Evaluacion social de proyectos, cap 1

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  • 1. ContenidoEL PROYECfO y SU CICLO DE GEST ACION 21A. LA FORMULACION y EVALUACION DEL PROYECfO 21 1. ¿ Qué es un proyecto? 21 2. La formulación (preparación) de proyectos 23 3. Evaluación de proyectos 23 4. Resumen 31B. EL CICLO DE PROYECTOS 31 1. El perfil de proyectos 31 2. El estudio de pre-factibilidad 32 3. El estudio de factibilidad 32 4. La ejecución de proyectos 33 5. Las "etapas" de unproyecto 33 6. Evaluaciones ex-post 34e DISTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL 34D. ORGANIZACION DEL LIBRO 35CAPITULO I 37DIFERENTES COSTOS PARA DIFERENTES DECISIONES 37A. COSTOS EVITABLES E INEVITABLES 37 1. Tasa de interés uniforme 37 2. Tasa de interés diferencial 42B. LA DEPRECIACION 45 1. Hay depreciación (desgaste) en la maquinaria: el producto se vende al final de la vida útil de la máquina 45 2. La máquina dura "n" años y los ingresos se producen durante esos años 49 Nota l. Importancia del factor tiempo 52 Nota Il. Importancia del tipo de interés 52 13
  • 2. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECfOS / E. FONT AINE C. DEPRECIACION E IMPUESTOS 55 1. Todo se financia con capital propio y la depreciación es "lineal" 55 2. Todo se financia con capital propio y hay depreciación "acelerada" 56 ·3. Hay capital prestado y se paga la deuda al final 57 4. Hay capital prestado y se paga en cuotas 58D. RAZONAMIENTOS ALTERNATIVOS 58 1. Tasa de interés única 58 2. Intereses diferenciales 62E. PROBLEMAS 65CAPITULO II 69DIFERENTES CRITERIOS PARA LA DECISION DE INVERSIONES 69A. VALOR ACTUAL DE UN FLUJO DE FONDOS 69B. LA TASA INTERNA DE RETORNO O DE RENDIMIENTO (T.I.R.) 74C. LA RAZON DE BENEFI<;:IOS A COSTOS (B/C) 81D. EL PERIODO DE RECUPERACION DEL CAPITAL 84E. LA EVALUACION DEL RIESGO Y LA INCERTIDUMBRE 85F. CAMBIOS EN LA TASA DE DESCUENTO 92G. PROBLEMAS 96CAPITULO III 99APUCAOONES DE LOS CRITERIOS DE DECISION A DIFERENTES PROBLEMAS 99A. ¿PAGA AL CONTADO O A PLAZO? 99B. COMPRAR O ARRENDAR 100C. ¿CUANTO COBRAR POR EL ARRIENDO? 101D. ¿QUE PRECIO FIJARLE AL PRODUCTO PARA OBTENER LA RENTABILIDAD DESEADA SOBRE EL CAPITAL INVERTIDO EN LA FABRICA? 102E. LA VIDA UTIL DE LOS EQUIPOS 103F. MOMENTO OPTIMO PARA LIQUIDAR UNA INVERSION 106G. EL MOMENTO OPTIMO EN QUE DEBE HACERSE LA INVERSION 113H. TAMAÑO OPTIMO DE LA INVERSION: LA TASA MARGINAL INTERNA DE RETORNO 122I. TAMAÑO PARA PROYECfOS DlVISIBLES 127J. EL BENEFIC,1O NETO DE "APURAR" Y "PROLONGAR" UNA INVESTlGACION 129K. LA TERMINACION DE PROYECTOS YA INICIADOS., LA DECISION DE PASAR DE UNA ETAPA A OTRA 130L. RANKING DE PROYECfOS 130~PWBllM~ 1~CAPITULO IV 147PRINCIPIOS DE ECONOMIA PARA LA EVALUACION DE PROYECfOS 147A. LA TEORIA DE LA DEMANDA Y EL EXCEDENTE DEL CONSUMIDOR 149 1. Preferencias del consumidor 149 2. Demanda total 15314
  • 3. CONTENIDO 3. La curva de demanda 154 4. Un modelo más completo 157 5. Elasticidades de demanda 158 6. El excedente del consumidor 160B. LA TEORIA DE LA OFERTA Y EL EXCEDENTE DEL PRODUCTOR 164 1. Diferentes costos para diferentes decisiones 165 2. La teoría de la finna 175 3. La oferta total en el mercado 180 4. La curva de costo medio y las economías de escala 181C. EQUI LlBRIO EN EL MERCADO 182 1. Equilibrio en el mercado perfecto 183 2. El valor de la producción y el costo de los insumos de un proyecto: los efectos secundarios sin distorsiones 192 3. Equilibrio y eficiencia con monopolio 195 4. La teoría de la fuma reconsiderada: la demanda por insumos 202 5. Equilibrio y eficiencia con monopsonio 205 6. Costos externos de la producción 211 7. Beneficios externos de la producción 216 8. Costo, externos de consumo 217 9. Beneficios ex ternos de consumo 218 10. La distribución personal del ingreso 219 11. Impuestos sobre producción y consumo 220 12. Subsidios sobre la producción o el consumo 222 13. Fijación de precios, cuotas, racionamiento y mercado negro 224 14. Bienes Públicos e infraestructura 229 15. Resumen 230D. EL SECTOR EXTERNO 230 1. Importaciones 230 2. Exportaciones 232 3. El mercado de divisas 233 4. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre importaciones 238 5. Restricciones sobre el comercio internacional: tarifas sobre exportaciones 245 6. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de importaciones 247 7. Restricciones sobre el comercio exterior: cuotas de exportaciones 248E. EL AHORRO Y LA INVERSION 252 1. La visión macroeconómica 252 2. La visión microeconómica 254 3. La discrepancia en el ahorro y la inversión 259F. PROBLEMAS 262CAPITULO V 271FUNDAMENTOS DE LA EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS 271A. EVALUACION PRIVADA VERSUS EVALUACION SOCIAL 271B. LA EVALUACION SOCIAL y EL CRECIMIENTO ECONOMICO 276 1. El crecimiento económico 276 2. ¿Qué es capital? 281 3. ¿Qué es rentabilidad? 281 4. La evaluación social de proyectos 282 5. La contribución de la inversión pública y la privada 284C. LA EVALUACION SOCIAL y LA PROGRAMACION DE INVERSIONES 287 15
  • 4. Introducción El proyecto y su ciclo de gestaciónA. LA FORMULACION y EVALUACION DEL PROYECTO1. ¿ Qué es un proyecto?Se-ría interesante que el lector conteste a esta pregunta antes de proseguir con lalectura de estos apuntes. Al comparar su respuesta con la que da el economista yadministrador de empresas, comprobará la existencia de sesgos (¿taras?)profesionales; es importante reconocer dichos sesgos y conjugarlos en aras deconseguir un "equipo" de trabajo que logre mayores éxitos en la ejecución deproyectos de inversión. Para el economista, un proyecto es la fuente de costos y beneficios queocurren en distintos períodos de tiempo. El desafío que enfrenta es identificar loscostos y beneficios atribuibles al proyecto, y medirlos (más bien, valorarlos) conel fin de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar ese proyecto. Estaconcepción lleva a la evaluación económica de proyectos. Para un financista queestá considerando prestar dinero para su ejecución, el proyecto es el origen de unflujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo largodel tiempo; el desafío es determinar si los flujos de dinero son suficientes paracancelar la deuda. Esta manera de concebir el proyecto lleva a la evaluación¡fñanciera de proyectos. Llevado a gráficos, el proyecto para los economistas puede representarsecomo se hace en los Gráficos 1 y 2. Las ordenadas miden los beneficios netos(BN) en términos de moneda de igual valor; los puntos bajo el eje horizontalmiden BN negativos. Las abscisas miden tiempo. El proyecto representado en elGráfico 1 podría ser el de una central hidroeléctrica, con una "gran" inversión ybeneficios anuales "pequeños"; el del Gráfico 2, una plantación de pino insigne,en que hay gastos de plantarla y mantenerla, junto a tres oportunidades en que sereciben beneficios netos positivos -dos raleos y el corte final de los árboles que sedecidió dejar crecer. 21
