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  • 1. Telecomunicacionesy política enEstados Unidosy España(1875-2002)Construyendo mercados Olga Gil191
  • 2. COLECCIÓN «MONOGRAFÍAS», NÚM. 191Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o par-cial de esta obra por cualquier procedimiento (ya sea gráfico, electró-nico, óptico, químico, mecánico, fotocopia, etc.) y el almacenamientoo transmisión de sus contenidos en soportes magnéticos, sonoros, vi-suales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso del editor.Primera edición, octubre de 2002© CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS Montalbán, 8. 28014 Madrid© En coedición con© SIGLO XXI DE ESPAÑA EDITORES, S. A. Príncipe de Vergara, 78. 28006 MadridDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEYImpreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainNIPO: 004-02-011-6ISBN: 84-7476-336-3Depósito legal: M. 45.939-2002Fotocomposición e impresión: EFCA, S. A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)
  • 3. ÍNDICEAGRADECIMIENTOS................................................................... IXPRÓLOGO: EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTI- TUCIONAL .............................................................................. XII EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL: CUESTIO- NES METODOLÓGICAS ............................................................ XVI HIPÓTESIS Y DEFINICIONES ........................................................ XVII LOS NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD, Y LOS TIPOS DE RE- GLAS ....................................................................................... XXIII LOS TIPOS DE MERCADO.............................................................. XXVI POR QUÉ ESCOGER ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA.......................... XXX POR QUÉ LA UNIDAD DE ANÁLISIS ES EL ESTADO NACIÓN .......... XXXIII LAS HIPÓTESIS SOBRE NIVELES DE GOBIERNO Y LA EXCLUSIÓN . XXXIV QUÉ COMPRENDE EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES ... XXXVIII1. CASO I. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORI- DAD SOCIAL: LAS POLÍTICAS DE TELECOMUNICA- CIONES EN ESTADOS UNIDOS.......................................... 1 INSTITUCIONES REGULADORAS EN ESTADOS UNIDOS ................ 4 ESFERAS Y NIVELES DE AUTORIDAD ............................................ 4 LA COMPETENCIA ENTRE INSTITUCIONES POLÍTICAS ................. 7 CAMBIOS INSTITUCIONALES Y DE POLÍTICAS (1929-2002): EL GO- BIERNO FEDERAL Y LA POLÍTICA REGIONAL ........................... 24 SIGNIFICADO DEL MARCO INSTITUCIONAL................................. 29 INSTITUCIONES Y CAMBIO PARCIAL DEL PATRÓN DE EXCLU- SIÓN ........................................................................................ 30 EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LOS CAMBIOS EN EL PATRÓN DE EXCLUSIÓN ............................................................................. 32 LOS MECANISMOS DE EXCLUSIÓN ENTRE 1876 Y 2002 EN ESTA- DOS UNIDOS ............................................................................ 35 CONCLUSIÓN .............................................................................. 40
  • 4. VI Índice2. CASO II. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORI- DAD POLÍTICA: LOS NIVELES DE GOBIERNO NACIO- NAL Y SUPRANACIONAL EN ESPAÑA (HASTA 1980)..... 46 EL CASO ESPAÑOL HASTA 1980 ..................................................... 47 LA UNIÓN EUROPEA COMO NIVEL DE AUTORIDAD A PARTIR DE 1986.......................................................................................... 60 CONCLUSIONES........................................................................... 733. CASO III (PRIMERA PARTE). LA REESTRUCTURA- CIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA EN ESPAÑA A PARTIR DE 1980....................................................................... 75 EL CASO ESPAÑOL A PARTIR DE 1980: CAMBIOS GENERALES ......... 77 LA INCORPORACIÓN DE NUEVOS ACTORES ................................. 78 INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE INSPIRACIÓN COMUNITA- RIA .......................................................................................... 92 GRUPOS EXCLUIDOS EN ESPAÑA Y CONFLICTOS POLÍTICOS (1877-2002) ................................................................................ 100 CONCLUSIONES........................................................................... 1044. CASO III (SEGUNDA PARTE). LA REESTRUCTURA- CIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA: LAS COMUNI- DADES AUTÓNOMAS COMO NIVEL DE AUTORIDAD EN ESPAÑA.............................................................................. 109 PROYECCIÓN INSTITUCIONALIZADA DE LAS AUTONOMÍAS A OTROS NIVELES DE AUTORIDAD ............................................. 111 ACTUACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DENTRO DE SU NIVEL REGIONAL .......................................................... 124 ESTUDIOS DE CASOS REGIONALES PARTICULARES ...................... 138 LOS GRUPOS EXCLUIDOS COMO CONSECUENCIA DE LA EXIS- TENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS COMO NIVELES DE AUTORIDAD ........................ 173 CONCLUSIONES........................................................................... 1785. CONCLUSIONES: LA COMPARACIÓN DE LOS CASOS DE ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA...................................... 186 HIPÓTESIS ................................................................................... 187 LA VARIABLE INSTITUCIONAL CONFRONTADA A OTRAS EXPLI- CACIONES ............................................................................... 203
  • 5. Índice VII TIPOS DE LIBERALISMO ............................................................... 208 NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD EN ESPAÑA Y ESTADOS UNI- DOS ......................................................................................... 209 LA COMPETENCIA Y SUS SIGNIFICADOS EN EL MERCADO, EL ES- TADO Y ENTRE GRUPOS SOCIALES ........................................... 214 CULTURA Y NACIÓN .................................................................... 219ANEXOS.............................................................................................. 223 1. TECNOLOGÍAS ACTUALES DE TELECOMUNICACIÓN ............. 225 2. BASES DE LA CREACIÓN DE LA FCC ........................................ 229 3. DIFERENCIAS ENTRE LOS MARCOS NORMATIVOS................... 230 4. NUEVO MARCO REGULADOR DE LA UE .................................. 232 5. NUEVO MARCO REGULADOR PARA INFRAESTRUCTURA ......... 234 6. TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA ....................... 238BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ........................................................... 241ÍNDICE DE FIGURAS Y ANEXOS ........................................................... 297ÍNDICE DE TABLAS Y CUADROS ........................................................... 299LISTA DE ABREVIATURAS .................................................................... 301
  • 6. AGRADECIMIENTOSEste trabajo tiene su origen en una tesis doctoral defendida en Floren-cia en noviembre de 2000, ante un comité compuesto por los profeso-res: Colin Crouch, IUE (supervisor); Jacint Jordana Casajuana, Uni-versitat Pompeu Fabra (supervisor externo); Ludolfo ParamioRodrigo, Instituto de Estudios Sociales Avanzados y Philippe C.Schmitter, IUE. He trabajado en esta investigación durante seis años.En este tiempo he tenido el privilegio de estar apoyada institucional-mente por varias universidades: University of North Carolina at Cha-pel Hill, Duke University, el Instituto Universitario Ortega y Gasset,el Instituto Europeo de Florencia y, durante la preparación del ma-nuscrito, por el Centro de Estudios Sociales Avanzados de la Funda-ción Juan March. A lo largo de estos años, el gobierno español, la Uni-versidad de North Carolina y la Comisión Europea han contribuidocon el apoyo material que me ha permitido mantenerme firme en lalínea emprendida. La lista de reconocimientos intelectuales es extensa, comenzandopor los directores de mis trabajos académicos. La faena más acertadadurante estos años fue elegirlos a ellos como supervisores, y no haynada que me enorgullezca más que haberlos tenido como apoyo críti-co en este trabajo para corredores de fondo, Dr. Colin Crouch, Dr. Ja-cint Jordana, Dr. Jonathan Hartlyn, Dr. Tim McEwon, Dr. Bill Keech,y Dr. Manuel Alcántara. Su profesionalidad y mi agradecimiento estánpor encima de toda consideración. En España mis reconocimientos comienzan con aquellos que res-pondieron con seriedad y diligencia a mis cándidas preguntas cuandocomenzaba el trabajo de campo, así como al Centro de Documenta-ción de la Subdirección de la Secretaría de Comunicaciones. En Florencia tengo una deuda especial con Michelle Kosmidis,doctora por el departamento de Ciencia Política del Instituto Euro-peo. También en la misma institución, con el Dr. Giuliano Amato yel Dr. Martin Shapiro, y en la Universidad de Rotterdam, con elDr Wilhem Hulsink. Recuerdo con agradecimiento los cursos de
  • 7. X Olga Gilaquellos profesores que me sirvieron para aprender interesantes mé-todos críticos y herramientas de trabajo, Dr. Stefano Bartolini, Dr. Da-niel Verdier, Dr. Yoshi Shavit y Dr. Philipe Schmitter, en el InstitutoUniversitario Europeo entre los años 1995 y 1997; Dr. John Stephensy Dr. Evelyn Huber-Stephens en The University of North Carolina atChapel Hill y Dr. Peter Lange en Duke University, entre los años 1992y 1994, así como los cursos de mis supervisores, antes citados. Entremis compañeros de Florencia me he beneficiado de las discusionesque se plantearon en el Working Group on Telecommunications andInformation Society dirigido por César de Prado y Juan José Monteroy coordinado por Mirjam Van Bergen y Louisa Gosling, entre otros,contando con el apoyo del Centro Robert Schuman. Quedo reconocida con el Dr. Antonio Alabau, de la UniversidadPolitécnica de Valencia, por su extensa y agradable colaboración, ysus comentarios al capítulo 4. A Fabiola Mota y Teresa Jurado les re-conozco la primera oportunidad que me han brindado de defender latesis que se sostiene en el libro, y sus acertados comentarios. Tambiénagradezco la oportunidad brindada por el seminario de Historia Eco-nómica de la Universidad Carlos III de Madrid de discutir mis argu-mentos en un grupo interdisciplinar en julio de 1999, en especial agra-dezco los comentarios del Dr. Pedro Fraile, del Dr. Leonardo Pradosde la Escosura y del Dr. Joan Roses. Agradezco a Judith Cliffton sulectura y comentarios de los capítulos 3 y 4, a Juan José Montero suayuda en la elaboración de tablas sobre los grupos excluidos, al perio-dista Xavier Riera, de TVE-Tele 5, su ayuda en la lectura y correcciónde los capítulos 4 y 5, y sus lecciones sobre la historia de Cataluña, asícomo la colaboración, respondiendo a mis preguntas, de Juan ManuelZafra, de El País. Numerosas personas e instituciones han facilitado la recolecciónde material y ayuda para su interpretación, el Dr. William D. Ilgen, Bi-bliógrafo de la biblioteca de la Universidad de Carolina del Norte enChapel Hill; Elena Torres Seco y Alberto Martínez, del Gabinete dePrensa de Telefónica; Mª Begoña Jiménez García, experta en docu-mentación de Telefónica; Bruno Soria, Director Técnico de AUTEL yBoston Consulting Group; los Servicios de Documentación del Parla-mento de Cataluña, los Servicios de Documentación del Parlamentovasco, los Servicios de Documentación del Parlamento español, laAsociación de Usuarios de las Telecomunicaciones y la Federación Es-pañola de Municipios; Martha Peach, Directora de la Biblioteca delInstituto de Estudios Políticos y Sociales de la Fundación Juan March;
  • 8. Agradecimientos XIa la Embajada americana en Madrid agradezco la beca Fulbright paraasistir a las jornadas sobre “Trasnational perspectives on intellectualproperty and communications law”. Estoy muy agradecida a todos losque me ayudaron, especialmente en el trabajo de campo en las comu-nidades autónomas, se entusiasmaron con el proyecto y, sin ser su tra-bajo, respondieron diligentemente a mis preguntas y demandas. Agra-dezco a todos ellos su solicitud y cordial interés en esta empresa.Agradezco al Departamento de Ciencia Política de la Universidad Au-tónoma de Madrid la primera oportunidad que se me brinda en Espa-ña de impartir clases. En los últimos meses mis colaboraciones con elForo de las Telecomunicaciones, bajo la dirección del Dr. Jorge Pérez,me han ofrecido la oportunidad de aplicar mis conocimientos y dis-frutar de la experiencia del trabajo en equipo. Al Dr. Federico Gil le recuerdo, agradeciéndole su apoyo y su ins-piración intelectual y vital.
  • 9. PRÓLOGO: EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIOINSTITUCIONALEste trabajo tiene dos objetivos. El primero es esbozar un marco con-ceptual y teórico para el estudio del efecto de los cambios institucio-nales y cambios de políticas en sectores económicos regulados. Losefectos de los cambios institucionales y de políticas que se contemplan—sobre los actores, las políticas y la regulación misma— son de dos ti-pos; económicos, cuando atienden a cómo se distribuyen bienes esca-sos con usos alternativos, y políticos, cuando la explicación se centraen “quién recibe qué, cuándo y cómo”. El segundo objetivo es anali-zar cómo se producen los cambios de políticas. Para ello se defiende yse estudian las implicaciones de un modelo explicativo simple, segúnlas recomendaciones de Charles Lave y James March (1993), que lue-go se prueba de manera empírica a lo largo de más de una centuria.Como caso práctico para el test empírico se toma un sector de políti-cas sobre el que la regulación cambia de una manera drástica, el de lastelecomunicaciones. Se trata de demostrar que los cambios en las polí-ticas se producen ligados, o altamente determinados, por el tipo deacuerdo institucional existente. En segundo lugar, aunque el tema de este trabajo es objeto de es-tudio tanto desde la ciencia política como desde la economía, por mo-tivos analíticos el énfasis se sitúa sobre la primera y, así, en los casosempíricos se ofrece una explicación de la economía, un sector de mer-cado concreto, desde la política —unas instituciones que son el efectode la existencia del pacto social, o de su ausencia, y de cuya existenciase derivan ciertas consecuencias como árbitros que son de la salida yentrada de nuevos grupos sociales en momentos de turbulencia. Dos vías interpretativas sugerentes, sobre las que se diserta en laparte metodológica de este prólogo, tratan de cumplir con el primerobjetivo y hacen posible el análisis posterior; la idea de inclusión y ex-clusión, tomada de un clásico de la economía política, Max Weber(1978), y la idea de esferas y niveles de autoridad, que hace referenciade manera simple al marco institucional regulador de un sector de po-
  • 10. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XIIIlíticas, desagregándolo en unidades comparables. Ambos instrumen-tos permiten comparar casos aparentemente diversos, países con dis-tintos grados de desarrollo político, económico y social. A favor delmarco teórico propuesto se aduce que a excepción de los estudios decaso, no existen intentos de estudiar este tipo de cuestiones con unmarco conceptual y teórico que describa y explique los cambios enpaíses y sectores de políticas diversos. En este sentido, hasta fechas re-cientes desde la politología se ha defendido que los resultados de estu-dios de sectores regulados particulares no son extrapolables (Wilson1980) 1. Además, sólo desde la década de 1990 existe una corrientedentro de la ciencia política que defiende la necesidad y la bondad decomparar países con diversos grados de desarrollo para comprendermejor los resortes del mismo (Gereffi 1991, 1994) 2. El modelo explicativo desarrollado en este trabajo se centra en laparticularidad institucional de los casos, además de prestar atención alfin al que tienden las políticas, característica esta última de teorías ac-tualmente en boga como las de la globalización, la de la convergenciay la del cambio tecnológico. Según las teorías de la globalización 3 y lade la convergencia, existe una tendencia a la homogeneidad entre lospaíses, que se manifiesta en sus políticas, e incluso tiene su reflejo enlas instituciones de gobierno, tanto políticas como sociales o económi-cas 4. Existe también una propensión generalizada a entender los cam-bios domésticos en sectores de políticas como respuesta a presionesexteriores y, en ciertos sectores, como respuesta a los cambios tecnoló- 1 Hay que tener en cuenta que “las comparaciones entre sectores con frecuenciason difíciles, debido a que con fines operativos no hay una moneda común [para secto-res diversos]. Entonces, los intercambios entre sectores son determinados por hechospolíticos, no por la eficiencia comparativa” (Elster 1994: 195). 2 Con vistas a destacar la centralidad de las instituciones reguladoras —y debido aconsideraciones de tiempo y espacio— otras variables importantes internacionales ydomésticas no se consideran en este trabajo. Los países que inspiran los ejemplos ocu-pan posiciones diferentes en el sistema internacional, tienen distintas dotaciones de re-cursos, y han enfatizado de forma diferente el rol del mercado y la empresa pública a lolargo de la historia reciente. Sus burocracias también han tenido grados diferentes deautonomía respecto a las presiones predatorias. 3 “(...) una economía global (...) es una economía con la capacidad de funcionarcomo una unidad en tiempo real, a escala planetaria” Castells (1996: 120). 4 Cuando se habla de instituciones, en este trabajo se sigue a Douglass North (1977,1993). North entiende por instituciones las reglas del juego y los procesos de interac-ción, y por organizaciones, los sujetos que aprovechan las oportunidades que las insti-tuciones les brindan. La diferencia con otros autores, como Peter Hall, reside en la fal-ta de esta distinción, que tiene implicaciones analíticas importantes.
  • 11. XIV Olga Gilgicos. Si bien las presiones exteriores están documentadas como unade las bases que sirven para cambiar la regulación del sector de las te-lecomunicaciones en Europa 5, esta explicación, como la del cambiotecnológico, dice poco del tipo de constelación que se crea en cadapaís para regular. Estas teorías dicen poco de “quién recibe qué, cuán-do y de qué modo”, como resultado de distribuciones alternativas debienes escasos a través de la asignación de las instituciones estatales.Desde esta óptica de análisis, el cambio institucional es preeminentesobre el cambio tecnológico. La razón reside en que las institucionesdelimitan la configuración y las interacciones de los actores políticos ysociales 6. Precisamente una de las razones principales por las que seestima fascinante la alternativa propuesta es la falta llamativa de la po-lítica, con pocas aunque notables excepciones, como la de Cowhey(1990), en los estudios que se han abordado con anterioridad. La ma-yor parte de los trabajos académicos sobre los cambios actuales en laindustria de las telecomunicaciones y sus consecuencias siguen la lógi-ca de la economía, que más tarde se exporta a estudios que se encuen-tran a caballo entre las disciplinas del derecho y la economía clásica.Según estas aproximaciones la innovación tecnológica y las considera-ciones de eficiencia son las variables principales que explican los cam-bios institucionales. Desde la alternativa propuesta en este estudio, los marcos legalesson el resultado mismo de conflictos políticos, y la forma en la que es-tos conflictos se resuelven no tiene por qué reflejar consideraciones deeficiencia. Ambas son razones mayores que apuntan a la necesidad deestudiar los procesos de cambio institucional y regulatorio desde laperspectiva de la ciencia política. 5 En cuanto a las presiones exteriores, la emergencia de Japón como líder mundialen tecnología digital (ordenadores y semiconductores) se traduce en déficit comercialen equipamiento de telecomunicaciones tanto en Estados Unidos como en Europa. Eldéficit creciente en Europa se convierte en un motivo de los cambios en la regulacióndel sector. Los datos históricos sobre comercio de equipamiento de telecomunicacio-nes han sido tratados por Natalicchi (1996: 453-458), OCDE-ICCP (1993), Sandholtz(1992: 117-128) y Ungerer (1990: 95). Las estadísticas generales pueden obtenerse dela OCDE (www.oecde.org), la UIT (www.itu.int), EITO (Anexo estadístico del Infor-me Anual) e Informes de Eurostat. 6 El papel fundamental de los actores sociales económicos, las empresas, en esteentramado reside en la asignación de la inversión, mientras que los ciudadanos se de-cantan por la que será su política particular de ahorro, y en los casos de regímenes polí-ticos liberales tienen la posibilidad de votar para cambiar la asignación de recursoseconómicos.
  • 12. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XV En contraste con explicaciones generadas partiendo de las teoríasanteriores, de la globalización, la convergencia y el cambio tecnológi-co, el modelo del cambio político que se maneja en este trabajo —se-gún el cual el acuerdo institucional existente determina los cambiosen las políticas— genera hipótesis que pueden responder a la pregun-ta de cómo se produce la transformación de sectores económicos re-gulados, y por qué a pesar de ciertas tendencias globalizadoras persis-ten o surgen particularidades reguladoras en sectores económicos dedistintos espacios territoriales. Particularidades que se refieren a laamplitud, al tiempo y al modo en que se producen o no las reformasde políticas. Este modelo sugiere hipótesis sobre la cuestión de cómomedian las instituciones a la hora de incentivar o desincentivar cam-bios en las políticas públicas que aportan pautas para la comparaciónde los casos a analizar, el estadounidense y el español 7. El modelo, sinembargo, no es determinista. El comportamiento indeterminista esconsustancial en los casos estudiados en ciencias sociales, como lo estambién en la física contemporánea (De la Peña 1999: 50) 8. Como se verá de manera teórica y práctica, el modelo propuestopermite también explicar cómo efectúan su entrada y salida grupos deactores en un campo de políticas específico en distintos niveles territo-riales, solucionando un problema que la teoría de las políticas públicasno tiene resuelto. También permite una visión alternativa al estudio delos federalismos “simétricos” y “asimétricos” a los que se refieren En-ric Fossas y Ferrán Requejo (1999: 29). En el trabajo se procede del siguiente modo, en primer lugar, eneste prólogo se explicitan las hipótesis que conducen el estudio par-tiendo del modelo enunciado, junto con las definiciones necesariaspara comenzar a operacionalizarlo. Así, se habla de las institucionespolíticas desagregándolas en niveles y esferas de autoridad, y los tipos 7 Ramos y Lamo de Espinosa (1999: 180) apuntan que los modelos de la cienciasocial modifican lo modelado; pueden ser ciertos pero falsados en la práctica, si gene-ran conductas que los auto-refutan, o ser falsos, y verificarse, si generan conductas quelos auto-cumplen. 8 Luis de la Peña describe los intentos de explicación en la física contemporánea:“lo que se va a entender, lo que se está entendiendo, es la distribución genérica, esta-dística, de los eventos respectivos; cómo unos van a dar lugar azarosamente a otros ycrean las condiciones apropiadas para que se dé el siguiente evento, cuyas característi-cas dependen tan fuertemente de los detalles específicos de cada caso —a los que en lapráctica no tenemos acceso— que se hace imposible cualquier predicción más allá dela estadística. El comportamiento indeterminista reaparece como ley característicapara terminar con el enemigo laplaciano” (1999: 50).
  • 13. XVI Olga Gilde normas sociales, que distingue Elinor Ostrom (1990), y los tres ti-pos ideales de mercado según el tipo de exclusión que predomine enlos mismos (Weber 1978). Después se argumentan casos clásicoscomo la unidad de análisis elegida y los países a analizar. Finalmentese procede a introducir todo lo que el lector necesita saber sobre lastelecomunicaciones para continuar con el resto del trabajo. El capítulo primero está dedicado a la prueba empírica del mo-delo y las hipótesis en el caso de Estados Unidos. Los capítulos se-gundo y tercero abordan un análisis similar para el caso de España.El capítulo cuatro se centra en las comunidades autónomas españo-las. El último capítulo compara las trayectorias de ambos países ytrata de responder al desafío original del trabajo, como son los efec-tos de los cambios de políticas y la transformación de sectores eco-nómicos regulados sobre los actores, las políticas y la regulación desectores económicos.EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL: CUESTIONESMETODOLÓGICASUna vez introducida la pregunta básica que va a guiar este estudio,cómo se produce la transformación de sectores económicos regula-dos, en este capítulo se desarrolla un marco analítico comparativo,que permite buscar respuestas a la pregunta enunciada en países condiversos grados de desarrollo. Para ello, se opta por un modelo expli-cativo del cambio, según el cual el acuerdo institucional existente de-termina en gran medida tanto los cambios en las políticas como loscambios institucionales mismos. La pregunta original, así como el mo-delo explicativo, se sitúa en contexto, mostrando su utilidad para poli-tólogos, sociólogos, economistas y especialistas en políticas públicasinteresados en el estudio de políticas sectoriales. A continuación, se relaciona el modelo explicativo con aspectos teó-ricos específicos que le cualifican, presentándose la distinción entre losllamados niveles y esferas de autoridad política, y los tipos de normasque regulan la vida sociopolítica. En esta parte también se argumenta afavor de escoger al Estado-nación como la unidad central del análisis.Los casos de Estados Unidos y España serán los usados para probar em-píricamente la validez de la explicación, poniendo así a prueba el mode-lo explicativo seleccionado y las hipótesis que de él se deducen.
  • 14. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XVII Se ahonda en las claves teóricas y en la tipología de mercados—basada en el tipo de exclusión de competidores que en ellos sepractique— que servirán para comparar casos diferentes en torno auna dimensión semejante —las presiones políticas a través de las ins-tituciones—. En primer lugar se avanza en la especificación del mo-delo teórico y de las fuentes weberianas de las que éste se alimenta.En segundo lugar se introduce una tipología de mercados posibles.La competencia se presenta como la base para definir sólo uno delos tres tipos de mercado distinguidos por Weber (1978), frente a laexclusión de competidores que puede realizarse por medio del Esta-do, o por medio de la acción asociativa de las empresas. A continua-ción se analizan las hipótesis generadas sobre los niveles de gobiernoy las esferas de autoridad introducidos en el capítulo 1, relacionán-dolas con la exclusión y las nuevas premisas teóricas. Seguidamentese realiza una interpretación de los casos de Estados Unidos y Espa-ña a la luz de los modos de exclusión. Después se presenta la varia-ble del análisis, las presiones políticas a través de las instituciones y,para finalizar, se desvelan las asunciones del modelo con respectoal fenómeno de la “europeización”, o la construcción de la UniónEuropea. En la tercera parte del capítulo se exponen las razones para esco-ger el sector económico de las telecomunicaciones como la políticasectorial a analizar. En estas secciones se ofrecen definiciones, asícomo aquello que el lector necesita saber sobre las telecomunicacio-nes para abordar sin dudas los capítulos siguientes.HIPÓTESIS Y DEFINICIONESLa hipótesis de partida es que unos sistemas institucionales van a per-mitir que se produzcan cambios en las pautas de comportamiento delos actores a través de las instituciones existentes. Mientras que enotros casos, los cambios han de ser inducidos por el cambio institucio-nal previo 9. 9 La forma lógica de esta proposición es la siguiente: dada la existencia de ciertasinstituciones (X), ocurre el cambio de políticas (Y) bajo ciertas condiciones. Esta pro-posición ha de ser probada de manera empírica en dos sentidos, positivo y negativo,para saber más acerca de las condiciones concretas que permiten afirmar su veracidado falsarla.
  • 15. XVIII Olga Gil A nivel teórico y práctico, estos cambios pueden suceder bajo cier-tos marcos institucionales porque subsiste una memoria de alteracio-nes en las corrientes de rentas o derechos adquiridos en el pasado através de las instituciones existentes. Por esta razón, las institucionesgeneran credibilidad para los partidarios del cambio en las pautas decomportamiento de los actores políticos y sociales, y pueden ofrecerincluso incentivos en este sentido. Otros sistemas institucionales pue-den mostrar antecedentes de fuerte resistencia al cambio. Estos ante-cedentes toman la forma de eficaz proteccionismo de derechos econó-micos o sociales ya adquiridos mediante mecanismos de blindaje, y acosta de aquellos que son excluidos de la protección. Cuando existeeste engranaje de efecto inmovilista, los grupos económicos, sociales opolíticos plantean los cambios en las pautas de comportamiento entérminos primordiales de cambios institucionales. Las aportaciones de un modelo como el que se defiende, y de estaprimera hipótesis que de él se deriva, son interesantes para el análisisdel cambio, tanto en políticas específicas —cuando se producen cam-bios en los objetivos de las políticas— como en cuestiones de reformainstitucional —cuando para que se produzcan cambios en los objeti-vos de las políticas resulta más creíble la reestructuración de la auto-ridad política 10. La prueba de la hipótesis se hace de forma comparada, analizán-dose dos casos empíricos que son ejemplos de manifestación de cam-bios de políticas por medio de los dos canales citados. El análisis estambién un primer intento de demostrar su aplicación al universo delos casos. La validez del modelo como explicación y su capacidad predictivase prueba en esta investigación en un nivel intermedio de la política,tomando como caso de estudio un sector económico, el de las teleco-municaciones, en dos países, Estados Unidos y España dentro de laUnión Europea (UE). El sector de las telecomunicaciones resulta serun buen laboratorio para probar la importancia de los efectos de unaserie de instituciones políticas. La razón es que se trata de un sector demercado sometido a experimentos que cambian radicalmente su es-tructura en un gran número de casos recientemente. En lo que atañe a la hipótesis de partida, al observar el comporta-miento de los actores políticos, sociales y económicos en un sector es- 10 Sobre cambio institucional véase también Ostrom (1990), Przeworski (1991) yElster (1994).
  • 16. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XIXpecífico del mercado en largos períodos de tiempo —alrededor deuna centuria— se encuentra una semejanza y una principal diferenciaen los casos bajo escrutinio, el español y el estadounidense. La seme-janza se cifra hoy en día en una tendencia aparentemente similar haciala liberalización del sector. Por liberalización se entiende la entrada denuevos actores como beneficiarios de las corrientes de rentas existen-tes en este sector económico. En los dos países se producen cambiosen los últimos años tendentes al acoplamiento de nuevos actores eco-nómicos en el sector. Situación que pueden explicar otras teoríascomo las de convergencia y globalización antes citadas. En cuanto a ladiferencia, la liberalización se produce en España a través de la refor-ma institucional, una reforma que coexiste con una importante rees-tructuración de la autoridad política en varios niveles de gobierno, elregional, el nacional y el de la Unión Europea —en definitiva, un cam-bio institucional de gran calado—. En el caso español los cambios deexpectativas de los actores parecen ir ligados necesariamente a estecambio institucional. En el caso estadounidense, el cambio institucio-nal no resulta necesario para lograr alteraciones en los objetivos de laspolíticas. Se pasa de un modelo de mercado en el que predominan lasventajas de monopolio en un mercado sectorial a otro en el que existecompetencia, todo ello a través de los canales institucionales ya exis-tentes. En los casos de cambios en las pautas de comportamiento a travésdel cambio institucional, teóricamente, el cambio en las expectativas delos actores tiene dos fases. En la primera, surgen expectativas de cam-bio de políticas, que se concentran en torno a la inducción al cambioinstitucional. En una segunda fase, las nuevas instituciones creadasgeneran nuevas expectativas, basadas en la confianza, o no lo consi-guen. O sea, las nuevas instituciones logran incentivar e inducir elcambio en las pautas de comportamiento de los actores políticos, so-ciales y económicos en el sentido deseado, o no lo logran. Pudiera argumentarse que el déficit de consenso sobre unas insti-tuciones y su flexibilidad se debe en el caso de España a la transiciónde régimen político. Sin descartar la importancia que tiene un cambio derégimen, el mismo patrón de cambio institucional para efectuar cam-bios en los objetivos de las políticas puede observarse en otros paísesdel entorno europeo en donde no se ha producido un cambio de régi-men recientemente, como Gran Bretaña, Holanda, Francia, y otros noeuropeos como Australia, Chile, Brasil o Nueva Zelanda. En todos es-tos ejemplos han sido necesarios cambios institucionales para alterar
  • 17. XX Olga Gilla corriente de rentas existente en el sector que se ha elegido comocaso de estudio. De modo que la cuestión del cambio de régimen noparece agotar el tema de la influencia de las instituciones sobre el cam-bio político y el cambio institucional mismo. En el caso estadounidense, sin embargo, parece prevalecer laadaptabilidad al cambio a través de las instituciones. Adaptabilidadde unas instituciones que primero garantizan rentas de monopoliocon la aprobación de la Ley de Comunicaciones de 1934, y luego per-miten, gradualmente, la ruptura de este patrón de distribución de ren-tas, consintiendo la entrada de nuevos actores económicos 11. Esto es,las instituciones sirven de canales tolerantes a las sucesivas particionesen la corriente de rentas original existente a comienzos de siglo. Estaadaptabilidad contrasta con el caso de España u otros casos arriba ci-tados, donde los cambios en las corrientes de distribución de rentas ylos cambios en las pautas de comportamiento de los actores involucra-dos se producen a golpe de cambio institucional en el sector económi-co de estudio. En términos rousseaunianos, en estos últimos casos, lasexpectativas anteriores de resistencia al cambio invitan a re-escribir elcontrato social para lograr cambios en las pautas de comportamientode los actores sociales y políticos y credibilidad para el nuevo acuerdo. De nuestro modelo se deduce también una segunda hipótesis detrabajo; que a pesar de la globalización económica y la convergenciaideológica, ciertas instituciones políticas, regionales y nacionales, ejer-cen una influencia fundamental sobre sectores clave del mercado 12.Hipotéticamente, éste es el caso en el sector de las telecomunicacio-nes, donde existe un acuerdo de carácter internacional 13, pero la in- 11 Así, la compañía Hush a Phone logra romper en los tribunales el monopolio de laprovisión de aparatos telefónicos —la integración vertical de AT&T— en la década de1940. En los años sesenta se incorporan los proveedores de cable, y en 1981 se rompeel monopolio de AT&T como proveedor de telefonía básica. Diez años más tarde, co-mienza a plantearse el debate político sobre la eliminación de restricciones para parti-cipar en negocios diferentes de la telecomunicación, que se plasma en la aprobacióndel Telecommunications Act de 1996 durante el mandato del presidente Clinton. 12 La forma lógica de esta hipótesis es la siguiente. Dada la existencia de globaliza-ción económica (X), con la consiguiente merma de espacio a nivel estatal para manipu-lar variables macroeconómicas, existe sin embargo una fuerte tendencia de regulaciónsocial y política (Y), que no era esperable según la lógica misma de la globalización y laconvergencia. 13 Acuerdo sobre servicios básicos de telecomunicaciones alcanzado en febrero de1997, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Véase OMC:www.wto.org/spanish.
  • 18. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIfluencia de otros niveles de gobierno resulta en momentos concretosdeterminante. De esta hipótesis se deduce también que si el procesode estructuración de intereses por parte de las instituciones políticasinfluye en la estructura del mercado, a distintos procesos de forma-ción de intereses corresponderían estructuras de mercado particu-lares. Con el objetivo de probar la validez de la hipótesis, se van a anali-zar los efectos de algunas instituciones políticas, y de éstas en su rela-ción con la sociedad, sobre la estructuración de intereses en un sectoreconómico. De este modo pueden medirse las expectativas de cambiode políticas que ofrece un sistema institucional, y la capacidad de unapolity de responder y dar forma a los intereses sociales. En el campo de la predicción lógica es posible aventurarse sobrelas implicaciones de estas hipótesis si las aplicamos a casos de políticasreguladoras sectoriales concretas, como las de telecomunicaciones. Ladesregulación tendría límites claros para la polity. Los límites yacen enla preservación de los intereses de las instituciones que gobiernan elsector 14. Tal desregulación no llegará al extremo de dejar a los gobier-nos sin base impositiva, al ser ellos los que la promueven. Ningún go-bierno impulsaría tal reforma y tampoco es concebible que niveles degobierno con capacidad impositiva renuncien a ella, o que aquellosque no la tienen en ciertos campos no puedan reivindicarla 15. Desde 14 Estos límites pueden ser corto-placistas en el caso de instituciones de gobiernocon escasa autonomía respecto de la sociedad, como es el caso en gran número de paí-ses en desarrollo. En estos casos los límites de un proceso de liberalización están aúnmás marcados precisamente por la falta de autoridad estatal para actuar de manera in-dependiente de fracciones o grupos sociales y económicos. 15 Incluso los niveles de gobierno sin ciertas capacidades impositivas (locales, man-comunidades de megápolis, regionales) tienen un interés en que la industria florezcaen su territorio. Esto les permite sufragar sus gastos mediante impuestos que en parteson recaudados a otros niveles, pero que finalmente son repartidos y recibidos por losniveles antes citados. En el caso español, existe un consorcio municipal en la región deCataluña (LOCALRED) que se encarga, entre otras atribuciones, de supervisar “laaplicación de la normativa fiscal de carácter local referente a los operadores” (GarcíaBragado y Clotet 1999: 301). LOCALRED reivindica: “la práctica habitual del opera-dor dominante de redactar los proyectos y ceder los materiales a cambio de quedarsecon los conductos no puede continuar en la situación de pluralidad de actores en com-petencia. De esta forma, las infraestructuras construidas han de ser cedidas a los ayun-tamientos, responsables de su gestión y posterior cesión de uso a los operadores de te-lecomunicaciones (...) Es necesario reclamar una regulación de la fiscalidad local parala utilización del dominio público más ajustada a las nuevas circunstancias: un porcen-taje sobre la facturación que incluya la totalidad de los servicios de telecomunicaciones
  • 19. XXII Olga Gilesta perspectiva la desregulación se entiende como un comportamien-to estratégico, seguido necesariamente de cierta regulación, o sea, delfortalecimiento de la autonomía del Estado, o de distintos niveles degobierno, vis-à-vis cualquier tipo de mercado 16. Es decir, en el caso de las telecomunicaciones, la previsión es queexisten límites claros efectivos para el funcionamiento y la aplicaciónde las leyes de libre competencia (por ejemplo, el anti-trust a niveleuropeo), bajo cualquier gobierno con capacidad de negociar —o sea,un gobierno que no esté capturado por grupos sociales de interés,bien de carácter nacional (fracciones dentro del Estado en cuestión) ointernacional (multinacionales)—. Cualquier gobierno con un margende autonomía puede negociar, y la autonomía como ha demostradoPeter Evans (1995) se puede crear. La autonomía puede incluso me-dirse en una escala continua 17. Otra previsión es que en países donde la regulación de la empresaprivada no ha existido por estar los monopolios en manos del Estado,la regulación es una condición necesaria para cambiar el modelo demercado imperante en el sector a no ser que el Estado se hunda, cir-cunstancia que podría darse en países como Rusia o la antigua Yugos-lavia, pero sólo en el caso de que se produzca un ahogamiento institu-cional estatal. La hipótesis anterior tiene un sentido de finalidad, al centrarse enel fin al que tienden o no las políticas. Siendo más ambicioso, el estu-dio también aporta pruebas que corroboran el sentido de proceso quesubyace en el modelo explicativo, que la peculiaridad institucional deque se prestan” (García Bragado y Clotet 1999: 305). La controvertida implantaciónde redes y antenas de telefonía móvil a nivel municipal entre 1999 y 2002 son otrasmuestras de la alta implicación de este nivel de autoridad en la regulación de hecho delsector. 16 A menos que estemos hablando de un Estado depredador o muy interesado enel corto placismo, en cuyo caso el oportunismo podría dar lugar al no fortalecimientodel Estado concebido como institución. Este resultado es más posible que ocurra engobiernos no democráticos en los que las posibilidades de deshacerse del gobierno pormedio de los votos y en un plazo breve, o los controles sobre la corrupción, estánausentes. 17 Desde aquellos gobiernos menos autónomos —caso de Jamaica en la privatiza-ción de sus telecomunicaciones al monopolio hegemónico de Cable and Wireless (ver:McCormick 1993, Dunn 1991)— a otros cuya autonomía ha sido mayor —caso deBrasil tradicionalmente (ver Machado 1989, 1992) y su reforma pausada del marco re-gulador de las telecomunicaciones— por no hablar de países en los que la tradiciónreguladora viene de lejos y se conocen sus ventajas y desventajas —como EstadosUnidos.
  • 20. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIIIun Estado es fundamental para entender el desarrollo de un mercadosectorial. Tanto en el caso de Estados Unidos como en el español semuestra que el efecto de las instituciones va más allá de lo puramentepuntual, de la creación de unas reglas de juego, y afecta sucesivamentea los comportamientos de los actores y al mercado sectorial.LOS NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD, Y LOS TIPOS DE REGLASEn este trabajo se estudian los efectos de marcos político-institucio-nales distintos sobre un sector económico que transita de un tipode mercado a otro 18. Esto se operacionaliza centrándose en unaúnica variable, las presiones políticas a través de las institucionesexistentes. Metodológicamente, a las instituciones reguladoras dentro delsector económico elegido se les llama “niveles” y “esferas” de autori-dad. Los niveles de autoridad en este análisis se corresponden con losdistintos niveles de gobierno que ejercen su autoridad sobre un terri-torio, y en nuestro caso seleccionado, sobre un sector de políticas con-creto. Esta autoridad puede ser reguladora en un sentido amplio. Eltérmino regulación se refiere a un abanico de políticas tales como lossubsidios, las cuotas a las importaciones, las modalidades de empresapública o privada, e incluso la creación de nuevos derechos de propie-dad y de mercados específicos para intercambiarlos, siguiendo la defi-nición dada por Stigler (1971: 4-7). Como Noll ha reseñado: “la regu-lación se refiere a una forma de alterar el comportamiento de unmercado mediante la promulgación de reglas coactivas que gobiernanalgún aspecto de la producción, los atributos cualitativos, la entraday/o el precio al que un bien es adquirido o vendido por otros” (1987:465-468). En el caso español, para el sector de las telecomunicaciones se en-cuentra el nivel del Estado central, al que se une prácticamente a lapar el de la UE y el regional en la década de 1980. Metodológicamentetambién puede incluirse un nivel supranacional, como por ejemplo laOrganización Mundial del Comercio (OMC), o bien el nivel local, ytodos son niveles de autoridad. Sin embargo, la OMC resulta de inte- 18 Se espera, por tanto, que a marcos institucionales distintos les correspondan re-sultados diferentes.
