O pulido gobernabilidad, política pública y gestión pública
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O pulido gobernabilidad, política pública y gestión pública O pulido gobernabilidad, política pública y gestión pública Document Transcript

  • Corporación Colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo - Cead - Estado, las corporaciones públicas y el heterogéneo mundo de la llamada sociedad civil. En este documento de discusión se exploran algunas de las relaciones existentes entre los procesos de construcción de hegemonía, el ejercicio del poder, la gobernabilidad, la política pública y la función publica. Política pública _________________________________ GOBERNABLIDAD, POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION PÚBLICA _________________________________ Por: Orlando Pulido Chaves _________________________________ Gestión política y gestión pública Ya se trate del Estado a nivel nacional, departamental, municipal, distrital o local, los bloques sociales que acceden al poder, utilizan el aparato estatal para viabilizar su programa de gobierno y llevarlo a la práctica. Este programa, convertido en plan de desarrollo, define los contenidos de la política pública gubernamental y orienta la gestión estatal, o gestión pública en sentido restringido, puesto que en sentido amplio la gestión pública también es realizada, en diversos sentidos, por la sociedad civil o conjunto de organizaciones privadas no estatales. De esta manera, el ejercicio del gobierno puede ser entendido como una fase del proceso más amplio de gestión política que incluye las pugnas por la hegemonía y el ejercicio del poder libradas en los diversos escenarios de la lucha política que incluyen las organizaciones del Con la aparición del Estado como garante de los intereses de la colectividad surgió la Política Pública. Esta expresa el conjunto de la acción estatal orientada a garantizar la satisfacción de las necesidades del pueblo-nación representado en él. La Política Pública vincula al Estado con la sociedad, lo relaciona con ella y sirve para legitimar dicha relación. El contenido de la política pública caracteriza la acción de Estado y define el sentido de régimen político instaurado para el ejercicio del poder. Esto quiere decir que la política pública está constituida por un conjunto de propuestas que formulan y ejecutan, en nombre de la sociedad entera, las bases sociales que han llegado al poder y ejercen el control del Estado. Entre más complejos sean el Estado y la sociedad, más compleja será la política pública 1 . En los Estados monárquicos absolutos, la política pública se confunde con la voluntad del soberano. “El Estado soy yo”, dice el monarca. La sociedad (el pueblo) sujeta a relaciones de servidumbre personal, no existe como ente político que valida o legitima la Ver: Pulido Chaves; Orlando y Bayona, Arnulfo, Política social. Escuela para la Democracia y la Convivencia de Casanare, Gobernación de Casanare, Secretaría de Gobierno, Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán, Bogotá, 1995 1
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves acción del monarca sino como objeto pasivo sobre el cual esta recae. Se podría decir, entonces, que en estos Estados la política pública no existe, al menos como la entendemos hoy. La razón del Estado substituye a la política pública. Política pública local y gobernabilidad Con la llegada de los Estados democráticos la razón de Estado, la voluntad del rey, fue sustituida por la “voluntad popular” que sirvió de base a la configuración de los Estados republicanos (República = Rex pública = Cosa pública). En los Estados democráticos republicanos la política pública define, pues, el manejo de la cosa pública. Esta relación se regula mediante la política pública en, por lo menos, dos niveles: en el primero, la política pública convoca los consensos alrededor de la satisfacción de las necesidades y demandas de la sociedad, y garantiza la adhesión ciudadana a los postulados de la política. En el segundo, la política pública no sólo convoca sino que además vincula a la ciudadanía a la realización de la política pública, mediante la generación de espacios de participación. Es este segundo nivel de la relación el que interesa en este momento. Esta vinculación se concreta en la actualidad mediante los mecanismos de participación garantizados como derechos constitucionales. Los nacientes Estados democráticos republicanos con sociedades civiles débiles, centraron su política pública en un sentido más “estatal” que “social”; es decir, importaba más definir el tipo de Estado que se quisiera, el modelo de desarrollo económico al que se aspiraba, la forma de relación con otros Estados en el marco del escenario internacional correspondiente, la seguridad y la defensa, el desarrollo de la infraestructura, que los problemas sociales que esta acción generaba. La política pública incluía las relaciones internacionales, el comercio exterior, el desarrollo económico, vías y transportes, agricultura, industria y una incipiente política social centrada en la educación y la salud pública, tan incipiente que no lograba integrarlas en un todo coherente. Esto indica que el asunto de los derechos sociales no había adquirido entidad y no se planteaba como problema de Estado. Para que ello ocurriera habría