de pericia técnica .................................... 133 Identificación y formulación de proyectos ...................................................... 133 Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos en zonas de riesgo ...................................................................................... 134 Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres ............................... 135 Apéndice ......................................................................................................... 137 Resolución 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia del sistema de las Naciones Unidas 6
  • 5. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres Prólogo a la 2a. edición El nombre informal con que se conoce este texto es “Módulo de Fundamento”. La información que aquí se incluye se considera el fundamento de gran parte del Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO. Este módulo de entrenamiento describe los componentes del manejo de desastres y su contexto dentro del marco general de las agencias de las Naciones Unidas que participan activamente en asuntos de desastres y emergencia. Este módulo de capacitación ha sido preparado para el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO por el Centro de manejo de Desastres de la Universidad de Wisconsin. Los Colegas de Operación Técnica del Programa brindaron su valiosa asesoría en el formato y contenido. Como fuente principal de su contenido se incluye el Manual de Desastres del PNUD/UNDRO y otros seis módulos de capacitación complementarios preparados por el equipo del Programa. El texto fue editado por “Intertect Training Services”, quienes también prepararon los componentes educativos. Aquellos que conocen la primera edición encontrarán que en la segunda edición se han hacho muchos cambios y que su reorganización ha sido notable. Los capítulos que tratan temas de la ONU se han trasladado junto a capítulos que se refieren a temas relacionados – en vez de estar recopilados juntos en el texto que anteriormente correspondía a la Cuarta Parte. El capítulo sobre Amenazas Naturales ha sido resumido. Cada tipo de amenaza se describe en un resumen de una página. Se cuenta ahora con información más amplia en el módulo acompañante, Introducción a las Amenazas. Se ha agregado un nuevo capítulo sobre “Desastres Combinados y Complejos”, destacando este tema como un problema que ha surgido recientemente en nuestra conciencia colectiva. Muchos otros capítulos han sido modificados o redactados de nuevo, agregando nuevos ejercicios e ilustraciones. 7
  • 6. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres Introducción a este módulo de entrenamiento Propósito e intenciones Una Visión General sobre Manejo de Desastres se concibe con objeto de introducir el tema de manejo de desastres a una audiencia de profesionales de organizaciones de la ONU, quienes forman los equipos de manejo de desastres, así como también a agencias gubernamentales homólogas, organizaciones no gubernamentales (ONG) y donantes. El entrenamiento tiene como finalidad acentuar la conciencia de la audiencia acerca de la naturaleza y manejo de los desastres. Esto debería conducir a un mejor desempeño en la preparación y respuesta a los desastres. Al cuestionarse la “inevitabilidad” de las catástrofes, esperamos que usted empiece a observar la mitigación de los desastres como un componente de desarrollo y los desastres como la oportunidad para favorecer los objetivos de desarrollo. En este curso adoptamos una amplia visión de los desastres. No trataremos de separar los problemas arraigados en la degradación ambiental como un conjunto determinado de responsabilidades. También incluye emergencias que abarcan la necesidad de proporcionar ayuda a grandes poblaciones desplazadas por las fuerzas de conflicto civil o de otras emergencias. Gran parte del contenido del curso se basa en el Manual de Desastres del PNUD/UNDRO y se rige según sus principios, procedimientos y terminología. Objetivos del aprendizaje en general Los objetivos generales de este módulo de capacitación tienen como finalidad: ! Crear interés en el manejo de desastres ! Estimular la motivación ! Vincular el aprendizaje con sus actividades de trabajo ! Relacionar el aprendizaje a sus valores y actitudes sobre el manejo de los desastres Esperamos que usted logrará esto cuando lea este texto y complete los ejercicios sugeridos. Específicamente, usted será capaz de hacer lo siguiente: ! Describir la relación entre amenaza, vulnerabilidad y desastres. ! Describir los conceptos, finalidades y elementos básicos del manejo de desastres y emergencias. ! Describir las diversas medidas de preparación/mitigación disponibles, considerar su adaptabilidad, oportunidades, limitaciones y modalidades de ejecución mediante actividades de desarrollo. ! Esclarecer el propósito, función y medios de respuesta de las agencias de la ONU participantes en el escenario de emergencia y en especial aquellos del Equipo de Manejo de Desastres de la ONU. Compare sus razones con las de otros que P. Antes de seguir adelante, anote dos o tres razones fundamentales aparecen en la página siguiente. por las cuales usted está siguiendo este curso. R. 9
  • 7. Visión general sorbe manejo de desastres Importancia del entrenamiento para el manejo de desastres ¿Por qué son los desastres y el entrenamiento para manejo de desastres preocupaciones de los gobiernos nacionales, de la ONU y, en especial, del PNUD y UNDRO? ¿Cómo pueden los gobiernos y el PNUD justificar la inclusión del manejo de desastres a su larga lista de prioridades competitivas? Hay varias respuestas a estas preguntas. ! Los gobiernos solicitan, cada vez con más frecuencia, a las agencias de la ONU locales que coordinen toda la ayuda de la ONU posterior al desastre y, a veces, toda la ayuda internacional. Por este motivo, los gobiernos y las Naciones Unidas necesitan una comunicación óptima para resolver sus necesidades y capacidades mutuas. ! Los desastres son un problema en crecimiento. Se están transformando en una preocupación creciente para los gobiernos y ocupan un espacio cada vez mayor en las actividades principales de la ONU. En los países con tendencia a desastres los programas locales del PNUD se ven, indudablemente, afectados por los desastres. Los proyectos se detienen o sufren retrasos a medida que el país se recupera de las consecuencias de la catástrofe. ! Los desastres son eventos no rutinarios que requieren respuestas no rutinarias. El gobierno y las agencias para el desarrollo en general no pueden confiar en procedimientos regulares para ejecutar las respuestas apropiadas. Necesitan aprender y practicar habilidades y actitudes especiales. ! Los desastres están estrechamente vinculados con, por lo menos, cuatro otras prioridades para las cuales el PNUD ha aceptado desempeñar un papel directo o de apoyo: personas desplazadas, refugiados y refugiados regresados, mujeres en desarrollo y protección ambiental. Los problemas de todos estos temas coinciden notablemente. Un programa de entrenamiento en uno servirá para el desarrollo profesional de personal del PNUD en todos los otros. ! UNDRO tiene un mandato internacional establecido en esta área. Se trata de coordinar las actividades que promueven la preparación y mitigación, además de la respuesta a los desastres. Los intereses de UNDRO están representados en el terreno práctico por el PNUD. Les incumbe a ambas agencias estimular la conciencia y competencia que representan los desastres y atraer la participación de otras agencias de las Naciones Unidas interesadas. ! En su papel de Coordinadores Residentes, los representantes residentes del PNUD y personal en terreno deben recibir capacitación, de las agencias hermanas en los procedimientos para ejecutar una respuesta adecuada y coordinada ante un desastre. ! La comunidad mundial muestra gran interés en los desastres. Los gobiernos y el sistema de las Naciones Unidas tienen una destacada presencia en estos eventos que son observados muy de cerca por los medios de comunicación. Las agencias de la ONU y los gobiernos deben comprobar su competencia con objeto de proyectar una imagen positiva de que está proporcionando el respaldo apropiado. 10
  • 8. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres Métodos de entrenamiento Este módulo está dirigido a dos audiencias, el estudiante autodidacta y el participante en un taller de entrenamiento. En los seminarios se espera usar los siguientes métodos de entrenamiento; los que se simulan en el módulo escrito. Para el estudiante autodidacta el texto es el medio impreso que más se acerca a un tutor. El seminario incluye los siguientes métodos de entrenamiento: ! discusiones en grupo ! simulacros/actuaciones ! hojas informativas suplementarias ! videos ! sesiones de revisión ! ejercicios de autoevaluación Le invitamos a usar este texto como manual de estudio. Además de tomar notas al margen, usted tendrá la oportunidad de detenerse y examinar su proceso de estudio siguiendo las preguntas que se incluyen en el texto. Escriba sus respuestas a estas preguntas antes de proseguir para asegurarse de que ha captado los puntos básicos del texto. El texto se divide en cuatro partes. La Primera Parte describe lo que son las amenazas, por qué se transformen en desastres y cómo afectan en el desarrollo. La Segunda Parte identifica el objetivo del manejo de desastres, cuál puede ser su papel en este aspecto y centra su atención en los aspectos de preparación. La Tercera Parte acepta el hecho de que ciertos desastres ocurrirán y examina la forma en que se puede responder a ellos. La Cuarta Parte presenta la mitigación del desastre como una serie de actividades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres. Este módulo de entrenamiento incluye dos videos cortos. “La ONU y la respuesta al desastre”, y “Mitigación de desastre: cómo reducir el daño mediante desarrollo adecuado”. Usted se beneficiará si logra tener acceso a estos videos y con la revisión de las preguntas para discusión adjuntas. 11
  • 9. 1 CAPÍTULO 1 INDICE a Introducción los desastres 1 AMENAZAS Y DESASTRES AMENAZAS Capitulo 1 Introducción a los desastres ........................................................ 15 El problema del desastre .................................................................................... 16 Factores causales de desastres ...................................................................... 17 Pobreza ......................................................................................................... 18 Crecimiento de la población ......................................................................... 18 Urbanización acelerada ................................................................................ 19 Transiciones en prácticas culturales ............................................................. 20 Degradación ambiental ................................................................................. 21 Falta de conciencia e información ................................................................ 21 Guerra y conflicto civil ................................................................................ 22 Capitulo 2 Terminología y fases de desastre ................................................. 23 Términos de desastre ......................................................................................... 23 Fases de un desastre .......................................................................................... 24 Desastres de inició rápido .................................................................................. 25 Desastres de inicio lento .................................................................................... 26 Capitulo 3 Vinculación de desastres y desarrollo ........................................ 29 Interrupción del desarrollo a causa de desastres ............................................... 31 Cómo puede el desarrollo causar desastres ....................................................... 32 Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres ...................................... 33 Capitulo 4 Amenazas naturales ..................................................................... 35 Características de amenazas y desastres particulares ........................................ 36 Terremotos ......................................................................................................... 38 Tsunamis ............................................................................................................ 39 Volcanes ............................................................................................................. 40 Deslizamientos de tierra .................................................................................... 41 Tormentas tropicales .......................................................................................... 42 Inundaciones ...................................................................................................... 43 Seguías ............................................................................................................... 44 Contaminación ambiental .................................................................................. 45 Desforestación ................................................................................................... 46 Desertización ..................................................................................................... 47 Infestación de plagas ......................................................................................... 48 Epidemias .......................................................................................................... 49 Accidentes químicios e industriales .................................................................. 50 Capitulo 5 Desastres combinados y complejos ............................................ 51 Fuerzas sociopolíticas ........................................................................................ 51 Personas desplazadas ......................................................................................... 52 La función de la ONU en emergencias complejas ............................................ 53 Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto .............................. 54 13
  • 10. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres 1 AMENAZAS Y DESASTRES Después de leer el texto y completar los ejercicios usted podrá: OBJETIVOS ! Definir los términos claves del manejo de desastres. DEL ESTUDIO ! Describir las causas de la vulnerabilidad del desastre. ! Reproducir el diagrama de secuencia en el manejo de desastre. ! Identificar las amenazas más importantes y cómo estas afectan a la sociedad. ! Distinguir entre amenazas naturales y aquellas causadas por el hombre. ! Identificar por lo menos dos maneras en que el desarrollo puede conducir directamente a un desastre. ! Describir por lo menos cuatro formas en que los desastres interrumpen el desarrollo. ! Capítulo 1 Introducción a los desastres P. ¿Como define usted “amenaza” y “desastre”? R. Escriba sus ideas en el espacio de abajo y enseguida compare sus definiciones con aquellas del texto. 15
  • 11. Visión general sorbe manejo de desastres Antes de continuar, debemos establecer un entendimiento común de los términos amenaza y desastre. Definición de amenaza Una amenaza es un evento extraordinario o extremo en el ambiente natural o provocado por el hombre que afecta desfavorablemente la vida humana, propiedad o actividades al extremo de casuar un desastre. Definición de desastre Un desastre produce un trastorno serio en el funcionamiento de una sociedad, causando amplias pérdidas de vida humana, material o ambiental que sobrepasan la capacidad de la sociedad afectada para dar abasto utilizando sus propios recursos. Los desastres se clasifican a menudo de acuerdo a la rapidez de su inicio (súbito o lento), o según sus causas (naturales o provocadas por el hombre). Definición de fenómenos naturales Esta parte del módulo centrará su atención en los dos términos anteriores, pero es necesario que los examinemos en relación a otro término: fenómenos naturales. Los fenómenos naturales son procesos climatológicos, hidrológicos o geológicos extremos que no plantean ninguna amenaza a las personas o a la propiedad. Un terremoto masivo en un área no poblada, por ejemplo, es un fenómeno natural, no una amenaza. De igual modo así se clasifica la inundación anual a lo largo del Nilo, elemento esencial para el bienestar de los habitantes de su vecindad. Definición de emergencia Otro término estrechamente relacionado al desastre y usado en todo este módulo es el de emergencia. Un desastre se puede considerar como un tipo particular (o grupo auxiliar) de una emergencia. “Desastre” indica un período de tiempo y nivel intenso de urgencia. En tanto que un desastre está limitado por un período específico en el cual las vidas y la propiedad esencial se encuentran en un riesgo inmediato, una emergencia puede abarcar un período más general en el cual: ! existe un claro y marcado deterioro de la capacidad para dar abasto de un grupo o comunidad, o ! las capacidades para dar abasto se mantienen solamente mediante iniciativas poco comunes del grupo o de la comunidad o de intervención externa. El problema del desastre Esta sección describirá ciertos fenómenos conducentes a desastres y emergencias: tendencias a desastre, dónde ocurren y quiénes son más afectados por ellos. Desde el comienzo vale la pena que recordemos que los desastres y las emergencias son muy a menudo consideradas eventos aberrantes, desconectados de la “vida normal”. Sin embargo, en realidad lo opuesto es lo verdadero. Los desastres y las emergencias son reflexiones fundamentales de la vida normal. Son consecuencias de las formas en que la sociedad misma se estructura, económica y socialmente; las formas en que las sociedades y los estados interactúan; y las formas en que se mantienen las relaciones entre aquellos que toman las decisiones. De ahí que una inundación o un terremoto no sea un desastre en sí mismo. Los desastres surgen del hecho de que ciertas comunidades o grupos se 16
  • 12. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ven obligados a establecerse en áreas susceptibles al impacto de un río correntoso o de una erupción volcánica. Es esencial diferenciar entre amenazas y desastres y reconocer que el efecto de la primera en el segundo es esencialmente una medida de la vulnerabilidad de la sociedad. El diagrama que sigue ilustra esta combinación de fuerzas opuestas. La vulnerabilidad se ve como la progresión de tres etapas: 1. Causas subyacentes: una serie profundamente enrraigada de factores dentro de una sociedad que en su conjunto forman y mantienen la vulnerabilidad. 2. Presiones dinámicas: un proceso cambiante que canaliza los efectos de una causa negativa hacia condiciones inseguras; este proceso puede ser la causa de falta de servicios básico o provisiones, o puede ser el resultado de una serie de fuerzas macrográficas. 3. Condiciones inseguras: el contexto vulnerable en el cual la gente y la propiedad están expuestos a riego de un desastre; un elemento es el frágil ambiente físico; otros factores incluyen economías inestables y niveles bajo de ingresos. Factores causales de desastres Figura 1.1 La magnitud de cada desastre, medida en muertes, daño o costos para un país en Cuando la desarrollo determinado, aumenta con el aumento de la marginalización de la vulnerabilidad y las población. Esto es causado por la alta tasa de natalidad, problemas de tenencia amenazas se enfrentan Este material ha sido de la tierra y oportunidades económicas y, por la falta o mala distribución de los copiado del primer recursos para satisfacer las necesidades humanas básicas de una población en capítulo del libro por expansión. A medida que aumenta la población, la mejor tierra de las zonas aparecer: En riesgo – Vulnerabilidad y desastres rurales y urbanas es ocupada y aquellos que buscan tierra para agricultura o de Piers Blaikie, Terry vivienda se ven forzados a aceptar terrenos inadecuados. Esta situación ofrece Cannon, Ian Davis y Ben menos productividad y una menor medida de seguridad física o económica. Wisner (Harper Collins, Londres y Nueva York). En la siguiente sección se considera cada uno de estos temas. Octubre, 1984. 17
  • 13. Visión general sorbe manejo de desastres Pobreza La influencia individual más importante en el impacto de una catástrofe es la pobreza. Todos los otros factores se aminorarían si la población afectada no estuviese también limitada por la pobreza. Virtualmente todos los estudios de desastres indican que los más adinerados de la población sobreviven los desastres sin ser afectados o son capaces de recuperarse rápida- mente. En el amplio espectro de los desastres, la pobreza generalmente torna a la gente vulnerable al impacto de las amenazas. La pobreza explica por qué la gente en las áreas urbanas se ve obligada a vivir en colinas propensas a las avalanchas o por qué se asientan cerca de volcanes o ríos que invariablemente inundan sus riberas. La pobreza explica por qué las sequías reclaman como sus víctimas a los campesinos pobres y muy pocas veces a los adinerados y por qué la hambruna es, mucho más a menudo, el Foto: ACNUR/M. Vanappelghem resultado de la falta de poder comprador para comprar alimentos y no la falta de alimentos. Cada vez más a menudo la pobreza también explica por qué mucha gente es obligada, para sobrevivir, a mudarse de sus hogares a otras partes del país o aún al otro lado de las fronteras. Esta migración inducida por crisis plantea considerables desafíos tanto en términos de ayuda inmediata a los desplazados como de desarrollo a largo plazo. Crecimiento de la población Existe una conexión obvia entre el aumento en las pérdidas causadas por una catástrofe y el aumento de la población. Si hay más personas y edificaciones en las zonas afectadas, es probable entonces que el impacto sea mayor. El creci- miento de la población ha sido tan espectacular que es inevitable que más personas se escapen de los efectos de los desastres ya que más personas se verán obligadas a vivir y trabajar en zonas peligrosas. Un creciente número de personas competirán por una cantidad limitada de recursos (p.ej., oportunidades de trabajo y tierra) lo que es conducente a crear conflictos. Estos conflictos Figura 1.2 Crecimiento de la población, 1750–2100. Fuente: Thomas Merrick, et.al. “World Population in Transition”, Boletín Población, Vol. 42, No. 2 (1986). 18
  • 14. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres pueden resultar en migraciones que inducen crisis. Este crecimiento ocurre predominantemente en los países en desarrollo resultando en diversos factores que contribuyen a catástrofes. Urbanización rápida El rápido crecimiento de la población y la migración están relacionados con los principales fenómenos de urbanización rápida. Este proceso también se acelera en los países en desarrollo. Se caracteriza por el traslado de la población rural pobre o civil a áreas metropolitanas en busca de seguridad y oportunidades económicas. Esta cantidad masiva de población urbana pobre cada vez encuentra menos opciones de disponibilidad de lugares seguros y deseables para construir sus viviendas. Nuevamente encontramos aquí que la competencia por los escasos recursos, consecuencia inevitable de la urbanización rápida, puede conducir a desastres provocados por el hombre. Figura 1.3 Proyecciones de población para algunas ciudades con tendencia a desastres. Figura 1.4 A medida que la población sigue creciendo, los asentamientos se Muchos desastres por deslizamiento de tierra o inundaciones están estrecha- diseminan hacia las mente vinculados a urbanizaciones rápidas y no bien controladas, lo que obliga a área marginales e familias de bajos recursos a establecerse en las laderas de colinas o barrancos o en inseguras las riberas de ríos con tendencia a inundaciones. Muchas víctimas de terremotos en zonas urbanas han sido familias empobrecidas cuyos terrenos son los que han fallado y no sus casas, a menudo, a causa de avalanchas subterráneas o sobre sus casas. 19
  • 15. Visión general sorbe manejo de desastres Transiciones en prácticas culturales Muchos de los cambios inevitables que ocurren en todas las sociedades conducen al aumento de la vulnerabilidad de la sociedad a los desastres. Obviamente, todas las sociedades están cambiando constantemente y en un continuo estado de transición. Estas transiciones son a menudo extremadamente perjudiciales y accidentadas, dejando brechas en los mecanismos de tolerancia social y tecno- logía. Estas transiciones incluye poblaciones nómades que se transforman en sedentarias, población rural que se traslada a zonas urbanas y población rural y urbana que cambia de un nivel económico a otro. En forma más amplia, estos ejemplos son típicos de cambios de sociedades no industrializadas a sociedades industrializadas. Un ejemplo del impacto de estas transiciones es la introducción de nuevos materiales de construcción y diseños arquitectónicos en una sociedad acostum- brada a los materiales y diseños tradicionales. Se ve a menudo, como resultado, que estos materiales nuevos se usan incorrectamente. En áreas con tendencia a catástrofes, se fabrican casas con estas técnicas nuevas de construcción que no toleran terremotos o tormentas de viento (vea la figura que sigue). Para agravar este problema tenemos a esta nueva comunidad donde los sobrevivientes del desastre se encuentran con que ya no tienen un sistema o red de apoyo social que les ayude con socorro y recuperación del desastre. Los mecanismos tradicionales de autoabastecimiento suelen no existir en el nuevo medio y la población se torna cada vez más dependiente de la intervención externa para recibir ayuda para sobreponerse en este proceso. Prácticas culturales conflictivas, además de las prácticas de transición, también pueden conducir a un conflicto civil, por ejemplo, como resultado de violencia comunal provocado por diferencias religiosas. Figura 1.5 Casa nueva mal construida con materiales modernos 20
  • 16. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres Degradación ambiental Muchos desastres son causados o agravados por la degradación ambiental. La desforestación conduce al escurrimiento rápido de lluvia contribuyendo a inundaciones. La destrucción de manglares disminuye la capacidad del litoral de resistir los vientos tropicales y los oleajes de borrasca. La creación de condiciones de sequía – y la gravedad y duración relativa de la sequía – es principalmente un fenómeno natural. Las condiciones de sequía pueden exacerbarse por: patrones deficientes de cosecha, exceso de pastura, descortezamiento de la superficie terrestre, técnicas de conservación deficientes, agotamiento del agua de la superficie y subterránea y, hasta cierto punto, urbanización no controlada. Figura 1.6 Desforestación para “desarrollo” Falta de conocimiento e información Los desastres también pueden suceder porque la gente vulnerable a ellos simplemente no sabe cómo evitar las vías peligrosas o cómo tomar medidas protectoras. Esta ignorancia no es necesariamente un factor de pobreza, sino más bien falta de conocimiento de las medidas que deben tomarse para construir estructuras seguras en lugares seguros. Tal vez, algunas personas no conocen las rutas y procedimiento de evacuación seguros. Otros sectores de la población no saben dónde pedir ayuda en momentos de aguda aflicción. Sin embargo, este punto no debe considerarse una justificación para ignorar los mecanismos de tolerancia de la mayoría de la gente afectada por desastres. En muchas sociedades propensas a desastres, existe un amplio entendimiento de las amenazas y respuestas a los desastres. Este raciocinio debería tenerse en cuenta cada vez que se realiza un esfuerzo para proporcionar ayuda externa. 21
  • 17. Visión general sorbe manejo de desastres Guerra y conflicto civil En este texto la guerra y el conflicto civil se consideran amenazas, es decir, sucesos extremos que producen desastres. La guerra y los conflictos civiles resultan a menudo en pueblos desplazados; población objeto de este programa de entrenamiento. Los factores causales de guerra y conflicto civil incluyen la competencia por escasos recursos, intolerancia religiosa o étnica y diferencias ideológicas. Muchos de estos son también consecuencias de los seis factores causales previos de desastres. P. De los siete factores causales de desastres discutidos antes, ¿cómo los clasificaría usted para las regiones donde vive? R. Indique primero los contribuyentes más graves. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 22
  • 18. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! Capítulo 2 Terminología y fases de desastre Términos de desastre En este módulo ya se han presentado diversas terminologías para definir el control de desastres. A continuación sigue un breve glosario que destaca estas definiciones prácticas. Este glosario enumera los términos para control de desastres según se usan en el Tercer Borrador de la “Lista de términos relacionados al Manejo de Desastres con sus definiciones que serán incluidas en un glosario multilingüe, según acuerdo internacional” preparado por UNDRO, y que aparece en el Manual para Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. Sin embargo, no existe consenso entre aquellos que practican el manejo de desastres o entre los académicos respecto a estas definiciones. Un glosario uniforme y universal aceptado sería obviamente deseable, pero no se ve posibilidad alguna de que exista dentro de los próximos años. En consecuencia, las siguientes definiciones representan un esfuerzo hacia la creación de tal consenso. A los usuarios del material de entrenamiento para manejo de desastres se les recomienda que adopten estas definiciones de trabajo para tener uniformidad y para ser tolerantes con las definiciones de otros grupos. P. Piense en un ejemplo que indique cómo usar cada uno de estos términos. Escriba su ejemplo en el espacio que sigue cada definición. Manejo de desastre es el organismo que comprende las políticas, decisiones Manejo de administrativas y actividades operacionales relacionadas a las diversas etapas de desastre desastres en todos sus niveles. R. Desastres Desastres causados por el hombre son situaciones de desastre o emergencia causados por donde la(s) causa(s) directa, principal se identifica(n) como acción(es) humanas, el hombre deliberadas o de otras circunstancias. Con la excepción de catástrofes “tecnológicas” y “ecológicas”, aquí nos referimos principalmente a situaciones en las cuales la población civil sufre víctimas, pérdidas de propiedad, servicios básicos y medios de subsistencia como resultado de guerra o conflicto civil, por ejemplo. Los desastres/emergencias causados por el hombre pueden ser de inicio rápido o inicio lento y, además, en el caso de conflicto interno pueden también conducir a “emergencias complejas”. R. 23
  • 19. Visión general sorbe manejo de desastres Una definición aún más amplia de desastre causado por el hombre reconoce que todos los desastres son causados por los seres humanos por haber ellos elegido, por cualquier motivo, habitar en lugares donde ocurren fenómenos naturales que resultan en impactos adversos para la gente. R. Riesgo Riesgo Las pérdidas esperadas (pérdida de vidas, personas lesionadas, daño a la propiedad y trastorno de la actividad económica) debidas a una amenaza particular. El riesgo es el producto de amenaza y vulnerabilidad. R. Vulnerabilidad Vulnerabilidad refleja el grado de pérdida (por ejemplo de 0 a 100 por ciento) resultante de un fenómeno potencialmente perjudicial. R. Los siguientes términos son básicos para entender los desastres de inicio lento y su impacto en la población. Desplazamiento Desplazamiento de la población se asocia generalmente con migración masiva de la población inducida por crisis, en el cual un gran número de personas se ven obligadas a dejar sus hogares para buscar medios alternativos de supervivencia. Estos traslados masivos resultan generalmente de los efectos de conflictos, grave escasez de alimentos o fracaso de los sistemas de apoyo económico. R. Emergencias Emergencias complejas son una forma de emergencia provocada por el hombre complejas en la cual la causa de la emergencia, como también la ayuda a aquellos afligidos, está vinculada por niveles intensos de consideraciones políticas. Este tipo de emergencia normalmente se asocia con los problemas de población desplazada durante conflictos civiles o con poblaciones necesitadas atrapadas en zonas de conflicto. R. Fases de un desastre Los desastres pueden considerarse como una serie de fases en una secuencia de tiempo. La identificación y entendimiento de estas fases ayuda a describir las necesidades relacionadas a los desastres y a conceptualizar actividades adecuadas para el control de desastres. 24
  • 20. 1 Capítulo 2 CAPÍTULO 1 Terminología y Introducción a fases de desastre los desastres Desastres de inicio rápido Figura 2.1 Las definiciones que se indican Secuencia de a continuación corresponden a manejo de desastre la secuencia que sigue el suceso de de inicio rápido un desastre de inicio rápido. Vea Figura 2.1. Fase de socorro es el período inmediatamente después de ocurrir una catástrofe repentina (o el descubrimiento tardío de una situación de inicio lento de teriorada/desatendida) donde hay que tomar medidas excep- cionales para buscar y encontrar a los sobrevivientes así como también para satisfacer sus necesidades básicas en cuanto a refugio, agua, alimentos y atención médica. R. Fase de socorro Rehabilitación se refiere a las operaciones y decisiones tomadas después del Rehabilitación desastre con el fin de que la comunidad afectada pueda volver a sus condiciones de vida anterior, al mismo tiempo que se estimulan y facilitan los ajustes necesarios de cambio causados por el desastre. R. Reconstrucción se refiere a las medidas tomadas para restablecer a la comunidad Reconstrucción después de un período de rehabilitación subsecuente a un desastre. Las medidas incluirán la construcción de viviendas permanentes, restauración total de todos los servicios y reanudación completa del estado previo al desastre. R. Mitigación es el término colectivo usado para abarcar todas las medidas tomadas Mitigación antes de ocurrir un desastre (medidas previas al desastre) incluyendo medidas para reducción de riesgos a largo plazo y preparación. (Algunas han usado el término mitigación en un sentido estrecho, excluyendo la preparación). R. Preparativos consiste de las actividades planteadas para disminuir al mínimo Preparativos las pérdidas de vida y daño, organizar la remoción temporal de la gente y propiedades de los lugares amenazados y facilitar rescate, socorro y rehabilitación oportunos y efectivos. R. 25
  • 21. Visión general sorbe manejo de desastres Desastres de inicio lento Figura 2.2 Secuencia de La secuencia de la serie catastrófica en los manejo de desastres de inicio lento es similar en su desastre de inicio estructura pero tiene distinciones lento importantes. Los siguientes términos y definiciones reflejan aquellas adiciones o modificaciones. Vea Figura 2.2. Alerta temprana El proceso de verificar situaciones en comunidades o áreas que se sabe son vulnerables a amenazas de inicio lento. Por ejemplo, la alerta temprana de hambruna se puede reflejar en indicadores tales como sequía, venta de ganado o cambios en las condiciones económicas. La alerta temprana tiene como propósitos permitir la iniciación de medidas reparadoras y proveer socorro en forma más oportuna y efectiva mediante medidas de preparación para el desastre. Alerta temprana R. Fase de Fase de emergencia es el período durante el cual debe tomarse medidas de emergencia emergencia extraordinarias. Debe aplicarse procedimientos y autoridad de emergencia especial para respaldar las necesidades humanas, para mantener los medios de vida y proteger la propiedad con objeto de evitar la iniciación de un desastre. Esta fase puede, por lo tanto, abarcar períodos previos a la catástrofe, alerta a la catástrofe, socorro y recuperación en caso de catástrofe. Una fase de emergencia puede ser muy extensa, como en el caso de desastres de inicio lento tales como hambruna. También puede ser de breve duración como sería el caso después de un terremoto. R. Rehabilitación Rehabilitación se refiere a las medidas tomadas después de un desastre de inicio lento, por medio de las cuales se le debe prestar atención a los problemas de reasentamiento de la población o programas para aquellos que retornan, especialmente para aquellas personas que han sido desplazadas por razones emergentes de conflictos o fracaso económico. R. 26
  • 22. 1 Capítulo 2 CAPÍTULO 1 Terminología y Introducción a fases de desastre los desastres NOTAS 27
  • 23. 1 Visión general sorbe manejo de desastres P. Compruebe lo que usted recuerda de los diagramas de secuencia de dos desastres. Marque en los círculos de abajo las fases de un desastre de inicio rápido y uno de inicio lento. R. Desastres de inicio rápido Desastres de inicio lento 28