  • 21. XXIV Olga Gilrés limitado “hasta que se hayan establecido normas y precedentespara la resolución de disputas” (Waverman y Sirel 1997: 115) a nivelnacional. El nivel local también presenta problemas para ser incluidoen este estudio comparativo 19. 19 Metodológicamente también puede incluirse un nivel supranacional, como porejemplo la Organización Mundial del Comercio (OMC), o bien el nivel local, y todosson niveles de autoridad. Sin embargo, la OMC resulta de interés limitado en una tesisque trata de estudiar la diversidad y que es comparativa metodológicamente. Un traba-jo que contemple como referencia el nivel de la OMC debe hacerse desde la óptica dela disciplina de la economía política internacional. En cuanto al nivel local, en este tra-bajo se opta por no incluirlo como un nivel de autoridad adicional a los ya enunciadospor razones de peso. Además de los límites de capacidad así como de tiempo y mate-rial disponible sobre los casos a este nivel de autoridad, existen problemas metodoló-gicos para determinar cuál es el impacto del nivel local como nivel regulador en los dospaíses. En el caso de Estados Unidos, las ciudades dependen del legislador de los Esta-dos para fijar impuestos, uno de los modos fundamentales de regular el sector de lastelecomunicaciones a nivel local. Además, muchas grandes ciudades se sitúan en losmárgenes de grandes ríos, márgenes que son la frontera de dos Estados. Esta peculiari-dad político-geográfica hace que los niveles de gobierno estatal y local puedan compe-tir entre sí en temas de regulación (Shapiro, entrevista 1998), siendo en muchos casosel nivel local el preeminente. Esta relevancia se origina en la estructura jurisdiccionalde los gobiernos locales en Estados Unidos, que favorece a los niveles menores, ten-dencia que se consolida desde la década de 1970. Los gobiernos territoriales locales es-tán además muy fragmentados, de manera que no se puede hablar de nivel local en Es-tados Unidos sin cualificar las discontinuidades que en el mismo se encuentran. Lasdiscontinuidades atañen a la diseminación de la población y a los temas de política in-terna que encandilan y estructuran la lucha política. En lo que se refiere a la población,ésta se concentra en grandes áreas metropolitanas, un tercio de la población reside enáreas de 2,5 millones o más, y casi la mitad se encuentra en áreas de más de 1 millón; el80% de las ciudades tienen menos de 50.000 habitantes y el porcentaje sube hasta el92% para ciudades de menos de 100.000 habitantes —éstas tienen principalmente unsignificado económico—. Sin embargo, la mayoría de las ciudades, municipios o ayun-tamientos, en el sentido europeo, son administraciones políticas pequeñas. Por otrolado, en los años sesenta el nivel federal crea los condados como mecanismo de coordi-nación de los municipios a nivel metropolitano. Este nivel de gobierno no es aceptadoautomáticamente por los gobiernos locales, siempre reacios a coordinarse desde arri-ba, a pesar de que el gobierno federal hace condicionales sus programas al visto buenode los comités de condado. Bajo las resistencias de los gobiernos locales existen razo-nes de índole política relacionados con la integración de minorías que además son unaconstante en la política local estadounidense a lo largo del siglo XX. “La resistencia a launificación metropolitana fue esencialmente severa en aquellas partes del país que te-nían grandes núcleos de minorías. Algunas ciudades importantes como WashingtonDC, Detroit, Chicago, Los Ángeles y Atlanta eligieron alcaldes de raza negra, refle-jando la gran proporción de población que las minorías representan. Estas ciudadesestán rodeadas por suburbios en los que habita mayoritariamente la clase media blan-ca, todo el mundo sabía que si la unificación llegaba a producirse ayudaría a que la cla-se media blanca tomara el control de las ‘ciudades interiores’ blancas e hispanas”
  • 22. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXV En cuanto a las esferas de autoridad, se alude a instituciones, in-cluidas en los niveles de autoridad, que no se encuentran sólo someti-das a simples relaciones de jerarquía respecto de los niveles existentes.Son instituciones cuyas competencias son diversas y cuya autoridadpuede revelarse clave, bien para paralizar a otras esferas o niveles deautoridad con su poder de veto, o bien para reforzar sus competen-cias. Un ejemplo es el de los tribunales en Estados Unidos, y su papelbásico en temas anti-monopolio, que ha llevado a alteraciones puntua-les e incluso drásticas del tipo de mercado a lo largo de este siglo. Lostribunales como esfera de autoridad se diferencian del ejecutivo, el le-gislativo y otras agencias especializadas. Ésta diferenciación no es detipo jerárquico. La conveniencia de distinguir esferas de autoridad enlos distintos niveles es necesaria para medir los efectos de su ausenciao existencia. También es necesaria para poder analizar el papel de lasesferas de autoridad respecto de instituciones en el mismo nivel depolíticas y en otros niveles. Esta clasificación dista mucho de ser estática en el sentido de quelos efectos tanto de niveles como de esferas de autoridad han de estu-diarse a lo largo de cierto período de tiempo para llegar a resultadoscomparativos diacrónicos. En cuanto al tipo de reglas sociales sobre las que puede o no exis-tir acuerdo, Elinor Ostrom (1990) distingue las constitucionales 20, lasllamadas reglas colectivas de segundo rango 21 y las reglas operaciona-(Bloch y Friedmann 1992: 107). En el caso español los gobiernos municipales tambiénpresentan discontinuidades importantes, ya que muestran pautas de actuación muy di-ferentes según la comunidad autónoma en la que se ubiquen. Ernesto Carrillo (1999)corrobora que en las comunidades autónomas españolas existen varios tipos de rela-ción del nivel autonómico con los gobiernos locales, y de esta relación depende su ma-yor o menor militancia. Según el profesor Carrillo, estos tipos no se pueden extrapolara nivel nacional, ni se correlacionan con el partido político en el gobierno regional. Se-gún Carrillo (entrevista 1997, 1999) la militancia de los gobiernos locales responde engran medida a las señales que se reciben desde el nivel de gobierno regional. Para el co-mienzo de una investigación en este sentido en el caso español ver García-Bragado yClotet (1999) —sobre el proceso de liberalización de las telecomunicaciones y los mu-nicipios en Cataluña—. Este proceso, sin embargo, no es extrapolable a otras comuni-dades autónomas. Una buena idea de las discontinuidades del nivel local en Españapuede verse en el estudio de Isabel Martínez (1999) sobre el País Vasco. 20 Son aquellas que tienen que ver con el orden constitucional, requieren el mayorconsenso y son aquellas sobre las que es más difícil llegar a un acuerdo, ya que ordenana mucha gente, muy variada y con gran diferencia de recursos. 21 Están gobernadas por las anteriores, y entre ellas se incluyen las leyes electorales,el derecho y las garantías —tribunales.
  • 23. XXVI Olga Gilles 22. En Estados Unidos existe un acuerdo hegemónico sobre los trestipos de reglas —cuando existe disenso éste no llega a formar parte dela agenda política, como se verá en este caso de estudio. En España,sin embargo, el acuerdo sobre las reglas constitucionales y las normasde segundo rango no se ha alcanzado 23.LOS TIPOS DE MERCADOPartiendo de marcos teóricos corporatistas, Cawson et al. (1990) reco-gen una tipología de los modos de influencia del Estado sobre los inte-reses económicos. Esta tipología sirve para interpretar la lucha com-petitiva que se desata en los mercados, partiendo de la teoríaweberiana de la exclusión social. Según esta teoría, las relaciones entreempresas dentro de un mercado “deben ser analizadas como relacio-nes de poder mediadas por el Estado” (Cawson et al. 1990: 12). Lasempresas buscan y encuentran apoyo en la coerción estatal, capaz deimpedir la participación de otras empresas no beneficiadas en secto-res del mercado. El Estado se convierte en árbitro, y en este proceso seproduce la revisión de patrones existentes de exclusión y privilegio(Cawson et al. 1990: 2). De este modo, se llega a una concepción en laque las empresas son actores políticos, además de económicos. Seconvierten en actores políticos que buscan influenciar las políticas pú-blicas, ejercer su poder de mercado y resistir o acomodarse al poderde mercado de otras empresas haciendo uso de sus relaciones con elEstado. Partiendo de esta concepción, la definición misma de merca-do es el resultado de un “proceso político” (Cawson et al. 1990: 13). Para el caso del sector de las telecomunicaciones, como en cual-quier sector que exista protección o garantías estatales, la definicióndel mercado sectorial debe hacerse necesariamente dentro del proce- 22 Aquellas con las que se trabaja día a día, y la mayoría de las cuales están interiori-zadas. En los dos países se encuentran diferencias básicas en los tipos de acuerdo im-plícitos sobre las reglas sociales. 23 Existen componentes nacionalistas importantes que no renuncian a cambiar laConstitución —en unidades territoriales como Cataluña y el País Vasco los partidosnacionalistas han sido en los últimos veinte años los actores protagonistas en el escena-rio político, y su papel trasciende al nivel del Estado central y al nivel comunitario—así como un debate abierto sobre la reforma de la representación política en el Senado,la segunda cámara del parlamento español.
  • 24. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXVIIso político. Esto resulta claro cuando se constata además que en estemercado sectorial hay aspectos como el monopolio, la competencia yla regulación social que no pueden reducirse a una sola de estas di-mensiones, y por tanto no son puramente económicos 24. Los casos deEspaña (en Europa) y Estados Unidos ofrecen ejemplos distintivos decómo se articulan estos tres aspectos, monopolio, competencia y regu-lación social, y qué instituciones políticas sirven de garantía para losmismos, o de foro para calibrarlos 25. En el caso de España, el énfasis de las instituciones políticas sobrecada uno de los aspectos cambia a partir de mediados de la década de1980. El control del monopolio comienza con la creación de la Secre-taría General de Comunicaciones en 1985, y se asienta en 1987 con laaprobación de la Ley Orgánica de las Telecomunicaciones y sus revi-siones sucesivas. La defensa de la competencia recibe el primer bau-tismo con la adopción de una ley más efectiva sobre competencia en1989, enmendada en diciembre de 1999, y con la creación de la Comi-sión de Mercado de las Telecomunicaciones en 1996. La regulaciónsocial es un proceso al que se han ido incorporando más actores, lle-gando incluso al nivel regional. En el caso de Estados Unidos, el proceso de cambio ha sidopoco brusco desde la década de 1930, y la regulación social ha esta-do muy ligada a la promoción de valores ligados históricamente conlo que Stewart (1983: 1546) llama liberalismo asociacional descen-tralizado. Estos valores enfatizan la diversidad, fruto de la descen-tralización, combinada con la variedad cultural, geográfica, étnica y 24 Para una discusión ilustrativa sobre estos tres tipos de regulación ver Prosser(1997), Erns (1994), Ranson y Stewart (1989), Stewart (1983) y Frug (1983). 25 Podemos hacer el ejercicio de separar y sopesar el valor que se les da a estos as-pectos en cualquier caso empírico. Por ejemplo, en el caso británico tanto el Telecom-munications Act de 1984 como la licencia bajo la que opera British Telecom enfatizanque los servicios de telecomunicaciones han de ser provistos en el territorio del Estado,satisfaciendo la demanda, incluyendo servicios de emergencia específicos, cabinas tele-fónicas, directorios de teléfonos, servicios marítimos y servicios en zonas rurales. Estascondiciones prevalecen sobre otras como el principio de que los precios se ajusten acostes. Prosser (1997: 18) encuentra “llamativo que el mantenimiento y la promociónde la competencia efectiva y la promoción del interés de los consumidores son obliga-ciones secundarias, sujetas expresamente a las obligaciones primarias [provisión deservicio a cualquiera que lo solicite —servicio universal] (...) De modo que el mandatolegislativo sobre regulación de telecomunicaciones parece asignar mayor prioridad a laregulación social y del monopolio; la regulación de la competencia tiene sólo un papelsecundario” (HMSO, 1984).
  • 25. XXVIII Olga Gileconómica del país (Stewart 1983: 1568). La tensión entre el princi-pio de competencia que promueve la reforma del CommunicationsAct de 1934 en el año 1996, y el principio de regulación social se re-fleja en el país americano en agrias desavenencias entre el nivel fede-rado y el federal, y en la articulación de mecanismos institucionalespara limarlos. En el campo de interés de este estudio, los sectores económicos,existen tres tipos de acción estratégica empresarial, orientadas a ase-gurar una posición dominante en el mercado, siguiendo a Cawson etal. (1990: 22-24). Todas las acciones estratégicas tienen su base en lalógica de la exclusión/inclusión. En primer lugar, se da la exclusión mediante el aseguramiento deuna posición competitiva dominante frente a otros competidores.Ésta es una estrategia agresiva de las empresas, orientada al mercadomás que hacia las autoridades públicas. Bajo este tipo de exclusión noexiste cooperación con otros productores. Sin embargo, son posibleslos acercamientos en torno a intereses comunes, como la distribucióno los estándares técnicos. Sin embargo entre las empresas domina lahostilidad sobre las relaciones de “hermandad”, en la terminologíaweberiana. Dentro de la exclusión mediante estrategias competitivas puedenencontrarse subcasos. Uno es el intento de asegurar mediante el éxitoa través de la competencia una posición de monopolio en la produc-ción. Los instrumentos que contribuyen al éxito son la entrada en unmercado con prioridad, y la introducción de nuevos productos o pro-cesos. Una segunda forma de exclusión por estrategia competitiva sebasa en asegurar privilegios sobre la innovación mediante patentesque fijan derechos de propiedad. La estandarización puede tambiénser usada como instrumento con el mismo objetivo. En segundo lugar, existen mercados en los que predomina comológica de exclusión la acción asociativa. Bajo esta lógica, los producto-res definen cuál es su interés colectivo de forma que se evite la estrate-gia competitiva. Ésta es una estrategia de cartelización, aun sin llegar aconstituirse como cartel. Tal estrategia se encuentra en la formaciónde asociaciones de comercio que proporcionan un marco organizativopara la percepción de intereses comunes. Cuando estas asociacionesson poderosas pueden ejercer sanciones contra miembros que violanacuerdos colectivos, expulsarlos o imponer multas. Este fenómeno hasido denominado “el gobierno del interés privado” por Max Weber(1978: 342):
  • 26. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIXA pesar de que la competición continúa vigente entre ellos, los competidoresactúan juntos en forma de “grupo de interés” contra aquellos que no formanparte del grupo; existe una tendencia creciente a establecer algún tipo de aso-ciación con regulaciones racionales; si el interés monopolístico persiste, llegael momento en el que los competidores (...) establecen un orden legal quelimita la competición mediante monopolios formales (...) En tales casos, elgrupo de interés se ha convertido en un “grupo legalmente privilegiado” y susparticipantes en “miembros privilegiados”. Este tipo de exclusión, como lollamamos, es un proceso que se repite (...). Un tipo especial de acción asociativa es aquel en el que participanactores económicos y sociales junto con agencias gubernamentales. Esel caso de las redes cooperativas (cooperative networks) en las que sedesarrollan productos de tecnología punta como ha sido el caso en Es-tados Unidos con los semiconductores, circuitos integrados, ordena-dores, telecomunicaciones por medio de microondas... Una de lasventajas de las redes cooperativas es la relación que establecen entreorganizaciones con bases de conocimiento muy variadas. Como señalaHollinsworth (1997: 142), este tipo de coordinación no es posibledentro de una jerarquía, ya que ninguna empresa cuenta con el cono-cimiento ni los recursos para desarrollar los productos antes citados.Como ejemplo de redes cooperativas se encuentran las relaciones en-tre empresas auspiciadas por el Estado, o un poder supranacionalcomo el de la Unión Europea con fines de investigación y desarrollo. El tercer tipo de exclusión es el que se realiza por medio del Esta-do. En este caso la organización económica busca la protección de suposición en el mercado mediante la aprobación de leyes que limitan alos competidores. Con esto logra deshacerse del coste de mantener suposición privilegiada, que recae en el erario público. Este caso se pue-de dar como resultado de la presión de la empresa o sector económicosobre el gobierno, o bien porque el Estado entienda que la empresa esrepresentativa para llevar a cabo objetivos de gobierno. También pue-de ocurrir que el gobierno garantice la protección para un sector confines electoralistas. Tales privilegios pueden ser posteriormente revo-cados por un gobierno de distinto signo en un proceso que beneficia aotras empresas. Las nuevas beneficiarias acceden a los privilegios me-diante su “usurpación” en terminología weberiana.
  • 27. XXX Olga GilPOR QUÉ ESCOGER ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑACon estos antecedentes, basados en la formulación de un marco apli-cable universalmente, se han seleccionado como casos empíricos Esta-dos Unidos y España, dentro de la Unión Europea. La selección de ca-sos deriva inevitablemente en parte de mis intereses y conocimientosintelectuales, y en parte del hecho de que ambos países estén hoy en-tre los siete primeros que generan las exportaciones mundiales totalesdel sector servicios 26. También busca conseguir objetivos analíticos específicos. Se esco-gen dos casos en lugar de uno para controlar el voluntarismo y el par-ticularismo. Ésta es también la intención al escoger un período de in-vestigación largo, de manera que las condiciones estructurales desecuencias de hechos diferentes sean más visibles. La selección de ca-sos obedece a un intento de luchar contra la falacia particularista deno tomar en cuenta los resultados de análisis más comprensivos —encontraste con los estudios especializados regionalmente o en un solocaso—. Es un intento además de que las variaciones dentro de los paí-ses sean tomadas en cuenta, frente a análisis basados en la agregaciónde datos nacionales. Los casos de Estados Unidos y España son tam-bién convenientemente útiles para entrar en el debate sobre la exis-tencia de varios niveles de gobierno y realizar un control metodológi-co de tipo comparativo, alejándose de enfoques más particularistas,como los de los estudios de gobierno multi-nivel que se han realizadopara el contexto de la Unión Europea. Los casos permiten la oportunidad de usar el método del acuerdode John S. Mill. Este método se basa en la comparación de casos dis-tintos en muchos aspectos, en los que tanto los resultados a explicarcomo las condiciones teóricas esperadas están presentes (Ragin 1987) 27. 26 Los países que están experimentando el mayor crecimiento actual del sector ser-vicios son Italia y España. McKeown (1999: 20) señala a propósito de Estados Unidosque “el margen de participación del sector servicios en las exportaciones totales esconsiderablemente más pronunciado que el existente en mercancías. Las exportacio-nes de servicios de los Estados Unidos exceden a las de Francia en más de un 60%(GATT 1993: 5). La agresividad del gobierno norteamericano promoviendo la desar-ticulación de las barreras comerciales a los servicios es fácilmente comprensible (...)”. 27 Entre las características que señalan sus diferencias destaca el hecho de quemientras en Estados Unidos se produce sólo una liberalización comercial, en España laliberalización no es sólo comercial, sino también política. Condiciones teóricas seme-jantes son la existencia de varios niveles reguladores en ambos países. En el caso esta-
  • 28. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIComo recomienda este mismo autor, cada caso es examinado en suspropios términos y en comparación (Ragin 1987). Los aspectos en losque estos casos son diferentes pasan por los niveles y esferas de autori-dad, la competencia y sus significados en el mercado, el Estado y entregrupos sociales, el tipo de liberalismo y el significado que se atribuye alos términos cultura y nación. Las diferencias en estos aspectos se re-toman de forma comparada en el último capítulo. En cuanto a los re-sultados similares, en ambos casos se ha producido una liberalización. En cuanto al método histórico institucional, se opta por el mismodebido a que resulta problemático establecer la causalidad a menosque se cuente con información sobre los procesos, y no sólo de datostransversales (cross-sectional) sobre un período preciso o muy preciso.Así, se sigue a Rueschemeyer et al. (1992: 32) que estiman que la se-cuencia histórica es preferible tanto en estudios que buscan explica-ciones causales como para explorar secuencias generales. Por otrolado, se ha intentado compensar un error acusado en trabajos históri-co-cualitativos, en los cuales el número de casos es menor que el nú-mero de variables que toman en consideración. En este estudio, comose discute con profundidad en el próximo capítulo, la única varia-ble bajo consideración son las presiones políticas existentes a travésde las instituciones. Dentro de las presiones políticas, la atención secentra en la reacción o adecuación de los actores a los cambios institu-cionales. La estrategia metodológica reside en la deducción, presente en loscapítulos teóricos, y en la inducción analítica estructurada. Con el usode los dos métodos se intenta contrarrestar precisamente el hecho deque sea pequeño el número de casos que se comparan. La deducciónse asienta en los trabajos de Max Weber (1978) que convenientementetamizados aportan el marco teórico. La estructuración de la inducciónviene determinada por la estrategia de análisis escogida. Se procedeexplicitando las preguntas, cómo se enmarcan conceptualmente ycuáles son las premisas teóricas (Rueschemeyer et al. 1992: 37). En laparte inductiva resulta crítico ofrecer razones empíricas para las deci-siones y premisas, con lo cual se establece continuidad con aproxima-ciones académicas anteriores. De este modo, se consigue la credibili-dad de la inducción analítica.dounidense, existe un nivel federal y el nivel de los Estados federados. En el caso espa-ñol se evoluciona desde un marco centralizado a otro al que se incorporan un nivel su-pranacional y el nivel de las comunidades autónomas.
  • 29. XXXII Olga Gil En cuanto a la importancia normativa del tema y las aportacionesteóricas para el caso español, existe un debate de gran interés en la ac-tualidad sobre el significado de las comunidades autónomas como unnivel relevante de gobierno. En este trabajo se intenta examinar demanera empírica de qué manera las regiones españolas se conviertenen un nivel de autoridad política. A este debate se le añade el ya másclásico que compara modelos de gobierno, oponiendo federalismo aEstado centralizado. El contraste comparativo de la España contem-poránea se busca en un Estado organizado federalmente, los EstadosUnidos, en el que los estados federados tienen una larga tradición derelaciones con el nivel federal. Al abordar esta comparación se esperaque la amplia literatura existente sobre la materia en el caso estado-unidense compense la escasez manifiesta para el caso español contex-tualizado dentro de la Unión Europea y ayude a superar las opcionesteóricas para el estudio del federalismo desde los cánones clásicos dela “simetría” versus “asimetría” 28. Para ambos países se busca presentar una aproximación integra-dora en la que el análisis de los niveles de gobierno no deje de lado elpapel de las esferas de autoridad. Esta aproximación se hace necesariapara entender los marcos reguladores y contribuye a mostrar un cua-dro menos simplista del que podría extrapolarse de una concepciónescalonada de niveles de gobierno (nivel supranacional, nacional, re-gional y federal o federado). Por el contrario, se muestra cómo las es-feras de autoridad (agencias especializadas, tribunales) a menudo sesuperponen a distintos niveles de gobierno, y los niveles no reflejan, nien el ámbito nacional, ni como se verá en el ámbito regional, una ho-mogeneidad que permita hablar de nivel sin referirnos a las disconti-nuidades que tal nivel presenta. Dentro de este esquema, para el sec-tor de las telecomunicaciones, Michelle Kosmidis (1998) ha mostradouna discontinuidad clave en el nivel nacional en Europa. Existen algu-nos países que a nivel de la Unión Europea se limitan a aceptar las po-líticas propuestas por otros, es decir que son “policy takers”. En estatesis se muestra cómo en el caso de las comunidades autónomas espa-ñolas tampoco existe una continuidad acusada que permita hablar delnivel de gobierno regional sin diferencias. 28 Ver Fossas y Requejo (1999).
  • 30. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIIIPOR QUÉ LA UNIDAD DE ANÁLISIS ES EL ESTADO NACIÓNMientras que existen ejemplos del dinamismo en la construcción desoberanías supranacionales (Unión Europea, Organización Mundialdel Comercio) que parecen indicar una construcción del gobierno dela economía por encima del nivel de los Estados nacionales, los casosque se analizan en esta tesis no permiten afirmar que se produce unatendencia en la economía capitalista globalizada de marginalizacióndel control político público, fuera del ámbito de las finanzas interna-cionales. Este control, en el caso de Estados Unidos, se manifiesta a ni-vel local y de los Estados federados, mientras que en España se mues-tra a nivel regional —donde las comunidades autónomas, además,juegan un papel destacado como lugares de identificación colectiva. A priori, también se tiene en cuenta que las telecomunicacionescomo sector han sido y son un arma de defensa nacional fuertementeregulado y controlado. Esto significa que se desarrollan sobre todo alamparo de la industria nacional de defensa. El sistema regulador delas telecomunicaciones en su creación y desarrollo ha dependido fun-damentalmente de la posición que ocupasen las fuerzas armadas na-cionales como organización en el marco institucional más amplio deinstituciones del Estado. Éste ha sido el caso en países europeos, don-de la regulación, sobre el telégrafo primero y los teléfonos después,está marcada por la posición de fuerza del ejército en los hitos béli-cos del siglo XIX. También es el caso de Estados Unidos, donde el ejér-cito resurge como un ave fénix en el sector de las telecomunicacionespor radio tras la victoria en la I Guerra Mundial a costa de Gran Bre-taña, vieja líder de las comunicaciones mundiales por cable, y el casode países en vías de desarrollo, como Brasil (Gil 1994) 29. Además, las medidas reguladoras formales que se toman a nivelglobal se enfrentan con prácticas sociales y culturales que difícilmentecambian por medio de reglas formales. Por ejemplo, en el caso de Es-tados Unidos, la retórica a favor de la competencia encuentra límites 29 En Estados Unidos, el Radio Act de 1912 establece la innecesariedad de licen-cias para la transmisión o el intercambio de radiogramas o señales por o en nombre delgobierno, y reserva una porción significante del espectro para comunicaciones milita-res. También prohíbe el uso no gubernamental de cualquier longitud de onda que osci-le entre los 600 y los 1.600 metros. Según el Departamento de Estado de los EEUU, en1992 el Departamento de Defensa es el usuario mayor de comunicaciones comercialesdel mundo por el número de frecuencias en uso (Gil 1994).
  • 31. XXXIV Olga Gilprofundos y arraigados a nivel social cuando se trata de la competi-ción de empresas extranjeras en ámbitos considerados importantes oestratégicos 30.LAS HIPÓTESIS SOBRE NIVELES DE GOBIERNO Y LA EXCLUSIÓNEn el apartado anterior se ha mostrado la posibilidad de que la exclu-sión se produzca por medio del Estado, por medio de las asociacionesempresariales y por medio de la competencia entre empresas. Sólo enel caso de que el Estado juegue un papel predominante en la lógica dela exclusión se pueden relacionar los niveles de gobierno con causali-dad en tal modo de exclusión. Por tanto, sólo en estos casos particula-res será relevante construir hipótesis que relacionen los niveles de go-bierno con la lógica de la exclusión. Cuando la exclusión se produce fundamentalmente por medio delas asociaciones de empresas los niveles de gobierno son irrelevantescomo determinantes ya que, por definición, son las asociaciones em-presariales las que se encargan de organizar la protección. En estecaso el gobierno sería un epifenómeno —o utilizando el lenguaje másmoderno y menos funcional de Peter Evans, el Estado podría estarcapturado por grupos sociales de tipo económico (Evans 1993)—. Enestos casos hay que buscar entre las instituciones sociales (asociaciónpatronal o de otro tipo) los determinantes de las pautas de comporta-miento de los actores, los mecanismos a través de los que se ejerce lainfluencia, cómo se estructuran los intereses y cómo se desarrolla elmercado sectorial. Las hipótesis han de construirse en un nivel meso,centrado en las asociaciones entre empresas —así lo hace Soskice(1999)—. Cuando la exclusión se produce por medio de la competen-cia entre empresas fundamentalmente, los niveles de gobierno tambiénson irrelevantes como determinantes. Hay que buscar en el nivel mi-cro, en las empresas como instituciones económicas y sociales, los de-terminantes de las pautas de comportamiento de los actores en el mer-cado, mecanismos a través de los cuales la competencia se crea y se 30 Un ejemplo del arraigo de esta fobia se manifiesta en noviembre de 1997. Lacompañía americana Worldcom reacciona doblando la oferta de 37 billones $ hechapor British Telecom y Telefónica a la compañía americana MCI por la compra de susacciones, y con un discurso nacionalista. Se opone abiertamente a lo que considera unacompra de la economía americana por parte de extranjeros.
  • 32. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXVmantiene, cómo en este tipo de mercado se estructuran los interesesde las empresas y cómo el modo de estructuración influye en el merca-do sectorial. La respuesta está en las empresas mismas y a la empresacomo actor deben ir ligadas las hipótesis. Cuando la exclusión se produce por medio del Estado, tanto nive-les de gobierno como esferas de autoridad son muy relevantes porquedepende del juego entre niveles y esferas de autoridad el tipo de mer-cado sectorial existente y las particiones de las corrientes de rentas. Una vez especificado el modelo de explicación, las hipótesis deltrabajo son también más específicas. En primer lugar el que se pro-duzcan cambios en las pautas de comportamiento de los actores a tra-vés de las instituciones existentes dependerá del marco institucionalexistente. Se prevé que marcos institucionales más centralizadosmuestren más resistencia al cambio, mientras que aquellos en los queexistan varios niveles y esferas de autoridad, la posibilidad de cambiosen el tipo de exclusión y la partición de las corrientes de rentas se esti-ma que será mayor. La segunda hipótesis es que a pesar de la globalización económica,ciertas instituciones políticas, regionales y nacionales ejercen una in-fluencia fundamental en sectores del mercado. Estas instituciones sonlos niveles y esferas de autoridad. El proceso de estructuración de intereses por parte de las institu-ciones políticas influye en la estructura de un mercado. Es decir, a dis-tintos procesos de formación de intereses se espera que correspondandistintas estructuras de mercado. Esta hipótesis relaciona un mayornúmero de instituciones (niveles y esferas de autoridad) con unaumento de la porosidad del acceso de intereses sociales, y un menornúmero de niveles y esferas de autoridad con altas posibilidades decaptura del regulador por parte de los regulados. Finalmente, al probar la validez de las hipótesis anteriores se po-dría afirmar que la peculiaridad institucional de un Estado es funda-mental para entender el desarrollo de un mercado sectorial. En estecaso, la existencia y características de niveles y esferas de autoridadpermitirían explicar mejor el desarrollo de los mercados sectoriales.Interpretación de los casos a la luz de los modos de exclusiónLa predicción del modelo explicativo es que el modo de exclusión vaa depender de la estructura organizacional del Estado y de la relación
  • 33. XXXVI Olga Gilde éste con las organizaciones económicas. En otras palabras, predicela importancia de las presiones políticas a través de las institucionespara estructurar intereses en un sector económico. La existencia o node presiones políticas, así como el tipo de presiones, permite determi-nar si nos encontramos ante un modelo de mercado en el que predo-mina la exclusión por medio del Estado, por medio de la acción aso-ciativa o por medio de la competencia. Como este modelo no esestático, a distintos períodos se pueden esperar cambios en los tiposde exclusión predominantes, en este trabajo el análisis, además de ins-titucional, es histórico. Esto es, en el ejercicio de la aplicación de lospreliminares teóricos se debe atender a los cambios en las institucio-nes mismas a través del tiempo; cuándo se trata de un Estado más cen-tralizado, o descentralizado, con cuántas esferas y niveles de autori-dad cuenta y cuál es su papel, todo ello enclavado en los distintosperíodos históricos en los que se observan cambios en el tipo de ex-clusión predominante. Aplicando esta receta al caso español, se observa que en el pasadodomina la exclusión por medio del ejecutivo en un Estado centrali-zado, y a partir de la década de 1980 hay un cambio en marcha en elpredominio del tipo de exclusión. En el cambio influye la incorpo-ración de nuevos actores con capacidad de mediar en esta exclusión,como nuevos niveles y esferas de autoridad. Los niveles de autoridadse corresponden con el supranacional de la Unión Europea, el del Esta-do central y las comunidades autónomas. Las esferas de autoridadtambién amplían su número con la incorporación de los tribunales, elTribunal de la Competencia y la Comisión del Mercado de las Teleco-municaciones. En España se ha producido una liberalización econó-mica y también política. Debido al cambio en el modo de exclusión yal cambio institucional, el caso español es en realidad dos casos, unoantes del cambio institucional y otro después del mismo. Tal cambiocoincide en el tiempo con la liberalización política. En Estados Unidos se observa un cuadro más sencillo ya que elcambio institucional se produce en los años veinte, cuando el Congre-so retira las prerrogativas reguladoras al ejecutivo. A partir de enton-ces, en este país se consigue cambiar apreciablemente el tipo de exclu-sión que prevalece en un sector económico sin alterar las institucionespolíticas a cargo de ejercer la exclusión. Esto es aplicable desde 1934 anuestros días, en los que las esferas de autoridad existentes permane-cen como instituciones reguladoras con roles diferenciables (ejecuti-vo, legislativo, judicial y la agencia reguladora, FCC). Lo mismo ocu-
  • 34. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXVIIrre con los niveles de autoridad, el federal y el de los Estados, con suscomisiones reguladoras. En el país norteamericano, en contraste conEspaña, la liberalización política ya existía, y sólo se produce una libe-ralización comercial. En definitiva, en Estados Unidos se producenintentos de cambio del modo de exclusión sin alterar el esquema insti-tucional regulador. En Europa, y no sólo en España, el cambio en la forma de exclu-sión en el sector se está produciendo a la par que cambian fundamen-talmente las instituciones políticas reguladoras, mientras que se rees-tructura la polity. En los dos casos existe una similitud, y es que comoprincipio hay una tendencia a consagrar actualmente la competenciacomo modo de exclusión predominante en el mercado —si bien estaaseveración espera los análisis empíricos de los siguientes capítulospara ser probada—. Las predicciones del modelo admiten la coinci-dencia de fines, entendidos como un modelo de mercado predomi-nante en teoría, pero a la vez enfatizan las diferencias fruto de institu-ciones domésticas particulares. Por esta razón será necesario tambiénevaluar si un objetivo, como la mayor competencia, es redefinido enlos procesos políticos de los casos de estudio. Una vez establecidas las especificaciones del modelo teórico, la va-riable independiente son las presiones políticas que se ejercen a travésde las instituciones. Las presiones políticas son las acciones de las ins-tituciones políticas para avanzar sus intereses —las acciones de las ins-tituciones en tanto que organizaciones— y las acciones de actores so-ciales que actúan como organizaciones —como las empresas o lasasociaciones—. Para operacionalizar la variable independiente, se en-tiende por instituciones políticas lo que hemos denominado niveles yesferas de autoridad. En el caso estadounidense, las presiones políticas se estudian endos niveles de autoridad, el federal y el federado, y en tres esferas deautoridad, una agencia federal, las agencias de los Estados federados ylos tribunales. En el caso español, las presiones políticas son estudiadas en los dis-tintos niveles y esferas de autoridad. Desde un plano superior, donde seencuentra la Unión Europea, hasta el plano inferior representado porlas comunidades autónomas, sin olvidar otras instituciones que, comolos tribunales, juegan un papel de referente como autoridad en el sector.Las diferentes combinaciones de presiones políticas se estudian desdeuna perspectiva histórica con el objeto de establecer con una mayorprecisión cuándo y cómo ocurren cambios en los diferentes períodos.
  • 35. XXXVIII Olga Gil En el caso español nos enfrentamos al estudio de las presiones po-líticas de dos nuevos niveles de autoridad, que además no tienen lími-tes preestablecidos de desarrollo en sus competencias. Estos nivelesson el de la Unión Europea y el regional.QUÉ COMPRENDE EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONESUna definición de manual de telecomunicaciones es la que recoge Ro-ger L. Freeman (1996: 1): “la provisión de servicio de comunicacionesen la distancia por medio de señales eléctricas” 31. Freeman tambiénseñala la tendencia a llamar telecomunicaciones a la telefonía vocal en elpasado, “sin embargo la red puede ser un medio de transporte de voz,imágenes y datos (lo que incluye facsímil, telemetría y CAD/CAM)”(1996: 942). El que la etiqueta de telecomunicaciones se haya aplicado estricta-mente a la telefonía se debe, en gran medida, a restricciones regulato-rias del siglo pasado. En el país pionero de su desarrollo, Estados Uni-dos, hasta entrada la década de los ochenta a las compañías telefónicasse les permitía transmitir voz, pero no datos, a través de la red. A prin-cipios del siglo pasado, los intentos de AT&T de usar su planta telefó-nica para la transmisión de textos mediante servicio de teletipo (TWXswitch) fueron vanos, al forzar el Departamento de Justicia la ventadel sistema a Western Union para incorporarlo al servicio de télexexistente (Pool 1983: 30). Un ejemplo actual de cómo las restriccionesse han relajado son las posibilidades abiertas hoy a BT y MCI. Aunqueestos gigantes operadores de telefonía continúan teniendo prohibidala transmisión de señales de radio y televisión, pueden adquirir accio-nes en otras compañías que sí ofrecen tales servicios o incluso transmi-tirlas para terceros. La concepción restringida de las telecomunicaciones entra en cri-sis debido, fundamentalmente, a la innovación tecnológica que posi-bilita la convergencia de sectores antes separados. El fin de esta con-cepción restringida en el ámbito regulatorio lo marca en EstadosUnidos la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones de 1996, que 31 El empleo de la fibra óptica en lugar de los cables de cobre significa que son lasseñales lumínicas, no las eléctricas, los impulsos básicos de la comunicación a distan-cia. En cuanto al material que compone la fibra, se trata de arena de silicio.
  • 36. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIXpermite la entrada en sectores como el de la comunicación —fruto deeste cambio legislativo son servicios como los ofrecidos en línea porcadenas de televisión como la CNN, la NBC, la Fox y la CBS en la ac-tualidad 32. En el caso de la Unión Europea, el 18 de diciembre de 2001 se ex-tiende el marco normativo e institucional de las redes y servicios de te-lecomunicación al resto de redes o servicios de comunicaciones elec-trónicas. Como resultado, son susceptibles de regulación sectorial lasredes de telefonía fija y móvil, las redes de transmisión de datos basa-das en el protocolo IP (Internet Protocol), y las redes de transmisiónde señales audiovisuales (redes de televisión, cable, satélite y radiodi-fusión). La industria de telecomunicaciones es el ejemplo empírico que sir-ve para probar el modelo teórico de la influencia de los niveles y esfe-ras de autoridad. El sector de las telecomunicaciones resulta útil paraprobar el modelo a través de las hipótesis debido a los cambios apa-rentemente radicales que se producen en su regulación entre 1875 y2002. Se pasa de mercados sectoriales prácticamente autárquicos a unmundo interconectado por medio de ordenadores e Internet en unmercado de proveedores globalizado. Estos cambios radicales resul-tan útiles para explorar teóricamente cuándo se producen cambios enlas políticas sobre un sector, y cuándo se practican cambios institucio-nales del marco que regula el sector. Además, el sector de las teleco-municaciones alcanza unos ingresos mundiales totales de 1,2 billonesde dólares estadounidenses en el año 2000 —un 76% correspondien-te al sector servicios, y el 24% restante, al de equipamientos— y uncrecimiento del 9,65% entre 1991 y 2002 33. Este sector ha sido uno delos motores fundamentales del crecimiento económico a finales delsiglo XX, con tasas sistemáticamente superiores a la media del cre-cimiento del producto interior bruto en las economías más desarro-lladas 34. La liberalización en el sector de las telecomunicaciones se apoyaen gran medida en la revolución tecnológica que posibilita el que cier- 32 A estos cambios en la regulación de las comunicaciones en general se une tam-bién la liberalización del ciberespacio ocurrida en 1995, cuando la National ScienceFoundation, dependiente del gobierno estadounidense, traspasa la gestión de la red(world wide web) a gestores comerciales. 33 Según datos estimados de la UIT. 34 En Europa representa en el año 2000 el 3,4% del PIB, frente al 2,6 en 1997. EnEspaña pasa del 3,4 al 4,8% en el mismo periodo (EITO).
  • 37. XL Olga Giltos segmentos del mercado sean claramente competitivos 35. Comoprincipales precursores de las corrientes liberalizadoras encontramosa Estados Unidos y Gran Bretaña. En el año 1984 se produce la ruptu-ra del monopolio estadounidense de la compañía AT&T y, tras el per-miso de entrada a un segundo operador para competir con la compa-ñía británica BT, la privatización del monopolio británico. De estemodo comienza la carrera en la que deciden participar gran númerode gobiernos. Esta carrera se desata bajo el convencimiento de que lasinfraestructuras de comunicaciones son una ventaja vital para no per-der el tren del desarrollo y el crecimiento, para crear ventajas compa-rativas. Las infraestructuras no sólo pueden generar externalidadescomo industrias de componentes, sino que sirven de soporte a otrasempresas de ramo distinto al de la comunicación, atrayendo inversio-nes y sirviendo de base al crecimiento económico. Frente a la consta-tación de la importancia de las infraestructuras, destinadas a ser el ve-hículo de un porcentaje cada vez mayor del producto interior bruto(PIB), se plantea la cuestión de cómo surge la retirada del Estado deun sector estratégico y cuáles son los conflictos que surgen 36. Un análisis temporal de la evolución del papel del Estado y las em-presas en un sector concreto, como las telecomunicaciones, puede lle-varse a cabo observando sus respectivas posiciones en los diferentesmodelos de mercado existentes hasta nuestros días. Para el sector de las telecomunicaciones, en el pasado reciente, elmodelo de mercado imperante para este sector ha sido cerrado y mo-nopolizado. Este modelo de mercado ha tenido tres variantes, todasellas compartiendo el carácter monopolista del operador. Una varianteha sido la PTT (Post, Telephone and Telegraph) —estructura que inte-graba el servicio postal, el teléfono y el telégrafo— en la que las teleco-municaciones son de titularidad estatal. Un organismo de la adminis- 35 Existen segmentos del mercado de las telecomunicaciones que son claramentecompetitivos, ya que es posible la existencia de más de un proveedor de forma renta-ble. En otros segmentos resulta más eficiente plantear la existencia de un solo provee-dor (sobre este tema véase Montero 1999). Sin embargo, una vez hecha esta aclaraciónsobre la distinción entre segmentos de mercado en función de su mayor o menor pro-clividad para la competencia, debe tenerse en cuenta que tal distinción no puede sernunca estática, debe estar sujeta a falsación empírica, por cuanto que la técnica avanza.Tampoco existe una sola forma de plasmar derechos de propiedad sobre las activida-des económicas. 36 Desde estudios de economía política internacional, se pone de manifiesto la ten-dencia al aumento de la regulación entre regiones globales, mientras que dentro de es-tas regiones globales la regulación disminuye (De Prado 2002).