que esperar la irrupción de las masas como sujetos sociales y políticos activos. La gobernabilidad hace relación a la capacidad de generar y mantener consensos y, en esa medida a la capacidad de relacionar orgánicamente a la sociedad política con la sociedad civil. Política pública transformista y política pública expansiva Existen dos tipos de política pública: una, orientada a repartir los beneficios del desarrollo en el conjunto de la sociedad y, otra, derivada de los efectos nocivos del desarrollo, que intenta tender un puente hacia los sectores menos favorecidos, que procura acortar la brecha entre los más ricos y los más pobres, que se plantea con carácter reivindicativo de alto contenido social, transformista y reformista, que históricamente no ha dado resultados positivos plenamente verificables y que ha servido más como factor de neutralización de acciones políticas reivindicativas de los grupos subordinados que como motor real de transformación de las condiciones de miseria. Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 2
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves Esta política pública transformista, que propone reformas superficiales y que no cambia las estructuras que producen la miseria, es la que se ha impuesto en América Latina y, en general, en los países subdesarrollados. En su devenir histórico, nuestros países y nuestros pueblos han sentido la falta de una política pública expansiva que resuelva los problemas estructurales de la pobreza y vincule decisivamente a las comunidades más pobres a procesos participativos de toma de decisiones y de formulación de políticas respecto de todos los temas que afectan su situación. Política pública y desarrollo En los países de alto desarrollo del capitalismo el Estado alcanzó niveles óptimos de maduración, hecho que se reflejó en la existencia de una política pública adecuada a las necesidades del capital y con capacidad para generar un nivel de vida definitivamente alto para la mayoría de la población. En América Latina y, en general, el mundo subdesarrollado las cosas ocurrieron de manera diferente. En primer lugar, el Estado no maduró. Los lastres precapitalistas han sobrevivido hasta la llegada del siglo XXI perturbando, en algunos casos de manera decisiva, la capacidad del capital para transformar el conjunto de la sociedad. La persistencia de la gran propiedad territorial ha impedido que en nuestro país se resuelva el problema de la tierra, hecho que equivale a mantener sin solución las reivindicaciones y las necesidades de la mayoría de la población campesina y a dejar poco más de medio país por fuera de los circuitos de la acumulación ampliada del capital. Esto significa que el Estado no pudo arbitrar los intereses del capital y de la gran propiedad y que, en consecuencia, las implicaciones políticas del hecho están sin resolver. Una política agraria que intenta generalizar los efectos del desarrollo rural integrado, sin haber producido la reforma agraria, es muestra clara de la incoherencia de la política pública y del carácter simplemente transformista de sus efectos. Un pacto político como el Frente Nacional, que impidió el libre desarrollo de las contradicciones entre las distintas opciones que pugnaban por la hegemonía, limitó notablemente las posibilidades de generación de una política pública agresiva. Dicho de manera más clara, esto quiere decir que el Frente Nacional muestra la incapacidad de los sectores más decididamente capitalistas para imponer su hegemonía y la fuerza de los sectores más tradicionales y conservadores para impedir la instauración de un modelo de desarrollo capitalista rápido y profundo, más democrático desde el punto de vista de los intereses del capital. La existencia de un Estado poco maduro tiene otras implicaciones sobre la política pública. Su incapacidad para recoger de manera adecuada y expresar los intereses y las necesidades de los sectores subordinados de la sociedad hace que la acción social sea marginal y reactiva u ocasional, sin posibilidad de generar efectos duraderos. Así, la consolidación de una política pública es más resultado de conquistas logradas mediante luchas reivindicativas que producto espontáneo de la acción del Estado. La limitación de su capacidad de acción, de otra parte, por la existencia de deficiencias institucionales y de gestión hace ineficiente y poco eficaz y efectiva la puesta en práctica de la política, tal como ha ocurrido con la asistencia social en el campo de la salud, para citar un ejemplo. La burocratización de los funcionarios, el clientelismo y la corrupción que han Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 3
