O pulido angel política pública educativa participación e incidencia

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  • 1. POLÍTICA PÚBLICA EDUCATIVA: PARTICIPACIÓN E INCIDENCIA1 Orlando Pulido Chaves2 Catalina Angel Pardo3 Reivindicar el carácter constructivista de la política moderna no está demás en una época que tiende a la naturalización de lo social . En nuestros días cunde la sensación de que el estado de cosas existente sería un hecho natural frente al cual no cabrían alternativas. Nos hacen creer que estamos frente a una autoridad que no hemos creado. En contra de una sociedad que se niega a reconocer el origen humano de la ley que ella misma insta a obedecer, guarda vigencia la lucha de la modernidad por ser sujeto .4 Palabras clave: Relación Estado sociedad civil. Hegemonía, consensos y disensos, Participación. Políticas públicas alternativas. Incidencia en política pública. La frase de Norbert Lechner ilustra la idea fundamental del presente ensayo. Más allá de problematizar los conceptos y teorías sobre los cuales se fundamenta el ejercicio de la política, lo que se quiere resaltar es la necesidad de profundizar en la pregunta por su sentido y correspondencia con el campo de las relaciones humanas puesto que pareciera estar cada vez más difusa en razón de los elementos que intervienen en la manera de vivirla y entenderla en sus sentidos teórico y práctico: los contenidos de la política, los sujetos, sus acciones y sus resultados. En este sentido, cabría hacerse algunas preguntas como ¿Quién toma las decisiones con relación a la política? ¿Cuáles son los procesos que se dan para la definición de dichas políticas? ¿Qué efectos tienen estas políticas en la definición del curso social de los Estados? 1 El presente artículo, parte de reflexiones hechas en el proceso de construcción de la Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas, proyecto institucional de la Universidad Pedagógica Nacional, concebido como un escenario de acción política, un dispositivo nacional, que convoca a los actores de la educación en a espacios de permanente de deliberación, análisis, evaluación y formulación de la política pública educativa. Publicado en Las escrituras de la Política La rebelión del lenguaje. Universidad Pedagógica Nacional. Instituto Nacional Superior de Pedagogía, Primera edición, Bogotá, 2006. 2 Antropólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Coordinador general proyecto Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas y del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas FLAPE. Universidad Pedagógica Nacional. 3 Licenciada en Ciencias Sociales. Universidad Pedagógica Nacional. Equipo de trabajo Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas y del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas FLAPE. Universidad Pedagógica Nacional. 4 Lechner, Norbert. Las sombras del mañana. La dimensión subjetiva de la política, Chile, Ediciones LOM. Septiembre de 2006, p 6.
  • 2. A partir de las últimas décadas del siglo XX, el ajuste del modelo capitalista mundial y el fortalecimiento de los organismos internacionales y de las redes interagenciales como decisores de la trayectoria política de los Estados ha dado como resultado la avanzada del modelo globalizante que recae en el aumento de las diferencias económicas y políticas entre países y personas.. En materia de educación, por ejemplo, la fragilidad de programas globales como el de Educación Para Todos (EPT), que a pesar de ser liderados por organismos internacionales de la talla de la UNESCO, UNICEF; PNUD, FNUAP y Banco Mundial, no lograron impulsar dentro de los Estados comprometidos con sus fines las condiciones necesarias para cumplir las metas proyectadas desde Jomtien 2000. Los resultados que esperaban ser aplaudidos en la nueva convención planetaria en Dakar 2010 terminaron, según Rosa Maria Torres, en una reunión sin expectativas y sin brillo, masiva, costosa y de logística complicada y con un final conocido 5, donde el agotamiento de las ideas y proyectos se complementaba con lamentables cifras en el aumento de las disparidades de acceso, permanencia y mejoramiento de las condiciones de igualdad y equidad de los sistemas educativos. En medio de este panorama planetario, surgen y se visibilizan propuestas de orden local que han empezado a erigirse como impulsoras de cambios y transformaciones positivas en distintos ámbitos. Propuestas que desde la periferia recurren a la especificidad y la diferencia como recurso y como potencial de futuros cambios, convocando a la participación de nuevos actores en la toma de decisiones, generando así focos de resistencia a los efectos de las políticas que contribuyen al aumento de de las inequidades. Siguiendo a Rosa Maria Torres en el texto citado, son iniciativas que van en concordancia con la lección que debería quedar como aprendizaje firme de los 90 y es que la reforma educativa no puede hacerse vertical y tecnocráticamente, ni desde el organismo internacional, ni desde el gobierno nacional. Desarrollar y cambiar la educación requiere respaldo y participación activa de los directamente involucrados y de la ciudadanía en general. No hay agencia ni declaración internacional capaz de asegurar la voluntad de gobiernos y ciudadanos concretos, ni la continuidad de los planes . El presente articulo se enmarca en el contexto de esta discusión con la que se quiere poner en evidencia la forma como se construye hoy la política a partir de la convergencia de nuevos actores sociales en el campo de su definición, en el cual se dan rutas y escenarios distintos a los tradicionalmente fijados para su ejercicio. Las políticas entonces, están más allá del campo meramente normativo y técnico instrumental, y en esta medida, su definición quedaría anclada a lugares distintos a los escritorios o parlamentos institucionales. Así, la apuesta está dada hacia el reconocimiento de otros actores en la construcción de la política y con ellos, el de la apertura de otros espacios de participación que generan movilización y puede incidir o determinar el curso político del Estado. 5 TORRES, Rosa Maria. ¿Qué pasó en el Foro Mundial de Educación? Dakar 26 Ecuador 2000. 28 de abril del 2000. 2
  • 3. Esto remite la indagación al análisis de la política pública, en la medida en que es precisamente allí, en su formulación, implementación y seguimiento, en donde se presenta una tensión constante entre la sociedad civil6 y el Estado, entre lo público y lo privado, entre la razón de Estado y la razón humana, en tanto que en el proceso de la búsqueda de consensos para dar solución a una problemática determinada, se atraviesan constantemente, las tensiones propias de la disputa por el poder, los intereses individuales y colectivos y los direccionamientos hegemónicos. El campo de la política pública7 interesa entonces, no solamente desde su formulación técnica como instrumento hegemónico inherente al ejercicio del Estado, sino desde su relación con el ejercicio y garantía de los derechos humanos y del derecho a la educación en particular; en la vía en que en los últimos años se han desarrollado una serie de propuestas y de criterios para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas desde un enfoque de derechos humanos, en los que por lo general, se hace énfasis en los procesos de participación a lo largo del desarrollo de tales políticas por parte de la población en general, de organizaciones sociales y de los afectados en particular, considerados como ciudadanos plenos y sujetos de derechos 8. Sobre la política pública La discusión existente sobre política pública ha producido una literatura especializada que puede ser agrupada en dos grandes vertientes: por un lado, un conjunto de visiones de carácter técnico, preocupadas por las metodologías y procedimientos para su elaboración, dotadas de instrumentos, diagnósticos, fases, recomendaciones, definición de objetivos, rutas, cronogramas, etc.; y, por otro, unas reflexiones de naturaleza más política, de análisis teórico sobre la relación entre política pública, Estado, poder, hegemonía, sociedad civil, etc., que, para efectos de su 6 La persistente recurrencia en los discursos políticos hacia el fortalecimiento de la sociedad civil, han despertado diversas interpretaciones que se derivan de los intereses que sobre este objetivo pueden tener grupos políticos. Las razones, indica Norbert Lechner, son numerosas entre ellas: 1) la sociedad civil tiene una clara connotación antiautoritaria. Permite también darle un nombre a ese nosotros que convoca. 