  • 5. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE BN / ~---4======~~~(=======---t O GRAFICO t. BN GRAFICO ·2.22
  • 6. EL PROYECfO y SU CICLO DE GESTACION 2. La formulación (preparación) de proyectos Para un economista, la actividad de producir bienes y servicios -la concepción que éste tiene de lo que es la empresa o un proyecto que entregará bienes y servicios- consiste en comprar insumos, combinados y transformados para venderlos a un valor que exceda, lo más posible, el valor pagado por los insumos utilizados. Es decir, un proyecto combina insumos, que le significan costos, con el fin de obtener productos, que le entreguen beneficios; se pretende que el valor de los beneficios sea mayor que el de los costos. Para ello, el proyecto, o bien la empresa, deberá buscar eficiencia en la combinación de los insumos y de los productos para así hacer máximo el excedente (económico) a lo largo de su vida. La maximización del excedente implica minimizar los costos económicos de elaborar distintos niveles de producción, incluyendo en los costos aquellos que son recurrentes y los llamados costos de capital o de inversión, y conlleva también maximizar los beneficios económicos de entregar (vender) dichos niveles de producción y otros activos de la empresa. El logro de esta eficiencia económica se obtiene mediante la adecuada formulación de los procesos (proyectos), acción que contempla la evaluación económica de las opciones técnicas y tecnológicas sugeridas por los distintos especialistas que colaboran en la gestión -ingenieros industriales, ingenieros de ramas especializadas (civiles, químicos, de alimentos, etc.), administradores de empresas, contadores, sociólogos, psicólogos, publicistas, técnicos y trabajadores especializados. Así, en la formulación o preparación de proyectos intervendrá un equipo multidisciplinario que, finalmente, definirá y propondrá el proyecto. 3. Evaluación de proyectos El proceso de evaluación consiste en emitir un juicio sobre la bondad o conveniencia de una proposición; para ello es necesario definir previamente el o los objetivos perseguidos. La evaluación resulta más interesante cuando hay objetivos en conflicto -como, por ejemplo, minimizar el costo y el tiempo de construcción de una represa, o bien minimizar el costo y maximizar la seguridad de la Il)isma- y es absolutamente necesaria cuando se presentan opciones para la solución de un mismo problema, o para alcanzar los objetivos deseados.~ La evaluación económica de proyectos compara sus costos y beneficios económicos con el objetivo de emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar dichos proyectos en lugar de otros. La evaluación económica puede y debe también aplicarse a múltiples decisiones "menores" (¿subproyectos?) en la for- mulación de los mismos -conveniencia de trabajar con segundos y terceros turnos, fuentes de energía, compra de equipos nuevos o usados, áreas de influen- cia, calidad del producto que se entregará, publicidad, empleo de trabajadores especializados, capacitación, investigación y desarrollo, maestranza propia o contratación de terceros, entre las miles de opciones que deberán analizarse para definir el proyecto. 23
  • 7. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE El proceso de evaluar implica identificar, medir y valorar los costos ybeneficios pertinentes de distintas y múltiples alternativas de proyectos para lograrlos objetivos propuestos, a los efectos de establecer cuál de ellos es más convenienteejecutar. Mi experiencia ha sido que los mayores errores en la evaluación de proyectosse cometen en la etapa de identificar los costos y beneficios verdaderamente atribui-bles al proyecto; normalmente, la no inclusión de costos pertinentes y la incorpora-ción de beneficios que no son estrictamente atribuibles al proyecto. Para identificar los costos y beneficios pertinentes de un proyecto, debeprimeramente definirse la llamada "situación base", o situación "sin proyecto"; paraello, el evaluador debe establecer qué es lo que sucedería -con la empresa, el sectoro el país--:- durante el horizonte de evaluación en el caso de que no se ejecute el o losproyectos que se considerarán en la situación "con proyecto". La tarea del evaluadorserá estimar -para un horizonte de evaluación- los flujos de costos y beneficios decada una de las alternativas "con proyecto", y restar de éstos los flujos estimados parala situación "sin proyecto". Al hacerlo, sin embargo, debe optimizar la Situación base;es decir, la situación "sin proyecto" no corresponde a la situación actual, sino a lasituación actual optimizada durante el horizonte de evaluación. El proceso de optimi-zación involucrará "proyectitos" (inversiones "menores") o adecuaciones administra-tivas que es conveniente introducir para eliminar obvias ineficiencias en la operaciónde la situación actual. Un caso interesante se nos presentó en la evaluación de un proyecto portuario,donde sé proponía la construcción de sitios de atraque de naves adicionales para asídisminuir el costo que le significaba al país tener un número creciente de naves a lagira, esperando su turno para entrar a un sitio donde cargar o descargar. Un comple-tísimo estudio