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第六章社会保障体系的重建一、中国社会保障制度的历史二、城市社会保障体系的问题和重建三、农村社会保障体系的瓦解

一、中国社会保障制度的历史

中共基本主义中的“各尽所能，按劳分配”带有明确的社会保障和社会福利的内涵。

但是 1949 年以后在贫穷基础上进行工业化，只能采取剥夺农民为特征的二元体制发展模式

社会保障的制度与这个根本性的社会模式相吻合

改革开放前中国社会保障制度的历史特征

第一：城乡二元体制

城市实现基本保障

农村自我保障（分配土地）

五保户（鳏寡孤独，无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源）：衣食住医葬

第二：城市保障体制的二元化：国家干部和企业职工的区别

国家干部（包括事业地位的干部）：国家全包，财政出钱

企业职工：企业保障（企业劳保）

1952 年起，政府开始在城市建立了以企业缴费、筹集劳动保险基金为基础的社会保障制度（劳保）

当时中华全国总工会为全国企业劳动保障事务的最高领导机构，工会基层委员会执行；劳动部为全国企业劳动保障业务的最高监督机关

文革开始后，各级部门瘫痪。 1968 年主管社会保障事务的内务部被撤销，工会瘫痪。

1968 年国家计委劳动局通知各地劳动部门将劳动保障工作统管起来，此后各地劳动部门建立起管理劳动保险的机构。

1969 年 2 月财政部《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定企业不再将劳保资金上交，而自己负责用这笔资金处理职工的劳保（企业劳保）

在基层，行政部门取代工会负责劳保

第三：计划经济支撑，带有计划经济的特点和缺陷

铁饭碗－－铁保障

无破产－－生老病死有依靠

低收入－－保障水平低

个人不能选择

效率低下（不讲效率，漏洞大）

低工资、高就业、高补贴、高福利

改革开放以后，传统的社会保障制度失去了生存环境，也遇到了重建的机遇（如城市住房改革）

二、城市社会保障体系的问题和重建

文革冲击了社会保障制度，但没有废除

文革后第一个十年的社会保障工作是修补老路

1 ，关于老干部离职休养的规定（ 1980 年）

2 ，国营企业职工待业保险暂行规定（ 1986 年）

80 年代后期开始，社会保障制度的问题越来越严重

就业制度改革，传统制度中没有失业保险

困难企业无力提供及时社会保障

如医药

企业特别是国有企业养老负担严重

事业单位 / 机关医疗保障难以维持（经费包干、给付率高）

乱花钱＋没钱花

现行社会保障基金筹集形式不规范，社会化程度低，社会负担不公

1990 年代建立的新的社会保障制度

基本养老保险

失业保险

基本医疗保险

工伤保险

生育保险

城镇居民最低生活保障

基本养老保险

国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（ 1991.6.26 ）

国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（ 1997.7.16 ）

国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知（ 1998.8.6 ）

基本医疗保险

国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（ 1998.12.14 ）

失业保险

失业保险条例（国务院， 1999.1.22 ）

最低生活保障

国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知（ 1997.9.2 ）

城市居民最低生活保障条例（ 1999.9.28 ）

社会保险费用的征收

社会保险费征缴暂行条例（ 1999.1.22 ）

新的城镇社会保障制度的基本原则

1 ，国家、用人单位、劳动者个人共同负担

2 ，低水平，广覆盖

3 ，全社会统筹

养老：省统筹

医疗：地市统筹

4 ，两个确保

确保下岗职工的基本生活费（ 3 年）

确保离退休人员养老金按时足额发放

5 ，模式转换：现收现付 ->半基金制

社会保障制度是现代社会为化解个人的风险（年龄、健康、工作）而提供的一种社会救助制度。

中国过去的办法（社会主义、苏联制度）是政府包单位、单位包个人、生老病死考社会。

但改革开放以后这种制度失去了生存环境。但是为了社会的稳定发展，社会保障仍然需要。

中国改革的最基本的原则：

1 ，共同负担； 2 ，低水平，广覆盖

国家、用人单位、劳动者个人共同负担

社会保险与商业保险的结合：（政府主办、人人享有、低水平与个人购买、自由选择、不同水平的结合）

世界各国养老金的基本模式

现收现付制（ pay-as-you-go ）：养老金来源于当时的筹集，即正在工作的人为已经退休的人支付养老金，现在工作的人退休后的养老金由将来的工作人支付。个人受益根据工龄和过去的工资。又称为“受益基准制”

基金积累制（ funded scheme ）：建立个人帐户，根据个人帐户中的缴款，不同的人将来享有不同的养老金。受益取决于个人帐户中的缴款。又称“供款基准制”（ contribution ）。