2.) La sociedad civil, como una posibilidad de fortalecer el tejido social que ha sido segmentado por la dinámica del mercado. 3). Se entiende también como una invocación a los nuevos actores sociales, que bien pueden ser aquellos que median sus relaciones a través del mercado o a los llamados nuevos movimientos sociales. A propósito, el autor continúa diciendo, que existen fundadas razones que explican el persistente llamado a fortalecer la sociedad civil. Los diversos contextos de esta invocación nos remiten a entender el carácter polifacético del término. Generalmente, tiene una connotación polémica, así es usada indistintamente desde distintos lugares, en donde se carga de innumerables dones, como si fuera una formula mágica, que resulta en una formula vacía. Lo que si hay que decir, es que las distintas interpretaciones dejan ver la fragilidad de los actuales sistemas políticos, pero también las posibilidades de edificar nuevas propuestas en cada uno de sus intersticios. 7 Se considera campo , desde Bourdieau, a un espacio social estructurado y estructurante, en el cual ocurren relaciones durables de dominación de dominación entre los distintos agentes que lo componen. Las relaciones entre los participantes de un campo social son conflictivas y antagónicas. El objeto y razón de ser de las luchas y consensos entre los agentes y las instituciones que participan en los campos, es la distribución de de las formas específicas de capital 8 ROTH, André. Discurso sin Compromiso: La Política Pública de Derechos Humanos en Colombia Bogotá: Ediciones Aurora, 2006.- 214 p. 3
  • 4. ubicación en esta categorización, resulta más adecuada y productiva. Esta manera de entender la política pública tiene que ver con los presupuestos ético-políticos a los que responde, a su relación con los modelos de desarrollo dentro de los cuales se inscribe, con los proyectos políticos en disputa por parte de actores políticos caracterizados y, en fin, con su sentido y fines. El primer aspecto que interesa precisar es que la política pública trasciende su carácter instrumental y se ubica como acontecimiento político por excelencia. Analizar su significado resulta fundamental para entender el carácter de las políticas públicas sectoriales como la educativa. Estado, política pública y sociedad civil Dentro de las muchas definiciones que se refieren a la política pública, la que considera que es un punto de contacto entre el Estado y la sociedad civil nos parece particularmente adecuada. Aunque en rigor teórico y en la práctica no es posible establecer una distinción tajante entre ellos y resulte más adecuada una concepción ampliada del Estado, se puede entender a la sociedad civil como el conjunto de instituciones llamadas privadas de la sociedad y como el ámbito en el que se disputan las hegemonías y se construyen los consensos y los disensos. Por su parte, el Estado se puede entender como el aparato a través del cual algunos sectores de la sociedad civil gestionan el interés público mediante el ejercicio de actos de gobierno. En este orden de ideas, lo que importa establecer es que la sociedad no es un conjunto homogéneo y neutro sino un campo heterogéneo constituido por sectores sociales, grupos, clases, etc., con intereses y necesidades diferentes, que pueden llegar a ser contradictorios, que se disputan permanentemente la supremacía sobre el conjunto social en los ámbitos económico, político, cultural, en función de sus particulares formas de concebir lo que es mejor para todos. Esto significa que el conjunto de la política pública se construye en un movimiento de ida y vuelta entre las ofertas que emanan de los grupos y sectores que participan del gobierno y las demandas de los gobernados , en la medida en que puedan constituirse en sujetos sociales y políticos con capacidad para actuar políticamente en función de sus particulares intereses y necesidades. En otras palabras, las políticas públicas siempre están referidas a sujetos políticos concretos, entendidos como sujetos sociales conscientes de sus deberes y derechos y con capacidad de acción intencionada respecto de ellos. La política pública aparece, así, como resultado de un conjunto de negociaciones complejas determinadas por condiciones de tiempo, lugar y sujeto o, lo que es igual, dependen de correlaciones de fuerzas sociales determinadas. En tal sentido, no son neutras, como se pretende en los enfoques de tipo técnico-instrumental. Es así como se ha logrado que sectores sociales como el campesinado, las comunidades afrocolombianas, los grupos indígenas y sectores sociales como las madres comunitarias, las mujeres cabeza de hogar, los desplazados, la población LGTB, los pensionados, los usuarios de servicios públicos, las empleadas domésticas, los discapacitados, las poblaciones llamadas vulnerables y, por supuesto, los 4
  • 5. cooperativistas, para citar algunos casos, cuenten con políticas públicas específicas resultado de procesos de gestión y de lucha, de negociación, que buscan satisfacer de manera más adecuada sus particulares necesidades. Esto, cuando se piensa el tema en la relación de estos sectores con el Estado; porque también se da el caso de políticas públicas que se gestan y se aplican de manera autónoma en el seno de la sociedad civil, sin intervención del Estado o, en algunos casos, contra ella, como ocurre con los programas y políticas de diverso orden agenciadas por organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de base, que proponen y ejecutan políticas para su beneficio ante la incapacidad del Estado para hacerlo o como medio de defensa y de resistencia contra los efectos nocivos de algunas políticas estatales. Política pública y hegemonía Lo anterior significa que las políticas públicas desempeñan un papel fundamental en los procesos de construcción de hegemonía. Para empezar, una de las definiciones clásicas que propone Antonio Gramsci sobre la hegemonía es la base sobre la cual proponemos la definición de política pública de la cual partimos más arriba: Gramsci dice que la hegemonía puede ser entendida, entre otras, como el punto de contacto entre la sociedad política (el Estado) y la sociedad civil. Y hace un énfasis especial en distinguir la hegemonía de la dominación. Esta distinción es esencial pues a menudo se entienden, de manera equivocada, como sinónimos. El sentido común entiende la hegemonía como imposición de unos grupos sobre otros, como anulación del otro, como ejercicio opresivo del poder por parte de unos grupos sobre otros, como ejercicio de la fuerza. Al contrario de esto, la hegemonía se define como ejercicio de la dirección intelectual y moral de unos grupos sociales sobre otros, cosa que solo se puede lograr mediante el consentimiento, mediante la generación de consensos. Eso implica el reconocimiento de los intereses y necesidades del otro y su incorporación en las propuestas de dirección del Estado. El asunto se entiende más claramente cuando se precisa que es distinto ser dirigente a ser dominante. La dominación se opone a la hegemonía; es su contrario. Quien es hegemónico, por definición, es dirigente; y en tal sentido, no puede ser dominante. Esta distinción es esencial pues el ejercicio del poder desde el Estado se hace, siempre, mediante una combinación de fuerza y consenso. Cuando se debilita la capacidad de generación de consensos se incrementa el ejercicio de la fuerza; y a la inversa; el incremento del consenso hace innecesaria la fuerza. Esta relación es la que hace posible que algunos grupos ejerzan el poder sin ser hegemónicos. El caso extremo lo proporcionan las dictaduras. En la mitad están todas las combinaciones que explican las crisis de hegemonía. Política pública transformista y política pública expansiva Como se ve, la política pública es, a la vez, instrumento para la construcción, mantenimiento y ampliación de las hegemonías y producto de relaciones hegemónicas. Los contenidos de la política pública expresan correlaciones de fuerzas sociales y permiten incidir en ellas. De allí su importancia política en términos estratégicos y 5