  • 38. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XLItración del Estado se hace cargo del monopolio: regula, explota la in-fraestructura de telecomunicaciones, presta los servicios y está a cargodel suministro de los aparatos terminales. Esta variante, en la que elsector público se hace cargo de la regulación, la gestión y la financia-ción, ha imperado en Europa, excepto en España, desde comienzos delsiglo XX. Otra variante dentro del viejo modelo de mercado no conside-ra las telecomunicaciones como de titularidad estatal, la regulación delsector es competencia de las administraciones federadas y federal,mientras que los servicios son explotados por una compañía privada enrégimen de monopolio. Éste ha sido el caso estadounidense. El hecho de que el monopolio fuese privado o público —naciona-lizado— en los distintos casos podría explicarse enfatizando la impor-tancia de las fuentes de capital y el tamaño del mercado para el desa-rrollo de esta industria —un argumento gerchenconiano, sobre lostiempos en los que ocurre la industrialización—. Mientras que en Es-tados Unidos la industrialización ocurre antes y el tamaño del merca-do es mayor, en Europa éste no es el caso. El resultado es que en Euro-pa la industria de telecomunicaciones se nacionaliza para posibilitarsu desarrollo, en ausencia de suficientes fortunas privadas. EstadosUnidos, sin embargo, desde finales del siglo XIX cuenta con un merca-do de acciones desarrollado que sirve de base a inversiones industria-les, mercado ausente en los países europeos, donde en el mejor de losescenarios, como en el caso de Alemania, “las grandes empresas, antesde la primera guerra mundial eran dependientes para obtener capital definancieros extranjeros —los grandes bancos” (Hollingsworth 1997:137). En Estados Unidos los mercados de acciones se desarrollaronantes y jugaron un papel más importante en industrias de capital in-tensivo... porque el país se industrializó más temprano. A finales delsiglo XIX las generosas ganancias generadas en la industria textil y lasnavieras estaban disponibles. En concreto, a finales del siglo XIX, losbancos de inversión actuaban como intermediarios entre quienes pre-cisaban y quienes contaban con capital, y sin estos intermediariosencargados de gestionar y controlar la inversión y las prácticas corpo-rativas, muchas grandes empresas no podrían haber aparecido (Ho-llingsworth 1997: 137-8). Los efectos devastadores de las dos guerrasmundiales sobre el territorio europeo tampoco contribuyeron a la ge-neración de excedentes para invertir en esta industria desde el sectorprivado. La tercera variante dentro del viejo modelo de mercado es la pro-porcionada por el ejemplo español, en la que las telecomunicaciones
  • 39. XLII Olga Gilson de titularidad estatal, pero su explotación es llevada a cabo poruna compañía privada en régimen de concesión. Las dos premisas en las que se asentaba el viejo modelo, la legiti-mación de una empresa monopolista y la prestación de servicios den-tro de las fronteras nacionales, entran en crisis en la década de 1980, yse impone un nuevo modelo de mercado basado en la apertura a lacompetencia. Este cambio se origina en el Estado que luego serátriunfador de la guerra fría, protagonista de las corrientes liberaliza-doras fundamentalmente en el sector servicios, los Estados Unidos.En este país, el tránsito a la competencia en telecomunicaciones se harealizado en varias etapas y ha comprendido dos dimensiones (Vogel-sang y Mitchell 1997: 317). La primera dimensión ha sido la de la dis-tancia. La competencia se potencia primero en los mercados de llama-das de larga distancia, luego en las zonas metropolitanas 37, paraextenderse por último a los servicios locales. La segunda dimensiónatiende a la talla del cliente. La competencia se potencia primero paralos grandes clientes empresariales, después entre pequeñas empresas,quedando pendiente en última instancia el segmento residencial. En el nuevo modelo de mercado, la literatura afirma que la com-petencia es un elemento fundamental (Vogelsang y Mitchell 1997).Esta competencia, propiciada por la desregulación, rompe los impedi-mentos a las empresas para actuar en sectores que no fueran el propio(por ejemplo AT&T en Estados Unidos, limitada a la telefonía) y con-figura una nueva tendencia, que supone retos para el binomio Estadoy monopolio, los actores dominantes en el viejo modelo. Estos retosno se traducen uniformemente en todos los países, cuyas etapas dedesarrollo no coinciden con las que se dan en Estados Unidos. EnEuropa, donde el monopolio aún es fuerte, éste tiende a situarse en elmercado nacional frente a la entrada de pujantes empresas extranjerasque han internacionalizado su campo de acción. Existen ciertas tendencias en las reacciones de los actores princi-pales a nivel nacional, las empresas y el Estado, dirigidas a asegurar suposición en el nuevo modelo de mercado. Las estrategias de las em-presas cambian al distanciarse del viejo modelo de industria nacional,en el que las relaciones entre el monopolio y sus proveedores están al- 37 Áreas de intercambio creadas por el decreto de separación de AT&T conocidaspor la abreviatura LATA (Local Access and Transport Area), más allá de las cuales lascompañías locales no podían transportar señales. Normalmente estas áreas coincidencon zonas metropolitanas.
  • 40. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XLIIItamente controladas. La desregulación, unida a las oportunidades tec-nológicas, permite un mayor campo de acción de los actores empresa-riales, que se traduce en intentos de dominar la máxima cuota de mer-cado multimedia a través de megafusiones como respuesta a lacompetencia. La forma de relacionarse con el Estado también cambia. El Estado a su vez enfrenta retos. El principal se cifra en cómo am-pliar su base impositiva 38, el segundo, relacionado con las telecomuni-caciones, se cifra en cómo conciliar dentro de la liberalización aspec-tos regulatorios como el monopolio, la competencia y la regulaciónsocial —principios de servicio público en la tradición continental, ode simple representación democrática, en la anglosajona—. El papeldel Estado es si cabe más importante al afrontar la coordinación de latransición al nuevo modelo. Sus estrategias están influidas por su ante-rior posición privilegiada y su capacidad de adaptación a la liberaliza-ción mundial, por su grado de autonomía. El Estado tiene ventanas deoportunidad para influir en el sector, debido a la tradición interven-cionista en la telefonía tradicional y en los medios de comunicación demasas. Los gobiernos tienen un interés en adaptarse a cambios comola desregulación y los avances tecnológicos que permiten la conver-gencia de la telefonía, la informática y los medios de comunicación,junto con la renovación de su base electoral. Un reto fundamental entérminos de gobierno es que sectores del mercado antes bien delimita-dos hoy no pueden separarse como en el pasado. Esta indefinición delos límites entre sectores en la práctica va a producir contenciosos so-bre las prerrogativas del Estado para influir en el mercado. Un tercerreto que se les plantea a los gobiernos es la menor capacidad de con-trolar a entidades que no son empresas en la concepción clásica deAdam Smith (1997). Se trata de entidades que se relacionan en red, ycomo Rifkin (2000) señala, las redes, por su propia naturaleza, estándiseñadas para eliminar los mercados compuestos por compradores yvendedores, reemplazándolos con cadenas de proveedores y usuarios.Ésta es una economía-red donde las transacciones de mercado son re-emplazadas por alianzas estratégicas, co-producción y acuerdos paracompartir beneficios entre firmas cooperantes. 38 Un reto tradicional de cualquier gobierno en distintas etapas del desarrollo del“Estado moderno”. Si en el pasado los impuestos eran la razón de ser de las coronaseuropeas para así sufragar guerras ofensivas y defensivas, hoy además de la paz y laguerra hay que sufragar el Estado de bienestar.
  • 41. XLIV Olga GilTecnologíaLas industrias de electrónica, informática y telecomunicaciones —jun-to con la biotecnología— se están convirtiendo en protagonistas y pi-lares del desarrollo y el crecimiento económico. Las innovaciones tec-nológicas en estos campos están dando lugar a cambios que llevan ahablar a algunos autores de una nueva revolución industrial, caracteri-zada ahora por lo que Castells (2001: 43) denomina círculo virtuosoentre la difusión de la tecnología y su perfeccionamiento, el procesode aprendizaje mediante la producción. Un círculo en el que los nue-vos usos de la tecnología así como su perfeccionamiento son transmi-tidos de vuelta al mundo entero en tiempo real. Entendiendo las telecomunicaciones de manera restringida, comoel soporte técnico de transmisión de comunicación, se incluirían los si-guientes soportes tecnológicos: la informática, la microelectrónica, lafibra óptica y los satélites. El avance tecnológico que se produce enlos diferentes ámbitos posibilita la interconexión de los mismos y laexpansión de las telecomunicaciones entendidas como soporte mediá-tico. Esta expansión se manifiesta también en los vínculos de las tele-comunicaciones con otros sectores claves de la economía, como lastecnologías de la información 39, la automoción, la banca, la medicina,el turismo, la construcción, la agricultura, el medio ambiente, la admi-nistración estatal y la educación en su vertiente de acceso a la informa-ción. En cuanto al avance tecnológico, nuevos procesos de transmisióne innovaciones en los enlaces de transmisión se traducen hoy en día enmejoras en la calidad, la velocidad y el precio de los servicios de tele-comunicaciones. En procesos de transmisión se pasa del cable de co-bre, base de las primeras transmisiones telefónicas y telegráficas, a laposibilidad de usar tecnología basada en la transmisión por ondas 39 Sector en el que es posible distinguir a su vez distintos sectores de la actividadeconómica. La definición de EITO de los subsectores es: Tecnologías de la Informa-ción: El sector de actividad económica de equipos y servicios de informática y comuni-cación de datos; Hipersector de las Tecnologías de la Información y las Comunicacio-nes (TIC): El agregado de los sectores de Telecomunicaciones, Tecnologías de laInformación, Electrónica de Consumo y Equipamiento Electrónico de Oficinas (ex-cluidos los equipamientos informáticos y de comunicaciones); Hipersector de la Infor-mación: El agregado del Hipersector de la TIC y los sectores de la Industria de conte-nidos que más rápidamente convergen con las TIC (Industria de Medios, Marketing yAnuncios y Distribución).
  • 42. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XLVelectromagnéticas, base de la radio, la televisión y la telefonía móvil.La tecnología digital permite la sustitución de los conmutadores ma-nuales de enlace en las líneas telefónicas por conmutadores digitalescompletamente automáticos. Adelantos tecnológicos clave que facilitan las nuevas posibilidadesde las telecomunicaciones son la banda ancha, la fibra óptica y el ATM(Modo de Transferencia Asíncrona). La banda ancha ha supuesto elincremento de la capacidad de transporte de comunicación. Técnica-mente el ancho de banda se ha definido como “el rango de frecuenciasdisponible para la transmisión de una señal” (Terceiro 1996: 68). Elnúmero de bits que puede ser transmitido por segundo a través de uncanal (par de cobre, ondas herzianas o fibra óptica), o lo que es lo mis-mo, la capacidad de transmisión por unidad de tiempo, indica el an-cho de banda del canal utilizado 40. El ancho de banda comienza a ampliarse cuando en la década delos sesenta se inventa la fibra óptica, con mayor capacidad de transmi-sión que el cobre, y la tecnología digital, una mejora cualitativa conrespecto a la analógica, que facilita el envío de mayor número de seña-les con mayor fidelidad. Tanto el empleo de la fibra óptica como lastécnicas de compresión digital 41 facilitan la transmisión de grandescantidades de información. La fibra óptica es un cable de vidrio de si-licio que utiliza la luz, y no la electricidad, para transmitir informa-ción. Además de la velocidad de transmisión que facilita, tiene venta-jas como el que no le afecten las interferencias eléctricas o que lainformación transportada no pueda ser interceptada sin que se detec-te. Si la primera generación de fibra óptica llega a transmitir un gigabit 40 El ancho de banda se mide de distinta forma según se trasmita información ana-lógica o digital. En los sistemas analógicos se mide en ciclos por segundo y su unidades el Hertzio. Los ordenadores no trabajan con señales analógicas sino con señales di-gitales (señales discretas, o sea, que consisten en elementos separados de dos valores enun sistema binario, cero y uno). Cada cero o cada uno constituye un bit (binary digit).Mientras que una línea analógica puede transmitir hasta 28.000 bits por segundo (bps),la fibra óptica puede transmitir a velocidades que van de 100 Mbps a 2,4 Gbps (Tercei-ro 1996: 67-69). Para dar una idea del avance de la tecnología como soporte para alma-cenar información, hoy en día el gigabyte, que representa mil millones de bytes, ya no esun parámetro válido para medir la información que llegan a almacenar algunas empre-sas, ni tampoco el que representa un billón de bytes. Se habla de petabyte, que corres-ponde a mil millones de bytes (un 1, seguido de 15 ceros, 1.000.000.000.000.000). 41 Las técnicas de compresión permiten al par de cobre tradicional soportar veloci-dades de hasta 6 Mbps empleando técnicas de modulación ADSL (Asymetrical DigitalSuscriber Line), así como llegar a transmitir tres canales de televisión digital simultá-neamente por el mismo hilo de cobre (Terceiro 1996: 73-74).
  • 43. XLVI Olga Gil(mil millones de bits) por segundo, hoy se alcanzan cientos de gigabiten el mismo tiempo. En la tabla 1 se expresan velocidades y equivalen-cias de tiempo en los modos diferentes de transmisión de 1,2 Gbs. Lasvariaciones reflejadas dan idea de lo que han supuesto los avances tec-nológicos en términos cuantitativos.TABLA 1. Velocidades y tiempos necesarios para transmitir 1,2 Gb Protocolo Velocidad Tiempo de transmisiónPar de cobre 2,4 Kbps Casi seis díasX.25 64 Kbps Cinco horasT1 1,5 Mbps 15 minutosRDSI (grupo primario) 2 Mbps <10 minutosT3 42 Mbps Medio minutoSONET OC9 466 Mbps Tres segundosFUENTE: Terceiro (1996: 74). Para más información sobre tecnologías actuales de telecomu-nicación, su ámbito y velocidad consúltese el Anexo 1. El ATM es un avance que maneja señales de distinta velocidad y seadapta de forma flexible a las necesidades de cada usuario, ya que lepermite negociar en cada momento el ancho de banda deseado paraefectuar su transmisión. La valía del ATM reside en su capacidad paramultiplexar (combinar o intercalar simultáneamente varios mensajesen un mismo canal) las diferentes llamadas hasta completar la capaci-dad máxima, sin que sea necesario asignar una capacidad fija a lastransmisiones. La complementación del ATM con la red óptica sín-crona (SONET) permite un rango multiplexado de velocidades detransmisión de 51 millones a 2.400 millones de bits por segundo, loque se traduce en la posibilidad de combinar o extraer flujos de infor-mación de velocidad variable, sin que sea necesario descomponercada flujo en sus componentes individuales (Terceiro 1996: 79). A los adelantos tecnológicos que han surgido revolucionando lascaracterísticas de las redes fijas tradicionales hay que sumarles las se-ñales de radio. Éstas llegan a tener una cobertura muy amplia por me-dio de antenas y satélites. Los costes de este medio son decrecientes alaumentar el número de receptores, sin embargo la transmisión porondas enfrenta el inconveniente de no ser un medio interactivo a bajocoste.
  • 44. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XLVIIPolíticaLas telecomunicaciones como soporte y como contenidos que el so-porte almacena y transporta se manifiestan como un instrumento detransmisión de recursos culturales, económicos, de control social y, endefinitiva, de poder. El Estado, desde su tradicional papel interven-cionista sobre el sector de las telecomunicaciones, se ve relegado de supapel tradicional debido a las corrientes liberalizadoras. El desarrollode infraestructuras globales de telecomunicación no sólo impone pre-siones para que se liberalice la infraestructura de comunicaciones y losservicios, sino que está cambiando la estructura de la gobernación enuna serie de sectores y más allá de las fronteras nacionales (Ypsilanti1997: 9). La importancia del sector de las telecomunicaciones para la políti-ca, como instrumento de poder y económico, se traduce en posicionesen conflicto con la liberalización. Un ejemplo son las estrategias de losgobiernos en las compañías telefónicas tradicionales. Sus participacio-nes se reducen por la liberalización, llegando como en el caso británi-co y español a desaparecer. Sin embargo la desaparición de la presen-cia estatal por medio de la privatización se produce en ocasiones através de empresas en las que el Estado aún cuenta con participación 42,o con poder de veto sobre decisiones estratégicas como ocurre con elgobierno español en Telefónica. Las telecomunicaciones son, en potencia, un recurso cultural enmanos del Estado. Muestra de ello es el establecimiento de una red decanales de comunicación local que ayudan a fortalecer las identidadesnacionales, algo que según Lipset y Rokkan (1990: 92) es una priori-dad de los actores políticos. De las telecomunicaciones como recursocultural se está haciendo un uso diverso en Estados Unidos y España,como veremos en los siguientes capítulos. La razón es que el cambioen el mercado de las telecomunicaciones y su imbricación con los me-dios de comunicación ofrece oportunidades a los grupos políticos conel objeto de afianzar lealtades regionales. Estas lealtades son de dos ti- 42 Así, la participación de la compañía energética Endesa, de carácter públicocuando se produce la privatización de Retevisión —el operador que compite con Tele-fónica en telefonía fija desde septiembre de 1997—. Endesa, controlada en un 66%por el Estado, y la italiana Stet, con un 44,74% de titularidad pública, adquieren el60% de Retevisión (El País digital, sábado 12 de julio de 1997, número 435). El 30%restante de Retevisión queda en manos del Estado (Cremades 1997b: 3).
  • 45. XLVIII Olga Gilpos, la obtención de apoyo popular traducido en votos y la mediaciónde intereses de grupos económicos de telecomunicaciones afines a unpartido político dado. Las telecomunicaciones como sector en creci-miento ofrecen magras perspectivas de contribución a la financiaciónde los partidos políticos. En España, donde el régimen de gobierno autonómico está enconstrucción desde principios de los años ochenta, es plausible espe-rar que los gobiernos regionales busquen un protagonismo activo enla reestructuración del sector de las telecomunicaciones. Esta tenden-cia se manifiesta en las Comunidades Autónomas calificadas de “histó-ricas”, que cuentan con canales de televisión autonómicos, emitiendoen sus lenguas respectivas. En Estados Unidos es necesario abordarcómo los Estados federados hacen uso o no de la (tele)comunicacióncon fines integradores o de otro tipo.SociedadLas nuevas tecnologías son un motor de cambio social tan importantecomo lo fue la industrialización en el siglo XIX. Si la industrializaciónaltera la relación entre sociedad urbana y sociedad rural al absorber laprimera a la segunda, las nuevas tecnologías permiten la separación delos centros de producción, de administración y gestión. Nuevas posi-bilidades como el teletrabajo facilitan la dispersión de las localizacio-nes residenciales. Esta tendencia se traduce ya en un cambio de lasformas espaciales y las formas culturales como fruto del modo de pro-ducción poscapitalista, como estudian Manuel Castells (1989) y Sas-kia Sassen (1994). También se producen cambios en el ámbito de las relaciones deproducción debido a que las nuevas tecnologías permiten un “enormecontrol de la capacidad productiva y dedicación del trabajador” (Dor-mido et al. 1992: 106). Es más, las grandes organizaciones tienencomo objetivo integrar a los miembros en la empresa común. Comosistemas complejos de comunicación, las empresas tienden a actuar nosólo sobre la cantidad de trabajo efectuado, sino sobre las actitudesfrente a la empresa y sobre las relaciones sociales. Las coerciones de-ben ser interiorizadas. Es preciso poseer el “espíritu de la casa”. Eldominio empresarial desborda incluso el ámbito de la producción, seextiende al del consumo del trabajador y, como en el caso del Estado,a la información sobre los trabajadoras mismos.
  • 46. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XLIX Por otro lado, la velocidad de desarrollo de las tecnologías se tra-duce en el acortamiento del ciclo de desarrollo científico-innovacióntecnológica-proceso productivo. El impacto social del avance tecnoló-gico acelerado se plasma en cambios fundamentales. Éstos afectan alfondo y la forma de realizar tareas, lo que produce una mayor deshu-manización (Sennett 2000) y la necesidad de reciclaje continuo de lostrabajadores (Dormido et al. 1992: 176). Numerosos puestos interme-dios desaparecen gracias a las nuevas tecnologías, a la par que se creannuevas posibilidades de trabajo en sectores que usan nuevas tecnolo-gía de forma intensiva. Se produce un desfase entre una generaciónque posee experiencia larga y cualificada, pero no domina los nuevosmedios, y los técnicos heterodoxos letrados del ordenador, que nohan conocido los modos de organizar el trabajo de los primeros. Un aspecto adicional es la desigualdad, en el nivel de la sociedad,en la difusión de las tecnologías entre países y dentro de un mismopaís. Según un estudio de la UE en Estados Unidos, una de cada 10personas dispone de un ordenador frente a una de cada 20 en los prin-cipales países de Europa. El 90% de los alumnos europeos dejan elsistema escolar sin haber tocado un ordenador 43. Tal desigualdad nopermite contemplar el cambio social ni el cambio tecnológico comouna progresión unívoca, ni exenta de disparidad. 43 DO 7.7.97 Nº C 206/11.
  • 47. 1. CASO I. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORIDAD SOCIAL: LAS POLÍTICAS DE TELECOMUNICACIONES EN ESTADOS UNIDOSEstados Unidos es un caso representativo de cambios de políticas suce-sivos e incluso drásticos en un sector del mercado como las telecomuni-caciones entre 1875 y 2002. Resulta peculiar porque, paradójicamente,los cambios se producen mientras las instituciones reguladoras del sec-tor se mantienen intactas. En gran medida intactas. Cambia el modo deexclusión sin que se produzcan grandes cambios institucionales. El marco institucional está formado por varios niveles y esferas deautoridad. Dentro de los niveles de autoridad se distingue el federal yel de los Estados federados. La relación de estos dos niveles no es je-rárquica, al nivel federal le corresponden las competencias sobre lascomunicaciones entre Estados, mientras a los Estados federados lescorresponde la regulación de las telecomunicaciones dentro de su te-rritorio. Esta relación de niveles se mantiene sin cambios desde que seaprueba la ley que regula el sector en 1934, amparándose en los prin-cipios que establece la Constitución americana (ver Anexo 2) 1. Dentro de las esferas de autoridad se diferencian aquellas de ca-rácter nacional, que operan en todo el Estado, y aquellas que lo hacena nivel de cada Estado federado. Entre las primeras se encuentran: ellegislativo, una agencia reguladora (Federal Communications Commis- 1 En el caso de Estados Unidos, encontramos una Constitución bastante definida,e incluso enmendada con el objeto de clarificar a qué nivel de gobierno correspondendeterminadas tareas, o su co-participación en las mismas. Después, las leyes que seaprueban tanto por el legislativo federal como en las cámaras federadas son muy ambi-guas, para facilitar el consenso en un sistema con gran cantidad de puntos de veto. Laambigüedad de las leyes aprobadas afecta positivamente la gobernabilidad (Shapiro1996, entrevista 1998). Se satisfacen los intereses dispares de los representantes políti-cos nacionales, que han de ser leales a sus electores locales. También se posibilita el in-tercambio y aceptación de determinadas provisiones por otras que suponen gananciaspolíticas en sectores muy diversos, y se abre la posibilidad de coaliciones que no con-cuerdan con la alineación política de los representantes. Práctica que en los estudiosde la política americana se conoce como pork-barrel politics.
  • 48. 2 Olga Gilsion), el ejecutivo y los tribunales. Entre las segundas se encuentranlas comisiones de servicios públicos de cada Estado y el legislativo enel caso de algunos Estados. A diferencia de otros países, como España, donde para que se pro-duzcan cambios de políticas ha sido necesario inducir cambios institu-cionales, en Estados Unidos no es necesario modificar las institucio-nes reguladoras para cambiar la asignación de las corrientes de rentas.Esta particularidad permite ahondar en la relación planteada en la hi-pótesis de partida del trabajo y recoger evidencia que muestre bajoqué condiciones institucionales es posible inducir el cambio de políti-cas sin cuestionar las instituciones mismas —que vendría a mostrar lagran flexibilidad en los resultados que se producen a través de las ins-tituciones existentes en el caso americano. En este capítulo se estudia la evolución del marco institucional,enfatizando los momentos en que se producen cambios en las políti-cas públicas estadounidenses. Los objetivos son, en primer lugar, cali-brar cuál es la relevancia de las esferas y niveles de autoridad políticapara un sector concreto del mercado. En segundo lugar, se trata decomprender la naturaleza de unas instituciones que se acomodan ymantienen, incluso cuando ocurren cambios drásticos en la particiónde las corrientes de rentas existentes, y a lo largo de más de una centu-ria. A lo largo del capítulo se muestra cómo las instituciones regulado-ras estadounidenses facilitan la transformación y el dinamismo que ca-racteriza al sector de las telecomunicaciones a lo largo del siglo XX. Endefinitiva, el caso estadounidense sirve para mostrar que la construc-ción institucional del mercado es clave para entender su evolución pa-sada y presente. Ahondando en esta relación también se somete a prueba la segun-da hipótesis de trabajo, cómo ejercen influencia las instituciones polí-ticas nacionales y regionales sobre un sector del mercado que tiende ala globalización. La investigación se desarrolla introduciendo las instituciones re-guladoras del sector específico de estudio. Un trabajo empírico, en elque las distintas instituciones existentes se relacionan y se sitúan en uncontexto temporal, a lo largo del cual pueden ir ganando o perdiendorelevancia. Después se analizan los cambios institucionales y de políti-cas desde la década de 1930, con especial atención a los que se produ-cen en la gobernación federal y en la política regional. En el caso de Estados Unidos se dedica una sección, y no un capí-tulo, a estudiar la política regional, mientras que en el caso español el
  • 49. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 3tratamiento es más extensivo. La razón de la diferencia de trato resideen tres cuestiones que distinguen fundamentalmente los mecanismosy políticas regionales en ambos contextos. La primera es que la racio-nalidad económica y la identidad cultural, reivindicaciones básicas delas regiones en España, están ausentes en Estados Unidos. La geogra-fía de los cincuenta Estados tiene poco que ver con la identidad cultu-ral, y la construcción efectiva del mercado domina sobre cualquiertipo de particularidades. A la vez que se rechaza el regionalismo comoideología política, el consenso se basa en el mercado como asignadorde los recursos 2. En segundo lugar, la raza y el sexo eclipsan las de-mandas de cambios de políticas, siendo causas de desigualdad en elingreso más importantes que las diferencias geográficas en la produc-tividad. Esta tendencia se ha visto reforzada por la existencia de políti-cas macro-regionales constantes en la política federal (Markusen1987). En tercer lugar, de forma más general, en Estados Unidos lacuestión sobre las reglas constitucionales, y las colectivas de segundorango, ya está dirimida entre el gobierno federal y los Estados fede-rados:Aunque sometidos a la Constitución de los Estados Unidos, cada Estado tie-ne además su propia constitución. Además, la constitución federal es bastan-te explícita: todos los poderes no explícitamente delegados al gobierno fede-ral son retenidos por los Estados miembros. Cada uno de los Estados es, porello, una región de considerable importancia [Bloch y Friedmann 1992: 93]. Ésta es una diferencia importante con el caso español, donde am-bos tipos de reglas son contestadas por regiones periféricas de notableimportancia económica y tradiciones culturales propias. Tras la sección sobre política regional se aborda la relación plan-teada por las hipótesis entre instituciones y cambios de políticas, ycuáles son las condiciones específicas en el caso americano. Una sec-ción posterior discute la evidencia presentada en secciones anterioresa la luz de la teoría alternativa del cambio tecnológico. El capítulo ter- 2 “(...) se sostiene que el capital debe desplazarse siempre hacia los lugares en losque los rendimientos son mayores, y que es legítimo que haga esto, cualquiera que seael coste para las comunidades locales; también, que la gente, o más ‘concretamente’definido, el trabajo, debe adaptarse lo mejor que pueda a las decisiones de los inverso-res privados y los empresarios, instalándose en las zonas en las que las oportunidadesson mayores. Las consideraciones de eficiencia y de crecimiento económico, que es lamisma cosa, son prioritarias en este esquema de pensamiento” (Bloch y Friedmann1992: 90).
  • 50. 4 Olga Gilmina con una síntesis sobre los mecanismos de exclusión y los gruposexcluidos en el periodo 1976-1999 en el sector de mercado elegido.Finalmente se apuntan las conclusiones.INSTITUCIONES REGULADORAS EN ESTADOS UNIDOSEn los Estados Unidos la estructuración del mercado de telecomuni-caciones ha estado a cargo de varias instituciones estatales o loci detoma de decisiones 3. En el sistema federal estadounidense tanto elCongreso como el poder ejecutivo, los tribunales y otras agenciaslocales han compartido competencias reguladoras. El sistema federalcapacita a estos actores estatales con recursos de poder y, por tanto,con capacidad para influir en las normas reguladoras. La variedad deinstituciones para influenciar las políticas públicas se ha traducido enla fragmentación de la capacidad de exclusión en distintas unidades.La capacidad misma de exclusión también ha variado con el tiempo,según optasen por apoyarse unas a otras o retirarse el apoyo —eligien-do posibilidades a su alcance como el veto, o la activación de una líneade políticas propia.ESFERAS Y NIVELES DE AUTORIDADEl Congreso estadounidense establece un sistema regulador del sectorde las telecomunicaciones basándose en la autoridad constitucionalconferida para regular el comercio interestatal 4. El sistema reguladorse basa en el Radio Act de 1927 y el Communications Act de 1934, le- 3 Prosser (1997) ha recordado la deuda del sistema regulador estadounidense conel británico, dado que los principios de la common law sirven de base a los principiosconstitucionales de Estados Unidos: “los intentos de regular la propiedad privada enEstados Unidos se enfrentaron a argumentos que defendían la inconstitucionalidad deesta regulación. La batalla sobre la constitucionalidad de la regulación duró mas de 50años, y la case law británica (...) tuvo una importancia seminal en muchos de los casosdecididos por los tribunales estadounidenses durante esos años” (Craig 1991: 538). 4 Dentro de esa categoría entran el teléfono, el telégrafo y las emisiones a través dela atmósfera, según el Artículo 1, sección 8, de la Constitución estadounidense (Walla-ce 1981: 135).
  • 51. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 5yes con las que se inaugura un marco institucional que en adelantepermite cambios significativos en la asignación de corrientes de rentasy cambios parciales en el modo de exclusión predominante. En el período comprendido entre 1912 y 1927, el locus de la tomade decisiones es centralizado. El poder ejecutivo disfruta entonces deuna gran discreción, ya que el Secretario de Comercio, como repre-sentante de un departamento de la presidencia, se encarga del procesode asignación de licencias telefónicas, telegráficas y para radios co-merciales (Coase 1959). Durante este período es sólo una la esfera deautoridad implicada, un gabinete presidencial. Durante esta etapa se desata una crisis (1912-1927) en la que elpoder delegado por el Congreso al Ministerio de Comercio es recu-rrido ante los tribunales. En este momento entran en juego dos esfe-ras de autoridad: el ejecutivo y los tribunales. Estas instituciones nologran crear un marco estable para dirimir los conflictos. Las impug-naciones al marco institucional en esta etapa se basan en que el Se-cretario de Comercio tiene poder para asignar licencias pero no hasido investido con autoridad para regular. Las resoluciones de los tri-bunales, que apoyan a los competidores potenciales y efectivos encontra del poder del Secretario de Comercio, no resuelven el conten-cioso. Como resultado se agrava el caos en las ondas, originado porla falta de acatamiento de las normas dictadas por el Secretario deComercio. Tanto los grupos sociales organizados con intereses en elmercado de las telecomunicaciones como el Secretario de Comerciose dirigen entonces al Congreso solicitando la revisión del marco re-gulador. De tales iniciativas nacen dos proposiciones de ley. Aquella quecuenta con el apoyo de Hoover, el Secretario de Comercio, y asignaal Departamento de Comercio el papel regulador, es rechazada poruna mayoría de demócratas que ve en Hoover un candidato republi-cano de peso a la presidencia (Pool 1983: 118) 5. En lugar de esta op-ción, el Radio Act de 1927 aprobado por el Congreso establece unaagencia reguladora independiente, llamada primero Federal RadioCommission, y desde 1934 Federal Communications Commission, 5 “Joseph T. Robinson, líder de los demócratas en el Senado, defendía que el con-trol de las ondas por el ejecutivo privaría a los demócratas de tiempo de emisión (...) ElPresidente Calvin Cooligde, sin embargo, sostenía que ya había suficiente número deagencias del gobierno, de modo que la regulación de las ondas debería permanecerdentro de las competencias del Departamento de Comercio” (Pool 1983: 118). Sobrela lucha anterior al debate en el congreso ver Sarno (1969) y Hazlett (1990).
  • 52. 6 Olga GilFIGURA 1. Niveles y esferas de autoridad en Estados Unidos Ejecutivo - Congreso - Tribunales Comisión Gobiernos (subcomités legislativos) reguladora locales Grupos Otros grupos industriales socialesNota: El sistema regulatorio está compuesto por las instituciones políticas (esferas y nivelesde autoridad), y los grupos sociales que se comportan como actores políticos al ejercer pre-siones sobre las mismas para obtener regulación favorable.FIGURA 2. Tipo de relación que se establece entre el Estado y el mercado Marco regulador en el queTipo de mercado ⇔ coexisten niveles y esferas ⇔ Tecnología de autoridad políticaNota: Nuevos grupos sociales pueden presionar a las instituciones reguladoras para cambiarel tipo de mercado y la tecnología, ya que el marco regulador es permeable a las nuevas pre-siones por medio de niveles y esferas de autoridad política, que compiten entre sí (caso deEstados Unidos 1934-2002 y caso español 1992-2002).restringiendo a la vez las amplias concesiones con que ha contado lapresidencia 6. La agencia reguladora, FCC, queda obligada a razonar y a hacerpúblicas sus decisiones, para someterlas luego a un proceso de crítica 6 En los Estados Unidos las Fuerzas Armadas (FF AA) son aisladas como actor ca-paz de hacer reivindicaciones en temas de política regulatoria (Coase 1959). De estemodo las FF AA se ven incapacitadas para participar en la estructuración del mercadotan activo (y privado) de las telecomunicaciones en EE UU. El rol que las FF AA pue-den jugar como reguladoras, previniendo o fomentando la convergencia final de las te-lecomunicaciones, es atenuado en extremo. Las FF AA son un actor privilegiado enasuntos de comunicaciones, pero siempre están subordinadas a los políticos que sonelegidos electoralmente. Los amplios privilegios de que disfrutan, por otro lado, lesvienen del Radio Act de 1912, que establece la no necesidad de licencias “para la trans-misión o el intercambio de radiogramas o señales por o en nombre del gobierno” (Bitt-ner 1994), y reserva una porción significante del espectro para comunicaciones milita-res: se prohíbe el uso no gubernamental de cualquier longitud de onda que oscila entrelos 600 y los 1.600 metros. Según el Departamento de Estado de los EE UU, en 1992 elDepartamento de Defensa “es el usuario mayor de comunicaciones comerciales delmundo por el número de frecuencias en uso” (Dispatch 1992: 636).
  • 53. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 7en el que las partes interesadas y terceros pueden incorporar sus ale-gaciones 7. Bajo el nuevo marco regulador el ejecutivo puede ejercer un con-trol muy limitado de las políticas reguladoras. Este poder es comparti-do ahora con la Federal Communications Commission (FCC), los tri-bunales y las instituciones reguladoras federales y de los Estadosmiembros. Desde 1927, éstos son los niveles y esferas de autoridadque se mantienen hasta nuestros días, incluso después de la entrada envigor del Telecommunications Act de 1996 (figuras 1 y 2).LA COMPETENCIA ENTRE INSTITUCIONES POLÍTICASTras la aprobación del Communications Act de 1934, el poder ejecuti-vo aún conserva cierta autoridad para ejercer presión sobre la comi-sión reguladora, ya que cada presidente electo puede nombrar dos delos cinco miembros con los que cuenta el comité colegiado de la comi-sión. El presidente también tiene una baza que jugar mediante el controldel presupuesto de la FCC y otros mecanismos de revista más específicos(Meier 1985). El valor práctico de estas prerrogativas presidencialespuede incluso plasmarse en el vaciado de contenido de las labores dela agencia reguladora. La presidencia también juega un papel destacado en política de te-lecomunicaciones, en iniciativas posteriores. En 1970 se crea la Ofici-na de Política de Telecomunicaciones 8 buscando desempeñar un pa-pel directo mediante el desarrollo de planes y programas innovadores.La Oficina de Política de Telecomunicaciones es sustituida en 1977por la National Telecommunications and Information Administra-tion, que forma parte del Departamento de Comercio. A la cabeza deesta oficina se encuentra un Asistente del Secretario de Comercio quetiene a su cargo 267 trabajadores en 1992. Las funciones de esta insti-tución se cifran en aconsejar a la presidencia en materia de telecomu-nicaciones, desarrollo de políticas de este sector, asignación de fre- 7 Rasgo que ha sido alabado por los críticos como una compensación a la falta decontrol democrático de estas agencias especializadas. Sobre el control democrático dela gestión pública ver Pierce (1995), Freedman (1978) y Stewart (1975). 8 “Esta nueva agencia permitiría al ejecutivo hablar con voz más clara y actuar conmás conocimiento en los debates con el Congreso y la FCC” (United States Code,1988: 1456).
  • 54. 8 Olga Gilcuencias gubernamentales y desarrollo de políticas internacionales detelecomunicaciones en coordinación directa con el Departamento deEstado (Vogelsang 1994: 13). A diferencia del marco regulador centralizado vigente hasta 1927,en el nuevo marco regulador el poder está fragmentado, y se fraccionaaún más mediante un mecanismo: los preceptos dados a la agencia re-guladora (FCC) y a los tribunales en el Radio Act de 1927 y el Com-munications Act de 1934. Tales preceptos transfieren la responsabili-dad de construir las reglas de comportamiento por las que habría deguiarse la industria (Le Duc y McCain 1970, y Bensman 1970). Estaelección institucional del Congreso dota a la agencia y a los tribunalesde un papel importante en el desarrollo mismo de políticas regulado-ras (Noll 1987: 464), y de capacidad para cambiar las políticas mis-mas. También aísla las decisiones sobre un sector de políticas del de-bate parlamentario, desplazando importantes decisiones sobre laasignación de rentas a los tribunales y a la agencia creada al efecto.Tanto la agencia como los tribunales son responsables de los cambiospuntuados que se producen en la forma de exclusión en el mercadohasta 1996, cuando el Congreso reforma el Communications Act de1934. Muestra de ello es que durante este tiempo se produce una rela-jación progresiva de la protección del Estado al monopolio de la com-pañía telefónica AT&T. La peculiaridad de la relación existente entreagencia reguladora y los tribunales durante este periodo se cifra en lacapacidad de estos últimos para legitimar las decisiones de la primera.En esta relación particular de la agencia reguladora y los tribunales es-tadounidenses se pueden encontrar paralelismos con la existente hoyen día entre la Comisión y el Tribunal Europeo 9. Bajo este marco regulador existen importantes transferencias derecursos provenientes del tráfico telefónico de larga distancia e inter-nacional, hacia la subvención del tráfico de llamadas locales y cone-xiones en lugares alejados de centros urbanos, que generan un escasomargen de beneficios. La explicación de la existencia de estos subsi-dios cruzados y la idea del servicio telefónico universal en EstadosUnidos responde al mecanismo de elección de representantes políti-cos federales, que son responsables localmente para ser reelegidos 10. 9 El Tribunal Europeo, con su jurisprudencia, apoya el procedimiento usado por laComisión de aprobar directivas sobre telecomunicaciones sin el consentimiento delConsejo por la vía del art. 90.3. 10 Sobre cómo influencian las instituciones electorales la distribución de recursospúblicos ver John Williams (1998).
  • 55. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 9También responde a los intereses integradores del gobierno federalante un hecho histórico clave. La construcción eficaz de una idea úni-ca de nación. En lugares alejados de la costa este, la primera represen-tación institucional del Estado federado son las oficinas de correos. Elcorreo, el telégrafo y el teléfono son instrumentos usados por el go-bierno federal para promover la idea de nación en un país muy diver-so y con gran número de minorías. Ni la prensa ni la radio pudieronservir de vehículo a la misma escala que se practica en Europa duranteel mismo periodo, debido a la primacía legalmente protegida del pe-riodismo local sobre el nacional en Estados Unidos. Sin embargo, la defensa de los subsidios cruzados y del serviciouniversal de servicios de comunicaciones avanzados hoy no encuentrapartidarios en las filas de la teoría económica 11, ni tampoco cumplefunciones de integración de la idea de una nación, que ya existe. Porotro lado, actualmente las empresas de telecomunicaciones basan supotencial de crecimiento en la extensión de sus mercados a otros paí-ses, y tienen menos interés en capturar rentas de monopolio a nivelfederal. La reforma que ha supuesto el Telecommunications Act de 1996contribuye a poner de manifiesto la relevancia del nivel institucionalde los Estados federados, aquiescentes con la ley de 1934. Los Estadosson el bastión más fuerte contra la instauración de la competencia ennuevo patrón de exclusión a raíz de la reforma mencionada 12. Las disputas que han surgido en los Estados Unidos a raíz de laaprobación de la ley de 1996 entre distintos poderes y niveles de go-bierno ilustran el carácter del gobierno de un sector económico en elque coexisten varios niveles y esferas de autoridad. Los resultados han sido importantes deficiencias en la implemen-tación y un grado destacable de conflicto político. Ypsilanti (1997: 7-8)señala evidencias en este sentido:la competencia que se esperaba que emergiese para la provisión de servicioslocales ocurre muy despacio. Además, la esperanza de lograr un marco armó-nico de interconexión ha tropezado con litigios en los tribunales que ponen 11 Hasta principios de la década de los sesenta, son los ingenieros los encargadosde planificar el crecimiento del monopolio de AT&T y de evaluar los costes, cuyos cri-terios son diferentes a los de los economistas que llegan más tarde. 12 Además, la Ley de 1996 asegura la provisión universal de servicios e infraestruc-turas a toda la población y en todo el territorio (teléfono básico en los hogares, y servi-cios avanzados en bibliotecas y hospitales).