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves enquistado en el Estado complementan el cuadro que define esta relación entre política pública y Estado en países como el nuestro. Aún así, el esquema del Estado benefactor se instauró entre nosotros y la acción social fue encontrando, cada vez más, respaldo en la promulgación de políticas. De ahí la secuela paternalista generada en los grupos subordinados. En segundo lugar, el Estado no pudo garantizar una distribución equitativa de los beneficios esperados del desarrollo capitalista. La dependencia se tradujo en pobreza creciente y en más radicales conflictos sociales. Las necesidades de ampliación de la cobertura de la política social hacia temas nuevos crecieron más rápidamente que la capacidad de respuesta, dejando como resultado un acumulado de insatisfacción que ha alcanzado niveles críticos. El asunto se podría resumir así: si el Estado no logró crear las mejores condiciones para el desarrollo del capitalismo, menos logró distribuir sus beneficios a través de la aplicación de una política pública coherente. Libardo Sarmiento resume así la situación: “... A lo largo del siglo veinte se construyó en los países de América Latina un sistema institucional y de prestación de servicios sociales, en la concepción de un Estado Benefactor. Con la crisis económica que se registra en la región desde finales de los años setenta y los cambios en los paradigmas del desarrollo se hizo evidente una serie de problemas estructurales de las instituciones del sector social: i) Exclusión de un importante sector de la población más pobre de los beneficios de la política social y de los sistemas de seguridad social; ii) Falta de equidad en la distribución del gasto social entre los principales beneficiarios, en términos sociales, étnicos y geográficos; iii) Excesiva burocratización y centralismo; iv) Fragmentación institucional y falta de integración, coordinación y convergencia entre las diversas instancias que intervienen en la prestación de los servicios; v) Altos gastos operacionales; vi) Inestabilidad en los flujos financieros; lo cual hace imposible el desarrollo de políticas de mediano y largo plazo; y, vii) Debilidad o deterioro de las 2 instituciones” La función pública La gestión pública estatal, o el conjunto de acciones institucionales encaminadas al logro de los objetivos de los planes de desarrollo y a la implementación de la política pública, sirve para definir conceptualmente el marco de la llamada función pública la cual, desde este punto de vista, no puede ser otra cosa que la satisfacción de las necesidades o demandas de la sociedad a través de la acción estatal. La complejidad de la función pública se deja ver tan pronto se analiza el hecho de que el Estado no es unitario y homogéneo sino fragmentado y heterogéneo. En él se expresan distintos sectores sociales y políticos, con intereses diferentes y a menudo contradictorios, que hacen de la gestión pública algo también complejo y contradictorio. Por esta razón, los gobiernos no pueden ejercer siempre el control absoluto sobre la acción institucional del Estado, lo que hace relativa la manera como se concreta la función pública. Esta se ubica, así, en el dominio de las pugnas por la hegemonía y se ve afectada por las tensiones generadas por los cambios en las correlaciones de fuerzas sociales. La vulnerabilidad de la función pública y su comportamiento fluctuante se expresan en la capacidad de incidencia que sobre ella tienen sectores organizados y fuertes de la sociedad civil como los gremios económicos y otras asociaciones de 2 Sarmiento Anzola, Libardo, “El Paquete Social del Neoliberalismo”, Revista Foro, No. 20, mayo de 1993, Santafé de Bogotá, D.C., p. 8 Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 4
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves carácter privado, las multinacionales, por ejemplo. La función pública debe concebirse, entonces, como un complejo de acciones institucionales y políticas que se estructuran mediante el juego de acciones y reacciones que caracteriza la formación de consensos y disensos, cuando hay base social suficiente para ello, o mediante el ejercicio de la coerción y la fuerza, sustentadas en posiciones de poder, cuando no está legitimada socialmente. Esta forma de concebir la función pública difiere de la establecida en la Constitución Política 3 , en la cual se entiende, con un enfoque administrativo, como un marco normativo, de tipo restrictivo, para el ejercicio de los empleos públicos, con énfasis en los aspectos éticos. Si bien es cierto la acción estatal está mediada por los funcionarios públicos, con toda la complejidad de circunstancias de orden social, cultural, económico, político, etc., que los determinan, es claro que la función pública no puede restringirse a la formulación y puesta en practica de las políticas de administración de personal y desarrollo de los recursos humanos al servicio del Estado, como lo estipulan el objetivo y las funciones del Departamento Administrativo de la Función Pública, antiguo Servicio Civil 4 . Incidir en la función pública, con el objetivo de mejorarla o de reformarla, Presidencia de la República, Constitución Política de Colombia 1991,Título V, Capítulo 2, artículos 122 - 131, Título VIII, Capítulo I, Art. 228, y Título X, Capítulo I, art. 267. 