  • 6. coyunturales. Por eso sus procesos de producción están ligados a los modos de construir hegemonía. Según la concepción gramsciana, existe dos vías para la construcción de hegemonías: la vía transformista y la vía expansiva, las cuales tipifican, a su vez, dos formas de ser de la hegemonía: la transformista y la expansiva. La vía transformista es la característica de los regímenes reformistas. Implica que los grupos sociales que aspiran a ejercerla reconocen e incorporan en sus propuestas los intereses y las necesidades de los grupos subalternos, no para satisfacerlos plenamente sino para neutralizar su acción política. Por el contrario, la vía expansiva implica el reconocimiento de esos intereses y necesidades, ya no para neutralizar la acción política de quienes los expresan sino para intentar satisfacerlos plenamente. La vía transformista está del lado de las reformas mientras la expansiva se ubica en el ámbito de las transformaciones estructurales, de la generación de hegemonías alternativas a las que mantienen relaciones de dominación y subordinación. El transformismo mantiene el estado de cosas imperante; la hegemonía expansiva pretende modificarlo en beneficio del conjunto de la sociedad. De allí que, en términos generales, y en resumen, se puede decir que existen dos tipos de política pública: Una, de tipo expansivo, orientada a repartir los beneficios del desarrollo en el conjunto de la sociedad y, otra, de tipo transformista, derivada de los efectos nocivos del desarrollo, que intenta tender un puente hacia los sectores menos favorecidos, que procura acortar la brecha entre los más ricos y los más pobres, que se plantea con carácter reivindicativo de contenido social, que históricamente no ha dado resultados positivos plenamente verificables y que ha servido más como factor de neutralización de acciones políticas de los grupos subalternos que como motor real de transformación de las condiciones de miseria. Esta política pública transformista, que propone reformas superficiales y que no cambia las estructuras que producen la miseria, es la que se ha impuesto en América Latina y, en general, en países como Colombia. Las políticas públicas en América latina En su devenir histórico, nuestros países y nuestros pueblos han sentido la falta de una política pública expansiva que resuelva los problemas estructurales de la pobreza y vincule decisivamente a las comunidades más pobres a procesos participativos de toma de decisiones y de formulación de políticas respecto de todos los temas que afectan su situación. En los países de alto desarrollo del capitalismo el Estado alcanzó niveles óptimos de maduración, hecho que se reflejó en la existencia de una política pública altamente intervenida por las organizaciones de la sociedad civil, adecuada a las necesidades del capital y con capacidad para generar un nivel de vida definitivamente alto para la mayoría de la población. En América Latina las cosas ocurrieron de manera diferente. Los lastres precapitalistas han sobrevivido hasta la llegada del siglo XXI perturbando, en algunos casos de manera decisiva, la capacidad del Estado para transformar el conjunto de la sociedad y haciendo más onerosos los costos del llamado desarrollo a las capas medias y bajas de la sociedad. El Estado no maduró de manera 6
  • 7. suficiente; la sociedad civil se mantuvo débil y fragmentada aunque en un proceso creciente de ampliación y de complejización, expresado en la emergencia de nuevos actores sociales y en su transformación en sujetos políticos. El Estado fue insuficiente para responder a las demandas de la sociedad y la sociedad civil no fue lo suficientemente fuerte como para generar consensos expansivos capaces de modificar el estado de cosas imperante. Se generaron crisis de hegemonía y de gobernabilidad que se expresaron en crisis de las instituciones públicas, los partidos políticos perdieron su carácter de mediadores entre el Estado y la sociedad civil, se produjo crisis administrativa expresada en burocratismo, ineficiencia y corrupción; y se abrió el camino para que se implementaran las reformas al modelo de desarrollo internacional, que también sufría transformaciones profundas. Estas reformas propusieron la disminución del tamaño del Estado y a la transferencia a la sociedad de varias de sus funciones y responsabilidades esenciales, en un proceso sostenido y creciente de privatización que, en nuestro caso, no termina de aplicarse todavía. Durante los años sesenta y setenta, el enfoque conceptual de la política pública se basó en la idea de llevar los beneficios del desarrollo al conjunto de la sociedad. Los países de América Latina, en vía de desarrollo , debían formular sus políticas en el marco de Planes Nacionales de Desarrollo articulados a estrategias trazadas por organismos internacionales encargados de financiar y orientar la ayuda a los países subdesarrollados . Surgió así la planeación del desarrollo como una disciplina y la planeación sectorial como una de sus estrategias. En el caso de la educación, su lema fue educación para el desarrollo . No obstante, el fracaso de la década del desarrollo , auspiciada por la Alianza para el Progreso, se vio llegar antes de que la década de los sesenta terminara. La ilusión de alcanzar el desarrollo y eliminar la pobreza se desvaneció ante la evidencia de que la brecha entre los países desarrollados y los subdesarrollados se hizo cada vez más grande y la pobreza, en vez de disminuir, aumentó. A comienzos de los 80 se produjo una fuerte recesión en América Latina que obligó a los gobiernos a tomar medidas de ajuste y reformas de fondo orientadas a estabilizar los mercados y a superar el retraso económico, el aumento del desempleo, la exclusión social, la desigualdad y la violencia. En respuesta a la década perdida de América Latina (80) en la cual toda la inversión que se hizo en obras públicas, energía, vías, etc. estuvo amparada por crédito abundante resultante del auge petrolero de los 70, se entró en un desmonte de la política económica de corte keynesiano, en la medida en que lo importante para ese momento, por estar agobiados con el peso de la crisis y como condición para el crédito de los organismos multilaterales, era lograr el equilibrio macroeconómico, el ajuste fiscal y el control de la inflación; es decir, generar mercados estables que le garantizaran condiciones favorables a los inversionistas nacionales y extranjeros. El derroche de esa bonanza de créditos fue pagado por los gobiernos al momento de exigirse el pago de esos dineros. De allí la exigencia de el equilibrio macroeconómico y fiscal que en este momento todavía nos sigue presionando. En desarrollo de estas reformas, y como consecuencia del cambio del régimen de acumulación mundial que se produjo a comienzos de la década, hacia finales de los 7