  • 56. 10 Olga GilTABLA 2. Provisiones clave en el Telecommunications Act de 1996 de Estados UnidosTeléfono Permite a los operadores regionales (Bell Compa-Larga distancia nies) entrar en el servicio telefónico de larga distan- cia cuando prueben que han abierto a la competen- cia la red telefónica local *.Teléfono Local Abre a la competencia los mercados telefónicos lo- cales (en los que pueden entrar compañías telefóni- cas, eléctricas, de cable...) sin aludir a la conexión con las redes existentes.Precios de acceso La ley de Telecomunicaciones de 1996 establece laa la red local posibilidad de uso de elementos de la red local por competidores. La FCC es la encargada de estable- cer los precios, medida sujeta a grandes litigios en los seis años posteriores **.TV Cable Desregula las tarifas de TV por cable en el 31 marzo de 1999. Permite a las compañías de televisión alcan- zar una audiencia de hasta el 35% de la nación, cuan- do el límite anterior era del 25%. Las emisoras de TV pueden ser propietarias de redes de cable, aunque no pueden absorber a competidores directos.Vídeo y Teléfono Permite a las compañías telefónicas distribuir por sus redes (o por otros medios como el satélite) progra- mas de televisión, medida que se espera genere una bajada en las tarifas actuales de TV por cable.Servicio Universal Garantiza el servicio universal incluso en áreas rura- les remotas, pero deja en manos de los Estados y la FCC determinar quién ha de pagar por ello. El acce- so universal comprende también la provisión de ser- vicios avanzados de comunicación en escuelas y centros sanitarios.* Las primeras compañías locales autorizadas a ofrecer servicios de larga distancia son Veri-zon Communications —en el Estado de Nueva York— y SBC —entre Kansas, Oklahoma yTexas—, en operación desde enero de 2001.** La U.S. Court of Appeals for the Eight Circuit falla contra el modelo de precios estimadopor la FCC sobre la base de que sus costes son hipotéticos. En este contencioso, las compa-ñías locales defienden que la estructura de precios no refleja los costes históricos, y el mode-lo de precios esperados no refleja costes. Contrarias a esta posición, las compañías de largadistancia, en busca de acceso a la red local para expandir su presencia, afirman que el siste-ma de precios avanzado por la FCC es necesario para asegurar la entrada en los mercadoslocales en igualdad de condiciones (Pelofsky 2001b).FUENTE: Kosmidis (1998); elaboración propia.
  • 57. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 11en duda el concepto de precios aplicables en toda la nación. A esto se le aña-de que algunas leyes de los Estados están siendo recusadas en los tribunalesfederales. Las condiciones establecidas por la FCC para evitar la entrada enlos mercados de larga distancia por parte de las compañías regionales hastaque las condiciones de entrada en los mercados locales estuviesen definidastambién están siendo recusadas en los tribunales. El despliegue de infraes-tructuras alternativas también está siendo lento a causa de las diferentes per-cepciones de cómo estimular la competencia en telecomunicaciones en losdistintos niveles jurisdiccionales de gobierno. Por ejemplo, algunos gobier-nos locales quieren franquicias de operadores celulares y están intentandoimponer derechos de paso (...) Temas como la determinación de fondos deservicio universal entre operadores locales y de larga distancia también estánoriginando problemas entre los niveles de gobierno y entre los Estados (urba-no versus rural). En las próximas secciones se analiza el papel de dos institucionesclaves para entender el modo de exclusión que prevalece en EstadosUnidos. Estas instituciones son los tribunales, como esfera de autori-dad independiente a nivel de los Estados federados y del Estado fede-ral, y el nivel de autoridad de los Estados federados.El papel de los tribunalesLos tribunales federales y, en algunos casos, los de los Estados han de-sempeñado un papel fundamental en la regulación de la industria detelecomunicaciones estadounidense. Este papel se ha cifrado en la in-terpretación de la legislación de telecomunicaciones y en el controlconstitucional de la FCC. La revisión de las decisiones de la FCC recae directamente en lasUS Courts of Appeals del Distrito de Columbia, y el control sobreésta, en la US Supreme Court, lo que se traduce en la limitación efecti-va de los casos y en un grado considerable de especialización judicial ala vez que se evitan los sobrecargados Distric Courts. En algunos Esta-dos federados en los que la autoridad de la Public Utility Commisionse deriva directamente de la constitución estatal, es la Supreme Courtdel Estado en cuestión la que se ocupa directamente de los litigios(Prosser 1997: 282-3). Además, los tribunales estadounidenses tienenjurisdicción para resolver las casos de violación de las leyes de la com-petencia presentados por el Departamento de Justicia contra las com-pañías de telecomunicaciones. El papel de los tribunales, además de
  • 58. 12 Olga Gildictar sentencia en estos casos, es controlar que las partes se ajusten alos acuerdos contraídos. Por medio de este sistema se alcanzan deci-siones sucesivas en favor de una mayor competencia como el ConsentDecree de 1956 y el Modified Final Judgment de 1982 13. Ambas sen-tencias infringen cambios fundamentales en la estructura de la mayorempresa mundial de telecomunicaciones, la compañía telefónicaAT&T. Es más, el Modified Final Judgement (MFJ) facilita un meca-nismo mediante el que se logran cambios importantes en la estructuradel mercado de las telecomunicaciones en años posteriores, al estable-cer una revisión trienal para las siete compañías regionales (RegionalBells Operating Companies, RBOCs) que se reparten el servicio localdesgajado de AT&T desde 1982. Esta revisión permite presentar mo-dificaciones de las restricciones a las que se someten las líneas de ne-gocio de las RBOCs en 1982. En principio sólo se les permite operarel servicio telefónico local, equipos y directorios telefónicos, así comootros servicios “relacionados con su condición de monopolios natura-les” (Hughes 1996). Mediante este mecanismo de revisión se modifi-can posteriormente las restricciones en la provisión de servicios de in-formación generados por terceros. De este modo se puedencomercializar sistemas de almacenamiento de voz y los circuitos nece-sarios para sistemas de videotext como LEXIS y WESTLAW. A partirde 1993, otra revisión establece la posibilidad de proveer estos servi-cios de manera competitiva. Los tribunales americanos afectan a la estructura de la industriamediante las interpretaciones doctrinales, pero también funcionancomo mecanismos de exclusión de intereses sociales, tanto econó-micos como de otro tipo, debido a la limitación efectiva de los casosque contemplan. También el alto grado de actividad asociacional dejueces y comités de expertos contribuye a explicar los vínculos entreel Estado, a través de esta esfera de autoridad, y el sistema de coordi-nación existente en el sector industrial de las telecomunicaciones(Shapiro 1998). Tomados de manera individual, los acuerdos y sentencias de lostribunales pueden llevar a pensar en lo limitado de los cambios. Sinembargo, un análisis histórico muestra que los cambios inducidos por 13 Las multas aplicadas por la Antitrust Division del Department of Justice (1999)pasan de los 17 millones de dólares en 1987 a los 26 millones en 1996, disparándosehasta los 1.150 millones de dólares en 1999, lo que pudiera ser indicador de un cambiomanifiesto en la voluntad de aplicación de las leyes antimonopolios desde 1997.
  • 59. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 13esta esfera de autoridad son fundamentales y no pueden derivarse tansólo de las leyes promulgadas por el Congreso. Por el contrario, lostribunales se convierten en depositarios mismos de decisiones queafectan fundamentalmente a la distribución de rentas y a la asignaciónde recursos —asignación que de otro modo hubiera sido potestad delCongreso elegido democráticamente—. Se puede concluir afirmandoque en el papel desempeñado por los tribunales existe un elementoevidente de discrecionalidad. Este elemento discrecional se observaen las consecuencias de sus sentencias sobre la agencia reguladora, laFederal Communications Commission (FCC). Por un lado, los tribu-nales dictaminan que los resultados de sus indagaciones son conclu-yentes y están “sujetos solamente a consideraciones adicionales queestuvieran basadas en errores legales” (Le Duc y McCain 1970: 398).Por otro, los tribunales también dictaminan contra los Estados y enfavor de la jurisdicción plena de la FCC “sobre todas las adjudicacio-nes gubernamentales de los Estados y municipios” en la asignación delicencias para el uso del espectro electromagnético (Le Duc y McCain,ibid.). Los tribunales van tan lejos como para permitir que la FCChaga uso “del principio discrecional del ‘interés público, convenienciao necesidad’ sin preocuparse por precedentes [cuando asigne las li-cencias]” (Le Duc y McCain 1970: 405). De la evidencia presentada se puede concluir que las sentencias delos tribunales han sido decisivas para apoyar el estatus y la capacidadde la FCC para supervisar la industria de telecomunicaciones. Laagencia reguladora experimenta un cambio en las vagas atribucionesconferidas en 1927 a un período en el que el apoyo de los tribunales setraduce en la flagrante expansión de su poder (Simon 1993). En losochenta, por el contrario, es precisamente la discreción política conque cuentan los tribunales estadounidenses lo que sirve para cuestio-nar la autoridad que la FCC ha acumulado en las cinco décadas ante-riores (Simon 1993: 27-28). Los tribunales juegan también un papel clave en la institucionali-zación de procesos de control de la agencia reguladora, ya que cuandoel Communications Act de 1934 es aprobado, ni los consumidores, niaquellos que no estaban sujetos directamente a regulaciones podíanintervenir en los procedimientos de la FCC o solicitar revisión judicial(Stewart 1983: 1553, Chayes 1982: 4-5). Los fallos de los tribunales tienen una importancia fundamentalen el cambio de la regulación de telecomunicaciones. Esto se debe ados principios de la Common Law americana: la importancia de los
  • 60. 14 Olga Gilprecedentes y la naturaleza singular de los litigios. Ambos factores mi-litan “contra consideraciones de largo plazo (...) e hicieron de cadadesafío a la comisión [FCC] un asunto serio” (Le Duc y McCain 1970:395). De este modo los tribunales estadounidenses han permitido elacceso “a un vasto número de individuos que quisieran participar enel proceso regulatorio” (Meier 1985: 29). Evaluando el papel de los tribunales en el entramado institucionalpara la regulación del sector de las telecomunicaciones, Ypsilanti(1997: 7) señala que después del Modified Final Judgement que rom-pe el monopolio de AT&T, la política de telecomunicaciones se con-vierte en prerrogativa de los tribunales, mientras que una de las inten-ciones del Telecommunications Act 1996 se cifra en devolver estepapel al Congreso 14.El papel de los Estados federados y de los gobiernos localesLos intereses locales se invisten con autoridad para regular incluso an-tes de que el Congreso apruebe las leyes de 1927 y 1934. Desde 1880los intereses locales entran a formar parte fundamental del sistema re-gulatorio, ya que las PUCs deciden los precios de los servicios telefó-nicos locales, asegurando subsidios de telefonía básica que beneficiena las pequeñas comunidades rurales. A través de las tareas reguladorasque llevan a cabo estas Comisiones, se asegura la provisión de los ser-vicios conforme a ciertos principios, dentro de los confines de cadaEstado (Huntley et al. 1997: 2). Estas agencias reguladoras locales de 14 Resulta interesante contrastar el papel fundamental de los tribunales en EE UU,mientras que en Gran Bretaña, país que es citado a menudo como referencia en el ám-bito continental, el legislador decide mantener esta esfera de autoridad al margen de laregulación. Foster (1992: 125) ha anotado que “la decisión de mantener a los tribuna-les al margen del proceso regulador se tomó no porque se quisiera evitar caer en proce-dimientos legalistas de la legislación americana, sino porque el Gabinete, que estabaconsiderando al mismo tiempo cambios en la legislación de las relaciones de trabajo,estaba convencido del daño que habían infringido los tribunales en el pasado a las rela-ciones empresario-trabajador”. Sin embargo, existen posibilidades dentro de este mar-co institucional de que disputas sobre el poder del regulador lleguen a los tribunales,sobre todo porque ya se ha puesto en duda la discreción del Director General en susatribuciones para interpretar las regulaciones en Mercury Communications Ltd v. Di-rector General of Telecommunications [1996] 1 All ER 575 (HL): “si el Director inter-preta incorrectamente [las condiciones de una licencia] y toma una decisión sobre labase de una interpretación incorrecta, no está haciendo aquello para lo que ha sido in-vestido”.
  • 61. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 15los Estados federados y municipios imponen reglas que restringen lacompetencia de compañías telefónicas en el ámbito local. Reglas queson sancionadas por los Estados y el gobierno federal entre 1880 y1900. La regulación de la telefonía a nivel federal es posterior, no co-mienza hasta 1910, con la aprobación del Mann-Elkins Act que da po-deres a la Interstate Commerce Commission para regular compañíastelefónicas (Vogelsang 1994: 2). Cohen (1992: 41) calcula que en 1914hay 34 Estados, además del distrito de Columbia que de algún modo uotro regulan la telefonía 15. Bajo el precedente establecido por las agencias reguladoras localesla telefonía es susceptible de regulación pública como “propiedad pri-vada destinada a uso público” en la totalidad de la nación 16. Los tri-bunales apoyan esta iniciativa, y las compañías privadas históricamen-te han tenido que obtener licencias para operar en las comisiones deservicios públicos locales (Public Utilities Commissions, PUCs) 17. También ha existido una asociación de PUCs a nivel nacional, laNational Association of Regulatory Utility Commissioners (NARUC) 18.NARUC sólo se muestra activa en asuntos en los que existe un con-senso entre los reguladores de los Estados. Dos aspectos en los que ha existido consenso en contra del regula-dor federal han sido la lucha contra la prevalencia de la regulaciónfederal sobre la de los Estados, así como la oposición a trasladar costesde la jurisdicción interestatal a la intraestatal (Vogelsang 1994: 20). 15 Hoy en día los 50 Estados y el Distrito de Columbia cuentan con PUCs, que, en-tre otros, regulan los mercados de telecomunicaciones. Éstas “varían en tamaño, polí-ticas, estructura política y administrativa” (Vogelsang 1994: 13). 16 Bajo la premisa de servicio público se hizo obligatorio el servicio universal paralos operadores (common carriers) de la red de telecomunicaciones con el objeto de“poner a la disposición del público americano (...) hasta donde sea posible un serviciorápido y efectivo de cable o comunicación por radio, que cubra todo el país y le conec-te con el mundo exterior a un precio razonable” (Carpentier et al. 1992: 5). 17 La competencia local de compañías telefónicas se restringió basándose en que lacompetencia abierta podía no redundar en el interés público cuando la prioridad eradesarrollar una red de servicio universal. Este razonamiento se basaba en un hecho co-mún entonces, la persona con la que alguien intentaba hablar por teléfono solía estarfrecuentemente servida por otra compañía telefónica, de modo que las empresas yotros usuarios tenían que tener dos teléfonos (Pool 1983: 102). 18 La primera convención de NARUC tiene lugar en 1889, convocada por el juezThomas M. Cooley, Presidente de la Interstate Commerce Commission (ICC), con elobjeto de “discutir los problemas derivados de la superposición de jurisdicciones y laregulación” (Vogelsang 1994: 19).
  • 62. 16 Olga GilEsta oposición crece con el tiempo debido a dos factores. Uno es eldesgajamiento de AT&T como compañía de larga distancia y el grupode compañías regionales “Baby Bells”. El segundo es la bajada de cos-tes en llamadas de larga distancia debido a los adelantos tecnológicos,que no ha tenido traducción similar en las llamadas locales —i.e. debi-do a que los costes de incorporar capacidad de multiplexar a la red nohan bajado con los adelantos tecnológicos—. Por ambas razones elconflicto se recrudece desde 1982. De hecho, para NARUC y los re-guladores de los Estados, la defensa de sus intereses por medio de lostribunales, y en contra de la expansión de la autoridad reguladora fe-deral, se ha convertido en un procedimiento habitual (Vogelsang1994: 21). Los intereses locales y regionales son reconocidos y protegidospor el Radio Act de 1927 19, ya que los cinco comisionados nombradospor la agencia reguladora se elegían representando las cinco zonas enque se había dividido el territorio de los EE UU. En sus orígenes, la ra-zón de esta división estriba en asegurar que los intereses de las ciudadessureñas, donde la industria de la radio-difusión está menos desarrolla-da, se encuentran bien representados en la asignación de licencias dela FCC (Hazlett 1990). El Communications Act de 1934 refuerza el poder de las comisio-nes de los Estados federados y de los gobiernos locales sobre los ope-radores de telecomunicaciones, ya que las decisiones de estos actoreslocales tienen superioridad jerárquica (dentro de sus competencias)sobre la Federal Communications Commission (ver Anexo 2). Así, elCommunications Act de 1934 explícitamente reserva el control de laregulación del acceso y los servicios telefónicos (toll and local exchan-ge) a los Estados. En definitiva, el Act de 1934 reserva a los Estados elderecho a regular los servicios intraestatales (Vogelsang 1994: 4) 20. Así 19 En los EE UU el gobierno “retendría el título de propiedad sobre el espectrobajo la premisa de que las frecuencias eran propiedad pública y por lo tanto inaliena-ble” (Hazlett 1990: 136), los derechos de usufructo se cedían para plazos cortos —tresaños— siguiendo el criterio de ‘interés público, conveniencia o necesidad’. Hoy en díase promueve la llamada “Telecomm Revolution: an American Opportunity”, una pro-puesta de la Progress and Freedom Foundation en Washington DC para convertir elespacio radioeléctrico en propiedad privada, y que así pueda ser usado, vendido o al-quilado libremente. Ésta es una propuesta sobre la que el Congreso estadounidenseestá recabando información (Riffkin 2000: 293). 20 Así, las comisiones de los Estados tienen autoridad sobre tarifas, servicios, prác-ticas, equipos o regulaciones en relación con servicios de comunicación intraestatal decualquier compañía (Communications Act, Subsection 2(b)(1)).
  • 63. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 17mismo, la Cláusula 221(b) del Communications Act de 1934 deniegala jurisdicción a la FCC sobre los equipos locales en áreas metropolita-nas que se extienden a más de un Estado 21. Bajo la ley de 1934 las comisiones de los Estados miembros tam-bién pueden participar en mesas colegiadas junto con la FCC 22, y de-ben presentar su dictamen en las audiencias de la comisión sobre laspropuestas de fusiones de compañías telefónicas para operar a nivellocal. Los Estados federados tienen también derecho a personarsecomo parte interesada en tribunales federales en contra de la agenciafederal de regulación (Volgesang 1994: 12). Debido a la capacidad de autorregulación a nivel de los Estados,las políticas particulares de todo tipo que se fomentan son bastante di-ferentes 23. En cuanto a las telecomunicaciones, en el Estado de Flori-da, por la vía de la restricción de la jurisdicción de la FCC sobre losservicios de comunicación intraestatal, el legislativo se anticipa al Actde 1996 e intenta introducir mayor competencia en el mercado telefó-nico local. Hughes (1996) señala que el legislativo estatal introducecambios que instruyen a la Florida Public Service Commision a “apo-yar la competencia y la innovación tecnológica (...) asegurando el quetodos los proveedores de telecomunicaciones sean tratados de manerajusta (...) (y) reconocer la emergencia continuada de un marco de tele-comunicaciones competitivo a través de un tratamiento flexible de losservicios de telecomunicaciones” [FLA. STAT.§ 365.05 (1995)]. Pese a lo cual, según señala el mismo autor (Hughes 1996), la Co-misión estatal no emplea los nuevos instrumentos a su disposición ylos monopolios locales existentes no experimentan alteraciones en unprimer periodo. 21 Común en muchas de la grandes metrópolis debido a que los primeros asenta-mientos se localizaron en los márgenes de grandes ríos, mientras que son estos mismosríos las fronteras de dos Estados. 22 Communications Act 1934, Sec. 410-a. 23 Bloch y Friedmann (1992: 93) destacan lo diferentes que son las líneas de actua-ción de los Estados: “En California, por ejemplo, la política regional ha consistido enuna batalla por la asignación de los recursos hidráulicos entre el Norte y el Sur. En Ha-wai se ha puesto en práctica durante mucho tiempo la planificación del uso del suelo.En muchos Estados de la costa la política de medio ambiente se ha implantado con cri-terios geográficos. Y, por supuesto, hay siempre una buena dosis de competencia entrelos Estados para atraer industrias y otras actividades económicas (tales como la realiza-ción de películas) así como inversiones del gobierno federal (instalaciones militares,contratos militares y del sector aeroespacial) y subvenciones. En resumidas cuentas,uno podría argumentar que las políticas de los Estados son de facto las políticas regio-nales de los Estados Unidos”.
  • 64. 18 Olga Gil Contrastando con el caso de Florida, la mayoría de los Estados seopone a la competencia como forma de exclusión en sus territorios.Antes de la aprobación del Telecommunications Act de 1996, aproxi-madamente la mitad de los Estados mantienen leyes que prohíben es-trictamente cualquier tipo de competencia en los servicios locales(Hughes 1996) 24. La ruptura de la compañía AT&T en una compañía de serviciosde larga distancia y siete de servicios regionales tras la sentencia deljuez Green en 1981 muestra la sensibilidad hacia la política tradicio-nal de subsidios al servicio universal y subsidios cruzados de los Esta-dos. Así, la transferencia de los derechos de usufructo de las páginasamarillas a las compañías regionales Bell ha sido interpretada por Nollcomo un apoyo compensatorio al servicio telefónico local (1986) 25. El Telecommunications Act de 1996 deroga en teoría las leyes obs-truccionistas de la competencia, y establece límites claros en el sentidode que ningún poder local o de los Estados pueda oponerse a quecualquier empresa preste servicios de telecomunicaciones. Sin embar-go, en la práctica el Telecommunications Act de 1996 se concibecomo una reforma del Act de 1934 en lugar de un reemplazo total. Es-tablece control federal sobre el desarrollo de la competencia a nivellocal, pero cambia aquellas provisiones que en el Act de 1934 reservanel control de las comunicaciones intraestatales a los Estados (Brock yKatz 1997: 109). Antes de 1996, las regulaciones federales y de los Estados se en-cargan de especificar los criterios que establecen el servicio universal.Éstos se basaban en los subsidios a los proveedores de servicios loca-les en áreas rurales o económicamente poco avanzadas. Los mecanis- 24 Roger Noll (1984: 179) nota las diferencias de percepción y resultados de las po-líticas reguladoras de los Estados ante la acción de la autoridad “anti-trust” estadouni-dense contra AT&T en 1981. La visión de un sector ampliamente desregulado no eracompartida por los reguladores de los Estados: “a juzgar por el tono de las decisionesde los reguladores de los Estados desde mediados de 1982, éstos no parecen haberconsiderado seriamente la posibilidad de que políticas pro-competitivas tuviesen el al-cance de afectar seriamente a sus actividades. Dada la ausencia de planes de contin-gencia, la situación de los Estados fue más delicada de lo necesario. Es más, el númerode problemas que hubieron de asumir excedió las capacidades de la mayoría de las co-misiones en el corto plazo. Esto, combinado con el hecho de que los Estados difierensustancialmente en la magnitud y naturaleza de los problemas creados por políticas fe-derales cambiantes sienta las bases para respuestas divergentes (...)”. 25 El juez Green, al otorgar el negocio de las páginas amarillas a las siete compañíasBell, lo hizo con la intención de que las ganancias derivadas sirviesen para mantenerlos servicios locales de telefonía (Noll 1986: 183).
  • 65. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 19mos son dos: la posibilidad de que las compañías locales carguen tari-fas de interconexión a las de larga distancia, y la posibilidad de que losEstados federados demanden contribuciones a las compañías de largadistancia para mantener la red de intercambio local. La reforma de las leyes de telecomunicaciones plantea el proble-ma de cómo mantener estos subsidios en una época de liberalización.Para armonizar ambos fines, los legisladores proponen dos mecanis-mos. El primero se basa en la creación de un fondo de servicio univer-sal con las contribuciones de todos los proveedores de servicios loca-les. La recaudación pasaría a manos de las compañías que operan enzonas que requieren subsidios. El segundo mecanismo es obligar a lascompañías que ahora prestan servicios a mantenerlos en estas áreasdesfavorecidas, a cambio de lo cual se les autorizaría a cargar tarifasde interconexión a otras compañías. El Act de 1996 reconoce a los Estados la capacidad de dictar leyesque aseguren la provisión de servicios universales (entre los que seincluyen los accesos a servicios avanzados en escuelas y bibliotecaspúblicas, así como en centros de salud 26), la protección del bienestar pú-blico y la preservación de la calidad de los servicios de telecomunica-ciones en su territorio. Es decir, la regulación social queda en manosde los Estados federados 27. Además, queda en manos de los Estados ylos gobiernos locales la administración de los derechos de paso y lostemas relativos a compensaciones derivadas de los mismos (Hughes1996). Esta última provisión supone un cambio en los estatutos estata-les existentes según los cuales las compañías locales cuentan con dere- 26 Consistente con estas medidas se implementan una serie de medidas para incen-tivar descuentos por parte de los proveedores de servicios de telecomunicación a institu-ciones educativas a cambio de descuentos en las obligaciones de servicio universal. 27 En el caso de Gran Bretaña, los intereses locales están representados dentro delcapítulo de defensa del consumidor en forma de seis comités (Advisories Committeeson Telecommunications) y una red de 160 comités locales (Prosser 1997). Esta institu-cionalización no es igual en el caso de otros mercados, como los del agua o el gas. So-bre la efectividad de distintas formas de institucionalizar la protección de los consumi-dores ver Vass (1995) y National Consumer Council (1996). La protección de losconsumidores continúa siendo un debate abierto en Gran Bretaña, como pone de ma-nifiesto la aprobación de nueva legislación en este sentido en 1992. El Competitionand Service (Utilities) Act de 1992 amplía los poderes de los reguladores para actuaren defensa de los consumidores “especialmente en relación con los niveles de calidad,la recogida de información sobre el desempeño de las empresas reguladas y el estable-cimiento de procedimientos para la resolución de quejas. También se toman medidaspara mejorar el proceso por el regulador de las disputas individuales, como el requeri-miento de razonar las resoluciones del regulador” (Prosser 1997: 50).
  • 66. 20 Olga Gilchos de paso gratuitos siguiendo el trazado de las autopistas (NARUC1996: 3). Como consecuencia, deja una ventana abierta para instituiruna nueva fuente de impuestos para los Estados. Dado que la FCC tiene poder para derogar leyes y estatutos de losEstados que atenten contra la libre competencia en los servicios de te-lecomunicaciones locales, se plantea la posibilidad de colisión entreambos niveles de autoridad 28. Con la aprobación del Telecommunications Act de 1996, la reac-ción de estas Comisiones es desigual, mientras que unas se decantanpor introducir la competencia de forma entusiasta, como en los casosde Nueva York y California, en el caso de Nebraska se practican polí-ticas intervencionistas (Huntley et al. 1997: 2, Doyle 1996: 624). Aun cuando existen Estados federados que abrazan los principiosdel Act de 1996 en favor de la mayor competencia y el cambio parcialen el patrón de exclusión, el nivel de autoridad de los Estados no de-saparece. En este sentido se interpreta la resolución de NARUC, laagencia que agrupa a los reguladores de los Estados, rechazando lapetición de primacía solicitada por la FCC y adoptando la resoluciónpública de febrero de 1997 29:Desde la aprobación del 1996 Act, se han presentado varias peticiones [de laFCC] defendiendo que ciertas leyes y regulaciones locales y de los Estados re-presentan barreras de entrada, contrarias a la Section 253 (...) NARUC resuel-ve (...) que los Estados y la FCC deben colaborar (y) (...) que las peticiones enbase a la Section 253 no deben ser usadas para limitar la autoridad legítima delos Estados recogida en la Section 253(b) a imponer, de manera neutral y con-sistente con la Section 254, requerimientos necesarios para preservar y avan-zar el servicio universal, proteger el bienestar y la seguridad públicas, asegu-rar una calidad continuada de los servicios de telecomunicaciones, así comosalvaguardar los derechos de los consumidores. El 18 de julio de 1997 los tribunales rechazan los intentos de laFCC de imponer precios homogéneos a nivel nacional a las comisio-nes de los Estados, que buscaba facilitar el acceso en condiciones de 28 Las críticas de representantes de los Estados federados respecto de la posibleagresividad de la FCC en el uso del poder derogatorio tienen que conformarse con ladeclaración de intenciones del entonces presidente de la FCC, Reed Hunt, asegurandoa los Estados que “la FCC usará su autoridad derogatoria con limitaciones y sólo aten-diendo casos específicos” (Hughes 1996). 29 Resolution Regarding Section 253 Petitions for Preemption: <http://www.erols.com/naruc/win97res.htm>
  • 67. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 21competencia en el bucle local. De nuevo, la esfera de autoridad de lostribunales se manifiesta como central, también tras la aprobación delAct de 1996. La FCC reacciona a la sentencia limitando el acceso delas compañías locales al mercado de larga distancia, lo que de nuevolleva a NARUC a presentar un recurso ante los tribunales federales(NARUC 1997). En este recurso se recuerda al tribunal federal su dic-tamen de 18 de julio de 1997:El Tribunal ha concluido que cualquier ambigüedad sobre la falta de autori-dad de la FCC sobre precios locales de telecomunicaciones se resuelve por laSection 2(b) del Act, 47 U.S.C Section 152(b), que blinda los asuntos intraes-tatales de la regulación de la FCC (...) Reconociendo que el Congreso no abrela puerta de este blindaje, sino que claramente mantiene la autoridad de losEstados sobre los precios en los servicios intraestatales (...) El Tribunal reco-noce que “el Congreso no contempló que la FCC estableciese ningún tipo dereglas sobre precios, y mucho menos la derogación de las regulaciones de losEstados sobre precios en relación con las provisiones del Act sobre compe-tencia local” 30. Los conflictos que resurgen a tenor de las diferencias entre Esta-dos federados y la FCC se intentan limar con la creación de un co-mité especial dentro de la agencia federal, FCC Local GovernmentAdvisory Committee 31. Este comité publica recomendaciones sobrela relación entre la FCC y los gobiernos federados y locales, inclu-yendo las relativas al servicio universal 32. También es un foro para laconsideración de peticiones interpuestas por empresas de telecomu-nicaciones y asociaciones de comercio para la preempción de los de-rechos de paso de los gobiernos locales y de los Estados a título in-dividual. Una vez más las viejas esferas y niveles de autoridad sirven paraponer en marcha argumentos contrapuestos, y es como producto de la 30 <http: //www.erols.com/naruc/win97res.htm> 31 Entre los principios básicos reconocidos por el comité se destaca que “The 1996Telecommunications Act defined the balance between federal and state and local res-ponsibilities in telecommunications. That law designates the FCC as the primary entityresponsible for rules and regulations related to telecommunications service providersentry into, compensation for use of, and behavior in the public’s right-of-way.”...“Rights-of-way disputes between telecommunications companies and local go-vernments should be resolved in local jurisdictions” (FCC Local Government Advi-sory Committee 1997). 32 http: www.fcc.gov/statelocal
  • 68. 22 Olga Gilinteracción de las instituciones mismas como se explica el desarrollode la industria de telecomunicaciones en los Estados Unidos. Al preguntarse para qué quieren los Estados federados los pode-res sobre el sector de las telecomunicaciones en Estados Unidos, his-tóricamente sus intenciones se han centrado en el control de los pre-cios locales por parte de las instituciones reguladoras locales (PCUs),el control de la transferencia de subsidios desde los segmentos másrentables de larga distancia, y la difusión del servicio telefónico a pre-cios comparables dentro de su propio territorio. Estas funciones hoyen día son desplazadas por otras en las que se enfatiza la incorpora-ción de servicios avanzados de telecomunicaciones en centros educa-tivos y de salud 33.La preempción: el apoyo de los tribunales a la FCCLa preempción, o derecho de preferencia del Estado federal sobre losEstados federados, es una figura a la que recurre la agencia reguladorapara imponer sus dictámenes cuando existe oposición de los miem-bros de la Unión a sus reglamentos 34. En la práctica, las divergencias de criterio entre la FCC y los Esta-dos federados son especialmente visibles cuando se rompe la conver-gencia intelectual y judicial sobre las asunciones subyacentes en la in- 33 Los Estados federados tienen también aliados que pueden explotar a nivel local.Así, los municipios tienen las prerrogativas de derechos de paso en el subsuelo. En elmomento en que se negocia el monopolio de AT&T también se conceden derechos depaso libres de impuestos a lo largo de las autopistas y carreteras. Hoy en día, otrascompañías telefónicas han de acudir a los ayuntamientos para solicitarlos y, eventual-mente, negociarlos. Esta baza se ha usado en algunos Estados para argumentar a favorde un fondo de servicio universal que subvencione el acceso de centros públicos, deeducación y de salud a las llamadas “autopistas de la información”. 34 La doctrina de la preempción está basada en la Supremacy Clause de la Consti-tución de Estados Unidos: “This Constitution and the Laws of the United States whichshall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law ofthe Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, any Thing in the Cons-titution or Laws of Any State to the Contrary notwithstanding” (Supremacy Clause,U.S.C. art. VI, 2). Sobre la doctrina de la preempción véase Sinozich (ed.) (1993). Eneste trabajo, Sinozich recoge la doctrina de la preempción relacionada con los gruposde interés, el fortalecimiento de las agencias federales por concesiones del congreso ylos tribunales, el conflicto entre el Estado federal y los ayuntamientos, y el llamado “fe-deralismo cooperativo”. Para una relación prolija del desarrollo de la preempción en ladoctrina estadounidense véase McKenna (1985).
  • 69. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 23terpretación judicial de estatutos y sobre los objetivos de la interpreta-ción (Haring y Levitz 1989: 283). El desencuentro entre la agencia, los tribunales y los Estados seacentúa desde finales de la década de 1970. Al desencuentro contribu-yen los estudios de la elección pública, una nueva disciplina que sebasa en los principios económicos para explicar el proceso político.En estos estudios se demuestra que no todos los grupos de interés tie-nen igual influencia en los procesos legislativos, partiendo de la basede que las desigualdades son patentes en sus posiciones de negocia-ción. Las desigualdades se atribuyen a diferencias en el número decomponentes del grupo, y a los beneficios y costes relativos que obtie-nen de piezas concretas de legislación (Haring y Levitz 1989: 285). A partir de este momento los tribunales adoptan un papel nuevo,que se distancia del de “intérpretes de legislación de grupos de inte-rés” considerado poco antes como legítimo 35. Así, desde finales de la década de 1970, el derecho de preempción,o preeminencia del Estado federal sobre los Estados federados, ganaterreno en la doctrina judicial, lo que redunda en la puesta en peligrodirecta o indirectamente de las habilidades de los reguladores de losEstados para mantener bajos los precios de los servicios locales 36. Estapreeminencia en la práctica jurisprudencial no significa ausencia deconflictos entre la FCC, los Estados federados y las compañías telefó-nicas; una característica de la estructura de las redes telefónicas que se 35 Se rompe la visión tradicional del proceso legislativo que prima hasta entoncesentre jueces, según la cual las diferencias existentes entre grupos de interés en compe-tencia se plasman en un acuerdo, de modo que la legislación resultante mejora el bie-nestar general (Haring y Levitz 1989: 284). Landes y Posner, en un artículo de 1975,usan los principios económicos para situar el papel de un poder judicial independientedentro de un modelo de grupos de interés del proceso legislativo. En este modelo lostribunales salen muy mal parados, convertidos en agentes del proceso político: “el aná-lisis económico les lleva a mostrar que un poder judicial independiente era favorable ycrucial para el funcionamiento de la política de los grupos de interés. A través de unpoder judicial independiente, el legislativo ofrecía a los grupos de interés una expecta-tiva razonable de que la legislación que habían negociado sería duradera, una expecta-tiva que aumentaría el valor de la legislación para dichos grupos” (Haring y Levitz1989: 286-7). 36 “Y sitúa a la FCC en colisión con los Estados sobre dónde termina su autoridadpara la toma de decisiones bajo las Sections 1 y 2 (a), y dónde comienza la autoridad re-servada en exclusiva a éstos bajo las Sections 2(b) y 221(b). Debido a que el Communi-cations Act pasa por alto esta cuestión explícitamente, la carga de dirimir conflictos so-bre qué objetivos prevalecen, si los del Estado federal o los de los Estados, caerepetidamente sobre los tribunales” (Haring y Levitz 1989: 297).
  • 70. 24 Olga Gildesarrolla en el periodo de licencias del monopolio contribuye a le-vantar ampollas. Los desacuerdos se centran en las centralitas localesde telefonía. Estas centralitas fueron diseñadas como vehículos de trá-fico telefónico de corta y larga distancia indiscriminadamente duranteel periodo del monopolio. Tras la ruptura del AT&T, las compañíaslocales que las controlan se oponen al subarriendo de circuitos adu-ciendo falta de capacidad.CAMBIOS INSTITUCIONALES Y DE POLÍTICAS (1929-2002):EL GOBIERNO FEDERAL Y LA POLÍTICA REGIONAL 37El análisis de las políticas sectoriales de telecomunicaciones en el casoestadounidense se inscribe en un contexto histórico con dos puntosde inflexión notables. Estos dos puntos de inflexión marcan diferen-cias fundamentales en las políticas del gobierno federal hacia los Esta-dos federados y en las políticas de los Estados federados dentro de sumismo territorio. El primer punto de inflexión se sitúa en 1933, con lallegada de Franklin Delano Roosevelt (1933-1945) a la presidencia y elanuncio de una gran actividad legislativa. Este momento está marcadopor la Gran Depresión —en un país con un cuarto de la fuerza de tra-bajo desempleada—. La respuesta del gobierno federal a la crisis pasapor el fortalecimiento respecto a los Estados federados. El segundo punto de inflexión en el que detectan cambios en laorientación de las políticas públicas de los dos niveles de gobierno lle-ga en 1969, en un clima de republicanismo en ascenso, con RichardMilhous Nixon (1969-1974) en la presidencia. A partir de 1969 la importancia de los Estados respecto del go-bierno federal aumenta, tendencia que culmina con los intentos desre-guladores de Ronald Reagan a principios de los noventa. Los cambiosen las políticas se solapan con los grandes cambios estructurales quese producen a lo largo de la centuria. 37 En esta sección se sigue a Bloch y Friedmann (1992). Véase también De Vol,Wong, Catapano, Robitsheck y Greg (1999) y Méndez (1998).
  • 71. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 25Los cambios estructuralesA lo largo del siglo XX cambian las condiciones estructurales de la eco-nomía y la sociedad estadounidense. Los mercados financieros, de ca-pital, mercancías y, en menor medida, el mercado de trabajo, se inter-nacionalizan. Disminuye el peso relativo del sector industrial 38, el ejeatlántico (Nueva York-Londres) deja paso al del Pacífico (Los Ánge-les-Tokio) al ganar importancia la exportación y hacer su aparición unconjunto nuevo de tecnologías avanzadas, a la vez que aumenta el en-deudamiento nacional e internacional. También crece la pobreza en elinterior de las grandes regiones metropolitanas rodeadas por áreas ur-banizadas, industrializadas, así como las zonas suburbanas de pobla-ción blanca (Bloch y Friedmann 1992: 87). La política económica que enfrenta estos cambios estructuralesdrásticos experimenta mudanzas profundas desde la Gran Depresiónde 1929. Acontecimientos muy señalados son los doce períodos presi-denciales, jalonados por una década de depresión económica, que esseguida por el cambio de una economía inerte en tiempo de paz a unaeconomía de guerra en gran escala, y una nueva vuelta a la produccióncivil. Este momento se caracteriza por la expansión basada en un mo-delo de producción en masa para el consumo masivo —denominadofordismo por Lipietz (1987). En los años setenta la escalada de los precios del petróleo marcauna gran reestructuración industrial, y genera una nueva división in-ternacional del trabajo, a la vez que la economía de mercado se globa-liza. Se produce una transición urbana, que concluye al final de losaños sesenta, y que se mueve al compás de la búsqueda de oportuni-dades económicas. La transición en Estados Unidos se caracteriza porla pérdida de población en las áreas centrales metropolitanas en favorde las áreas suburbanas y las granjas rurales no agrícolas. Bloch y Friedmann (1992: 96) señalan que a pesar del aumento re-lativo de la pobreza urbana, empeorada por la destrucción de la NewDeal Coalition, los Estados Unidos se convierten en destino de millo-nes de emigrantes legales e ilegales. Con la llegada de los emigrantes alas ciudades se producen bajadas salariales importantes y se crea unsector informal que aumenta rápidamente. 38 “Por primera vez en este siglo, los Estados Unidos han llegado a ser una nacióndeudora, en tanto que las inversiones extranjeras han fluido hacia allá compensandoun déficit comercial continuamente creciente” (Bloch y Friedmann 1992: 95-96).
  • 72. 26 Olga GilCambios de políticas en el nivel federalLos cambios de políticas vienen marcados por presidentes con la ini-ciativa y el suficiente respaldo del Congreso para alterar en cierta me-dida la balanza de poder. Desde 1933 Roosevelt logra poner en mar-cha importantes programas aprobados por el legislativo, como lapolítica regional por excelencia en Estados Unidos —que ha estadocentrada exclusivamente en las autopistas 39. Entre 1969 y 1974, con Nixon en la presidencia, el péndulo delpoder político se inclina de nuevo hacia los Estados, culminando en ladesregulación de la década de los años ochenta abanderada por Ro-nald Reagan y George Bush 40. Marginalmente el gobierno federal impulsa unas políticas de signodiferente de la mano de John Kennedy (1961-1963) 41. Su significaciónprincipal es que fuerzan un nuevo modo de actuación de los distintosniveles de gobierno a la hora de implementar planes federales, basadoen la mayor cooperación. Se crea la EDA (The Economic Develop-ment Administration) a nivel federal, que dirige y desembolsa losfondos, mientras que las agencias de ayuntamientos y Estados se en-cargan de patrocinar la investigación, planificar e implementar pro-gramas con recursos federales 42. Así, los niveles local y de los Estadosfederados cobran relevancia. Aparte de estas tendencias, marcadas por el ejecutivo, y de la úni-ca política regional explícita —la de autopistas— existen otras políti- 39 El programa de autopistas se ha implementado a lo largo del siglo desde la déca-da de los treinta hasta la de los años noventa. Entre sus consecuencias, Bloch y Fried-mann señalan: “mantener la suburbanizacion residencial (...) facilitando la dispersiónde la población y los servicios. El segundo fue la alteración de los modos de conexiónregional (...), contribuyendo a la integración de la economía nacional en las áreas delSur y Oeste. El tercero, (...) ha sido facilitar (...) vía de transportes y comunicacionespara las denominadas ‘ciudades externas’, ‘pasillos de crecimiento suburbano’(...)”(Bloch y Friedmann 1992: 100). 40 Períodos caracterizados por la desregulación, privatización y el incremento delos presupuestos militares financiados por la emision de deuda. 41 Area Redevelopment Act de 1961, que trata de hacer frente a la pobreza en losguetos de las ciudades estadounidenses. 42 “La mayoría de ellos resultaron en la construcción de nuevas autopistas. Se ge-neró una gran dosis de actividad, pero (...) visto en perspectiva, las cantidades asigna-das fueron pequeñas. En 1969, los gastos para el desarrollo de las áreas fueron tan sólode dos dólares por habitante, con un total de 409 millones de dolares” (Bloch y Fried-mann 1992: 100).