de prefactibilidad había correctamente medido y valorado los benefi-cios para el país -disminución de los días-nave de espera- asociados a la construc-ción de los sitios adicionales durante el horizonte de evaluación, utilizandosofisticados modelos de simulación para establecer el impacto que los sitios adicio-nales tendrían sobre las colas de barcos esperando a la gira. La rentabilidad delproyecto para el país -rentabilidad social- fue estimada en a lo menos un 13%. El gobierno encargó al CIAPEP -el Curso Interamericano en Preparación yEvaluación de Proyectos, auspiciado por la Oficina Nacional de Planificación y elInstituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, bajo mi direc-ción-, su reestudio durante la fase práctica del mismo, de cinco meses de duración.El grupo evaluador -siete participantes que habían cursado su fase teórica, de 19semanas dé duración- estableció que la construcción de nuevos sitios era sólo unade las alternativas para aumentar la capacidad del puerto. ¡Claramente, esa era la másatractiva desde el punto de vista de la ingeniería, de los contratistas y de las autorida-des que inaugurarían las obras con amplio despliegue publicitario! Así, el grupoprocedió a optimizar la situación actual para definir la correcta situación "sin proyec-to", contra lo cual debía compararse la construcción de dos sitios adicionales: primerouno, y después el otro. La capacidad de un puerto queda definida principalmente por tres elementos:(1) número de sitios, (11) velocidad de transferencia de carga y (111)el número de horasen que el puerto está operativo. La velocidad de transferencia dependerá de lasexplanadas donde depositar (acopiar) la carga, de los equipos -grúas, correas trans-24
  • 8. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACION portadoras, grúas horquilla- en las canchas de acopio, en el sitio de atraque y en las naves que se atienden, y del tipo de carga que se transferirá (granel es líquidos y sólidos, rollizos, trozos pulpables, "carga general", "containers"). En este puerto, las explanadas estaban "altamente" congestionadas debido a que, siendo "baratísimas" las tarifas de almacenaje y a que les era conveniente postergar el pago de derechos de aduana e impuestos, los importadores preferían almacenar su carga en el puerto antes que en almacenes particulares, dificultando con ello la expedita movilización de la carga y de los equipos que operaban en ellas, aumentando con ello los tiempos de servicio de las naves. Además, siendo el puerto una empresa estatal con un poderoso sindicato, había en él una clara sub-inversión en grúas horquilla y en otros elementos que acelerarían la movilización de la carga en las explanadas. ¿Solución? Aumentar sensiblemente las tarifas de almacenaje -o proveer sitios para el almacenaje fuera del recinto portuario (llamados "puertos secos")- a los efectos de mejorar la movi- lización intraportuaria de la carga y así aumentar la velocidad de transferencia y la capacidad del puerto. La incorporación de empresas privadas para la movilización de las cargas automáticamente induciría la inversión en equipos, siempre que hubiera varias empresas que compitan por llevarse el negocio, cosa que se hizo y fue eficazen ese sentido. El aspecto de optimización de la situación actual quizás más decidor e importante fue proponer que el puerto operara durante tres turnos en lugar del únicoturno con que funcionaba en aquel tiempo. El puerto trabajaba once horas como máximo al día, por lo que estaba "ocioso" las restantes trece horas. ¡Tan obvia la recomendación! Ello implicó "negociar" y torcerle la mano al sindicato -que teníaun número limitado de miembros, muchos de los cuales no trabajaban ellos mismo yen cambio utilizaban su cupo para contratar a otros ("medios pollos") para quehicieran su trabajo- para aumentar el número de trabajadores autorizados y para queconsecuentemente disminuyeran los pagos por sobretiempo. El grupo estimó que si el puerto "optimizaba" sus operaciones intraportuariasy establecía un segundo y después un tercer turno, podía postergarse por ¡quince años!la construcción de un sitio adicional: la disminución en los días-nave de espera,inducido por los nuevos sitios y una vez que se hubiera optimizado el puerto, nojustificaban su construcción en ese momento. El error de la consultora no estuvo enmedir o en valorar: los costos y beneficios del proyecto, sino en identificar los costosy beneficios verdaderamente atribuibles al proyecto de construir sitios adicionales.Las recomendaciones del CIAPEP fueron aceptadas, y el puerto empezó a trabajar contresgurnos. Otro ejemplo fue el de una nueva autopista "paralela" al camino antiguo dedos pistas entre Santiago y la costa, donde opera un gran puerto y existen buenasplayas. Construirla significaría reducir significativamente los costos de operación delos vehículos y sus tiempos de viaje. La reducción de los tiempos de viaje ocurriríaprincipalmente por una disminución de la congestión, la cual era enervante en algunostramos durante los días domingo en la tarde en el verano y durante el último día enfines de semana largos. La consultora había establecido que el proyecto era rentable. El grupo de trabajo del CIAPEP dividió la autopista en dos "grandes" tramos,debido a que en la mitad de su trayecto existe una ciudad rural que es generadora yreceptora de volúmenes de tránsito importantes y es el polo de una zona agrícola que 25