  • 8. 80 se inició el desmonte del Estado de Bienestar que había generado, entre otras cosas, seguros para el desempleo y la vejez, la universalización de la atención a la salud, la educación y la vivienda, la búsqueda del pleno empleo, en la idea de transferir a la población, en general, los beneficios del crecimiento. Este cambio de orientación significó, como ya se dijo, una drástica reducción de la intervención del Estado, su reducción a mínimos, la transferencia de responsabilidades a la sociedad civil y un cambio de enfoque en la política social que se subordinó a la flexibilidad del mercado de trabajo y la llamada competitividad estructural. La crisis de la deuda de comienzos de los 80 y el freno al ingreso de capitales del período anterior, entre otros factores, hicieron que la política de pleno empleo fuera reemplazada por la lucha contra la inflación, y que la política social cambiara de un enfoque se subsidios a la oferta a subsidios desiguales a la demanda, hecho que se reflejó en un proceso generalizado de reformas que cubrió el sistema de pensiones, la política fiscal, la salud, la educación, las instituciones estatales y el régimen de transferencias a las entidades territoriales, entre otros9. El cambio de modelo productivo impactó la sociedad produciendo nuevos tipos de precariedad e inseguridad social localizados en una pluralidad de escenarios sociales ocupados por una serie de actores dotados de intereses específicos que hacen de la sociedad el resultado de una nueva forma de articulación de espacios sociales relativamente autónomos que obligaron a redefinir el lugar y el sentido del Estado y de la política como escenarios en los cuales se juegan los intereses de estos actores De alguna manera, este cambio significó la quiebra de la centralidad del trabajador asalariado como base del modelo de política social y aspiración colectiva, que completaba el ámbito del bienestar con las prestaciones sociales orientadas a satisfacer sus necesidades básicas y las de sus familias (valga anotar de paso que, en algunos casos, las grandes corporaciones por ejemplo, estas prestaciones incluían la educación). Completaban este cuadro de actores sociales, los informales y los excluidos ; los primeros, definidos como aquellos que tienen una inserción defectuosa en el mercado de trabajo, ya sea porque, por falta de estímulos, han desistido de ingresar al mismo o bien tienen una inserción marginal en términos de tiempo, o forman parte del llamado trabajo informal y de baja productividad , y los segundos como los que no se integran a los campos productivos más dinámicos, los que quedan fuera de ellos, pero también y sobre todo, los que no cumplen ninguna función respecto del todo social y en especial, respecto de los intereses de los grupos dominantes de la sociedad (los establecidos )10 Equidad y focalización en política pública 9 Laguado D. Arturo Claudio (ed) La política social desde la Constitución de 1991 ¿Una década perdida?, Observatorio de Política social y Calidad de Vida de la División de Extensión, Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas. Bogotá, Centro de estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, <universidad Nacional de Colombia. 10 Tenti, Emilio, Notas sobre exclusión social y acción colectiva: Reflexiones desde Argentina en Laguado De. Arturo Claudio (ed) La política social desde la Constitución de 1991 ¿Una década perdida?, Observatorio de Política social y Calidad de Vida de la División de Extensión, Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas. Bogotá, Centro de estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, <universidad Nacional de Colombia. 8
  • 9. Estas últimas categorías sociales, pues en esto terminaron convertidas las inmensas masas de población empobrecida, se convirtieron entonces en los focos de atención de las políticas sociales. Los informales, sobre todo urbanos, presentes en nuestras calles, los invasores del espacio público ; y los excluidos , término ambiguo, poco apropiado, con el que desde finales de los 80 y comienzos de los 90, se empezó a designar a quienes ni siquiera cabían en las categorías de pobre , nuevo pobre , informal , estrato uno , etc. Las políticas sociales focalizadas en los informales , los más pobres , los vulnerables (madres cabeza de familia, discapacitados, desplazados, niñas, niños, ancianos o adultos de la tercera edad , por ejemplo) se convirtieron en el paradigma de la inversión social de un Estado cada vez más desprovisto de instrumentos adecuados para hacer frente a las inequidades o desigualdades generadas por el tan deseado desarrollo . En este sentido, el ideario democrático de la educación está muy lejos de ser resuelto en la medida en que su diseño se basa también en las desigualdades que propone el mercado, así, una educación distribuida con el mismo patrón que las diferencias sociales y en la cual los resultados de los alumnos descienden en la misma medida en que su situación socioeconómica es más desmedrada, no es compatible con un ideario democrático y refleja la incapacidad de este sistema de compensar el peso del mercado, sobre la idea de distribución de la educación 11. Frente a esto, en el desarrollo del seminario internacional sobre políticas educativas y equidad celebrado en Santiago de Chile en octubre del 2004, plantea la caracterización de distintas formas de entender la equidad desde la perspectiva de las políticas, de acuerdo con distintos niveles de complejidad: la equidad en el acceso, la continuidad en los estudios de nivel superior y la equidad en los resultados o adquisiciones de la educación y añaden: Todavía es posible preguntarse por la diferencia que hace lo adquirido en la educación en la vida de las personas y examinar la equidad de realización, para determinar si la educación asegura el dominio de capacidades que efectivamente se puedan poner en juego fuera de ella. Desde el punto de vista de las políticas, la igualdad que realmente importa es la igualdad de los resultados De esta manera, las políticas focalizadas, compensatorias, afirmativas o de discriminación positiva12, se convierten en la manera de enfrentar desde la educación las lesiones que la desigualdad generada por la mercantilización de las esferas sociales, dejan en la vida de los individuos. Cada una de estas, responde a un 11 García Huidobro, Juan Eduardo. Coordinador. Reseña Seminario Internacional sobre políticas educativas y equidad. Santiago de Chile. Octubre de 2004 12 La reseña elaborada por García Huidobro, hace un acercamiento a estos conceptos: la focalización y compensación, refieren a políticas orientadas a asegurar resultados de calidad para niños y niñas que provienen de grupos sociales desfavorecidos, mediante la provisión de una oferta educativa diferenciada; por su parte los programas de discriminación positiva y acción afirmativa , se identifican con programas que aumentan los insumos dando más a los que tienen menos de modo que se igualen las condiciones de partida o reparen de este modo los efectos sociales de una desigualdad; la acción afirmativa remitiría a la idea de intervenir para sostener o ratificar un derecho ciudadano que es lesionado por la desigualdad social . Pág. 3. 9
  • 10. enfoque y a un modo de aplicación distinto, orientados por maneras de ver y entender la sociedad, la escuela y el aprendizaje. Conviene anotar que las permanentes exigencias y reclamaciones hechas a la escuela y a la educación en general, con relación a su papel como baluarte de la formación de los individuos de una sociedad, dejan la sensación de una aparente independencia de la educación con el conjunto de políticas sociales. Así que sin caer inactivismos, a la educación no pueden endilgarse los fracasos y logros de la sociedad, sino que está debe entenderse como parte del conjunto de políticas sociales referidas a salud, vivienda, cultura, empleo y bienestar social en general, de tal manera que un factor no puede ser exitoso por si mismo, sin el funcionamiento optimo de los demás. En este sentido, la relación entre la política de equidad y la política educativa explicita la relación existente entre los antecedentes socioeconómicos y los niveles de logro de los estudiantes, entre la distribución educativa y las condiciones de las escuelas o, en otras palabras, intenta develar que la concentración en la equidad de la educación revela un interés explicito por el grado en que los recursos de la escuela y los logros varían en función del nivel socioeconómico de