3 Ver : Presidencia de la República, Secretaría de Administración Pública, Manual de organización de la rama ejecutiva del poder público, 1990, Oficina de Organización y Sistemas, pp. 461 y ss. 4 plantea la realización de acciones y la definición de políticas con alcances que vayan más allá de la administración del personal empleado por el Estado. Como se ve, función pública y contenido ético del Estado están íntimamente relacionados. Esto resulta más claro cuando se vincula la función pública con lo que se ha llamado la crisis del Estado y su proceso de reforma o de modernización. La transición por la que está pasando el país a este respecto indica que es necesario un cambio en la naturaleza, los contenidos y las formas asumidas por la función pública, puesto que éstos se definen no sólo desde el punto de vista de la administración sino también, y fundamentalmente, de la política. Cuando el asunto se analiza desde esta perspectiva resulta fácil relacionar temas tan separados como la corrupción, vinculada con la administración y el contenido ético del Estado, y el papel cumplido por la oposición en función de la gestión estatal, de sentido básicamente político. Crisis del Estado y crisis de la función pública Si, como se ha dicho, la relación entre el Estado y la gestión pública está mediada por el Gobierno, lo que se ha dado en llamar “crisis del Estado”, cobija también al Gobierno y a la gestión pública. En términos políticos no puede haber crisis del Estado que no lo sea también, en alguna medida, del gobierno y de la gestión pública; es decir, de la política pública y de la función pública. Esto quiere decir que en presencia de una crisis de la función pública; es decir, de la capacidad del Estado para satisfacer las necesidades y demandas de la sociedad, las causas habría que buscarlas no sólo en el ordenamiento administrativo-institucional sino también en el orden político. Más aun, se podría Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 5
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves decir que la crisis de la función pública remite en primer término al debilitamiento del vínculo entre gobernantes y gobernados, a la capacidad de los primeros para generar y mantener consensos, a la pertinencia de la política pública y, después, a la ineficiencia, a la ineficacia y a la falta de efectividad del aparato institucional. A esto se deben agregar los factores de contexto tales como el reordenamiento geopolítico internacional, los cambios en la estructura de los procesos de producción y en la de los mercados internacionales, los realinderamientos de las hegemonías, los cambios tecnológicos, etc. En este contexto, el modelo de Estado propio del capitalismo moderno ha empezado a dar paso a lo que algunos han llamado del Estado “posmoderno”, caracterizado, entre otras cosas, porque ha dejado de ser concebido como el principal regulador de los modelos de acumulación de capital, función que ha sido asumida de modo más eficaz por los particulares y por el mercado. Los nuevos esquemas basados en la libertad de competencia, la competitividad y la eficiencia, característicos de la propuesta neoliberal, han propiciado el desmonte paulatino del llamado Estado benefactor predominante hasta hace unos pocos años. La aplicación de las políticas neoliberales ha coincidido, por otra parte, en países como el nuestro, con procesos de fortalecimiento de la sociedad civil, haciendo que la descentralización, la transferencia de funciones y autonomías al ámbito local, la ampliación de los espacios de participación de las comunidades en la vida local, hagan más compleja la situación. Con todos estos ingredientes, el Estado no puede concebirse como una entidad monolítica, sino como dice Oszlak, como “un sistema en permanente movimiento, en el que los intereses y objetivos de sus diferentes partes, reproducen de muchas formas en su seno los conflictos de la sociedad” 5 . En este momento de transición, cuando el viejo Estado no ha desaparecido y el nuevo todavía no se configura plenamente, las tensiones entre éste y la sociedad civil se acentúan haciendo que la crisis se manifieste en varios niveles, a saber : como crisis de hegemonía o crisis de dirección intelectual y moral, que se expresa en la dificultad para generar consensos duraderos y en la inestabilidad y turbulencia de las relaciones de fuerza entre las bases sociales; como crisis de dirección política, o pérdida de legitimidad del Estado y de los bloques sociales que lo controlan, que se manifiesta en su incapacidad para arbitrar y resolver conflictos y en la inocuidad del ejercicio de la fuerza ; como crisis institucional y administrativa, que se traduce en ineficiencia, corrupción, burocracia, desprestigio y clientelismo, por ejemplo. Crisis de gobernabilidad y función pública La concurrencia de todos estos factores determina el marco de la crisis de la función pública e ilustra sobre los inconvenientes de entenderla sólo como crisis administrativa del aparato institucional. Más bien, abre paso para Oszlak, Oscar, “Formación histórica del Estado en América Latina. Elementos teórico-metodológicos para su estudio”, en : La reforma administrativa pública en América Latina, Editorial Instituto Nacional de Administración Pública, Alcalá de Henares, 1984. Citado en : La Política de Investigación en Administración Pública, Sinapsis, Sistema de, Ciencia y Tecnología en Administración Pública, Escuela Superior de Administración Pública, pp. 6 y ss. 5 Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 6