  • 9. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS/E. FONTAINEabastece el Gran Santiago. Por lo tanto, el tránsito en el primer tramo era sensiblementemayor que en el segundo. Además, ese primer tramo era más plano que el segundo,por lo que los costos de inversión eran menores y existían menos "cuellos de botella"en términos de cuestas y ondulaciones en el camino. El grupo identificó catorce"proyectitos" para optimizar la carretera antigua, tales como su ensanchamiento en"cuellos de botella" mediante la construcción de una tercera pista en las subidas dondela pendiente provocaba una disminución de la velocidad de los camiones, con laconsecuente congestión en esos sectores, y de incluso una cuarta pista donde lagradiente provocaba el mismo .problerna. ¿Resultado? Ejecutar los 14 proyectossignificaba disminuir a tal punto la congestión y los tiempos de viaje en la carreteraque, para los niveles de tránsito previstos para los siguientes años, las reduccionesadicionales que produciría la nueva autopista no justificaba la construcción delsegundo tramo sino hasta en una década más. El primer tramo, sin embargo, debíaejecutarse de inmediato. Durante la presentación del estudio a un grupo de expertos que se reúne paraevaluar los trabajos hechos en el CIAPEP, uno de los panelistas, don Alieto Guadagni,sugirió una nueva optirnización de la situación base: establecer peajes diferenciadospor días e incluso horas del día en cada semana del año. Con ello, las congestionespodrían disminuirse subiendo drásticamente el peaje los días domingo de 18:00 a23:00 horas; incluso propuso crear un peaje negativo a quien regrese a Santiago ellunes de madrugada: ¡se le pagaría en la plaza de peajes una cierta cantidad por usarel camino en horas sin congestión! Me enorgullece el hecho de que al año siguiente se ejecutó doce de los catorceproyectos y se ejecutó el primer tramo de la autopista; pero, no se estableció -ni seestablece aún en 1994- los peajes diferenciados. Respecto de los peajes, creo útil a estas alturas citar dos de mis columnassemanales aparecidas en el diario "El Mercurio" de Santiago. LOS PEAJES Y LA CONGESTION (8 de octubre de 1987)Al regresar a Santiago por la ruta 68 el domingo del 18, me encontré con unagigantesca coJa en el peaje del túnel Zapata; por desgracia, la cola comenzó para mícincuenta metros después del desvío hacia la cuesta Zapata y no se me ocurrió antesla obvia conveniencia de haber tomado ésta en vez del túnel: me hubiera ahorrado los$ 450 del peaje, por lo menos 20 minutos de tiempo y no habría gastado mucho másbencina que la empleada en carretear hasta la plaza de peaje. Un amigo que venía delnorte tuvo igual experiencia en la ruta 5 en el peaje Las Vegas, cerca de LIay-LIay;26
  • 10. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIONpero alegó que no tenía otra alternativa y tuvo que hacer una cola de 5 kilómetros delargo, por lo que proponía eliminar el peaje. Por último, uno que venía de SantoDomingo reclamó por lo mismo y se quejó de que Vialidad nohubiera aún extendidola autopista desde El Paico hasta San Antonio, donde la congestión era insoportablecasi todos los fines de semana del año. ¿Qué papel cumplen los peajes? En Chile, hasta ahora, sólo el de cobrarle unimpuesto al vehículo que desee utilizar la carretera, por lo que sólo afecta la decisiónde utilizarla o no. Es decir, el peaje a Viña del Mar sólo afecta mi decisión de ir o no aViña, o bien la de hacerlo en mi automóvil o en los estupendos y numerosos buses quehoy unen ambas ciudades -no como antaño, en que Andes Mar Bus tuvo el monopo-lio de ese servicio interurbano, esclerotizándolo a tal punto que no pudo sobrevivir lacompetencia de los nuevos empresarios no cortesanos-; pero, para nada afecta midecisión de a qué hora y día hacerlo. De modo que el peaje no se ha concebido aúncomo mecanismo de precios (señales) para racionar el flujo horario y congestión enlas carreteras, de suerte que durante algunas horas y días del año observamos en ellasenormes congestiones, mientras que en otros momentos están totalmente despejadas. ¿Por qué no usar el peaje como un precio regulador de la demanda para unoferta "rígida" del espacio disponible en la carretera? ¿Por qué cobrarle al que viajaun día martes a las once de la noche, cuando la carretera está despejada, un peaje igualque a quien lo hace cuando está congestionada en la tarde del domingo? ¿Cuántohubiera usted estado dispuesto a pagar por no hacer la cola, o por transitar en uncamino menos congestionado y así demorarse menos de lo que se demora habitual-mente? ¿No serían acaso "muchos" los que adelantarían o retrasarían su regreso desdela playa si el peaje en horas de punta fuese, por ejemplo, $ 2.000 Y cero antes de las15:00 horas y después de las 23:00? Sin duda que establecer peajes discriminados por días y horarios llevaría auna mejor utilización de la oferta limitada de calzadas, pues incentivaría que se lasuse más durante las horas fuera de punta (en que la oferta es excesiva) y le permitiríaal camino entregar al usuario el servicio que éste demanda en horas de punta. Pagaríamás el que quiere ocupar una oferta limitada durante las horas en que todos quisiéra-mos regresar a casa si nos cobran el mismo peaje que hacerlo a otra hora; pagaríamenos (o nada) el que use el camino en horas fuera de punta, lo cual es justo yequitativo, pues el costo social que impone al país por transitar a esas horas esprácticamente cero. Se eliminaría por consiguiente el absurdo de que no sea posiblehoy comprar el servicio de una vía expedita y demorarse sólo dos horas entre SanAntonio y Santiago a las siete de la tarde en domingos y festivos, habiendo personasqüe están dispuestas a pagar por ello. ¿No viajaríamos todos mejor así? De modo que la solución no es eliminar el peaje, si bien podría disminuirse ellargo de la cola mediante el cobro de un peaje "ida y vuelta" rumbo a la costa, yutilizar un vale al regreso. Tampoco es solución, necesariamente, extender la autopis-ta a San Antonio, pues ello implicaría una capacidad "ociosa" durante los casi 300días al año en que la congestión en la actual ruta es más que soportable para un paísen desarrollo. 27