los alumnos 13. La equidad, en relación con la educación, genera interrogantes en torno a la necesidad de entender cual es el impacto que tiene la educación sobre las condiciones de igualdad económica, social y cultural de la sociedad y cuáles son los resultados de esta fórmula a la inversa. En este sentido, como afirma Alfredo Sarmiento, la educación es crucial para el crecimiento económico a largo plazo, tanto por tener más personas educadas con una productividad incrementada, como porque la educación por si sola significa mayor desarrollo, produce más innovaciones, aumenta la velocidad de absorción y uso de las nuevas tecnologías y trae múltiples beneficios a la familia y a la sociedad.14 En el campo normativo, se requiere de la consolidación de una base social y política que la haga realizable, teniendo en cuenta que La política a favor de la igualdad en educación requiere una institucionalidad que asegure su consistencia y sustentabilidad, para de esta manera reducir las posibilidades de discontinuidad que acaecen en el momento en que estas solo responden a acciones aisladas o programas periféricos de una política centrada en la búsqueda de calidad y eficiencia 15. Esto hace que las administraciones de turno, abanderen políticas de equidad bajo el velo de acciones compensatorias, que lo único que hacen es tapar los huecos dejados por un programa político de corte eficientista. Estas acciones compensatorias se traducen en un enfoque de focalización que emerge en la década de los 90 como una modalidad de intervención pública fundamentada en los principios de eficacia, eficiencia y racionalización del recurso que tiende a asegurar que un programa provea de exclusividad a una determinada 13 Opt. Cit. REIMERS. PÁG 15 SARMIENTO, Alfredo. Departamento Nacional de Planeación. Colombia. EN: Opt. Cit. REIMERS 15 Opt. Cit. García Huidobro. Pág. 11 14 10
  • 11. población objetivo de los satisfactores básicos requeridos16 . El papel del Estado se reduce a atender a la población ubicada en contextos de emergencia , armonizar la convivencia social y aminorar la inestabilidad; es decir, se convierte en un ente subsidiario que solo le da a los pobres comprobados , siendo el mercado el canal de redistribución para el resto de la sociedad. Se da lugar así, a fragmentaciones en el seno de las poblaciones beneficiarias, donde los programas selectivos no pueden abarcar a toda la población en situación de necesidad y, por tanto se hace necesaria la utilización de mecanismos de clasificación, selección y priorización que ordenan y temporalizan la intervención en la esfera social. En esta situación, cabe preguntarse, ¿Quiénes son los pobres merecedores? ¿Cómo distinguir entre merecedores y no merecedores?17 Es en este contexto donde se empieza a hablar de políticas de equidad . Las teorías del desarrollo que se soportan en el concepto de equidad conceden, así, una importancia central a la lucha contra la pobreza y hacen énfasis en la focalización de la acción sobre los factores que la determinan y las poblaciones que la padecen. Estos enfoques, desde luego, no han cuestionado el carácter del modelo general de desarrollo del capitalismo a nivel global y coinciden, sobre poco más o menos, en la tesis de que la desigualdad puede ser corregida dando un trato preferencial (discriminación positiva) a los sectores poblacionales más pobres, considerados excluidos de los beneficios del desarrollo y el crecimiento. De esta manera, la política pública de finales del siglo XX se orientó a atacar dichos factores y a dar prioridad a los más pobres y a sectores vulnerables y excluidos , dando vida al concepto de focalización de la política pública, especialmente de la política social. Unas veces con fundamento ético (teoría de la justicia), otras, con fundamento económico (teoría del bienestar, teoría del capital humano), autores como Jhon Rawls (1971), Amartya Sen, David Domer, Robert Barro y Sala-I-Martin, entre otros, han sostenido que las desigualdades se pueden corregir dentro del sistema actuando sobre los más pobres con criterio de inversión social . Las reformas educativas en América Latina El proceso de reformas educativas en América Latina ronda ya el medio siglo. Desde mediados del siglo pasado se vienen aplicando reformas diseñadas por los expertos de los organismos internacionales orientadas a propiciar la modernización del sistema y de las instituciones educativas con énfasis en conceptos tales como gerencia , eficiencia , administración y calidad , entre otros. Este marco, a su vez, desarrolla dos componentes: El primero, relacionado con el tema de la gestión educativa , tanto en el ámbito del sistema , como en el institucional. Esto incluye la descentralización; es decir la organización nacional de 16 BONAL, Xavier y TABINI, Ana. Focalización educativa y lucha contra la pobreza. Reflexiones a partir de algunas experiencias de América Latina. Revista Colombiana de Sociología. Universidad Nacional. Colombia. 2003. Nº 21 Pág. 121. 17 Ibíd. Pág. 127. 11
  • 12. gestión del sistema educativo en general, las competencias de los entes territoriales (departamentos, provincias, estados, municipios), la cantidad y la distribución de los recursos (presupuesto, plan de inversiones ), la eficiencia del sistema en su conjunto, los centros de decisión y diseño de las políticas, etc. En relación con el ámbito institucional las reformas tienen que ver con la distribución del presupuesto, el pago de docentes, la infraestructura, la calidad, los sistemas de control, las relaciones docente/alumno, entre otras. El segundo está relacionado con la mirada o el enfoque social de la política ya mencionado que hace énfasis en la equidad, relacionada con una fragmentación de la política pública generada por el énfasis en la focalización en grupos poblacionales específicos (etnias, grupos vulnerables de diferentes tipos, adultos mayores, discapacitados etc.), algunos de los cuales se han constituido en sujetos políticos activos que han dado lugar a políticas específicas para ellos. Este aspecto de la política educativa ha sido particularmente importante en Colombia. En un balance de las políticas educativas adoptadas en las Cumbres de las Américas en las últimas décadas, Feldfeber y Saforcada concluyen que pueden distinguirse dos tendencias: Por un lado, la mercantilización de la educación que hace presencia en el ALCA, donde se la concibe como un servicio comercial más que debe contar con un mercado regional abierto e incluye compromisos educativos relacionados con la capacitación de recursos humanos, la economía global del conocimiento y el desarrollo de capacidades para la competitividad y la productividad. Por otro, también subrayan la focalización en ciertas problemáticas como la discriminación, la pobreza, el cuidado del ambiente, sin que se refieran a proyectos sociales más amplios. En ambos casos la educación deja de ser considerada como un derecho fundamental18. Para ilustrar este caso y retomando de nuevo a Rosa Maria Torres, a Dakar (2000) se llegó ya con un notable estrechamiento de la "visión ampliada" de la educación básica acordada en Jomtien: la EPT hablaba de satisfacer necesidades básicas de aprendizaje de todos -niños, jóvenes y adultos- dentro y fuera del sistema escolar. No obstante, a lo largo de la década se redujeron visiblemente el "todos" así como los ámbitos y niveles de satisfacción de dichas necesidades de aprendizaje. 19 La equidad en el Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe PPELas políticas educativas con enfoque de equidad se empiezan e implantar en América Latina a comienzos de los años ochenta. En el contexto de crisis descrito más arriba, los ministros de educación y planificación económica de la región concibieron el Proyecto Principal de Educación PPE- en 1979 con la idea de darle continuidad a la política educativa y hacer que tuviera impacto en el desarrollo teniendo como horizonte el año 2000. Como señala el Balance de los 20 años del PPE, los ministros lo concibieron como una apuesta que ayudaría a resolver no sólo los problemas educativos, sino también a procurar la equidad social, consolidar la democracia, sentar 18 Feldfeber, Miryam y Saforcada, Fernanda, La educación en las Cumbres de las Amèricas. Un caso crítico ce las políticas educativas de la última década, LPP, Buenos Aires, Miño Dávila Editores, Buenos Aires, septiembre de 2005. 19 Opt. Cit. TORRES, Rosa Maria. 12