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves entender en qué consisten las llamadas crisis de gobernabilidad y cuál es su relación con la crisis de la función pública. En síntesis, las crisis de gobernabilidad no son más que crisis de hegemonía que se expresan en un debilitamiento o en el rompimiento del vínculo gobernantesgobernados ; en la ampliación de la distancia que separa al Estado de la sociedad civil, hecho que explica el fenómeno de la burocratización y el clientelismo ; en la ineficacia del aparato institucional para resolver las necesidades y demandas de la sociedad; en el desbordamiento del descontento popular y en el surgimiento de las iniciativas sociales y populares, para citar algunos hechos. Esta es la razón que explica por qué la llamada modernización del Estado sólo puede un aspecto de la solución a la crisis, insuficiente si se limita únicamente a la dimensión administrativa. Con estos antecedentes, resulta obvia la necesidad de reconceptualizar y replantear todo lo relativo a la función pública, a la gestión estatal y a la administración pública. Función pública y política pública local Delimitado así el ámbito de acción de la función pública, es necesario analizar con más detalle su relación con la política pública y con la administración pública. En otro lugar hemos definido la política pública como “el conjunto de acciones, decisiones y modos de gestión y evaluación que afectan la organización de la vida ciudadana y el estatuto del sistema social y político en su conjunto” 6 . Ver : Pulido Chaves, Orlando, “Políticas locales y política cultural : la 6 En tal sentido la política pública estatal se expresa en la legislación que define el rumbo de su gestión tanto a nivel sectorial, políticas nacionales, como en los programas de gobierno que se adelantan a nivel departamental y municipal. En el país no existe tradición en materia de formulación de políticas públicas locales. Sólo ahora, en el marco de los procesos de reforma constitucional, política y administrativa del régimen departamental y municipal empieza a darse un proceso incipiente de reflexión sobre el particular. La discusión llevada a cabo en Francia y los Estados Unidos llegó al país en la década de los sesenta, justo en el momento en que el impacto de los procesos de urbanización se empezaba a sentir en los procesos de desarrollo locales. El desarrollo de los estudios sobre políticas locales se abrió paso muy lentamente en el país por el peso de la existencia de un Estado altamente centralizado concretado en instituciones político administrativas que impedían ver el funcionamiento real del sistema y detectar las excepciones al absolutismo centralista. En el país se pensaba que los gobiernos locales estaban amarrados al gobierno central y que su autonomía sólo era posible en regímenes federales. Lo que se observaba en el país, por el contrario, era una progresiva transferencia al gobierno central de antiguas atribuciones locales como la enseñanza, la salud y la higiene. En Colombia la cuestión local era tan reciente que la reforma constitucional de descentralización de la cultura”, en : Descentralización, Memorias del Simposio Diferencias Regionales, Respuestas Institucionales y Descentralización, V Congreso Nacional de Antropología, Villa de Leyva, 1989. ICFES, Serie Memorias Científicas, pp. 157 y ss. Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 7
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves 1968 apenas iniciaba un debate sobre la conveniencia de la gestión local desde entes nacionales descentralizados como el Incora, el Insfopal, etc., dominados por el ejercicio de la política burocrática y clientelista, ligada a la supervivencia de los partidos políticos. Sin embargo, los procesos sociales ocurridos en América Latina durante las tres últimas décadas modificaron sustancialmente este panorama e introdujeron nuevos elementos que colocaron el asunto de las políticas locales en un nuevo terreno. La elección popular de alcaldes y gobernadores y el voto programático están cambiando el carácter general de la política pública en el país. Se está haciendo énfasis en la autonomía de las entidades locales y se han buscado y encontrado mecanismos centralistas de decisión y de gestión con participación comunitaria. Con ésto, las políticas locales abren la posibilidad de generación de proyectos políticosociales expansivos. De este modo las políticas públicas a nivel local se convierten en instrumentos de lucha por la autonomía, aunque siga presentándose la situación ambigua de coexistencia con políticas de carácter transformista no expansivo. Lo importante, en todo caso, es subrayar que ya no se pueden seguir considerando como políticas públicas locales las políticas estatales impuestas desde el poder central, aunque, desde luego, sería absurdo subestimar las atribuciones legales y las competencias del nivel central. ingresos propios, los gobiernos locales dependen del estado central para la ejecución de sus programas. Un estudio realizado por el Banco Mundial y el Departamento Nacional de Planeación sobre la capacidad de los gobiernos locales muestra que algunos municipios del país tienen hoy más competencias, recursos y autonomía que en el pasado y, en consecuencia, ha mejorado su desempeño y su capacidad de gestión. Dice el informe : “La mayoría de los gobiernos locales objeto de estudio ha logrado hacer frente a los desafíos que presenta la descentralización, valiéndose de la capacidad existente pero subutilizada, y esforzándose a conciencia por perfeccionarla. En nuestra opinión, el liderazgo local, responsable e innovador, ha sido la fuerza impulsora del desarrollo de capacidades, necesario para la prestación eficaz de los servicios. La participación comunitaria y el papel, cada vez mayor, cumplido