  • 24. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! CAPÍTULO 3 Vinculación de desastres y desarrollo1 Introducción Este módulo de entrenamiento representa una nueva conceptualización de la relación entre desastres y desarrollo. Esta nueva conceptualización ha ido creciendo en los últimos años en la comunidad de desarrollo y es un importante apuntalamiento filosófico del Programa de Entrenamiento de las Naciones Unidas para el Manejo de Desastres. Rara vez pasa una semana sin que los medios de comunicación informen sobre algún mayor desastre – un desastre que resulte en muertes y destrucción – un desastre que frecuentemente destruye años de programación para el desarrollo y determina que el curso ya lento de mejoramiento de los países del tercer mundo quede aún más atrás, desperdiciando así ricos recursos. Por muchos años se ignoró la relación de causa y efecto entre los desastres y el desarrollo social y económico. Los Ministerios de Planificación y Finanzas y otros planificadores de desarrollo no se interesaron en los desastres. A lo más, los planificadores en el campo del desarrollo tenían la esperanza de que no ocurriesen desastres y que, si sucedían, fuesen efectivamente manejados con la ayuda de los países donadores y de las organizaciones de socorro. Los Figura 3.1 programas para el desarrollo no fueron evaluados dentro del contexto de En la figura arriba desastres ni desde los efectos que el desastre producía en los programas de están trazados los desarrollo, ni se observaba tampoco si los programas de desarrollo aumentaban aspectos de desarollo y la posibilidad de un desastre o si aumentaban los efectos de los potenciales de vulnerabilidad de daños del desastre. una comunidad ante el desastre. El gráfico muestra las varias “orientaciones” con que usted puede analizar el “campo” de vulnerabilidad de desarrollo y desastres. El campo está dividido por el eje vertical en los aspectos positivos y negativos de la relación entre desastre y desarrollo. El lado derecho refleja el lado positivo u optimista de la relación y el lado izquierdo el negativo. La pequeña declaración de cada cuadrante resume el concepto básico derivado de la 1 Las fuentes de este capítulo son: Desastres y Desarrollo, módulo de entrenamiento del PNUD/ superposición de las UNDRO, preparado por R.S. Stephenson y Desastres y Desarrollo: un estudio de desarrollo dos esferas. institucional preparado para el PNUD por INTERTECT, enero de 1991. 29
  • 25. 1 Visión general sorbe manejo de desastres Los desastres eran vistos dentro del contexto de una respuesta de urgencia – no como parte de un programa de desarrollo a largo plazo. Cuando ocurría un desastre, la respuesta era dirigida a las necesidades de emergencia y de limpieza. Las comunidades desoladas por los efectos de un desastre eran vistas como lugares poco viables para instituir desarrollo. El medio ambiente posterior al desastre era visto como demasiado turbulento como para promover cambios institucionales que llevaran a la promoción del desarrollo a largo plazo. Al acrecentarse el conocimiento sobre la relación entre desastre y desarrollo se señalan cuatro temas básicos. Los temas presentados en la figura anterior se pueden desarrollar de la siguiente forma: 1. Los desastres retardan los programas de desarrollo destruyendo años de iniciativas de desarrollo. – Mejoras de infraestructura, p. ej., el transporte y los sistemas de servicios públicos son destruidos por las inundaciones. 2. La reconstrucción después de un desastre otorga oportunidades importantes para iniciar programas de desarrollo. – Un programa de autoconstrucción de la vivienda, para reconstruir viviendas destruidas por un terremoto enseña nuevos oficios, refuerza el orgullo comunitario y la dirección y retiene los dólares destinados al desarrollo que de otro modo serían exportados a las grandes compañías constructoras. 3. Los programas de desarrollo pueden aumentar la susceptibilidad de un área de desastres. – Un mayor aumento en el desarrollo de ganado conduce al exceso de pastoreo que contribuye a la desertización y aumenta la vulnerabilidad hacia la hambruna. 4. Los programas de desarrollo pueden ser diseñados para disminuir la susceptibilidad a los desastres y sus consecuencias negativas. – Los proyectos para viviendas elaborados bajo códigos de construcción diseñados para soportar fuertes vientos, resultan en menos destrucción durante la próxima tormenta tropical. Aquellos encargados de tomar las decisiones y que ignoran estas relaciones entre desastres y desarrollo, no prestan ningún servicio a las personas que han puesto su fe en ellos. Cada vez es más frecuente alrededor del mundo, que los Ministerios de Planificación y Finanzas que tienen una visión futura y que cuentan con el apoyo de las Naciones Unidas y de las organizaciones No-Gubernamentales (ONG), están evaluando los proyectos de desarrollo dentro del contexto de mitigación del desastre y están diseñando programas de recuperación de desastres teniendo en mente las necesidades de desarrollo a largo plazo. 30
  • 26. 1 Capítulo 3 CAPÍTULO 1 Vinculación a Introducciónde desastres y los desastres desarollo Interrupción del desarrollo a causa de desastres Los desastres pueden interrumpir seriamente las iniciativas de desarrollo de diversas maneras, incluyendo: ! Pérdida de recursos ! Interrupción del programa ! Impacto en el ambiente de inversiones ! Impacto en el sector no formal ! Desestabilización política Pérdida de recursos Los recursos para desarrollo se pierden cuando los productos de inversión se pierden a causa de un desastre – acorta la vida de las inversiones para el desarrollo. Los desastres afectan al desarrollo mediante: ! Impacto en el capital social y existencias ! Pérdida de producción y entrega de servicios debido a trastornos y aumento del costo de bienes y servicios ! Los efectos secundarios de la catástrofe incluyen inflación, problemas en la balanza de pagos, aumento del gasto fiscal, disminución de las reservas monetarias ! Otras pérdidas indirectas, por ejemplo: el impacto en la posición de endeudamiento de un país puede ser tal que a medida que aumenta la carga del servicio de la deuda, el país tiene menos recursos disponibles para invertir en empresas productivas ! El resultado de estas pérdidas de recursos incluye: pérdida de crecimiento económico, retardo en los programas de desarrollo, cancelación de programas y falta de estimulación hacia nuevas inversiones ! También puede suceder que los recursos humanos capacitados cambien hacia una actividad de recuperación altamente visible – desvío por el cual las necesidades a largo plazo cambian a corto plazo. Interrupción de programas Los desastres interrumpen los programas en curso y desvían los recursos fuera de los usos planeados originalmente. Impacto en el ambiente inversionista Los desastres, especialmente cuando ocurren repetidamente durante períodos cortos, tienen un impacto negativo en el ánimo que favorece las inversiones. Los inversionistas necesitan un ambiente de estabilidad y certeza para sentirse incentivados a arriesgar su dinero. La catástrofe además ensombrece el cuadro inversionista cuando ha causado pérdidas de empleo, de tal modo deprimiendo la demanda del mercado y resultando en un estancamiento, el cual limita el crecimiento. Impacto en el sector no formal Los desastres tienen impactos negativos especiales en el sector no formal donde los costos aproximados de los desastres, a menudo, se subestiman. Los desastres desvaloran la economía no formal mediante el costo directo de pérdida de equipo y viviendas (que a menudo son también lugares de trabajo). Los costos indirectos de las catástrofes incluyen la pérdida de empleo y pérdida del ingreso. A veces la importación de artículos de socorro crea falta de incentivo en los productores. 31
  • 27. 1 Visión general sorbe DISASTER AND manejo de desastres ECONOMICS Desestabilización política La presión que un desastre causa en un país resulta, a menudo, en la desestabilización del gobierno. Esto puede ocurrir por varias razones. Por ejemplo, el gobierno puede haber administrado mal la ayuda de socorro y recuperación para desastre, conduciendo al descontento de parte de las comunidades afectadas. O los sobrevivientes pueden haber tenido expectativas no satisfechas, lo cual, por un motivo u otro, se traduce en alguna forma de protesta. El gobierno puede también convertirse en víctima propiciatoria de problemas que están totalmente fuera de su control, conduciendo nuevamente a su posible caída. En efecto, es muy común que un gobierno fracase o sea derrocado dentro de dos o tres años después de un desastre masivo. P. Recuerde el desastre más reciente que usted conoce. Basándose en esa experiencia, responda lo siguiente: R. 1. Identifique una instalación crítica para la economía local que quedó fuera de servicio. 2. Nombre un proyecto de desarrollo que fue interrumpido. 3. Identifique el caso de una inversión que tuvo que ser retirada o reducida a causa del desastre. 4. Identifique un caso de un empleo del sector no formal que se perdió porque el socorro para el desastre desplazó la necesidad de ese tipo de empleo. 5. Describa un ejemplo de como el gobierno puede haberse desestabilizado por el desastre. Cómo puede el desarrollo causar desastres Los efectos secundarios de un esfuerzo de desarrollo bien intencionado tiene a veces consecuencias catastróficas. Los proyectos de desarrollo ejecutados sin tomar en cuenta los riesgos ambientales existentes pueden aumentar la vulnerabilidad a desastres naturales. Por ejemplo, proyectos diseñados para aumentar las oportunidades de empleo, y así el ingreso, usualmente atraen un crecimiento adicional de la población. Las personas de bajos ingresos tendrán a su vez que buscar viviendas en áreas previamente eludidas, en las laderas de los cerros o en terrenos de aluvión. Los costos de ayuda de socorro después de un desprendimiento de tierra o inundación pueden sobrepasar fácilmente los beneficios de una economía con más trabajos. Del mismo modo, los proyectos de desarrollo pueden conducir a consecuencias políticas negativas aumentando la vulnerabilidad de un conflicto civil. 32
  • 28. 1 Capítulo 3 CAPÍTULO 1 Vinculación a Introducciónde desastres y los desastres desarollo Algunos tipos de proyectos de desarrollo comienzan sin la evaluación total de sus impactos en el ambiente. Esto puede ocurrir aún en programas resultantes de un desastre, como proyectos de reconstrucción que aumentan la demanda de madera para fortalecer las casas. La tala forestal resultante produce un aumento en la vulnerabilidad de los derrumbes de barro y posiblemente cambios ambientales a largo plazo. Los proyectos de desarrollo pueden aún en forma consciente obligar a elegir entre reducir la vulnerabilidad al desastre y la vulnerabilidad económica. El diseño de un proyecto puede requerir un compromiso entre las dos y exigir una decisión entre el menor de dos males. P. ¿Puede usted describir cómo el desarrollo contribuye a la vulnerabilidad basándose en estos ejemplos de consecuencias negativas? R. Erosión de cuenca fluvial Desforestación Pérdida de diversidad biológica Falta de control de tierras y suelos Contaminación del aire y del agua Saneamiento urbano y eliminación de aguas inadecuados Desarrollo de la zona marina y costera Consulte el cuadro de la próxima página Oportunidades de desarrollo permitidas por desastres para ver ejemplos de respuestas a esta A pesar de que la conciencia sobre los desastres aumenta en la comunidad pregunta. internacional, y el reconocimiento de la importancia que tiene el desarrollo de planes coherentes para actividades de socorro es, a menudo, el acontecimiento inminente o real de un suceso destructivo en gran escala lo que estimula a los gobiernos a pensar en un planteamiento de desarrollo. Así, un desastre puede servir de catalizador para introducir actividades de mitigación. 33
  • 29. 2 Visión general sorbe manejo de desastres Son pocos los encargados en desarrollo que se dan cuenta de las oportuni- dades que las catástrofes pueden ofrecer en cuanto al desarrollo. Los desastres crean a menudo una atmósfera política y económica en la cual se puede hacer amplios cambios más rápido que bajo circunstancias normales. Por ejemplo, en la secuela de un desastre, puede haber grandes oportunidades para llevar a cabo programas de reforma agraria, para mejorar la existencia de viviendas, para crear nuevos trabajos y habilidades de trabajo y para expandir y modernizar la base económica de la comunidad – oportunidades que de otra manera no serían Cuadro 1 posibles. El deseo colectivo de actuar es una ventaja que no debe desperdiciarse. Ejemplos de desarrollo Los desastres pueden también hacer destacar áreas de alto riesgo donde debe que conducen a tomarse medidas antes que sean golpeadas por otro desastre. El conocimiento de desastres o aumentan la vulnerabilidad puede motivar a los legisladores y al público a participar en las la vulnerabilidad. actividades de mitigación. Los desastres también sirven para enfatizar el hecho De Desastres y de que el país está gravemente subdesarrollado. Esto puede a su vez atraer Desarrollo: Un estudio en desarrollo institucional, fondos, y la atención de las comunidades donantes, los cuales se aplicarán en Intertect, enero de 1991. proyectos de desarrollo a largo plazo. (Henderson, 1990) 34
  • 30. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! Capítulo 4 Amenazas naturales En capítulos anteriores se ha elaborado en términos generales una discusión sobre desastres y emergencias resultantes de amenazas naturales y causadas por el hombre. Sin embargo, cada amenaza tiene sus características propias. Para entender el significado e implicaciones de un tipo especial de desastre, debemos tener un concepto básico acerca de la naturaleza, causas y efectos de cada tipo de amenaza. La lista de las diferentes amenazas es muy larga. Muchas ocurren rara vez o impactan a una población muy pequeña. Otras amenazas, tales como violentas tormentas de nieve, ocurren a menudo en áreas que están preparadas para enfrentarlas y pocas veces se convierten en desastres. Sin embargo, desde el punto de vista de una víctima que ha sufrido un desastre no es particularmente útil distinguir entre desastres menores y mayores. Algunos desastres son ahora de interés limitado para la comunidad internacional. Entre estos se incluye: avalanchas, neblina, congelación, granizos, relámpagos, tormentas de nieve y tornados. El interés internacional por estas amenazas es menor ya que sus impactos afectan a relativamente pocas personas y los países donde frecuente- mente ocurren tiene recursos y sistemas suficientes para responder sin ayuda externa. Existen varios tipos de amenazas por las cuales hay una gran preocupación. Se pueden categorizar de la siguiente forma: Amenazas de inicio repentino – (amenazas geológicas y climáticas) terremotos, tsunamis, inundaciones, tormentas tropicales, erupciones volcánicas, deslizamiento de tierras Amenazas de inicio lento – (amenazas ambientales) sequía, hambruna, degradación ambiental, desertización, despoblación forestal, infestación de plagas Industrial/tecnológicas – fallas/accidentes de sistemas, derrames, explosiones, incendios Guerras y conflicto civil – agresión armada, insurrección, terrorismo y otras acciones resultantes en personas desplazadas y refugiadas Epidemias – enfermedades producidas por agua y/o alimentos, enfermedades de contagio directo (diseminadas por contacto y respiración), enfermedades producidas por portadores y complicaciones de heridas En este material de entrenamiento se enfatizan estos tipos de amenazas. La comunidad internacional tiene interés en ellos porque afectan frecuentemente a grandes sectores de la población siendo evidente la necesidad de ayuda externa. Muchos desastres son por sí mismos sucesos internacionales y tienen impacto en regiones completas. Más adelante se presenta una breve descripción de cada una de estas amenazas. Su responsabilidad será determinar cuáles de estas amenazas son de preocupación para su país y enseguida leer la información sobre ellas. 35
  • 31. Visión general sorbe manejo de desastres P. ¿Qué amenazas son de preocupación para su país? R. Indique las amenazas más importantes en orden de gravedad o impacto. 1. 2. 3. 4. En el texto que sigue a continuación conocerá cada una de estas amenazas. Amenazas geológicas Terremotos Tsunamis Erupciones volcánicas Deslizamiento de tierra Amenazas climáticas Ciclones tropicales Inundaciones Sequías Amenazas ambientales Contaminación ambiental Desforestación Desertización Infestación de plagas Epidemias Accidentes industriales Características de amenazas y desastres particulares1 Esta sección indica, para cada tipo de amenaza y desastre mencionado, sus características generales y las medidas a tomar contra desastres correspondientes. Debe tenerse en cuenta que los desastres traen consigo efectos colaterales o indirectos que pueden perdurar incluso cuando se ha lidiado ya con el desastre mismo. El problema de desplazamiento de las personas causado por una catástrofe de inicio repentino, como el ciclón, puede continuar por mucho tiempo después de ponerse en ejecución los programas de socorro, rescate y rehabilitación. Tal impacto colateral puede tornar lo que podría ser un desastre no perdurable en una situación de emergencia continua. 1 El material presentado sobre riesgos y desplazamiento de la población se obtuvo del Manual de Desastres del PNUD/UNDRO. 36
  • 32. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Otros factores a tener en cuenta son las consecuencias que acarrea un desastre repentino cuando, debido a conflictos civiles, se obstaculiza y se hace imposible el acceso de medios de ayuda. En otras palabras las perversas permutaciones son muchas. No obstante, las características básicas de ciertos tipos de desastres y emergencias con las medidas apropiadas para combatirlos pueden estructurarse de la manera siguiente: ! Fenómenos causales ! Efectos típicos ! Características generales ! Medidas posibles para la reducción de riesgos ! Posibilidad de pronóstico ! Medidas específicas de preparación ! Factores contribuyentes ! Necesidades típicas posteriores al desastre a la vulnerabilidad Cada tipo de desastre tiene un efecto característico mientras mantiene su aspecto único. La reducción de riesgos y las medidas de preparación como las de emergencia y posteriores al desastre pueden facilitarse haciendo uso de la experiencia práctica – según se plantea en esta sección – pero también deben efectuarse de acuerdo a las condiciones locales específicas. Recuerde: (a) cuando diferentes tipos de desastres ocurren simultáneamente; por ejemplo, inundaciones acompañadas de tormentas tropicales, deben considerarse ambos efectos combinados; y cuando un desastre lleva a otro, Figura 4.1 (por ejemplo, hambruna a conflicto civil) deben también anticiparse sus Mapa mundial de efectos combinados. amenazas seleccionadas (b) la gravedad del impacto real en la sociedad depende tanto de factores humanos y de organización como de aquellos de tipo natural y topográfico. 37
  • 33. 2 Visión general sorbe manejo de desastres Terremotos Fenómenos Desprendimiento de rocas de la corteza a lo largo de una falla o área de causales tensión y reacción a la nueva alineación. Características Estremecimiento de la tierra causado por ondas sobre o debajo de generales y la superficie de la tierra causando: efectos Fallas en la superficie Sacudidas posteriores Tsunamis Temblores, vibraciones Licuefacción Deslizamiento de tierra Posibilidad de Se puede determinar la probabilidad del suceso pero no el momento exacto. pronóstico El pronóstico se basa en la monitoría de la actividad sísmica, incidencia histórica y observaciones. Factores Ubicación de asentamientos en áreas sísmicas. contribuyentes a Estructuras que no son resistentes a movimientos terrestres. la vulnerabilidad Agrupación densa de construcciones con alto nivel de ocupantes. Falta de acceso a información sobre amenazas de terremotos. Efectos Daño físico – Daño o pérdida de estructuras o infraestructura. Pueden ocurrir adversos incendios, fallas de represas, deslizamiento de tierra, inundaciones. típicos Víctimas – A menudo un alto número, especialmente cerca del epicentro o en áreas altamente pobladas o donde las construcciones no son resistentes. Salud pública – El problema más difundido son las lesiones por fractura. Amenazas secundarias a causa de inundaciones, suministro de agua contaminado o deterioro de las condiciones sanitarias. Suministro de agua – Problemas graves probablemente a causa del daño a los sistemas hidráulicos, contaminación de pozos abiertos y cambios en el agua potable. Medidas posibles Cartografía de la amenaza para la reducción Programas y capacitación de toma de conciencia pública de riesgo Evaluación y reducción de la vulnerabilidad estructural Control o parcelación del uso de la tierra, códigos de construcción Seguros Medidas específicas Aviso de terremotos y programas de preparativos de preparativos Necesidades Búsqueda y rescate típicas posteriores Asistencia médica de emergencia al desastre Estudio deevaluación del daño y necesidades Ayuda de socorro Reparación y reconstrucción Recuperación económica Herramientas para Escalas de terremoto (Mercalli modificada, MSK), formularios de utilidad y evaluar el impacto daño del terremoto. 38
  • 34. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Tsunamis Fenómenos Movimiento de falla sobre la superficie marítima acompañado de un terremoto. causales Un desplazamiento de tierra que ocurre debajo o sobre el agua sumergiéndose después en el agua. Actividad volcánica submarina o cerca de la costa. Características Las olas del tsunami se perciben escasamente en aguas profundas y pueden medir generales y entre 160 km entre cresta de olas. efectos Puede consistir de diez o más crestas de olas. Su movimiento es de hasta 800 km por hora en la profundidad del océano, disminuyendo su velocidad a medida que la ola se acerca a la costa. Puede golpear la costa en rompeolas o inundar la tierra. El efecto de la inundación depende de la forma de la costa y de las mareas. Posibilidad de El Sistema de Aviso de Tsunami en el Pacífico monitorea la actividad sísmica y declara pronóstico las precauciones y alertas. Las olas generadas por terremotos locales suelen azotar las costas vecinas en pocos minutos, siendo imposible alertar al público. Factores Ubicación de asentamientos en regiones costeras bajas. contribuyentes a Falta de construcciones resistentes a tsunamis. la vulnerabilidad Falta de sistemas de aviso y planes de evacuación oportunos. Desconocimiento del público de las fuerzas destructoras del tsunami. Efectos Daño físico – La fuerza del agua puede arrasar con todo lo que encuentre a su paso, adversos pero la mayor parte del daño a la estructura e infraestructura resulta de inundaciones. típicos El reflujo de la ola de la costa expulsa sedimento, ocasionando el derrumbamiento de puertos y construcciones y golpeando las barcas. Víctimas y salud pública – Las muertes ocurren principalmente por ahogos y lesiones causadas por golpes de los escombros. Suministro de agua – La contaminación causada por el agua salada y escombros o alcantarilla imposibilita el abastecimiento de agua potable limpia. Cosechas y suministro de alimentos – Se pueden perder los cultivos, abastecimiento de alimentos, implementos agrícolas y ganaderos y las barcas de pesca. La tierra suele quedar infértil debido a la incursión del agua salada. Medidas posibles Protección de construcciones a lo largo de la costa, viviendas sobre pilotes. para la reducción Construcción de barreras tales como rompeolas. de riesgo Medias específicas Cartografía de la amenaza, planificación de rutas de evacuación de preparativos Establecimiento de sistemas de aviso Educación de la comunidad Necesidades Alerta y evacuación; búsqueda y rescate; asistencia médica; conducir evaluación típicas posteriores del desastre, proporcionar alimentos, agua y albergue. al desastre Herramientas para Reconocimiento aéreo de la costa, estudios del daño, evaluación de sistemas de evaluar el impacto alerta y planes de evacuación. 39
  • 35. Visión general sorbe manejo de desastres Volcanes Fenómenos Impulso ascendente de magma a través del cráter del volcán causado por la causales presión y efervescencia de los gases disueltos. Características Los volcanes son de tipo “cono de ceniza”, “volcanes de escudo”, “volcanes mixtos” generales y y “cúpula de lava”. efectos La magma que fluye hacia la superficie es la lava y las partículas sólidas son tefras. Daño resulta del tipo de material arrojado tal como ceniza, flujo piroclástico (explosiones de gas que contienen ceniza y fragmentos), flujo de lodo, escombros y lava. Posibilidad de El estudio de la historia geológica de los volcanes, especialmente aquellos ubicados pronóstico en cinturones volcánicos claramente definidos, junto con la actividad sísmica y otras observaciones, puede indicar un volcán inminente. No se ha descubierto un indicador fidedigno y las señales premonitorias no siempre ocurren. Factores Asentamientos en las laderas de los volcanes contribuyentes a Asentamientos en el paso ya conocido de lodo o flujo de lava la vulnerabilidad Estructuras con techos de diseño no resistente a la acumulación de ceniza Presencia de materiales combustibles Falta de planes de evacuación o sistemas de aviso Efectos Víctimas y salud pública – La muerte causada por el flujo piroclástico, corrientes de adversos lodo y posiblemente lava y gases tóxicos. Lesiones por caída de rocas, quemaduras; típicos dificultades respiratorias a causa de los gases y ceniza. Asentamientos, infraestructura y agricultura – Destrucción total de todo lo que se encuentre en el paso del flujo piroclástico, lodo o lava; derrumbe de estructuras bajo el peso de la ceniza mojada, inundación, obstrucción de caminos o sistemas de comunicación. Cultivos y suministro de alimentos – Destrucción de los cultivos en el paso de los flujos, la ceniza puede quebrar las ramas de los árboles, el ganado puede inhalar gases tóxicos o cenizas; las tierras de pastura se contaminan. Medidas posibles Planificación del uso de la tierra para asentamientos alrededor de los volcanes para la reducción Medida de protección de estructuras de riesgo Medidas específicas Plan nacional de emergencia volcánica. de preparativos Sistema de aviso y monitoría de volcanes. Capacitación de funcionarios de gobierno y participación de la comunidad en búsqueda y rescate, combate de incendios. Necesidades Alerta y evacuación; asistencia médica, búsqueda y rescate; suministro de alimentos, típicas posteriores agua y albergue; reubicación de víctimas; asistencia financiera. al desastre Herramientas para Reconocimiento aéreo y terrestre para evaluar el daño; evaluación del plan de evaluar el impacto evacuación y respuesta a la emergencia. 40
  • 36. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Deslizamientos de tierra Fenómenos Transporte cuesta abajo de tierra y piedras resultante de vibraciones naturales, causales cambios en el contenido del agua, remoción del soporte lateral, carga y peso y desgaste de los elementos naturales, o manipulación del hombre del curso del agua y composición de la ladera. Características Los deslizamientos de tierra varían según el tipo de movimiento generales y (caídas, deslizamientos, derrumbamiento, propagación lateral, flujos) efectos pudiendo también ser consecuencia de tormentas fuertes, terremotos y erupciones volcánicas. Los deslizamientos de tierra ocurren con mayor frecuencia que cualquier otro evento geológico. Posibilidad de La frecuencia del suceso, extensión y consecuencias de los deslizamientos de tierra pronóstico pueden estimarse en áreas de alto riesgo determinadas mediante el uso de informa- ción geológica, geomorfológica, hidrológica y climatológica y vegetación del área. Factores Asentamientos construidos en laderas pronunciadas, suelo blando, cima de contribuyentes a acantilados la vulnerabilidad Asentamientos construidos en la base de laderas pronunciadas, en la desembocadura de arroyos provenientes de valles montañosos Caminos, líneas de comunicación en áreas montañosas Edificios con cimientos débiles Tuberías subterráneas, tuberías frágiles Falta de conocimiento de la amenaza de los deslizamientos de tierra Efectos Daño físico – Todo lo que se encuentre en la cima o en el paso del deslizamiento de adversos tierra sufrirá daño. Los escombros bloquearán los caminos, líneas de comunicación o típicos vías navegables. Entre los efectos indirectos se cuenta la pérdida de productividad agrícola o de tierra forestal, inundaciones, reducción del valor de la propiedad. Víctimas – El derrumbe de las laderas ha causado muertes. Los escombros o flujo de lodo catastrófico ha causado la muerte de muchos miles de personas. Medidas posibles Cartografía de la amenaza para la reducción Legislación y regulación del uso de la tierra de riesgo Seguros Medidas específicas Educación de la comunidad de preparativos Sistemas de monitoreo, alerta y evacuación Necesidades Búsqueda y rescate (uso de equipo para remover escombros); asistencia médica; típicas posteriores albergue de emergencia para los sin casa. al desastre Herramientas para Formularios de evaluación del daño. evaluar el impacto 41
  • 37. 2 Visión general sorbe manejo de desastres Ciclones tropicales Fenómenos La combinación de calor y humedad forma un centro de presión baja sobre los océanos causales en latitudes tropicales donde la temperatura del agua es de sobre 26 grados Celsius. Las corrientes de viento giran y se organizan alrededor agudizando la presión baja y acelerando hacia el centro al tiempo que se mueven dentro de una ruta empujada por los vientos. La depresión se transforma en un ciclón tropical cuando los vientos alcanzan fuerzas de 117 km por hora. Características Cuando los ciclones azotan la tierra, los altos vientos, la caída excepcional de lluvia generales y y el oleaje de borrasca causa daño debido a inundaciones y deslizamientos de tierra efectos secundarios. Posibilidad de Los ciclones tropicales se pueden rastrear desde su desarrollo, pero el pronóstico pronóstico exacto de su aparición sólo es posible unas pocas horas antes ya que suelen ocurrir cambios en su curso. Factores Asentamientos ubicados en áreas bajas de la costa (impacto directo) contribuyentes a Asentamientos en áreas adyacentes (lluvias fuertes, inundaciones) la vulnerabilidad Sistemas de comunicación o aviso deficientes Estructuras livianas, construcciones antiguas, albañilería de mala calidad Elementos infraestructurales, industrias marítimas y barcas de pesca Efectos Daño físico – Pérdida y daño de estructuras por la fuerza del viento, inundaciones, adversos oleaje de borrasca y deslizamientos de tierra. típicos Víctimas y salud pública – Pueden ser la causa de escombros volátiles o inundaciones. La contaminación del suministro de agua puede conducir al brote de virus y malaria. Suministro de agua – El agua de pozo de puede contaminar por las aguas de la inundación. Cultivos y suministro de alimentos – Los vientos altos y la lluvia arruina los cultivos permanentes, plantaciones de árboles y abastecimiento de alimentos. Comunicaciones y logística – Es posible que se produzca interrupción seria ya que los vientos derriban las líneas telefónicas, antenas y discos de satélites. El transporte puede verse restringido. Medidas posibles Evaluación del riesgo y cartografía de la amenaza para la reducción Control del uso de la tierra y manejo de inundación en los llanos de riesgo Reducción de la vulnerabilidad estructural Mejoramiento de áreas cubiertas por vegetación Medidas específicas Sistemas de alerta al público de preparativos Planes de evacuación Capacitación y participación de la comunidad Necesidades Evacuación y albergue de emergencia; búsqueda y rescate; asistencia médica; típicas posteriores purificación del agua; restablecimiento de sistemas de comunicación y logística; al desastre evaluación del desastre; suministro de semillas para plantación. Herramientas para Formularios de evaluación del daño, reconocimientos aéreos. evaluar el impacto 42
  • 38. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Inundaciones Fenómenos Inundaciones repentinas naturales, inundación de ríos y costas a causa de lluvias causales intensas o inundaciones asociadas con patrones climáticos estacionales. Manipulación del hombre de las cuencas, canales de drenaje y terrenos aluviales. Características Inundaciones repentinas – Afluencia acelerada, falla de represas, desintegración de generales y bloques de hielo. efectos Inundación de río – Acumulación lenta, usualmente estacional en los sistemas fluviales. Inundación de la costa – Asociada con ciclones tropicales, olas de tsunami, oleaje de borrasca. Factores que afectan el grado de peligro: profundidad del agua, duración, velocidad, velocidad de elevación, frecuencia del suceso, condición estacional. Posibilidad de El pronóstico de las inundaciones depende de patrones estacionales, capacidad de pronóstico drenaje de la cuenca, cartografía de inundación del llano, reconocimientos aéreos y terrestres. Posible aleta con bastante anticipación a las inundaciones estacionales, pero sólo minutos antes en el caso de oleajes de borrasca, inundación repentina o tsunami. Factores Ubicación de asentamientos en terrenos de aluvión contribuyentes a Falta de conocimiento de la amenaza de inundación la vulnerabilidad Reducción de la capacidad de absorción de la tierra (erosión, concreto) Construcciones y cimientos no resistentes Elementos de infraestructura de alto riesgo Suministro de alimentos y cosechas permanentes sin protección, ganado Barcas de pesca y la industria marítima Efectos Daño físico – Estructuras dañadas por la corriente de agua, inundación, derrumbe, adversos impacto de escombros flotantes. Deslizamiento de tierra a causa de suelo saturado. típicos Daño mayor en valles que en áreas abiertas. Víctimas y salud pública – Muertes por ahogo pero pocas lesiones graves. Posible brote de malaria, diarrea e infecciones virales. Abastecimiento de agua – Posible contaminación de pozos y agua subterránea. Posible falta de agua limpia. Cultivos y abastecimiento de alimentos – Suelen perderse los cultivos y abastecimiento de alimento a causa de la inundación. Posible pérdida de animales, herramientas agrícolas y semillas. Medidas posibles Control de la inundación (canales, represas, embalses, condicionar contra para la reducción inundaciones, control de erosión). de riesgo Medidas Sistemas de detección y alerta de inundación. específicas Participación y educación de la comunidad. de preparativos Desarrollo de planes maestros para manejo del terreno de aluvión. Cartografía de terreno de aluvión. Control del uso de la tierra. Necesidades Búsqueda y rescate; asistencia médica; evaluación del desastre; abastecimiento de típicas posteriores alimento y agua a corto plazo; purificación del agua; supervisión epidemiológica; al desastre albergue temporal. Herramientas para Formularios de estudio del daño; reconocimiento aéreo. evaluar el impacto 43
  • 39. Visión general sorbe manejo de desastres Sequías Fenómenos Causa inmediata – déficit de lluvia causales Posibles causas implícitas – El Niño (incursión de agua superficial tibia en las aguas normalmente frías del Océano Pacífico en Sud América); cambios inducidos por el hombre en la superficie del terreno y suelo; temperaturas más altas en la superficie marítima; aumento del dióxido de carbono atmosférico y gases de efecto invernadero. Características La reducción del agua o humedad disponibles es temporal y notable en relación a lo generales y normal. efectos Sequía meteorológica es la reducción en las precipitaciones y sequía hidrológica es la reducción de los recursos de agua. La sequía agrícola se refiere al impacto que tiene la sequía en la actividad humana influenciada por diversos factores; la presencia de sistemas de irrigación, capacidad del suelo de retener humedad, la regulación de las lluvias y comportamiento de adaptación de los agricultores. Posibilidad de Los períodos de sequedad poco común son normales en todos los sistemas climáticos. pronóstico Se debe analizar con cuidado las precipitaciones y datos hidrológicos que tienen factores contribuyentes a pronosticar sequías; sin embargo, usualmente es posible el aviso anticipado. Factores Ubicación en áreas áridas donde las condiciones secas aumentan a causa de la sequía contribuyentes a Agricultura en tierras marginales, agricultura de subsistencia la vulnerabilidad Falta de insumos agrícolas para mejorar la producción Falta de semillas de reserva Areas dependientes de otros sistemas climáticos para sus recursos de agua Areas de suelo con baja retención de humedad Falta de reconocimiento y distribución de recursos para amenaza de sequía Efectos Ingreso reducido de los agricultores; reducción de gastos del sector agrícola; aumento adversos del precio de los alimentos básicos, aumento de la tasa de infláción, deterioro del típicos estado nutricional, hambruna, enfermedades, muerte, reducción de las fuentes de agua potable, migración, dispersión de las comunidades, pérdida de ganado. Medidas para la posible reducción de riesgos. Medidas posibles Sistemas de aviso oportunos de sequía y hambruna para la reducción de riesgo Medidas Desarrollo de un plan de respuesta interinstitucional específicas de preparativos Necesidades Medidas para mantener la seguridad de alimentos; estabilización de precios, típicas posteriores subsidios alimenticios, programas de creación de empleo, distribución general de al desastre alimentos, programas de alimentación suplementaria, programas especiales para ganado y pastorales, programas complementarios de salud y agua; rehabilitación. Herramientas para Estudios nutricionales, estudios socioeconómicos, monitoría de las precipitaciones y evaluar el impacto datos hidrológicos, imagen vía satélite. 44