  • 13. las bases de un desarrollo duradero y avanzar en la integración regional (UNESCO/OREALC, 2001). El PPE definió tres objetivos y tres componentes: Por una parte, el acceso de todos los niños y niñas a una educación general mínima de ocho a diez años; la alfabetización de los jóvenes y adultos; y el mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación. Por otra, la equidad educativas, la educación de la primera infancia y el financiamiento de la educación. Como se anota en el informe citado, Importa señalar que la categoría equidad no se encuentra en el discurso inicial del PPE, sino que aparece en el segundo momento Hasta entonces se hacía referencia a la igualdad de oportunidades o a la promoción de la justicia social. A partir de 1989, la equidad se incorpora como categoría asociada al desarrollo productivo, coherente con el discurso promovido por la CEPAL en la época. En el primero momento se destaca el papel de la educación en la distribución igualitaria del conocimiento. En el segundo, la educación se destaca como instrumento de desarrollo productivo con equidad . Durante la segunda etapa del PPE: de Bogotá (1987) a Quito (1991) se reafirma el principio de igualdad de oportunidades como motivo que origina el PPE y se reafirma el compromiso con los grupos más vulnerables de la población, la responsabilidad de sector público y la necesidad de políticas y estrategias intersectoriales sistemáticas . En la reunión de Quito se propone impulsar un nuevo modelo de desarrollo educativo ligado a la transformación productiva con equidad donde la inserción al mercado mundial y las exigencias de competitividad internacional se armonicen con una distribución equitativa de los ingresos, el ejercicio de la ciudadanía y la democratización política de los estados . Entre los tres desafíos de la nueva estrategia anunciada entonces aparece el de mejorar la equidad en la distribución del servicio educativo ofreciendo educación de calidad a los sectores prioritarios . Política pública y política educativa en Colombia En Colombia, Alfredo Sarmiento, de la Misión Social, Departamento Nacional de Planeación, concluye que el trato preferencial a los más débiles o, en términos económicos, a los más pobres- representa una condición básica del orden social (subrayado por nosotros). No se trata de un juicio de valor adherido al análisis económico, sino una condición más básica que la económica para fundamentar la existencia de una sociedad justa (Sarmiento y Arteaga, 1998). Esto muestra que la lógica que rige esta idea del orden social acepta que el modelo debe producir pobres, pero no hay problema porque se puede actuar sobre ellos para corregir las desigualdades. La dinámica de la pobreza ha hecho obsoleta la política social y a las instituciones encargadas de administrarla en períodos muy cortos de tiempo. La consecuencia de esto ha sido la creación de entidades y programas aislados que llegan a la misma población sin coordinación entre ellas, en un derroche de recursos y 13
  • 14. energía que raya en lo vergonzoso. En tal sentido, muchos de los esfuerzos que ahora se vienen haciendo en materia social se refieren a la necesidad de acciones sobre los factores estructurales de generación de la pobreza, particularmente la lucha contra el desempleo, los subsidios a los sectores más pobres y vulnerables ; y la inclusión de sectores tradicionalmente marginados en el campo de acción de la política social. Para ello, se habla de la necesidad de atender integralmente a las poblaciones diferenciadas mediante estrategias transversales que cubren campos tan disímiles y complejos como las pensiones, la nutrición, la salud, la educación, la vivienda, el hábitat y el medio ambiente, los recursos naturales, etc. Así, integralidad y transversalidad se han venido convirtiendo en las bases de la lucha contra la desigualdad o, lo que es lo mismo, de la búsqueda de la equidad. En Colombia, este nuevo enfoque se relaciona de manera más o menos directa con la realización de la Asamblea Nacional Constituyente que llevó a la reforma constitucional de 1991, mediante la cual se definió el país como un Estado social de derecho que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana. Esta nueva concepción del Estado y de la Nación enfatizó la responsabilidad social de Estado, lo que hizo que en relación con las dos décadas anteriores el gasto social se viera notoriamente incrementado. A esto contribuyó la creación de la Defensoría del Pueblo, en 1991, que ha promovido la defensa de los derechos individuales y colectivos y ha vigilado el gasto público social. La existencia de un Estado poco maduro y de una sociedad civil débil y fragmentada ha tenido serias implicaciones sobre la política pública en Colombia. La incapacidad estatal para recoger y expresar de manera adecuada los intereses y las necesidades de los sectores más pobres de la sociedad ha hecho de la acción social algo marginal y reactivo u ocasional, sin posibilidad de generar efectos duraderos. Así, la consolidación de las políticas públicas es más resultado de conquistas logradas mediante luchas reivindicativas que producto espontáneo de la acción del Estado. La limitación de su capacidad de acción, de otra parte, por la existencia de deficiencias institucionales y de gestión, hace ineficiente y poco eficaz y efectiva su puesta en práctica. Definida la política pública como el conjunto de acciones, decisiones y modos de gestión y evaluación que afectan la organización de la vida ciudadana y el estatuto del sistema social y político en su conjunto, la política pública estatal se expresa en la legislación que define el rumbo de su gestión tanto a nivel sectorial, políticas nacionales, como en los programas de gobierno que se adelantan a nivel departamental y municipal. En el país no existe tradición en materia de formulación de políticas públicas locales. Sólo en el marco de los procesos de reforma constitucional, política y administrativa del régimen departamental y municipal empieza a darse un proceso de reflexión sobre el particular. Sin embargo, los procesos sociales ocurridos en América Latina durante las tres últimas décadas modificaron sustancialmente este panorama e introdujeron nuevos elementos que colocaron el asunto de las políticas locales en un nuevo terreno. 14
  • 15. La elección popular de alcaldes y gobernadores y el voto programático están cambiando el carácter general de la política pública en el país. Se está haciendo énfasis en la autonomía de las entidades locales y se han buscado y encontrado mecanismos de decisión y de gestión con participación comunitaria. Con esto, las políticas locales abren la posibilidad de generación de proyectos político- sociales expansivos. De este modo las políticas públicas a nivel local se convierten en instrumentos de lucha por la autonomía, aunque siga presentándose la situación ambigua de coexistencia con políticas de carácter transformista no expansivo. Lo importante, en todo caso, es subrayar que ya no se pueden seguir considerando como políticas públicas locales las políticas estatales impuestas desde el poder central, aunque, desde luego, sería absurdo subestimar las atribuciones legales y las competencias del nivel central. En el campo de la educación, el momento que vivimos está marcado por serias transformaciones en relación con la producción de políticas públicas educativas provenientes de organismos internacionales. Las nuevas concepciones y tendencias de la educación han convertido la reestructuración de los sistemas educativos en una necesidad