混合制度半基金模式

中国养老金改革采取的模式

统帐结合

社会统筹＋个人积累

现收现付＋个人帐户

企业建立养老金保险

缴费：

用人单位缴费不超过企业工资总额的 20 ％，具体由各省规定

个人缴费最终达到个人缴费工资的 8 ％

帐户：

统筹帐户：省统筹

个人帐户：按个人缴费工资的 11 ％建立（包括个人全部缴费和企业缴费部分）

养老金的享受

基础养老金：全省上年平均工资的 20 ％

个人帐户养老金：个人帐户中的一部分（按照余额除以 120 ％）

（事业单位尚未改革）

建立半基金模式的困难

个人帐户建立有一个相当长的过程

空帐运行（ 2004 年底达 7400 亿元）

国家提供的保障并没有积累，各省的财政状况不同

企业为个人缴纳的费用不规范

人口老龄化和失业下岗同时存在、相互制约

国家对社保基金的管理混乱

国家管理的资金增值困难

个人帐户建立过程中的变通办法

新人新办法： 1997 年 7 月 1 日起参加工作的、缴费年满 15 年的发给基础养老金

老人老办法：按照原退休规定办

中人中办法：发给基础养老金和过渡性养老金

国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定（ 2005 年 12 月）

六、改革基本养老金计发办法。

为与做实个人账户相衔接，从 2006 年 1 月 1 日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的１１％调整为８％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。（发放办法也有所调整）

如何解决国家对老人和中人的欠帐

改革开放以前，职工的养老金是隐性缴纳

因此国家仍然保存着老职工以前缴纳的养老金

养老金改革以后，这笔帐务没有处理，即国家对已经退休和即将退休职工隐含负债

吴敬琏 1990 年代后期提出国家应该出售国有资产补偿老职工（《中国社会保障体制改革：问题和出路》）

吴敬琏、林毅夫： 2003 年向全国人大和政协提交议案（《关于划拨国有资产归还国家对老职工社会保障基金欠帐的建议》）

国家筹集社保基金的努力

2001.6 国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（办法所称减持国有股包括国家股和国有法人股，原先不上市）

2001.10.22 证监会宣布停止首次发行和增发股票时出售国有股（停止执行《暂行办法》第五条关于“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的 10% 出售国有股”的规定）。

中国医疗保险改革

改革开放前中国三大医疗保险：

干部的公费医疗（财政）、工人的劳保医疗（企业）、农民的合作医疗（集体）

改革后的城市医疗保障体系：

基本医疗保险（社会统一安排）

＋大病保险（参保个人义务购买）

＋商业保险（个人选择购买）

基本医疗保险

费用筹集：

用人单位按该人工资总额的 8 ％缴纳

劳动者个人按本人工资 2 ％缴纳

统帐结合：

统筹基金＝用人单位缴纳的 2/3

个人帐户＝个人缴纳费用＋单位缴纳的 1/3

基本医疗保险的使用

统筹基金：用于住院等，有起付标准，有封顶

个人帐户：用于小病治疗，没有起付标准，用完后全部自理，剩余的将来可以遗传

重大疾病由大病医疗救助处理。

南京市劳动与社会保障局《大病医疗救助缴费和支付规定》

医疗保险存在的问题

水平过低

历史欠帐

医疗卫生体制改革滞后

医疗卫生体制改革

2005 年 6 月国务院发展研究中心课题组公布研究报告《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》，认为“医改基本不成功”。

报告对 20 多年来，尤其是近 10 年来中国医疗卫生改革政策及其效果作了评估，论证了医改决策理念和制度安排上的失误与缺陷，否定了医改政策长期以来所遵循的市场化取向，主张政府应对医疗卫生保障承担责任、发挥主导作用。