  • 40. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Contaminación ambiental Fenómenos Contaminación del aire – contaminantes tales como anhídrido sulfuroso, óxido de causales nitrógeno, partículas, monóxido de carbono y plomo de la industria y del transporte. Contaminación marina – Alcantarillado, aguas residuales de la industria, desperdicios marinos, derrames de petróleo y desecho de substancias radioactivas. Contaminación del agua fresca – Descarga de desperdicios humanos y aguas residuales domésticas en lagos y ríos, residuos industriales, uso de irrigación y pesticidas, escurrimiento de nitrógeno de fertilizantes. Aumento del escurrimiento por desforestación causando sedimentación. Posible calentamiento del globo terrestre – Acumulación de anhídrido de carbono caus- ado por la combustión de combustibles fósiles, desforestación y metano del ganado. Reducción del ozono – La emisión de cloroflorocarbones (CFC) en la atmósfera reduce la capa protectora de ozono contra la luz ultravioleta. Posibilidad de La contaminación está relacionada al consumo per cápita, de modo que a medida pronóstico que los países se desarrollan, la contaminación también tiende a aumentar. La desforestación está en aumento en algunos países. Factores contribuyentes a la vulnerabilidad. Altos niveles de industrialización y consumo per cápita. Falta de regulación de los contaminantes. Recursos insuficientes para contrarrestar el impacto de la contaminación. Efectos Contaminación del aire – Daño a los cultivos agrícolas, bosques, sistemas acuáticos, adversos materiales estructurales y salud humana. típicos Contaminación del agua – Diseminación de agentes patógenos, lesión a la fauna marina, diseminación de productos químicos en el ambiente afectando la vida del hombre, animales y fauna marina. Calentamiento del globo terrestre – Aumento del nivel del mar, cambio de clima, aumento de la temperatura. Reducción del ozono – Aumento en el cáncer a la piel, cataratas, reducción de las funciones del sistema inmunológico, daño a la vida marítima. Medidas posibles Establecer normas para la calidad del aire. para la reducción Establecer límites de emisión de cada contaminante. de riesgo Establecer políticas de protección del suministro de agua. Reducir el uso de pesticidas mediante control integrado. Reducir el porcentaje de desforestación y aumentar la plantación de árboles. Promover técnicas de energía eficiente. Regular el uso de aerosoles y eliminación de unidades de refrigeración. Prohibir la fabricación y uso de CFC. Necesidades Establecer un plan nacional de protección y seguridad ambiental. típicas posteriores Crear programas educacionales para despertar la conciencia ambiental. al desastre Capacitar al personal gubernamental como parte de programas de desarrollo. Herramientas para Reconocimiento aéreo, terrestre y de sensibilidad remota. evaluar el impacto Análisis del aire, agua y suelo. Comparación de información climática. Estudios socioeconómicos. 45
  • 41. Visión general sorbe manejo de desastres Desforestación Fenómenos La diseminación de la agricultura y pastoreo causales Recolección de leña Corte de madera Características Se contribuye a otras amenazas mediante generales y – Remoción de sistema de raíces que estabilizan el terreno, actúan como filtro y efectos estabilización, permitiendo la filtración del agua en el suelo y reteniendo la humedad del suelo. – Remoción de biomasa de hojas (follaje) y productos forestales. – Quema y descomposición de madera muerta. Posibilidad de La atención cada vez mayor que se pone en las amenaza, a nivel global, ha pronóstico incrementado la base de datos conduciendo a un conocimiento mayor del problema, lo cual ha servido para identificar donde existe el problema. En general la tendencia global disminuye a medida que se aplican medidas de conservación, pero la destrucción forestal aumenta a una velocidad alarmante en algunos países. Factores Subdesarrollo contribuyentes a Dependencia de la madera como combustible e ingreso la vulnerabilidad Explotación forestal y desmonte sin regulación Rápido crecimiento demográfico Rápida expansión de áreas colonizadas o industrializadas Efectos La desforestación resulta en la pérdida de productos gratis del bosque tales como adversos frutas y medicinas y la disminución de culturas tradicionales. Presiona a las economías típicos que importan productores forestales y dependen de productos de la madera. Contribuye a otras amenazas tales como: Inundación – La desforestación de las cuencas hidrográficas puede aumentar la gravedad de la sequía, reducir las vertientes de agua, secar los arroyos en estaciones secas y aumentar la entrada de sedimento en las vías navegables. Sequía – La remoción de raíces y follaje puede alterar los niveles de humedad secando el suelo y disminuyendo las precipitaciones. Hambruna – Disminución en la producción agrícola debido a la erosión de la capa terrestre y derrumbe de colinas puede conducir a la escasez de alimentos. Desertización – La desforestación y remoción de la vegetación conduce a la compresión del suelo y reducción de la productividad del terreno. Contaminación ambiental – Aumenta la contaminación del suelo y del agua y reduce la capacidad de absorción de anhídrido carbónico. La quema de bosques y descomposición de los árboles emite anhídrido carbónico al aire contribuyendo, posiblemente, al calentamiento del globo terrestre. Medidas posibles Protección de los bosques mediante administración, legilación y conservación para la reducción Reforestación de riesgo Medidas Educación de las comunidades específicas Promoción de alternativas al combustible de leña de preparativos Medidas de conservación del suelo Herramientas para Cartografía de bosques mediante el uso de sensores aéreos o remotos o reconocimiento evaluar el impacto terrestre. Monitoría de programas de reforestación. 46
  • 42. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Desertización Fenómenos Condiciones climáticas propicias básicas tales como precipitaciones bajas o inciertas y causales altas temperaturas según sucede en áreas secas. Prácticas deficientes de manejo del uso de la tierra, particularmente exceso de cultivo, pastoreo excesivo, desforestación y prácticas deficientes de irrigación. Características Degradación del suelo por la erosión del agua, erosión del viento, compresión del suelo generales y y anegamiento (salinización y alcalinización). efectos Degradación de la vegetación inicialmente por la reducción de la densidad de la biomasa y enseguida por el cambio del tipo de vegetación hacia formas menos productivas. Posibilidad de La vigilancia a nivel global de tierra firme se puede lograr mediante sensores pronóstico remotos y reconocimiento aéreo. A medida que aumenta el uso de la tierra sin medidas para conservar el suelo y la vegetación, la desertización probablemente aumentará. Una estimación indica que cada año se desertizan 202.000 kilómetros cuadrados. Factores Escasez de precipitaciones y altas temperaturas contribuyentes a Exceso de uso de la tierra la vulnerabilidad Areas desforestadas Control deficiente del riego Falta de medidas de conservación Pobreza y falta de tecnología agrícola adecuada Efectos La desertización contribuye a otras amenazas al reducir la productividad de la tierra, adversos tales como sequía y hambruna. La reducción de la productividad tiene impactos típicos socioeconómicos y puede reducir las condiciones de vida. Medidas posibles Establecer programas comunitarios que satisfagan las necesidades y mejoren las para la reducción prácticas y las instituciones. de riesgo Aumentar la monitoria de desertización. Desarrollar políticas para sistemas agrícolas consistentes. Desarrollar instituciones agrícolas y capacitar al personal. Medidas específicas Promover proyectos para mejorar la producción agrícola y ganadera. de preparativos Promover la conservación del suelo y del agua. Herramientas para Es necesario conducir estudios socioeconómicos para cerciorarse de las necesidades evaluar el impacto del pueblo y para el desarrollo agrícola. Reconocimiento sensor aéreo y remoto ayudará a determinar el porcentaje y la magnitud de la desertización. 47
  • 43. Visión general sorbe manejo de desastres Infestación de plagas Fenómenos Aumento del número de plagas debido a uno o varios factores ecológicos incluyendo causales temperatura, monocultura de cultivos, introducción de plantas a un nuevo sitio, introducción de especies de plagas, superación de resistencia genética en anfitrión, superación de efectos de pesticidas, patrones climáticos conducentes, migración. Características Las plantas sufren daño en maneras diversas tales como el consumo de partes, generales y perforación del tallo, ataque al sistema de raíces, inyección de toxinas. efectos Posibilidad de El pronóstico de las plagas determina si la aplicación de pesticidas será económico, pronóstico examinando las etapas de desarrollo del cultivo y de la plaga y determinando su umbral económico. Factores Gran número y variedad de plagas contribuyentes a Falta de control en los productos vegetales importados la vulnerabilidad Restricciones en recursos para pronosticar y tratar la infestación de plagas Insuficiente producción de cultivos en tiempos normales Areas sin acceso para vigilar las plagas Subdesarrollo de tecnología agrícola Efectos La pérdida de cultivos conduce a la escasez de alimentos, aún a la hambruna, y adversos presiona los sistemas económicos. típicos Medidas posibles Manejo integrado de plagas empleando métodos apropiados de control físico, control para la reducción cultural, cultivo de plantas resistentes, control biológico, legislación, control de de riesgo productos químicos y posible erradicación. Medidas Establecimiento de un plan nacional para el control de plagas. específicas Capacitación del personal gubernamental y extensión a los agricultores. de preparativos Necesidades Esfuerzos de control nacional o internacional. típicas posteriores Suministro de alimentos necesarios. al desastre Herramientas para Evaluación de la frecuencia y gravedad de la infestación. evaluar el impacto Reconocimiento aéreo y terrestre del daño a los cultivos. 48
  • 44. 1 Capítulo 4 CAPÍTULO 1 Amenazas Introducción a naturales los desastres Epidemias Definición: Exposición a toxinas resultando en un pronunciado aumento en el número de casos de origen parasítico o infeccioso. Fenómenos Condiciones antihigiénicas, hacinamiento, pobreza causales Cambios ecológicos que favorecen la producción de vectores Personas sin inmunidad que migran a zonas de enfermedad endémica Disminución del estado nutricional Contaminación del agua o alimentos Características Riesgo de introducción o diseminación de la enfermedad generales y Posiblemente gran número de casos efectos Enfermedad grave conducente a incapacitación o muerte Riesgo de trastorno social o económico Falta de personal profesional adecuado, necesidad de suministros Peligro de contagio internacional Posibilidad de La epidemia puede aumentar debido al aumento de viajes o migración y a los pronóstico síntomas inactivos a largo plazo de enfermedades de contagio sexual. Los informes de epidemias suelen aumentar debido a mejores informes médicos. El pronóstico se favores con estudios epidemiológicos pero puede verse restringido en asentamientos recién formados o en campamentos de emergencia. Factores Pobreza contribuyentes a Falta de inmunidad (o vacuna) a las enfermedades la vulnerabilidad Nutrición deficiente, higiene deficiente, mala calidad del agua, hacinamiento Entrega de cuidado médico mal organizado Enfermedades resistentes a drogas Efectos Enfermedad y muerte adversos Trastorno social y político, pérdida económica típicos Aumento del trauma en los asentamientos de emergencia Medidas posibles Estructuración de un servicio de salud de emergencia. para la reducción Preparación de un plan de emergencia con un inventario de los recursos requeridos. de riesgo Establecimiento de un sistema de alerta oportuno mediante vigilancia rutinaria. Capacitación del personal nacional en las operaciones de emergencia. Medidas específicas Medidas de intervención – Verificar y confirmar diagnóstico; identificar casos; de preparativos descubrir fuente de la epidemia; tratar los casos y controlar la diseminación; redactar informes. Educación de salud comunitaria Necesidades Asistencia médica de emergencia; ayuda internacional, si no se controla el brote. típicas posteriores al desastre Herramientas para Estudios epidemiológicos; evaluación de los sistemas de atención médica y respuesta evaluar el impacto de emergencia. 49
  • 45. Visión general sorbe manejo de desastres Accidentes químicos e industriales Fenómenos Desastre/explosión en una planta o instalaciones de almacenamiento que manejan causales substancias tóxicas. Accidentes durante el transporte de productos químicos. Contaminación de alimentos o del ambiente a causa del uso errado de productos químicos. Manejo inadecuado de desperdicios de productos químicos tóxicos. Fallas en sistemas tecnológicos. Falla de componentes o diseño de seguridad de la planta. Amenazas naturales tales como incendio, terremoto o deslizamiento de tierra incendio intencional o sabotaje Posibilidad de Se espera que la frecuencia de accidentes químicos o industriales aumentará a pronóstico medida que aumenta la industrialización en los países en desarrollo. Factores Son más vulnerables aquellas personas, estructuras, ganado, cultivos y ambiente contribuyentes a cercanos a la escena del accidente, sin embargo, es posible que una gran cantidad de la vulnerabilidad contaminantes liberados transmitidos por el aire se diseminen a cientos de kilómetros. Falta de medios de seguridad o falta de planes de evacuación. Falta de conocimiento de las personas vulnerables del daño potencial. Efectos Daño físico – Puede ocurrir daño o destrucción a estructuras e infraestructura. Los adversos accidentes del transporte dañan los vehículos y otros objetos al impacto. Los típicos incendios industriales pueden alcanzar altas temperaturas y afectar a vastas zonas. Víctimas – Mucha gente muere o resulta lesionada, requiriendo tratamiento médico. Ambiente – Puede ocurrir contaminación del aire, abastecimiento de agua, tierra y vida animal. Algunos lugares pueden tornarse inhabitable para los seres humanos y animales. Los sistemas ecológicos pueden verse trastornados aún a escala mundial. Medidas posibles Desarrollo de un plan, tal como el proceso APELL (Conciencia y Preparación para para la reducción Emergencias a Nivel Local), que ayuda al personal técnico y a aquellos que toman de riesgo decisiones a mejorar la toma de conciencia comunitaria respecto a las instalaciones amenazantes y los ayuda a preparar planes de respuesta al desastre. Medidas Cartografía de la amenaza específicas Identificación de materiales peligroso de preparativos Inspección de plantas químicas e instalaciones de almacenamiento Monitoría de procedimientos de desecho de productos tóxicos Mejoramiento de la capacidad para combatir incendios Monitoría de los niveles contaminantes Preparación y práctica de planes de evacuación Comprobación de sirenas de alerta Necesidades Evacuación del área; búsqueda y rescate; fuentes alternativas de agua; limpieza; típicas posteriores monitoreo de efectos ambientales. al desastre Herramientas para Formularios del proceso APELL para evaluación del plan de respuesta a la evaluar el impacto emergencia, sistemas de información CHEMTREC (Centro de Emergencia de Transporte de Productos Químicos). 50
  • 46. 1 CHAPTER 51 CAPÍTULO Introducción a Compound and los desastres complex disasters ! Capítulo 5 Desastres combinados y complejos1 Fuerzas sociopolíticas Sucede cada vez con más frecuencia en muchas partes del mundo que un tipo de amenaza puede provocar un desastre, el cual a su vez provoca otra amenaza y consiguiente desastre. Por ejemplo, una sequía suele conducir a la hambruna la cual a su vez conduce a un conflicto civil que resulta en el desplazamiento en masa del pueblo. Una sequía puede obligar al pueblo a buscar refugio al otro lado de las fronteras internacionales resultando en conflictos entre los refugiados y las comunidades locales. Tales amenazas y desastres combinados no suceden necesariamente en secuencia; también pueden ocurrir simultáneamente. De modo que la gente atrapada entre las fuerzas contendoras en una guerra civil encuentran que en el medio de una grave sequía no tienen recursos para cultivar alimentos ni para recibir ayuda externa. En un creciente número de países, los desastres complejos se tornan también cada vez más evidentes. En esencia un desastre complejo es una forma de emergencia provocada por el hombre en la cual la causa de la emergencia así como la asistencia para los afectados están ligados por intensos niveles de consideraciones políticas. La condición política específica más prevalente de una emergencia compleja es un conflicto civil, resultante del fracaso de una autoridad política en todo el país o parte de este. En tales casos, surge por lo menos una de estas tres situaciones: 1. La capacidad del gobierno de ayudar a aquellos afligidos por el desastre se ve gravemente restringida. 2. El gobierno se vuelve extremadamente sospechoso o no muestra ningún interés en la gente afligida que ha escapado de zonas no controladas por el gobierno a zonas controladas por este. 3. El gobierno o los grupos de oposición en realidad crean o combinan un desastre mediante acciones que generan refugiados y el desplazamiento en masa del pueblo. En efecto, mucha gente afectada vive en áreas fuera del control del gobierno. Esta es la gente que a menudo tiene mayores necesidades y son los más difíciles de alcanzar con la ayuda. El desastre se vuelve “complejo” porque el fracaso o la difusión del control político dificulta en alto extremo la entrega de ayuda. Las soluciones dependen finalmente de convenios con todas las partes participantes en el conflicto para permitir que se entregue ayuda a los ciudadanos reconocidos como no combatientes. Estas soluciones suelen ser convenios que generalmente se consideran como un compromiso de aspectos fundamentales de soberanía que han sido denominados “nuevos mecanismos de ayuda humanitaria” (por ejemplo, los corredores de tranquilidad). 1 El texto de este capítulo proviene del módulo Personas desplazadas en conflicto civil escrito por Frederick Cuny; Resolución de la Asamblea General 46/182; Resumen Ejecutivo de la Apelación Consolidada de 1992 para el Cuerno de Africa; y Temas de Emergencia estipulados en el Primer Informe de Situación SEPHA. 51
  • 47. Visión general sorbe manejo de desastres Un ejemplo agudo de una situación que ilustra las características de emergencias combinadas y complejas es el del Cuerno de Africa. Durante los últimos años la situación en el Cuerno de Africa se ha caracterizado por conflictos internos en Etiopía, Sudán y Somalia. Estos conflictos se han exacerbado a causa de las frecuentes sequías, resultando en hambruna en gran escala y en la huída de un gran número de gente fuera de las fronteras nacionales. Después de años de sequía en algunas partes de la región la escasez se había difundido ampliamente hacia fines de 1991. Fue aparente que la crisis de la región se debía menos al resultado de las lluvias inadecuadas que al de una emergencia provocada por el hombre. Durante la última mitad de 1991, la situación en muchas partes del Cuerno permanecía altamente explosiva y frágil, en gran parte debido a conflictos y al colapso del orden público. Esto resultó en un mayor desplazamiento de población ocasionando una intensa miseria para millones de personas. Personas desplazadas Una de las consecuencias más serias de las emergencias combinadas y complejas es la creación de poblaciones de personas desplazadas. El ejemplo del Cuerno de Africa es el reflejo de muchas de las poblaciones desplazadas, pero hay millones más en otras partes del mundo. El término “persona desplazada” se aplica en varios contextos, entre los que se incluyen personas que han sido: ! obligadas a abandonar sus hogares como resultado de sequía, hambruna u otro desastre, generalmente en busca de alimento ! individuos y familias no combatientes obligados a abandonar sus hogares por consecuencias directas o indirectas de conflicto pero que permanecen dentro del país ! ubicados a la fuerza por sus gobiernos si el asentamiento tiene motivación étnica, tribal o racial ! expulsados de un país, especialmente como grupo étnico o nacional, obligados a alejarse por razones económicas o políticas. Razones de preocupación El sistema internacional de socorro humanitario apenas comienza a asumir el reto que significa trabajar con los desplazados. Tres son las razones principales de preocupación de las agencias de socorro. Una es que las personas desplazadas a menudo no son elegibles para recibir el socorro y la asistencia disponible a los refugiados (individuos que han cruzado las fronteras internacionales en busca de protección). Una segunda razón es que los desplazados a menudo dudan si pueden confiar en sus propios gobiernos para recibir protección. Una tercera razón es el obstáculo de la soberanía nacional que limita a las agencias externas a entregar ayuda a esta población. 52
  • 48. 1 Capítulo 5 CAPÍTULO 1 Desastres Introducción a combinados y los desastres complejos Consecuencias y efectos La variedad de situaciones posibles que generan las personas desplazadas dificulta la generalización, pero los siguientes casos suelen experimentarse en diversos grados. ! pérdida de medios de sustento ! comunidades que se alejan de servicios recibidos previamente ! pérdida de fuentes normales de alimentación ! falta de albergue y necesidades domésticas ! falta de combustible para cocinar ! falta de agua potable ! enfermedades contagiosas y hacinamiento ! obligaciones adicionales especialmente para mujeres jefas de hogar ! posiblemente un gran número de niños no acompañados ! perdida de la tenencia de la tierra ! posibles problemas de comunicación y logística ! inseguridad debido a tensiones y actividades militares No se debe olvidar a la población que permanece en sus hogares y, aunque ellos no están “atrapados en áreas de combate”, están sin duda en lugares difíciles de alcanzar debido a los obstáculos políticos, de logística y/o de seguridad. Ellos también sufrirán muchos de los problemas descritos arriba y se verán aislados del socorro humanitario internacional. La función de la ONU en emergencias complejas En vista de los problemas creados por las emergencias complejas y por las necesidades especiales de las poblaciones desplazadas, la ONU ha determinado fortalecer y mejorar la eficacia de los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, en particular del sistema de la ONU, en su entrega de ayuda humanitaria. Esta determinación se refleja en la puesta en práctica de la resolución 46/182 de la Asamblea General, aprobada en diciembre de 1991. Esta resolución afirma que debe brindarse ayuda humanitaria de acuerdo con los principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad. En consecuencia la ONU tiene que desempeñar la función central y única de brindar el liderazgo y coordinar los esfuerzos de la comunidad internacional para respaldar a los países afectados. La adopción de la resolución 46/182 incluye la creación de un convenio de financiamiento de emergencia, es decir, un fondo central renovable de emergencia de US$50 millones, como mecanismo de circulación de efectivo para asegurar una respuesta rápida y coordinada de las organizaciones del sistema. La ONU también establecerá un registro central de personal especializado y equipos de especialistas técnicos, suministros y otros recursos con los cuales la ONU puede contar a corto plazo. 53
  • 49. 3 Visión general sorbe manejo de desastres La directiva de esta iniciativa de la ONU será brindada por un funcionario de alto nivel, el coordinador de socorro de emergencia, nombrado por el Secretario General, para trabajar con las entidades del sistema de la ONU que tratan con la ayuda humanitaria. Este cargo combina las funciones previamente ejecutadas en la coordinación de la respuesta de la ONU por representantes del Secretario General, en emergencias más complejas y más graves, y también por el Coordinator de las Naciones Unidas para Socorro en caso de Desastres. Este coordinador de socorro en emergencias tendrá, entre otros deberes, la responsabilidad de facilitar el acceso de las organizaciones operacionales a las áreas de emergencia para entregar una ayuda de emergencia rápida. En casos de emergencias complejas esto puede requerir la negociación entre las partes interesadas para obtener su consentimiento y, cuando sea necesario, el establecimiento de corredores de socorro temporal, días y zonas de tranquilidad y otro tipo de ayuda. Seguridad de los equipos de socorro en zonas de conflicto En las emergencias complejas hay que tomar en cuenta varias consideraciones operacionales. Una de las más cruciales es la seguridad de los equipos de socorro en las zonas de conflicto. En su capacidad de coordinadores de ayuda para los desplazados, los funcionarios de la ONU cargan con la responsabilidad especial de asegurar que todo el personal que opere en las zonas de conflicto o cerca de ellas trabajen en condiciones de mínimo riesgo y máxima seguridad. Deben establecerse pautas y reglas de procedimiento para el personal, conjuntamente con el gobierno anfitrión y con los grupos insurgentes, siempre que sea posible. A menudo se encarga a la ONU la responsabilidad de notificar a los trabajadores de socorro y de otras organizaciones sobre los riesgos a los cuales están expuestos por las actividades militares que se desarrollan donde realizan sus operaciones de socorro. En este respecto, la ONU suele obtener autorización para vuelos especiales a las zonas disputadas en aviones marcados con siglas de la Organización de las Naciones Unidas, para proveer transporte terrestre seguro a través del frente en vehículos de la ONU especialmente marcados, y para establecer corredores especiales de socorro en los que los suministros alimentarios y de auxilio puedan ser entregados durante treguas o bajo banderas a través de corredores asignados sin restricciones severas. Es importante que la ONU evalúe los riesgos antes de instar a las organizaciones de auxilio a enviar personal y recursos a operaciones en zonas inseguras. Una garantía de la ONU de que un área o medio de transporte son seguros es de mucho peso -y responsabilidad. Dos de los aspectos más importantes en el trabajo en áreas remotas e inseguras son las comunicaciones y el respaldo de evacuación de emergencia. Los coordinadores de la ONU deben asegurar, con el mayor grado de certeza posible, que el personal de socorro tenga acceso inmediato a equipo de telecomunicaciones las 24 horas del día y que haya medios adecuados e inmediatamente disponibles para evacuar personal en caso de emergencia. Esto puede implicar la asignación de aviones ligeros que estén disponibles en corto aviso para evacuar personal. 54
  • 50. 2 1 CAPÍTULO 1 INDICE Introducción a los desastres 2 PREPARATIVOS EN CASO PREPARATIVOS ARATIV DE DESASTRE Itroducción ......................................................................................................... 56 Capítulo 6 Equipo de manejo de desastres, funciones y recursos ........................................................................................ 57 Equipo para manejo de desastres de la ONU .................................................... 57 Equipo para manejo de desastres del país ......................................................... 58 Tareas, funciones y recursos de la ONU ........................................................... 59 Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias de la ONU................................................................................................ 59 Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU ......................................... 64 Capítulo 7 Preparativos en caso de desastre ................................................ 67 Componentes de los preparativos en caso de desastre ...................................... 68 Preparativos para desastres de inicio lento y repentino ..................................... 71 Preparativos dentro de las Naciones Unidas ..................................................... 73 Lista de verificación de información básica requerida por un DMT-ONU ........................................................................... ....... 74 Capítulo 8 Evaluación de riesgo y vulnerabilidad ..................................... 81 Manejo del riesgo .............................................................................................. 81 Probabilidad de riesgo ....................................................................................... 81 Niveles aceptables de riesgo .............................................................................. 82 Evaluación del riesgo y vulnerabilidad ............................................................. 82 Cómo se determina el riesgo? ............................................................................ 83 Valoración de la vulnerabilidad ......................................................................... 84 Reducción de la vulnerabilidad de las personas desplazadas............................ 86 55
  • 51. 3 Visión general sorbe manejo de desastres 2 PREPARATIVOS EN CASO DE DESASTRE Introducción La Primera Parte de este módulo presenta información básica sobre las amenazas, desastres y la secuencia de los desastres. El resto del módulo abordará cada una de las fases de la secuencia de los desastres con especial atención en los preparativos, respuesta y mitigación. El marco para el estudio de estas fases del desastre es el manejo de desastres el cual se ha definido como el organismo que dicta políticas y toma decisiones administrativas y actividades políticas pertenecientes a las diversas etapas de un desastre en todos sus niveles. El alcance del manejo de desastres puede incluir, por lo tanto, todas las actividades relacionadas al desastre. Estas actividades son de carácter tan general que ningún individuo es responsable de todas ellas. Más bien, la responsabilidad se divide de acuerdo a las descripciones de cada trabajo y se limita según las funciones principales de la organización. Las Sociedades de la Cruz Roja/Media Luna Roja, por ejemplo, trabajan específicamente en el campo de la preparación y fases de respuesta de emergencia y pocas veces en el campo de la reconstrucción. Algunos organismos no gubernamentales trabajan sólo en la reconstrucción. Aún el gobierno, con su amplia responsabilidad en todos los aspectos del manejo de desastres, delega estas funciones a varias de sus agencias. La ONU tiene deberes similares que comprenden responsabilidades en función de los mandatos de sus agencias y expertos en este campo. En los capítulos que siguen se discutirán las diversas actividades de manejo de desastres. Se le pedirá a usted que examine sus responsabilidades individuales y organizacionales en relación a cada fase de la actividad. Después de leer esta parte del texto y de haber completado los ejercicios, usted sabrá los conceptos básicos, las metas y los elementos necesarios en la preparación en caso de desastre. OBJETIVOS Usted podrá: DEL ESTUDIO ! Describir los equipos de manejo de desastre de la ONU y del país y la función de cada miembro. ! Identificar los componentes de la planificación para los preparativos en caso de desastre. ! Describir el propósito de la evaluación de riesgo y vulnerabilidad como prerrequisito en la mitigación del desastre. 56
  • 52. 2 1 CHAPTER 6 1 CAPÍTULO Introducción a Disaster manage- los desastres ment team,roles and resources ! Capítulo 6 Equipo de manejo de desastres, funciones y recursos La Primera Parte fue una breve introducción a las amenazas y desastres. Pero antes que continuemos describiendo la naturaleza de los desastres, presentaremos parte de su papel en el manejo de ellos. Uno de los propósitos principales de este programa de entrenamiento en general, trata de presentar el concepto de manejo de desastres como equipo. Los objetivos del manejo de desastres mediante trabajo en equipo incluye: ! Un foro para intercambio de comunicación e información y consenso para desarrollo. ! Un formato para coordinación que elimine la duplicación y reduzca pausas en los servicios. ! La posibilidad de ser más eficientes mediante servicios mancomunados. Equipo para manejo de desastres de la ONU La Asamblea General de las Naciones Unidas opina que los objetivos de manejo Figura 6.1 en equipo son aplicables a las agencias de la ONU con orientación hacia las Equipo para emergencias. Su mandato indica que se forme un Equipo para Manejo de manejo de Desastres de la ONU (DMT-ONU) permanente, en cada país con tendencia a desastres de desastres, convocado y presidido por el coordinador residente de la ONU. la ONU. La composición del DMT-ONU se determina considerando los tipos de desastres a los cuales el país tiene tendencia y las organizaciones presentes, pero debe además incluir un grupo básico consistente de representantes de la FAO, PNUD/UNDRO, UNICEF, PMA, OMS a nivel del país y, cuando se encuentre presente, ACNUR. Puede ampliarse incluyendo otros representantes o personal de proyecto de otras agencias similares cuando surja una emergencia. El propósito original y primordial del DMT-ONU es asegurar una respuesta pronta, eficaz y acordada por el sistema de la ONU a nivel local en el evento de un desastre. El equipo deberá también asegurar coordinación similar de ayuda de la ONU al gobierno respecto a rehabilitación y reconstrucción posterior al desastre y medidas relevantes para mitigar el desastre mediante programas de desarrollo a largo plazo. Debe enfatizarse que en todos los aspectos de control de desastre el DMT-ONU se encuentra en una posición de apoyo del gobierno. 57
  • 53. 3 Visión general sorbe manejo de desastres 3 El DMT-ONU reconoce y, de ninguna manera substituye los mandatos y funciones específicas de las diversas organizaciones en el ejercicio de aquellos mandatos. Respalda y asiste a la oficina del coordinador residente en el ejercicio de las funciones de todo el sistema. En conformidad con la resolución 46/182 de la Asamblea General, esta última mantendrá estrecho contacto y recibirá dirección del Coordinador de Socorro de Emergencia. Figura 6.2 Equipo para manejo de desastres del país Equipo para manejo Muchos países con tendencia a desastres ya tienen un equipo para manejo de desastres del país de desastres formal o informal. Generalmente es dirigido por una institución nacional centrada en desastres. Esta institución funciona en vinculación con la oficina del presidente o del primer ministro, con organizaciones de defensa civil, ministerios gubernamentales claves, la Cruz Roja/Media Luna Roja y otros ONG y donantes primordiales. El DMT-ONU necesita el contacto con este equipo y, donde sea práctico, desempeñarse como miembro del equipo. En los casos en que los funcionarios nacionales no participen en reuniones o actividades del DMT-ONU, el coordinador residente debe asegurar que sean consul- tados y que reciban información respecto a todos los asuntos pertinentes. En la práctica, es vital que las políticas del DMT se relacionen a aquellas aprobadas por el gobierno aún bajo la presión de los sucesos. P. ¿Qué agencias de la ONU presentes en su país podrían prestar servicio en caso en caso de un desastre? ¿Qué otras organizaciones guberna- mentales y no gubernamentales y donantes deberían trabajar en conjunto con un equipo de manejo de desastres del país? R. 58
  • 54. 2 1 Capítulo 6 1 CAPÍTULO Equipo de manejo Introducción a de desastres los desastres Tareas, funciones y recursos de la ONU Esta parte del capítulo se ha abreviado del Capítulo 1 del Manual de Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO. Describe la función del sistema de la ONU y de sus agencias en el manejo de desastres. Tareas de organización y funciones en general La responsabilidad principal en todos los aspectos del manejo de desastres recae en el gobierno del país afectado. Estas incluyen: planificación y ejecución de medidas preparativas y reducción de riesgo a largo plazo; planificación y manejo de las operaciones de rehabilitación y socorro ante desastres, solicitud de ayuda internacional si fuese necesario; y coordinación de todos los programas de asistencia relacionados a desastres, los financiados a nivel nacional e internacional. Cada organización o agencia de la ONU es responsable de proporcionar asesoría y asistencia al gobierno del país con tendencia a desastres o afectado por una catástrofe, según lo indique su mandato y la disponibilidad de recursos para hacerlo. Si se emprende la tarea, cada agencia es responsable ante su propio organismo rector, pero también puede ser convocado para actuar como miembro de un equipo unificado. En el caso de emergencias de refugiados, ACNUR permanece responsable de su protección y de la coordinación de ayuda internacional para los refugiados. Respecto a socorro para desastres y otra ayuda posterior al desastre, se invoca a cada organización y agencia del sistema de la ONU para: ! Movilizar y proporcionar asistencia técnica oportuna y respaldo material para los países afectados por el desastre, según sus propios mandatos y la disponibilidad de recursos para hacerlo. ! Cooperar con el coordinador residente de la ONU, UNDRO o cualquier otro mecanismo de coordinación establecido por el Secretario General para asegurar ayuda adecuada y coordinada del sistema de la ONU, dentro del contexto de un plan y programa convenido. Funciones y recursos del PNUD, UNDRO y otras agencias de la ONU La función del PNUD El PNUD centra sus actividades principalmente en aspectos relacionados al desarrollo resultante de riesgos y sucesos catastróficos y en brindar asistencia técnica para el establecimiento de instituciones que tengan relación con todos los aspectos del manejo de desastres. Su énfasis, por lo tanto, es: a) Incorporar reducción de riesgo a largo plazo y medidas de preparación en programas y planificación de desarrollo normal, incluyendo respaldo para medidas de mitigación especiales, cuando se requiera. b) Asistir en la planificación y ejecución de rehabilitación y reconstrucción posterior a la catástrofe, incluyendo la definición de nuevas estrategias de desarrollo que incorporen medidas de reducción de riesgo pertinentes al área afectada. c) Revisar el impacto que causan en el desarrollo los grandes asentamientos de refugiados o personas desplazadas, y buscar maneras de incorporar a los refugiados y personas desplazadas en las estrategias de desarrollo. 59