y su reforma en la estrategia privilegiada para lograrlo. La ortodoxia educativa del neoliberalismo se ha impuesto en diferentes regiones del mundo especialmente en los países pobres, dependientes y subdesarrollados. En Colombia, el Estado ha introducido cambios en la legislación, los Planes de Desarrollo, los Planes de Estudio y los Proyectos Institucionales. Por su parte, los agentes educativos, cada vez más excluidos o ausentes de las discusiones, sienten la necesidad de incorporarse al proceso de análisis y diseño de las políticas públicas para entender los marcos políticos que regulan el sistema educativo. Para ello, han buscado escenarios de participación y formas organizativas alternativas que han demostrado ser eficaces como mecanismos de intervención para la formulación de políticas educativas. Es el caso de las redes de maestros y maestras, de las organizaciones gremiales, de las instituciones formadoras de docentes y de las ONG, las cuales han desarrollado iniciativas movilizadoras y generadoras de procesos pedagógicos alternativos con fuerte incidencia en la educación. La Constitución Política de 1991 abrió la posibilidad de hacer de la educación un derecho exigible en términos de obligatoriedad y gratuidad. Los planes de desarrollo de los últimos gobiernos han hecho énfasis, para la educación preescolar y básica, en el aumento de la cobertura, la focalización, el mejoramiento de la calidad y la evaluación por competencias. En el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se implementó el Programa de Ampliación de la Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria PACES-, caracterizado por subsidios a la demanda en colegios privados. Durante esta administración se aprobó la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, la Ley 30 de 1992 que organiza el servicio público de la educación superior y la Ley 60 de 1993 de Distribución de competencias y recursos entre los diferentes entes territoriales del país, junto con un número importante de decretos reglamentarios. 15
  • 16. En 1996, durante el gobierno de Ernesto Samper se diseñó el Plan Decenal de Educación con la idea de garantizar continuidad y coherencia durante el período 19962005. Hoy, 10 años después, se puede decir que no se aplicó y se discute sobre la necesidad de actualizarlo. Durante este período también se promovieron los Planes Educativos Departamentales PED-, Municipales PEM- e institucionales PEI-. Durante el gobierno de Andrés Pastrana, en 2001, se expidió la Ley 715 que establece la nueva distribución de competencias entre los diferentes niveles del gobierno y el Sistema General de Participaciones. En 2002 se aprobó el Decreto 1278 o nuevo estatuto de profesionalización docente que desmejoró la situación laboral de los maestros. El actual gobierno de Álvaro Uribe propuso la Revolución Educativa , que incluye cinco temas centrales: cobertura (1.500.000 cupos nuevos); calidad (evaluación de competencias de alumnos y maestros, diseño de planes de mejoramiento, difusión de experiencias exitosas y uso de nuevas tecnologías); pertinencia laboral (vinculación de la universidad a la actividad productiva); capacitación técnica (Programa Jóvenes en Acción, 150.000 personas formadas en oficios productivos por año); e investigación científica (recuperación del incremento del presupuesto de investigación, ciencia y tecnología). En general, en la evolución de la política educativa desde los 90 hasta hoy se observa un retroceso en los niveles de participación y concertación con los actores educativos, tal como en su momento se pudo hacer en relación con el Estatuto Docente, la Ley General de Educación y el Plan Decenal de Educación. Por otra parte, la implementación de una política centrada en aumentos de cobertura, fusión de instituciones, búsqueda de la eficiencia en la gestión tanto del sistema como de las instituciones educativas y mejoramiento de la calidad medida por pruebas basadas en estándares y competencias, han dejado profundos efectos en materia de afectación a las garantías al derecho a la educación y debilitamiento de la educación pública. Estos efectos, similares en la mayoría de países de América Latina, son los que se intenta contrarrestar con el estímulo a la formulación de políticas educativas locales alternativas, como en algunos sentidos se viene haciendo en ciudades como Bogotá y Medellín. Construcción participativa de política pública educativa En el contexto descrito, quedan abiertas innumerables preguntas sobre el sentido y posibilidad de lograr la cimentación de un escenario de participación, o más bien, de construcción participativa de lineamientos de política pública; es decir, lo que subyace, es la edificación de un terreno que viene pensando y tratando de implementar la Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas de la Universidad Pedagógica Nacional, alrededor de la idea de crear un dispositivo nacional mediante el cual los maestros y maestras de Colombia, sus organizaciones, las instituciones educativas públicas y privadas y, en general, todos los actores vinculados a la educación, se constituyen en sujetos activos en relación con la formulación, el análisis, la discusión, la evaluación y el seguimiento de las políticas educativas nacionales, 16
  • 17. locales e institucionales, en el marco de la movilización social nacional e internacional por la defensa del derecho a la educación y de la educación pública y de la formulación de políticas educativas alternativas que garanticen efectivamente estos derechos. Preguntas relacionadas con las implicaciones de orden metodológico y organizativo presentes en la idea de construir equipos/nodos regionales que le apuesten a la discusión sobre los impactos de la aplicación de la política educativa nacional, teniendo como referencia las condiciones regionales o, sobre el cómo y desde dónde pensar la posibilidad de construcción de propuestas políticas alternativas que partan del reconocimiento de los procesos regionales en medio del actual panorama de desprofesionalización docente, de reforma administrativista en el campo educativo y de la irrupción violenta en la escuela de otras problemáticas sociales que la afectan en los niveles pedagógico, administrativo y político. Desde esta perspectiva, la participación se instrumentaliza; es decir, paradójicamente, a través de ella, se prescinde de otorgar a los actores de la educación, en este caso, de la real capacidad de decisión. El antecedente inmediato del esfuerzo realizado en las regiones por el proyecto Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas durante el último año de su trayecto fue la participación en el diseño, implementación y sistematización del Foro Distrital de Política Pública del Distrito Capital de Bogotá realizado en agosto del 2005. Algunas ideas presentes en la realización de este Foro tienen que ver con el hecho de que una administración que se entiende como alternativa a la política ministerial, pone en discusión su Plan Sectorial, en la búsqueda de la creación de un sentido de pertenencia por parte de los actores a quien va dirigido, y con la conformación de un grupo facilitador del foro, integrado por maestros, maestras y demás actores de la educación, entendidos como sujetos no solamente receptores de política pública, sino con capacidad para formular, cuestionar, evaluar y hacerle seguimiento a la política, desde la cotidianidad de su trabajo y desde las dinámicas de sus comunidades. A partir de una ruta que parte de lo institucional, lo local y, luego, lo distrital, en el proceso Foro se encuentra con distintos actores, temáticas, tradiciones políticas y burocráticas; lo cual da como resultado un panorama para algunos positivo, y para otros, un tanto desalentador. De esto, la Plataforma resalta y rescata, la posibilidad del Foro como metodología para construir un escenario de participación, de fortalecimiento de los Nodos Regionales y, por tanto, de sus actores como sujetos políticos. Con base en lo anterior, proponemos que el espacio del Foro se constituye en un lugar privilegiado para acercar la política al ciudadano, al sujeto político, ya que, debido a las condiciones históricas de nuestro país, el ejercicio de la política ha sido condenado a una suerte de ostracismo, producto del carácter clientelista y a la permanente corrupción de los gobernantes nacionales. En esta dirección se trataría, además, de consolidar espacios de deliberación que amplíen el espectro político de la democracia representativa en la cual los ciudadanos se convocan, casi exclusivamente, al ejercicio electoral. 17