  • 11. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE LOS PEAJES (22 de diciembre, 1988)Llevo años "predicando" que los peajes en las carreteras deben ser diferenciados para así mejor asignar el recurso escaso representado por el tamaño limitado de la carpetade rodado o del túnel. La profesión ha logrado finalmente importantes éxitos en otrossectores donde limitaciones de oferta provocan congestión de los sistemas frente a lasvariaciones en las demandas horarios o estacionales. Los franceses fueron pioneros en elcampo de la electricidad, estableciendo hace másde tres décadas las famosas tarifas verdey roja, logrando con ello racionalizar el consumo de electricidad y evitar costosasinversiones cuyo único objetivo era abastecer una demanda "de punta" -para evitarasí la "congestión" en esos períodos-, las cuales permanecerían ociosas en losperíodos de baja demanda. En Chile, este gobierno adoptó igualmente un sistema detarifas diferenciadas para este sector, si bien imperfecto en cuanto a que no todos loschilenos pagan un precio mayor por los Kwh consumidos en invierno, eximiéndosede ello a quienes consumen menos que 250 Kwh al mes. Después de una lamentable interrupción, se ha vuelto a tarifas diferenciadaspara el agua potable que, a diferencia de la de electricidad, deben ser mayores duranteel verano. En telefonía, el avance ha sido dramático, lo cual ha permitido aumentar laoferta telefónica sin mayores inversiones, puesto que quien no utilice el teléfono enhoras de punta puede aprovechar la capacidad instalada para usarlo en los períodos debaja demanda. Queda por instaurar tarifas diferenciadas en los puertos y carreterasdonde la estacionalidad de la demanda y la congestión resultante es marcada. Es interesante observar que esta diferenciación de tarifas ocurre "naturalmen-te" en mercados libre y no regulados. Obsérvese qué ocurre con el precio de loshoteles y moteles en Viña del Mar y otros balnearios con demandas estacionalesmarcadas, como lo es Portillo, Farellones, Valle Nevado y otros centros de ski. Lomismo acontece con los pasajes aéreos y en bus, y también con los tickets de losandariveles en las canchas de ski. ¿Por qué no se hace lo propio con las carreteras,puertos y con los pasajes del Metro? Se acerca el verano y, como es ya tradición, se propondrá un alza de los peajesen todas las carreteras, parejos e iguales para todas cualquier hora y día de la semana.¿Es razonable que quien regresa de San Antonio el día domingo a las siete de la tardepague lo mismo que quien lo hace el día martes a medianoche? La racionalidad de quepaguemos más por usar el teléfono al medio día en un día de trabajo es porque alhacerlo ocupamos una línea que le impedimos a otro utilizar, pues el sistema estacongestionado: así, quien debe tener el derecho a utilizar esa línea es quien estédispuesto a pagar más por ella, y no aquel que la coja primero para una comunicaciónquizás intrascendental para él y para Chile. Es decir, usar el teléfono a esa horaimpone un costo a la comunidad en cuanto "deja colgado" a otro subcriptor; si la usaa otra hora =-después de las 9 de la noche, por ejemplo- no ocasiona dicho costo y,por lo tanto, no hay razón económica alguna para cobrarle más que el costo variable-ínfimo-- que esa llamada le ocasiona a la Compañía. ¿Por qué, entonces, cobrar$ 550 a quien regresa a Santiago cuando no hay congestión, si al hacerlo no imponecosto alguno a la comunidad? ¿Por qué cobrarle sólo $ 550 a quien lo hace cuando lacarretera está congestionada y sí ocasiona costos a quien esté dispuesto a pagar por28
  • 12. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIONviajar rápido y cómodamente a esa hora? En suma, no hay racionalidad económicaalguna para la actual estructura pareja de peajes, siendo ésta una de las modernizacio-nes pendientes de la actual administración.En ambos casos -el puerto y la carretera-, el hecho de no haber optimizado la"situación sin proyecto" atribuyó a esos proyectos beneficios que igualmente podíanobtenerse mediante su optimización. Al respecto, destaco uno de los principios másbásicos y comúnmente olvidados de la evaluación de proyectos: el valor de un be-neficio no puede jamás exceder el costo de obtener ese mismo beneficio medianteotra acción o proyecto alternativo. Así, los beneficios de salud de descontaminar elrío .Mapocho no pueden ser mayores que el costo de prohibir que sus aguas seanutilizadas en el riego de hortalizas de consumo crudo, o bien, que el costo de vacunarcontra el tifus y hepatitis a toda la población objetivo. Finalmente, doy un ejemplo donde no se identificaron adecuadamente loscostos pertinentes. Se trataba de un proyecto para producir harina de papas, la cualsería mezclada con harina de trigo para producir pan. Debido a que la papa es másnutritiva que el trigo y a que la dieta de los pobres es intensiva en el consumo de pan,con ello se pretendía atacar la desnutrición de las familias en extrema pobreza. Elproyecto había sido evaluado por una consultora muy distinguida -tanto como loeran las que evaluaron los dos proyectos mencionados más arriba-, quién demostróque producir harina de papas tenía una rentabilidad social del 13%; tanto así, que yase había cursado la orden para que un ente del gobierno importara los equipos. El estudio contenía una excelente investigación agronómica sobre la produ-ción de papas, estableciéndose los lugares y tecnologías que significarían producirlaal mínimo costo; éste fue considerado como el costo pertinente para la planta proce-sadora y productora de harina de papas. El resultado del estudio mostraba que laharina de papas costaba menos que la harina de trigo y, por lo tanto, se postulóque existiría un claro incentivo para que los panaderos la utilizaran en la producciónde pan. ¿Cuál es el verdadero costo de las papas que se usan para la elaboración deharina? Con otras palabras, ¿cuál es el precio que la planta deberá pagar por las papasque procese? Obviamente ¡SUprecio de mercado! ¿Quién va a querer entregar esaspapas a la planta procesadora si el precio de mercado es superior al costo calculadoen el estudio?: el costo económico o alternativo de las papas es su precio de mercado.Lo único que demostró el carísimo estudio agronómico es que -¡aparentemente!-elebuen negocio era producir papas en las zonas y con las tecnologías establecidas enél; ¡el negocio no era el de producir harina de papas! El grupo del CIAPEP utilizóentonces una serie histórica de precios de mercado -que son altamente fluctuantespor problemas de variabilidad en su oferta- y demostró que a esos precios la plantaprocesadora hubiera tenido cuantiosas pérdidas de operación en la mayoría de losaños, por lo que la rentabilidad del proyecto era prácticamente nula o negativa. Secanceló la orden y el proyecto se desechó. Una vez identificados los beneficios y costos- pertinentes, debe medírseles. Elproceso de medir los costos y beneficios correctamente identificados requiere deunidades de medida o normas: metros lineales metros cúbicos; grados centígrados;cantidad de calorías o proteínas; número de vehículos, por tipo; índices de morbilidad 29