  • 55. 3 Visión general sorbe manejo de desastres d) Proporcionar asistencia técnica a las autoridades encargadas de manejar las operaciones mayores de duración prolongada para ayuda de emergencia (especialmente en relación a personas desplazadas y las posibilidades de lograr soluciones duraderas en dichos casos). Además, PNUD proporciona respaldo administrativo y operacional a la función del coordinador residente, especialmente a nivel del país, pero también en la oficina central. En el evento de un desastre, el PNUD puede otorgar un máximo de US$50.000 de los Fondos de Reserva para Proyectos Especiales (SPR) con el fin de brindar socorro inmediato. El PNUD no está de otra manera implicado en la provisión de “socorro” mediante el uso de sus propios recursos o de otros fondos administrados por el programa. En los casos en que una emergencia mayor afecte notablemente el proceso de desarrollo total dentro de un país, se puede usar los recursos IPF para proveer asistencia técnica con objeto de planear y administrar la operación, con el consentimiento del gobierno. El programa regional incluye asistencia material y técnica en respaldo de medidas de preparación y reducción de riesgo a largo plazo, las que pueden financiarse con recursos del IPF o con otros fondos administrados por el PNUD. Los mismos también pueden usarse para ayudar en el proceso de rehabilitación y reconstrucción. Subvenciones adicionales especiales (hasta US$1,1 millones) se pueden otorgar de los fondos de SPR para asistencia técnica a dichas iniciativas de recuperación posterior a catástrofes después de desastres naturales. El panel que sigue resume las responsabilidades particulares del representante residente del PNUD. En todas las oficinas de operación de los países con tendencia a desastres, un funcionario nacional superior es nombrado como “punto focal para desastres” para todos los asuntos relacionados a catástrofes incluyendo mitigación, respuesta y preparación internacional ONU/PNUD. Las sección 3A y anexo 3A del Manual de Desastres PNUD/UNDRO detalla los deberes y calificaciones del punto focal para desastres. Responsabilidades de manejo de desastres del representante residente del PNUD El representante residente es responsable de: a) Asegurar que todas las partes interesadas en la planificación de programas de desarrollo estén conscientes de los peligros conocidos o potenciales y de sus posibles efectos, y que sean considerados en forma apropiada en el programa regional. b) Designar un “punto focal para desastres”, y asegurar que la oficina de operaciones esté adecuadamente preparada para responder a una emergencia. c) En el caso de un desastre: • Movilizar al personal del PNUD y personal de asistencia técnica y otros recursos que cumplan con las necesidades de la situación, especialmente aquellas necesarias para la evaluación inicial y respuesta inmediata. • Asegurar que la ayuda de PNUD se use para una buena causa y que se fortalezca la capacidad de la oficina si fuese necesario para asegurar una respuesta eficiente 60
  • 56. 2 1 Capítulo 6 1 CAPÍTULO Equipo de manejo Introducción a de desastres los desastres En una emergencia mayor o compleja de duración prolongada (típicamente cuando de trata de poblaciones desplazas), PNUD puede nombrar temporalmente un representante residente adicional comisionado. Este comisionado puede administrar los asuntos normales del PNUD mientras el representante residente se concentra en las funciones de coordinación, o puede preocuparse de las responsabilidades diarias de los asuntos relacionados a la emergencia los cuales caen dentro del mandato del PNUD. En los países que experimentan emergencias más graves o prolongadas el PNUD ha establecido Unidades de Emergencia de la ONU. Estas unidas tienen la capacidad de centrar su atención exclusivamente en abordar la emergencia y a menudo cuentan con personal secundado por agencias homólogas de la ONU que pueden operar en dicho país. Funcionario En el caso de afluencia repentina de refugiados a un país en el cual no hay a cargo de representación de ACNUR, el representante residente notifica inmediatamente a desastres – ACNUR e inicia el proceso de evaluación en nombre de ACNUR. (Vea sección “punto focal” 4A.5 del manual.) La función de UNDRO UNDRO es el centro de coordinación para el manejo de desastres del sistema de la ONU, excepto en aquellos países donde se ha establecido una Unidad de Emergencia de la ONU. En el proceso de socorro provee el esquema para coordinar la asistencia de las agencias de la ONU y ayuda a coordinar dicha asistencia con aquellas provenientes de otras fuentes. Además, UNDRO tiene la importante tarea de movilizar asistencia externa y servir como centro de divulgación de la información relacionada a desastres. En cuanto a la mitigación, UNDRO promueve medidas a largo plazo para reducir riesgos relacionados a desastres y promueve la preparación en los países con tendencia a catástrofes. UNDRO está representada, a nivel del país y en forma permanente, por el representante / coordinador residente. La coordinación a nivel de sede se efectúa a menudo a través de contactos entre el Director de las Agencias encargadas de iniciar una operación de socorro y mediante contactos frecuentes ya en curso entre los centros de coordinación pertinentes. A nivel del país, la coordinación está a cargo del residente coordinador, quien es también el representante de UNDRO. Cada vez que sea necesario, UNDRO respalda al coordinador residente enviando a un delegado de UNDRO o a un equipo de ayuda de emergencia. UNDRO concentra su atención en problemas relacionados a amenazas naturales y desastres repentinos, pero como su mandato cubre todo tipo de emergencias, UNDRO puede también ofrecer sus servicios y asesoría en situaciones que incluya sequías y casos de guerra o conflicto civil, excepto si, o hasta cuando el Secretario General haga otros arreglos. Después de un desastre, UNDRO, actuando en nombre del Secretario General, ofrece sus servicios al gobierno de la nación afectada por el desastre evaluando la necesidad de ayuda de socorro externa y comunicando la información a los posibles donantes y otros interesados. (Los contactos con el gobierno se realizan a través del coordinador / representante residente y la misión del país en Ginebra o Nueva York). En casos que requieren ayuda internacional, o cuando esta se solicita, UNDRO: 61
  • 57. 3 Visión general sorbe manejo de desastres ! Ayuda a identificar las necesidades prioritarias basándose en la información del gobierno, del coordinador / representante residente, DMT-ONU, y otros organismos competentes. ! Emite llamamientos internacionales y actúa como centro de divulgación de las necesidades y contribuciones, la asistencia propagada o planeada por los donantes y el progreso de las operaciones de socorro. ! Procura movilizar recursos y coordinar ayuda de socorro de diversas organizaciones y agencias de la ONU, de donantes bilaterales y de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y administra los fondos canalizados mediante su oficina. Dependiendo de la situación particular y después de realizar consultas, siempre que sea posible, con el gobierno o con el coordinador / representante residente, UNDRO puede: ! Nombrar uno o más delegados o misiones para asistir a las autoridades nacionales en la organización y administración de las operaciones de socorro y, para asistir al coordinador / representante residente en el manejo de la información, de la coordinación local de ayuda de socorro internacional y en sus responsabilidades de presentación de informes a UNDRO. ! Proveer apoyo de logística para asegurar la llegada oportuna de aprovisionamiento de socorro y su pronta entrega a la población afectada. Esto puede incluir vuelos de socorro conjunto o compartidos. El Coordinador puede aprobar una donación de hasta US$50.000 por desastre de los fondos disponibles a UNDRO, sujeta a ciertas condiciones. En algunas situaciones, UNDRO puede disponer de aprovisionamiento de las reservas para emergencia que administra en Pisa, Italia. Colaboración PNUD/UNDRO PNUD y UNDRO se complementan uno al otro. PNUD tiene abundante experiencia en la planificación y administración de desarrollo y oficinas de operaciones bien establecidas. UNDRO tiene conocimiento y experiencia específicas en el manejo de desastres y contactos establecidos con organismos especializados pertinentes. El hecho de que el representante residente del PNUD también represente a UNDRO asegura la cooperación fructosa entre las organizaciones. A nivel del país, las oficinas de operaciones del PNUD generalmente administran los fondos y recursos canalizados a través de UNDRO, siguiendo procedimientos normales interagencias. Esto incluye la adquisición local de abastos y servicios y la contratación y nombramiento de personal temporal. 62
  • 58. 2 1 Capítulo 6 1 CAPÍTULO Equipo de manejo Introducción a de desastres los desastres Función de otras organizaciones y agencias de la ONU Una cantidad de otras organizaciones y agencias de la ONU tienen responsabilidades específicas, convenios de organización a capacidades relacionadas a mitigación de desastres, y/o ayuda de recuperación o socorro. PNUD, UNDRO y los coordinadores residentes deben respetar los mandatos y experiencias de estas agencias y hacer lo posible para asegurar que todas colaboran en total concordancia. Todas deben usar sus experiencias y recursos para obtener los mejores resultados en la ayuda a las personas en áreas con tendencia a desastres y afectadas por estas. Funciones relacionadas a desastres de miembros centrales de los DMTs-ONU Proporciona asesoría técnica para reducir vulnerabilidad y ayuda en la rehabilitación de la agricultura, ganadería y pesca, con énfasis en la producción local de alimentos. Controla la producción, exportación e importación de alimentos y pronostica los requisitos de ayuda de alimentos excepcional. Promueve la incorporación de procesos de mitigación de catástrofes en la planificación de desarrollo y financia asistencia técnica en todos los aspectos del control de catástrofes. Provee apoyo administrativo al coordinador residente y DMT-ONU. Moviliza y coordina asistencia de socorro de emergencia internacional, emitiendo llamamientos consolidados. Presta ayuda en la evaluación y control de socorro si se solicita. Proporciona asesoramiento y dirección en las evaluaciones de riesgos y en la planificación y ejecución de medidas de mitigación. Asegura la protección de los refugiados y busca soluciones durables a sus problemas. Contribuye a movilizar y asegurar la entrega de ayuda necesaria en el país de asilo si se trata de un país en desarrollo. Procura el bienestar de los niños y mujeres, especialmente la salud y nutrición de los niños. Sus actividades de ayuda incluye: programas sociales; alimentación de niños (en colaboración con el PMA); suministro de agua, saneamiento e intervenciones directas de salud (en colaboración con la OMS). Ofrece respaldo administrativo y de logística pertinentes. Proporciona ayuda de alimentos “específicos” y respalda programas de rehabilitación, reconstrucción y de desarrollo para reducción de riesgos. Moviliza y coordina la entrega de emergencia complementaria y “programa” la ayuda de alimentos de fuentes bilaterales y de otro tipo. Ofrece asesoría y asistencia en todos los aspectos de la atención médica preventiva y curativa, incluyendo la preparación de servicios de salud para respuesta rápida a los desastres. 63
  • 59. Visión general sorbe manejo de desastres Recursos disponibles del sistema de la ONU para iniciar respuestas a desastres y necesidades de emergencia Hasta US$20.000 a discreción del representante de FAO dentro del contexto de una emergencia en curso o un proyecto de ayuda a largo plazo. Hasta US$50.000 por suceso para socorro inmediato; aprobado por el director de la división de Finanzas (DOF) después de una petición del representante residente. Hasta US$1,1 millones para asistencia técnica de rehabilitación y reconstrucción; aprobado por el administrador o Consejo Gobernante. Fondos IPF de asistencia técnica para control de emergencia en operaciones mayores acordadas con el gobierno; aprobado por el director de la Oficina de Planeamiento y Coordinación (PCO). Hasta US$50.000 por desastre, sujeto a disponibilidad de recursos: aprobado por el coordinador de UNDRO a raíz de una petición del gobierno y propuesta del representante residente u otra organización o agencia de la ONU. Asignaciones de una reserva de emergencia global para ayudar a los refugiados; aprobado por el Alto Comisionado. Reconsignación de hasta US$25.000 de fondos de programas existentes o aprovisiona- mientos en el país a discreción del representante del país de acuerdo con el gobierno. Cantidades mayores de reserva de emergencia global (US$4 millones por año); aprobado por el Director Ejecutivo después de una propuesta especial del representante del país. Posibilidad de reconsignar parte de fondos existentes del programa regional en caso de un desastre nacional mayor. Posibilidad de recibir préstamo para productos de ayuda alimenticia de proyectos de desarrollo respaldados por el PMA, aprovisionamientos del gobierno u otros donantes, sujeto a la aprobación de la oficina central para asegurar su devolución. Hasta US$50.000 para compra de productos locales, a discreción del Director de Operaciones, en casos donde no se puede concertar otras entregas oportunas. Aisgnaciones provenientes principalmente de la Reserva Internacional de Alimentos de Emergencia, administrado por el PMA, y de recursos generales del PMA (US$45 millones al año). Reserva global de la cual se puede hacer asignaciones para necesidades médicas prioritarias en anticipación a las contribuciones especiales de donantes; aprobado por el Director de la Oficina de Socorro de Emergencia. Coordinación: Coordinador residente y DMT-ONU El gobierno nacional es finalmente responsable de solicitar y coordinar toda la ayuda internacional. También aprueba todos los programas y trabajos de emergencia en el país. Sin embargo, el sistema de la ONU permanece listo para prestar ayuda cuando se le solicite. A nivel nacional, el coordinador / representante residente y el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU (DMT-ONU), son las instituciones esenciales de coordinación de la ONU. Sus responsabilidades se aplican a todas las situaciones que requieren intervenciones importantes de más de una organización o agencia de la ONU. 64
  • 60. 2 1 Capítulo 6 1 CAPÍTULO Equipo de manejo Introducción a de desastres los desastres Coordinación Coordinación, según se usa en el manual significa: ! La divulgación inteligente de la información y el debate franco y constructivo de los problemas y las posibles acciones a seguir. ! Lograr consenso sobre los objetivos y una estrategia general. ! La adopción voluntaria, por las partes interesadas, de las responsabilidades y tareas específicas en el contexto de los objetivos y estrategias convenidos. La coordinación se basa en el respeto mutuo de las capacidades y responsabilidades acordadas de cada parte y en el deseo de cooperar en el enfrentamiento y solución de los problemas para lograr una finalidad común. A nivel internacional, UNDRO promueve la coordinación de respuestas a situaciones desastrosas particulares, tanto dentro del sistema de la ONU y en un aspecto más amplio de la comunidad internacional, específicamente mediante la contribución de información. Función del coordinador residente de la ONU El coordinador residente, también representante de UNDRO, es el dirigente del equipo del sistema de la ONU a nivel del país y presidente del DMT-ONU. Después de suceder una catástrofe mayor, el coordinador / representante residente debe estar preparado para darle absoluta prioridad a su función coordinadora, la cual también consiste en asegurar la coordinación de toda la ayuda de emergencia internacional. El coordinador residente debe cumplir con todas las responsabilidades generales indicadas en el panel que aparece en la próxima página: Arreglos de coordinación en emergencias El Secretario General de las Naciones Unidas ha nombrado un Coordinador para Socorro en Emergencias a nivel del Subsecretario General, persona a quien se le ha encomendado la responsabilidad de coordinar la ayuda de emergencia según se detalla en la resolución 46 / 182 de la Asamblea General del 19 de diciembre de 1991. El Coordinador para Socorro en Emergencias está encargado del Fondo Central Rotatorio para Emergencias, el cual se estableció para contar con un mecanismo de circulación de efectivo en la cantidad de US$50 millones, el cual puede asegurar la respuesta coordinada y rápida de las organizaciones del sistema. Esta persona tiene acceso directo con el Secretario General en Nueva York y mantiene contacto y ofrece orientación a los Coordinadores Residentes en terreno. 65
  • 61. Visión general sorbe manejo de desastres Responsabilidades de manejo de desastres del coordinador residente (también en representación de UNDRO) Como actividades básicas, el coordinador residente debe: • Asegurar que las organizaciones y agencias de la ONU participantes en un país con tendencia a catástrofes estén “preparadas” colectivamente para ofrecer la asistencia técnica y material adecuadas como parte de una respuesta general internacional en el evento de un desastre. • Asegurar que las mismas agencias consideren los riesgos de desastres en sus programas de desarrollo a largo plazo y que ofrezcan la ayuda combinada en relación a la mitigación del desastre, en consulta con cualquier comité nacional del DIRDN. En caso de un desastre “multisectoral”: • Reunir a las diversas agencias del sistema de la ONU y asegurar que se proporcione ayuda y asesoría multidisciplinaria pronta, eficiente y coordinada. • Mantener contacto con las autoridades gubernamentales responsables de conducir las operaciones de socorro. Asegurar la asistencia combinada de la ONU a esa autoridad, evaluando la situación y los requisitos de ayuda • internacional. • Mantener informado a UNDRO de la situación y necesidades de ayuda internacional. Proveer rápidamente a UNDRO una clara explicación de las necesidades prioritarias de ayuda internacional para ser distribuida internacionalmente y proporcionar información similar a los representantes locales de la comunidad internacional. Poner al día continuamente la información para mantenería al corriente. • Recomendar que el equipo de la ONU sea reforzado por las agencias pertinentes a nivel regional cuando sea necesario. • Colaborar para que se asegure la cooperación y coordinación entre todos los organismos de ayuda internacional, el gobierno y otras organizaciones nacionales, con objeto de asegurar el manejo adecuado de la ayuda internacional. En caso de afluencia de refugiados o desastre “monosectoral”: • Consultar con el representante local de la organización o agencia competente de la ONU (ACNUR u otra) para determinar qué debe hacer el coordinador residente y el DMT-ONU para respaldar a esa agencia. P. Indique tres funciones de Manejo de desastres del PNUD diferentes a las de UNDRO y tres funciones de UNDRO diferentes a las del PNUD. R. 66
  • 62. 1 CAPÍTULO 1 3 FINANCING a Introducción FINANCING los desastres OPCIONS ! Capítulo 7 Preparativos en caso de desastre El concepto de preparativos en caso de desastre es bastante simple. Su objetivo es asegurar que cuando ocurre un desastre los sistemas apropiados, el procedi- miento y los recursos estén en su lugar, para prestar ayuda a aquellos afectados y para instruirlos a que se ayuden entre ellos. La finalidad de la preparación en caso de desastre es la de disminuir al máximo los Fase de reducción de riesgo efectos adversos de una amenaza a través de previa al desastre acciones efectivas de carácter preventivo y asegurar al mismo tiempo una organización apropiada y los suministros de materiales de emergencia después del impacto de un desastre. Esta definición establece un amplio marco de preparativos en caso de desastre, pero vale la pena insistir en algunos de los puntos mencionados en la definición. “disminuir los efectos adversos de una amenaza” La reducción de riesgo del desastre tiene como objetivo disminuir los efectos adversos de una amenaza eliminando las partes vulnerables que serían detectadas por las amenazas, y de este modo reduciendo directamente el impacto potencial antes del impacto. La preparación en Fase de recuperación posterior al desastre caso de desastres en su más pura forma supone que ciertos grupos de personas, de todos modos, seguirán siendo vulnerables, y que esa preparación tendrá que dirigirse a las consecuencias posteriores del impacto. “mediante acciones efectivas de precaución” Es importante tomar en cuenta que el término usado “medidas de precau- ción”, demasiadas veces se considera como el resultado final dentro de los planes de preparación en caso de desastres. Esto normalmente está visto como un plano estático que es preparado, y luego archivado hasta que sea necesaria su utilización. Al contrario, la preparación y elaboración es un proceso activo y continuo. Por supuesto planes y estrategias son necesarias, pero ambos deben ser empresas dinámicas que son revisadas, modificadas, actualizadas y comprobadas frecuentemente. “de asegurar que la organización y distribución sea oportuna, apropiada y eficiente” Probablemente uno de los aspectos mas difíciles del control en caso de desastres es la programación del momento preciso. Esto afecta el concepto de la preparación para el desastre. Rapidez y programación muchas veces han sido considerados simultáneamente, un concepto erróneo. Las decisiones relacionadas a la programación deben considerar la relación entre la ayuda de socorro y sus 67
  • 63. Visión general sorbe manejo de desastres efectos. En algunos tipos de incidentes como por ejemplo inundaciones, hay ciertos suministros básicos que son de necesidad inmediata; como vivienda y abrigo. Para aliviar el problema de inmediato, la rapidez es esencial. Sin embargo, existe otro tipo de ayuda que en ciertas circunstancias pueden perturbar la asistencia, a menos que sea retrasada. La ayuda de alimentos es un ejemplo muy claro. El suministro de gran cantidad de ayuda comestible antes de haber establecido claramente las condiciones del mercado local y los prospectos de la agricultura, ha demostrado que se crea una dependencia injustificada, y se deteriora la economía local. La determinación del momento preciso – y no la rapidez – debe ser el criterio para la preparación. Del mismo modo, una ayuda apropiada requiere de una cuidadosa atención. Y no se trata sólo de historias comunes de carne enlatada de cerdo y zapatos de tacón alto que llega a las comunidades musulmanas afectadas por inundaciones. El tema se refiere al vínculo importante y natural que existe entre la preparación, recuperación y rehabilitación en caso de desastre. Finalmente, debemos preguntarnos si uno de los objetivos más importantes de la preparación en caso de desastre – el suministro de asistencia adecuada – ¿está diseñado simplemente para la sobrevivencia inmediata de una comunidad afectada, o si al mismo tiempo de asegurar el rescate inmediato se prepara el terreno para la recuperación? “organización y suministro eficiente” La organización y el suministro eficiente para la preparación en caso de desastres sugiere un criterio obvio. La planificación sistemática, la distribución eficiente, la definición clara de las responsabilidades y obligaciones de cada uno, son vitales. Sin embargo situaciones de desastre crean a menudo condiciones caóticas. Los mejores planes pueden mitigar, pero no eliminar el caos. Los planes de preparación deberían, dentro de su posibilidad más amplia, tratar de anticipar las causas de caos. De igual importancia es establecer las medidas a tomar, en caso de que los planes fallen. De todas formas el criterio de eficiencia toma particular importancia en el contexto de la distribución. La clave es asegurar que la eficiencia es medida en términos de la habilidad de suministrar la asistencia requerida a las personas mas vulnerables. En demasiadas situaciones de socorro ha ocurrido que comestibles u otro tipo de ayuda material llegan a la escena del desastre sin que se haya establecido previamente ningún tipo de sistema o estructura para hacer que aquellos más necesitados sean los beneficiarios de esta ayuda. En el análisis final, la prueba más importante de eficiencia es que aquellos más necesitados tengan los suministros adecuados. Componentes de los preparativos en caso de desastre Nueve componentes importantes comprende la preparación en caso de desastre, los cuales presentan el marco sobre el cual se puede desarrollar una estrategia nacional para la preparación en caso de desastre. Evaluación de la vulnerabilidad La información es fundamental para todos los aspectos del manejo en caso de desastres. Esto es un punto que parecerá obvio, pero muchas veces es pasado por alto. El encargado de las gestiones del desastre puede saber que una región geográfica o una comunidad particular es susceptible a los impactos de 68
  • 64. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres amenazas de inicio repentino o lento. Sin embargo, esta persona en realidad estará trabajando en un vacío mientras no se tome una decisión sobre los medios sistemáticos para recopilar y evaluar la información acerca de la vulnerabilidad de los desastres. Desarrollar y recopilar información sobre evaluaciones de la vulnerabilidad es una manera de abordar medios sistemáticos para establecer una herramienta esencial para el manejo de desastres. En el capítulo siguiente se desarrollará a profundidad este tema. Planificación A través de todas las actividades para promover la preparación en caso de desastre, el objetivo máximo es tener los planes acordados en orden, que éstos sean ejecutados y tener los recursos y compromisos relativamente asegurados. El plan mismo deberá abordar otros puntos dentro de este marco. Marco institucional Un sistema coordinado de preparación y respuesta en caso de desastre es un requisito para cualquier tipo de plan de preparación en caso de desastre. El diseño de todo sistema va a depender de las tradiciones y estructuras gubernamentales del respectivo país. Sin embargo, se puede decir que todo plan que no esté “coordinado horizontalmente” a nivel de gobierno central dentro de ministerios y estructuras gubernamentales especializadas, y que no tenga una “coordinación vertical” entre autoridades locales y centrales, corre el riesgo de desintegrarse rápidamente. Esto requiere una estructura para el proceso de tomar decisiones, comités interministeriales para coordinar los planes, centros de coordinación dentro de cada ministerio responsable para la ejecución de los planes y comunicación, así como también las estructuras regionales y comunidades a nivel local. 69
  • 65. 4 Visión general sorbe manejo de desastres Sistemas de información El plan de preparación debe tener un sistema de información. En el caso de desastres de inicio lento, debería consistir de una colección de datos procesados, y un sistema de alerta temprana (especialmente para regiones propensas a la hambruna), y un sistema de vigilancia para actualizar la información de alerta oportuna. En caso de desastres de carácter repentino, debe existir un sistema similar de comunicación que pronostique, de aviso e indique la evacuación. Base de recursos Las necesidades requeridas en una situación de emergencia dependen de los tipos de amenazas que el plan anticipe. Tales necesidades deben ser explícitas y deben cubrir todos los aspectos para poner en marcha la ayuda de socorro y recuperación. La variedad de necesidades de socorro es demasiado extensa como para incluirlas en este módulo; pero, la lista que sigue indica algunas de las necesidades más importantes: albergue medicinas alimentos alimentos suplementarios sistemas de comunicación sistemas de logística trabajadores de socorro equipo de despeje Sistemas de alerta En el caso de muchos tipos de desastres de incio rápido un sistema de aviso puede salvar muchas vidas. Cuando una población vulnerable recibe aviso adecuado de un desastre inminente, la gente puede escaparse del suceso o tomar precauciones para reducir los peligros. Sin embargo, usted debe suponer que los sistemas de comunicación operacionales, tales como teléfonos y télex, suelen no estar disponibles cuando sucede un desastre mayor. Se debe planificar un sistema de alerta basándose en esa suposición. Considere qué tipo de equipo de comunicación será necesario y consistente si se destruyen las líneas de transmisión y las estaciones de recepción. Los planes de preparación deben también contar con medidas de acceso a sistemas alternativos de comunicación entre la policía, militares y redes gubernamentales. Los sistemas de alerta son también críticos en el caso de desastres de inicio lento y desplazamiento de población. En este caso se le llama alerta temprana y tiene que ver con asuntos de información y su distribución respecto a: la entrega de alerta temprana de una crisis mundial inminente en el abastecimiento de alimento preparando al pueblo o previniendo la migración obligada. Mecanismos de respuesta La prueba mayor del plan es comprobar su eficacia de respuesta al aviso y al impacto de un desastre. En una etapa determinada del proceso de alerta varias respuestas tendrán que ponerse en acción. La representación de las medidas se convierte en un factor esencial en el diseño de un plan de preparación. El capítulo 9 expone las respuestas requeridas. 70
  • 66. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres Educación y entrenamiento del público Los planes de preparación en caso de desastre deberán ser útiles para anticipar, con la mayor precisión posible, las necesidades y tipo de socorro requerido en las operaciones de alerta y socorro en caso de desastre. El plan deberá incluir y especificar los métodos más efectivos para asegurar que tales necesidades sean cumplidas. De todas maneras, este proceso sólo será efectivo si aquellos que son los beneficiarios saben qué hacer en caso de un desastre y conocen las consecuencias. Por esta razón es esencial que en el plan de preparación se incluya la educación de aquellos que podrían ser afectados por desastres. Esta educación se presenta de diferentes formas: (1) Educación pública en las escuelas a niños y jóvenes remarcando qué acción tomar en caso de una amenaza (por ejemplo, temblores); (2) Cursos especiales de entrenamiento diseñados para adultos ya sea de carácter específico o como programas de salud médica preventiva o programas de salud materno-infantil; (3) Programas de extensión en los cuales miembros de la comunidad y trabajadores basados en aquellas comunidades sean instruidos para entregar toda información y entrenamiento para los trabajos que se deberán efectuar durante los acontecimientos; (4) Información al público a través de medios de comunicación; ya sea televisión, radio o prensa. Si bien es cierto que estos medios nunca reemplazarán el efecto de las instrucciones directas, de cualquier modo una sensible y bien presentada campaña publicitaria a través de los medios de comunicación, podrá ser un buen complemento al proceso de educación general. Simulacros (ejercicios) Como en el caso de las maniobras militares que nunca podrán recrear las condiciones de una batalla real, tampoco los simulacros dentro de la preparación en caso de desastres podrán reflejar la dinámica y el posible caos en las operaciones de socorro. De cualquier modo ese reconocimiento no deberá ser excusa para evitar la necesidad de ensayos dentro del plan de preparación en caso de desastres. No solamente se enfatizarán las recomendaciones hechas en los diversos programas de entrenamiento, sino que también se pondrán a prueba los sistemas en su conjunto e invariablemente revelará vacíos que de otra manera no serían detectados.1 Preparativos para desastres de inicio lento y repentino Las actividades de preparación en caso de desastres de inicio lento, a menudo varían de aquellas de inicio repentino. Las de inicio lento requieren una participación activa de parte de los planificadores, especialmente con respecto a la monitoría de sistemas de alerta temprana, como la hambruna, guerra, y conflictos civiles. La respuesta remediadora a problemas anticipados por la alerta temprana (de un posible desastre) es una extensión de la preparación. Preparativos para un desastre de inicio repentino incluye la observación de las predicciones y avisos de desastres que pueden ocurrir en un período de días u horas. La emergencia se puede desarrollar en un período muy corto de tiempo y depende del conjunto de disposiciones, procedimientos y recursos que son diferentes a las emergencias de inicio lento. 1 La sección anterior de este capítulo es un extracto del módulo de entrenamiento, Preparativos en caso de desastre, PNUD/UNDRO escrito por Randolph Kent. 71
  • 67. 4 Visión general sorbe manejo de desastres P. En la siguiente lista de componentes de preparativos en caso de desastre identifique por lo menos una responsabilidad que usted, en su capacidad de funcionario oficial, puede o debería asumir respecto a ese componente. Si usted no tiene ninguna, enumere las agencias responsables de ese componente en su país. R. Evaluación de la vulnerabilidad Planificación Marco institucional Sistemas de información Base de recursos Sistemas de alerta Mecanismos de respuesta Educación y entrenamiento del público Simulacros 72
  • 68. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres Preparativos dentro de las Naciones Unidas2 El sistema de las Naciones Unidas a nivel de cada país debe se capaz de facilitar y entregar una ayuda adecuada y coordinada en una emergencia. El equipo de manejo de desastres de las Naciones Unidas (DMT-ONU) es el organismo interagencial establecido para este propósito. El DMT-ONU deberá reunirse en intervalos regulares para: • Revisar los convenios de prevención y preparación dentro del país, incluyendo el progreso de los proyectos de desarrollo pertinentes en curso. • Revisar las medidas de preparación dentro de los equipos de agencias de las Naciones Unidas (como se describe a continuación). • Discutir el análisis y la interpretación de datos de sistemas de alerta temprana de hambruna desde dentro y fuera del país. • Decidir las acciones específicas que tomarán los miembros del equipo ya sea en forma individual y / o colectiva. P. Compare la lista de componentes de preparativos en caso de desastre con la lista de ejemplos de cada componente. R. Componentes de preparativos en caso de desastre ___1. Evaluación de vulnerabilidad ___2. Planificación ___3. Marco institucional ___4. Sistemas de información ___5. Base de recursos ___6. Sistemas de alerta ___7. Mecanismos de respuesta ___8. Educación y entrenamiento del público ___9. Simulacros Ejemplos A. Actualización de las evaluaciones de vulnerabilidad B. Equipos de evaluación y búsqueda y rescate C. Mapa que muestre un pueblo habitando una zona de inundación D. Práctica E. Diseño de actividades que promuevan preparativos en caso de desastre F. El material requerido y apoyo de logística para una emergencia G. Arreglos organizacionales para aumentar al máximo la coordinación H. Un cartel que explique lo que debe hacerse cuando suceda un terremoto I. Procedimientos de comunicación como parte del sistema 2 El resto de este capítulo es reproducido del Manual para el Manejo de Desastres del PNUD/UNDRO. 73
  • 69. Visión general sorbe manejo de desastres Lista de verificación de información básica requerida por un DMT-ONU3 Con el fin de facilitar la ayuda rápida y apropiada en caso de desastres, todos los miembros de un DMT-ONU deben tener acceso fácil y anticipado al tipo de información que sigue a continuación. El Gobierno debe incorporar y mantener al día gran parte de esta información de preparación en caso de desastre. La información debe entregarse al coordinador residente y a las agencias miembros del DMT-ONU. Si esta información no estuviese disponible o sólo se dispusiera parcialmente de ella, el DMT-ONU debería recopilar y mantener los datos como una iniciativa de equipo, normalmente con la colaboración de sus similares nacionales. Las agencias especializadas se encargarán de sus respectivas áreas de preocupación. El coordinador residente deberá verificar que se abarque todas las áreas respectivas. La lista presentada debe ser adaptada a las circunstancias locales. La información referente a áreas y comunidades vulnerables y propensas a desastres debe ser considerada con especial atención. Esta lista se refiere muchas veces a contactos en ciertas agencias u organizaciones. Para mantener su información actualizada, debería contar con la siguiente información de todas las personas a contratar: • Nombre • Dirección, números de teléfono, fax y télex de la oficina • Dirección y número de teléfono privados • Apartado postal electrónico, en caso de que la persona contara con uno. Usted debería tener la misma información de todos los alternos y suplentes. Descripción de desastres ocurridos en el país # Historia de la frecuencia y magnitud de ciertos tipos de desastres en diferentes áreas y los impactos que éstos han significado en la población y la economía. # Los tipos de emergencia y la asistencia posterior al desastre que se prestó en el pasado, de las diferentes fuentes; la eficiencia de esta asistencia según el tipo de problema enfrentado y las lecciones aprendidas. # El tipo de ayuda que en consecuencia se puede anticipar en ciertas áreas y circunstancias, y el tipo de asistencia que puede ser requerido. Políticas, objetivos y normas nacionales # Políticas referentes a la solicitud, aceptación y uso de ayuda internacional, incluyendo personal del exterior. # La autoridad delegada a instituciones locales y las posibles responsabilidades de las organizaciones no-gubernamentales nacionales y agencias extranjeras de socorro. # Políticas (su ejecución, ya sea a favor o en contra), respecto a vacunación, distribu- ción preventiva de drogas, cuidado de niños no acompañados, rescate de material. # Políticas y criterios para cualquier tipo de distribución de socorro: si se efectuará gratuitamente, para la venta o a base de crédito: qué diferenciación, si es que se hace alguna, debería considerarse dentro y entre los distintos grupos o subgrupos de la población. 3 Del Manual para el manejo de desastres PNUD/UNDRO, Apéndice 3B. 74