por la sociedad civil han brindado mayores posibilidades de acción a los municipios y sirven de base para el sostenimiento de la capacidad de gestión 7 local en el tiempo” . Esta mayor capacidad de gestión puede ser interpretada como un desarrollo y un fortalecimiento de la política pública a nivel local, aunque no es, necesariamente, una prueba de mayor autonomía respecto de las políticas del orden nacional. Con todo, los programas locales de gobierno han abierto una posibilidad que es, probablemente, la que se está expresando en el estudio citado. “La capacidad de los gobiernos locales”, versión resumida de informe del Banco Mundial, Colombia -Estudio sobre la Capacidad de los Gobiernos Locales : Más allá de la Asistencia Técnica, Informe No, 14085-CO, Washington D.C., 19 de julio de 1995, en : Planeación y Desarrollo, Vol. XXVI, No. 2, mayo 1995, pp. 131 y ss. 7 No obstante, la descentralización no ha llegado todavía a romper el dominio de las políticas centralizadas de carácter nacional. Esto significa que las políticas públicas locales dependen sustancialmente de los recursos nacionales para ser llevadas a la práctica. Con excepción de algunos Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 8
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves La administración pública Con base en lo dicho hasta aquí, el Estado puede ser entendido, también, como un sistema con una capacidad instalada de gestión que tiene como funciones formular y poner en marcha las políticas públicas. Dentro de este marco, la administración pública abarcaría las relaciones entre el Estado y sus instituciones y la sociedad civil y sus organizaciones 8 . Como anota Kliksberg, a partir de la década de los 80 se planteó en América Latina la necesidad de democratizar la administración pública mediante la intervención en los siguientes aspectos: orientación del Estado hacia el afianzamiento de la autodeterminación y la soberanía nacional, ampliación de la representatividad y la participación de diversos grupos sociales, estimulación de la participación ciudadana en la gestión pública, transparencia, erradicación de la arbitrariedad democrática, control y terminación de la corrupción mediante el control social de la gestión pública y movilización de las posibilidades productivas de la sociedad civil 9 . Con esto, se intentaba dar un salto hacia adelante en materia de transformación del Estado y de modernización de la gestión, en el marco de un esfuerzo encaminado a cambiar las políticas de administración pública orientadas hasta entonces por los siguientes enfoques: • La existencia de una visión ahistórica del aparato público, en tanto se concebía como un gran mecanismo descontextualizado de las condiciones Cfr. Esap, La Política de Investigaciones en Administración Pública, Op. Cit. Pp. 7 y ss. 8 9 Kliksberg, Bernardo, ¿Cómo transformar al Estado? Más allá de mitos y dogmas, Fondo de Cultura Económica, México, 1989, pp. 33 y ss. sociales, económicas, políticas y culturales de cada época, que requería de ajustes periódicos orientados a superar los problemas de rendimiento deficiente acumulados en el tiempo. Esto quería decir que los ajustes debían ser de carácter técnico, casi siempre importados desde los países de alto desarrollo. • Complementario de este enfoque de la administración pública se daba otro que centraba sus énfasis en lo que Kliksberg llama la “mistificación de los medios”. Esta orientación planteaba y sigue planteando que el desarrollo administrativo es posible mediante la creación de nuevas instituciones más eficientes y eficaces y la utilización de nuevas tecnologías administrativas. • El llamado “paradigma formalista” que entendía la organización como un conjunto de funciones y de recursos que debían ser ordenados mediante un esquema formal (organigrama) construido según principios organizacionales como unidad de mando, especialización, ámbitos de control reducido y economía de niveles, por ejemplo, sin tener en cuenta que las organizaciones reales distan mucho de tales esquemas y principios. • El “paradigma privatista”, caracterizado por utilizar el modelo de la empresa privada como punto de referencia para el desarrollo del sector público, olvidando a menudo que éste no es tan eficiente y eficaz como se cree. • El “paradigma de la neutralidad valorativa”, que concibe la administración pública como algo de naturaleza puramente técnica, neutra en materia de intereses y valores. Frente a estos paradigmas Kliksberg propone algunas directrices para el Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 9