  • 13. EV ALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE y mortalidad, por tipos de enfermedades; consultas médicas; años de escolaridad, entre otros que son más o menos estándares y aceptados. Un metro es un metro; pero, ¿qué es en verdad cuatro años de escolaridad? ¿No es ello muy distinto en una escuela primaria pública rural que en un colegio privado bilingüe? ¿Cómo se mide la desnutrición? ¿Cómo se mide la inteligencia? Existen normas más o menos aceptadas para ello, las cuales se utilizan para medir beneficios y costos de ciertos proyectos. ¿Cómo se mide la soberanía; integración social yregional; la capacidad de la persona para salir por sí sola de la pobreza extrema; el dolor;el susto o la tranquilidad; la paz (o inseguridad) ciudadana? La ciencia avanza y, en lamedida que surja la necesidad de inventar y llegar a un acuerdo sobre una nuevaunidad medida para algún fenómeno, los científicos las idearán isi es que haydisposición para destinar fondos a ello! Pero, en tanto no se tenga forma de medir losbeneficios o costos de un proyecto, éstos no son evaluables con las técnicas decosto-beneficio. Finalmente hay que valorar los beneficios y costos que se identificó y midió.Normalmente, los precios de mercado constituyen el patrón o norma para valorar losbeneficios y costos de carácter privado; los precios sociales o precios sombra seutilizan para la evaluación social. Nuevamente, sin embargo, la ciencia y el interés (ofalta de él) por algunos temas no han podido aún establecer valores universalmenteaceptados para algunos beneficios o costos que sí pueden identificarse y medirse. Porejemplo, puede medirse la contaminación de un río o la del aire en Santiago; pero,¿cómo se valora el beneficio de reducirla en un 10%?, ¿en un 50% o en un 90%?Puede medirse que un proyecto de riego que reduce el nivel natural de un lago afectaráel hábitat de ciertas especies, lo cual provocará la emigración o extinción de una"bandada" de flamencos que anidan en él. ¿Cuánto vale cada flamenco; ya sea suexistencia o el hecho de que ya no podrán ser vistos en ese particular lago, sino enotro y, quizás, ubicado en un país limítrofe? ¿Cuál es el costo de cortar una corrida deárboles milenarios que adornan una avenida de una ciudad, cosa que debería tener quehacerse para poder ensanchar y disminuir la congestión en ella? Si bien es estrictamente cierto que los proyectos que generan (incurren)beneficios (en costos) no valorables no pueden ser objeto de una evaluación en laperspectiva del análisis costo-beneficio, no todo está perdido. Será siempre posiblevalorar todos los demás costos y beneficios que sí son medibles y valorables, obte-niéndose con ello el "precio" que debe pagarse, por ejemplo, para no perder losflamencos o para no cortar los árboles milenarios. Si, como consecuencia de estecálculo.gesulta que cada flamenco o un árbol tiene un precio implícito de US$ 1.000-en el sentido de que, habiendo cien de estos especímenes, el beneficios netomedible y valorable de ejecutar el proyecto de regadío o ensanchar la avenida es deUS$ 100.000-, es seguro que cualquier autoridad decidirá en contra del proyectorespectivo. Pero, si el precio implícito fuese 10 millones de dólares por cada flamencoo por cada árbol, considero que el país tendría que ser demasiado rico -o el tomadorde decisiones demasiado "verde"- como para no autorizar su ejecución: el costo deldesaparecimiento de los flamencos y de la tala de los árboles milenarios debiera serconsiderado menor que los beneficios (US$ mil millones) aportados por el proyecto.30
  • 14. EL PROYECfO y SU CICLO DE GESTACION4. ResumenUn proyecto utiliza en el período (año) t los insumos j en las cantidades y·t, con . . Jun costo unitario de Pjt, de modo que el costo total en el período t es (1) Ct = ~ Yjt . Pjt J A su vez, el proyecto genera beneficios en el período t mediante la entregade Xit bienes i que generan un beneficio unitario de Pit; así, el beneficio total enel año t es: Restando (l) de (2) se obtiene el beneficio neto en el período t: (3) BNt = Bt - Ct = ~ Xit . Pit - ~ Yjt . Pjt 1 J La formulación o preparación del proyecto tiene como tarea estimar lascantidades Xit e Yjt como, asimismo, los valores que asumirán Pit y Pjt" En elproceso de determinar las cantidades deberá tenerse en cuenta la eficienciatécnico-económica, para lo cual será necesario efectuar las evaluaciones correspon-dientes. La evaluación económica del proyecto "sumará" los BNt que se estimógenerará el proyecto durante su existencia, y emitirá un juicio sobre laconveniencia de llevarlo a cabo. Debido a que los beneficios netos se materializanen distintos períodos de tiempo t, para sumarios y obtener una medida del valorde todos los beneficios netos que genera el proyecto, VBN, cada uno de losvalores anuales debe ajustarse por un coeficiente Vt. Así, el valor de los beneficiosnetos totales para un proyecto que durará n períodos es: n (4) VBN = ~ BNt . Vt tB. EL CICLO DE PROYECTOS1. El perfil de proyectosEl proyecto nace con la idea, motivandu un estudio muy preliminar o perfil. Lapreparación de este estudio no demandará mucho tiempo o dinero, sino más bienconocimientos técnicos de expertos que permitan, a grandes rasgos, determinar lafactibilidad técnica de llevar adelante la idea; contará con estimaciones burdas delos costos y beneficios, incluyendo rangos de variación de los mismos. La 31