  • 73. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 27cas específicas a lo largo del siglo que Bloch y Friedmann (1992: 98)consideran “políticas regionales implícitas”. Así, desde la II GuerraMundial el presupuesto federal ejerce una gran influencia en el mode-lo espacial de la economía a través de políticas en las que han sido de-terminantes las consideraciones estratégicas de defensa, las presionesintensivas de los grupos locales con intereses empresariales y las polí-ticas locales. Carter (1988) defiende que el gasto militar ha sido parteintegral de una estrategia político-económica diseñada para integrar ytransformar lugares anteriormente no desarrollados, como el Sur, y losdatos muestran que este tipo de inversión ha tenido impactos regiona-les importantes 43.Las políticas de los Estados federados dentro de sus propiosterritoriosAparte de las políticas del Estado federal basadas en la asignación ydistribución de fondos, tras la II Guerra Mundial los Estados federa-dos se embarcan a título particular en políticas para la atracción de laindustria. Esto se produce en un período de expansión de la economíaestadounidense y de relocalización industrial. La industria abandonaNueva Inglaterra, Estado con un alto coste de mano de obra y fuertemilitancia sindical dirigiéndose hacia los Estados del Sur, donde lossindicatos tienen poca influencia en zonas rurales 44. De la atracción de la industria se pasa después a un enfoque másamplio, basado en el impulso de la competitividad de la economía. La 43 “En junio de 1965 el empleo de la NASA alcanzó 420.000 personas y las áreas entorno a las instalaciones de la agencia experimentaron un boom, como hicieron loscentros aeroespaciales de la costa oeste de California y el Estado de Washington. Losrecortes en el presupuesto en la era post-Apolo disminuyeron drásticamente el em-pleo, pero ya en 1972 se otorgaron nuevos contratos para construir el transbordadorespacial, y la crisis de Titusville y Seattle finalizó” (Bloch y Friedmann 1992: 99). 44 Tenesse y Mississippi están entre los primeros en acometer políticas de cap-tación de industria, aprovechando que se encuentran en zonas de producción eléctricacon las tarifas más bajas de la nación. Los esfuerzos promocionales se cifran en vaca-ciones fiscales, inversiones públicas en infraestructuras y legislación anti-sindical delos poderes locales. “Con el surgimiento de la reestructuración industrial en los últi-mos sesenta y primeros setenta, los esfuerzos promocionales (...) alcanzaron un casifrenesí. Goodman (1979) estimó que alrededor de 15.000 agencias locales competíanentre ellas por los cada vez más escasos puestos de trabajo. A menudo, sus esfuerzos secompensaban, y los costes para los contribuyentes locales eran desmesuradamente al-tos” (Bloch y Friedmann 1992: 102).
  • 74. 28 Olga Gilidea es crear una atmósfera empresarial donde la innovación florezca(Fosler 1988) 45. Este giro hacia la empresa, que ha sido poco estudia-do según Bloch y Friedmann (1992: 103), se asienta en mecanismosque pueden identificarse; el aumento de la financiación de las univer-sidades, la promoción de parques universitarios de investigación convistas a mejorar los sistemas educativos, creación de centros de ayudaa los negocios, promoción de zonas de desarrollo de pequeñas empre-sas, mejora de la financiación de la inversión del capital creativo y ariesgo, diseño de programas de ayuda a la subcontratación, nuevosservicios de consultoría, programas de mediación y mejora de la cali-dad de la formación profesional. En los años ochenta Pittsburgh, Detroit, Boston y Chicago se con-vierten en pioneras potenciando políticas de desarrollo metropolita-no. En estas ciudades se crean asociaciones en las que participan eje-cutivos empresariales, administradores universitarios y líderes de lasasociaciones civiles, con el objetivo de transformar sus comunidades.La financiación de estas asociaciones procede de las organizacionesparticipantes y de los gobiernos de los Estados afectados; no existe fi-nanciación del gobierno federal. Éste es el tipo y la escala de la planifi-cación que sigue siendo predominante en Estados Unidos, y que esconsistente con la falta de una ideología política que apoye el regiona-lismo:El regionalismo no ha sido una ideología política fuerte en Estados Unidos, yen lugar de políticas regionales hemos tenido políticas de los Estados, reflejode la lógica subyacente del sistema federal. Cierta política macro-regional(cada región comprendiendo varios Estados) ha sido un tema constante en lapolítica nacional. Pero las divisiones sociales han tenido, en general, una in-fluencia más poderosa para la acción política relevante que las diferenciasgeográficas, ya sean culturales o económicas [Bloch y Friedmann 1992: 94]. 45 “David Osborne resume el nuevo enfoque en su libro Laboratorios de Democra-cia: el principal papel del gobierno es dar vida a los elementos que hacen la innovaciónposible: una infraestructura intelectual vibrante; una fuerza de trabajo educada y habi-lidosa; una calidad de vida atractiva; un ambiente empresarial; una oferta suficiente decapital-riesgo; un mercado abundante para los nuevos procesos y productos; un com-promiso con la modernización industrial; una cultura industrial sustentada en la coo-peración y la flexibilidad; y un sistema social que opta por la innovación y el cambio.Durante la década de los ochenta, las agencias de desarrollo económico de muchos Es-tados, cooperando a menudo con las empresas y universidades y algunas veces con lostrabajadores, han diseñado un gran número de programas e instrumentos para servir aestas finalidades” (Bloch y Friedmann 1992: 103).
  • 75. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 29 Como corolario de estas secciones, en las tendencias apuntadaspara el caso estadounidense se percibe la sólida base del acuerdo so-bre la Constitución, que no se cuestionan a la hora de plantear reivin-dicaciones redistribucionales, como tampoco se cuestionan las nor-mas de segundo rango. Esto significa que en las relaciones entre losniveles de gobierno predomina la cooperación, o los incentivos para lacooperación y la negociación. En cualquier caso, no se cuestionan lasreglas básicas sobre las que descansa el pacto social. A todos los nive-les —sobre todo al nivel local— se fomenta la cooperación para com-petir mejor.SIGNIFICADO DEL MARCO INSTITUCIONALEn los EE UU, las relaciones mutuas de las instituciones reguladoras,esferas y niveles de regulación sirven para reafirmar su propia autori-dad y autonomía. Estas instituciones actúan como vías de articula-ción o canalización de intereses. Estos canales han hecho que el siste-ma estadounidense sea permeable a las presiones de gruposindustriales y sociales altamente organizados en busca de beneficiospotenciales derivados de la adopción de regulación favorable. En re-trospectiva, este modelo resulta más permeable a los nuevos actoreseconómicos que el de los países europeos hasta entrada la década delos ochenta. Las reivindicaciones de los intereses económicos y sociales en Es-tados Unidos han sido apoyadas en distintas ocasiones por los tribu-nales y las agencias reguladoras estatales (FCC, gobiernos de los Esta-dos, poder ejecutivo). Todos estos canales han permitido que sesucedan cambios en el patrón de exclusión con el apremio de nuevosgrupos económicos, por medio de audiencias, presiones (lobbying) yjuicios 46. 46 De este modo puede entenderse la apreciación de Price y Weinberg (1996: 110)en el sentido de que instituciones como el Congreso y el ejecutivo responden con loscambios regulatorios recientes a intereses industriales domésticos: “La disolución de laregulación federal es vista como el medio de incrementar el poder de uno de los mayo-res contribuidores a una balanza de pagos favorable para los Estados Unidos. La in-dustria del entretenimiento constituye una exportación tan importante en términos depolítica económica e internacional que el Congreso y el gobierno se muestran inclina-dos a ayudar a la industria a posicionarse para dominar el Mercado mundial”.
  • 76. 30 Olga Gil Un tema sujeto a controversia ha sido la división de tareas entre elregulador federal, la FCC y las comisiones locales de los Estados fede-rados. Un principio básico en este contencioso ha sido la prevalenciadel nivel federal sobre los reguladores de los Estados federados siem-pre que estén en juego las comunicaciones o las telecomunicacionesentre Estados. En este caso hablamos de niveles de autoridad, que-dando el federal sobre el federado. Aunque ha existido algún prece-dente en contra de la prevalencia del nivel federal. Así la Corte Supre-ma en 1986 dictamina en “Louisiana Public Service Commissionversus FCC” en contra de la FCC. Volgesang (1994: 27) encuentra eneste precedente un giro radical, en cuanto que es una prueba contun-dente para los Estados y la NARUC de que pueden oponerse a la su-premacía federal o que al menos pueden limitar su aplicación. Huntley et al. (1997: 4) señalan que a pesar de la aprobación delTelecommunications Act de 1996 “se mantiene la jerarquía existenteque regula las telecomunicaciones americanas; difícilmente va a desa-parecer en su integridad, y desde luego no en el futuro inmediato”.Los mismos autores coinciden en que amplios poderes reguladorescontinuarán siendo ejercidos a nivel de los Estados allí donde ha exis-tido una tradición de políticas estatales centradas en el desarrollo deinfraestructuras y otros aspectos relacionados con las telecomunica-ciones (Huntley et al. 1997: 4). El Telecommunications Act de 1996 introduce un nuevo equili-brio en las relaciones entre gobierno federal y los Estados, equilibrioque en ningún caso debe ser concebido como anulación de las iniciati-vas de los Estados federados (Huntley et al. 1997: 14). En este nuevoequilibrio, el Estado en sus distintos niveles y esferas de autoridad si-gue siendo referente básico de las garantías sobre la inclusión y la ex-clusión.INSTITUCIONES Y CAMBIO PARCIAL DEL PATRÓN DE EXCLUSIÓNLas instituciones estudiadas juegan papeles clave para establecer cam-bios en las asignaciones de corrientes de rentas y en el patrón de ex-clusión. El papel de los tribunales es central y, dependiendo de la co-rrelación institucional de fuerzas, éstos llegan a ser un mecanismovital para cambiar la asignación de corrientes de rentas y, parcialmen-te, el modelo de exclusión predominante en el mercado. El ejemplo
  • 77. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 31más rotundo del poder de los tribunales es su efecto sobre la compa-ñía AT&T. Una sentencia judicial rompe el monopolio telefónico deAT&T. La primera señal de cambio es la entrada de competidores,con limitaciones, en el mercado de telefonía. La compañía telefónicaAT&T, protegida como monopolio total desde 1935 a 1956, experi-menta desafíos sucesivos a esta posición privilegiada en los tribunales.El primer juicio contra el monopolio de AT&T termina sin resolverseen 1942. Catorce años más tarde el monopolio como proveedor deequipos se rompe, y finalmente sufre la ruptura definitiva como pro-veedor exclusivo de servicios por decisión judicial en 1982 (Carpen-tier et al. 1992) 47. Un segundo ejemplo de la centralidad de las instituciones políticases el papel de la agencia reguladora respecto de la industria del cableen los Estados Unidos. La industria del cable comienza a regularse enlos sesenta bajo el escrutinio de la FCC. Durante esta década su po-tencial como tecnología emergente se limita para proteger los intere-ses ya existentes de emisoras de radio y televisión (Owen 1981: 90). Elacuerdo al que llegan la FCC, los dueños de cadenas de radio y televi-sión y las compañías de cables para que éstas puedan operar se centraen que la industria del cable “no dañase irreparablemente los intere-ses de los primeros” (Owen 1981: 91). Entre 1972 y 1979, varias agen-cias reguladoras vuelven a considerar la situación del mercado del ca-ble, desde comités gubernamentales hasta tribunales. Finalmente laFCC relaja su política reguladora del cable, concluyendo que las regu-laciones previas no se estiman ya necesarias (Owen 1981: 92). De estemodo las compañías de cable pueden finalmente proveer serviciosque les habían Estado vedados para proteger a las emisoras de radio ytelevisión. Debido a que la FCC no es la única agencia que dictamina sobreexclusión e inclusión de empresas, el cambio de modelo es fluido.Más que una comisión independiente y aislada de nuevos grupos so-ciales, la FCC y el sistema regulador como un todo han ofrecido cana-les que podían ser aprovechados por nuevos intereses económicos 47 En 1956, la Final Appellate Court de Washington rompió el monopolio deAT&T como proveedor de equipos, por medio del compromiso llamado Consent De-cree, tras un juicio de ocho años iniciado por Hush a Phone, una compañía de aparatostelefónicos. Finalmente, en julio de 1984 AT&T se vio separada de sus operadores lo-cales con la creación de siete “Baby Bells”. Entonces “AT&T era la compañía másgrande del mundo si la medimos por sus acciones ($155 billones) o por el número desus empleados (990.000)” (Carpentier et al. 1992: 1).
  • 78. 32 Olga Gilpara hacer reclamaciones parejas a nuevos avances tecnológicos,como el cable para transmitir señales de televisión. El marco regulador no cambia tras la aprobación del Act de 1934y la enmienda a éste en el Act de 1996; y el Congreso mantiene su legi-timidad como esfera de autoridad. Con la ley de 1996 se potencia lacolaboración del nivel federal y el federado en el marco de un nuevocomité, creado al efecto en la FCC para dirimir conflictos que surgenentre ambos niveles de gobierno. La FCC se encarga de las autoriza-ciones federales para que las compañías locales puedan operar a largadistancia 48. Por otro lado, los tribunales continúan siendo la esfera dereferencia para dirimir conflictos, como ha ocurrido en el caso de laapertura a la competencia del nivel local —apelada por los Estados fe-derados a través de la NARUC— y, en casos más recientes, en los quese implica la Corte Suprema 49.EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LOS CAMBIOS EN EL PATRÓNDE EXCLUSIÓNEn Estados Unidos la regulación previene el desarrollo tecnológico ensegmentos concretos del mercado, y en algunos casos obstaculiza losposibles usos que permiten las nuevas tecnologías durante décadas.Tal evidencia no permite explicar cambios en el patrón de exclusióncomo mero reflejo del cambio tecnológico. En realidad, mediante po-líticas reguladoras se imposibilita el que estas nuevas tecnologías pue-dan incorporarse al mercado dominado por ciertas empresas. Las primeras políticas dictadas para regular a las compañías tele-fónicas ponen freno a la convergencia de las telecomunicaciones. Eldesarrollo tecnológico es constreñido por acuerdos institucionalesque crean oportunidades para algunas innovaciones a la vez que defi-nen las fronteras de los tipos de innovación posibles (Steinmo et al. 48 El 23 de enero de 2001 SBC Communications se convierte en la primera compa-ñía de telefonía local que presta servicios en varios Estados —Kansas, Oklahoma y Te-xas—. En esta misma fecha, sólo otra de las compañías locales, fruto del desgajamientode AT&T en 1984, presta servicios interestatales, Verizon Communications en NuevaYork (Pelofsky 2001). 49 Sobre la definición del papel del regulador federal en la promoción de la compe-tencia en el servicio de acceso a las redes locales e Internet de alta velocidad (Pelofsky2001).
  • 79. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 331992: 25). Desde principios de siglo hasta entrada la década de losochenta, a las compañías telefónicas se les permite transmitir voz,pero no datos, a través de la red. Tampoco es posible la cesión delespectro radiofónico a quien quiera comprar espacios para retransmi-tir 50. Incluso se prohíbe la unión de telégrafos con las compañías tele-fónicas para prevenir prácticas monopolísticas de servicios combina-dos. A esta idea responde la separación de AT&T de Western Union,una importante compañía telegráfica en 1913 (Pool 1983: 30). Los in-tentos de AT&T de usar su planta telefónica para la transmisión detextos mediante servicio de teletipo (TWX switch) son vanos, al for-zar el Departamento de Justicia la venta del sistema a Western Unionpara incorporarlo al servicio de télex existente (Pool 1983: 30). Tam-bién la FCC prohíbe el Execunet Switch de MCI, un tipo de serviciode interconexión, sobre la base de que viola la Specialized CommonCarrier Decission de 1970. Con estas políticas, el regulador protege mediante exclusión pormedio del Estado a los grupos interesados en imposibilitar o retardarla entrada de competidores en el mercado estadounidense. Sin embar-go, con el tiempo nuevos grupos llegan a incorporarse al calor de polí-ticas propicias. Representantes de la industria exploran la posibilidadde que por medio de cambios legislativos se puedan abolir las fronte-ras que separan unos sectores de la industria de otros. Los tribunalestambién comienzan a cuestionar la constitucionalidad de regulacionesque prohíben a las compañías telefónicas proveer programas de vídeoa través de sus líneas o adueñarse de redes de cable en áreas en las queprestan servicio telefónico (Price y Weinberg 1996: 100) 51. Una explicación de estos cambios es que los intereses creados enel marco institucional en el caso estadounidense son más limitadosque en el europeo. En el caso europeo, los intereses son mucho más 50 47USC §143(h). Aunque el Communications Act de 1934 prevee algunas excep-ciones a esta regla, como la contemplada en 47 USC § 312(a.7), solicitando a las cade-nas emisoras la venta de períodos de tiempo razonables a los candidatos que concu-rren en elecciones federales para publicidad política (Columbia Broadcasting System v.FCC, 453 US 367, 1981). Por otra parte, la Supreme Court se basa en 153(h) cuandoen 1979 considera inconstitucionales las regulaciones de la FCC que obligaban a lascompañías de cable a ofrecer canales para usos públicos, educacionales y gubernamen-tales: FCC v. Midwest Video Corp., 440 US 689 (1979). El Congreso revisa más tardeeste tema en el Cable Communications Policy Act de 1984 (Price y Weinberg 1996:101). 51 Chesapeake and Potomac Tel. Co. v. United States, 42 F3d 181 (4 Cir. 1994), va-cated for consideration of mootness, 116 SCt 1036 (1996).
  • 80. 34 Olga Gilfuertes, al ser el Estado mismo el proveedor y regulador de serviciostelefónicos. En los Estados Unidos, el cambio tecnológico es más relevantecomo mecanismo de fortalecimiento de nuevos grupos económicos ysociales vis-à-vis el regulador y los regulados, ya que los nuevos gruposeconómicos son autónomos en la determinación de la dirección deldesarrollo tecnológico bajo el paraguas de la empresa privada. Estacaracterística facilita que las agendas de los reguladores y los regula-dos puedan ser divergentes. Mientras que en Europa el marco institu-cional ofrece más incentivos para coincidir a las agencias reguladorasy los intereses económicos, dada la existencia de monopolios de tele-comunicación que son a la vez empresas públicas. Así mismo, en Estados Unidos el desarrollo de nuevas tecnologíasse traduce en un cambio del poder estratégico de grupos industrialesvis-à-vis competidores potenciales e intereses creados en anterioresmodelos de exclusión. En el modelo regulador estadounidense, enmayor medida que en el europeo, la tecnología crea nuevas oportuni-dades susceptibles de ser explotadas por políticos y nuevos grupos so-ciales. En los Estados Unidos las innovaciones como la tecnología defibra óptica y la digital ofrecen incentivos para presionar por el cam-bio en las políticas de exclusión a nuevas coaliciones económicas(Cowhey 1990: 199). Estos nuevos grupos saben de antemano que elcambio de patrón de exclusión les beneficia y, lo que es más importan-te, que es posible, dada la historia previa de contestación por mediode instituciones reguladoras. Así, en los ochenta una coalición degrandes usuarios de servicios de telecomunicación, bancos internacio-nales y nuevas compañías de la industria electrónica que no son pro-veedores de la compañía telefónica monopolista conducen al fin almonopolio de servicios de comunicación en este país americano(Cowhey 1990). A estos grupos se debe el intento de cambio en el pa-trón de exclusión por medio de los mecanismos que hacen el procesoregulatorio permeable a grupos altamente organizados y con grandesrecursos económicos. En definitiva, el caso estadounidense muestra que las institucionespolíticas tienen un papel central como marco en el que se inscriben losintentos por parte de nuevos grupos económicos de inducir cambiosen los patrones de exclusión. El cambio tecnológico exclusivamente no resulta suficiente paradeterminar el cambio en los patrones de exclusión. En Estados Uni-dos, el Radio Act de 1927, el Communications Act de 1934, y las re-
  • 81. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 35glas que las instituciones reguladoras desarrollan en sus interaccionesmutuas han sido mecanismos básicos para la reforma. Las instituciones reguladoras ofrecen ventanas de oportunidad apequeñas compañías telefónicas, nuevos proveedores de equipos ycompañías de cable. Estos nuevos intereses consiguen forzar cambiosque les permiten beneficiarse de los avances tecnológicos. Se promul-gan nuevas políticas reguladoras que otorgan el acceso a nuevos gru-pos al mercado de las telecomunicaciones, mediando el perjuicio deaquellos regulados —y beneficiados— en primer lugar. Se revisan lasmedidas reguladoras, poniéndose fin al monopolio total de telefoníaen golpes incrementales y decisivos. Las inversiones en distintas redesde telecomunicaciones, restringidas desde un principio, se permitenpara la provisión de servicios integrados de voz y datos. El nuevo pa-trón de exclusión supone un cambio de la oferta de productos y servi-cios de telecomunicaciones, de los medios para proveerlos y de losproveedores. En definitiva, las políticas de las distintas esferas y nive-les de autoridad estadounidenses alteran sustancialmente la estructu-ra del mercado de telecomunicaciones mediante cambios en el tipo deexclusión. Todos estos cambios tienen lugar mientras que las institu-ciones reguladoras se mantienen intactas (1920-2002). El caso de los Estados Unidos muestra que las instituciones re-guladoras son fundamentales para entender los límites y las oportu-nidades de nuevos grupos sociales además de sus presiones en favordel cambio de patrones de exclusión orientado a obtener beneficios delcambio tecnológico.LOS MECANISMOS DE EXCLUSIÓN ENTRE 1876 Y 2002EN ESTADOS UNIDOSLa tabla que se presenta en este apartado (tabla 3) muestra los gruposexcluidos y favorecidos por la regulación estatal, en los distintos nive-les de gobierno en Estados Unidos a lo largo de más de un siglo. Entre1986 y 1999 pueden distinguirse con claridad tres períodos cualitati-vamente distintos. Un primer período en el que domina la competencia y una patentegarantiza derechos de exclusividad limitados a una sola compañía.Entre 1876 y 1894, durante un período de 15 años, el sistema Bell depatente goza de exclusividad para desarrollar el mercado telefónico
  • 82. TABLA 3. Grupos excluidos (e incluidos) bajo los distintos tipos ideales de mercado (Weber 1978) en los Estados Unidos 36 (1876-1982) Monopolio por medio de patente Exclusión por medio de la Exclusión de competidores por (1876-1894) competencia (1894-1934, con medio de garantías estatales subperiodos) (1934-1982)Excluidos: Excluidos: Excluidos:Todos los competidores por medio de Nadie —en principio— entre particu- Los usuarios, porque suben las tari-una patente que beneficia a Bell. lares y grupos sociales interesados fas en toda la cadena de la produc- en prestar servicios telefónicos. ción y el transporte. Los consumidores en general tienen (1940-50) Sentencia que habilita a nulas garantías de interconexión de Hush a Phone a ser proveedor de unos sistemas telefónicos con otros. equipos de telecomunicaciones. Es la primera ruptura de la integración En el caso de la radio se desata un vertical de AT&T y la apertura a la período de caos en las ondas debido competencia en uno de los segmen- a que cualquiera puede retransmitir tos del mercado que puede ser com- y a nadie puede negársele una licen- petitivo abiertamente dada su estruc- cia para hacerlo en virtud de que el tura. espectro se define como un bien pú- blico. (1940-50) Separations and settle- ments. Punto de partida del conflicto Los granjeros organizan sus sistemas que divide los intereses de AT&T y las de comunicación locales en grandes compañías locales medio siglo más distancias mediante teléfono y radio. tarde. Se negocia una separación del El cambio de estrategia de AT&T, que monto que gestionan las compañías ataca con una competencia hipera- telefónicas entre los Estados federa- gresiva, altera el principio de exclu- dos y el federal (beneficia a los con- sión. La balanza se inclina a favor de sumidores rurales frente a los urba- Olga Gil
  • 83. AT&T, en contra de los competidores nos, lo que después desata la polé- sucesivamente absorbidos y de los mica de los subsidios cruzados). usuarios locales no empresariales. Beneficiados: AT&T, con un mercado sin competen- cia en su segmento (telefonía bási- ca); los comerciantes en un sentido (antes tenían que contar con tantas líneas telefónicas como compañías prestaran servicios a sus proveedo- res, ya que las compañías se nega- ban a interconectarse en el período anterior de competencia salvaje); el Estado federal, que impone su poder Caso I. La reestructuración de la autoridad social sobre los federados y una idea de es- pacio de comunicación único, a la par que refuerza la hegemonía de la idea de una sola nación mediante las obligaciones de servicio universal a las que se obliga a la compañía.FUENTES: AT&T Annual Reports, varios años, Montero (1996, 1999), Seavoy (1982). Elaboración: Juan José Montero y Olga Gil. 37
  • 84. 38 Olga Gilsin competencia por parte de otras compañías de infraestructuras. Elreconocimiento a Bell de sus derechos sobre la patente tiene tambiénconsecuencias en Europa en el mismo periodo, donde no existe legis-lación antimonopolio, y hay empresas americanas subsidiarias queacuerdan unirse. En el segundo período se abre una etapa de competencia salvaje,en la que el Estado no es garante de prerrogativa alguna. En 1894caducan los derechos exclusivos de la patente de Bell y surgen milesde operadores telefónicos y de radio de todos los tamaños. Entre1894 y 1907 existe un período de exclusión de competidores pormedio de la competencia (sin garantías para que ésta perviva) al quele sigue un período en el que se camina hacia la monopolización(1907-1934), dirigida por Theodore Veil desde la presidencia deAT&T. Veil cambia la estrategia, buscando la exclusión de competi-dores por medio de la competencia hiper-agresiva, y usando métodosanti-competitivos (fusiones, adquisiciones, negación de intercone-xión a la red de larga distancia, y compra de competidores en condi-ciones de abuso). A este período, y como consecuencia de la legislación que comien-za a restringir las tendencias oligopolistas y monopolistas de empresasen Estados Unidos, le sucede otro en el que la compañía hegemónicaAT&T consigue una regulación que la favorece en exclusividad a cam-bio de un pacto con el Estado federal. Este cambio se detecta desde 1907, cuando en AT&T se de-fiende el “one system, one policy, one service” como nueva estrategiaen su memoria anual (AT&T 1907: 17-18). La nueva estrategia escomprensible como reacción al clima que se respira en el país conel debate sobre la Ley Sherman, que pone límites a los conglome-rados empresariales (véase Anexo 2). Veil pone entonces en marchaun poderoso lobby pro-regulación para evitar la aplicación de laLey Sherman al sector del tráfico telefónico. AT&T consigue suobjetivo, con una licencia de monopolio a cambio del compromi-so de tender líneas telefónicas que lleven el servicio a lo largo y an-cho del país a “un precio razonable”. Este monopolio incluye la in-tegración vertical de toda la cadena de productos y componentesde la compañía relacionados con las comunicaciones en las prime-ras décadas. En 1982 se produce la separación de AT&T como compañía tele-fónica de larga distancia y las compañías de teléfonos locales por dic-tamen de los tribunales, y se instauran las bases de la competencia en
  • 85. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 39servicios de larga distancia 52. Se da así una solución temporal al pro-blema distributivo del acuerdo de separations and settlements nego-ciado en la década de los años cuarenta (ver tabla 1). Según este acuer-do, un porcentaje fijo de ingresos por llamadas internacionales pasa aser gestionado por las telefónicas locales —formalmente AT&T y lascompañías locales están separadas a lo largo de toda la historia, concontabilidad también separada. Este porcentaje fijo se calcula en losaños cuarenta en función de los costes de entonces. Las consecuenciasinesperadas surgen con la merma de los costes de la larga distanciafruto de las innovaciones tecnológicas, merma que no se produce demanera paralela en el bucle local —que necesita una inversión de ca-pital importante para añadir versatilidad al sistema aun hoy en día. En 1996 el Congreso federal enmienda la ley de 1934, y apruebauna nueva ley de comunicaciones cuyo matiz más importante se cifraen la introducción de la competencia en el mercado de comunicacio-nes locales, a nivel de los Estados federados. En este momento surgendesavenencias entre los Estados federados y el federal sobre la formaen que las telecomunicaciones han de ser reguladas, y también sobrequé dimensiones han de ser susceptibles de regulación —monopolio,competencia y regulación social—. Los Estados federados se convier-ten entonces en abanderados de la regulación social, marcando comoprioridad la extensión de servicios avanzados de comunicación dentrode su territorio en servicios de salud, colegios y bibliotecas públicas. Lo cierto es que los Estados se ven desbordados por los efectos deuna política pro-competitiva cuyos efectos no vislumbraban. La capa-cidad de algunas comisiones reguladoras locales se ve desbordada conel cambio en los objetivos de las políticas del gobierno federal, con elagravante de que los Estados difieren a título particular en la naturale-za y magnitud de problemas que se les avecinan con el cambio (Noll1986: 179). 52 A partir de este momento el gobierno federal de Estados Unidos defiende conconvicción la apertura de los mercados para las comunicaciones de larga distancia enforos internacionales —si bien no responde a las demandas de reasignación internacio-nal de frecuencias del espectro.
  • 86. 40 Olga GilCONCLUSIÓNEn este capítulo se busca evidencia para probar las dos hipótesis queconducen este estudio. Una apunta a las condiciones bajo las que cier-tas instituciones permiten la adopción de cambios de políticas. La se-gunda prueba la capacidad del Estado para asignar recursos dentro deun sector de mercado a pesar de la globalización económica. Aplican-do el marco teórico propuesto al caso estadounidense, se analizan laspresiones políticas en los distintos niveles y esferas de autoridad invo-lucrados en políticas públicas sectoriales de telecomunicaciones des-de finales del siglo XIX. Este capítulo muestra que no es sólo el nivel federal el competentepara regular el sector, hay que contar con los tribunales y el nivel delos Estados federados. A partir de 1934 también destaca la posiciónde la agencia reguladora federal (FCC) con respecto a otras institucio-nes con capacidad para influir sobre el sector. De la relación que sedesarrolla entre las esferas y niveles autónomos de autoridad surge laposibilidad de impedir o promover situaciones de competencia, asícomo el refuerzo mutuo sobre las políticas de su preferencia. El resul-tado, en los casos de mutuo refuerzo, se plasma en posiciones quepueden alterar sustancialmente líneas de políticas antes promovidaspor el marco regulador —y de reforzar la influencia de ciertas institu-ciones en detrimento de otras. En el caso estadounidense, el marco regulador del sector se man-tiene sin alteraciones desde 1934. Entonces se aprueba una ley delCongreso federal, el Communications Act, que dibuja el mapa institu-cional regulador y prevé los modos de acceso de intereses sociales yeconómicos, y de los Estados federados, a estas instituciones. Median-te esta ley, se merma en gran medida el poder del ejecutivo para regu-lar este sector económico, se instituye una agencia reguladora y se dejaen manos de los tribunales el control de las acciones de la agencia. Porotro lado, los Estados federados mantienen las comisiones reguladoras,que se venían encargando de dictaminar sobre principios de serviciouniversal y precios locales dentro de sus fronteras desde el siglo XIX. Además de no alterar el marco regulatorio para cambiar los obje-tivos de las políticas, la cuestión sobre las reglas constitucionales ylas reglas colectivas de segundo rango se vislumbra como una cues-tión resuelta en el caso de Estados Unidos. Por esta razón no es pri-mordial estudiar en un capítulo aparte de qué manera los Estados fe-
  • 87. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 41derados compiten por más competencias —ya que la competencia ola lucha entre niveles de autoridad no es nunca sobre el fondo cons-titucional. La ley de comunicaciones del año 1934 es enmendada por el Com-munications Act de 1996, pero los principios básicos del marco insti-tucional no son alterados por la enmienda. Durante el período detiempo estudiado se produce la quiebra del monopolio total deAT&T, y la incorporación al mercado de compañías de cable, en detri-mento de las rentas recibidas por AT&T y los radiodifusores 53. Sinembargo, las instituciones reguladoras se mantienen sin cambios. Loscambios en las pautas de comportamiento de los actores favorecidos yno favorecidos por corrientes de rentas se producen a través de unamplio consenso sobre las instituciones políticas reguladoras, consen-so que permite plantear cambios limitados y en ocasiones drásticos enlas corrientes de rentas sin cuestionar el contrato social. Los cambiosse producen gracias a la flexibilidad del mapa institucional, que per-mite a los actores sociales y económicos cuestionar las regulacionesexistentes en tribunales, agencias reguladoras de los Estados federa-dos y la agencia reguladora federal. Este consenso se basa en unasinstituciones flexibles, ampliamente aceptadas, pero que sobre todotienen una forma particular de conectarse con la sociedad, la accesibi-lidad a actores con recursos económicos copiosos. Por otro lado, la escasa visibilidad de muchos de los cambios to-mados separadamente da razón de su éxito como medio para cambiarlos objetivos excluyentes de las políticas reguladoras a largo plazo deuna forma acumulativa. Estos mecanismos explican cambios impor-tantes en las corrientes de rentas sin necesidad de poner en cuestión elmarco institucional mismo. En el caso estadounidense, los actores tienen una experiencia lar-ga y una memoria histórica de la alteración de las corrientes de rentasy, por tanto, unas expectativas razonables de que por medio de las ins-tituciones pueden proponerse, y eventualmente aceptarse, cambios enestos patrones de distribución de rentas. Mientras tanto, las institucio-nes reguladoras permanecen formalmente inalteradas. 53 La agencia reguladora (FCC) no ha sido el único organismo encargado de elabo-rar políticas de regulación. Esto significa que tanto compañías de cable como peque-ñas compañías telefónicas han gozado de alternativas institucionales para presionar afavor de políticas que beneficiasen su posición e intereses, a expensas de los interesesprotegidos anteriormente de emisoras de radio y televisión y del monopolio de tele-fonía.
  • 88. 42 Olga Gil El análisis de los patrones de exclusión corrobora la hipótesis deque el proceso de formación de intereses influye en la estructura delmercado de las telecomunicaciones a través de las presiones políticasejercidas desde los niveles y esferas de autoridad. En el proceso deformación de intereses se muestra cómo las instituciones políticas de-sempeñan un papel fundamental. En Estados Unidos éstas se sitúancomo vehículos en torno a los cuales fluyen intereses económicos y so-ciales más amplios, que se organizan para ejercer presión y alterar elmodo de exclusión. En este marco institucional participan actores so-ciales y entre éstos particularmente los económicos, con lógicas queatienden a principios diferentes. Aquellos actores económicos, o em-presas interesadas en alterar el patrón de exclusión dominante, se es-cudan en principios anti-monopolio o favorecedores de la libre com-petencia. Cuando estas presiones triunfan, el patrón de exclusión enel que predomina la protección estatal cambia durante un tiempolimitado, se acaban los privilegios anteriores y el mercado queda abier-to, en la terminología de Weber, a los “usurpadores” (1978: 342). Unejemplo de la alteración parcial del patrón de exclusión es la aproba-ción del Telecommunications Act de 1996, a consecuencia de las pre-siones de nuevos grupos económicos. Sin embargo, esta ley mantienela estructura existente de esferas y niveles de autoridad, y por tanto lasprerrogativas de un nivel como el de los Estados federados para seguirregulando, a pesar de que la preempción haya menoscabado su influjoen la práctica, sobre todo desde 1984. Las empresas no son los únicos actores que articulan sus propiosintereses por medio de las instituciones políticas. Respondiendo a lalógica de la regulación social, algunos actores sociales distintos de loseconómicos también se organizan en torno a las instituciones políticasexistentes. Estos actores hacen uso del nivel de los Estados federadosy los tribunales para alcanzar sus intereses, oponiéndose a que sea lacompetencia el único patrón de exclusión. Un ejemplo son las reac-ciones desde los Estados federados contra la pretensión de implantarprecios uniformes retirando las subvenciones. Frente a esta preten-sión, se lucha por garantizar cierto grado de regulación social desde elnivel federado. En el caso estadounidense se observa cómo las instituciones polí-ticas no responden a una lógica de exclusión única, existe la grada-ción dentro de la exclusión que se practica por medio del Estado.Las presiones existentes a través de estas instituciones, que puedenser analizadas al estudiar cómo se relacionan entre ellas, son determi-
  • 89. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 43nantes para entender el tipo de patrón de exclusión dominante endiferentes épocas. Los cambios en las presiones políticas se traducenen un cambio parcial en el modelo de exclusión, activados por gru-pos sociales de cariz económico que persiguen sus metas medianteestrategias activas en todas las instituciones reguladoras y a todos losniveles (Steinmo et al. 1992: 20). El poder de estos grupos cambia es-tratégicamente con el tiempo (Krasner 1991) dependiendo de cuál essu situación respecto de las innovaciones tecnológicas en EstadosUnidos. Sin embargo, las innovaciones tecnológicas resultan un re-curso clave, debido sobre todo a la porosidad del marco institucionalpara la incorporación de nuevos intereses económicos. Bajo estemarco institucional los intereses creados no consiguen sesgar todoslos patrones futuros de distribución de rentas, como Hazlett (1990)ha mantenido, ya que aparecen nuevos grupos con posibilidad de ex-traerlas a través de la explotación de nuevas tecnologías. Estos gru-pos también se caracterizan por la pretensión y la posibilidad, jugan-do dentro del marco institucional establecido, de ejercer cambios enel modelo de exclusión. A pesar de que la intervención estatal mediante la regulación deintereses privados lleva al fortalecimiento de potentes grupos indus-triales, en el caso estadounidense, al contrario de lo que Hazlett sos-tiene, se incorporan nuevos grupos independientes del Estado. Estosgrupos tienen sus propias agendas, que no coinciden con aquellas delas instituciones reguladoras (al menos si como contraste usamos elmodelo europeo, en el cual coincide regulador y regulado hasta me-diados de los años ochenta). El cambio en el patrón de exclusión en los Estados Unidos se ex-plica por la naturaleza del conflicto y la acomodación entre los grupossociales, y las esferas y los niveles de autoridad, que promueven el sta-tu quo. Grupos altamente organizados y de copiosos recursos, equipa-dos con nuevas tecnologías, ejercen presiones para que se logre elcambio de modelo de exclusión, a través de los mecanismos disponi-bles en las instituciones existentes. En el caso estadounidense, las nuevas tecnologías son clave en elcambio del poder estratégico de los grupos industriales, frente a com-petidores establecidos y órganos reguladores. Esto no tiene paraleloen otros casos europeos, donde las nuevas tecnologías no motivan elque grupos noveles presionen con el fin de lograr cambios en el mode-lo de exclusión. En lugar de esto, los sistemas reguladores existentesen Europa hasta los años ochenta han fomentado sobre todo actitudes
  • 90. 44 Olga Gilen pro del aumento de la protección estatal (rent-seeking) de los gru-pos beneficiados por el mismo. En Estados Unidos encontramos un marco regulador descentrali-zado, en el que coexisten varios niveles de autoridad e institucionescon esferas de autoridad separadas y diferenciadas. En los paíseseuropeos, en cambio, el marco de toma de decisiones sobre el sectorde las telecomunicaciones está centralizado a nivel nacional hasta laadopción de políticas comunitarias debido a la coincidencia entre unejecutivo gestor y regulador exclusivo. En Europa, las presiones decambio de nuevos grupos sociales se contienen por la falta de canaleslegales para ejercer dichas presiones hasta que Estados Unidos y GranBretaña se convierten en abanderados del cambio. Esto significa queen los países europeos se mantiene un mismo tipo de exclusión, la ex-clusión por medio del Estado, y las garantías sobre un tipo concretode asignación de corrientes de rentas mientras permanecen las mismasinstituciones reguladoras. Bajo estos dos marcos reguladores, con varios niveles y esferas deautoridad en Estados Unidos y centralizado en Europa, grupos indus-triales y sociales en general ejercen en distinta medida su influencia enel sistema regulador. Así mismo, estos grupos tienen incentivos muydistintos para cuestionar las regulaciones existentes en el campo de lastelecomunicaciones o abstenerse de hacerlo. La flexibilidad del marcoregulador estadounidense pone de manifiesto que las mismas institu-ciones pueden servir de base a modos de exclusión muy diferentes,desde la protección estatal de monopolios —como el caso de la com-pañía telefónica AT&T— a la exclusión por medio del Estado queprotege cierto grado de competencia —como en el período anterior ala legalización del monopolio—. En la etapa actual, en la que la com-petencia y la acción asociativa tratan de imponerse como formas alter-nativas de exclusión, el Estado continúa siendo el centro de gravedaddel modo de exclusión existente. Es más, su papel es clave para garan-tizar el cambio en la asignación de corrientes de rentas. En cuanto a los grupos excluidos, bajo el nuevo equilibrio propi-ciado por el marco institucional tradicional, los actores más claramen-te afectados son, en el plano de la sociedad, aquellos grupos económi-cos que pierden las rentas de monopolio, y aquellos menos aptos parasobrevivir en un ambiente de competencia limitada. Respecto a otrosgrupos sociales, los más perjudicados parecen ser aquellos beneficia-dos anteriormente con los subsidios a la telefonía local, sobre todo losusuarios intensivos de telefonía tradicional con tarifas planas. En el
  • 91. Caso I. La reestructuración de la autoridad social 45plano de la polity, los Estados federados han ido perdiendo cierto pro-tagonismo desde 1980 a causa de la preempción constitucional, queprotege la supremacía de la Constitución federal sobre las de los Esta-dos federados. Estas últimas conclusiones anotadas sobre los grupossociales excluidos en el caso de Estados Unidos se cualifican tras exa-minar el caso español y comparar ambos países, como se muestra en elcapítulo 5.