  • 18. En el foro, entendido como un proceso permanente de discusión y no como un mero evento, se generan distintos escenarios que permiten el acercamiento desde diversas ópticas a las temáticas trabajadas en cada uno de los nodos regionales y en particular a la relación que con ellos tiene la implementación de la política pública educativa. Uno de estos escenarios, por ejemplo, es el recorrido realizado por las escuelas y colegios. Desde allí y más allá de la discusión por la experiencia pedagógica, visitar las escuelas, además de ser un momento para el intercambio de saberes y la valoración de la labor docente, para el foro es un lugar que permite visualizar la manera como circulan en la escuela los efectos de la política. Puede decirse que en el foro se contrastan distintos terrenos desde los cuales se pueden tomar elementos para el análisis de la política pública educativa: el lugar de la investigación, el del trabajo que realizan maestros y maestras, el papel de la universidad y, sobretodo, el del foro mismo, en el que convergen estos y otros actores. Vistos así, estos escenarios permiten identificar interrogantes, relacionados con la manera como se está aplicando la política pública educativa. En este sentido, queda abierta la necesidad de ampliar el debate y la exploración de otros terrenos de desarrollo del tema. Frente a esta idea, se señala, que la política pública no solo convoca sino que vincula a la ciudadanía a su realización mediante la generación de espacios de participación. Existe la necesidad generar una política pública expansiva que resuelva los problemas estructurales y vincule decisivamente a las comunidades más necesitadas a procesos participativos de toma de decisiones y de formulación de políticas al respecto de todos los temas que afectan su situación.20 La tendencia hacia la ampliación de la participación política, se representa en algunas nuevas formas organizativas que se dan a partir de relaciones horizontales de poder; es decir, que buscan un equilibrio entre los principios de mercado, comunidad y Estado, logrando una clara diferenciación de cada uno de ellos y brindando una escenario único de relación entre la democracia participativa y representativa. Dentro de las estructuras organizacionales que refleja claramente este fenómeno, están las Redes, una forma de organización en la que confluye lo sindical y lo no sindical en el objetivo de resistir a las andanadas internacionales. Con las redes se intenta reconocer y fortalecer la diversidad, sin pretensiones de uniformidad, pensamiento totalitario, ni de relaciones jerárquicas21. En ellas la participación se entiende desde su vinculación con los escenarios de movilización por la educación como una estrategia que, de un lado, le permite a los diferentes sectores sociales incidir en la toma de decisiones y, de otro, ofrece al gobierno nacional y a los gobiernos locales o regionales la posibilidad de contar con el concurso de la ciudadanía en la resolución de problemas sociales, en este caso los educativos. 20 PULIDO, Chaves Orlando. GOBERNABILIDAD, POLÍTICA PÚBLICA Y GESTIÓN PÚBLICA. CEAD. Bogotá. 1999. Pág. 3 21 UNDA, Maria del Pilar y MARTINEZ BOOM, Alberto LUGAR, REDES Y SABERES: HACIA UN MOVIMIENTO PEDAGÓGICO CULTURAL EN IBEROAMÉRICA , En: Tercer Encuentro Iberoamericano de Colectivos Escolares y Redes de Maestros que Hacen Investigación desde su Escuela. Universidad Pedagógica Nacional. Santa Marta. 2002. Pág. 19 18
  • 19. En el caso de los maestros y maestras la participación con algún grado de incidencia en la discusión de las políticas educativas se ha dado a través de las estructuras sindicales, tal como ocurrió con los ya citados Estatuto Docente, Ley General de Educación y Plan Decenal de Educación. Algunos actores representativos del movimiento magisterial y educativo tuvieron también alta incidencia en el desarrollo y los resultados de la Asamblea Nacional Constituyente y en la presencia del tema educativo en la Constitución Política de 1991. sin embargo, esta capacidad se ha perdido durante los últimos años, como lo atestigua su incapacidad para impedir la reforma regresiva al estatuto docente y para garantizar la aplicación del Plan Decenal de Educación. Teniendo en cuenta estos antecedentes, esta situación, esta dando lugar a la emergencia de procesos de organización y de movilización, vinculados a movimientos de carácter educativo como la Movilización Social por la Educación, la Campaña por el Cumplimiento del Derecho a la Educación y la misma Plataforma de Análisis y Producción de Políticas Educativas, que se desarrollan en torno a la búsqueda de la reorientación de la políticas educativas, buscando de esta manera, impactar en su formulación. Por otro lado, procesos como el Movimiento Pedagógico y la Expedición Pedagógica Nacional muestran capacidad propositiva y de transformación desde la sociedad civil. Sin embargo, esto implica un desarrollo significativo de los maestros y maestras en su condición de sujetos de política pública, proceso para el cual muchos de ellos no se consideran suficientemente preparados. Las experiencias mostradas por la Expedición Pedagógica en relación con las formas de ser maestro y de hacer escuela dan testimonio de la creatividad y capacidad de comprensión de los docentes y de su capacidad real para incidir en la vida de las comunidades y las instituciones educativas. Los foros de política pública están orientados a desarrollar estas capacidades y a generar propuestas alternativas tanto para las administraciones locales: alcaldías y secretarías de educación, como para las instituciones y la práctica de los docentes. Son precisamente estas otras formas organizativas, las que llevan al reconocimiento de nuevos actores en la definición de la política, en la medida en que están demostrando la inhabilidad de las estructuras vigentes en tanto que estas no lograr cubrir la totalidad de los frentes que arroja la complejidad social contemporánea, dejando claro que las instituciones estatales, deben transformarse progresivamente más en entes de coordinación entre individuos y grupos sociales que de dirección o de gobierno de una sociedad. Referencias Bibliográficas 19
  • 20. GARAY, Jorge Luís y RODRÍGUEZ, Adriana, Colombia: Diálogo pendiente. Documentos de política pública para la paz, Capítulo 2: La educación como un derecho exigible en Colombia, Planeta Paz, Bogotá, junio de 2005. LAGUADO D., Arturo Claudio, (ed.). La política social desde la constitución de 1991. ¿Una década perdida? Observatorio de Política Social y Calidad de Vida de la División de Extensión, Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Facultad de Ciencias Económicas. Bogotá: Centro de Estudios Sociales, Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional de Colombia, 2004. RAWLS, Jhon (1971), Teoría de la Justicia, -ciudad de México, Fondo de Cultura Económica. SARMIENTO Gómez, Alfredo y Arteaga, Leticia (1998), Focalizar para universalizar , Cuadernos de Economía. XVII (29): 197-210. TENTI, Emilio, Notas sobre exclusión social y acción colectiva: Reflexiones desde Argentina , en: Laguado (ed), Op.cit. 2004. UNESCO/OREALC, Balance de 20 años del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe, ED-01/PROMEDALC VII/REF.1 Documento de Trabajo, Séptima Reunión del Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación de América Latina y el Caribe. Año 2001 20