  • 15. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONT AINE evaluación económica y financiera de este perfil debería, asimismo, demandar poco tiempo; es recomendable que ésta sea hecha por una persona distinta de aquella que elaboró el· perfil, pro moviéndose el diálogo entre ambas y estimulándose la reformulación del perfil sobre la base de las observaciones del evaluador. La experiencia muestra que lo más importante en esta etapa de identificación del proyecto es su definición -la determinación de sus objetivos- y la identifica- ción de alternativas y de posibles subproyectos dentro de lo que se consideraba era sólo uno. El informe de la evaluación del perfil será presentado a la autoridad pertinente (¿comité de proyectos? ) para que decida por uno de los siguientes caminos de acción: (i) archivar el proyecto para una reconsideración en el futuro,. (ii) desechado por completo, o bien, (iii) ordenar un estudio de prefactibilidad. 2. El estudio de prefactibiltdadEl estudio de prefactibilidad persigue disminuir los riesgos de la decisión; dicho deotra manera, busca mejorar la calidad de la información que tendrá a sudisposición la autoridad que deberá decidir sobre la ejecución del proyecto. Lapreparación de este estudio demanda tiempo y dinero para que distintosprofesionales efectúen trabajos más profundos de terreno y de investigación,aunque puede todavía basarse en información de fuentes secundarias y entregarrangos de variación bastante amplios para los costos y beneficios. El equipo queprepare el proyecto a este nivel de prefactibilidad debe, sin duda, incluir uneconomista; su mayor contribución estará en la definición del proyecto y de lossubproyectos que lo componen, y en aportar juicios y herramientas que permitanla mejor selección de tecnologías de proceso, localización, tamaño, financiamientoy oportunidad de efectuar el proyecto de inversión. En otras palabras, el ejerciciode formular el estudio de prefactibilidad exige una interacción entre lapreparación técnica del proyecto y su evaluación. El estudio de prefactibilidad deberá ser, finalmente, evaluado o revisadocríticamente por un equipo evaluador no-comprometido con el grupo queformuló el estudio. Dicha evaluación será técnica, económica, financiera, legal yadministrativa, emitiéndose juicios sobre su factibilidad en los mismos aspectos-de ingeniería (civil, industrial, eléctrica, química, y otras), de cumplimiento defechas, de la existencia de mercados para productos e insumos, del mercado decapitales nacional e internacional, de la capacidad interna o externa paraadministrar la ejecución de las obras y la posterior operación del proyecto; todo locual, entre otros factores, influye sobre la evaluación económica final delproyecto. Los resultados de la evaluación del estudio de prefactibilidad debenllevarse a un Comité de Inversiones para su conocimiento y acción; éste ordenará,ya sea (i) su reestudio, (ii) su rechazo definitivo, (iii) su reconsideración en un momento más propicio (por ejemplo, cuando hayan bajado las tasas de interés), o(iv) la elaboración de un estudio de factibilidad. 3. El estudio de factibilidad El estudio de factibilidad incluye, básicamente, los mismos capítulos que el de 32
  • 16. FL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIONprefactibilidad, pero con una mayor profundidad y menor rango de variaciónesperado en los montos de los costos y beneficios. Vale decir, el estudio defactibilidad requiere del concurso de expertos más especializados y de informaciónprimaria (incluyendo cotizaciones más o menos "firmes" para equipos, obras civiles,licencias, financiamientos, etc.), lo que exigirá mayores investigaciones yprecisiones en terreno (por ejemplo, estudios geológicos que permitan trazar conmayor precisión el recorrido de un túnel de aducción). Este estudio deberáestablecer definitivamente los aspectos técnicos más fundamentales: la localiza- ción, el tamaño, la tecnología, el calendario de ejecución, puesta en marcha y lanzamiento, etc. El estudio podrá incluir también la llamada "ingeniería de detalle" y las bases para convocar a la licitación de dichos estudios y a la ejecución misma de las obras. Como norma, el estudio de factibilidad lleva a la aprobación final del proyecto -a lo más, lleva a su postergación o a modificaciones menores en su formulación. En el sector público, por lo menos, rara vez es rechazado un proyecto, que cuenta con un detallado estudio de factibilidad, puesto que "a esa altura del partido" se han creado muchas expectativas e intereses, y porque en general los proyectos son escasos y las autoridades quieren hacer cosas para mostrar. Es así como la evaluación de los proyectos a nivel (en las etapas) de perfil y de prefactibilidad es decisiva para la eliminación de proyectos "malos". Es por esto también que se recomienda la autorización previa de un comité que destine fondos a los estudios de factibilidad e ingeniería de detalle de los proyectos.4. La ejecución de proyectosEl estudio de factibilidad debe incluir un capítulo destinado al plan de ejecucióndel proyecto y la organización necesaria para él. Ello contempla un estudio delcamino crítico, las holguras y, en lo posible, un análisis de probabilidades para lostiempos de ejecución (PERT). Para todo esto deben definirse detalladamente lastareas y métodos de construcción y operación, y efectuar un balance de recursoscon una estimación de los flujos financieros implícitos. Es claro que todas estasestimaciones podrán sufrir cambios en la licitación y a medida que avanzan lasobras. La ejecución misma del proyecto puede ser efectuada por la entidad quees su dueña o puede ser entregada íntegramente o, en parte, por licitación atercéros. La evaluación de los costos y beneficios de traspasar parte o toda laejecución del proyecto a terceros y la selección de las propuestas de loscontratistas y fabricantes de equipos, es una labor muy crucial, tanto o más que lade explicitar claramente los términos de referencia incluidos en el llamado alicitación. Ambas decisiones -ejecución propia o por terceros, y la selección depropuestas- deben basarse -en criterios técnico-económicos que conduzcan amaximizar el valor de los beneficios netos del proyecto (VBN).5. Las "etapas" de un proyectoEl concepto de "etapas" en los proyectos y en sus ciclos de gestación y ejecucióntiene mucha importancia en un mundo de cambios. Por ejemplo, el dueño del 33