  • 70. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres # Los objetivos y patrones particulares que deberán ser aplicados para racionar comes- tibles y agua y toda distribución de materiales de cobijo y artículos para el hogar. # Especificación de los distintos tipos de alimentos y otros productos básicos que son aceptables y apropiados como donaciones, y aquellos inaceptables. # Especificación general del tipo de combustible normalmente empleado para vehículos Lista de (diesel o gasolina), generadores de electricidad y bombas (diesel o eléctricas). verificación # Las prioridades para la restauración de la infraestructura y servicios. DMT # Políticas y disposición para el importe de artículos de emergencia, como por ejemplo la exención de impuestos y pagos aduaneros y el permiso de vuelos especiales de socorro. Estructuras gubernamentales de alerta y de respuesta ante una emergencia # El contacto a cargo de todos los sistemas nacionales de pronóstico de peligro y sistemas de alarma. # La persona a contactar dentro del gobierno (y su suplente) encargado de la administración de la ayuda en caso de emergencia y de operaciones posteriores a la catástrofe en un organismo central de coordinación, si existe alguno. Contactos en cada uno de los ministerios. # La dirección, números de teléfono, fax y télex de todos los centros nacionales de coordinación de desastres, y si los delegados de organizaciones donantes extranjeras tendrán acceso a los centros durante una emergencia y cómo lo harán. # Los procedimientos establecidos (a nivel nacional y locas) para evaluar los daños, las necesidades y recursos posteriores al impacto del desastre. # El contacto en el organismo nacional de control en caso de desastre o de autoridades locales responsables para organizar y asegurar: • Coordinación y enlace con la comunidad internacional (Organizaciones de las Naciones Unidas, Embajadas y Organizaciones no-gubernamentales) • Operaciones de búsqueda y rescate • Estudio y evaluación posterior al desastre • Suministro de alimento, donde fuese necesario • Asistencia médica y preventiva • Suministro de agua • Saneamiento del medio ambiente • Refugios de emergencias y otras necesidades de socorro • Comunicaciones • Servicios de logística (transporte, almacenamiento y manejo) • Control de información (incluyendo informes y archivos) • Seguridad # Funciones de las fuerzas armadas nacionales y su relación con las autoridades civiles y militares en la dirección de las operaciones Otras organizaciones de ayuda nacionales o internacionales # El contacto en las embajadas principales y las organizaciones de ayuda, las posibles contribuciones de sus respectivos gobiernos y organizaciones de asistencia poste- riores al desastre y los recursos que tienen en caso de llamamiento local inmediato. # El contacto con las Sociedades de la Cruz Roja, Media Luna Roja y las principales organizaciones no gubernamentales, sus posibles contribuciones en operaciones de asistencia durante la emergencia y posteriores al desastre y sus recursos (humano, materiales y financieros) de acceso inmediato. 75
  • 71. Visión general sorbe manejo de desastres Información básica de cada área propensa a desastres # Detalles demográficos: lugar, tamaño y características socioeconómicas de estas comunidades, incluyendo el promedio familiar, fuentes y niveles de ingreso y cualquier patrón tradicional de emigraciones temporales. # Conformación formal e informal de la estructura jerárquica, consideraciones sociales o religiosas, respuesta tradicional de la comunidad en períodos de desastre, y todo tipo de tabúes. # Condiciones climáticas generales, incluyendo temperaturas del día y la noche en diferentes períodos del año. # Hábitos locales de alimentación, incluyendo prácticas pasadas de destete de los diferentes grupos socioeconómicos. # Nivel de nutrición normal de los niños, incluyendo cualquier variación temporal. # Enfermedades endémicas incluyendo patrones existentes de mortalidad y de morbosidad. # Fuentes normales de agua; obtención y métodos de extracción, tratamiento y distribución. # Sistema de suministro de alimentos y producción local: tipos, ciclos de producción temporal y normal de cultivos grandes o pequeños y el promedio de retención de productos almacenados por terreno agrícola. # Servicios en operación (oficiales y no oficiales): salud, educación, desarrollo rural, obras públicas y servicio social. Se deberá incluir la ubicación, el tipo de servicio prestado y el personal empleado. # Extensión y condiciones generales de la infraestructura incluyendo carreteras, telecomunicaciones y suministro de electricidad. Recursos: materiales y humanos “Recursos” incluye suministros y servicios los cuales se puedan movilizar dentro del país en operaciones de emergencia y posteriores al desastre. Entre las posibles fuentes de suministro se incluye a los organismos gubernamentales, compañías comerciales (locales o en países vecinos) Organizaciones no gubernamentales y de socorro y otros proyectos de desarrollo que operan en las zonas cercanas a las áreas de riesgo. Atención médica/salud4 # Hospitales, clínicas y otras instituciones de salud: número de camas, ambulancias, disponibilidad de equipos especiales, número de médicos, enfermeras y personal médico; contacto entre todas las instituciones. # Almacenamiento y fuentes de productos médicos: nombres, direcciones, números de teléfono, fax y télex de todos almacenes de productos médicos; fabricantes de productos farmacéuticos, y laboratorios que producen vacunas y sueros. Abastecimiento de alimentos # Ubicación, capacidad y niveles normales de alimentos almacenados; números de teléfono, fax y télex de las oficinas de comercialización gubernamentales y de los departamentos de distribución de alimentos, importadores comerciales, mayoristas y organismos donantes de ayuda alimentaria. # Detalles de los programas existentes de racionamiento y distribución (incluyendo “comida a cambio de trabajo”), sus maneras de organización, procedimientos y capacidad para afrontar situaciones de emergencia. 4 Esta información tendrá que ser proporcionada por el personal de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en relación a los marcos de preparación elaborados por la secretaría de dicha organización. 76
  • 72. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres Nutrición y epidemiología5 # Naturaleza, lugar y capacidad de cualquier actividad de rehabilitación nutricional (alimentación terapéutica); sus maneras de organización, procedimientos y capacidad para afrontar situaciones de emergencia. Lista de # Extensión y validez de las encuestas sobre los niveles verificación de nutrición o programas de seguimiento; Fuentes DMT nacionales de personal calificado (con experiencia práctica). # Ubicación y capacidad de los expertos a cargo del control y estudio epidemiológico vinculados a los programas de control de enfermedades contagiosas o transmisibles. Abastecimiento de agua, higiene y saneamiento del medio ambiente # Nombres, direcciones y números de teléfono, fax y télex de productores, grandes mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar, cantidad y nivel de abastecimiento almacenado: • Bombas de agua, estanques, cañerías y accesorios • Camiones cisternas para arrendar o comprar • Cal y otros productos químicos desinfectantes de agua • Barras de jabón, detergentes y desinfectantes • Materiales para la construcción de letrinas provisorias • Suministros y equipo para operaciones de control de tipo vector # La cantidad de este tipo de suministro normalmente disponible y almacenados por el gobierno en lugares específicos. # La disponibilidad de unidades móviles para el tratamiento de agua y generadores eléctricos por parte de los militares o contratistas principales. # Listas de personal entrenado y herramientas para efectuar reparaciones en forma inmediata o para construir instalaciones nuevas o de carácter temporal. Cobijos de emergencia y materiales de socorro # Nombres, direcciones y números de teléfono, fax y télex de productores, grandes mayoristas y distribuidores para los siguientes tipos de productos, incluyendo lugar y cantidad almacenados: • Tiendas de campaña resistentes con cobertores de polietileno grueso, alquitranado • Láminas de metal acanalado para techos, madera y cemento • Mantas (frazadas) • Ollas y utensilios de cocina (de tamaño familiar y también del tamaño para uso en cocinas comunales) # La cantidad de estos suministros normalmente disponibles y almacenados por el gobierno en lugares específicos. Equipo de construcción # Nombres, direcciones y números de teléfono/télex de constructores de carreteras y edificios incluyendo la disponibilidad aproximada de tractores niveladores, rastreadores, montacargas, grúas, gatas hidráulicas, generadores móviles y bombas. # Puntos de contacto en las fuentes de gobierno que posean el mismo tipo de maquinaria, por ejemplo dentro del Ministerio de Obras Públicas o defensa. 5 Los problemas sobre nutrición no serán de primera prioridad en los momentos inmediatamente posteriores a un desastre natural, pero serán cruciales en una situación de emergencia prolongada, especialmente sequía, hambruna y en todos los casos que implique el desplazamiento de población. 77
  • 73. Visión general sorbe manejo de desastres Comunicaciones # Contactos dentro de las autoridades responsables para establecer servicios de comunicación, incluyendo la reparación de los servicios ya existentes y la instalación de redes temporales de radio donde sea necesario. # Políticas relacionadas al uso de materiales de comunicación por los equipos y organizaciones internacionales de socorro. Sistemas de logística y medios de servicio Consideraciones de logística incluye detalles de las rutas normales de transporte, y la capacidad de acceso hacia y dentro de las áreas propensas a desastres y el conocimiento de los problemas específicos de carácter logístico que pueden suceder en el transporte de suministros inmediatamente después de la catástrofe. # Caminos • Copia de los mejores mapas existentes • Identificar las conexiones de caminos esenciales y las rutas alternativas • Marcar las posibles dificultades en el tráfico de camiones (capacidad de resistencia de peso de los puentes y disponibilidad de movimiento de transbordadores) y los lugares vulnerables a incidentes como inundaciones o desprendimiento de tierras. # Capacidad de transporte terrestre • Flotas del gobierno: la cantidad de camiones y su condición, los distintos tipos y tara de cada uno, y su distribución por departamento y los lugares en los cuales estarán disponibles para transportar suministros de socorro. • Capacidad comercial: contratistas privados dispuestos a operar dentro o hacia las áreas necesitadas, incluyendo detalles de su flota, la ubicación de sus oficinas e instalaciones de mantenimiento, y sus precios normales. # Ferrocarriles • Extensión de las vías, capacidad de los vagones, y restricciones de carga en los diferentes trayectos. • Capacidad diaria de circulación en distintas líneas, y la cantidad de locomotoras y vagones disponibles durante las diferentes épocas. • Fiabilidad y capacidad operacional, incluyendo todo tipo de medidas para mejorar el servicio. # Puertos marítimos y fluviales • Profundidad del puerto, longitud de los muelles, equipo para carga • Capacidad diaria de carga máxima, y patrones temporales de importación y exportación • Tamaño de áreas de almacenamiento cubiertas y no cubiertas, y la capacidad disponible durante las distintas épocas • Capacidad de despacho normal: por carretera y ferrocarril # Embarcaciones costeras y fluviales • Embarcaciones del gobierno: cantidad y estado de los barcos, remolcadores y lanchas (de tipos y capacidades especificados) en distintos lugares que estarán disponibles para operaciones de rescate o para el transporte de suministros de socorro. • Capacidad comercial: contactos con compañías navieras privadas que puedan operar en las áreas requeridas, incluyendo detalles de su flota y sus precios normales. 78
  • 74. 2 1 Capítulo 7 1 CAPÍTULO Preparativos en Introducción a caso de desastre los desastres # Aeropuertos y pistas de aterrizaje • La ubicación precisa y el largo, ancho, tipo de superficie y clasificación de resistencia de las pistas de aterrizaje en las áreas afectadas • El tipo de avión con mayor capacidad que pueda operar • Disponibilidad de combustible (avgas y combustible para turbinas) Lista de • Asistencia de navegación y de aterrizaje, y horas abiertas para el vuelo verificación • Equipo para manejar carga y capacidad de almacenamiento DMT # Aviones y transporte aéreo • Gobierno: número y tipo de aviones y helicópteros que estarían a disposición para el transporte de personal y material de ayuda; los costos aproximados de las ope- raciones por parte de la fuerza militar y de otros aviones y helicópteros del gobierno • Línea aérea nacional y otras compañías: número y tipo de aviones y helicópteros que estarían a disposición para el transporte de personal y material de ayuda; costos aproximados de flete # Almacenamiento y manejo • Bodegas del gobierno: la ubicación, tamaño y tipo de almacén en las distintas áreas que puedan llegar a ser utilizadas para aprovisionamiento de ayuda; la condición general de los almacenes, el nivel de seguridad, el acceso a carreteras y al transporte por ferrocarril, la disponibilidad de plataformas de carga, rieles de mano, elevadores de carga y la competencia del personal y de los sistemas de registro • Bodegas privadas: características como las ya mencionadas de bodegas que podrían ser requisadas o alquiladas # Abastecimiento de combustibles (diesel y gasolina) • La ubicación, capacidad y cantidad almacenada normalmente en depósitos de combustibles del gobierno y comerciales; los convenios por las cuales el combustible puede ser extraído o distribuido desde estos depósitos. 79
  • 75. Visión general sorbe manejo de desastres P. ¿Qué información aludida en la lista de verificación debe reunirse de diversas fuentes? ¿Dónde podrá usted obtener la información requerida bajo cada titular? R. Descripción de desastres del país Políticas, objetivos y patrones nacionales Estructuras de gobierno sobre aviso/respuesta posterior al desastre Otras organizaciones de ayuda nacional/internacional Información básica de cada área propensa a desastres Recursos humanos y materiales: Atención médica/salud Abastecimiento de alimentos Nutrición y epidemiología Abastecimiento de agua, saneamiento ambiental e higiene Cobijo de emergencia y material de socorro Equipo para construcción Comunicaciones Sistemas de logística y medios de servicio: Caminos Capacidad de transporte terrestre Ferrocarriles Puertos marítimos y fluviales Embarcaciones costeras y fluviales Aeropuertos y pistas de aterrizaje Aviones y transporte aéreo Almacenamiento y manejo Abastecimiento de combustibles P. Según su opinión, ¿qué agencia debería ser responsable de recopilar, actualizar y divulgar esta información? R. 80
  • 76. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! Capítulo 8 Evaluación de riesgo y vulnerabilidad1 En este capítulo se considera la naturaleza del riesgo; se discuten las técnicas mediante las cuales se pueden determinar las amenazas naturales y los riesgos acompañantes de pérdidas futuras; y se discuten las formas en las cuales las estimaciones de riesgos futuros pueden usarse para ayudar a escoger la mejor estrategia para la mitigación de desastres. Primero revisemos las definiciones de los términos claves. Riesgo se refiere RIESGO a las pérdidas esperadas de vida, personas lesionadas, daño a la propiedad y trastorno en las actividades económicas debido a una amenaza particular. El riesgo es la probabilidad de que ocurra un desastre y cuyo resultado sea un nivel específico de pérdida. La evaluación de riesgo determina la escala de las pérdidas estimadas que pueden anticiparse en áreas particulares durante un período de tiempo específico. Manejo del riesgo Uno de los principios fundamentales de este módulo de entrenamiento es recordar que la mayor parte de la gente que trabaja en proyectos de desarrollo participan activamente, en un momento u otro, en el manejo del riesgo. Aún cuando usted no desempeñe un papel activo en alguna otra fase del desastre, en su trabajo como generalista o como especialista de un sector, siempre tendrá una labor importante que desempeñar cuando llegue el momento del manejo del riesgo. El diseño de proyectos de desarrollo debería incluir una práctica en manejo del riesgo. La tarea general del manejo del riesgo debe incluir una estimación de la magnitud de un riesgo particular y una evaluación de la importancia que tiene el riesgo para nosotros. El proceso de manejo del riesgo tiene, por lo tanto, dos partes: evaluación del riesgo y valoración del riesgo. La evaluación del riesgo requiere la cuantificación del riesgo basándose en datos y en el entendimiento del proceso involucrado. La valoración del riesgo se refiere al juicio que una sociedad deposita en los riesgos que enfrentan al decidir lo que deben hacer respecto a ellos. Probabilidad de riesgo Los riesgos a menudo se cuantifican en formas generalizadas. Por ejemplo, existe la probabilidad de que un individuo muera en cualquier año a causa de: 1 en 200 si fuma 10 cigarrillos al día; 1 en 23.000 en un terremoto en Irán; y 1 en 10.000.000 si es alcanzado por un rayo en los E.U.A. Dichas estimaciones burdas de riesgo pueden ser útiles para propósitos comparativos, pero usualmente encubren grandes variaciones en el riesgo a individuos de diferentes regiones. En el caso de Irán, la gente que vive más cerca de una falla propensa a terremotos corre un mayor riesgo que aquellas que viven más lejos. De igual modo, la gente que vive en casas de albañilería de construcción deficiente cerca de una falla terrestre corren mayor riesgo que aquellas que viven en la cercanía en viviendas de estructuras bien construidas. 1 Este capítulo se ha extraído del módulo de entrenamiento del PNUD/UNDRO Vulnerabilidad y evaluación de riesgo escrito por A.W. Coburn, R.J.S. Spence y A. Pomonis. 81
  • 77. Visión general sorbe manejo de desastres El primer paso en la administración del riesgo, por lo tanto, es cuantificar la probabilidad del riesgo. El segundo paso es valorar el riesgo, es decir, emitir un juicio sobre la seriedad del riesgo. La importancia que una comunidad le da al riesgo de un desastre probablemente será influenciada por el tipo y nivel de los otros riesgos diarios que enfrenta. Aún cuando el riesgo de una amenaza natural sea notable, no es posible hacer la comparación, por ejemplo, del riesgo de mortalidad infantil que tiene una sociedad que cuenta con atención médica primaria mínima. Las aldeas ubicadas en los valles montañosos peligrosos del Norte de Paquistán, que regularmente se ven afligidas por inundaciones, terremotos y deslizamientos de tierra, no perciben la mitigación del desastre como una de sus prioridades. Sus prioridades son la protección contra riesgos más graves de enfermedades y fallas en los sistemas de regadío. A medida que las sociedades se desarrollan económicamente, existe mayor probabilidad de que la mitigación de desastres sea de mayor importancia para ellas. El desarrollo mismo puede aumentar la posibilidad de que ocurran desastres, pero a medida que las sociedades adquieren más riquezas, se dispone de mayor cantidad de recursos para invertir en cierto grado de protección. La protección del proceso de desarrollo mismo se torna en un tema de mitigación de desastre. Niveles aceptables de riesgo Muchos riesgos están asociados con beneficios. Cuando se vive cerca de un volcán se tiene el beneficio de suelos fértiles para una buena agricultura. Generalmente, sin embargo, la exposición a amenazas naturales y ambientales no tiene ningún beneficio específico asociado a ellas – la exposición es una consecuencia simple de vivir o trabajar en un lugar particular. Esto puede tener el efecto de que dicho riesgo sea menos aceptable que aquellos de los cuales se puede obtener algún beneficio. Generalmente, los niveles aceptables de riesgo parecieran aumentar según los beneficios derivados de su exposición a ellos. Sin embargo el nivel aceptable de riesgo pareciera disminuir con el tiempo a medida que un mayor número de personas se ve expuesta a un tipo de riesgo particular. Evaluación de riesgo y vulnerabilidad La estimación de probables pérdidas futuras es un asunto de interés cada vez mayor para aquellos preocupados de la planificación de desarrollo en regiones propensas a amenazas. Un aspecto fundamental en la preparación en caso de desastre y planificación de mitigación es el entendimiento de lo que se debe esperar. Este aspecto debe ser cuantificado, aunque sólo sea en una forma burda y aproximada, en términos del grado de riesgo enfrentado, del tamaño, probable y de las consecuencias del suceso si este ocurre. El cálculo del riesgo debe considerar generalmente varios tipos de pérdidas. El parámetro de pérdida más común y el más fácil de tratar es el costo económico. El costo se usa extensamente porque muchos tipos de pérdidas se pueden convertir en costo económico. Los efectos que se consideran en términos del costo económico se conocen como pérdidas tangibles. Pero existe una variación de otros efectos resultantes de desastres que son importantes pero que no pueden convertirse en un equivalente monetario, a estos se les llama pérdidas intangibles. Una consideración global del riesgo debería incluir una gama completa de efectos tangibles, e intangibles y de varios tipos cualitativos diferentes. La gama de consecuencias indeseadas de las amenazas naturales que podríamos considerar como parámetros de pérdida se indican en el cuadro 1. 82
  • 78. 2 1 Capítulo 8 1 CAPÍTULO Evaluación a Introducción de riesgo y los desastres vulnerabilidad Cuadro 1 ¿Cómo se determina el riesgo? Parámetros de pérdida para el En la determinación del riesgo existen tres componentes esenciales, cada unos análisis de riesgo de los cuales debe cuantificarse separadamente: a) La probabilidad de acontecer la amenaza: la posibilidad de experimentar una amenaza natural o tecnológica en un lugar o región. b) Los elementos en riesgo: identificación y preparación de un inventario de la gente o edificaciones u otros elementos que podrían verse afectados en caso de ocurrir la amenaza y, donde sea necesario, la estimación de su valor económico. c) La vulnerabilidad de los elementos en riesgo: qué daño sufrirán la gente y las construcciones u otros elementos si experimentan algún nivel de peligro. Existe una variedad de métodos para presentar la información anterior con objeto de ilustrar la información que describe el riesgo. A menudo estos suelen representarse en un mapa. Esta es una herramienta esencial en la evaluación de proyectos de desarrollo porque usted puede ver si el sitio para un proyecto está ubicado en una zona de alto riesgo. Un ejemplo de mapeo es el Estudio de Pérdida Potencial. Consiste en mapear el efecto de la probabilidad del suceso de la amenaza esperada a través de una región o país. Muestra la ubicación de las comunidades que probablemente sufrirán grandes pérdidas. Se calcula el efecto de la amenaza en cada área de cada comunidad dentro de esas áreas para identificar las “Comunidades en mayor riesgo”. Esto muestra, por ejemplo, los pueblos o aldeas que probable- mente sufrirán las mayores pérdidas, cuáles deberían ser las prioridades de los programas para reducir las pérdidas y cuáles serán las que probablemente necesitarán más ayuda o asistencia para rescate en el caso de un desastre de magnitud. 83
  • 79. Visión general sorbe manejo de desastres El siguiente es un ejemplo de mapeo de pérdida potencial. Presenta el riesgo según los niveles de pérdidas que ocurrirían si un cierto nivel de peligro fuese a ocurrir en todos los lugares simultáneamente. En este caso, el tipo de pérdida trazada (Mapa 4) representa las víctimas de un terremoto en un área urbana de Turquía. Las víctimas se definen como aquellas personas cuyas casas están expuestas a ser totalmente destruidas por el terremoto más grande que se puede esperar – medida usada ya que en Turquía ha estado estrechamente relacionada con el número de muertos y heridos. La pérdida potencial delineada en cada lugar deriva de otros tres tipos de datos que varían geográficamente, los cuales se muestran en los Mapas 1, 2 y 3 (vea figura 8.1). El Mapa 1 muestra la amenaza de terremoto desde el punto de vista de la intensidad máxima del terremoto que podría ocurrir ahí. El Mapa 2 muestra los elementos en riesgo – en este caso el tamaño total de la población urbana. Los pueblos y ciudades más grandes se delinean individualmente y se identifican con círculos cuya área representa la población. La población en los pueblos más pequeños, 2.000 a 25.000 habitantes, se muestra en forma de densidad de población. Otros elementos en riesgo podrían trazarse en forma similar. El Mapa 3 muestra un aspecto de la vulnerabilidad de aquellos elementos en riesgo. Las víctimas son el resultado del derrumbe de edificios. La vulnerabilidad de un edificio depende principalmente del tipo de construcción. Una clasificación útil aproximada de los tipos de construcciones en Turquía los divide en sólo tres tipos: murallas de ripio y adobe, murallas de ladrillo y madera, y armazón de concreto armado. Se ha efectuado una estimación sobre la proporción de edificios que se espera se derrumbarán. El Mapa 4 muestra el análisis de los tres mapas anteriores para cada ubicación. Esto se obtiene estimando el número de personas que viven en cada tipo de edificios (de los Mapas 2 y 3) y enseguida estimando la proporción potencial de edificios derrumbados de cada tipo si ocurriese aquí un terremoto de la mayor intensidad. El total de las víctimas potenciales se obtiene agregando aquellos de los tres tipos de edificios. Valoración de la vulnerabilidad La vulnerabilidad es la propensidad de las cosas a ser dañadas por una amenaza. La vida y salud de las personas están en riesgo directo de los efectos destructivos de una amenaza. Sus ingresos y bienes de subsistencia están en riesgo a causa de la destrucción de los edificios, cosechas, ganado o equipo de los cuales ellos dependen. Cada tipo de amenaza pone en riesgo una serie de elementos un tanto diferentes. Gran parte del trabajo de mitigación del desastre centra su atención en reducir la vulnerabilidad y, con el fin de actuar para reducir la vulnerabilidad aquellos que planifican el desarrollo deben entender cuáles son los elementos en mayor riesgo de las principales amenazas que ellos han identificado. Evaluación de vulnerabilidad es el proceso por el cual se estima la vulnerabilidad a amenazas de desastres posibles de elementos especificados en riesgo. Para propósitos generales socioeconómicos, trata la consideración de todos los elementos importantes en la sociedad, incluyendo consideraciones físicas, sociales y económicas, y la extensión dentro de la cual los servicios esenciales podrán continuar su funcionamiento. 84
  • 80. 2 1 Capítulo 8 1 CAPÍTULO Evaluación a Introducción de riesgo y los desastres vulnerabilidad Figura 8.1 Estudio de pérdida potencial 1 – AMENAZA 2 – ELEMENTOS EN RIESGO (población) 3 – VULNERABILIDAD 4 – RIESGO DE VICTIMAS (pérdida potencial de vidas) 85
  • 81. Visión general sorbe manejo de desastres Como ya se indicó en el Capítulo 1, las causas raíces de la vulnerabilidad a desastres en los países en desarrollo son la pobreza y el desarrollo sin equidad. El rápido crecimiento demográfico, la migración urbana o masiva, patrones injustos de tenencia de la tierra, falta de educación, y agricultura de subsistencia en tierras marginales conduce a condiciones vulnerables tales como ubicación insegura de edificios y asentamientos, hogares inseguros, desforestación, desnutrición, desempleo, empleo insuficiente y analfabetismo. Es la interconexión entre estas condiciones vulnerables y amenazas naturales tales como terremotos, tormentas tropicales, sequía y lluvias torrenciales, lo que da como resultado un desastre o emergencia prolongada. (Vea Fig. 1.1 en la página 5). La vulnerabilidad derivada de la pobreza puede mejor abordarse con proyectos de desarrollo a largo plazo dirigidos al punto de que grandes grupos de la población permanecen pobres, mientras al mismo tiempo se introducen medidas para atenuar los efectos del desastre. La vulnerabilidad también puede ser el resultado de factores que se pueden resolver en forma más fácil mediante medidas específicas de reducción de riesgo. En estos factores se incluye códigos de construcción y materiales inadecuados y falta de conciencia pública. Sin embargo, muchas de estas medidas dependen del grado de desarrollo de una sociedad. Por ejemplo, es totalmente irreal esperar que se respeten los códigos de construcción donde los gobiernos no tienen personal ni recursos para llevar a cabo las inspecciones. Del mismo modo, la conciencia pública depende, hasta cierto punto, del nivel de educación de la comunidad y de la disposición de medios de comunicación, los cuales, frecuentemente, son deficientes en los países en desarrollo. Evaluación de vulnerabilidad y riesgo es el vínculo entre la ejecución de proyectos de desarrollo y la mitigación de desastres. En el PNUD, por ejemplo, un proyecto propuesto debe ser examinado contra la vulnerabilidad y riesgo existente en el lugar donde se desarrollará el proyecto. Si la ubicación o la naturaleza del diseño del proyecto son inherentemente vulnerables a catástrofes, entonces deberá reconsiderarse la ubicación o deberá tomarse medidas de mitigación de desastres / reducción de riesgo. (Vea Capítulo 13 para información adicional sobre cómo lograrlo). Reducción de la vulnerabilidad de las personas desplazadas Gran parte de la discusión anterior sobre vulnerabilidad y riesgo tiene un enfoque más bien dirigido hacia desastres de inicio repentino y no hacia aquellos de inicio lento y desplazamiento de la población. Sin embargo, muchos procesos de evaluación y tecnología se aplican a estas situaciones. Por ejemplo, la planimetría de amenazas es también de primordial interés para identificar áreas sometidas a sequía, o aún a conflicto civil. Satisfacer las necesidades de una población migratoria o una recién llegada a un nuevo sitio será facilitado si se realiza la planimetría de las mejores rutas y recursos de subsistencia durante el camino. Entre las estrategias para reducir la vulnerabilidad en zonas de conflicto se puede incluir intentos de desarrollo para reducir el conflicto; por ejemplo, instalación de estaciones de agua para grupos nómadas en áreas donde el agua es un recurso escaso sujeto a competencia. 86
  • 82. 2 1 Capítulo 8 1 CAPÍTULO Evaluación a Introducción de riesgo y los desastres vulnerabilidad Estos temas se discuten en mayor detalle en los módulos de temas especiales “Mitigación de Desastres” y “Vulnerabilidad y Evaluación de Riesgo”. En resumen, ya que las amenazas tienden a ser incontrolables, gran parte del trabajo de mitigación se centra en la reducción de la vulnerabilidad. El mejoramiento de las condiciones económicas reduce muchos aspectos de la vulnerabilidad y una economía segura puede ser, en muchos casos, la mejor defensa contra desastres y emergencias. P. Imagínese que usted trabaja en una agencia responsable del desarrollo económico de la comunidad en un área donde ocurren tormentas tropicales. Usted desea realizar un análisis de los tipos de proyectos más adecuados para lograr el desarrollo económico. Como parte de su análisis, ¿cómo conduciría usted una evaluación de riesgo y vulnerabilidad? R. proyecto. económica de su en el empleo o la base c) el nivel de trastorno muertas o heridas, personas que resultarán b) el número potencial de sufrirán las edificaciones, a) qué cantidad de daño estimando elementos en riesgo la vulnerabilidad de los Tercer paso: Determine elementos en riesgo. un inventario de los Segundo paso: Haga período de su proyecto. ocurra una durante el la probabilidad de que tropicales para estimar historia de las tormentas Primer paso: Revise la RESPUESTA 87
  • 83. Visión general sorbe manejo de desastres NOTAS 88
  • 84. 3 1 CAPÍTULO 1 INDICE a Introducción los desastres 3 RESPUESTA AL DESASTRE RESPUESTA Capítulo 9 Respuesta al desastre ................................................................... 90 Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre ........................... 91 Aviso .................................................................................................. 91 Evacuación/migración ........................................................................ 91 Búsqueda y rescate ............................................................................. 92 Evaluación posterior al desastre......................................................... 92 Socorro de emergencia ....................................................................... 92 Logística y abastecimiento ................................................................. 93 Manejo de la información y sistemas de comunicación .................... 93 Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes ..................................... 93 Seguridad ........................................................................................... 93 Manejo de la operaciones de emergencia .......................................... 93 Rehabilitación y reconstrucción ......................................................... 93 Capítulo 10 Evaluación del desastre ............................................................. 95 Objetivos de la evaluación ................................................................................ 95 El proceso de evaluación ................................................................................... 97 Evaluación para diferentes tipos de desastres ................................................... 97 Cómo se utiliza la información de la evaluación ............................................... 98 Capítulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres ...................................... 100 Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino ......... 100 Sitreps – intercambio de información con UNDRO ........................................ 102 Mensaje de alerta y sitreps de operación ......................................................... 103 La importancia de la coordinación e información ........................................... 105 Capítulo 12 Rehabilitación y reconstrucción ............................................. 107 Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitación y reconstrucción ........................................................................................... 108 Estudio de caso: Huracán Zenón ..................................................................... 110 89
  • 85. Visión general sorbe manejo de desastres 3 RESPUESTA AL DESASTRE Después de haber leído el material y completado los ejercicios de la Tercera Parte, usted podrá: ! Identificar las principales categorías de actividades y responsabilidades de respuesta al desastre OBJETIVOS ! Identificar los objetivos de la evaluación del desastre y cómo se usa la información de DEL ESTUDIO la evaluación ! Describir la función de la organización de la ONU donde usted trabaja, en las diversas actividades de respuesta al desastre ! Identificar puntos claves de acción en la coordinación y manejo de información ! Describir oportunidades de desarrollo dentro de la fase de reconstrucción del desastre ! Capítulo 9 Respuesta al desastre La respuesta al desastre es la suma total de las medidas tomadas por el pueblo y las instituciones para hacer frente al desastre. Estas medidas comienzan con el aviso de un suceso amenazante que se aproxima o con el suceso mismo si ocurre sin aviso. La respuesta al desastre incluye la ejecución de planes y procedi- mientos para preparación al desastre. De este modo, la respuesta al desastre se superpone con la preparación al desastre. Cuando se completan los programas de rehabilitación del desastre se llega al término de la respuesta al desastre. Este capítulo identifica las principales actividades de la respuesta al desastre. Cada actividad es, formal o informalmente, Fase de reducción de riesgo gobernada por una serie de políticas y previa al desastre procedimientos, y cada actividad se encuentra, típicamente, bajo los auspicios de una agencia principal. A la larga, las actividades de respuesta al desastre son realizadas por innumerables agencias nacionales, entidades locales e individuos, cada uno de los cuales tiene sus propias funciones y responsabilidades. En una discusión general sobre respuesta a la catástrofe se podría identificar para cada actividad: ! Quién es responsable de su ejecución, quién la respalda ! Qué medios se requieren para su ejecución ! Cuándo son ejecutadas sus actividades ! Cuál es su campo de acción ! Por qué necesita ser realizada Fase de respuesta 90