医疗改革中的问题

以“减轻政府负担”、“按经济规律办医疗卫生事业”为目标，政府在医疗卫生领域投资比重下降（ 1980 年代初 36.2% 到目前的 15% ）

医疗机构向自负盈亏的经济实体转变，追求经济效益的倾向日益明显

医疗费用增长过快

医生收取红包和药品回扣

医院经费的三大来源

财政

医疗服务

药品批零差价

以药养医和医院市场化取向的后果：

提高收费标准，巧立收费名目，滥用药品和治疗手段，

收受贿赂普遍存在，医生的信誉度非常低下

国务院发展研究中心的改革建议

合理分配医疗卫生资源。

核心问题在于强化政府责任

设计满足全体公民的基本健康需求的框架

打破城乡、所有制等各种界限，建立覆盖全民的一体化的医疗卫生体制

划分医疗卫生服务的层次和范围，实行不同的保障方式

建构与目标体制相适应的医疗卫生服务体系

建立并逐步完善筹资与组织管理体制

失业保险

缴费标准：

用人单位按本单位上年度职工工资总额的 2% 缴纳

劳动者个人按照上年度工资总额的 1% 缴纳

各地市统筹使用

领取：

失业职工 3 年的基本生活费用（各地不同）

再就业培训费用

三、农村社会保障体系的瓦解和重建

基本特点：

1949 年以后中国的社会保障的特点之一是城乡二元分割；目前中国建立的四大社会保障体系也不包括农村。

改革开放以前中国农村的社会保障

虽然与城市分割，但取得不少成绩：

流行病防治（财政）

合作医疗（ 1960s － 1970s ）（集体）

五保户（鳏寡孤独）（集体）

救灾救济（财政）

扶贫（财政）

优扶安置（军人家属等）（财政）

医疗卫生和医疗保险

改革开放以前医疗卫生方面的成绩

三级医疗防御网（县、公社、大队）

农村医疗三大法宝：

合作医疗；保健站；赤脚医生

新生婴儿死亡率大幅下降

传染病、寄生虫病、地方病的预防、医治

世界卫生组织对中国的评价：

中国农村合作医疗制度是发展中国家解决卫生问题的唯一范例

合作医疗

中国三大医疗保障制度（公费医疗、劳保医疗、合作医疗）

最早出现在 1955 年山西省高平县米山乡（医社结合）：合医合防不合药

1958 年以后一些人民公社实行的制度基本相同。

1966 年毛泽东批发湖北省长阳县东园公社办合作医疗的经验。全国农村合作医疗一片红。赤脚医生成为农村合作医疗的基本力量。

1980 年中国农村 90 ％的大队实行合作医疗

改革开放以后传统的社会保障瓦解

1983 年人民公社解散之后，全面推广家庭联产承包责任制，以农业合作制度为依托的合作医疗制度失去生存基础

1985 年全国实行合作医疗的农村降为 5 ％

1989 年为 4.8 ％（主要在上海和苏南）

农村居民基本上是家庭保障和自我保障

合作医疗制度的重建

虽然失去生存环境，但并没有否定它的价值

1993 年 11 月中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（决定发展市场经济）：提到“发展和完善农村合作医疗制度”

重建合作医疗的试点

1994 年国务院研究室、卫生部、农业部与世界银行合作在中国 7 省 14 个县（市）开展“中国农村合作医疗制度改革”试点和跟踪，重点在开封、林州。

目的：寻找合作医疗立法的理论依据

1997 年 1 月中央政府《关于卫生改革与发展的决定》：积极稳妥地发展和完善合作医疗制度。

1997 年 3 月卫生部《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》（ 5 月由国务院批转）

这次合作医疗建设“以自愿参加为原则”，“保险费用支付以个人支付为主”。

推广实施未能取得成效

1998 年卫生部《第二次国家卫生服务调查》结果显示：全国农村中得到某种程度医疗保障的人口仅为 12.56% ，其中合作医疗仅为 6.5% 。

近年来，农村因病返贫、因病致贫的现象很多。

长期以来，我国卫生资源 80 ％集中在城市，农村人均卫生事业费非常少， 2000 年农村人均 12 元，不到城市人均卫生事业费的 30 ％，花费的卫生费用只占卫生总费用的 33 ％。 1991 年到 2000 年，全国新增卫生经费中只有 14 ％投入农村，而其中的 89 ％又成了人头费，真正专项的农村卫生经费只有 1.3 ％。

罗正月《我国农村合作医疗制度：反思与重构》

新的改革

《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发 [2002]13 号）：

到 2010 年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。

主要包括：

建立基本设施齐全的农村卫生服务网络，

建立具有较高专业素质的农村卫生服务队伍，

建立精干高效的农村卫生管理体制，

建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，

使农民人人享有初级卫生保健，

主要健康指标达到发展中国家的先进水平。

2004 年 2 月国务院副总理吴议：

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度。

江苏省七厅局（ 2006 年 5 月）《关于全面推进新型农村合作医疗工作的通知

2006 年全省新型农村合作医疗人口覆盖率，以县为单位苏南地区达到 90% 以上，苏中、苏北地区达到 88% 以上。

从 2006 年 1 月 1 日起，省新型农村合作医疗筹资标准苏北、苏中从人均不低于 30 元提高到人均不低于 50 元，苏南地区也应根据实际情况酌情提高筹资标准。新增标准部分全部由各级财政列入预算。

2006 年提高筹资标准部分，省财政对经济薄弱地区分别按参合农民每人每年 15 元、 10 元、 5 元的标准给予补助

坚持农民个人自愿参加的原则，因地制宜采取各种方便农民的缴费方式

南京市政府的农村合作医疗政策

2006 年，在农民每人每年自筹不低于 24 元的基础上，各级财政按参保农民每人每年不低于 56 元给予补助，其中市级财政对六合、溧水、高淳三区县参保农民每人每年补助 34 元，其他区县每人每年补助 20 元。 2006 年市级财政预算安排 4500 万元，较上年增加了 2500 万元（ 1.25 倍），专项用于新型农村合作医疗补助。