  • 17. EVALUACION SOCIAL DE PROYECTOS I E. FONTAINE proyecto deberá constantemente estarse preguntando durante su ejecución losiguiente: "¿continúo con la obra? ¿la amplío? ¿altero su concepción? " Estasinterrogantes son particularmente importantes al iniciar nuevas actividades dentro del plan de operaciones. Por ejemplo, un alza en el precio del petróleo puedealterar la conveniencia de instalar equipos propios de generación de energía o bienllevar a recomendar un trazado distinto de una sección del camino para así evitargradientes "excesivas"; el alza puede llevar, incluso, al abandono total delproyecto si acaso los costos previstos se hacen ahora mayores que loscorrespondientes beneficios. La noción de etapas es bastante común en los proyectos de investigación ydesarrollo, donde la construcción de prototipos y plantas pilotos, entre otros hitosimportantes del proceso de desarrollar tecnologías, juega un importante papel ypuede determinar la continuación o muerte del proyecto. El dueño de éstedeberá evaluar los costos y beneficios de las nuevas etapas por cumplir, para locual puede ser -o no- importante la evaluación ex post de los costos de la etaparecién cumplida. La decisión sobre el paso a la etapa siguiente contemplará sólolos beneficios y costos esperados de esa etapa y las siguientes a ella; las etapaspasadas sólo nos darán lecciones, alegrías o sinsabores de saber que sus beneficiosnetos fueron diferentes, mayores o menores que los esperados. Generalmente, elbeneficio de pasar a etapas más avanzadas consiste en reducir la incertidumbresobre los beneficios netos esperados del proyecto (prospecciones, perforaciones,prototipos, plantas pilotos, modelos a escala, etc.).6. Evaluaciones ex postLas evaluaciones de los resultados de los proyectos cumplen dos propósitosfundamentales: (i) aprender de los errores de apreciación (estimación) que sepudieran haber cometido, para así adquirir experiencia y mejorar los futurosestudios de formulación y evaluación de proyectos, y (ii) otorgar premios ycastigos que vengan a incentivar la buena calidad de los futuros estudios deproyectos -sin duda que un equipo de proyectistas se esmerará más en aquellosproyectos que serán sometidos a una evaluación ex post ... también tendrá elComité de Proyectos más cuidado en darles el visto bueno para el próximo pasodentro del ciclo de proyectos, si saben que los resultados de éstos serán evaluados.C. DfSTINTAS EVALUACIONES DE PROYECTOS: PRIVADA Y SOCIAL Para la identificación de los costos y beneficios del proyecto que sonpertinentes para su evaluación, es necesario definir una situación base o situaciónsin proyecto; la comparación de lo que sucede con proyecto versus lo que hubierasucedido sin proyecto, definirá los costos y beneficios pertinentes del mismo.La evaluación financiera, económica y social se efectúan "conjuntamente" con laque podríamos llamar evaluación técnica del proyecto, que consiste en cerciorarsede la factibilidad técnica del mismo: que no se venga abajo el puente, que no sequeme el motor, o que sea posible completar la desviación del río durante elotoño. Asimismo, la evaluación económica presupone una adecuada formulación34
  • 18. EL PROYECTO Y SU CICLO DE GESTACIONy evaluación administrativa -que se tenga una organización propicia y unagerencia capacitada- como también una adecuada formulación y evaluacióninstitucional y legal: que sea posible expropiar los terrenos, que sea posiblepatentar el invento, o que no se contravengan reglamentaciones ecológicas. La evaluación privada de proyectos incluye (i) una evaluación financiera y(ii) una evaluación económica, La primera contempla, en su análisis, a todos losflujos financieros del proyecto, distinguiendo entre capital "propio" y prestado.Esta evaluación es pertinente para determinar la llamada "capacidad financiera"del proyecto, y la rentabilidad de capital propio invertido en el proyecto. Laevaluación económica, en cambio, supone que todas las compras y las ventas sonal contado riguroso y que todo el capital es "propio"; es decir, la evaluaciónprivada económica desestima el problema financiero. Para la evaluación social o socioeconómica, interesa el flujo de recursosreales (de los bienes y servicios) utilizados y producidos por el proyecto. Para ladeterminación de los costos y beneficios pertinentes, la evaluación social definirá lasituación del país con versus sin la ejecución del proyecto en cuestión. Así, los costosy beneficios sociales podrán ser distintos de los contemplados por la evaluaciónprivada económica, porque: (i) los valores (precios) sociales de bienes y serviciosdifieren del que paga o recibe el inversionista privado, o (ii) parte de los costos obeneficios recaen sobre terceros (el caso de las llamadas externalidades o efectosindirectos).D. ORGANIZACION DEL LIBROLos primeros tres capítulos se refieren a los criterios de evaluación, conaplicaciones, fundamentalmente, en el campo de la evaluación privada deproyectos (financiera y económica). El Capítulo IV, como su nombre lo indica,pretende ser un curso de microeconomía (teoría de precios) a nivel introductorio,el cual es indispensable para la comprensión de todos los siguientes, referidos a ladeterminación de los llamados precios sociales, precios sombra o efficiency prices.El último capítulo es un diálogo entre el jefe de una oficina de evaluación deproyectos públicos y su ministro o director de presupuesto de inversiones. He incluido como Anexo un trabajo que escribí por encargo del BancoInteramericano de Desarrollo en diciembre de 1979, cuyo énfasis está en ladefinición más precisa de los precios sociales y de los efectos indirectos de los proyectos, como, asimismo, en sus efectos redistributivos. 35