  • 86. 3 1 Capítulo 9 1 CAPÍTULO Respuesta a Introducción al desastre los desastres Propósitos de la ayuda de emergencia y posterior al desastre Los propósitos generales de la ayuda de emergencia y posterior al desastre son: ! Asegurar la sobrevivencia del mayor número posible de víctimas, manteniéndolas en las mejores condiciones de salud posibles según las circunstancias. ! Restablecer la autosuficiencia y servicios esenciales con la mayor rapidez posible para todos los grupos de la población, prestando especial atención a aquellos cuyas necesidades son mayores: los más vulnerables y los desamparados. ! Reparar o reemplazar infraestructuras dañadas y regenerar actividades económicas viables. Hacerlo en tal forma que contribuya a los propósitos de desarrollo a largo plazo y reduzca la vulnerabilidad en caso de sucesos futuros de posibles riesgos amenazantes. En situaciones de conflicto civil o internacional, la finalidad es proteger y ayudar a la población civil, en estrecha colaboración con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y en cumplimiento con las convenciones internacionales. Cuando se trata de casos de desplazamiento de población (a causa de cualquier tipo de desastre), la finalidad es buscar, lo más pronto posible, soluciones duraderas, mientras se asegura la protección y asistencia necesaria momentánea. Las siguientes son actividades típicas de respuesta a emergencias. Sin embargo, existen diferencias importantes entre desastres de inicio repentino y lento. Las diferencias también surgen cuando se compara la situación geográfica específica y el contexto socio-político del desastre. Aviso INICIO REPENTINO Aviso se refiere a los preparativos para la transmisión rápida de información, relacionada a una amenaza inminente de catástrofe, a funcionarios de gobierno, instituciones y a la población en general en las áreas de riesgo inmediato. Estos avisos normalmente se refieren a tormentas tropicales e inundaciones. INICIO LENTO Alerta temprana es el término usado que se refiere a los desastres de inicio lento, especialmente hambruna. Dentro de las actividades de alerta temprana se incluye el proceso de verificar la situación en comunidades o áreas conocidas como especialmente vulnerables a los efectos de sequías, fracaso de cosechas y/o cambios en las condiciones económicas. Un aviso adecuado permitirá la iniciación de medidas reparadoras antes de que las penurias se tornen más graves. La alerta temprana es una actividad de respuesta al desastre sólo si se ha fracasado en detectar las señales de aviso o en el caso en que dichas señales fueron ignoradas. Evacuación/migración INICIO REPENTINO La evacuación implica la reubicación de una población desde zonas a riesgo de un desastre inminente a lugares más seguros. La evacuación se asocia comúnmente con las tormentas tropicales, pero es, a menudo, una necesidad frecuente en el caso de accidentes industriales y tecnológicos. Para lograr la evacua- ción debe haber un sistema de alerta temprana y precisa, identificación clara de las rutas de escape, una política establecida que requiera la evacuación de todas las personas cuando se da la orden y un programa de educación pública para que la comunidad tenga conocimiento del plan. 91
  • 87. Visión general sorbe manejo de desastres INICIO LENTO El traslado de las personas desde la zona de riesgo a un lugar más seguro no es, en efecto, una evacuación sino una migración inducida por una crisis. Este traslado usualmente no es organizado y coordinado por las autoridades, sino es una respuesta espontánea a la percepción de los migrantes de que el alimento y/o la seguridad se puede obtener en otro lugar. Búsqueda y rescate INICIO REPENTINO Búsqueda y rescate, a menudo conocido por las siglas SAR (por el inglés) es el proceso para identificar la ubicación de las víctimas de un desastre que pueden estar atrapadas o aisladas, llevándolas después a un lugar seguro con atención médica. Después de las secuelas de una tormenta tropical o inundación, SAR incluye usualmente la ubicación de víctimas desamparadas por la inundación, quienes pueden estar amenazadas por el crecimiento de las aguas. También incluye el aprovisionamiento de alimentos y primeros auxilios hasta que las personas puedan ser evacuadas o puedan retornar a sus hogares. Después de los efectos de un terremoto, SAR normalmente se dedica a ubicar a las personas que están atrapadas y heridas en edificios derrumbados. Evaluación posterior al desastre INICIO REPENTINO Y LENTO El objetivo principal de la evaluación es obtener una imagen clara y concisa de la situación posterior al desastre para identificar las necesidades de socorro y para desarrollar estrategias de recuperación. Determina opciones de ayuda humanitaria, cómo utilizar mejor los recursos existentes o para preparar peticiones para ayuda adicional. La evaluación posterior al desastre debe permitir la distinción entre condiciones crónicas previas al desastre, las necesidades de los sobreviventes al desastre y sus recursos. Esta actividad es tan vital, que el próximo capítulo será dedicado exclusivamente a la evaluación de desastres. Socorro de emergencia INICIO REPENTINO Socorro de emergencia es la entrega, en base filantrópica, de ayuda material y atención médica de emergencia necesarios para salvar y preservar vidas humanas. También le permite a las familias satisfacer sus necesidades básicas de atención médica y de salud, refugio, ropa, agua y alimentos (incluyendo implementos para preparar los alimentos). Los servicios o equipo de socorro se proporcionan, típicamente, sin costo alguno, durante los días y semanas inmediatamente después de un desastre repentino. INICIO LENTO Socorro de emergencia puede necesitarse durante extensos períodos en el caso de situaciones de emergencia de inicio lento deterioradas o descuidadas y en el caso de poblaciones desplazadas (refugiados, personas desplazadas interna o externamente). El impacto que la catástrofe tiene en estas personas puede mitigarse ayudando también a la comunidad anfitriona. 92
  • 88. 3 1 Capítulo 9 1 CAPÍTULO Respuesta a Introducción al desastre los desastres Logística y abastecimiento INICIO REPENTINO Y LENTO La entrega de socorro de emergencia requerirá instalaciones y capacidad logística. Un servicio de abastecimiento bien organizado es crucial para manejar la adquisición, recibo, almacenamiento y despacho de abastecimiento de socorro para ser distribuido entre las víctimas del desastre. El sistema de logística es tal vez más vital y de más alta prioridad en las emergencias de inicio lento. Manejo de la información y comunicaciones INICIO REPENTINO Y LENTO Todas las actividades descritas antes dependen de las comunicaciones. Hay que considerar dos aspectos en cuanto a las comunicaciones en un desastre. Uno es el equipo esencial para hacer circular la información; por ejemplo, radios, teléfonos y sus sistemas de apoyo o repetidores, satélites y líneas de transmisión. El otro aspecto trata del manejo de la información: un protocolo para saber quién comunica qué tipo de información y a quién, qué prioridad se le da a ese tipo de información y cómo se divulga y es interpretada. Respuesta y tolerancia de los sobrevivientes INICIO REPENTINO Y LENTO En la prisa para planear y ejecutar operaciones de socorro es fácil desatender las necesidades reales y recursos de los sobrevivientes. La evaluación debe considerar los mecanismos de tolerancia social existentes que niegan la necesidad de traer ayuda externa. Por otro lado, los sobreviventes de desastres pueden tener necesidades nuevas y especiales de servicios sociales que les ayuden a adaptarse al trauma y a los trastornos causados por la catástrofe. La participación de individuos de organizaciones comunitarias en el proceso de respuesta al desastre es clave para una recuperación exitosa. A través de ellos se utilizan con mayor éxito los mecanismos adecuados para dar abasto en la comunidad. Seguridad INICIO REPENTINO La seguridad no es siempre un asunto prioritario después de desastres naturales de inicio repentino. Por lo general es manejada por la defensa civil o por los departamentos de policía. INICIO LENTO La protección de los derechos humanos y la seguridad de las poblaciones desplazadas y refugiados puede ser de suma importancia, requiriendo control internacional. Manejo de operaciones de emergencia INICIO REPENTINO Y LENTO Ninguna de las actividades mencionadas antes pueden llevarse a cabo sin cierto grado de manejo de las operaciones de emergencia. Es necesario establecer con mucha anticipación al desastre políticas y procedimientos para los requisitos de manejo. En el Capítulo sobre Respuesta a un desastre repentino se le presta mayor atención a este tema. Rehabilitación y reconstrucción El proceso de rehabilitación y reconstrucción completa las actividades de respuesta en caso de desastres. Ya que gran parte de esta actividad está dentro de la esfera de preocupaciones del PNUD, el Capítulo 12 se dedica a ella. 93
  • 89. Visión general sorbe manejo de desastres P. En el siguiente diagrama de agencias y actividades de respuesta a desastres, seleccione un tipo de desastre que tenga interés para usted y complete el diagrama con la agencia que tiene la responsabilidad principal para esa actividad. Indique las agencias con responsabilidades secundarias. 94
  • 90. 3 1 CHAPTER 10 CAPÍTULO 1 Introducción a Disaster los desastres assessment ! Capítulo 10 Evaluación del desastre1 Evaluación es el proceso para determinar el impacto de un desastre en una sociedad. La prioridad fundamental es establecer las necesidades para tomar medidas de emergencia inmediata para salvar y sustentar las vidas de los sobrevivientes. La segunda prioridad es identificar las posibilidades para facilitar y apresurar la recuperación y desarrollo. La evaluación es un proceso interdisciplinario realizado es fases que comprende encuestas hechas en el lugar mismo y la comparación, evaluación e interpretación de información de diversas fuentes. Estas encuestas se refieren a pérdidas directas e indirectas así como también a efectos a largo y corto plazo. La evaluación comprende no sólo la determinación de lo que sucedió y qué asistencia puede necesitarse, sino también define los objetivos y cómo la ayuda pertinente puede, en efecto, proporcionarse a las víctimas. Algunas evaluaciones se realizan específicamente como evaluaciones de daños. Estas incluyen la preparación de estimados específicos y cuantificados del daño físico resultante de un desastre. La evaluación de daño puede también incluir recomendaciones concernientes a la reparación, reconstrucción o reemplazo de estructuras y equipo, además de la restauración de las actividades económicas. Objetivos de la evaluación El primer objetivo de una evaluación posterior a un desastre es determinar cuándo existe una emergencia. Enseguida, definir las medidas y recursos necesarios para reducir las amenazas inmediatas a la salud y seguridad y para prevenir problemas serios en el futuro. Un problema frecuente en la evaluación es suponer que todas las pérdidas de propiedad o necesidades de sobrevivencia pueden ser solamente reemplazadas o suministradas desde fuentes externas. Más bien, la evaluación debe saber identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos de organización, médicos y de logística. La evaluación debe servir para ayudar a decidir cuál es la mejor forma de usar los recursos existentes para socorro. También debe identificar las prioridades de las personas afectadas. Otro problema se presenta cuando las personas que realizan la evaluación no pertenecen al lugar del desastre y tienen dificultad en distinguir las necesidades crónicas de aquellos problemas creados por el desastre. Es esencial tener un conocimiento de la información básica para identificar el “punto de partida” de las necesidades posteriores al desastre. Esta información se establece en la lista de preparación del Capítulo 7. Si los resultados de la evaluación conducen al diseño de un programa de respuesta al desastre, entonces la agencia que responde debe también conocer las políticas del gobierno relacionadas a la ayuda de emergencia. Estas políticas afectarán el cálculo para el apoyo adicional requerido de parte de fuentes de socorro nacionales e internacionales. 1 Este capítulo se basa en el módulo de entrenamiento PNUD/UNDRO Evaluación de los Desastres preparado por Rob Stephenson del Instituto de Desarrollo y Socorro. 95
  • 91. Visión general sorbe manejo de desastres Figura 10.1 Objetivos evolutivos de la evaluación OBJETIVOS EVOLUTIVOS DE LA EVALUACIÓN Fase de alerta ! Determinar hasta qué punto las poblaciones afectadas toman medidas para proteger vidas e instalaciones del impacto que causará la amenaza ! Activar arreglos en el plan de preparativos respecto a la realización de la evaluación Fase de emergencia ! Confirmar la emergencia anunciada y estimar la magnitud global del daño ! Identificar, caracterizar y cuantificar las “poblaciones en riesgo” en el desastre ! Ayudar a definir y dar prioridad a las acciones y medidas necesarias para reducir el riesgo inmediato ! Identificar la capacidad de respuesta local, incluyendo recursos organizacionales, médicos y de logística ! Ayudar a anticipar problemas graves en el futuro ! Ayudar a manejar y controlar la respuesta inmediata Fase de rehabilitación ! Identificar las prioridades de la gente afectada ! Identificar las políticas del gobierno respecto a la ayuda posterior al desastre ! Estimar el asistencia adicional requerida de fuentes nacionales e internacionales para socorro y recuperación ! Monitorear el resultado y eficacia de las medidas de socorro y rehabilitación en curso Fase de recuperación ! Determinar el daño a recursos de importancia económica y sus implicaciones en las políticas de desarrollo ! Evaluar el impacto del desastre en programas de desarrollo actuales ! Identificar nuevas oportunidades de desarrollo creadas por el desastre 96
  • 92. 3 1 Capítulo 10 1 CAPÍTULO Evaluación a Introducción del desastre los desastres El proceso de evaluación La evaluación debe planearse y controlarse cuidadosamente. En su proceso participan una secuencia de actividades cada una de las cuales debe planearse en detalle. Las siguientes actividades son típicas del proceso de evaluación: ! Identificar información, necesidades y fuentes de datos fidedignos ! Recopilar datos ! Analizar e interpretar los datos ! Comunicar las conclusiones, pronósticos y alternativas a las personas encargadas de planificar y tomar las decisiones A medida que las acciones de respuesta tienen influencia en los eventos, la evaluación pasa a ser parte del circuito de monitoría y control, permitiéndole a los participantes en el proceso verificar los resultados con el objeto de corregir la respuesta. Forma parte de un proceso continuo de evaluación, revisión y corrección por medio del cual quienes administran la operación comienzan a restaurar el marco para la sobrevivencia y recuperación. EL PROCESO DE EVALUACIÓN Figura 10.2 Esta figura identifica como se desarrollan los objetivos de la evaluación a medida que procede el proceso de recuperación Evaluación para diferentes tipos de desastres El diseño y la ejecución de las evaluaciones son muy diferentes para desastres de inicio repentino frente a los de inicio lento. En el caso de los de inicio repentino, existe básicamente necesidades muy diferentes en muchos lugares, incluyendo manejo de víctimas, apoyo para esfuerzos de salvamento local y recuperación de servicios de salvamento durante los primeros dos días de la emergencia. Al principio las necesidades cambian hora a hora, resultando a menudo en confusión. En efecto, algunas actividades deben realizarse tan rápidamente que la acción debe preceder evaluaciones detalladas, usando estrategias que se determinan durante la planificación de preparación sobre la base de emergencias previas. 97
  • 93. Visión general sorbe manejo de desastres En el caso de personas desplazadas y emergencias de hambruna, el tiempo de preparación es a veces largo y los donantes no están muy dispuestos a comprometer grandes cantidades de ayuda en respuesta a información ambigua. Las necesidades prioritarias iniciales que debe evaluarse incluye inmunizaciones (especialmente sarampión), abastecimiento de agua de emergencia, control de la nutrición, logística para grandes cantidades de alimento y sistemas de registro. Es vital la pronta evaluación geográfica del tamaño de las poblaciones en riesgo. Estas emergencias prolongadas duran a veces meses y, a menudo, años. Esto permite el análisis detallado del funcionamiento de los sistemas de evaluación y la oportunidad de adaptarlos según cambian las necesidades. Cómo se utiliza la información de la evaluación La evaluación facilita el respaldo para la toma de decisiones de emergencia. La evaluación se realiza para un usuario específico o grupo de usuarios que toman decisiones sobre la distribución de recursos de emergencia y las estrategias de respuesta ante un ambiente que puede presentar rápidos cambios. El proceso de evaluación incluye tres aspectos: creación de la escena, evaluación de la situación y planificación de respuesta. Se comienza creando el escenario donde se encuentra la gente, las condiciones en que se encuentran, los servicios aún disponibles y los recursos que han sobrevivido. La evaluación de la situación trata de identificar las prioridades operativas. La situación misma es usualmente de rápido cambio y desorganizada, aparece entonces la necesidad de poder pronosticar cómo se desarrollará probablemente la situación. Los datos evaluativos deben estructurarse de manera que sirvan para: ! reconocimiento y evaluación de situaciones que requieren decisiones ! formulación de las estrategias de operación ! objetivos y necesidades ! alternativas posibles generadas ! análisis de las alternativas: evaluar sus impactos ! interpretación y selección: alternativos comparadas evaluando los impactos de cada una El último proceso de toma de decisiones es la planificación de respuestas. Aquí se incluye la asignación y programación detallada de los recursos (personas, equipo y abastos) para cumplir con los objetivos específicos de socorro. El tema de la evaluación también será discutido en relación al Equipo de Manejo de Desastres de la ONU y la respuesta de la ONU a los desastres. Consulte también, para una visión más amplia de estos temas, el módulo de entrenamiento especializado, Evaluación de los Desastres, y el Manual de Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. P. Nombre un objetivo de evaluación para cada una de las fases de desastre enumeradas. RESPUESTA R. aviso: Revise la Figura 10.1 emergencia: para obtener ejemplos rehabilitación: de respuesta. recuperación: 98
  • 94. 3 1 Capítulo 10 1 CAPÍTULO Evaluación a Introducción del desastre los desastres Ejemplo de formato evaluativo Preparado por INTERTECT para la Oficina de los E.U. para Ayuda Extranjera en Caso de Desastre 99
  • 95. Visión general sorbe manejo de desastres ! Capítulo 11 Respuesta de la ONU a los desastres1 Elementos principales y acciones en respuesta a un desastre repentino La gran mayoría de la ayuda internacional de emergencia y posterior al desastre es financiada con contribuciones especiales de las agencias de la ONU, o es entregada en forma bilateral o a través de ONGs. Las acciones de UNDRO, del coordinador / representante residente y del DMT-ONU son, por lo tanto, extremadamente importantes: manejo e intercambio de información, coordinación, preparación de peticiones y movilización de recursos. El grado de participación que tienen en estas actividades el coordinador / representante residente y el DMT-ONU, y también en la entrega directa de respaldo operativo al gobierno, dependerá de la naturaleza y grado de la situación de emergencia, de la capacidad y deseo de las autoridades nacionales y de los recursos que pueden ser movilizados. Lo anterior se aplica a situaciones de emergencia que requieren acciones de parte de diversas organizaciones / agencias de la ONU (posiblemente incluyendo al PNUD) y, en consecuencia, coordinación de parte del coordinador residente y de UNDRO. En situaciones que caen totalmente dentro del mandato de un órgano específico del sistema de la ONU (p.ej., una epidemia o un ataque de plaga a cultivos), la responsabilidad principal yace en la agencia adecuada (p.ej., OMS, FAO) aunque el Equipo de Manejo de Desastres de la ONU puede, si se solicita, desempeñar una función en respaldo de esa agencia. (El servicio de divulgación de información de UNDRO puede también estar a disposición de la agencia pertinente a nivel internacional). A continuación sigue una lista de las medidas principales que debe tomar el coordinador / representante residente y el DMT-ONU inmediatamente antes y durante una catástrofe: Medidas a tomar cuando se recibe un aviso de desastre Al recibir un aviso de amenaza inminente de un desastre: $ Comuníquese e intercambie información con UNDRO: analice la necesidad de tomar medidas de precaución. $ Comuníquese con las autoridades de gobierno pertinentes: confirme estado de preparación de UNDRO y DMT-ONU para prestar ayuda, si se necesita. $ Convoque al DMT-ONU, revise los arreglos de la preparación, alerte al personal y revise el plan de seguridad de la ONU. 1 Este capítulo se ha abreviado del Capítulo 4 del Manual para el Manejo de Desastres PNUD/ UNDRO. 100
  • 96. 3 1 Capítulo 11 1 CAPÍTULO Respuesta de la Introducción a ONU a los desastres los desastres Medidas a tomar después de ocurrir el desastre Medidas inmediatas en todos los casos: $ Asegurar el resguardo de todo el personal de la ONU: activar el plan de seguridad, si es necesario. $ Asegurar telecomunicaciones fidedignas entre la oficina de operaciones y Ginebra, Nueva York y las áreas afectadas. $ Comunicarse e intercambiar información con UNDRO: Enviar un mensaje de alerta y enseguida sitreps de operaciones regulares y mantener contacto telefónico, si es posible. $ Comunicarse con las autoridades de gobierno a cargo del control de emergencias: obtener información, ofrecer ayuda de la ONU y reafirmar las capacidades de las distintas agencias; confirmar los arreglos para contactos y colaboración en curso. $ Determinar si el gobierno requiere ayuda internacional y si desea que UNDRO inicie un llamamiento internacional. Considerar la necesidad de: • Ayuda de búsqueda y rescate (SAR) o de otro tipo de especialistas • Ayuda de socorro $ Convocar al DMT-ONU: revisor toda la información disponible; confirmar / definir responsabilidades dentro del equipo; organizar reuniones de seguimiento y compartir la información. $ Juntar y colacionar información sobre la situación; participar en visitas iniciales de reconocimiento a las áreas afectadas. Movilizar y proporcionar asistencia técnica para el proceso de evaluación. Si se requiere ayuda de emergencia internacional 1) Necesidad y acción inmediata para • Determinar, provisionalmente, las funciones que debe llevar a cabo la ONU a nivel del país, en vista de la situación especial y de la capacidad del gobierno. • Definir cualquier necesidad de equipos para SAR u otra ayuda especializada; informar y consultar a UNDRO inmediatamente. • Conferenciar con UNDRO respecto a la posible designación de uno o más delegados de UNDRO. • Asegurar que se convoque una reunión de coordinación oportuna de amplia base para coordinar las respuestas inmediatas y los convenios para evaluación. • Instituir los arreglos y sistemas de organización necesarios dentro de la oficina de operaciones: redistribuir el personal, definir las prioridades de trabajo y asegurar la disponibilidad de equipo de oficina y respaldo de personal de oficina y administrativo para participar en las actividades de emergencia. • Poner en operación los sistemas de información para registrar y seguir la trayectoria de las necesidades y contribuciones de ayuda internacional. • Considerar y, cuando sea adecuado, hacer recomendaciones para la disposición de donaciones de emergencia hechas por UNDRO y PNUD, y / o para que UNDRO distribuya el aprovisionamiento que se tiene en Pisa. 101
  • 97. Visión general sorbe manejo de desastres 2) Acciones continuas durante los primeros días de las operaciones de ayuda de emergencia: • Mantener estrecho contacto e intercambio de información con el gobierno y otras partes pertinentes (donantes, ONG); participar en, y respaldar, los mecanismos de coordinación del país. • Mantener un diálogo y frecuentes intercambios de información con UNDRO (a través de sitreps de operación y por teléfono). • Ayudar a definir necesidades prioritarias para ayuda internacional: – Participar en la evaluación general – Emitir un juicio independiente de las necesidades prioritarias de ayuda de emergencia internacional – Ayudar en la formulación y selección de las peticiones • Desarrollar un programa combinado de ayuda y un llamamiento consolidado a la ONU que incluya las propuestas y requerimientos de todas las agencias de la ONU. • Diseminar información sobre las necesidades de ayuda internacional a los representantes locales de organismos donantes y ONG y ayudar en la movilización de recursos para cubrir las necesidades no satisfechas. • Ayudar a monitorear de las operaciones de ayuda y brindar ayuda operacional, cuando sea solicitada. • Concertar contactos con los medios noticiosos y recibir y atender a las misiones visitantes. • Llevar a cabo un revisión (post mortem) de la ayuda de la ONU a las operaciones de emergencia a medida que llegan a su conclusión. Si se presentan complicaciones políticas o no se cumple con las necesidades humanitarias, notificar al Secretario General a través de la oficina del Coordinador de Socorro de Emergencia. (Consulte Apéndice 1). Funciones de apoyo adicionales (ininterrumpidas) dependiendo de la necesidad y de la capacidad del gobierno: • Congregar y proporcionar servicios secretariales en las reuniones de coordinación de amplia base. • Proporcionar apoyo para las operaciones que controlan los sistemas de información, de logística o de comunicaciones. Ayuda para rehabilitación y reconstrucción: • Ayudar a planear e introducir ayuda para la rehabilitación y reconstrucción en las primeras fases del suceso. Ayuda a las poblaciones en áreas de conflicto Actualmente la ONU desempeña un papel muy insignificante en áreas de conflicto activo, con personas atrapadas en el conflicto. Esta función se le releva principalmente al CICR (Comité Internacional de la Cruz Roja) y a algunas ONGs. (Consulte también el Apéndice 1). Sitreps – intercambio de información con UNDRO Esta sección describe las responsabilidades del coordinador / representante residente, respecto a la presentación de informes a UNDRO, y provee pautas para la preparación de los sitreps de operación requeridos. Describe el sistema de 102
  • 98. 3 1 Capítulo 11 1 CAPÍTULO Respuesta de la Introducción a ONU a los desastres los desastres Cómo comunicarse con UNDRO, Ginebra UNDRO mantiene un horario de trabajo 24 horas al día, 365 días al año. Teléfono (4122)-7332010 (Línea directa para uso en caso de emergencia: en horas fuera de oficina la llamada la recibe el servicio Air Call, que a su vez transmite el mensaje al funcionario de turno de UNDRO, quien devuelve la llamada) (4211)-7346011 (Conmutador de las Oficina de Ginebra de las Naciones Unidas: preguntar por el funcionario de turno de UNDRO) Télex 414242 DRO CH FAX (4122)-7335623 Correo UNX008 Use el servicio de Correo Electrónico del electrónico PNUD. (El mensaje le llega a UNDRO vía UNIENET) presentación de informes de UNDRO (divulgación de información) en el contexto de la circulación de información internacional. Mensaje de alerta y sitreps de operación Para asegurar una respuesta internacional oportuna, adecuada y coordinada, es esencial que el coordinador residente informe rápidamente a UNDRO cualquier suceso catastrófico, con una evaluación, en principio, de los daños y necesidades, por muy provisoria que sea. Esta debe ser seguida por informes regulares y sistemáticos con mayor número de detalles. Envíe un mensaje de alerta a UNDRO tan pronto como se reciba la información de que ha ocurrido un desastre, o cuando se haya confirmado un suceso en una zona remota. Esto le permite a UNDRO saber que algo ha sucedido y que la oficina de operaciones está en continuo contacto. No se retrase mientras espera obtener más información. Envíe el primer sitrep de operación lo más pronto posible y, de cualquier manera, no más de 24 horas después de ocurrido el desastre. Envíe toda la información pertinente disponible: no se retrase porque falta cierta información. Envíe la información a medida que se obtiene, indicando la información adicional que se anticipa y los arreglos hechos para obtener más. Envíe sitreps en forma regular, por lo menos una vez al día durante el período inicial de la emergencia (típicamente 10-20 días) y hasta que se llegue a un acuerdo con UNDRO de reducir la frecuencia. Siempre siga el formato básico, pero, si es necesario, adapte los subtítulos de las secciones individuales dependiendo de las necesidades de una situación particular. Envíe sitreps por medio de fax (o Email) cuando sea posible. Así se aprovechan los servicios de procesamiento de texto para preparar y actualizar los informes. 103
  • 99. Visión general sorbe manejo de desastres Invite al DMT-ONU para que participe en la preparación de los sitreps para asegurar una presentación de informes completa y unificada del sistema de la ONU al gobierno y a la comunidad internacional. El centro de coordinación de desastre del PNUD debe normalmente ser responsable de reunir la información desde las diversas agencias y de preparar el primer borrador. Las copias de los sitreps deben prepararse para ser enviadas a la brevedad a la oficina central de las agencias de la ONU que tienen un interés más directo (normalmente los miembros base del DMT-ONU). Titulos principales para sitreps de operación 1. Situación general 2. Respuesta nacional 3. Respuesta internacional a nivel del país 4. Respuesta para ayuda internacional 5. Conductos para entrega de la ayuda internacional 6. Donaciones y contribuciones internacionales 7. Otra información Para pautas detalladas sobre el formato de los sitreps de operación, vea el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO, Capítulo 4. Figura 11.1 Sitreps y circulación de información internacional 104
  • 100. 1 3 Capítulo 11 1 CAPÍTULO Introducción a Respuesta de la los desastres ONU a los desastres La importancia de la coordinación e información La coordinación es un proceso aún más importante en las operaciones de ayuda de emergencia que en el trabajo de desarrollo: vidas pueden estar en peligro, es probable que los sistemas de logística y otros recursos sean limitados y las decisiones hay que tomarlas rápidamente. Cabe la posibilidad de duplicar los esfuerzos, desperdiciar recursos y dejar de cubrir espacios tanto a nivel geográfico como sectorial. La información oportuna y fidedigna es crucial para la planificación y ejecución de operaciones de ayuda de emergencia y posteriores a desastres y también para movilizar recursos nacionales e internacionales. La divulgación regular de información pertinente es una condición previa para la coordinación y cooperación eficiente – a nivel nacional y local – entre sectores y entre el gobierno, agencias de operación y donantes. Medidas básicas de coordinación y manejo de la información # Mantener contacto frecuente y directo con el centro de coordinación del gobierno, departamentos de operaciones, donantes y ONG. # Revisiones dentro del DMT-ONU y discusiones con el representante seleccionado del gobierno para decidir si se requiere ayuda de parte del coordinador residente o del DMT-ONU en: • Reunir y analizar información y preparar informes respecto a las necesidades y usos de la ayuda internacional • Establecer y organizar sistemas de control de información más extensos en apoyo de las autoridades de gobierno responsables • Organizar reuniones informativas y de coordinación con la participación de organismos gubernamentales, donantes, ONG y organizaciones y agencias de la ONU. # Asegurar que se organicen reuniones de coordinación regulares y extensas (probablemente una vez a la semana); estimular los debates constructivos; promover el consenso de todos los interesados sobre las acciones; proporcionar servicio secretarial, si se necesita. # Especificar las funciones de manejo de información que ejecutará el coordinador residente y el DMT-ONU, y los recursos requeridos (personal, equipo, espacio de oficina, presupuesto). # Iniciar los sistemas y servicios de información necesarios, usando las instalaciones y personal existente; informar a UNDRO, a la oficina regional y a los representantes de donantes locales sobre los requisitos para su desarrollo y continuación. # Establecer una unidad de apoyo de información y coordinación de emergencia, donde sea necesario, como esfuerzo de colaboración del DMT-ONU; estimular a todos los miembros del DMT-ONU para que secunden al personal, cooperen en la movilización de otros recursos necesarios y usen las instalaciones. # Divulgar información en base regular a todos los departamentos de gobierno interesados, donantes y ONG; enviar copias por fax a UNDRO. # Estimular para que todos los participantes sean consistentes en el uso de criterios convenidos, patrones y terminología y concertar períodos de presentación de informes hasta el punto que sea posible. # Dirigir la atención de las ONG a áreas y actividades donde su contribución pueda ser mayor (no necesariamente en las áreas más afectadas). 105
  • 101. Visión general sorbe manejo de desastres P. En su capacidad de funcionario de una agencia de las Naciones Unidas ¿qué haría usted, respecto a los siguientes aspectos, en el caso de que el desastre más probable afecte a su país?: R. ¿Averiguar sobre el aviso de un desastre inminente? ¿Formaría usted parte del DMT-ONU? ¿Conoce usted el plan de seguridad para el personal de la ONU? ¿Qué haría usted? ¿Cómo contribuirá usted a los sitreps de operaciones para UNDRO? ¿Qué función tendría usted en una evaluación? ¿Respecto a qué sectores? 106
  • 102. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! Capítulo 12 Rehabilitación y reconstrucción Rehabilitación y reconstrucción comprende la mayor Fase de reducción de riesgo parte de la fase de recuperación del desastre. Este previa al desastre período que sigue a la fase de emergencia se preocupa de actividades que permitan a las víctimas reasumir una vida viable y medios de subsistencia normales. También incluye la restauración de la infraestructura, servicios y de la economía en forma adecuada para satisfacer necesidades a largo plazo y objetivos de desarrollo definidos. Sin embargo, después de ocurrir ciertos desastres, también existirá la necesidad de ayuda humanitaria en forma continua para grupos vulnerables seleccionados. Este capítulo expone pautas breves concernientes a la ayuda para rehabilitación y reconstrucción después de un desastre. Aunque aquí se presenta como capítulo aparte, la rehabilitación y reconstrucción debe, en efecto, ser planificada ya sea para el momento mismo como socorro, o para ser Fase de recuperación posterior al desastre elaborada durante las operaciones de socorro. Rehabilitación Es importante que algunas agencias distingan entre rehabilitación y reconstrucción. Específicamente, rehabilitación es la medida que se toma como consecuencia de un desastre para permitir el reinicio de las funciones de los servicios básicos, ayudar a las víctimas en sus esfuerzos propios para reparar sus viviendas y servicios de la comunidad y para posibilitar el restablecimiento de las actividades económicas (incluyendo la agricultura). La rehabilitación tiene como objeto permitir que las poblaciones afectadas (familias y comunidades locales) reinicien patrones de vida más o menos normales (previos al desastre). Puede considerarse como una fase transitoria entre (i) socorro inmediato y (ii) reconstrucción a largo plazo más intensa y la aspiración de un desarrollo progresivo. Reconstrucción Reconstrucción se refiere a la construcción o reemplazo permanente de estructuras físicas gravemente dañadas, la restauración total de todos los servicios e infraestructura local y la revitalización de la economía (incluyendo la agricultura). La reconstrucción debe ser totalmente integrada en los planes de desarrollo a largo plazo en curso, considerando riesgos de desastres futuros. También debe considerar las posibilidades de reducir aquellos riesgos por medio de la incorporación de medidas atenuantes adecuadas. Las estructuras y servicios dañados tal vez no necesiten ser restaurados en sus lugares y formas originales. Puede tratarse del reemplazo de necesidades temporales establecidas como parte de la respuesta de emergencia o rehabilitación. 107