  • 92. 2. CASO II. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA: LOS NIVELES DE GOBIERNO NACIONAL Y SUPRANACIONAL EN ESPAÑA (HASTA 1980)Siguiendo la línea de investigación del capítulo anterior, en este capí-tulo y en el siguiente se ponen a prueba las hipótesis de trabajo para elcaso español, antes y después de la entrada del país en la Unión Euro-pea. La hipótesis de partida afirma que dada la existencia de ciertasinstituciones (X), ocurre el cambio de políticas (Y) bajo ciertas condi-ciones que son objeto de estudio empírico. En el análisis del caso es-pañol encontramos en realidad dos casos empíricos diferenciables se-gún el modelo teórico basado en la diferencia de niveles y esferas deautoridad. El primero, referido al período en el que el locus de la tomade decisiones sobre la regulación del sector de las telecomunicacioneses centralizado, en el que por lo tanto sólo existe un nivel y una esferade autoridad, el ejecutivo. Este caso se produce independientementede la existencia de dictadura o régimen democrático, ya que hasta me-diados de la década de los ochenta el locus de la toma de decisiones re-cae legalmente en el ejecutivo, y en esta etapa está ya avanzada la tran-sición a la democracia. Durante décadas no se producen cambios enlas políticas públicas, y, por tanto, se pasa a estudiar si las institucioneshan sido una rémora para la transformación del sector, y de qué modo,buscando los mecanismos que contribuyen a la continuidad de las po-líticas. En un segundo período se crean nuevos niveles y esferas de autori-dad y también ocurren cambios de políticas. La pregunta para la quese busca respuesta en este caso es: ¿bajo qué condiciones institucionalesparticulares son posibles los cambios de políticas y la transformacióndel sector? Como consecuencia de las previsiones del marco teórico yguiados por la segunda hipótesis de trabajo que trata de controlar elefecto de distintos niveles territoriales en la regulación —a pesar de latendencia a la globalización económica— se espera que el tipo demercado sectorial de las telecomunicaciones existente varíe en los doscasos diferenciados en el tiempo. También se espera que el tipo de
  • 93. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 47presiones políticas realizado a través de las instituciones sea diferentesegún sean uno o varios los niveles y esferas de autoridad implicadosen el proceso. El capítulo consta de dos partes. En la primera se introduce elcaso de España bajo un marco regulador centralizado, y se ponende relieve aquellos mecanismos que contribuyen a blindar el marcoregulador mismo contra posibles cambios de políticas y, eventual-mente, institucionales. Se comienza describiendo y analizando elmarco institucional centralizado característico del caso español has-ta la década de los ochenta, destacándose en el análisis la inercia ha-cia el inmovilismo regulador y la falta de permeabilidad a la entradade nuevas empresas competidoras por la vía de la innovación tecno-lógica. En la segunda parte del capítulo se introduce el nivel de la UniónEuropea como cambio institucional importante por medio del cual seproducen cambios en las políticas reguladoras nacionales. Los últimoscambios institucionales que tratan de introducirse desde diciembre de2001 son una muestra de que a pesar de la inducción al cambio en laspolíticas, la armonización está aún lejos de ser un hecho en el ámbitocomunitario. La atención a este nivel supranacional es necesaria, conel fin de testimoniar su importancia, pero sin desviarnos de la unidadde análisis que es el Estado nacional. Se observará que el nivel supra-nacional es de nueva creación en lo que al sector de las telecomunica-ciones atañe, y comienza a tener trascendencia para España y otrospaíses de la UE a partir de la década de los ochenta. En el nivel de laUE, se distinguen también esferas autónomas de autoridad (Comi-sión, Parlamento, Tribunal de Justicia...).EL CASO ESPAÑOL HASTA 1980En las próximas secciones se analiza cómo se convierte el Estado engarante del modo de exclusión en el país ibérico. Este análisis, de tipohistórico e institucional, ahonda en la intuición de Pedro Fraile (1998:202) sobre la facilidad de obtener rentas del Estado, que hace compa-rativamente desventajosa la competencia en el mercado, y permite res-ponder a las siguientes preguntas en el caso español, ¿cómo llega elEstado a erigirse en árbitro del modo de exclusión en un sector delmercado particular?, ¿cuáles son las implicaciones de la existencia de
  • 94. TABLA 4. Grupos excluidos y favorecidos en el sector del mercado de las telecomunicaciones español (1877-1980) 48 Excluidos Beneficiados Exclusión por Aquellos sin relaciones clientelares, capital o Se potencian las telecomunicaciones con las competencia tecnología para afrontar el negocio en caso plazas extrapeninsulares, como el norte de (1877-1924) de interés. África, de interés defensivo e ‘integrador’. Im-‘competencia’ en la portancia de las comunicaciones estratégi-que predominan las cas militares. bajas barreras de entrada en la industria a priori Exclusión por Los operadores antes existentes, expulsados El monopolio. El Estado en el corto plazo medio del Estado del mercado. (mediante premios para el gobierno de tur- (1924-1946) El Estado y la burguesía financiera nacional no). no son capaces de imponer condiciones más Cuadros técnicos e ingenieros españoles beneficiosas, ni al comienzo, ni en el medio que se forman durante estos años con el plazo. En concreto, el contrato de la CTNE know-how americano. Desarrollo de un sec- con el Estado relaciona innovación o adelan- tor para el que no se contaba con suficiente tos tecnológicos con la declaración de servi- capital en España. cio público, con lo cual el monopolio privado goza de la mejor protección posible. Exclusión por Todos los posibles competidores en virtud de Cambios en asignación de la corriente de medio del Estado una licencia expansiva de monopolio. rentas al nacionalizar las acciones de ITT. (1946-1980) Mayor poder estatutario para la CTNE, aun- que el gobierno nombra al presidente y gran parte de los miembros del consejo de admi- nistración. Ingenieros, cuadros técnicos, mu- Olga Gil
  • 95. jeres —que pueden incorporarse como tele- fonistas—. Red de empleos cuasi funciona- riales que pueden beneficiar a los afines al régimen de Franco. ITT sigue beneficiándose, ya que hasta los años sesenta el mantenimiento y la investiga- ción están controlados por ella. A partir de la década de los sesenta se diver- sifica el panorama de empresas extranjeras proveedoras de CTNE.FUENTES: Gil (1994, 1995c, 2001) y Montero (1999). Elaboración: Olga Gil y Juan José Montero. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 49
  • 96. 50 Olga Gilun marco regulatorio centralizado?, ¿cómo se produce el cambio par-cial en el modo de exclusión? 1. El período que va desde la introducción de la primera línea telefó-nica en España en 1877 a los años ochenta se subdivide en dos etapas.Esta subdivisión está marcada por las diferencias en la estructura delmercado que se dan a lo largo de algo más de un siglo de desarrollodel sector. Las estructuras del mercado en ambos periodos están de-terminadas por los cambios ocurridos en los modos de exclusión, enlos que el Estado juega un papel pivotal central. Así, se distingue unaprimera etapa, desde el inicio de las transmisiones telefónicas hasta1924, momento en el que se produce la concentración del mercado enuna sola compañía. El segundo período, caracterizado por la concen-tración, se extiende hasta 1946, cuando se produce la nacionalización,y se mantiene hasta los años ochenta. Las presiones políticas, y en con-secuencia las características industriales del sector, son particulares ydiferentes en los períodos señalados.De la exclusión por medio de la competenciaa la nacionalizaciónExiste un primer período (1877-1924) que se caracteriza por el augede la implantación de compañías telefónicas de muy distinto tamaño.Las compañías locales coexisten con redes de implantación provincialy regional. La competencia entre compañías no define a este períodoni cuando el ejecutivo está ausente como regulador, ya que las presio-nes políticas oscilan entre la nacionalización y la privatización, con loque el modo de exclusión es inestable y pendular, y la garantía sobrelos derechos de propiedad muy insegura. Durante esta etapa no existe continuidad en las políticas guberna-mentales en el sector de las telecomunicaciones (Jordana 1997: 1). Loscambios de gobierno señalan cambios en el tipo de presiones políti-cas. Hay una sucesión de normas legales contradictorias que oscilan 1 Se trata de un estudio marcadamente histórico e institucional, que desenmascaralos mecanismos de la regulación protectora, y estudia las consecuencias perversas delmarco regulador existente: “lo que realmente diferenciaba a España de la mayoría desus vecinos era la proclividad del marco institucional a generar y mantener a lo largodel tiempo estructuras de oferta con un marcado carácter restrictivo y monopolista,que tendían a separar a la industria española de la competencia internacional por me-dio de la protección arancelaria” (Fraile 1998: 202).
  • 97. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 51entre la total privatización y la total estatalización de los servicios tele-fónicos. El resultado consiguiente es de caos, en medio del cual los go-biernos liberales y conservadores ponen su empeño en imponer suconcepción particular de la red (Jordana 1997: 5). Los liberales pre-tenden dejar la telefonía en manos de la iniciativa privada, bajo super-visión estatal. Los conservadores defienden el papel decisivo del Esta-do en el sector. La opción privatizadora prevalece en 1890 y en estecontexto se promulgan algunas normas de interconexión de redes. A lo largo de este período la industria se compone de redes disper-sas y desconectadas. Coexisten las redes privadas con otras de carác-ter público, gestionadas por ayuntamientos. Los mercados presentanun tamaño limitado, los menores restringiéndose a los límites de laciudad, los mayores abarcando regiones.El Estado garante del monopolioLa integración de las redes de pequeño tamaño en una sola red de te-lecomunicaciones se realiza en 1924, mediante una concesión de mo-nopolio por parte del Estado a una empresa privada, Compañía Tele-fónica Nacional de España (CTNE). Esta concesión supone porprimera vez la garantía de un modo de exclusión duradero en el sec-tor. Se suprime la competencia por razones de “defensa nacional” y“orden público” (Vallina 1971: 8-29, Meilán 1968: 64-71). En realidadlas presiones políticas sirven para proteger por medio de la exclusiónde competidores a la compañía con vocación monopolista 2. Las pre-siones políticas sirven también para crear un mercado cautivo y prote-gido para el monopolio, permeado por los intereses de la compañíaamericana ITT 3. La monopolización se realiza de forma gradual, a través de variosmecanismos de transición; en primer lugar, la no renovación de licencias 2 Tal concesión monopolística data de 1924, mientras se encuentra en el poder eldictador Primo de Rivera. 3 McKeown (1999) explica por qué una empresa extranjera presionaría por unmercado cerrado de industrialización sustitutiva de importaciones: “una vez se esta-blecen regímenes de industrialización sustitutiva de las importaciones, las empresasorientadas al mercado internacional pueden beneficiarse, bien de la provisión de bie-nes a los sectores industriales de estas economías en expansión, bien de las barrerasproteccionistas erigidas para invertir directamente en esos países y extraer las rentasderivadas de tales barreras (Maxfield y Nolt 1990)”.
  • 98. 52 Olga Gilen manos de las empresas existentes una vez caducan. En segundo lugar,la CTNE se ofrece como compradora de las pequeñas compañías, acu-ciadas como estaban por el vencimiento de sus licencias de operación. Durante este período las características industriales del sector sondeterminadas por una operación de alianza entre la empresa CTNE yla filial estadounidense ITT, bendecida por la licencia monopolísticaestatal. Poco después de la firma del contrato con el gobierno, que ga-rantiza el monopolio de CTNE, ésta absorbe las acciones de ITT Es-paña. ITT se convierte en el único proveedor de la compañía telefóni-ca. Desde este momento ITT cuenta con un control total efectivosobre CTNE relativo a acciones, finanzas y tecnología. El modelo in-dustrial que se establece guarda paralelismo con el de integración ver-tical entre el proveedor y la industria proveedora, característico en losEstados Unidos. Jacint Jordana ha señalado las implicaciones de lasrelaciones entre ITT y la CTNE:las condiciones impuestas por ITT fueron extremas y mostraban la debilidaddel Estado español en aquellos años así como la incapacidad de la burguesíafinanciera para seguir estrategias más beneficiosas para ella misma [1997: 8]. En la tipología weberiana de exclusión social, este caso se ubicaentre aquellos cuya exclusión se practica por medio del Estado (ver fi-guras 3 y 4). En estos casos cabe pensar en dos posibilidades, un Esta-FIGURA 3. El marco regulador en España, 1920-1980 Ejecutivo (único nivel de autoridad) Fuerzas Armadas y Departamentos Ministeriales CTNE (luego Telefónica) Transferencia tecnológica Subsidiarias InternacionalesNota: El marco regulador integra a las instituciones políticas y a los grupos sociales en unámbito en el que los bordes entre la polity y la sociedad están muy difuminados.
  • 99. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 53FIGURA 4. Marco regulador centralizado Intereses engastados en laTipo de mercado ⇐ agencia reguladora que ⇒ Tecnología dictamina el tipo de mercado y la tecnologíaNota: El cambio regulatorio no existe, ya que A y B están determinados por los intereses en-gastados en la agencia reguladora a través del acuerdo regulador adoptado (caso de Españaentre 1924 y 1980).do autónomo con capacidad para imponerse a la sociedad, y un Esta-do capturado por una fracción de intereses sociales (Evans 1995). Du-rante este período, caben pocas dudas de que el regulador fue captu-rado por la empresa beneficiada de protección.Cambios en las corrientes de rentasEl 31 de octubre de 1946 se produce un cambio en la asignación decorrientes de rentas mediante la nacionalización de la compañía mo-nopolista. Este cambio no supone alteración alguna en el tipo de ex-clusión que se practica desde la óptica de la tipología weberiana utili-zada, aunque intenta ser un cambio en el objetivo de las políticas 4:No se trata tan sólo de conceder privilegios a base de regulaciones, como enel caso de los colegios profesionales, sino de impulsar el crecimiento de la ac-tividad que se protege [Fraile 1998: 122]. Desde la nacionalización en 1945, el Estado sigue siendo garantede la exclusión de competidores, si bien el tipo de presiones políticasque se ejercen continúa marcado por la reducida capacidad de inter-vención gubernamental en las directrices de la compañía (Jordana 4 Según Pedro Fraile, en la nacionalización de la CTNE juega un papel fundamen-tal la opinión de las juntas militares de movilización (Fraile 1998). Fraile (1998: 121)también indica la raigambre intervencionista, que viene de antes: “fue a partir de loscomienzos del [siglo] XX cuando el regeneracionismo económico pone en marcha unproceso selecto de sectores clave en los que basar la recuperación nacional, y es, porsupuesto, a partir de la década de los cincuenta cuando se empieza a generar una lite-ratura amplia, moderna y económicamente explícita sobre la conveniencia de trazar deantemano un curso a seguir por la economía, dentro de la cual ciertos sectores estraté-gicos habrían de ser cauces de acción privilegiada a resguardo de la competencia”.
  • 100. 54 Olga Gil1997: 9). Esto se debe a que en esta nacionalización el Estado no llegaa tener nunca mayoría accionarial y a que las competencias del Estadoen materia de telecomunicaciones están muy repartidas en diferentesagencias 5. Además, en la realización de tareas de seguimiento, la dis-persión administrativa es pareja a la limitada eficacia de la Delegacióndel Gobierno en la compañía. La nacionalización redunda en un mayor poder estatutario para lacompañía (Alcaide Castro 1993: 346), no en un mayor control guber-namental. Así, en la actualización del contrato del gobierno con lacompañía de 1946 se añade una cláusula de garantía para la incorpo-ración de innovaciones tecnológicas al monopolio. Esta cláusula es unmecanismo efectivo, que funciona blindando el marco institucionalcontra las aspiraciones de posibles y futuros innovadores tecnológi-cos. Queda a discreción del monopolio la incorporación de nuevosservicios resultado de avances tecnológicos, al ritmo rápido o lentoque estime conveniente. Amparada en esta cláusula, por ejemplo, en1970 la empresa se hace cargo del servicio público de transmisión dedatos (Jordana 1997: 9). La falta de departamentos estatales con capa-cidad para hacer un seguimiento apropiado del sector y las ampliasprerrogativas con que de hecho cuenta la compañía han llevado a Al-caide Castro (1993: 347) a hablar de este período como el de la abdi-cación del Estado en materia de soberanía sobre sus telecomunicacio-nes. Jordana (1999b: 234) añade que durante los años de la dictadurafranquista no se define una dirección de los objetivos de política pú-blica que debe cumplir la empresa, y ésta nunca forma parte del grupode empresas públicas del Instituto Nacional de Industria. En cuanto a las características industriales del sector tras la nacio-nalización, la oferta sigue siendo monopolista. El proveedor principalde la compañía pasa nominalmente de ser ITT a Standard Eléctrica,compañía de la que CTNE adquiere el 20% de las acciones. La rela-ción es tal que durante el período la oferta determina las condicionesde la demanda, y no al revés. Tres características van afianzándose enel sector, la integración vertical, la concentración y las participacionescruzadas. La CTNE termina por hacerse con un grupo industrial for- 5 La Junta Nacional de Telecomunicaciones y el Gabinete de Ordenación de lasTelecomunicaciones, el Instituto de Estudios de Transportes y Comunicaciones, la Di-rección General de Correos y Telecomunicaciones, el delegado del gobierno en Telefó-nica, el Ente Público RTVE, la Dirección General de Aviación Civil, la Dirección Ge-neral de Marina Mercante, el Ministerio de Defensa y la Dirección General delMinisterio de Comunicación Social (Lera Laso 1986: 82).
  • 101. TABLA 5. Cambios en las participaciones directas del Estado en la CTNE (1982-1995) 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995DGP 33,8 31,5 31,5 31,5 30,4 29,3 32,4 32,3 32,3 32,3 32,3 31,9 31,9 20 BE 13,0 13,0 13,0 13,0 10,2 1,4 1,3 1,1 1,0 ... ... ... ... ... CP ... 2,4 2,4 2,4 1,1 2,1 1,9 1,8 1,7 1,4 1,3 ... ... ...Otros 0,2 0,2 0,0 0,0 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Caso II. La reestructuración de la autoridad políticaTotal 47,0 47,1 46,9 46,9 41,7 32,8 35,6 35,2 35,0 33,7 33,6 31,9 31,9 20FUENTES: Aparicio (1994: 6) y Gabinete de Estudios Económicos, Telefónica. Siglas: DGP (Dirección General del Patrimonio); BE (Banco deEspaña); CP (Caja Postal). 55
  • 102. 56 Olga Gilmado por compañías subsidiarias y otras participadas que producencomponentes de equipos de telecomunicación e ingeniería de siste-mas. Cuenta además con compañías que llevan a cabo actividades fi-nancieras, comerciales y de investigación y desarrollo. Tanto económica como tecnológicamente, las compañías provee-doras dependen fuertemente de multinacionales. La tecnología juegaun papel marginal como acicate para el cambio, en el sentido de quelos adelantos tecnológicos no son una condición suficiente para esta-blecer una alternativa al complejo industrial que encabeza el monopo-lio. La razón está en la falta efectiva de instituciones políticas a las quepudieran tener acceso tanto intereses económicos como sociales nue-vos para promover cambios en los objetivos de las políticas. Por elcontrario, el Estado garantiza el blindaje de la compañía contra com-petidores potenciales que se pudieran apoyar en avances tecnológicos.Se confirma así el encasillamiento de este caso empírico como exclu-sión por medio del Estado, en el que una organización económicabusca la protección de su posición en el mercado mediante garantíasque limitan a sus competidores. Puede afirmarse que hasta 1982 laspresiones políticas a través del ejecutivo delimitan las característicasindustriales del sector, mediante la garantía de monopolio blindado ala CTNE. Es a partir de esta fecha cuando el Estado comienza a des-hacerse de sus participaciones en la compañía. En el año 1996, cuando el PP accede a la presidencia del gobierno,nombra un nuevo director para Telefónica 6 —que se mantiene hastajulio de 2000, aun después de privatizar el 20% de las acciones depropiedad estatal— así como nuevos consejeros 7. 6 “El consejo de administración, ‘aceptando la propuesta de la Dirección Generalde Patrimonio [perteneciente al Ministerio de Economía y Hacienda] ha nombradopor cooptación consejero de la compañía y presidente de su consejo de administracióna D. Juan de Villalonga Navarro, quien aceptó el cargo, y tomó posesión del mismo(...) se nombran consejeros de Telefónica en representación del gobierno a los señoresD. Víctor Calvo Sotelo, D. Adolfo Menéndez, D. Pedro Ferreras Díez, y D. VíctorGonzález Muñoz’ a propuesta de Patrimonio se designa también a José Pedro PérezLlorca” (El País, jueves 2 de diciembre de 1999). 7 En mayo de 2000 trasciende públicamente que el núcleo duro de los accionistasde Telefónica, los bancos BBVA y la Caixa, junto con los tres consejeros afines al go-bierno, son contrarios a la gestión de Villalonga (Burns y White 2000). César Alierta,uno de los tres consejeros mencionados, le sustituye el 26 de julio de 2000.
  • 103. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 57Mecanismos legales de exclusión de competidores potencialesLos contratos concesionales del Estado con la CTNE de 1924 y 1946sientan unas bases sólidas para excluir futuras compañías competido-ras por medio del Estado. Estos contratos establecen una conexiónentre innovación o adelantos técnicos y la declaración de servicio pú-blico, o la prerrogativa de Telefónica para desempeñar una nueva acti-vidad. Dos figuras del derecho administrativo español dominante enla posguerra explican los mecanismos por los cuales la compañía tele-fónica se beneficia con un tratamiento que la protege y blinda ante po-sibles competidores. Las figuras son, en la jerga jurídica, la publicatioad cautelam y la vis expansiva (González Quinza 1995: 2-3). La publicatio ad cautelam facilita la extensión de la declaración deservicio público sobre aquellas actividades que se desarrollen en el fu-turo, y tengan alguna relación con otras públicas ya implantadas 8. Lavis expansiva facilita al monopolista para ampliar su ámbito concesio-nal, pudiendo hacerse cargo de adelantos y nuevas prestaciones. Eneste último caso:la concesión funcionaba como un imán, atrayendo, absorbiendo, cuantosadelantos y nuevas prestaciones surgían (...) la “vis expansiva”, en la práctica,supone un “caballo de Troya” publificador [González Quinza 1995: 4]. A lo largo de la historia de la CTNE, y con el objeto de hacer usode la vis expansiva para ampliar su campo de actuación, la CTNE serefiere al texto del Contrato de 1924 y de 1946. Las bases del Contratopermiten la defensa efectiva de la posición de la compañía contracompetidores potenciales, en concreto la base I:La Compañía Telefónica Nacional de España (...) proseguirá el estableci-miento, desarrollo y explotación (...) de un amplio y homogéneo sistema tele-fónico (...) con los apropiados servicios auxiliares y complementarios (...).y las bases XI, XII y XIII,(...) el Estado, con el propósito de facilitar la utilización más amplia y eficazde todas las instalaciones y medios que posea la Compañía, autoriza a ésta, 8 Sobre la importancia de la doctrina de servicio público para la nacionalización deempresas telefónicas en Francia, Italia y España ver Montero (1996).
  • 104. 58 Olga Gilcon arreglo a los términos y condiciones que se determinen, para establecercualquiera y toda clase de servicios que sean complementarios o auxiliares asu servicio telefónico, o aquellos que puedan ser proporcionados por alam-bres o cualquier otro medio principalmente adaptado a la transmisión de se-ñales y comunicaciones (...). Los artículos 12, 20, 22 y 28 del Reglamento de funcionamientointerno de la empresa, del año 1929, hacen alusión a los detalles de laejecución. La expansión del campo de actividad de Telefónica se refleja nosólo en su desarrollo y funcionamiento, sino también en normas regla-mentarias que encomiendan nuevos servicios a la concesionaria privi-legiada (González Quinza 1995: 3) 9. En definitiva, hasta los años ochenta el Estado garantiza el tipo deexclusión que prevalece en el mercado. Al mismo tiempo, el Estadoabdica de prerrogativas para cambiar corrientes de rentas en el futuro.Por un lado es lo suficientemente fuerte como para garantizar que laCTNE no tenga competidores en el mercado nacional 10. Por otrolado, es débil para imponer criterios de políticas, hacer un seguimien-to o estar bien informado sobre la compañía, sobre todo por una faltade capacidad institucional a la que tampoco es ajena el juego de laidentificación simbólica del Estado y la empresa.Por qué la ausencia de cambios en las políticasDurante el período en que el Estado es garante de la exclusión, el lo-cus de la toma de decisiones en materia de regulación de un sectoreconómico se caracteriza por la centralización, que pone en manos delejecutivo la potestad reguladora. Existe un monopolio de las políticas 9 Decreto 3585/70, que encomienda a la compañía “el establecimiento, explota-ción y desarrollo del servicio público de transmisión de datos y de los generales y espe-ciales para transmisión de informaciones” (art. 4); Decreto de 2 de mayo de 1974, so-bre instalación en inmuebles de sistemas de distribución de señal por cable; Orden de26 de octubre de 1978, que en su exposición de motivos para beneficiar a Telefónicarecoge su “experiencia derivada del tiempo transcurrido” en la concesión y “la garan-tía respecto de las inversiones en el sector realizadas por la Compañía Telefónica”; RealDecreto 3332/78 (derogado por el Real Decreto 844/89 sobre servicios de valor añadi-do); Resolución de la Delegación del Gobierno en la CTNE de 3 de julio de 1986. 10 Aunque la compañía telefónica de la ciudad de San Sebastián se mantiene, nocompite con la CTNE en el resto del territorio del Estado español.
  • 105. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 59y un control de la iniciativa legal. A diferencia del caso estadouniden-se desde 1932 hasta la actualidad, los intereses industriales y socialesque no pertenecen al entorno de la compañía monopolista carecen decanales para cuestionar las regulaciones. Además, existen mecanismosperversos inherentes, que dan un protagonismo especial a largo plazoa los intereses sociales beneficiados. Este protagonismo se deriva delmarco regulador, que genera rentas para los grupos regulados favora-blemente, y se acentúa con mecanismos como la falta de incentivos ala exportación para los proveedores del monopolio. Así el grupo pro-tegido puede seguir extrayendo rentas sin preocuparse del desafío denuevos intereses. Los intereses beneficiados y muy concentrados go-zan de un fácil acceso al ejecutivo y, por tanto, del óptimo canal paravetar cambios; el control del único nivel y esfera de autoridad bajo ladictadura del General Franco 11. La falta de incentivos para el cambioes el rasgo predominante. Para entender el caso español hasta 1980 es útil referirse a los lla-mados “anillos burocráticos”. Éstos han servido para describir la es-tructura interna del aparato del Estado en el que existen intereses pri-vados insertados en el sistema de toma de decisiones públicas, no pormedio de la representación, sino de la cooptación, lo que “no permitehablar de grupos de interés en su acepción pluralista clásica” (De Melo1990: 449). Es interesante observar que la existencia de una fronteradifusa entre los intereses públicos y privados no es exclusiva del casoespañol durante esta etapa. Reflexionando sobre la Unión Europea,Peterson (1996, 1998) observa que la influencia poderosa y crecientede los grupos de interés en las decisiones públicas oscurece las dife-rencias claras de actores públicos y privados. Las instituciones reguladoras son fundamentales para entendertanto los límites como las oportunidades de nuevos grupos sociales, ysus presiones en favor del cambio regulatorio para obtener beneficiosdel cambio tecnológico. 11 Pudiera haber reforzado aún más el inmovilismo un rasgo del modo de gobernardel General, que “utilizaba el tiempo como método de resolución de problemas, sobretodo si se trataba de regular algo que pudiera afectar a sus poderes” (Prieto 1999: 421).
  • 106. 60 Olga GilLA UNIÓN EUROPEA COMO NIVEL DE AUTORIDAD A PARTIR DE 1986La Unión Europea comienza a tener implicaciones en el sector especí-fico de las telecomunicaciones a principios de los años ochenta. Co-mienzan por implicarse la Comisión y el Consejo de Ministros, a losque se suman otras instituciones, además del Tribunal de Justicia.Desde aproximaciones de estudio multi-nivel se ha enfatizado el rolautónomo de todas estas instituciones 12. En contraste con aproxima-ciones multi-nivel, en lugar de enfatizar la autonomía de las institucio-nes particulares, en las próximas secciones se buscan las razones paralos cambios institucionales y de políticas, y se atestigua que el objetivode estos cambios se cifra en alterar parcialmente el modo de exclusiónque se practica en un tipo de mercado. Las políticas puestas en marcha por el nivel de autoridad de la UEen forma de directivas para el sector de las telecomunicaciones dejanal descubierto un interesante campo de estudio sobre estrategias de 12 En un sistema de políticas multi-nivel existen unas redes de política y niveles va-riables de conflicto y cooperación (Fuchs 1995: 422). Fuchs (1995) identifica seis nive-les en los que se plasman en redes diferentes las relaciones existentes entre institucio-nes políticas: 1) El nivel que relaciona los ejecutivos nacionales con la Comisión. Elconflicto más usual entre ambos deriva de la implementación de directivas; 2) La Co-misión y unidades subnacionales de gobierno tratando problemas de progreso en la in-tegración; 3) La Comisión y otras esferas de autoridad a nivel europeo con diferentesprioridades en el proceso de integración (el Consejo o el Parlamento Europeo); 4) Lafragmentación interna de la Comisión, en la que distintas unidades tienen concepcio-nes diferentes (e.g. política industrial); 5) La Comisión y sus relaciones con grupos deinterés, nacionales, europeos y transnacionales; y 6) El nivel internacional, cuyo ejem-plo, en el sector de las telecomunicaciones, son las relaciones de la Comisión con laOrganización Mundial del Comercio. En el modelo de Fuchs (1995), en línea conconcepciones de gobierno multi-nivel, la Comisión juega un papel pivotal y el Estado na-cional ya no monopoliza, ni la agregación de intereses a nivel nacional, ni la política anivel europeo. En este modelo, las competencias en cuanto a toma de decisiones estánrepartidas entre distintas instituciones a varios niveles: “las instituciones supranacio-nales —sobre todo la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia y el Parlamento Euro-peo— tienen una influencia independiente en el quehacer político, que no puede deri-varse de su papel como agentes de los ejecutivos estatales” (Marks et al. 1996: 346), yeste papel ha de ser analizado para entender los resultados de la política europea. Elpapel independiente de las instituciones europeas ha sido acreditado por autorescomo Marks, Hooghe y Blank (1996: 346) insistiendo en que la toma de decisiones delos Estados de manera colectiva se traduce en una pérdida de control para los ejecuti-vos nacionales. De este modo son interpretables una serie de decisiones que no se ba-san en el mínimo común denominador, sino que se traducen en pérdidas o gananciaspara los Estados, dado su carácter de suma-cero.
  • 107. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 61exclusión y sobre las instituciones implicadas en las mismas. El hechofundamental para este estudio es que la implicación efectiva del nivelsupranacional supone una quiebra paulatina y parcial del sistema re-gulador de garantías que existía a nivel nacional. Ha habido autoresque han afirmado la conveniencia de la entrada de un nivel de gobier-no diferente al nacional, con capacidad para proponer y controlarcambios ante los cuales los ejecutivos nacionales, aunque favorecién-dolos, se encontraban con las manos atadas. Otra base racional que explicaría la transferencia consentida desoberanía desde el nivel de los ejecutivos estatales a instancias supra-nacionales es “que los Estados pueden ser debilitados por las élitesgubernamentales si éstas buscan alcanzar fines políticos propios y res-ponder a las presiones competitivas dentro de las democracias libera-les” (Marks et al. 1996: 350). Lo cierto es que el ascenso de la UE como nivel de autoridad coin-cide con una ola mundial de ataques contra el modelo keynesiano ba-sado en el manejo económico de la demanda, y el proceso de integra-ción europea altera los clivages que organizan la política y la economíadespués de la II Guerra Mundial en Europa. El sector económico delas telecomunicaciones es uno de los más importantes entre los secto-res que se ven afectados por los cambios dado su ritmo de generar cre-cimiento económico. Lo interesante es notar que, para que se produzcan tales cambiosen Europa, en cuya puesta en marcha pueden participar un númeromayor o menor de estadistas, organizaciones y grupos económicos, sefuerza un cambio institucional. En el segundo epígrafe de este capítulo se estudian las institucio-nes que dentro del nivel supranacional se implican en el sector de lastelecomunicaciones, y los mecanismos que las convierten en organiza-ciones activas y militantes a favor del cambio. A este nivel de autori-dad destaca la existencia de distintas esferas de autoridad que en cier-ta medida “compiten” entre ellas y ante las cuales existen “canales deapelación”.Cambio institucional y de políticas en la Unión EuropeaLa implicación de las instituciones europeas en el sector de las teleco-municaciones y sus intentos de alterar la forma de exclusión tradicionalen este sector se producen de una manera escalonada y con rupturas.
  • 108. 62 Olga GilSe comienza por crear capacidad institucional en un sector en el queen un principio la UE no goza de competencias, y se continúa con elcambio en los objetivos de las políticas. Si bien ambos objetivos se en-cuentran limitados en el discurso oficial, de manera que no resultaaparente un predominio final de la competencia como mecanismopredominante de regulación en este mercado sectorial 13. En el Tratado de Roma, primera base constitucional de la UniónEuropea 14, no existe una alusión específica al sector de las telecomu-nicaciones. La primera ruptura sobre este mutismo sobreviene en1980 cuando la Comisión de la UE inicia actuaciones en materia de te-lecomunicaciones centrándose en el sector industrial y de equipos 15.Al parecer, las medidas que propone entonces la Comisión son perci-bidas por los Estados comoun inicio de injerencia en las competencias tradicionales (...) en materia de te-lecomunicaciones y en su explotación de las redes y servicios en régimen demonopolio a través de las PTT públicas 16. La respuesta de los Estados nacionales es de oposición a la crea-ción de un mercado comunitario de terminales, bloqueando la pro- 13 Así, incluso las grandes empresas se han alineado con los defensores de un capi-talismo regulado, de manera que estuviesen en una buena posición de salida bajo unmarco institucional diferente. Hooghe y Marks (1999: 86) notan que el apoyo a ele-mentos del capitalismo regulado ha venido en ocasiones de la European Round Table,que representa a grandes firmas multinacionales —aquellas que en su memorando de1983 apoyaban programas de infraestructuras y colaboración patrocinada por la UEen aspectos relacionados con investigación y desarrollo: “la European Round Tablehizo campaña por un programa de infraestructuras en el ámbito de la Unión, ‘MissingLinks’, el antecedente de las redes trans-europeas de la UE (...) Algunos de los miem-bros de la European Round Table (...) no comparten la ideología del capitalismo tha-cherista”. 14 Por motivos de simplicidad en el trabajo se hace referencia a la Unión Europeacon el apelativo más reciente, en lugar de hacerlo también con el de Comunidad Euro-pea, válido hasta 1991, con el fin de evitar confusión. 15 Como Giorgio Natalicchi (1996: 5) muestra en su trabajo, el papel de la Comi-sión Europea es fundamental en cuatro aspectos. En primer lugar, en el avance de unaagenda y la presión al Consejo para que tal agenda se tuviese en cuenta. En segundo lu-gar, en la creación de un consenso y apoyo transnacional de grupos privados y funcio-narios nacionales a esa agenda. En tercer lugar, como mediador entre los países miem-bros en lo concerniente al grado de orientación de la política comunitaria. En cuartolugar, en cuanto que la política en pro de la liberalización y armonización del sector anivel nacional sienta las bases de la regulación del sector a nivel supranacional. 16 Comunicación de la Comisión al Consejo, de 1 de septiembre de 1980, conte-niendo recomendaciones sobre el sector.
  • 109. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 63puesta en el Consejo. De haber prosperado la propuesta de la Comi-sión, se habría alterado instantáneamente el modelo tradicional de re-gulación en los Estados miembros, que para los efectos del sector delas telecomunicaciones era centralizado. Sin embargo, la capacidad depropuesta de una institución comunitaria sobre un sector económicopuede interpretarse como un primer hito en una escalada de cambiosinstitucionales. En 1986 la aprobación del Acta Única Europea resulta trascen-dental como semilla de cambios subsecuentes. En este Tratado se esta-blecen objetivos y fechas límite para la implantación de un mercadointerior efectivo a nivel comunitario antes de 1993. Además se refren-da un cambio institucional interno, la implantación de mayoría cuali-ficada como procedimiento de votación en el Consejo en asuntos refe-rentes al mercado interior. Ambas medidas, que apuntan cambiosinstitucionales y de objetivos, se traducen en un reforzamiento de lacapacidad de la Comisión para comenzar a actuar en el sector. Untercer cambio institucional y de objetivos es el representado por elartículo 130a del Acta. En este artículo se presenta la cohesión econó-mica y social como objetivo prioritario de la UE. Tal cohesión se en-tiende como una eliminación de desequilibrios regionales. El énfasisen lo regional introduce al nivel subnacional de autoridad como actorpolítico a tener en cuenta 17. Seis años más tarde, en 1992, los cambios institucionales y de obje-tivos cobran sentido para el sector de las telecomunicaciones al men-cionarse por primera vez explícitamente la competencia de la Comi-sión en el sector. El tratado de Maastricht se refiere a ella en suapartado sobre redes trans-europeas (art. 129 b-d) 18. Con la justifica-ción de considerar las redes trans-europeas como estímulo a la crea-ción de un mercado único se establece que la UE determine dos obje-tivos. El primero es establecer prioridades y líneas de actuaciónmediante la identificación de proyectos de interés común, y el segun-do, la promoción de la estandarización técnica. A este cambio de obje-tivos se le asigna un mecanismo tangible para conseguirlo, un presu- 17 Ya en el preámbulo al Tratado de Roma existen manifestaciones de la importan-cia de las regiones, reconociéndose que una de las razones de la creación de la Comu-nidad se cifra en asegurar un desarrollo armonioso mediante la reducción de diferen-cias existentes entre las más avanzadas y el retraso de aquellas menos favorecidas. 18 El Tratado de Maastricht supone un hito que inaugura una posición del TribunalEuropeo de Justicia más receptiva respecto de las excepciones aducidas por los paísesa la existencia de monopolios públicos (Montero 1997: 669).
  • 110. 64 Olga Gilpuesto de ayuda a los Estados en proyectos acordes a estas líneas deactuación, al que se añaden fondos de cohesión para proyectos de in-fraestructuras. Aparte de estas justificaciones para fortalecer a la UE frente a losEstados nacionales (o frente a intereses anidados en estos Estados),dentro del nivel supranacional también se producen cambios, y creceel número de instituciones implicadas en el sector. En un principio,una reacción positiva del Consejo de Ministros de Industria a una Co-municación de la Comisión sobre la importancia de la telemática llevaa la implicación de la Comisión en el sector. Al Consejo y la Comisiónse les unen también representantes de la industria de una forma par-cialmente institucionalizada 19. El Tribunal de Justicia se incorporacomo esfera autónoma de autoridad apoyando la política de compe-tencia de la Comisión, en contra de los monopolios públicos de telefo-nía desde 1982 20. Este apoyo fortalece a la Comisión, y tiene su apo-geo en la política de reconocimiento por parte del Tribunal de la víadel art. 90.3 como modo de aprobación de directivas. La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea el 1 de no-viembre de 1993 vuelve a alterar las relaciones institucionales y amplíael número de actores dentro del nivel supranacional. El Tratado esta-blece que la legislación amparada en el art. 100a requiere la aproba-ción del Parlamento Europeo, además de la del Consejo “bajo un pro-cedimiento complejo que requiere rondas múltiples de negociaciónentre las dos instituciones legislativas” (Sauter 1995: 204). A este cam-bio institucional se le suma la modificación practicada al Título XIIdel Tratado (Artículos 129b-d), que supone la incorporación del Co-mité de las Regiones al procedimiento de consulta. A partir de este momento, por este procedimiento de consulta, lasinstituciones implicadas en sentar líneas de actuación son el Parla-mento Europeo, el Comité de las Regiones y el Consejo Económico y 19 Ya en 1979 un grupo de empresas líderes en Europa se implica en debates sobrelo que en 1984 se convierte en el programa de tecnología de la información ESPRIT.También se crea un grupo de análisis y seguimiento, compuesto por representantes delos PTTOs (Post and Telecommunications Operators), ministros de economía, de in-dustria y de ciencia que colabora con la Comisión. 20 British Telecommunications: Decisión de la Comisión de 10 de diciembre 1982(OJ L 360/36); Caso 41-83, Italia v. Comisión (1985) ECR 873; Caso 202-88, Francia v.Comisión, 1991 (ECR I-1.233), referido a los terminales; Caso 41-90 Höfner v. Marco-tron, 1991 ECR I-1979; 271, 281 y 289-90, España y otros v. Comisión, 1992 (ECR5.833) (caso servicios de telecomunicaciones); 320-91, Regie des Postes v. Corbeau,1993 (ECR I-2.533).