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves diseño de políticas nacionales de administración pública que, desde luego, también son válidas a nivel local 10 . Entre ellas están: • La institucionalización social de la política nacional de administración pública. Esto significa convertir la administración pública en un problema nacional que convoque a la opinión pública y a la sociedad en general para que comprendan la importancia de contar con una política nacional de administración pública claramente definida. • La política de administración pública debe ajustarse y responder a las prioridades nacionales y locales. Debe tener objetivos precisos y metas de corto, mediano y largo plazo que permitan su ajuste a las condiciones reales. Con esto se busca superar la ruptura del vínculo entre la administración y las sociales y orientar el rendimiento institucional hacia los problemas nacionales y no hacia la búsqueda de una mayor racionalidad burocrática. Este ajuste requiere de una seria transformación de los esquemas de planeación, los cuales deben orientarse hacia nuevos marcos teóricos, una mayor relación con la coyuntura y el incremento de la participación ciudadana. • La participación debe darse no sólo para la planeación sino para la estructuración de la misma política de administración pública. Se debe convocar a los funcionarios y a la ciudadanía para su formulación. • La política nacional de administración pública debe basarse en una concepción holística o totalizadora del aparato público que tenga en cuenta su carácter histórico, su complejidad Kliksberg, Bernardo, Op. Cit. pp. 75 y ss. 10 sectorial, organizacional y funcional, sus nexos con la economía, la política y la cultura; la iteracción o realimentación continua entre sus componentes, los conflictos y choques de interés y, desde luego, también sus ventajas y fortalezas. • La política debe tener una fuerte orientación a la innovación que remueva el inmovilismo del aparato institucional, sobre todo en las regiones. Esto quiere decir que la tecnologización de la administración no es un fin en sí misma sino un instrumento para hacer viable y posible la política y sus efectos. • Se requiere también del desarrollo de políticas de ciencia y tecnología aplicadas a la administración pública, adecuadas al contexto y a las características nacionales y regionales, que contrasten con la adopción de modelos y de paquetes tecnológicos o de modas administrativas que son difícilmente aplicables en nuestro medio. Esto implica el desarrollo de una capacidad investigativa organizacional que permita el conocimiento adecuado de las características del aparato público y de sus organizaciones. • La política debe ser flexible y selectiva en la medida en que el desarrollo de la administración pública se da en función del desarrollo social, el cual no es lineal ni teleológico o basado en la secuencia de causas y efectos. • La política debe propiciar la autonomía institucional y del aparato público regional y local, así como también debe fomentar la producción de políticas regionales y locales, coherentes con la política nacional pero suficientemente capaces de dar cuenta de los problemas específicos de las regiones. Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 10
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves Con determinantes como éstos, la administración pública debe sobrepasar los paradigmas formales que pretenden tener validez universal para adoptar criterios que reconozcan la especificidad socioeconómica, política y cultural de la sociedad que hagan posible el desarrollo de una estructura dinámica atenta a los cambios que se producen tanto a nivel interno como externo. Esto implica realizar esfuerzos para conectarse con las realidades sociales construyendo sus metas en concordancia con los proyectos nacionales, regionales y locales, y asumir las herramientas de acción como simples medios que, en todo caso, deberán ser evaluadas. Esto se complementa con la adopción de modelos administrativos desarrollados por el sector privado. Conceptos de calidad total, gerencia por objetivos, gobernablidad, empoderamiento, flexibilidad, etc., son cada vez más frecuentes en la gestión pública, en donde la gerencia pública empieza a ganar espacio propio. Sin embargo aun no se ha pasado de los conceptos a la práctica. La gerencia pública no llega a se una realidad cotidiana en la dirección de las entidades del Estado, con las excepciones de rigor. Esto se debe, en parte, a la imposibilidad de adoptar los modelos privados sin que medie su ajuste a las características y especificaciones de la misión de la gestión pública. Gobernabilidad, Voto Programático y Programa de Gobierno Todos los candidatos que se presenten a elecciones para Presidente de la República, Gobernador, Alcalde, e inclusive para las corporaciones públicas deben presentar un Programa de Gobierno que contenga las propuestas que dichos candidatos hacen a la ciudadanía para ser realizadas durante su mandato. Este mecanismo, reciente en nuestro medio, sirve para que la ciudadanía compare los programas que ofrecen los candidatos y pueda escoger el que crea que recoge mejor los intereses y necesidades del votante. De este modo la idea del voto programático es que la ciudadanía vote más por los programas que por las personas. El ejercicio de elaborar el programa cualifica al gobernante, lo obliga a conocer más profundamente la realidad de su región o de su ciudad, a establecer contacto más directo con las bases sociales para conocer sus necesidades y a tecnificar el ejercicio de la política. Por otra parte, lo compromete con la ciudadanía a cumplir lo consignado en el Programa, bajo pena de que si no lo hace su mandato puede ser revocado. El programa ganador se convierte en un mandato, en una orden para el nuevo gobernante emanada de sus electores. En otro sentido, permite empezar a superar los vicios de la política como la compra de votos, el clientelismo, el gamonalismo, pues induce al ciudadano a escoger después de analizar críticamente las propuestas de todos los candidatos. En la medida en que el Programa de Gobierno obliga y crea responsabilidades concretas, aleja el ejercicio del poder del capricho personal del gobernante y genera condiciones para que las luchas por obtener el consenso se cualifiquen y se ubiquen en un terreno eminentemente político. Si se mira con atención, la elaboración del programa se hace desde la perspectiva de la sociedad civil y se ejecuta desde el Estado. Este hecho ilustra claramente su carácter político y su ubicación en el campo de mediación entre ambos, el campo de la hegemonía. Desde luego, ésta es la situación ideal. Hasta el momento, el voto programático está empezando a abrirse espacio en Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 11