  • 103. Visión general sorbe manejo de desastres En condiciones conflictivas, sin embargo, la rehabilitación y reconstrucción puede no ser posible. Por razones obvias de seguridad y protección, las actividades de rehabilitación y reconstrucción deben esperar hasta que la paz permita realizarlas. Prioridades y oportunidades en el proceso de rehabilitación y reconstrucción1 El desastre ocurrió porque la sociedad era vulnerable al impacto del riesgo específico. La rehabilitación y reconstrucción no debe, por lo tanto, considerarse como un proceso de simplemente restaurar aquello que existía previamente. La necesidad es, más bien, desarrollar estrategias y modalidades para reconstituir servicios y renovar o reemplazar estructuras esenciales tales que reduzcan la vulnerabilidad. Estas estrategias deben incluir políticas y planes de desarrollo a largo plazo que tomen en cuenta la situación actual incluyendo cualquier cambio básico resultante de la catástrofe. El desastre puede, en efecto, haber creado nuevas oportunidades de desarrollo cambiando el ambiente y el punto de partida, en cuanto a lo que se refiere a las estructuras físicas y / o patrones y a las actitudes sociales. Sin lugar a dudas ha enfatizado la conciencia respecto a riesgos de catástrofes; y, es probable, que las poblaciones locales y las autoridades nacionales sean especialmente receptivas a las propuestas de reducción de riesgo y medidas de preparación. Dichas oportunidades deben reconocerse y adoptarse en los proyectos de planificación de rehabilitación y reconstrucción, así como también en la formulación de programas de desarrollo nuevos y a largo plazo. La ayuda para rehabilitación y reconstrucción debe, por lo tanto, planificarse sobre la base de una evaluación y estimación precisa de los asuntos técnicos y sociales abarcados. Aunque la planificación de dicha ayuda no puede ser excesivamente apresurada, debe obtenerse en la forma más expedita posible. Hay dos razones para esto: ! Algunas medidas de rehabilitación y reconstrucción, si se organizan con suficiente rapidez, pueden abreviar el período necesario para la ayuda de socorro de emergencia, eliminando así la necesidad de invertir recursos en medidas temporales. ! El “espacio de oportunidades” puede ser breve para incorporar las medidas de reducción de riesgos en reconstrucción (de viviendas, por ejemplo) o para iniciativas de nuevos desarrollos (especialmente aspectos sociales). Hay que considerar factores estacionales, los que pueden determinar la programación necesaria para reconstrucción; por ejemplo, el reemplazo de refugios de emergencia o la rehabilitación de sistemas de irrigación a tiempo para la próxima cosecha. El objetivo es promover y ayudar en la recuperación. La ayuda durante la fase posterior al desastre debe planearse y ejecutarse teniendo esto muy en claro. Las estructuras y servicios dañados que son esenciales a la sociedad deben ser reparados o reemplazados, protegiéndolos debidamente contra riesgos futuros. Al mismo tiempo, y no menos importante, debe encontrarse medios para ayudar a la gente en su recuperación, especialmente aquellas personas que cuentan con los recursos más escasos. 1 El resto de este capitulo se basa en el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. 108
  • 104. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres Como se dijo anteriormente, “la mayoría de las personas afectadas son los pobres. Para los pobres, el desastre significa la pérdida de la propiedad, del trabajo y oportunidades económicas. En términos reales esto puede representar un enorme retroceso económico. Por lo tanto, la ayuda para reconstrucción debe estar diseñada de manera que: ! alivie restricciones económicas y reduzca el costo de reconstrucción ! introduzca capital en la comunidad ! cree oportunidades de empleo ! respalde y fortalezca empresas económicas existentes”2 Se requiere, por lo tanto, planificación imaginativa y oportuna para enlazar la rehabilitación y reconstrucción con medidas de “socorro” a corto plazo y, para usar de la manera más eficiente los recursos financieros externos, materiales y asistencia técnica para lograr beneficios de desarrollo mientras se satisfacen las necesidades humanitarias. El peligro de planificar y ejecutar la reconstrucción de prisa “Los programas posteriores al desastre – aún los programas de reconstrucción son, a menudo, planificados y ejecutados de prisa. La urgencia ocurre debido a la necesidad que perciben los planificadores de reconstruir para que la comunidad vuelva lo más pronto posible a sus “normalidad”, o debido a restricciones de tiempo en el financiamiento del donante. Por eso, el tipo de planificación cuidadosa y la necesaria participación de la comunidad en los planes de desarrollo es, a menudo, descuidada. Sin dicha planificación, estos programas pueden infringir esfuerzos de desarrollo a largo plazo o retrasar su ejecución. Los programas de reconstrucción mal planeados y que escasamente tornan a las comunidades al status quo pueden dejarlas nuevamente casi tan vulnerables a un desastre futuro, mientras que al mismo tiempo crean un sentido de complacencia porque se ha visto que se ha hecho algo”. Tomado de “Desastres y Desarrollo – estudio en construcción institucional” preparado por INTERTECT para el PNUD, Abril 1990. 2 Frederick C. Cuny, citado por Ian Davis en Desastres y la vivienda, progreso en la década pasada y temas claves para la DIRDN, Septiembre 1990. 109
  • 105. Visión general sorbe manejo de desastres Huracán Zenón: Un estudio de caso3 El siguiente es un estudio de caso ficticio. Sin embargo, se ha elaborado en base a sucesos que ocurren a menudo y demuestra cómo funciona o no funciona cada parte del sistema en caso de desastre. Todos los eventos y medidas de las agencias se basan en sucesos reales. Se ha escogido un huracán para este ejercicio porque nos permite observar no sólo las medidas posteriores al desastre, sino también las actividades que ocurren antes de un desastre cuando existe un período de aviso. Mientras que cada tipo de catástrofe es único, el siguiente escenario es típico de todos los desastres naturales repentinas. Aunque se basa en sucesos reales, los ejemplos indicados tienen sólo propósitos educacionales y no reflejan la habilidad o capacidad de ningún individuo o agencia. La mayoría de los nombres de agencias son ficticios. Su tarea es leer el siguiente recuento y analizar cada medida de manejo respecto a su conveniencia. Es decir, ¿fue la medida de control un ejemplo de buen o mal juicio, fue adecuada la medida tomada según la información disponible o fue descuidada? Le aconsejamos que tome notas al margen sobre el análisis de estas medidas de control. Sería conveniente que pusiera un círculo alrededor de la frase del texto a que se refiere su análisis. El escenario La República de Zenón es un país pequeño, densamente poblado, situado en la costa de una importante masa de tierra en el Trópico. El país se extiende formando un golfo de poca profundidad y su línea costera comprende el 60 por ciento de su frontera. Aisladas aldeas pesqueras salpican la costa, siendo la mayor parte de su fértil planicie costera habitada por agricultores que trabajan pequeños terrenos arroceros para subsistencia. El resto del país es montañoso y aquí los pequeños agricultores se esfuerzan para ganarse la vida en las erosionadas laderas descortezadas por años de tala forestal. La pobreza de las montañas ha conducido a miles de familias a la capital que se encuentra en la costa sur del país. Muchas familias viven en escuálidas poblaciones diseminadas por toda la ciudad y muchos, recientemente, se han trasladado a Puerto Sonido, un polémico pueblo nuevo construido en una área pantanosa a varios kilómetros de la capital. Puerto Sonido, favorecido por el gobierno como una comunidad modelo y criticado por la oposición como un barrio marginal inminente, está ubicado a menos de un metro sobre el nivel de las mareas altas. 3 Este estudio de caso se ha adaptado de Desastres y Desarrollo de Frederick C. Cuny, Oxford University Press, Nueva York, 1983. 110
  • 106. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres Cronología de eventos del huracán de la República de Zenón 27 de Agosto Barcos que navegan por el trópico central informan a las estaciones meteorológicas cercanas de una rápida caída en la presión barométrica. Las estaciones meteorológicas pasan esta información a la Red Internacional de Rastreo de Huracanes (RIRH), la cual pronto verifica la formación de una depresión tropical y notifica a los países vecinos. 28 de Agosto Observación por satélite y monitoría aérea indica que la depresión se ha transformado en una tormenta tropical. En Zenón, el pronosticador jefe del servicio meteorológico, siguiendo los procedimientos, notifica al director del Comité de Preparación de Emergencia (CPE). El pronosticador revisa también la diferencia entre un alerta de huracán (primera etapa de alerta anunciada 48 horas antes del momento en que se espera azote el huracán) y un aviso de huracán (anunciado cuando el huracán está a sólo 24 horas de distancia). El director del CPE notifica a unos cuantos funcionarios de gobierno y sugiere que se tomen medidas preliminares en caso que el huracán se desarrolle. Una hora más tarde, se transmite una sinopsis de la tormenta en el sistema nacional de radios. El público le presta poca atención a la tormenta, la cual todavía está a más de 1200 kilómetros de distancia. 29 de Agosto Fotos vía satélite y vuelos de reconocimiento a través de la tormenta indican que se trata ahora de un huracán ya desarrollado. La RIRH alerta a los gobiernos de los países de la región y a diversas organizaciones internacionales. A las 14,00 horas, el director del CPE llama a reunión para las 19,00 horas con objeto de poner al día a los miembros sobre el progreso del huracán y su dirección trazada. Más tarde la reunión toma lugar con sólo siete de sus doce miembros presentes. El pronosticador del servicio meteorológico repite su información. El comité le pide al pronosticador que pronostique el paso del huracán, pero la petición se rehusa. Una de las miembros del comité pasa a otra sala y llama por teléfono a la Red Internacional de Rastreo de Huracanes (RIRH). Ella recibe una información más detallada y una descripción de la ruta proyectada del huracán. El informante de RIRH agrega que según su propia estimación, el huracán probablemente no azotará Zenón porque se está desplazando en una dirección que lo llevará al norte del país. La miembro del comité vuelve a la reunión y le dice al resto del comité lo que le han informado a ella. El comité decide no emitir una declaración pues podría alarmar al público. En otra parte, se lleva a cabo la reunión mensual de la Asociación de Agencias Humanitarias en Zenón (AAHZ). Al final de la reunión, uno de los miembros pregunta qué planes existen como preparación para el huracán. El presidente replica, “Zenón no tiene huracanes”. 111
  • 107. Visión general sorbe manejo de desastres 30 de Agosto El huracán se intensifica y empieza a moverse en dirección occidental. La radio da informes cada hora sobre su posición indicando que ha cambiado dirección y que ahora avanza en dirección a la costa noreste de Zenón. A las 10,00 horas se convoca a otra reunión de la CPE. El servicio meteorológico ha indicado que emitirá un alerta de huracán esa tarde si la tormenta no cambia de dirección. El comité empieza a preparar sus planes de operación. El primer asunto es buscar un edificio sólido con buenas comunicaciones para usarlo como centro de operaciones de emergencia. Durante la tarde se realizan reuniones en distintos ministerios gubernamentales en preparación del huracán. Se le da prioridad a la protección de equipo crítico para el funcionamiento de cada ministerio. Se solicita materiales de construcción y sacos de arena al ministerio de obras públicas para proteger las instalaciones en las áreas bajas y expuestas, pero pronto los suministros disponibles se acaban. Las medidas de precaución a lo largo de la costa son casi inexistentes; se le presta poca atención a las áreas más al interior. La Cruz Roja de Zenón revisa sus planes para enfrentar la catástrofe. Tiene una serie de pautas emitidas por las Sociedades de la Liga Cruz Roja / Media Luna Roja que sirven de modelo para sus propias actividades. A medida que el personal revisa las pautas, se hace evidente que la mayoría son para medidas que deberían haberse tomado con mucha anticipación, y que ahora es muy poco lo que puede hacerse antes de que azote el desastre. Sin embargo, al final de su reunión, el director notifica al gobierno que “la Cruz Roja está lista”. 31 de Agosto A la 01,00 horas, la tormenta nuevamente se intensifica. A las 01,15, el servicio meteorológico emite un aviso de huracán. El primer ministro llama al CPE para verificar sus actividades. El director le asegura al primer ministro que se está haciendo todo lo posible. En el mismo momento, el CPE está tratando de elaborar un plan de evacuación y crear una lista de edificios designados como refugios contra el huracán y entregarla a los medios de comunicación. Al amanecer, los ciudadanos de Zenón despiertan con la noticia en la radio que hay un aviso de huracán. Los periódicos publican la nueva lista de edificios designados como refugios para protegerse del huracán, algunos de los cuales ya no existen. Más tarde el CPE anuncia en la radio una lista “nueva” de edificios y exhorta a las personas de las áreas bajas a lo largo de la costa que inicien la evacuación. Al mediodía la única señal del huracán que se aproxima es la marea creciente en las partes altas a lo largo de la costa oriental. Los vientos ahora son borrascosos y hay lluvias torrenciales intermitentes. El tiempo se les está haciendo cada vez más corto a los miembros del CPE. Hay cientos de detalles pendientes y a cada minuto se le ocurre a otra persona una nueva medida de precaución que debería tomarse. A las 16,30 horas, llega el equipo de noticias extranjeras y comienza su informe televisado en vivo. La primera historia describe el acaparamiento en la venta de productos de emergencia y muestra fotos de varios dueños de almacenes bien armados defendiendo sus propiedades contra el saqueo. 112
  • 108. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres A las 17,00 horas, el servicio meteorológico anuncia que el curso del huracán ha cambiado, ubicándolo en ruta hacia las zonas central y sur del país. El impacto se pronostica para las primeras horas de la mañana del día siguiente. Los vientos ahora tienen una velocidad de 60 kilómetros por hora. El CPE recibe las noticias con gran ansiedad. Muchas de las actividades de preparación se han centrado en las regiones del norte, no en el sur. Rápidamente se emite avisos para evacuar Puerto Sonido. Veinte minutos más tarde, el primer ministro aparece en la televisión y radio nacional emitiendo una súplica a todas las personas de las áreas bajas para que se evacuen lo más pronto posible. Sugiere que aquellos que no pueden escapar deben buscar refugio en las iglesias y escuelas. En Puerto Sonido, el nivel del mar está ahora a un metro sobre lo normal. El agua está llegando al camino que separa la comunidad del mar, y las grandes oleadas están rápidamente erosionando el lecho del camino. Los vehículos que intentan la evacuación se han atascado. Los residentes de Puerto Sonido empiezan a alejarse del mar por el único otro camino que une el área con las tierras más altas, pero este camino también es bajo y cruza dos arroyuelos que ya se están inundando. A las 10,00 horas, se cae un puente y la gente queda desamparada. Las palabras de súplica de Puerto Sonido se despachan al CPE. Este ordena a un batallón de ingeniería del ejército que intente evacuar al pueblo. El ejército envía un camión lleno de botes pequeños al puente caído pero, cuando llegan, la superficie está demasiado accidentada y el plan se abandona. Dos mil quinientas familias empiezan a pelearse por tratar de subir a los tejados de sus casas. Dos mil de estas personas no lograrán encontrar protección. 1 de Septiembre Se pierde la comunicación de la capital con las zonas remotas. A las 2,00 de la mañana, se registra el paso del ojo del huracán en Puerto Williams, 45 kilómetros al norte de la capital. Los vientos en la capital alcanzan una velocidad máxima de 200 kilómetros por hora. Consecuencias Al amanecer del 1 de septiembre, los vientos han disminuido a 100 kilómetros por hora, unas pocas personas empiezan a aventurarse hacia afuera para ver el daño. A las 10,00 de la mañana, el viento todavía es borrascoso, pero es posible dejar los refugios y otras estructuras sin correr mucho peligro. En la capital, el daño causado por el viento es grave. Casi todas las casas han sido algo dañadas. Las poblaciones marginales han sido gravemente golpeadas, con una destrucción total de construcciones de casi un 85% en algunas áreas. Las víctimas sobrepasan en un 200 por ciento la capacidad del hospital. Un desastre de grandes proporciones se reporta en Puerto Sonido, pero aún no ha sido verificado. Al mediodía, el primer ministro ordena a un helicóptero que lo lleve a él, al director del CPE, al presidente de la Cruz Roja y a varios ministros de gabinete a sobrevolar el área afectada. Durante el vuelo sobre la capital, el primer ministro se conmueve por la extensión del daño. A medida que el 113
  • 109. Visión general sorbe manejo de desastres helicóptero avanza sobre Puerto Sonido, la extensión de la devastación y la pérdida de vidas son horrorosas. Los pocos sobrevivientes se aferran a los tejados de las pocas construcciones que han sobrevivido a la tormenta. A medida que el helicóptero con el grupo del primer ministro desciende a baja altura, todos los de abordo pueden ver los desesperados gestos pidiendo ayuda. En el Centro de Operaciones de Emergencia, los informes son fragmentados y confusos. Se informa que el número de muertos y el daño es alto en todas partes del área afectada. Es difícil discernir un patrón porque los informes no son presentados en forma regular o clasificados según sus prioridades. El Comité de Preparación para Emergencia es bombardeado por los reporteros que claman por conseguir información. Los miembros del CPE deciden que su primera medida será realizar un extenso estudio del daño. La segunda medida es nombrar a la Cruz Roja como coordinadora de todo el socorro de emergencia. A la caída de la noche, llegan más contingentes de la prensa extranjera. Al día siguiente, sus informes han transformado a Zenón en la historia noticiosa número uno en el mundo. A las 20,00 horas, el CPE se reúne con representantes de agencias voluntarias y embajadas extranjeras. El director del CPE informa sobre las víctimas y el daño enumerando los compromisos de ayuda y asistencia que se han recibido de otros gobiernos. Las agencias piden instrucciones, pero pronto se hace evidente que no se han preparado planes o actividades de reconstrucción. Se le informa al primer ministro sobre la aparente indecisión y falta de liderazgo del CPE. Durante toda la noche, las víctimas continúan llegando a los hospitales y a las estaciones de ayuda en las zonas afectadas. 2 de Septiembre A las 7,00 de la mañana, el primer ministro anuncia que ha tomado el mando personal de las operaciones de emergencia y reconstrucción y que ha nombrado un nuevo Comité de Socorro de Desastre para reemplazar al CPE. En el ministerio de relaciones exteriores, la oferta de ayuda llega copiosamente. Los primeros vuelos con provisiones de socorro están llegando al aeropuerto; estos consisten de tiendas de campaña, medicamentos, cobijas y paquetes con ración militar. A las 10,00 de la mañana, un médico local informa un caso posible de cólera. El primer ministro ordena la vacunación masiva de todas las personas en la zona de la catástrofe. Las iglesias informan que las donaciones espontáneas de ropa son abundantes y pide a la Cruz Roja que organice el transporte por helicóptero de las dona- ciones a las montañas. La Cruz Roja accede y dispone de varios helicópteros de las operaciones de búsqueda y salvamento. El director de la Cruz Roja perderá su trabajo un tiempo después por haber tomado esta decisión. En la sede de la Cruz Roja, empiezan a llegar los primeros informes más precisos de las víctimas de fuera de la capital. En el delta se informa de numerosas pérdidas. El número mayor de víctimas sucedió cuando las iglesias y las escuelas usadas como refugios se cayeron o se inundaron. En sólo una iglesia se informó la muerte de 400 personas. 114
  • 110. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres La Cruz Roja, con graves restricciones a causa de la falta de recursos y sin una infraestructura de organización real fuera de la capital, solicita una reunión con el gobierno para esclarecer las responsabilidades. En la reunión, se decide que la Cruz Roja continuará teniendo la responsabilidad de coordinación de socorro en la capital y que el gobierno reasumirá su responsabilidad en todas las otras regiones. Informes televisados de la devastación empiezan a llegar a los países industrializados. El reportaje más vívido relata la tragedia en Puerto Sonido. La historia describe la incapacidad del gobierno y concluye con una declaración que dice, a menos que se reciba ayuda internacional masiva, los sobrevivientes se morirán de hambre. Durante la noche, las agencias de socorro informan que las donaciones sobrepasan el medio millón de dólares. Varias agencias deciden enviar a sus encargados en desastres o al personal superior a la región para evaluar las necesidades y para coordinar las actividades de emergencia. 3 de Septiembre El puente aéreo de ayuda continúa. Gran parte de la ayuda proviene de gobiernos extranjeros, muchos de los cuales tienen reservas de artículos de socorro. También empiezan a llegar envíos de agencias no gubernamentales. Parte de este material, especialmente la ayuda de gobiernos, proviene de reservas acumuladas, y están bien clasificados, empacados y marcados. Otro tipo de material simplemente está empaquetado según su tamaño, teniendo cada bulto una mescolanza de diferentes artículos, los cuales deben ser clasificados a la llegada a Zenón. Al mediodía, grupos de aldeanos de remotas regiones montañosas empiezan a aparecer en las estaciones de ayuda informando de la destrucción masiva y de la gran pérdida de vidas debido a los desprendimientos de tierra e inundaciones en las montañas despojadas. En el extranjero, más historias nuevas llegan diariamente con escenas de muerte y destrucción en Zenón. 4 de Septiembre Ahora que algunos caminos se han reabierto, el gobierno empieza la distribución de artículos de socorro fuera de la capital. El aprovisionamiento se había limitado a la entrega de alimentos y medicamentos por helicóptero pero, ahora, caravanas de camiones pueden llevar grandes cantidades y una amplia variedad de ayuda a las áreas rurales. En el aeropuerto, se pide la ayuda de voluntarios para clasificar el material de socorro. El sólo volumen del material y la confusión causada por el mal empaque requiere el trabajo de varios miles de personas en el aeropuerto y en otros centros de distribución. En toda la región afectada se esta realizando un tremendo esfuerzo de salvamento. La gente está ocupada tratando de recoger todo el material de construcción que sea posible, especialmente los techos de estaño que se encuentran alrededor de los árboles, enrollados en el suelo o en algunos casos intactos. Con los escombros se han construido miles de refugios provisorios. Muchos corresponsales de la prensa extranjera asignados para preparar 115
  • 111. Visión general sorbe manejo de desastres una historia sobre la necesidad de tiendas de campaña pide a un grupo de víctimas que dejen de martillar pues el técnico de sonido quiere grabar una entrevista con un funcionario de socorro que viene llegando con un envío de tiendas ce campaña. 5 de Septiembre Los helicópteros llegan de bases militares de ultramar de un gobierno amistoso. Su primera actividad es el transporte aéreo de un hospital de campaña completo para la región del delta. En la capital, el Comité de Socorro para Desastres (CSD) convoca a una reunión de agencias de socorro. Para reducir la duplicación de esfuerzos, el gobierno le pide a cada agencia que se responsabilice del socorro y reconstrucción en un sector particular. Se coloca una lista de las comunidades en el tablero y cada agencia selecciona una para su ayuda. Varias agencias voluntarias que han trabajado en el país durante muchos años no asisten a la reunión (conocida más tarde como “lotería”), y las regiones donde ellas han tenido extensa experiencia es asignada a otras agencias. No se hace ningún intento para verificar las calificaciones o capacidades de estas nuevas agencias presentes en la reunión. 6 de Septiembre La prensa reporta casos de corrupción y favoritismo en la distribución de abastecimientos de socorro. El primer ministro pide a las iglesias que formen comités para supervisar la distribución de bienes de socorro en cada comunidad. Durante el día, tres agencias voluntarias diferentes convocan a una reunión de coordinación en lugares separados. 7 de Septiembre A las 10,00 de la mañana, el Comité de Socorro para Desastres llama a una reunión de coordinación entre el gobierno y las agencias voluntarias para discutir la reconstrucción de viviendas. 8 al 14 de Septiembre (segunda semana) Durante la semana, se realizan numerosas reuniones de coordinación – algunas bajo el auspicio del gobierno, otras a incitación de una o más agencias voluntarias. A principios de la semana, las agencias de socorro en Zenón reciben la oferta de grandes donaciones de fundaciones, organizaciones intergubernamentales y de sus propios gobiernos. Los donantes están ansiosos de que el dinero beneficie a las víctimas lo más pronto posible; por lo tanto, ponen como restricción que el dinero debe gastarse dentro de treinta a noventa días. Diariamente llegan nuevas agencias de socorro (algunas “agencias instantáneas”, como Amigos de Zenón). El CSD les asigna áreas de responsabilidad. También empiezan a llegar voluntarios expatriados. Entre este grupo hay varios médicos que fastidian a los funcionarios médicos locales por asignaciones e intérpretes. También ha llegado una cantidad de representantes fabricantes de compañías que producen pequeñas construcciones prefabricadas. Cada uno insiste en tener “la máxima solución” para reconstruir viviendas a bajo costo. Algunas viviendas se consideran temporales y otras permanentes. El CSD, incapaz de hacer la 116
  • 112. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres selección entre ellos, decide organizar una feria de viviendas donde los fabricantes puedan poner sus unidades y mostrarlas al público. Las preferencias del pueblo se determinará y así se seleccionará el sistema de vivienda. En una reunión del CSD, muchos comités de socorro en las aldeas comunican que se forman grandes líneas para conseguir alimentos en los centros de distribución. El mismo día, se le ofrece al gobierno un enorme paquete de mercancía excedente como ayuda alimenticia. Sin restricciones: el alimento debe repartirse. A pesar de la oposición de algunos agricultores y cooperativas, el gobierno firma el convenio ayuda-alimentos. En una reunión del CSD, varias agencias señalan que la distribución de ayuda gratis a las victimas puede ser contraproductiva. El presidente del CSD reacciona enérgicamente diciendo que cobrarles a las víctimas por el alimento u otro tipo de ayuda sería ir contra los principios humanitarios de socorro para desastres y, ordena que toda la ayuda sea proporcionada gratis a las víctimas. Varios grupos locales de desarrollo arguyen que esto creará dependencia, pero el gobierno se mantiene inflexible. En el sector privado, los arquitectos e ingenieros ofrecen sus servicios como consejeros a las agencias voluntarias. Al comienzo las agencias se entusiasman con la perspectiva de tener este tipo de asistencia técnica, pero pronto descubren que muy pocos de estos profesionales conocen las viviendas tradicionales construidas por la mayoría de las personas en el país y que sus ideas de vivienda de bajo costo es mucho más costosa para las agencias, sin mencionar a los mismos sobrevivientes. 15 al 21 de Septiembre (tercera semana) Durante la tercera semana, el énfasis empieza a alejarse de las actividades de socorro de emergencia para centrarse en la recuperación provisional y necesidades de recuperación a plazo más largo. El primer ministro, presintiendo un cambio de ánimo, nombra un Comité de Reconstrucción Nacional para coordinar la recuperación a largo plazo, pero anuncia que el Comité de Socorro para Desastres permanecerá activo hasta que se hayan satisfecho todas las necesidades de socorro. A fines de la semana, grupos de funcionarios de la banca internacional llegan para entablar conversaciones sobre préstamos de reconstrucción al gobierno. El primer ministro ordena al Ministro de Finanzas que le de prioridad superior a la renegociación de la deuda nacional. Aparecen informes que indican el desarrollo de un auge en la economía y que los precios están subiendo en un porcentaje desorbitado, especialmente los materiales y herramientas que se usarán en la reconstrucción. El gobierno, temeroso de crear un mercado negro, tiene dudas sobre si debe establecer control de precios. 117
  • 113. Visión general sorbe manejo de desastres Los agricultores protestan por la distribución de alimentos gratis y las organiza- ciones campesinas informan que si continúan las donaciones de alimentos, los agricultores que han salvado algunas de sus cosechas no tendrán mercado para ellas. La reconstrucción de viviendas y la recuperación agrícola resultan dificultosas para algunas agencias voluntarias. Envían cables a sus sedes pidiendo permiso para contratar varios conocidos especialistas recomendados por una universidad local. Temerosos de que la contratación de consultores se sume a los gastos generales, con la crítica de los donantes, la sede decide oponerse a la contratación de los especialistas. 22 al 28 de Septiembre (cuarta semana) El gobierno anuncia un cambio en la política de distribución de mercancías de socorro y accede a permitir la venta de algunos productos. También queda registrado que se estimula la venta subvencionada de materiales de construcción. Se deja que las agencias establezcan los requisitos de elegibilidad. En el campo, los programas discrepantes y los diversos niveles de asistencia brindada por cada agencia conduce a que los sobrevivientes de la catástrofe se quejen. El Comité de Reconstrucción Nacional (CRN) considera el establecimiento de políticas uniformes de reconstrucción. Después de muchas conversaciones, decide no establecer estas políticas temiendo que las agencias voluntarias y sus donantes puedan resentir dicha medida. Los medios noticiosos informan que los programas de reconstrucción están, inadvertidamente sólo ayudando a los terratenientes y propietarios, porque los arrendatarios no repararán sus casas por temor de que los propietarios los obliguen a dejarlas. No se menciona el asunto de modelo de tenencia de la tierra y la necesidad de reforma agraria. Octubre-Marzo La ayuda sigue llegando. Los comités de socorro locales se han reestructurado como comités de reconstrucción. La ayuda en forma de alimentos llega ahora en cantidades cada vez mayor. Sin embargo, hay una continua oposición al programa de alimentos, especialmente de parte del Ministerio de Agricultura. El temor de que los campesinos no replantarán se está materializando. El ministerio entonces propone un sistema de respaldo de precios, pero los únicos predios agrícolas elegibles son las haciendas grandes a lo largo de la costa. A medida que la reconstrucción progresa, el gobierno se da cuenta de que su política de vivienda permanente es ilusoria y accede a autorizar programas de reconstrucción para reconstruir viviendas tradicionales siempre que la construc- ción resultante sea “segura”. El Banco de la Vivienda, sin embargo, rehúsa otorgar préstamos a gente que trabaja con materiales tradicionales. En una reunión del CRN, el secretario informa sobre un estudio de programas de reconstrucción habitacional. Cuarenta y cinco organizaciones no gubernamen- tales participan en la reconstrucción de viviendas. Veintinueve están ubicadas en la capital o en la vecindad inmediata, diez están ubicadas a lo largo de la carretera que conecta la capital y el delta, y las otras seis están ubicadas en las montañas. El informe también indica que sólo el 35 por ciento del área total afectada por el huracán está recibiendo ayuda de reconstrucción habitacional. Por este motivo el gobierno debe establecer un programa habitacional para compensar esta deficiencia. 118
  • 114. 3 1 Capítulo 12 1 CAPÍTULO Rehabilitación Introducción a y reconstrucción los desastres Mediados del año Seis meses después del desastre todas, excepto por unas pocas agencias extranjeras, han partido anunciando que han completado la reconstrucción de sus áreas asignadas. Los estudios del CRN indican que el trabajo está incompleto. El sesenta por ciento de los residentes urbanos y el 85 por ciento de la población de las zonas rurales están todavía sin viviendas de reemplazo. La mitad del año marca el fin de la primera cosecha posterior al desastre. Los observadores notan un renacimiento en la demanda de viviendas, ahora que la gente tiene tiempo y capital para reconstruir. Sin embargo, sólo una pocas agencias permanecen para ofrecer ayuda técnica o financiera. Aún entre esas agencias que desean quedarse, los fondos para continuar las operaciones ya no están disponibles. Con objeto de ayudar a cumplir con esta nueva demanda, el gobierno trata de obtener préstamos del Banco Internacional para financiar otras actividades de reconstrucción. Después de dos meses, el préstamo es aprobado en principio, pero los fondos no estarán disponibles hasta el próximo año fiscal, retrasando aún más la reconstrucción. En el sector agrícola, los estudios indican que a causa de la disminución en la producción agrícola se necesita que la ayuda de alimentos continúe por otro año. Un informe del Ministerio de Agricultura que muestra que el número de pequeños campesinos ha disminuido entre un siete y un diez por ciento, y que una porción notable de tierra antes dedicada al cultivo del arroz en la región del delta, se usa ahora para producir algodón y otros cultivos más rentables, pasa inadvertido. P. Identifique tres problemas fundamentales que arruinaron el proceso de reconstrucción y que le impidieron que fuese una buena oportunidad de desarrollo. R. 119
  • 115. Visión general sorbe manejo de desastres NOTAS 120
  • 116. 4 1 CAPÍTULO 1 INDICE a Introducción los desastres 4 MITIGACION DE DESASTRE MITIGACION Capítulo 13 Mitigación ................................................................................. 122 Identificación de casos en que la mitigación es más efectiva ......................... 124 Medidas para reducir el riesgo ........................................................................ 124 Lista de medidas mitigadoras .......................................................................... 125 Clasificación de medidas mitigadoras ............................................................. 127 Coordinación del proceso de mitigación ......................................................... 128 Capítulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigación de desastres ................... 129 Mitigación de desastres como tema de desarrollo ........................................... 129 Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de mitigación de desastres .............................................................................. 130 Fuentes de información: necesidad de pericia técnica .................................... 133 Identificación y formulación de proyectos ...................................................... 133 Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos en zonas de riesgo ...................................................................................... 134 Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres ............................... 135 Formulario para revisión del proyecto Desastres y Desarrollo ....................... 137 Apéndice ......................................................................................................... 139 Resolución 46/182 de la Asamblea General, Fortalecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de emergencia del sistema de las Naciones Unidas 121
  • 117. Visión general sorbe manejo de desastres 44 MITIGACION DE DESASTRES Después de leer la Cuarta Parte y completar los ejercicios, usted conocerá los conceptos básicos, finalidades y elementos de la mitigación de desastres. Usted también podrá describir: ! Los objetivos principales de la mitigación de desastres. OBJETIVOS ! Varias técnicas disponibles de mitigación. DEL ESTUDIO ! La forma de considerar la mitigación de desastre como un tema de desarrollo. ! Cómo evaluar la capacidad que tiene un país para poner en práctica proyectos de mitigación. ! Cómo tomar en cuenta las amenazas en la identificación y formulación de proyectos. ! Capítulo 13 Mitigación1 La mitigación es uno de los vínculos positivos entre Fase de reducción de riesgo los desastres y el desarrollo. Las agencias, previa al desastre comunidades e individuos pueden usar sus recursos para desarrollo para reducir el riesgo de las amenazas mediante proyectos de mitigación. También pueden asegurar que sus otras iniciativas de proyectos contengan componentes atenuantes contra futuros desastres. En su uso más amplio, la mitigación es ahora un término colectivo usado para abarcar todas las medidas tomadas antes de que ocurra un desastre (medidas previas al desastre). Esto incluye la reducción de riesgo a largo plazo y las medidas de preparación. Sin embargo, muchos individuos e instituciones aplican una definición más estrecha para hablar de mitigación. Usan el término mitigación para referirse a medidas tomadas con objeto de reducir el Fase de recuperación posterior al desastre sufrimiento humano y la pérdida de propiedad resultante de fenómenos naturales extremos. El concepto de mitigación acepta el hecho de que algunos eventos amenazantes pueden ocurrir pero trata de aminorar el impacto acrecentando la capacidad de la comunidad para absorber el impacto con un daño o efecto destructor mínimo. En palabras más simples, para este grupo la mitigación es la reducción del riesgo. Mitigación se aplica a una amplia variedad de actividades y medidas de protección que podrían promoverse; medidas físicas; por ejemplo, desde la construcción de edificaciones más sólidas o diversificación agrícola, a medidas de procedimiento, como técnicas modelo para la incorporación de evaluación de amenazas en la planificación del uso de la tierra. 1 Adaptado del módulo de entrenamiento PNUD/UNDRO, Mitigación de desastres, por A.W. Coburn, R.J.S. Spence y A. Pomonis, Cambridge, junio de 1991. 122