  • 111. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 65Social. La aprobación de las líneas de actuación es realizada por elConsejo de Ministros mediante mayoría cualificada.Una vez que las telecomunicaciones son legitimadas como sector de interven-ción, también funciona un mecanismo a través del cual una institución sehace fuerte para dirigir su acción en terrenos antes inexplorados. Éste es elcaso de la Comisión, que llega a aprobar directivas sin el consentimiento delConsejo, invocando el art. 90.3 del Tratado de Roma. Este método se adoptaen vista de que los Estados miembros continúan resistiéndose a la liberaliza-ción del sector y prefieren mantener sus prerrogativas como árbitros del pro-ceso de exclusión. El Tribunal de Justicia confirma la posición de la Comisióny su potestad para hacer uso de un artículo del Tratado que la exime de la ne-cesidad de aprobación por el Consejo, el art. 90.3. En la práctica, la oposiciónde los Estados miembros lleva a la Comisión a continuar con una política deconsenso previo al establecimiento de directivas y a no recurrir al citado artí-culo. Sin embargo, este juego entre la Comisión y el Tribunal recuerda el ju-gado entre la Federal Communications Commision y los tribunales estado-unidenses en las décadas sucesivas a 1934. Se trata de un mutuo apoyo quefortalece a ambos como reguladores tácitos y efectivos. Mientras, la aplica-ción del art. 90 del Tratado de Roma sobre la ruptura de monopolios públicoscorrobora la importancia de las instituciones supranacionales respecto del ni-vel nacional —ejecutivos más o menos capturados por intereses sociales.Cambios en el equilibrio institucional tras los acuerdosde diciembre de 2001Desde 1999 se lleva a cabo una revisión de los supuestos sobre los quese ha asentado la regulación del sector de las telecomunicaciones en ladécada de los noventa en la UE 21. La propuesta de reforma está aban-derada por la Comisión Europea, que encarga el informe “Revisión de1999 del sector de las telecomunicaciones” 22. Fruto del mismo, trasun debate público 23, la Comisión propone una simplificación impor-tante del marco normativo. La simplificación contempla que las másde 20 directivas que en 1999 componen la normativa sectorial sean re- 21 Secciones basadas en Gil y Pérez (2002). 22 COM (1999) 539, Comunicación de la Comisión: “Hacia un nuevo marco parala infraestructura de comunicaciones electrónicas y los servicios asociados. Revisión de1999 del sector de las comunicaciones”, Bruselas. 23 COM (2000) 239, Communication from the Commission, “The results of thepublic consultation on the 1999 Communications Review and orientations for theNew Regulatory Framework”, Bruselas, 26-4-2000.
  • 112. 66 Olga Gilducidas a seis, más un reglamento sobre desglose del bucle local ynormativa sobre gestión del espectro radioeléctrico —además de lainclusión de sectores que se consideran afines a las telecomunicacio-nes—. La propuesta de la Comisión significa el inicio de un procesolegislativo, en el que la adopción de nuevas directivas ha de ser resul-tado de la negociación con el Consejo y el Parlamento Europeo, insti-tuciones que representan diferentes opciones políticas e intereses na-cionales (Montero y De la Viuda 2000: 52). Si analizamos cuestiones concretas de regulación, hasta 2002, lasmedidas liberalizadoras han tenido su impacto en los mercados nacio-nales europeos. Sin embargo, y a diferencia de los Estados Unidos,donde los Estados federados no pueden hacer uso de medidas protec-cionistas contra otros Estados de la federación, en el caso europeo, lospoderes de los Estados nacionales para proteger el sector de las tele-comunicaciones o tomar medidas divergentes son todavía muy impor-tantes a comienzos del nuevo milenio. Desde las instituciones comuni-tarias este hecho es contemplado como un problema importante en elavance hacia un mercado común efectivo y armonizado. Ésta es la ra-zón fundamental de la revisión que se propone en 1999 y culmina endiciembre de 2001. La revisión afecta tanto a las instituciones reguladoras como a losmétodos y objetivos de la regulación; de la regulación de las telecomu-nicaciones se pasa a la regulación de la infraestructura de comunica-ciones electrónicas y los servicios asociados. El nuevo paquete parapromover la competencia se basa en el compromiso alcanzado el 13de diciembre de 2001 entre el Consejo de Ministros, la Comisión y elParlamento Europeo sobre las Directivas que informan el nuevo mar-co regulador, y sobre cuál va a ser el grado de poder de la Comisiónsobre los reguladores nacionales de los Estados miembros, una vezdescartada totalmente la posibilidad que en un principio se avanzó decrear un regulador independiente a nivel comunitario 24. Esta opciónse descarta en favor de la propuesta de un reforzamiento de las funcio-nes de la Comisión como institución armonizadora de la intervenciónpública asistida por dos instituciones de nueva creación: el Comité deComunicaciones y el Grupo de Comunicaciones de Alto Nivel 25. 24 Remontándonos al año 1999, se baraja en un principio la necesidad de crear unregulador europeo común. 25 COM (2000) 393 “Proposal for a directive of the European Parliament and theCouncil on a common regulatory framework for electronic communications networksand services”, Bruselas, 12-7-2000. El COCOM estaría formado por representantes de
  • 113. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 67 El compromiso limita el poder de veto que la Comisión se reserva-ba para sí en la propuesta original a dos áreas: la definición de un mer-cado relevante y la decisión sobre si una empresa tiene un poder demercado significativo. Aunque estas dos áreas son fundamentales, lapropuesta original de la Comisión iba más allá, habiéndole permitido,de ser aprobada, el control efectivo de la amplitud y los tiempos de ladesregulación 26. La Revisión de 1999 de la Comisión Europea ha dado lugar a unpaquete de Directivas cuyo fin es consolidar y reducir el marco regula-dor en la era de Internet. El objetivo de esta nueva aproximación de laUE es que el papel de la regulación y del regulador deben reorientarsehacia los aspectos esenciales, la salvaguardia de los derechos de losciudadanos, la gestión de los recursos escasos, el otorgamiento de títu-los habilitantes y el arbitraje de conflictos, cediendo paulatinamenteprotagonismo al mercado. La primera medida aprobada entre las previstas es la legislaciónsobre acceso desagregado al bucle local, ya implementada como partedel marco regulador actual —adoptada el 2 de enero de 2001 y aplica-ble en la actualidad en los 15 países miembros 27—. A esta medida lehan seguido las cuatro Directivas sobre telecomunicaciones (marco,acceso, autorizaciones y servicio universal), así como la decisión sobreel espectro radioeléctrico (véase Anexo 3). Pendiente queda en exclu-siva la Directiva quinta, sobre protección de datos, prevista para apro-bación en 2002, sobre la que el Parlamento y el Consejo no han llega-do a un acuerdo. Las Directivas son aprobadas de manera formal el18 de diciembre de 2001, tras lo cual la Comisión ha previsto un pe-riodo de 15 meses para su trasposición a la normativa interna de losEstados miembros, con idea de que sean aplicables desde el segundosemestre de 2003 28.los Estados miembros, y presidido por un representante de la Comisión; sobre el Gru-po de Comunicaciones de Alto Nivel, que incluiría a representantes de los reguladoresindependientes nacionales, sustituyendo al hasta ahora informal Grupo de Regulado-res Nacionales con un cauce institucionalizado de relación, no se ha llegado a unacuerdo totalmente vinculante. 26 El Anexo 3 ilustra las diferencias fundamentales entre el marco normativo de laliberalización durante los años noventa, y el nuevo, propuesto por la Comisión Euro-pea y negociado con el Consejo de Ministros y el Parlamento. 27 Regulación (EC) No 2887/2000 de 18 de diciembre de 2000. 28 El Anexo 4 presenta las implicaciones de los cambios en el marco regulador parael sector.
  • 114. 68 Olga GilInstituciones reguladoras durante el periodo de la “review”y en la actualidadLa Revisión de 1999 y las posteriores propuestas de la Comisión sehan plasmado en un proceso legislativo a lo largo de 2001, en el que laadopción de nuevas Directivas ha sido resultado de la negociacióncon el Consejo y el Parlamento Europeo. En el proceso han interveni-do también de forma institucionalizada las empresas interesadas 29. Una vez aprobado el nuevo marco regulador, son la Comisión y lasAutoridades Nacionales de Reglamentación (ANRs) las principalesinstituciones reguladoras encargadas de la aplicación de la nueva re-gulación. Junto a éstas, se sitúan el Tribunal de Justicia europeo y losnuevos Tribunales o cortes de apelación de las decisiones de las ANRs—cuyo papel es el de controladores de que la interpretación de las Di-rectivas traspuestas se ajusta a los principios aprobados a nivel comu-nitario.Conflictos de competenciasEn la revisión del paquete de Directivas propuestas, los representan-tes nacionales han intentado frenar los intentos de la Comisión decontrolar a las ANRs. También ponen freno a los intentos de un mar-co que abarque a todos los países miembros de la Unión en lo referen-te a comunicaciones móviles. Los representantes de los Estados inha-bilitan en una parte fundamental la propuesta de Directiva marco delParlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco regulador co-mún de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas 30, se-gún la cual las medidas relacionadas con el uso del espectro radioeléc-trico que quiera aplicar un Estado miembro deben someterse a unprocedimiento de consulta con las autoridades competentes de otros 29 El procedimiento institucional para la aprobación de las cinco Directivas se pre-senta en el Anexo 5 de este trabajo. En este Anexo se presenta un resumen simplifica-do que no toma en cuenta toda la complejidad de todas las posibilidades. Por ejemplo,es posible que el Consejo y el Parlamento lleguen a acuerdos a lo largo del proceso,con lo que éste resulta más breve de lo indicado y la medida es adoptada definitiva-mente. Para más información sobre instituciones de la UE y procedimientos ver http://europa.eu.int/eur-lex/en/about/pap/index.html. 30 COM(2000) 393 final, de 12 de julio de 2000.
  • 115. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 69Estados miembros y con la Comisión Europea —en la versión finalaprobada, el acuerdo entre los reguladores nacionales es en todo casovoluntario, y la Comisión no puede imponer su criterio 31. En cuanto a los reguladores de los países miembros, durante elproceso han estado “a favor de la cooperación muy estrecha entre losreguladores nacionales, pero totalmente en contra del poder de vetode la Comisión” 32. En particular, los conflictos sobre competencias también hantenido su reflejo en desacuerdos entre los Estados nacionales y laspreferencias que hace pública la Comisión relativos a regulaciónde telefonía de tercera generación —un sector del mercado dondelas influencias de los reguladores nacionales y subnacionales hantenido consecuencias delicadas en Europa en los dos últimos años.En este sentido, el año 2001 ha estado jalonado de hitos que mues-tran desacuerdos fundamentales entre la EU y los gobiernos nacio-nales 33. En definitiva, el cambio institucional es una estrategia comúnpara cambiar el equilibrio político, los objetivos de las políticas y elpeso que los distintos actores políticos y económicos tienen a la horade influir sobre las políticas de regulación. El caso de la revisión delmarco regulador de las telecomunicaciones en Europa recientementemuestra cómo las propuestas originales de la Comisión Europea—apuntando un nuevo equilibrio institucional en el que esta institu-ción saldría reforzada como regulador— son atemperadas por lainfluencia del Consejo de Ministros de la Unión, que se muestra reti-cente a una Comisión con supremacía sobre los reguladores nacio-nales. 31 En quien residirá la facultad última de exigir al Estado miembro en cuestión quemodifique o suprima la medida de que se trate, si quedara demostrada su contradic-ción con los objetivos políticos del nuevo marco. Frente a la propuesta de la Comisión,el Consejo opta por defender un papel de mayor importancia para los ANRs. 32 Declaraciones del actual presidente del grupo de reguladores europeos (IRG),Matthias Kurth, presidente de la alemana RegTP (Bourne 2001). 33 Desde la primavera de 2001, en la Comisión se discute sobre cuatro aspectosfundamentales: 1) la conveniencia de un aplazamiento en los pagos por las licencias de3G; 2) la conveniencia de permitir a los operadores compartir infraestructura a la vezque se buscan fórmulas que permitan velar por la competencia (que podría traducirseen una reducción de costes de entre un 30 y un 40%); 3) La conveniencia de adoptarun sistema de acceso abierto como el que se planea en Suecia; 4) La conveniencia so-bre si la 3G debería centrarse en sus etapas de desarrollo inicial en las regiones quepuedan aportar más beneficios.
  • 116. 70 Olga Gil Aun sin conseguir la aprobación de sus propuestas originales entodo su alcance, la Comisión consigue sentar las bases para una sim-plificación importante del marco normativo —las más de 20 directivasque en 1999 componen la normativa sectorial son reducidas a cinco,más un reglamento sobre desglose del bucle local, y normativa sobregestión del espectro radioeléctrico—. La Comisión consigue exten-der, de acuerdo con su propuesta original, el marco normativo e insti-tucional de las redes y servicios de telecomunicación al resto de redeso servicios de comunicaciones electrónicas. Como resultado, son sus-ceptibles de regulación sectorial las redes de telefonía fija y móvil, lasredes de transmisión de datos basadas en el protocolo IP (InternetProtocol), y las redes de transmisión de señales audiovisuales (redes detelevisión, cable, satélite y radiodifusión). Hay ciertos objetivos en los que, sin embargo, la Comisión se velimitada, como su proyecto de fortalecer el papel de las agencias regula-doras nacionales (ANRs), la Comisión del Mercado de las Telecomu-nicaciones (CMT) en nuestro caso, frente al legislador o a la adminis-tración de cada país. Si bien este fortalecimiento frente a los actorespolíticos nacionales se hubiese producido a costa de acercar las ANRsa las directrices que hubiera impartido la Comisión. Con las limitaciones impuestas a las propuestas de la Comisión enel acuerdo final aprobado, esta institución es despojada de dos meca-nismos que había concebido para conseguir la armonización de los re-guladores y los mercados nacionales; la Comisión, en la propuesta ori-ginal, se reservaba la competencia de indicar la lista de mercados queen principio podrían requerir intervención reguladora, e imponía quelas tareas de supervisión del mercado definidas por las nuevas directi-vas fuesen llevadas a cabo por una única institución a nivel nacional.La Comisión tampoco consigue, como propuso en un principio, quelas decisiones de las ANRs sean precedidas de la publicación de unborrador a fin de que todos los actores —incluida la Comisión Euro-pea— puedan expresar previamente su parecer.Corolario sobre el gobierno del sector por instituciones europeasLa comprensión del proceso de cambios institucionales que afectan alas reglas del juego entre el nivel supranacional y el nacional pasa porcorroborar la aparición de esferas de autoridad que en unos casos seenfrentan, y en otros se apoyan, lo que contribuye a incrementar los
  • 117. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 71poderes de esferas reformistas (como la Comisión, apoyada por el Tri-bunal de Justicia). Si, como indica Montero (1997: 664),la aplicación del artículo 90 depende del equilibrio de intereses contrapues-tos, de modo que con el refuerzo de uno de los elementos pueda ampliarse oreducirse el campo de aplicación de las normas del Tratado,y esta aplicación es novedosa, la novedad fundamental es el cambioinstitucional mismo, no sólo los cambios de los objetivos de políticas.En un primer período que abarca hasta el Acta Única europea, la limi-tación de la capacidad de los Estados para establecer monopolios sereduce a aquellos de tipo comercial, quedando protegidos por dere-chos exclusivos los monopolios sobre los servicios. Con el Acta Únicaeuropea se establece un nuevo equilibrio institucional que se traduceen una alteración de la aplicación del artículo 90 y en el fortalecimien-to de la Comisión. La Comisión comienza a aplicar el art. 90 paraavanzar en directivas en materia de telecomunicaciones. La estrategiade algunos Estados miembros de recurrir las directivas al TribunalEuropeo resulta fallida dado que en esta y otras causas decididas en1991 el Tribunal modifica su jurisprudencia en temas de monopoliospúblicos de servicios (Montero 1997: 666). El Tribunal confirma ensucesivas sentencias su nueva orientación insistiendo en cuestionar losderechos exclusivos de monopolio de los Estados. De este modo, seerige en una esfera de autoridad capaz de alterar el esquema de exclu-sión anterior, dando consistencia al nivel de autoridad de la UE a lavez que fortalece una esfera de autoridad autónoma. A partir de estos cambios institucionales y de objetivos, los dere-chos exclusivos de los Estados pasan de ser concebidos en un sentidoamplio a verse muy restringidos por la actuación de la Comisión y elcambio en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Esta alteracióndel viejo equilibrio institucional da lugar al fortalecimiento de nuevasesferas de autoridad. Las nuevas esferas de autoridad afectan a los ni-veles de autoridad ya existentes en sectores de políticas específicos,subvirtiendo su peso específico dentro del esquema institucional de laUE. Así, en el sector de las telecomunicaciones, se produce una sub-versión del orden previamente existente en el que el ejecutivo nacio-nal se encarga de dictaminar sobre el tipo de exclusión preferible. Unnivel superior de autoridad adquiere una nueva capacidad y con ella laposibilidad de cambiar las políticas sobre el sector. Con esto, el avancehacia la desarticulación de los monopolios se encuentra en una etapa
  • 118. 72 Olga Gilavanzada. Esto es debido sobre todo a la aplicación de principios dedefensa de la competencia 34. La competencia es el objetivo enarbola-do por la Comisión para romper con el viejo esquema de exclusiónejercido por el Estado nacional. A la vez que se condena el monopolio como forma de garantía deprerrogativas en el mercado, se dejan en segundo plano los aspectosde regulación social, inherentes en doctrinas como la del ServizioPubblico italiano 35 y la del Conseil d’Etat francés 36. El proceso descrito sirve para entender el peso que en momentosdistintos tienen las instituciones políticas con influencia sobre aspec-tos clave de la re-estructuración del sector de las telecomunicacionesen Europa. Este peso es variable, conforme se altera la correlación defuerzas de las instituciones en liza. Como en el caso de los Estados Unidos, donde los tribunales for-talecen iniciativas renovadoras o conservadoras de la agencia regula-dora federal, el Tribunal Europeo de Justicia bendice la supremacíade unas instituciones sobre otras. Esto ocurre debido a la posibilidadde expansión de la que goza el Tribunal de Justicia como esfera autó-noma de autoridad. Al igual que en Estados Unidos, donde la falta dedefinición precisa en las reglas de juego dadas a la agencia federal seconvierte en un arma a su favor para expandir su capacidad, en laUnión Europea la posibilidad de expansión yace en la falta de defini-ción precisa de los Tratados para especificar las competencias de lasinstituciones. En lugar de tal definición, los Tratados se remiten a enu-merar los fines a conseguir. En el Tratado de Roma se propone unaunión aduanera, en el Acta Única, un mercado común, y en el Tratadode Maastricht, la unión monetaria. Queda, pues, dentro de las prerro- 34 Respecto a los cambios en los objetivos de las políticas en el sector de las teleco-municaciones, el nivel comunitario bascula entre tres principios, el de mayor compe-tencia, el de monopolio y el de la regulación social, decantándose por el primero. 35 Como justificación del servicio público como base para establecer monopoliosestatales ver Constitución italiana, Art. 43; Cassese (1995a). Como ejemplo de garan-tías de servicio público sobre la empresa privada ver: sobre la eléctrica ENEL, Decretoministeriale, 28 dic. 1995, Gazzeta Ufficiale, núm. 39, 16. 2; Direttiva del Presidentedel Consiglio dei Ministri, 27 ene. 1994. Gazzetta Ufficiale, núm. 43, 22. 2; sobre losproblemas de implementación del principio de servizio pubblico ver Cassese (1995b). 36 Así, en Francia el concepto de servicio público tiene base constitucional en elPreámbulo de la Constitución de 1946, incorporado por el Preámbulo de la Constitu-ción de la V República. Ver Debène y Raymundie (1996), Conseil d’Etat (1995). Sobrecómo se implementa el principio de servicio público en la licencia de France Télécomver: Décret núm. 90-1213, 29 dic. 1990 [1990] Journal Officiel 16578.
  • 119. Caso II. La reestructuración de la autoridad política 73gativas del Tribunal el reafirmar la autoridad de la UE mediante la de-fensa de áreas de políticas que a su juicio sean necesarias para conse-guir los objetivos de los Tratados (Marks et al. 1996: 370, Weiler 1991:2403-83).CONCLUSIONESEn el caso español se puede destacar la falta de flexibilidad de las ins-tituciones existentes regulando un sector económico concreto paraabrir el mercado a nuevos beneficiarios de corrientes de rentas hastael año 1992. Como único regulador durante este período figura el po-der ejecutivo 37, institución que no plantea ninguna posibilidad decontestación por parte de actores políticos y sociales con posibles rei-vindicaciones para abrir el mercado a nuevos beneficiarios en el sectorde las telecomunicaciones. A lo largo del capítulo se presentan los me-canismos institucionales que sirven para vetar el cambio de políticas,probándose así que bajo ciertas condiciones la existencia de institu-ciones políticas particulares es un impedimento para el cambio de po-líticas públicas, lo que cualifica nuestra primera hipótesis de trabajo.Ha habido mecanismos institucionales precisos que han garantizadoincluso derechos de monopolio sobre futuros avances técnicos al ac-tor económico dominante entre 1920 y 1990. Esta garantía blindaefectivamente los derechos adquiridos en favor de un solo actor cor-porativo, la Compañía Telefónica Nacional de España —más tarde,Telefónica—. Así, en el contrato del actor económico monopolistacon el Estado se reconoce la capacidad del primero para incorporarcualquier tipo de avance tecnológico a la empresa en los plazos queésta estime conveniente. Estos mecanismos institucionales han cerrado el paso al cuestiona-miento por posibles actores económicos no beneficiados con las co-rrientes de rentas existentes y en consecuencia a la generación de ren- 37 El marco institucional español, en el que se basan las políticas reguladoras, cam-bia desde 1924 con la concesión a CTNE hasta 1946 con la nacionalización. Las impli-caciones de la existencia de un marco regulador centralizado son interesantes. Por un lado, el ejecutivo detenta el poder regulador, por otro, en apariencia contra-dictorio, la influencia del Estado en el quehacer diario de la compañía es muy débil.De hecho, la escasa capacidad para estar informado sobre la CTNE es una característi-ca del Estado español hasta mediados de la década de los ochenta.
  • 120. 74 Olga Giltas alternativas en el sector. Como resultado, el cambio de políticas y laapertura limitada de las corrientes de rentas se ha basado desde la dé-cada de los ochenta en el cambio institucional, y ha estado en buenamedida inducido externamente, desde el nivel supranacional de laUnión Europea. La falta de flexibilidad de las instituciones de décadas anterioresva acompañada hoy del cuestionamiento sobre las existentes, no sólopor actores sociales, sino también políticos, por los nuevos niveles degobierno. Un cambio en el que el Estado central ya no es el único pro-tagonista pero tampoco parece más débil; el ámbito de la polity se en-sancha para dar cabida a nuevos niveles y esferas de autoridad. Conesta evidencia se comienza a poner a prueba la segunda hipótesis detrabajo, mostrándose el efecto positivo de esferas y niveles de autori-dad sobre la regulación del sector, a pesar de la tendencia a la globali-zación económica, que continúa en el siguiente capítulo.
  • 121. 3. CASO III (PRIMERA PARTE). LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA EN ESPAÑA A PARTIR DE 1980En este capítulo se describen los cambios en España desde comienzosde la década de los ochenta a nivel nacional. Se trata de una aproxi-mación descriptiva y analítica en la que se observan diferencias clavescon el período estudiado en el capítulo anterior, como la posibilidad,limitada, de que el cambio institucional —y a través de éste, el cam-bio tecnológico— sean vías para la incorporación de nuevos compe-tidores. El nivel nacional experimenta transformaciones que se suman a laaparición del nivel supranacional. Por un lado, la aparición de esfe-ras autónomas de autoridad —como los tribunales u otras esferas deautoridad más o menos ligadas al ejecutivo o al legislativo—, y porotro, el reclamo de competencias de regiones y municipios. El análisis del período estudiado pone de manifiesto un cambiosólo parcial en el tipo de exclusión. El Estado continúa siendo la coor-denada sobre la que giran las garantías de inclusión, aunque caducanlas garantías de monopolio, y nuevos actores económicos pueden in-corporarse a una corriente de rentas antes exclusiva. Este cambio par-cial en el tipo de exclusión se produce a través de cambios de políti-cas, inducidos a su vez por cambios institucionales. Pudiera argumentarse que los cambios ocurridos en España en laregulación del sector a partir de 1980 son fruto de cambios de mayorcalado, como consecuencia del cambio de sistema político, o lo que eslo mismo, de la transición de un régimen dictatorial a uno democráti-co. Existen dos evidencias que aunque no invalidan la importancia deeste hecho, cuestionan su capacidad determinante. En primer lugar,países con tradiciones democráticas asentadas como Gran Bretaña,Francia, Australia o Nueva Zelanda han seguido la pauta de poner enmarcha cambios institucionales con el objeto de cambiar políticas sec-toriales. En segundo lugar, existen mecanismos concretos y particula-res detallados en este estudio que incentivan o blindan los posibles
  • 122. 76 Olga Gilcambios, y estos mecanismos no están correlacionados con tipos derégimen específicos. España se erige a finales del siglo XX entre uno de los siete paísesdesarrollados que generan la mayoría de las exportaciones mundialesen el sector de servicios, junto con Estados Unidos, Francia, Italia,Alemania, Gran Bretaña y Japón —sector en el que las telecomunica-ciones son de máxima relevancia—. Es más, España e Italia son losdos países que experimentan a fines de la década de los noventa el ma-yor crecimiento en las exportaciones relativas al sector servicios (Mc-Keown 1999: 20). Teniendo en cuenta que las telecomunicaciones sonun sector básico como precondición para la bonanza del sector servi-cios, se plantea la pregunta de cuál es el papel jugado por las institu-ciones políticas dentro del sector de las telecomunicaciones. La res-puesta a la pregunta anterior es el objetivo de este capítulo. En un principio, el cambio de sistema político que se produce conla transición de la dictadura a la democracia tarda en tener un impactodrástico en sectores del mercado como el de las telecomunicaciones.En los primeros gobiernos de la transición, cuando este sector recibeatención política es como resultado del compromiso del gobierno conlas políticas de estabilización económica 1. Como consecuencia delprograma de reforma de la economía se aplican las políticas moneta-rias necesarias para alcanzar la estabilización, pero no se abordan re-formas de la empresa con participación estatal 2. 1 En un primer momento, los gobiernos de Adolfo Suárez y Leopoldo Calvo-Sote-lo tienen como único objetivo la normalización democrática. Se trazan planes de refor-ma económica, pero su implementación no alcanza todos los puntos, como por ejem-plo la empresa pública, bajo cuya rúbrica se encontraban filiales participadas deTelefónica y parte de la propia compañía. De acuerdo con el responsable del diseñodel programa de reformas, Enrique Fuentes Quintana, la intención prioritaria es fre-nar la crisis económica con el objeto de llegar al consenso necesario para adoptar unaConstitución. La percepción desde la presidencia era la de que o bien las reformaseran implementadas o no habría consenso sobre una constitución. Hay una crisis eco-nómica crítica, que puede llevar a la suspensión de pagos o a un elevado índice de in-flación bajo cuyos efectos hubiese sido imposible elaborar una constitución (FuentesQuintana 1996: 260 —entrevista de Andreu Missé con Enrique Fuentes Quintana, vi-cepresidente del gobierno durante el primer período de gobierno del presidente Suá-rez, en Memoria de la Transición, Madrid, Taurus, pp. 259-265). 2 “La inflación bajó pronto de un 40 a un 20%. En febrero de 1978 el nivel ya eradel 18%, y el año terminó con un índice del 14%. Sin embargo una parte sustancial delas reformas fiscales fue detenida por los intereses existentes, y la reforma de la empre-sa pública fue pospuesta” (Fuentes Quintana 1996: 262).
  • 123. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 77EL CASO ESPAÑOL A PARTIR DE 1980: CAMBIOS GENERALESLos cambios que se producen en la década de los ochenta vienenaugurados por cambios políticos de gran magnitud, fruto sobre todode la liberalización política con la transición de la dictadura a la demo-cracia. Uno de los cambios significativos, que va a afectar a todas lasáreas de políticas, es el cambio en los patrones de toma de decisiones(Gunther 1996). Desde 1982 hay una tendencia al control directo delas políticas por parte del presidente del gobierno, que va acompaña-da de una reordenación de las áreas de políticas prioritarias. El papeldel parlamento pasa del letargo durante el franquismo a nuevos patro-nes de participación parlamentaria, que posteriormente no se consoli-dan —ya que coincidiendo con el desarrollo de las autonomías y la en-trada de España en la Comunidad Económica Europea, las Cortes sedebilitan como arena pública de la política, a la par que se amplían loscentros de decisión política (Quintana 1999: 420)—. También apare-cen nuevos actores u organizaciones, que se asientan como institucio-nes, y que contribuyen a romper el monopolio del ejecutivo y del par-lamento sobre áreas de políticas específicas 3. En lo referido a la implementación de programas concretos dedesarrollo del sector de las telecomunicaciones en la sociedad, Anto-nio Alabau (1998: 41) encuentra resultados distintivos según el tipode red de relaciones que se configura:Las variaciones son amplias, desde departamentos regionales o locales, insti-tución o fundación que depende del gobierno regional, un departamento uni-versitario, una cámara de comercio, una compañía de tecnología ligada a laregión, una consultoría. Usando la distinción de Ostrom, entre tres tipos de reglas, lasconstitucionales, las llamadas reglas colectivas de segundo rango y las 3 En este último sentido, a nivel de la política del Estado central, y en lo referente a larenegociación de las rentas de monopolio en el sector de las telecomunicaciones, la “exis-tencia de arenas de negociación sectorial entre el gobierno y los actores socio-políticosrefuerza la posición marginal y periférica de los grupos parlamentarios en relación conlos circuitos de decisión. Así mismo, los órganos superiores de la administración (se-cretarios de Estado, subsecretarios, secretarios generales, directores generales, gabine-tes ministeriales) intervienen y desempeñan un papel relevante en el proceso de selec-ción y filtro de las decisiones a tomar relativas a la actuación e intervención de lospoderes públicos” (Quintana 1999: 420-421).
  • 124. 78 Olga Giloperacionales, lo ocurrido a partir de 1980 en España es que actoresde ámbitos sectoriales logran extricar del parlamento el monopoliodel debate sobre las reglas operacionales y, en ocasiones, también so-bre reglas colectivas de segundo rango. Estos actores u organizacionesnegocian estas reglas mencionadas en instituciones políticas más res-tringidas y más aisladas de los vaivenes electorales. Una muestra deeste fenómeno la ofrece el sector de las telecomunicaciones durantegran parte del período 4.LA INCORPORACIÓN DE NUEVOS ACTORESLas instituciones políticas que cobran relevancia a partir de 1980 sonlos partidos políticos en el Parlamento, los tribunales y un nuevo ni-vel de autoridad, el de las regiones. A estas nuevas instituciones, sur-gidas como fruto de la ampliación del espectro político, se le han desumar los cambios que se producen en el ejecutivo como regulador yla creación de instituciones, cuya inspiración está más allá de España,en la UE. Es la Constitución española de 1978 la que pone en marcha meca-nismos potenciales para la incorporación de las nuevas instituciones—organizaciones o actores políticos— en el sector de las telecomuni-caciones. Para el caso de las comunidades autónomas, la Constitución legiti-ma un sistema con un equilibrio muy sutil, que da lugar a focos deconflicto ausentes en un sistema federal como el estadounidense. Lafragilidad del equilibrio viene dada porque en España la Constituciónes muy ambigua, y las leyes de bases del gobierno central, como pro-cedimiento establecido para desarrollarla, han sido muy específicas.Las leyes de bases se han acercado en la práctica a los reglamentos—competencia a desarrollar por las comunidades autónomas— loque a su vez les ha alejado de su intención primera, la de sentar basesgenerales (Olías 1999). Por un lado, la indefinición constitucional no 4 Una excepción en este sentido es la Ley de Telecomunicaciones por Cable, que seconvierte en un debate prioritario en el parlamento del gobierno central en 1995. En1999 los parlamentos de dos autonomías con televisiones propias, el País Vasco y Cata-luña, cobran una importancia antes desconocida en el nombramiento de los comitésdirectivos de estas televisiones —que antes se reservaron siempre los ejecutivos auto-nómicos—. Sin embargo, estas excepciones pueden haber sido más bien coyunturales.
  • 125. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 79ha servido para acallar las pretensiones competenciales de gobiernocentral y autonomías. Por otro lado, la sobre-definición de las leyes debases ha levantado heridas en las comunidades autónomas. El resulta-do práctico son niveles de conflicto crecientes entre las autonomías yel Estado central, reflejados en los recursos de competencias y de am-paro presentados ante el Tribunal Constitucional —que se incremen-tan a ritmo del 50% sobre cifras del año anterior en fechas recientes 5. A las nuevas esferas y niveles de autoridad, y a los focos potencia-les de conflicto que subyacen en el espíritu y el desarrollo del textoconstitucional, se suma la incorporación de España a la Unión Euro-pea en 1987. Desde esta fecha existen nuevos canales a disposición delas comunidades autónomas para efectuar sus demandas, e inclusopara intentar alterar el peso específico que tienen los distintos nivelesde autoridad sobre las políticas. En los dos apartados siguientes sepresentan los nuevos niveles y esferas de autoridad que vienen a reem-plazar el monolítico y exclusivo nivel de autoridad del Estado centralhasta 1980.Partidos políticos y regionesDurante el período de estudio se producen dos fenómenos inéditosen el panorama político español durante las cuatro décadas anterio-res a 1970. Se crea un sistema de partidos, fruto de la liberalizaciónpolítica, que cambia durante la transición a la democracia. Los cam-bios se traducen en un re-equilibrio de poder de los actores polí-ticos 6. 5 En la presentación de la Memoria del Tribunal Constitucional de 2000, el presi-dente de la institución, Pedro Cruz Villalón, se queja del aumento de asuntos que lle-gan a la institución, “en especial en conflictos de competencias entre el Estado y las co-munidades autónomas, que en 2000 crecieron en un 50% sobre el año anterior, asícomo 6.762 recursos de amparo, más de 1.200 por encima de 1999” (El País, 14 de ju-nio de 2001, p. 15). 6 El cambio en el sistema de partidos obedece a la distinta representación parla-mentaria de los mismos en diferentes períodos. Por un lado, desaparece el gran agluti-nador que había sido el partido de centro, Unión de Centro Democrático (UCD), enlos primeros años de la transición. Por otro lado, el sistema oscila entre la mayoría par-lamentaria del partido de centro izquierda (PSOE) y la del centro derecha (PP), pasan-do por un periodo (1996-1999) en el que gran cantidad de votos premian a dos parti-dos regionalistas, CiU en Cataluña (partido septuagenario) y PNV en el País Vasco(partido casi centenario).
  • 126. 80 Olga Gil La actitud de los partidos políticos como actores respecto a la re-gulación de sectores económicos varía en los distintos Parlamentos ygobiernos elegidos. En las dos primeras elecciones democráticas, lasdos comunidades históricas del País Vasco y Cataluña cuentan conuna representación importante en el Parlamento central como parti-dos políticos. El partido de centro Unión de Centro Democrático(UCD) no tiene mayoría suficiente para aprobar legislación y necesitasu apoyo, pero el tema de la reestructuración sectorial no llega a laagenda política. En las terceras elecciones generales de octubre de 1982, 202 esca-ños en el Parlamento, 26 por encima de la mayoría absoluta, le dan alpartido de centro-izquierda (PSOE) las llaves del gobierno. Ademásde un nuevo gobierno, las elecciones marcan un cambio sustancial enel sistema de partidos característico durante la transición:el partido de centro se desintegró, el partido comunista quedó reducido a lamínima expresión y una fuerza conservadora alternativa emergió claramentea la derecha del espectro político [Pastor 1996: 533]. En las elecciones legislativas de 1986, el Partido Socialista aúncuenta con mayoría absoluta, aunque pierde 18 escaños. En 1989 elPSOE logra aún una mayoría absoluta de los escaños, aunque más dis-minuida. Hasta 1993 el Partido Socialista no se ve en la necesidad derecurrir al consenso con otros partidos políticos nacionalistas o auto-nómicos para poder gobernar. Durante el período de la mayoría abso-luta del PSOE, el papel de los partidos regionalistas es más testimonialque efectivo. Ninguna mayoría puede vetar la legislación propuestapor el partido. Las elecciones de 1993 suponen una inflexión. Cuandoel PSOE no tiene mayoría parlamentaria despierta agudamente el in-terés político por el sector de las telecomunicaciones, y se plantea ladiscusión sobre la alteración en la corriente de rentas existente. La ne-cesidad de consenso entre partidos se convierte en imperativa cuandoel proyecto de ley de Telecomunicaciones por Cable es discutido en elCongreso 7. Entonces CiU, partido nacionalista catalán, hace del com-promiso sobre los contenidos del borrador el pilar básico para seguirapoyando al gobierno minoritario del PSOE (Sanz y Martínez-Alonso 7 Sobre la economía política de la regulación de las comunicaciones por cable enEspaña véase Gil (1996) y sobre el conflicto institucional que se plantea véase Sanz(1996).
  • 127. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 811996: 28). Éste es un momento crítico, en el que los partidos políticosde representación autonómica mayoritaria comienzan a ser relevantescomo actores políticos en la regulación del sector de las telecomunica-ciones, a la par que en otros sectores. El conflicto institucional que seplantea a propósito de la aprobación de la Ley de Telecomunicacionespor cable inaugura una nueva era de hacer política en España quese aleja de la mayoría absoluta parlamentaria y se acerca al consocio-nalismo 8.TribunalesLos tribunales se convierten en un nuevo mecanismo institucional útilpara romper el privilegio del ejecutivo como ordenador del mercadode las telecomunicaciones bajo el marco regulador anterior. Este me-canismo institucional comienza a afirmarse con una sentencia del Tri-bunal Constitucional (TC) de 31 de enero de 1994 9. Por esta vía, elejecutivo queda puntualmente incapacitado para limitar o prohibir lainstalación de emisoras de televisión por cable en el ámbito local. Estalimitación supone el primer acotamiento de hecho del poder judicialal monopolio del ejecutivo como regulador. Como consecuencia de lalimitación del TC, los ayuntamientos quedan capacitados para otorgardos tipos de licencias; una, para el tendido de cables de telecomunica- 8 Gil (1995): “On whether or not a critical juncture is taking place in Spanish poli-tics. The structuration of an economic sector and how the roles of the central and theregional governments are being redefined”, Propuesta de investigación empírica pre-miada bajo el programa Salvador de Madariaga del gobierno español en el InstitutoUniversitario Europeo, Florencia. Si bien, como indica Przeworski: “se debe tener encuenta que las mayorías electorales han sido raras en la historia de las democracias exi-tosas; en el periodo de postguerra, sólo una elección de cada quince ha resultado enuna mayoría de votos para un solo partido. De modo que la mayoría de las democra-cias son gobernadas, bien por coaliciones explícitas entre partidos, ninguno de los cua-les puede gobernar por sí mismo, o por gobiernos en minoría, basados en un apoyo im-plícito asegurado” (1991: 36). 9 El Tribunal Constitucional (TC) se pronuncia afirmando que al no existir una leysobre la materia, se ha de respetar la creación de nuevas emisoras de Televisión por Ca-ble, basándose en los principios de libertad de expresión e información recogidos en laConstitución. La sentencia se basa en que las telecomunicaciones por cable se produ-cen por medio de redes que no excluyen la existencia de otras redes, como venía sien-do el caso de la televisión hertziana. De este modo, el derecho individual a la comuni-cación prevalece sobre el derecho del gobierno de asignar frecuencias limitadas delespectro.