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves medio de la crisis y de los vicios que han sido tradicionales en la política colombiana. Por esta misma razón gobernantes y ciudadanos tienen el deber de fomentarlo y practicarlo. Gobernabilidad y Plan de Desarrollo El Programa de Gobierno ganador debe ser realizado. Para ello, debe dotarse de recursos, debe priorizar acciones, fijar horizontes estratégicos, tácticos y operativos, debe fijar objetivos y metas, asignar responsabilidades, definir mecanismos de evaluación y seguimiento, diseñar indicadores que permitan controlar su desarrollo, medir sus impactos, etc. Este ejercicio corresponde al proceso de elaboración del Plan de Desarrollo, el cual puede definirse como el diseño de la forma de implementación o ejecución del Programa de Gobierno. La diferencia entre los planes de desarrollo del pasado y los que se realizan en el contexto del voto programático consiste en que estos últimos están delimitados por el período de los mandatarios, aunque se inscriben en una perspectiva estratégica que da cuenta de las necesidades del desarrollo local, articulado al desarrollo nacional. Ya no es posible planear a tan largo plazo como se hacía en el pasado, cuando el Plan de Desarrollo contemplaba todas las necesidades de todos los sectores. Hoy eso no es posible, entre otras cosas porque la incertidumbre de los procesos de desarrollo es cada vez mayor y desactualiza más rápidamente las previsiones hechas. En general, los Planes de Desarrollo, destinados a ejecutar los Planes de Gobierno, exigen ahora un relativamente alto componente participativo e implican, por tanto, una buena dosis de concertación con la sociedad civil y con las fuerzas que hayan contribuido al triunfo electoral. Por esta razón, la elaboración del Plan de Desarrollo puede convertirse en una nueva instancia de acuerdo y de participación, en un escenario de construcción de nuevos consensos. Igual cosa puede ocurrir con el proceso permanente de ajuste y evaluación. El Plan de Desarrollo constituye, así , un invaluable instrumento técnico-político para generar y afianzar la tanto la “gobernabilidad interna” como la “gobernabilidad externa”. Por gobernabilidad interna entendemos la capacidad que el gobierno tiene para generar, mantener y ampliar consenso entre sus gobernados respecto su Programa de Gobierno y su Plan de Desarrollo. La gobernabilidad interna consolida y amplía las instancias de concertación del gobierno local con las instancias inferiores y con la ciudadanía; por ejemplo del Gobernador con los alcaldes y con la Asamblea, del Alcalde con las veredas y los corregimientos y con los pobladores. De otro lado, significa ampliar la capacidad de negociación de la sociedad civil con el gobierno local, de las organizaciones de base con las asambleas y Concejos y con las entidades públicas locales. Por gobernabilidad externa entendemos la capacidad de los gobiernos para generar, mantener y ampliar consenso con las instancias externas y las entidades territoriales mayores. Por ejemplo con el Congreso de la República, con los ministerios y los institutos descentralizados. Esto significa ampliar la capacidad de negociación de los departamentos y los municipios y de la sociedad civil con las entidades del orden nacional; de los municipios con el departamento; de las veredas con el municipio, etc. Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 12
  • Hegemonía poder, gobernabilidad y gestión pública Orlando Pulido Chaves Es claro que el Plan de Desarrollo es un instrumento eficaz para ampliar estos espacios de gobernabilidad y viabilizar acciones de buen gobierno. Gobernabilidad y Plan de Gestión Recientemente se ha venido acompañando el Plan de Desarrollo de un instrumento técnico para su ejecución. Este instrumento es el Plan de Gestión, el cual proporciona una estructura que permite implementar el Plan de Desarrollo, gerenciarlo, administrarlo, controlarlo y evaluarlo, Este plan es algo así como la bitácora o cuaderno de mando del gobernante que permite medir el grado de concreción del Programa de Gobierno. La gestión moderna ha reforzado el componente técnico del ejercicio del gobierno. La llegada de la elección popular de alcaldes y gobernadores ha puesto al alcance de la ciudadanía los altos cargos del gobierno, generando presiones por capacitación técnica y administrativa que normalmente no se tiene. El Plan de Gestión ayuda a superar estas limitaciones y a realizar una gestión transparente, eficaz, eficiente y efectiva. Bogotá, noviembre de 2001 Corporación colombiana de Estudios Antropológicos para el Desarrollo – Cead- 13