  • 118. 4 1 Capítulo 13 1 CAPÍTULO Mitigación a Introducción de desastres los desastres En la década de 1990 se está realizando un gran esfuerzo para estimular la ejecución de técnicas de mitigación de desastres en proyectos de desarrollo en todas partes del mundo. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha adoptado la década de 1990 como la Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales. La finalidad es lograr, a finales de la década, una reducción significativa en las pérdidas de vida y daño material causados por desastres. Los desastres se consideraban, hasta hace poco, casi de la misma forma que se consideraban las enfermedades a principios del siglo XIX: imprevisibles, desafortunados y parte del riesgo de la vida cotidiana. La concentración de personas y el aumento del nivel de la población en todo el globo terrestre aumentan el riesgo de desastres y multiplican las consecuencias de las amenazas naturales cuando estos ocurren. Sin embargo, la “epidemiología” de los desastres – la ciencia sistemática de lo que sucede en un desastre – indica que los desastres se pueden, en gran medida, evitar. Existen varias formas de reducir el impacto de una catástrofe y de mitigar los efectos de una amenaza, accidente o conflicto posible. Así como sucede en la lucha contra las enfermedades, la lucha contra los desastres debe ser combatida por todos unidos. Debe contar con la participación de inversiones del sector público y privado, cambios en actitudes sociales y mejoramiento en las prácticas de los individuos. Los gobiernos pueden usar las inversiones pública para acrecentar la infraestructura de sus países y para promover un ambiente físico donde es menos probable que ocurra un desastre. Los individuos deben también aprender a protegerse a sí mismos. Así como la salud pública depende de la higiene personal, la protección pública depende también de la seguridad personal. El tipo de estufa que use un individuo para cocinar y el conocimiento de que un terremoto repentino la puede volcar, es más importante para reducir el riesgo de un incendio catastrófico que desear que la comunidad tenga una gran brigada contra incendios. El tipo de casas que construye la gente y el lugar que ellos consideran es un lugar adecuado para vivir, afecta el potencial para una catástrofe en una comunidad mucho más que grandes proyectos de ingeniería para reducir el riesgo de inundaciones, esfuerzos para estabilizar deslizamientos de tierra o sofisticados sistemas de aviso de tifón. Salvamento de vidas y reducción de trastornos económicos Los peores efectos de una catástrofe son las muertes y las lesiones causadas a la población. La escala del desastre y el número de personas que es capaz de matar es la justificación principal de la mitigación. El entendimiento de la forma en que la gente muere y es lesionada en un desastre es un requisito previo para reducir víctimas. P. Resuma, según su opinión, los objetivos principales de la mitigación. R. 123
  • 119. Visión general sorbe manejo de desastres Identificación de casos en que la mitigación es más efectiva Si entendemos cómo el suceso de una amenaza natural o un accidente se transforma en un desastre, nos será posible pronosticar situaciones probables donde puede producirse un desastre. Por ejemplo, algunos edificios (elementos) son más vulnerables a terremotos (amenaza) que otros. La identificación de estos elementos más a riesgo, nos puede indicar las prioridades de mitigación. La identificación de lugares y situaciones donde factores de riesgo combinados coinciden, nos indica los elementos más a riesgo. Elementos más a riesgo son aquellos elementos (edificios, sistemas, grupos sociales) que posiblemente contribuirán a la mayor parte de las pérdidas incurridas en un desastre futuro, o son los que más sufrirán con los efectos de la amenaza. Estos elementos tienen las menores posibilidades de recuperación después del evento. En una ciudad, por ejemplo, se puede identificar el grupo habitacional que seguramente sufrirá más daño. Las medidas de mitigación aplicadas a ese sector tendrán, nuevamente, el mayor efecto para reducir el riesgo. P. En el Capítulo 4, usted identificó el desastre que tiene mayor posibilidad de ocurrir en su comunidad o país. En la discusión sobre vulnerabilidad en el Capítulo 8, usted identificó una comunidad en riesgo. Dentro de esa comunidad, ¿cuáles son los elementos en riesgo? R. Medidas para reducir el riesgo $ Reducir la amenaza o reducir la vulnerabilidad Se puede lograr protección contra las amenazas de un desastre modificando o RESPUESTA (de p. 123) eliminando las causas de la amenaza (reduciendo el riesgo), o reduciendo los efectos de la amenaza si esta ocurre (reduciendo la vulnerabilidad de los Los objetivos principales de mitigación incluyen: elementos afectados). En la mayoría de los tipos de desastres naturales, es salvar vidas, reducir el imposible prevenir que ocurra el evento mismo. El foco de las políticas de trastorno económico, disminuir la vulnerabili- mitigación contra riesgos se centra principalmente en reducir la vulnerabilidad dad, aumentar la capa- de los elementos que posiblemente pueden ser afectados. Obviamente, algunas cidad de resistir los amenazas naturales pueden reducirse. La construcción de malecones a lo largo desastres, disminuir la posibilidad de un de las riberas de un río es un ejemplo de reducción de riesgo. conflicto civil. 124
  • 120. 4 1 Capítulo 13 1 CAPÍTULO Mitigación a Introducción de desastres los desastres $ Instrumentos, autoridad y presupuestos Es evidente que la reducción de riesgos es compleja y necesita elaborarse mediante una variedad de actividades que suceden conjuntamente. Los gobiernos, por ejemplo, pueden emplear una variedad de instrumentos y usar su autoridad en muchas formas para influenciar la seguridad de la comunidad. El poder legislativo, las funciones administrativas, gasto e iniciación de proyectos, son todas partes de los instrumentos que se pueden emplear para lograr el cambio. El poder de persuasión se clasifica, a veces, en dos tipos: pasivo y activo y se resumen hacia el final de este capítulo. Otro poder de persuasión es la diplomacia, tal vez el medio más útil de mitigación contra operaciones militares o conflicto civil. Lista de medidas mitigadoras La variedad de técnicas que una autoridad puede considerar con objeto de armar un paquete adecuado para la mitigación de desastres se puede clasificar en: ! ingeniería ! planificación espacial ! economía ! manejo e institucionalización ! sociales ! reducción de conflictos Ingeniería Medidas de ingeniería son aquellas que resultan en estructuras individuales más sólidas que son más resistentes a las amenazas. Se le llama a veces “endurecimiento” de las instalaciones contra fuerzas amenazantes. Los códigos de construcción son medidas de defensa críticas para lograr estructuras de ingeniería más sólidas. Las instrucciones técnicas que reciben los constructores sobre la utilidad práctica de construcción resistente a desastres son ahora muy bien conocidas y forman parte de la lista de medidas de mitigación, a las cuales tiene acceso el planificador de desastres. Planificación especial Muchas amenazas están localizadas con sus efectos probables confinados a un área específica conocida. Por ejemplo, las inundaciones afectan llanuras inundables y las avalanchas de tierra afectan las laderas de inclinadas pendientes. Los efectos se reducirían mucho si se evitara que áreas peligrosas se usen para asentamientos o como sitios de estructuras importantes. La planificación urbana debe crear la conciencia de mitigación de riesgo de desastre natural en el procedimiento normal de planificar una ciudad. En el caso de poblaciones desplazadas por amenazas o conflictos, las oportunidades para reducir estos riesgos debe incluir la identificación de zonas seguras para nuevas colonizaciones en áreas con seguridad y recursos adecuados que apoyen a las personas desplazadas. 125
  • 121. Visión general sorbe manejo de desastres Economía El desarrollo económico es básico para la mitigación de desastres. Una economía sólida es la mejor protección contra un desastre futuro. Una economía sólida significa más dinero para gastar en edificaciones más resistentes, sitios más seguros y reservas financieras más grandes para enfrentar pérdidas futuras. Las medidas de mitigación pueden ayudar a reducir pérdidas económicas futuras de la comunidad. Le ayudan a los miembros a resistir las pérdidas y a mejorar su poder de recuperación después de la pérdida y las medidas que permiten a las comunidades obtener niveles más altos de seguridad son elementos importantes de un programa global de mitigación. Las actividades económicas por las cuales se ayuda a una comunidad que ampara personas desplazadas puedan mitigar el desarrollo de serios problemas políticos o sociales. Algunos aspectos de la planificación económica tienen una relación directa en la reducción de riesgos de desastres. La diversificación de la actividad económica es un importante principio económico. Una economía monoindustrial será siempre más vulnerable que una economía formada por diferentes actividades. Las vinculaciones entre los diferentes sectores de una economía – el transporte de bienes, la circulación de información y el mercado laboral pueden ser más vulnerables a trastornos causados por una catástrofe que la infraestructura física que es el medio de producción. Manejo e institucionalización de mitigación de desastres La mitigación de desastres requiere también ciertas medidas de organización y procedimientos. El período de tiempo durante el cual se puede lograr una reducción significativa en el impacto potencial de un desastre puede ser de medio y largo plazo. Los cambios en la planificación de lugar, el perfecciona- miento de las estructuras y cambios en las características en el patrón de construcción son procesos que pueden tomar décadas. Los objetivos y políticas que guían los procesos de mitigación deben mantenerse durante varios años. Deben sobrevivir los cambios en la administración política que probablemente sucederán dentro de ese período, cambios en prioridades presupuestarios y políticas sobre otros asuntos. La institucionalización de mitigación de desastres significa la aceptación de un consenso de opiniones que diga que los esfuerzos para reducir los riesgos son de continua importancia. La educación, el entrenamiento y el desarrollo de habilidades profesionales son componentes necesarios de la institucionalización de la mitigación de desastres. Sociedad La mitigación de desastres sólo sucederá donde exista consenso de que es deseable. En muchos lugares, los riesgos individuales amenazantes no resultan en catástrofes, las medidas que pueden tomar las personas para protegerse no son conocidas y el mandato de la comunidad para que la población se proteja a sí misma no se ve próximo. La planificación de procesos de mitigación debe tener como fin el desarrollo de una “cultura de seguridad” ante desastres, en la cual el público en general está totalmente consciente de las posibles amenazas, decide protegerse en todo lo que les sea posible y puede fácilmente respaldar los esfuerzos de protección creados para la comunidad. 126
  • 122. 4 1 Capítulo 13 1 CAPÍTULO Mitigación a Introducción de desastres los desastres Reducción de conflicto En los desastres y emergencias creadas por conflicto, la mitigación debe incluir la reducción del conflicto. Las medidas para reducir un conflicto se inician identificando y abordando el origen de las causas del conflicto. A pesar de que la negociación será, a menudo, el medio principal para reducir el conflicto, pueden surgir problemas sobre causas tales como tenencia de la tierra, empleo, acceso a recursos e intolerancia de diferencias étnicas o religiosas. Estos problemas deben anticiparse mediante un aviso oportuno y difundido antes que brote el conflicto. Clasificación de medidas mitigadoras El desarrollo de una estrategia de mitigación debería incluir una estructura que facilite la toma de decisiones. Para dicha estructura se sugieren las siguientes preguntas: ¿Qué riesgo se está reduciendo? ¿A qué nivel debe reducirse el riesgo? ¿Qué criterios se usan para reducir el riesgo? ¿Quién decide cuáles son los criterios? ¿Cual es el proceso político para ejecutar la medida? Las medidas de mitigación se pueden clasificar de varias maneras. La siguiente lista de dichas clasificaciones incluye muchas categorías que se superponen al momento de su ejecución. Activas y pasivas: En el caso de medidas activas, las autoridades promueven las acciones deseadas ofreciendo incentivos. En el caso de las pasivas, las autoridades previenen las acciones no deseadas usando controles y sanciones. Estructurales y no estructurales: La mitigación estructural requiere que se tomen medidas físicas para reducir riesgos mediante la construcción de estructuras (p.ej., represas). Las medidas no estructurales comprenden políticas y prácticas de desarrollo cuya ejecución reduce los riesgos de desarrollo. A corto y largo plazo: Medidas a corto plazo son aquellas que se tomen rápidamente y que tienen un período o vida útil corta como en el caso de reforzamiento de diques con sacos de arena. En las medidas a largo plazo se incluyen procesos que son por sí mismo largos de llevar a cabo, requieren un período extenso y el cambio de las actitudes del público mediante procesos de educación. Restrictivas e incentivas: Las medidas restrictivas resultan en prácticas que fomentan la seguridad por medio de algunas acciones o acontecimientos ilegales o excesivamente costosos. Las medidas incentivas brindan ventajas financieras, legales y de otro tipo para fomentar actividades que son también beneficiosas en cuanto a la mitigación. Actividades de base sectorial: Las actividades de base sectorial se inician desde una posición ventajosa de un sector; agricultura por ejemplo, y pregunta: “¿dentro de este sector, qué puede hacerse para reducir el riesgo?” Una respuesta podría ser la introducción de cultivos resistentes a riesgos, o diversificar los patrones de cultivo. 127
  • 123. Visión general sorbe manejo de desastres Coordinación del proceso de mitigación Las medidas para reducir riesgos se colocan a menudo dentro del período previo al desastre. En efecto, el momento más oportuno para llevar a cabo la mitigación es en el período después del desastre. El conocimiento del público de los problemas impuestos por las amenazas es alto y el deseo político para actuar también parece haber llegado a un alto nivel. Este período probablemente no durará más de dos o tres años antes que otras prioridades de desarrollo tengan prioridad. P. Seleccione una de las actividades de mitigación nombradas anteriormente y aplíquelas a los elementos en mayor riesgo que usted identificó en la pregunta previa. Describa un ejemplo de una actividad de mitigación que reducirá la vulnerabilidad de un elemento en riesgo. R. 128
  • 124. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres ! Capítulo 14 Ayuda de la ONU en la mitigación de desastres Incluyendo reducción y preparación para el riesgo en el programa regional del PNUD1 Este capítulo se concentra principalmente en fomentar la mitigación de desastres en el contexto de planificación y programas de desarrollo a largo plazo, en particular, a través del programa regional del PNUD y otros proyectos financiados a través de UNDRO. Las medidas de mitigación pueden también fomentarse activamente en el contexto de rehabilitación y reconstrucción posterior al desastre. Mitigación de desastres como tema de desarrollo Las amenazas son parte del ambiente natural y de aquél creado por el hombre. Cada vez que se elabore planes de desarrollo se debe considerar la exposición a peligros y riesgos de consecuencias desastrosas. Sin lugar a dudas el PNUD debe considerarlos en una etapa temprana de la formulación y diseño de programas y proyectos. Es necesario tener conocimiento de la relación que existe entre desastres y desarrollo en todos los ciclos de los proyectos y programas regionales del PNUD. Las necesidades y opciones de mitigación deben ser abordadas específicamente en cuanto a: ! Diálogo continuo entre el PNUD, otras agencias de la ONU, el gobierno y donantes de ayuda. ! El ciclo del programa regional: en la preparación de la Nota de Consulta del PNUD y la Nota del Administrador, y en el documento, revisión y proceso de evaluación del programa regional. ! El ciclo del proyecto: en la identificación, diseño y formulación, aprobación (Comité de Evaluación de Proyectos / Comité de Acción), ejecución (Informe de Progreso, Reunión Tripartita), y evaluación. Es esencial que los organismos gubernamentales responsables de establecer prioridades de desarrollo y planificación estén totalmente conscientes del impacto que tienen las amenazas naturales y creadas por el hombre en las sociedades y economías. Este solo hecho puede requerir algunas iniciativas de creación de instituciones durante la preparación y la ejecución del programa regional. El DMT-ONU debería revisar las prioridades y posibilidades de ayuda internacional, especialmente en casos donde se anticipa la necesidad de asistencia técnica en diferentes sectores y diferentes organizaciones o agencias de la ONU que se espera otorgarán financiamiento. El contexto para los esfuerzos de mitigación de desastres yace dentro de las políticas del PNUD y UNDRO según se establece en el siguiente panel. 1 Este capítulo ha sido adaptado del Capítulo 2 del Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. 129
  • 125. Visión general sorbe manejo de desastres Panel 2A/1 Finalidades de las políticas del PNUD y UNDRO relacionadas a desastres Con el fin de asegurar que los países en desarrollo entienden totalmente los riesgos de desastres y aprovechen las técnicas más eficientes para mitigar los desastres, el PNUD y UNDRO pretenden: • Aumentar la capacidad de las sociedades para evitar, o proteger ellas mismas sus propiedades y medios de subsistencia, contra los riesgos asociados con peligros naturales y causados por el hombre. • Estimular la integración de programas de reducción de riesgos y medidas de preparación para catástrofes durante la planificación de presupuestos relacionados al desarrollo en todos los sectores. • Construir teniendo conocimiento y experiencia local de las amenazas y mecanismos de tolerancia en caso de desastre. • Facilitar intercambio entre los países con tendencia a desastre de las experiencias, conocimientos y capacidades relacionadas al control de Panel 2A/1 desastres. Finalidad de la política • Asegurar que los programas y proyectos financiados por el PNUD, que del PNUD y UNDRO contribuyan a la reducción de riesgos, no están ellos mismos sujetos a riesgos relacionada a desastres. mayores y que no exacerben los efectos adversos de los riesgos potenciales. Del Manual para el Manejo de Desastres PNUD/ UNDRO. P. ¿En qué etapa de la programación y ciclo del proyecto regional puede un experto del programa abordar las oportunidades de mitigación? R. Evaluación de necesidades, políticas y capacidad de mitigación de desastres Casi todos los países han establecido algún tipo de convenio institucional en los diversos aspectos del control de desastres. Muchos han iniciado algunas medidas de reducción de riesgos y / o preparación para el desastre. Algunos países están bastante avanzados, otro menos. Se determinará la capacidad para evaluar riesgos, planificación y ejecución del proceso de mitigación, basándose en una evaluación de las políticas, estrategias y medidas de mitigación del gobierno. 130
  • 126. 4 1 Capítulo 14 1 CAPÍTULO Ayuda de la ONU Introducción a en la mitigación los desastres de desastres La evaluación es necesaria y debe permitir que el representante residente determine, con el gobierno: ! Si se requiere asistencia técnica para evaluar riesgos y amenazas. ! La prioridad para asignar en el programa regional un proceso de preparación y reducción de riesgo. ! La extensión en la cual se puede incorporar medidas de reducción de riesgo en los proyectos planeados a efectuarse en diversos sectores. ! La necesidad de proyectos “independientes” de preparación y / o reducción de riesgo. Se debe emitir un juicio razonable respecto a los efectos posibles de la amenaza, la conveniencia y economía de las medidas existentes de preparación y reducción de riesgos y respecto a la capacidad que tienen los participantes de tomar estas medidas. El Anexo 2B del manual indica las consideraciones de esta evaluación. La evaluación será la base para incluir los problemas relacionados a desastres en la Nota de Consulta del PNUD y Nota del Administrador, que se basan en, o abordan, los temas indicados en el panel 2B/1 del manual. También pueden hacer referencia a la política del PNUD respecto a alcanzar los objetivos del proyecto Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales. Panel 2B/1 Elementos a considerarse explícitamente durante las primeras etapas del desarrollo del programa regional • La experiencia de desastres recientes. • La extensión en la cual se aborda explícitamente la relación entre amenazas y objetivos socioeconómicos en estudios de planes de desarrollo nacional, sectoral o multisectoral. • Los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo del pasado, incluyendo aquellas financiadas por el PNUD mediante el programa regional. • Discusiones en reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial, y mesas redondas respaldadas por el PNUD, que acentúan el vínculo entre desastre y desarrollo. • Las opciones disponibles para reducir en su totalidad las pérdidas socioeconómicas y los retrocesos del desarrollo, por medio de la integración de medidas de preparación y reducción de riesgos en todas las actividades de desarrollo. • Posibilidades específicas para reducir riesgos y realzar la preparación a nivel nacional y local mediante asistencia técnica dentro de los programas del Panel 2B/1 sector. • La disponibilidad de recursos nacionales e internacionales para procesos de Elementos a mitigación. considerarse en forma explícita en las • La posible utilidad de asistencia técnica para evaluar las necesidades en la mitigación de desastres. primeras etapas del desarrollo del programa • Los convenios institucionales para coordinación intersectoral de actividades de mitigación de desastres. regional. Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO. 131
  • 127. Visión general sorbe manejo de desastres P. Escoja un sector que usted conozca, p.ej., vivienda, salud, agricul- tura, etc. Enseguida, analice sus propias experiencias y responsabilidades dentro de ese sector con los elementos indicados en el Panel 2B/1. R. Identifique el desastre de magnitud más reciente en su país. ¿Se aborda explícitamente la importancia de la relación entre amenazas y objetivos socio-económicos en los planes de desarrollo nacional, estudios sectoriales o multisectoriales? ¿Cuáles han sido los efectos de desastres naturales en actividades de desarrollo previas? ¿Se efectúan discusiones en las reuniones del Grupo Consultivo del Banco Mundial y meas redondas respaldadas por el PNUD, en las cuales se acentúa el vínculo entre desastre y desarrollo? ¿Cuáles son las opciones disponibles para reducir en su totalidad las pérdidas socioeconómicas y los retrocesos del desarrollo mediante la integración de medidas de preparación y reducción de riesgo en todas las actividades de desarrollo? Identifique una posibilidad específica para reducir riesgos y estimular la preparación a nivel nacional y local mediante asistencia técnica dentro de los programas sectoriales. ¿Qué disponibilidad de recursos nacionales e internacionales existe para el proceso de mitigación? ¿Qué utilidad tiene la asistencia técnica para evaluar las necesidades en la mitigación de desastres? ¿Qué convenios institucionales existen para la coordinación intersectoral de actividades de mitigación de desastre? 132
  • 128. 4 1 Capítulo 14 1 CAPÍTULO Ayuda de la ONU Introducción a en la mitigación los desastres de desastres Fuentes de información: necesidad de pericia técnica La integración de todos los elementos comprendidos en la evaluación de riesgos es una tarea multidisciplinaria y compleja. El representante residente, en colaboración con otros miembros del DMT-ONU debería: a) Determinar si los ministros de gobierno pertinentes u otras organizaciones ya han reunido los datos de evaluación de riesgos pertinentes, o si tienen capacidad de hacerlo. b) Revisar la información disponible, identificando diferencias o insuficiencia de información disponible. Cuando se requiera reunir más datos, el representante residente y el DMT-ONU debe: a) Identificar las instituciones regionales y nacionales que podrían contactarse para solicitar y consolidar la información requerida. b) Estimular al gobierno para que inicie los estudios necesarios. c) Definir los requisitos de asistencia técnica para la recolección y análisis de datos, cuando sea necesario. La asistencia técnica de parte de UNDRO debe solicitarse cuando se necesite. Si es posible, el análisis debe efectuarse antes de preparar la Nota de Consulta. Con el consentimiento del gobierno y de la Sede del PNUD, los fondos de reservas para proyectos especiales deben disponerse para este propósito, si se requieren. El análisis y las conversaciones resultantes con el gobierno y otras agencias pertinentes debería conducir a la definición de una estrategia que aborde temas relacionados a desastres en el programa regional. Identificación y formulación de proyectos La identificación y selección de proyectos debe realizarse considerando riesgos relacionados a amenazas y políticas y estrategias nacionales de mitigación. Hay que considerar dos aspectos: a) Posible interacción entre proyectos propuestos en todos los sectores y amenazas conocidas en las áreas del proyecto. La finalidad principal de dichos proyectos es el mejoramiento en el sector en cuestión. Pero como el proyecto se encuentra en un área de amenazas conocidas, debe: – Protegerse de la amenaza – No aumentar la vulnerabilidad de la población ante la amenaza – No empeorar las amenazas existentes o crear nuevas b) Posible necesidad de proyectos “independientes” para mitigación de desastres con objeto de reducir el riesgo de desastres o aumentar la preparación nacional. La finalidad principal de dichos proyectos es el mejoramiento de algunos aspectos en el control de desastres – por ejemplo, elaborar planes de preparación a nivel local y nacional, o equipar y capacitar a funcionarios y dirigentes comunitarios para que tengan una respuesta eficiente al desastre. Los proyectos independientes de mitigación de desastres cuya finalidad es reducir los riesgos eliminando la amenaza o la vulnerabilidad de la sociedad a ellos, o aumentando la capacidad de las organizaciones, funcionarios y comunidades para prepararse y responder a las amenazas. Dichos proyectos 133
  • 129. Visión general sorbe manejo de desastres deben formar parte de un sector organizativo; por ejemplo, Ministerio de Salud o del Interior. Sin embargo, el impacto “multisectorial” de los desastres induce a colocar el proyecto en más de un sector, o bajo el dominio de una entidad responsable de la coordinación de sectores múltiples. Proyectos independientes típicos de mitigación de desastres: a) Proyectos para creación de instituciones que fortalezcan la capacidad de las instituciones gubernamentales para incorporar consideraciones de control de desastres en el proceso de planificación, o para llevar a cabo evaluación de riesgos. b) Proyectos para elaborar planes nacionales o subnacionales de preparación en caso de desastres, desarrollar mecanismos de aviso y respuesta y asegurar el entrenamiento necesario. c) Proyectos para introducir o fortalecer medidas protectoras de tipos especiales, tales como control de inundaciones o implantar construcciones resistentes a terremotos o ciclones. d) Proyectos para respaldar sistemas de aviso oportuno contra la hambruna y vínculos entre estos sistemas y los organismos de control de desastres, en países propensos a sequías, fracaso de cultivos y aprovisionamiento de alimentos inseguro. Los proyectos que cuentan con uno o más aspectos de mitigación de desastres, como su objetivo principal, deben ser normalmente diseñados por – o por lo menos desarrollados en consulta con – UNDRO. Evaluación de riesgos de desastres en todos los proyectos en zonas de riesgo Los proyectos cuyas actividades están ubicadas en áreas conocidas como peligrosas, deben evaluarse desde la perspectiva del riesgo de un desastre, sin tomar en cuenta su sector o marco institucional. Este mismo planteamiento se usa para revisar los proyectos desde una perspectiva ambiental, o desde la perspectiva de la mujer en el desarrollo. Este concepto se aplica a las revisiones conducidas a nivel de terreno y de las oficinas centrales. Aunque puede parecer fácil la necesidad de incorporar reducción de riesgos en un proyecto que incluye la construcción de infraestructura, también esto se aplica a los proyectos de creación de instituciones. Por ejemplo, el personal de salud debe ser educado para saber como actuar después de un desastre y los maestros de escuela deben participar en la preparación de una conducta para que la comunidad sepa responder a los avisos. En las evaluaciones se debe considerar si el proyecto y sus resultados pueden ser afectados en forma adversa por una amenaza y, por lo tanto, si necesitan ser protegidos de aquella; si se aumentará la vulnerabilidad de la población en el área, o se empeorará la amenaza o se creará alguna nueva. La evaluación debe determinar si en el proyecto se han creado dispositivos de seguridad adecuados – posiblemente incluyendo medidas específicas para reducción de riesgos – y, en caso contrario, qué pasos adicionales deberían tomarse para asegurar su ejecución. 134
  • 130. 4 1 Capítulo 14 1 CAPÍTULO Ayuda de la ONU Introducción a en la mitigación los desastres de desastres El Formulario de Revisión de Proyecto “Desastres y Desarrollo” (DYD) (anexo 2B del manual) debe completarse y adjuntarse al Documento de Proyecto para uso en revisiones y evaluaciones de proyecto. Los resultados de la evaluación deben aparecer en las secciones D y J del marco de formulación del proyecto (PFF, por el inglés) y B6(f) y F del Documento de Proyecto. Si se cree que un proyecto contribuirá notablemente en la reducción de riesgos (directa o indirectamente), esto debe indicarse en las secciones del PFF y del Documento de Proyecto, como “problema que será abordado”. Esto también deberá indicarse como objetivo del proyecto, especificando los resultados, actividades e intereses correspondientes. Se debe invitar a UNDRO para que revise y comente, desde una perspectiva de riesgos, los proyectos cuyas actividades se ubicarán en áreas propensas a desastres repentinos (naturales o tecnológicos). Lista para planificar la reducción de riesgos de desastres Lista para planear reducción Con objeto de evaluar las necesidades, políticas y capacidad de mitigación de de riesgos de catástrofes, debe emitirse un juicio relacionado a las amenazas y sus posibles desastres para el efectos, la conveniencia y conveniencia económica de las medidas existentes de Programa preparación y reducción de riesgos, y la capacidad que tienen todos los regional PNUD participantes para tomar estas medidas. Esta lista muestra los puntos que se De Anexo 2A, deben considerar en la evaluación. Manual para el Manejo de Desastres PNUD/ UNDRO Políticas nacionales en relación a riesgos de desastres y planificación de desarrollo # ¿En la planificación de desarrollo se han considerado peligros relacionados a riesgos? ¿Hay políticas para reducción de riesgo: a nivel nacional? ¿Para áreas específicas con tendencia a desastres? # ¿Hay mecanismos institucionales para integrar problemas relacionados a riesgo en la planificación de desarrollo y para asegurar coordinación intersectoral? # Si/cuando seplanifican nuevos asentamientos humanos, ¿se consideran las amenazas y riesgos naturales y se elaboran medidas adecuadas en la planificación? Conocimiento y análisis de riesgos y opciones # ¿Qué nivel de conocimiento de los riesgos relacionados a amenazas existe entre los expertos en planificación central y organismos sectorales? # ¿Qué impacto han tenido los desastres (en todas formas de impacto de peligros) en iniciativas de desarrollo y en situaciones de los grupos más vulnerables en una sociedad? # ¿Se ha analizado los datos de los peligros conocidos (naturales y causados por el hombre)? ¿Se ha preparado mapas de riesgos? ¿Se ha actualizado la información y los mapas a medida que cambian las condiciones peligrosas, o cuando nuevas poblaciones o actividades económicas se trasladan a zonas peligrosas? 135
  • 131. Visión general sorbe manejo de desastres # ¿Se ha identificado totalmente la población, infraestructura, bienes económicos industriales y agrícolas, servicios esenciales y programas e inversiones de desarrollo en caso de riesgo? # ¿Se ha hecho estimaciones específicas de los posibles efectos económicos y sociales que tendrán los impactos de amenazas especiales en los diversos elementos a riesgo y sobre la sociedad en conjunto? # ¿Qué medidas se han tomado, o se planifican, para reducir los riesgos? ¿Son eficientes? ¿Se ha identificado como opciones factibles otras medidas específicas adicionales? ¿Por qué no se han adoptado o ejecutado todavía? Convenios institucionales para manejo de desastres # ¿Qué convenios existe a nivel nacional? ¿Hay alguna institución en el gobierno nacional que tenga la responsabilidad específica de todas las fases del control de desastres? ¿Tiene personal capacitado y financiado adecuadamente? ¿Está ubicada adecuadamente dentro de la estructura del gobierno? # ¿Hay entidades específicas a nivel regional, subregional y comunitario, especialmente responsables del manejo de desastres? ¿Tiene personal capacitado y financiado adecuadamente? Medidas de aviso y de otro de preparación # ¿Hay mecanismos funcionando que puedan transmitir avisos de amenazas de desastres a una población en riesgo? ¿Se transmite el aviso con suficiente anticipación? ¿Identifican con claridad los riesgos y las medidas que hay que tomar? # ¿Hay convenios establecidos a nivel local y nacional? ¿Saben todos los participantes cuáles son sus responsabilidades, los procedimientos a seguir y los pasos de coordinación? ¿Se entienden estos planes totalmente y se practican regularmente? # ¿Hay sistemas de comunicación adecuados, incluyendo sistemas de reemplazo, para usar en respuesta al desastre? Recursos humanos para manejo de desastres # ¿Existe un programa de entrenamiento para los gerentes a cargo de controlar los desastres? # ¿Existe un programa de educación e información pública? 136
  • 132. 4 1 Capítulo 14 1 CAPÍTULO Ayuda de la ONU Introducción a en la mitigación los desastres de desastres Formulario para revisión del proyecto Desastres y Desarrollo (DYD) (BORRADOR PARA USO EXPERIMENTAL) * Formulario completo como anexo de: Prodoc / Revisión anual / Evaluación / Otro No. de proyecto y título Presupuesto propuesto del PNUD Duración esperada Ubicación geográfica Historia de la ubicación/área del desastre (resumen): [Tipo: frecuencia (cada meses/ años o imprevisible): efectos: última vez que sucedió] Las causas directas e implícitas de la vulnerabilidad de la sociedad a las amenazas conocidas: Efectos que pueden tener las amenazas en las estructuras y actividades del proyecto: cómo se han considerado en el diseño del proyecto. [Qué elementos son vulnerables y qué se hará para reducir la vulnerabilidad]: El efecto que el proyecto tendrá en la vulnerabilidad y riesgos actuales: Actividades adicionales que podrían promoverse/efectuarse dentro del, o paralelamente con, el proyecto y que contribuirán a reducir la vulnerabilidad y riesgos: Formulario para revisión del proyecto Desastres y Firma Fecha Desarrollo (DYD) De anexo 2B, Manual para el Manejo de * Use este formulario durante la formulación del proyecto, en el momento de su aprobación y para Desastres PNUD/ revisiones anuales y evaluación de proyectos cuyos objetivos, respuestas y actividades de basan en UNDRO–BORRADOR áreas con tendencia a desastres. Adjúntelo a la documentación correspondiente. para uso experimental 137
  • 133. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres 139
  • 134. Visión general sorbe manejo de desastres 140
  • 135. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres 141
  • 136. Visión general sorbe manejo de desastres 142
  • 137. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres 143
  • 138. Visión general sorbe manejo de desastres 144
  • 139. 1 CAPÍTULO 1 Introducción a los desastres 145
  • 140. Visión general sorbe manejo de desastres 146