  • 128. 82 Olga Gilciones en la vía pública dentro de los límites del municipio, y otra,para el uso de las redes de cable de telecomunicaciones destinadas a latransmisión de programas televisivos. Además de una quiebra de la hegemonía reguladora del ejecutivo,esta sentencia es una señal de cambio para los empresarios. La señalindica que otros niveles de gobierno distintos al central pueden garan-tizar prerrogativas (Gil 1996). Esto sirve de acicate extra para inver-siones privadas de actores económicos antes excluidos en la particiónde corrientes de rentas existente. Por otro lado, las diferencias entreejecutivo y los tribunales restan interés a los grandes inversores enemi-gos del riesgo, ya que los derechos de propiedad no están bien delimi-tados para las mismas. Las cifras de inversión de empresas de cable enestos años reflejan esta nueva confianza 10. La sentencia del Tribunal Constitucional es también un indicio dela necesidad de cambiar la política de protección al monopolio porparte del gobierno central 11. La sentencia del TC tiene otro efecto; al romperse de hecho el mo-nopolio regulador del ejecutivo, aparecen los primeros conflictos en-tre dos niveles de autoridad, el gobierno central y los ayuntamientos.Uno de los primeros casos de desacuerdo es el del municipio de Bar-celona, que lleva al enfrentamiento al alcalde Pasqual Maragall (PSC-PSOE) y al Ministro José Borrell (PSOE), ambos del Partido Socialis-ta (PSOE) 12. A este contencioso entre gobiernos locales y gobierno 10 Gil (1996a). 11 “Lo que sí está claro es que el Tribunal Constitucional presta una protección ju-risdiccional bastante amplia a los actuales operadores; a la Administración Pública y alLegislativo ya no le queda más remedio que tener en cuenta las decisiones del más altotribunal de este país” (Galdón 1994: 33). 12 El Ayuntamiento de Barcelona hace público en el Boletín Oficial de la provinciadel 29 de marzo de 1995 un “concurso para la utilización del dominio público local deBarcelona para la construcción y expansión de una red piloto de comunicaciones porcable (...) con carácter experimental”. El plazo para la presentación de propuestas ven-ce el 15 de mayo, prorrogándose después hasta el 30 de junio debido al enfrentamientoentre los dos niveles de gobierno: “El Ministerio jugó fuerte y el 1 de junio impugnó laconvocatoria en vía contencioso administrativa, lo que hizo que la mayoría de los licita-dores retiraran sus ofertas. Durante el verano se desarrolló una intensa actividad nego-ciadora que dio como resultado la adjudicación, el 23 de septiembre, del concurso a lasociedad ‘Cable y Televisión de Cataluña’ y el desistimiento del recurso contenciosopor el Ministerio a cambio de participar en el proyecto técnico necesario para iniciar elcableado, según el convenio firmado por Borrell y Maragall el día 3 de octubre. El pri-mer accionista de la empresa concesionaria es U.S. West, con el 25%, seguido por laCaixa de Cataluña con el 20%, REDESA con 20%, CABLEUROPA con 20% y, en
  • 129. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 83central se une el Partido Popular (PP), opuesto al proyecto de Ley deTelecomunicaciones por Cable avanzado por el Grupo Socialista. ElPP pasa de Popular a populista, y consigna a los alcaldes de su mismosigno político a dar permisos de instalación a los empresarios dentrode los límites municipales. La relevancia de la sentencia del Tribunal Constitucional va másallá del caso concreto de la televisión por cable. Representa el primercaso en el que un denunciante particular consigue romper la hegemo-nía del ejecutivo en materia de política de telecomunicaciones. Esteprecedente, habitual en el caso de los tribunales estadounidenses, es elprimero de su signo en España para este sector concreto del mercado. Al papel del TC como esfera de autoridad autónoma se suman lostribunales de las Comunidades Autónomas. Estos tribunales puedendictar sentencias apoyándose en la doctrina del Tribunal de JusticiaEuropeo en materias que reconozca el Tratado de la Unión. Medianteeste recurso, los tribunales locales logran incluso desplazar la exclusi-va del Tribunal Constitucional como intérprete de la Constitución 13. La sentencia de 31 de enero de 1994 del Tribunal Constitucionales una prueba fehaciente de que los tribunales pasan a ser una esferade autoridad autónoma en los años noventa, sin sometimiento al eje-cutivo. Como esfera autónoma de autoridad, los tribunales adquierenpoder para mediar en la exclusión de actores en el mercado dentro delsector económico de las telecomunicaciones 14.menor proporción, TISA (La Vanguardia, 7,5%) y Catalana d’Iniciatives (Generalitaty Ayuntamiento, 7,5%)” (López Rodó 1995: 5). 13 La doctrina de los tribunales del nivel autonómico es también un ejemplo delcambio institucional que supone el desarrollo del nivel regional sobre los otros dos ni-veles de autoridad. 14 El cambio institucional que supone la incorporación de los tribunales como es-feras autónomas de autoridad reguladora viene acompañado de debates ilustradoressobre el tema. Así, los comentarios publicados por los juristas en libros y revistas espe-cializadas contribuyen a establecer puntos críticos de controversia (Sanz León y Martí-nez Alonso 1996). El jurista Gaspar Ariño (1994: 189) se expresa del siguiente modo:“En efecto, esta centralización absoluta de la materia audiovisual y de telecomunica-ciones no es tanto una exigencia constitucional, sino una imposición política basada endos leyes ordinarias que fueron aprobadas en su día de acuerdo con el espíritu reinantepor entonces, de centralización y control absoluto sobre estos sectores tan sensibles alpoder (...) son deseables las diferenciaciones y modulaciones regionales, lenguas, in-formaciones prioritarias, forma de gestión de las mismas, valoración de criterios parala concesión, etcétera”.
  • 130. 84 Olga GilCambios institucionales y de políticas durante el periodo:el gobierno y el sectorEn la esfera de autoridad del ejecutivo se detectan cambios en laorientación de las políticas desde 1982, y comienza a producirse uncambio institucional importante con respecto al sector económico delas telecomunicaciones desde 1985. Los cambios de políticas respon-den a las dificultades planteadas por los desajustes macroeconómicosexistentes en España a comienzos de los años ochenta, y tienen comoobjetivo estabilizar la economía. Los cambios institucionales respon-den al desarrollo de la capacidad autónoma de gobierno del ejecutivorespecto de los intereses regulados. Las primeras señales del cambio de políticas se detectan en cam-bios de pautas establecidas, según las cuales el monopolio telefónicodiseñaba su propia estrategia de expansión y de integración verticalcon otras empresas subsidiarias 15. A partir de 1982, el primer gobier-no socialista cuestiona las prácticas del monopolio, en el que el Estadoposee una participación importante, pero no mayoritaria 16. En febre-ro de 1982, seis meses antes de ganar las elecciones, el grupo socialistapresenta una proposición de ley para que Telefónica transfiera al Ins-tituto Nacional de Industria su holding industrial 17. En 1985 el mono-polio se desmarca de las empresas subsidiarias dejando parte del gru-po en manos de la empresa AMPER. El cambio parece inspirado porel Ministerio de Economía, que se opone a la política industrial de Te- 15 En los primeros años de la década de los ochenta, el protagonismo activo delmonopolio en la dirección del sector industrial de la tecnología de la información haalcanzado su cenit. Telefónica llega a contar con participación efectiva en las cuatroempresas proveedoras de equipamiento de telecomunicaciones del país. Con una par-ticipación del 21,4% en Alcatel, del 80% en Amper y la promoción activa de la locali-zación en España de Fujitsu y ATT. La inversión de ATT Microelectrónica se financióen un 80% con capital de Telefónica y ayudas públicas de todo tipo. Fujitsu tuvo un60% de financiación similar (Gamella et al. 1991: 426). 16 Dos gabinetes ministeriales tienen visiones enfrentadas sobre la conveniencia delas relaciones entre Telefónica y sus subsidiarias, Industria y Economía. El Ministeriode Economía se decanta por la estabilización económica y los recortes. Para el Ministe-rio de Industria, Telefónica es la piedra angular de la política industrial en el sector. Enlo referente a la política de liderazgo activa del monopolio y el Ministerio de Industria,este último asume en 1985 el establecimiento de multinacionales capaces de aportarcapacidad tecnológica en el marco de un plan industrial (PEIN I). 17 La transferencia del holding y la venta de participaciones en empresas del sectortambién marcan un punto de inflexión básico en la política de la empresa.
  • 131. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 85lefónica y del Ministerio de Industria (Gamella et al. 1991), y refleja lanueva filosofía de los gestores para reducir costes. En este momentolos cambios de estrategia frente al monopolio son en gran parte el re-sultado de la crisis económica. Crisis heredada por los socialistas en1982 después de la segunda crisis del petróleo, que arruina parte delos resultados de los Pactos de la Moncloa, dejando como herenciaunas tasas de crecimiento de –0,1, –1,2 y –0,2% en 1979, 1980 y 1981respectivamente (Maravall 1996: 467). A la crisis económica se une laexperiencia truncada de expansión económica de los socialistas enFrancia en 1981 y, ante esta experiencia de resultados negativos, el go-bierno socialista en España opta por el ajuste económico (Pastor1996: 537). El cambio de orientación drástico hacia el monopolio res-ponde en primer lugar a este objetivo gubernamental. La participación accionarial del Estado en el monopolio sirve eneste caso de caballo de Troya para forzar cambios como el cese del di-rector general del área de planificación del monopolio 18, y el estanca-miento de la política industrial. A su vez, el gobierno abandona el se-guimiento de las condiciones de aportación tecnológica previstas deempresas extranjeras beneficiadas con magras ayudas públicas para sulocalización en España (Gamella et al. 1991). Todo esto ocurre a la vezque desde el Ministerio de Economía y Hacienda se imponen restriccio-nes a la inversión de Telefónica. Como alternativa, la compañía negociacon el gobierno subidas en los precios de las tarifas para autofinanciar-se 19 —subidas siempre difíciles dado que los gobiernos prefieren tari-fas bajas para contener la inflación. Con la desvinculación del monopolio de su estrategia industrialno desaparece la protección prestada por el Estado en contra de com-petidores potenciales, si bien el cambio de políticas tiene un objetivoclaro en la rentabilidad, mediante el cambio de estrategias del mono-polio. En primer lugar, se aprueban emisiones de acciones en las bol- 18 El País, 23 de febrero de 1985, p. 44. 19 La política de contención de gastos había comenzado ya en 1983 (crecimientocero del empleo, enfoque selectivo de las inversiones, contención de gastos generales ycoyuntura favorable de restricción salarial fruto del Acuerdo de la Moncloa). Sin em-bargo, se había producido un incremento del recurso al crédito y los préstamos. Desde1987 el crecimiento de la inversión de Telefónica comienza a superar el de la economíaespañola. Este crecimiento (del 23% en 1987 al 63 en 1989, datos de Gamella et al.1991), ya viene impulsado por políticas de autofinanciación por la venta de empresasde grupo, subidas de tarifas y emisión de acciones en bolsas internacionales. En 1991el monopolio ha conseguido elevar la tasa de autofinanciación desde el 41,9% con pre-visiones de superar el 100% a mediados de los noventa (Gamella et al. 1991: 427).
  • 132. 86 Olga Gilsas internacionales 20. En 1989 la participación extranjera se eleva ya altope del 25% previsto por la ley 21. En segundo lugar, el monopolio seconcentra en la operación de la red pública de telecomunicaciones,sobre la cual tiene derechos exclusivos 22. Además, la compañía co-mienza su expansión internacional, con proyectos de participación yexplotación de redes, en países de América Latina principalmente 23.Este cambio de estrategia cuenta con la bendición y el apoyo tácito delejecutivo. Hasta 1985 se producen los cambios de políticas más importantesinspirados por el ejecutivo sobre el sector. Desde esta misma fecha seproducen cambios institucionales en el seno del ejecutivo mismo. De-sarrollando capacidad de gobierno sobre el sector de las telecomunica-ciones el ejecutivo inspira la creación de la Dirección General de Tele-comunicaciones y la Secretaría General de Comunicaciones en 1985 24.Estas instituciones se crean dentro del Ministerio de Comunicacionespara coordinar a las que existían previamente con competencias sobrela materia 25. Los poderes de ambas son sobre todo formales hasta quese aprueba en 1987 la Ley de Ordenación de las Telecomunicacionesde 18 de diciembre (LOT), y se firma un nuevo contrato del Estadocon Telefónica en 1991. Ambas instituciones fueron encargadas de laredacción de la LOT, “la primera regulación comprehensiva del sectorde las telecomunicaciones en España” (Jordana 1997: 16). Muestra dela importancia de ambas agencias es el crecimiento en el número defuncionarios, que pasa de 40 en 1985 a 840 diez años más tarde 26. 20 Francfort, Tokio, París, Zúrich y Nueva York. 21 El País, 31 de enero de 1985, p. 43; El País, 11 de septiembre de 1989, p. 10. 22 En este sentido responde sin anticiparse al aumento inesperado de la demandade servicios de telecomunicaciones, que se produce a caballo de la recuperación eco-nómica a mediados de los años ochenta. La demanda de líneas y su grado de utiliza-ción se doblan entre 1985 y 1989 en el mercado doméstico. 23 Chile, Argentina, Venezuela, Puerto Rico y Perú, en un principio. 24 En este período, el Director General de Telecomunicaciones, responsable de laregulación, actúa también como Delegado del Gobierno en el consejo de administra-ción de Telefónica. 25 Estas agencias eran la Junta Nacional de Telecomunicaciones y Gabinete de Or-denación de las Telecomunicaciones, Instituto de Estudios de Transportes y Comuni-caciones, Dirección General de Correos y Telecomunicaciones, Telefónica, Ente Pú-blico RTVE, Dirección General de Aviación Civil, Dirección General de MarinaMercante, Ministerio de Defensa y Dirección General del Ministerio de Comunica-ción Social (Lera Laso 1986: 82). 26 Entrevista con Reinaldo Rodríguez Illera, Director General de Telecomunica-ciones y vicepresidente del CAT.
  • 133. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 87 Desde 1987 la LOT es inspiradora de cambios institucionalesque no sólo afectan al ejecutivo regulador. Por esta ley, y como re-sultado de las presiones para participar de otros sectores, se crea unConsejo Asesor de Telecomunicaciones (CAT), que es un espacionuevo de participación 27. La primera función del CAT es ser notifi-cado de las medidas concernientes a las telecomunicaciones que tra-te de poner en práctica el gobierno. En su composición se incluyenrepresentantes de distintos niveles de gobierno, sectoriales, sindica-tos, usuarios y profesiones reguladas. Un impacto importante de lapuesta en marcha del CAT es la mejora del problema de informa-ción asimétrica, gracias a la creación de nuevos canales para su difu-sión. La institucionalización del CAT contribuye al aumento de latransparencia sobre los grupos económicos y sociales con interesesen el sector. En 1993 se producen nuevos cambios de políticas e instituciona-les. Estos cambios se adoptan cuando el ejecutivo comienza a sensibi-lizarse sobre la necesidad de trasponer la normativa comunitaria so-bre el sector al ordenamiento jurídico español, y también debido apresiones internas 28. Tales cambios afectan a la posición que ocupa elgobierno respecto de la industria y de otros niveles y esferas de autori-dad. En este momento el Partido Socialista cuenta con un gobierno enminoría, lo que le obliga a pactar con otros actores políticos antes ex-cluidos del marco regulador del sector —como los partidos políticosnacionalistas, que en el caso de CiU y PNV ya gobernaban en sus co-munidades autónomas desde 1980, y los gobiernos de las propias co-munidades autónomas—. Por lo tanto, los cambios tienen la improntade la participación de niveles de autoridad antes ausentes de la regula-ción del sector. A pesar de los cambios mencionados, se puede concluir que enesta etapa no hay cambios drásticos en la forma de exclusión practica- 27 Consejo que no se establece hasta que por Real Decreto 970/1991 de 14 de juniose especifica su composición. Su composición incluye a representantes de los ministe-rios, las comunidades autónomas, los ayuntamientos, la industria de equipos de teleco-municaciones, los importadores y distribuidores, proveedores de servicios de tele-comunicación, usuarios, así como los sindicatos más representativos del sector. En1992 (Real Decreto 1398/1992 de 20 de noviembre) se amplía su representación inclu-yendo a representantes de la asociación de ingenieros de telecomunicaciones, repre-sentantes de los servicios de radio y televisión a nivel regional y local y representantesde empresas que ofrecen servicios de telecomunicaciones de valor añadido. El CAT dasu opinión al gobierno cuando se le requiere. 28 Entrevista con Reinaldo Rodríguez Illera.
  • 134. 88 Olga Gilda en el sector de las telecomunicaciones 29. Jordana (1999a: 235) se-ñala como característica la lentitud del “proceso de diferenciación en-tre la emergente administración especializada en telecomunicacionesy el operador entonces monopolístico”. Este proceso se desarrolla in-tentando no afectar a los intereses de Telefónica, “empresa a la que elgobierno consideraba como su campeón nacional en la competiciónglobal de las telecomunicaciones que ya se perfilaba” (Jordana 1999a:215). En una primera etapa, la Ley de Ordenación de las Telecomunica-ciones, que se desarrolla por el Real Decreto 1066/1989, reservaa Telefónica la prestación en régimen de monopolio de todos los servicios detelecomunicaciones, ya que incluso transitoriamente clasificaba como serviciosfinales o portadores reservados al Estado algunos que eran de valor añadidohasta la adopción de los correspondientes reglamentos técnicos de regulaciónde servicios concretos (como fue el caso de los servicios de radiobúsqueday gestión de redes), y esa insostenibilidad [de la reserva] se agudizó a la vistade las tendencias liberalizadoras de la Unión Europea [Arpón de Mendívil1995: 2]. Cuando en 1992 el gobierno lleva a cabo cambios en la LOT de1987 para trasponer la directiva 90/388/EEC 30, el tema central deldesarrollo de la directiva europea no queda zanjado. El nivel de auto-ridad del Estado central continúa protegiendo a Telefónica a juzgarpor la reacción a nivel comunitario. La LOT define telefonía básica enel párrafo 15 de su anexo coincidiendo con los términos en los que lohace la directiva. Sin embargo, y a pesar de las quejas reiteradas de laComisión,parece que la interpretación de las autoridades españolas de esta definiciónno ha sido clara y que, aunque definida en la ley, una orden administrativa es-pecial sería necesaria para definir más claramente el monopolio de la telefo-nía básica de Telefónica. Esta definición [en el año 1995] aún no ha sidoadoptada [COM (95) 113 final, p. 40]. La LOT es sustituida por la Ley General de Telecomunicacionesde 2 de abril de 1998 —“a pesar de que el compromiso contraído por 29 Es más, la exclusión por medio de las prerrogativas del Estado prevalece inclusoactualmente, al ser el Estado el garante de la competencia. 30 Por la Ley 32/1992 de 3 de diciembre de 1992.
  • 135. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 89España con la Comisión obligaba a aprobarla antes de finalizar 1997”(Sanz 1999: 122) 31. Esta protección en forma de garantías específicas y que sirvenpara excluir a posibles competidores se observa también en el Acuer-do sobre la Política de Telecomunicaciones del período 1994-1998aprobado por el nivel de autoridad del Estado central 32. A esto se aña-de en la práctica que las condiciones para otorgar licencias en algunosservicios designados como de valor añadido a la telefonía básica sonmás restringidas que aquellas contempladas por las directivas comuni-tarias 33. La definición amplia de los servicios de valor añadido le per-mite al nivel de autoridad del Estado central mantener un ámbito derestricciones a posibles competidores. El proyecto de Ley de Tele-comunicaciones por Cable de 1995 es criticado también por sus me-canismos de retraso en la incorporación de nuevos actores a algunossegmentos del mercado 34. El retraso en la incorporación de competi-dores también ha afectado a nuevas inversiones nacionales extranjerascon la moratoria negociada por el gobierno español para abrir el mer-cado de telecomunicaciones sólo a partir de 1998 35. 31 “Una de las novedades más importantes de la ley es la creación de un Fondo Na-cional del Servicio Universal de las Telecomunicaciones, que tiene por finalidad garan-tizar la financiación del servicio universal, y cuya gestión es encomendada a la Comi-sión del Mercado de las Telecomunicaciones” (Sanz 1999: 124). 32 Según la abogada Arpón de Mendívil (1995: 2), el Acuerdo potencia “la adapta-ción de Telefónica a las condiciones de competitividad e internacionalización delsector”. 33 Por ejemplo, las concesiones para la transmisión de datos mediante conmutado-res de paquetes o circuitos se apoyan en una definición de servicio de provisión de da-tos muy amplia, al incluir cualquiera de los que se prestan entre puntos de terminaciónde redes, en lugar de referirse sólo a aquellos que se prestan entre dos puntos termina-les de la red pública conmutada (Communication by the Commission to the EuropeanParliament and the Council on the Status and Implementation of Directive90/388/EEC. Com(95) 113 final, p. 7). 34 Este proyecto faculta a Telefónica para ofrecer servicio de cable nueve mesesdespués de que comience a prestar tales servicios una segunda empresa autorizada.Esta ventaja de emitir con anterioridad para un segundo operador podría interpre-tarse como una discriminación positiva para situar en igualdad de condiciones a doscompetidores desiguales. Sin embargo la igualdad es sólo aparente (Lavilla Rubira,1995). Mientras que Telefónica puede proveer con servicios mediante cable en nue-ve meses, el segundo operador no está facultado para prestar los servicios que ofre-ce tradicionalmente el monopolio hasta el 1 de enero de 1998 (Lavilla Rubira,1995). 35 “Es lo que ha permitido que entre los años 1996 y 1998 se hayan otorgado con-cesiones y derechos exclusivos, tanto en cable como en telefonía fija, permitiendo la
  • 136. 90 Olga Gil La política de telecomunicaciones del gobierno de centro derechadel Partido Popular ha sido tachada de continuista en sus líneas gene-rales respecto de aquella puesta en marcha por el ejecutivo socialistahasta 1995. Aunque no es el objeto de este estudio resaltar las diferen-cia entre ambas, una diferencia de tipo cualitativo respecto del perío-do del gobierno socialista y anteriores es el interés del ejecutivo desde1999 por la “Sociedad de la Información (SI)” 36, que puede plasmarseen un cambio en ciertos mecanismos de exclusión. Este interés con-trasta con la observación de Jordana para el periodo precedente:fue sorprendente, a medida que pasaban los años, el escaso interés mostradopor el gobierno central por establecer una política propia respecto a los temasrelacionados con la promoción y difusión de la SI, incluyendo el estableci-miento de plataformas de coordinación eficaces entre las distintas adminis-traciones públicas y los agentes sociales [1999b: 237]. La forma en que se plantea ese interés por la SI puede cambiar elequilibrio de esferas de autoridad para el sector al nivel del Estadocentral. Aparte de la creación de una comisión interministerial deciencia y tecnología el 27 de julio de 1999, el gobierno de centro dere-cha comienza poniendo en manos del Ministerio de Industria 37 el im-pulso de la SI —definida como el uso de las telecomunicaciones, In-ternet y los ordenadores en general—. Tras las elecciones generales de12 de marzo de 2000, el PP logra una mayoría absoluta en las urnas. Elgobierno conservador divide entonces las competencias sobre teleco-municaciones entre los Ministerios de Ciencia y Tecnología (MCyT) yla Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT). En total,desde este momento y hasta la actualidad, son varias las agencias y Mi-nisterios implicados en algún aspecto de la regulación de las teleco-municaciones (el MCyT, la CMT, el Ministerio de Economía —bajocuyo paraguas institucional se sitúa el Tribunal de Defensa de la Com-petencia—, la Comisión Interministerial que fija los precios finalesaparición y el posicionamiento de algunos operadores de telecomunicaciones antes dela apertura total del mercado” (García-Bragado y Clotet 1999: 292). 36 Término acuñado en instancias europeas para definir objetivos de políticas cuyoobjeto es la difusión de las nuevas comunicaciones en la sociedad de la UE. Ver Anto-nio Alabau (1998b), La Unión Europea y su política de telecomunicaciones: En el cami-no a la sociedad de la información. 37 Ministerio que estaba relativamente vacío de contenido desde que se produjeronlas transferencias de competencias a Bruselas, y cayó en desuso la política industrialimplantada en España por el régimen franquista a raíz de la crisis económica de 1973.
  • 137. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 91—Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos— yel Ministerio de Hacienda, encargado de negociar y cobrar la tasaradioeléctrica. En la práctica esta variedad induce a confusión y ge-nera críticas por parte de los actores económicos interesados en elsector. Referente a las medidas reguladoras en el ámbito del fomento dela competencia, desde el MCyT se impulsa la competencia en llama-das locales y la liberalización del bucle local (Tomé 2001: 7) 38. Por suparte, la CMT interviene ex ante “para ordenar lo que debe hacersemientras se consigue una nueva situación de competencia” (VázquezQuintana 2001: 32). En cuanto a aquellas empresas que habían estado integradas verti-calmente en el monopolio en los años setenta y ochenta, existen entreellas lazos de cooperación. La desvertebración del modelo de integra-ción vertical no es sustituida por relaciones de acomodo de la oferta yla demanda bajo un modelo de exclusión por medio de la competen-cia sino que sigue siendo el Estado el garante del tipo de exclusión. Anivel empresarial existe colaboración en asociaciones como CIECAT(Círculo Español para la Calidad en Telecomunicaciones) 39. La pautade formación de la asociación es un núcleo de empresas muy repre-sentativas del sector de las telecomunicaciones como Alcatel, Stan-dard Eléctrica, Ericsson, Lucent Technologies, Amper, Telefónica deEspaña y Telefónica Investigación y Desarrollo. Desde este núcleo sebusca atraer e incorporar a otros sectores y empresas. En la estructurade la asociación tienen prioridad los “miembros de pleno derecho”,que están facultados para participar en todos los órganos de la asocia-ción. Los “miembros asociados” son empresas medianas y pequeñas 38 Ver Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el sectorde las Telecomunicaciones; Real Decreto 3456/2000, de 22 de diciembre, por el que seaprueba el reglamento sobre condiciones de acceso al bucle local de abonado; asícomo la Orden del Ministerio de la Presidencia, de 30 de enero de 2001. 39 El CIECAT data de 1991, aunque se registra oficialmente como asociación el 26de enero de 1993. Esta asociación se crea como respuesta al incremento de compleji-dad en el mercado y sus objetivos son facilitar la incorporación de nuevas tecnologías,como la multimedia y responder mejor a la sofisticación de software, reduciendo loscostes (Adell y Cavero, 1997: 96). Los objetivos que busca el CIECAT cuando se cons-tituye en asociación dan cuenta de la estrategia de las empresas miembros, como grupoy en relación a otros (Adell y Cavero 1997: 96-97): El intercambio de experiencias y lacolaboración, la normalización de estándares proponiendo normas de rango nacionale influyendo en las internacionales, la formación de representantes de empresas, asícomo la mejora de la calidad y la innovación.
  • 138. 92 Olga Gilcuya actividad principal no es la electrónica, la informática o las tele-comunicaciones. Los miembros asociados pueden participar en losComités Tecnológicos pero están excluidos de los órganos de gobier-no. Por último, el grupo de los “colaboradores” compuesto por repre-sentantes de universidades y organismos públicos de investigaciónque también participan, a título personal, en los Comités Tecnológi-cos (Adell y Cavero 1997: 99).INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE INSPIRACIÓN COMUNITARIAA partir de la entrada de España en la Comunidad Europea en 1986 seda un contenido diferente a instituciones ya existentes y se adoptanotras nuevas. Estas instituciones ejercen cierto efecto como esferasautónomas de autoridad para la regulación del sector de las telecomu-nicaciones. Para el caso español son importantes el Tribunal deDefensa de la Competencia (desde 1989) y la Comisión del Mercadode las Telecomunicaciones (creada en 1997). El estudio de estas esferas de autoridad encuentra la dificultad delcorto plazo en el que estas instituciones han tenido impacto autóno-mo y distinto al del ejecutivo sobre el sector. El caso de Estados Uni-dos es un ejemplo de cómo las instituciones pueden llegar a desempe-ñar funciones no vislumbradas en su creación. Por esta razón elanálisis de las instituciones españolas que se desarrollan en la décadade los años noventa es un compromiso entre la descripción de sus es-tatutos, la discusión sobre los efectos de sus resoluciones y de las rela-ciones que se perfilan entre ellas en poco más de un lustro 40. Tal análi- 40 En este último sentido, Montero y Souto (1999: 6-7) aportan evidencia de que larelación entre esferas de autoridad a distintos niveles resulta conflictiva. Así, la Comi-sión Europea se dirige oficialmente al Servicio de Defensa de la Competencia, sin in-formar a la CMT, solicitando información sobre concentraciones de empresas de tele-comunicaciones, como el caso de Cable i Televisió de Catalunya (Asunto IV/M.1022,Cable i Televisió de Catalunya, Decisión de 28.1.98). La reacción de la CMT es unAcuerdo de su Consejo de 27 de noviembre de 1997: “no parece que se haya respetadoen sus justos términos el procedimiento establecido para comunicar a los Estadosmiembros... [la CMT] es el órgano especializado dentro del Estado español en la salva-guardia de los principios de libre competencia y no discriminación en el mercado delas telecomunicaciones” (cita de Montero y Souto 1999: 6). “La Comisión Europea, sinembargo, parece confirmar que mantendrá comunicación oficial de sus actividadesúnicamente con una autoridad nacional, aquella que aplique directamente las normas
  • 139. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 93sis no puede ser categórico sobre los efectos que se derivarán de la in-teracción entre unas instituciones que sólo comienza a perfilarse. La pregunta pendiente es si instituciones creadas claramente conla intención de cambiar parcialmente el tipo de exclusión dominanteen el mercado serán en algún momento plataforma garante de futuroscambios para la incorporación de grupos económicos diferentes—como se observa en el caso estadounidense— o bien su efecto seagota con el cambio de políticas que favorece un tipo de competenciagarantizada por el Estado.El Tribunal de la CompetenciaDos instituciones dependientes del Ministerio de Economía se encar-gan de la aplicación de la Ley de Competencia: el Tribunal de Defensade la Competencia 41 y el Servicio de Defensa de la Competencia. ElTribunal de Defensa de la Competencia (ver Anexo 6) ha tenido unpapel relevante en la ruptura del consenso monolítico del gobiernosobre telecomunicaciones 42. A pesar de su nombre, el Tribunal no for-ma parte del poder judicial, sino que se crea como una agencia espe-cializada dentro del Ministerio de Comercio. En un primer momento el Tribunal es una institución vacía deefectos, no sirve para introducir liberalización en el mercado ni parainducir la retirada del Estado de la economía. Como institución, elde defensa de la competencia (...) por lo que la CMT deberá solicitar a los órganos na-cionales de la competencia la comunicación de las acciones de la Comisión Europea”(Montero y Souto 1999: 7). 41 Se crea para asegurar el cumplimiento de la primera ley sobre la competenciaen España, Ley de Represión de Prácticas Restrictivas de la Competencia, 110/63. Elmarco institucional creado en 1963 para inducir la liberalización de la economía enEspaña estuvo influido por el contexto internacional. Los Estados Unidos presionana España para que abandone las prácticas monopolísticas y proteccionistas, insistien-do en que se introduzcan prácticas para promover la competencia y la producti-vidad. 42 El Tribunal envía comentarios al gobierno sobre aspectos relativos a la compe-tencia de nuevos proyectos de ley. También se encarga de estudiar y remitir propuestaspara modificar leyes ya existentes basándose en la experiencia adquirida a nivel nacio-nal y de la Unión Europea. Además de su función como institución consultiva del go-bierno, el Tribunal puede imponer multas que pueden superar los 900.000 euros (has-ta 150 millones de pesetas), y que pueden incluso incrementarse hasta un 10% de losbeneficios declarados el año fiscal anterior a aquel de la decisión adoptada por el Tri-bunal.
  • 140. 94 Olga GilTribunal no consta con mecanismos adecuados para llevar a cabo sucometido 43. La falta de mecanismos para que el Tribunal ejerza lasfunciones para las que se crea se subsana desde 1989, tres años des-pués de la entrada de España en la Comunidad Europea, ya que conesta fecha el Parlamento aprueba una nueva Ley de Defensa de laCompetencia, inspirada en la ley comunitaria y modificada parcial-mente en diciembre de 1999 y febrero de 2002 44. La posición del Tribunal es destacada en la práctica posterior den-tro del panorama nacional gracias a sus relaciones con la DG IV de laComisión Europea 45. Existe un mecanismo que introduce la posibilidad de contestaciónde las decisiones del Tribunal por parte de particulares, éstas puedenser apeladas a la Audiencia Nacional y después al Tribunal Supremo. Un mecanismo adicional que funciona como canal de apelación denuevos intereses es el Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) 46.El SDC puede tomar la iniciativa en la iniciación de investigaciones so- 43 El mismo Tribunal reconoce que antes de 1989 la unidad técnica contaba conpocos funcionarios, tres o cuatro, y éstos no eran especialistas en temas de competen-cia. Es más, los funcionarios se encontraban en minoría en un medio hostil a ideas queeran novedosas a principios de los sesenta. El Tribunal autoevalúa negativamente su la-bor en los primeros años de su creación: “El Tribunal ha sido un organismo al que seaccedía a una edad relativamente avanzada, y cuyo puesto se mantenía hasta que seagotaba toda posible renovación, cuando se contaba con 75 años de edad. Esta carac-terística del Tribunal ha influido en su naturaleza y, sin duda, ha afectado la actitud queadoptó y cómo sus responsabilidades se llevaban a cabo” (Tribunal de Defensa de laCompetencia (1989). La Libre Competencia en España 1986-1988, Madrid, p. 14). 44 La ley de 1989 capacita al Tribunal para actuar sobre casos de competencia des-leal que distorsionan el libre mercado. Prohíbe también el abuso de posición dominan-te, cláusula que se aplica además a los monopolios establecidos por la ley. El 17 de di-ciembre de 1999 el pleno del Congreso aprueba una nueva Ley de Defensa de laCompetencia con los votos a favor de PP y CiU, y los votos en contra del PSOE e IU.PNV y el Grupo Mixto se abstienen. La ley se tramita por el procedimiento de urgen-cia, y en su tramo final, el 11 de noviembre, “se encontró con una sentencia del Consti-tucional que declaraba inconstitucionales seis artículos del anterior texto. Como quie-ra que el texto aprobado ayer se basa en la misma filosofía, el Gobierno introdujo estemes una enmienda adicional en la que se compromete a adaptar en el 2000 los artículosa la doctrina del Constitucional” (El País, 17 de diciembre de 1999, p. 84). 45 Para una relación del papel destacado del TDC en el sector de las telecomunica-ciones, así como de las disputas institucionales con otras instituciones del nivel deautoridad del Estado central, como la CMT, ver Montero y Brokelmann (1999: 156-168): “Conflictos relacionados con la aplicación de las normas de la competencia”. 46 El Tribunal lo componen ocho miembros propuestos por el Ministerio de Eco-nomía por su probado prestigio entre abogados, economistas y otros profesionales conmás de 15 años de experiencia. Los miembros son confirmados en sus puestos por el
  • 141. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 95bre sectores económicos o puede ser requerido a hacerlo por cualquierparte interesada. Tras el examen de asuntos relacionados con el derechode la competencia, el SDC decide elevarlo o no al TDC 47. Esta institu-ción se encarga también del Registro de Defensa de la Competencia 48. La influencia reguladora comienza a ser patente con la publica-ción de un informe y dos decisiones contra la posición de dominio delmonopolio en 1993 y 1995 49. El informe del Tribunal publicado en 1993 se decanta ya por uncambio en el tipo de exclusión, para lo cual aporta razones de eficien-cia 50. Se recomienda el incremento de la competencia en el sector ser-gobierno, y son elegidos por un período de 6 años con posibilidad de renovación. Mi-guel Ángel Fernández, ex presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia, criti-ca al gobierno del PP por variar por decreto-ley la composición del tribunal, lo queataca su independencia. También critica la misma reforma administrativa en marcha,que hace depender al SDC jerárquicamente de los políticos, y fortalece este organismofrente al Tribunal (El País, 15 de diciembre de 1999). 47 El Servicio de Defensa de la Competencia puede tomar medidas basándose en laLey 16/1989. Se encarga de supervisar la aplicación de decisiones basadas en la Ley16/1989. Su posición es reforzada en la reforma de la ley de 1989 de diciembre de1999, y su composición puede estar ligada más de cerca al gobierno desde esta fecha. 48 Este registro mantiene la documentación referente a decisiones y recomendacio-nes del Tribunal de Defensa de la Competencia. También recoge la información refe-rente a concentraciones empresariales. 49 La primera decisión se adopta en octubre de 1993. La sentencia condena a Tele-fónica por obligar a la compra de cierto tipo de terminales telefónicos por medio deuna tasa de conexión cargada en el primer recibo telefónico, a pesar de que el contratocontemplaba el simple alquiler de los terminales. El Tribunal consideró que la tasa deconexión equivalía al precio de compra de los terminales, lo que equivalía a un abusode la posición dominante de una empresa con posición de monopolio. Una segundadecisión se toma en febrero de 1995. En este caso se impone una multa de 745.000euros (124 millones de pesetas) a Telefónica por retrasar la conexión a sus terminales a laempresa 3C Communications de España. La empresa 3C Communications trataba deproveer servicio telefónico por medio de tarjeta de crédito en los aeropuertos. La cali-ficación del Tribunal del servicio telefónico pagado mediante tarjeta de crédito comoun servicio de valor añadido desarmó la pretensión de Telefónica de considerarlocomo servicio básico —lo que hubiera significado la reserva de la provisión a su mono-polio según el art. 2.1 de la Ley 32/1992. 50 El Tribunal considera que las tarifas telefónicas en España son las más altas detoda la OCDE. Como consecuencia de este hecho, la economía española no puede sercompetitiva. En opinión del Tribunal, una sola compañía no puede abarcar todo unsector de la economía, cuando éste ha crecido tanto en complejidad como lo ha hechoel de las telecomunicaciones. El Tribunal estima que una sola compañía tampoco pue-de aportar las inversiones necesarias para el desarrollo del sector, y que un mercadoabierto a la competencia, a la vez que ofrece oportunidades para la diversificación delas inversiones, atraería más capital que un mercado en régimen de monopolio.
  • 142. 96 Olga Gilvicios, entre los que se incluyen las telecomunicaciones. Estas reco-mendaciones han sido seguidas de condenas de posición dominanteen fechas posteriores 51. A pesar de no representar cambios drásticos en el tipo de exclu-sión, el valor de las decisiones y el informe estriba en apuntalar laautonomía del ejecutivo vis-à-vis el monopolio.La Comisión del Mercado de las TelecomunicacionesEn el año 1997 se crea una nueva institución para regular el sector delas telecomunicaciones, la Comisión del Mercado de las Telecomuni-caciones (CMT) 52. Cuando esta institución se instaura, se espera queresponda al objetivo de velar por la competencia en el sector, así comoa criterios de mayor independencia política. Las asignaciones de competencias (ver Anexo 6) muestran el com-promiso del gobierno central con una apertura a la competencia congarantías para las empresas. Garantías tanto para inversiones posiblescomo para la creación de nuevos derechos de propiedad garantizadospor el Estado. El garante de la competencia sigue siendo el Estadomismo. Por esta razón puede hablarse de un cambio sólo parcial en elmodo de exclusión dominante. Al tipo de competencia que trata deinstaurarse no es en ningún modo ajeno el Estado. En cuanto a los problemas de tipo práctico para cumplir con lasmisiones encomendadas, en el caso español, al comienzo del funcio-namiento de la CMT se plantean problemas para distinguir las tareasentre el Tribunal de Defensa de la Competencia y la CMT 53. Un se- 51 El TDC condena “a principios de 1999 a Telefónica por la imposición de condi-ciones de exclusividad a sus clientes en el mercado de arrendamiento de circuitos, asícomo por la imposición de una cantidad mínima de circuitos, a fin de garantizar que latotalidad de la contratación de sus clientes se realizase con Telefónica a fin de alcanzardichos mínimos y beneficiarse de las condiciones ofrecidas por el ex monopolista [Tri-bunal de Defensa de la Competencia, Resolución BT/Telefónica de 21 de enero de1999, Expediente 412/97]” (Montero y Souto 1999: 9). 52 Para aspectos administrativos relacionados con la CMT ver la relación de Mon-tero y Brokelmann (1999: 120-148). 53 Como muestra de ello, el presidente del Tribunal de Defensa de la Competenciahace declaraciones públicas intentando salvaguardar funciones de la institución querepresenta sobre el sector de las telecomunicaciones: “La cooperación es necesaria en-tre autoridades de defensa de la competencia e instituciones de vigilancia y regulación(...) El proyecto de ley de telecomunicaciones explicita claramente esta coordinación
  • 143. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 97gundo problema, que no sólo afecta a la función de velar por la mayorcompetencia, sino también a la capacidad de independencia respectodel ejecutivo es que con la simple función de informe al gobierno, laCMT ya se ve desbordada 54. Estos problemas no invalidan a la CMTcomo referente, si incluso tras las elecciones generales de 12 de marzode 2000 continúan recayendo en Ministerios dependientes del ejecuti-vo importantes decisiones que afectan a la asignación de corrientes derentas existentes, como el Ministerio de Fomento (antes de 2000) 55, elMinisterio de Ciencia y Tecnología, el Ministerio de Economía, la Co-misión Interministerial que fija los precios finales (Comisión Delegadadel Gobierno para Asuntos Económicos) y el Ministerio de Hacienda—encargado de recaudar la tasa radioeléctrica—. Esto significa quemuchas decisiones continúan siendo dependientes del ejecutivo. Respecto a la medida de la independencia política de la CMT, alhablar de independencia política de una comisión es necesario preci-sar lo que se entiende por tal independencia 56. En los estudios compa-rados se ha traducido, bien como independencia del parlamento, biencomo una mayor diferenciación respecto del ejecutivo o bien comouna mayor especialización. El calificativo de “independiente” a agen-cias o comisiones resulta banal a menos que se precise independientede otras esferas y niveles de autoridad y cómo. Ilustrativos en este sen-tido son los tipos de dependencia política estatutaria de comisionesreguladoras del mercado sectorial de las telecomunicaciones en Esta-dos Unidos y Gran Bretaña. En los Estados Unidos la comisión es unacreación del Congreso, en quien recae constitucionalmente la autori-dad reguladora de sectores económicos con intercambios entre Esta-entre instituciones en la disposición adicional 7, cuando dice que el ejercicio de lasfunciones de la Comisión se realizará con pleno respeto de las competencias que la Leyde Defensa de la Competencia atribuye a los órganos de defensa de la competencia. Deesta forma se salvan las dos instituciones, se salvan sus competencias” (Amadeo Petit-bó, Madrid, 8 de octubre de 1997). 54 Declaraciones de Florenci Bach, 8 de octubre de 1997. 55 En España, el Ministerio de Fomento opta por el concurso para adjudicar la 40licencia de telefonía UMTS al grupo Xfera por 516 millones de euros (86.000 millonesde pesetas). Gran Bretaña y Alemania optan por la subasta y obtienen 6,5 y 8,4 billonesde pesetas respectivamente, diferencia que origina críticas cáusticas a la gestión del go-bierno español. 56 En este punto resulta interesante recordar la posición escéptica de Martin Sha-piro (entrevista 1998) cuando recuerda que Comisión significa literalmente comisión,aludiendo indirectamente a la teoría de captura por parte de los grupos económicos delas Comisiones que les regulan.
  • 144. 98 Olga Gildos federados. El Congreso crea la agencia reguladora (FCC) y puedeabolirla. Puede reducir sus recursos restringiendo su presupuesto onombrando a miembros poco competentes. Estatutariamente tam-bién el ejecutivo tiene ciertos poderes para efectuar nombramientos.Estatutariamente, pues, la agencia es dependiente del ejecutivo y el le-gislativo. En España, a nivel de medios de comunicación y entre los mismosmiembros de la Comisión, existe una idealización de OFTEL (Officeof Telecommunications), la agencia reguladora británica, como órga-no independiente al que emular 57. En el caso de Gran Bretaña, la Co-misión independiente no es Comisión, sino un departamento (OF-TEL) encabezado por un Director General dependiente de unacartera ministerial, parte a su vez del ejecutivo 58. Todos los poderes le-gales recaen en el Director General, un solo individuo 59. El modelo deagencia reguladora instaurado se caracteriza por un rechazo del mo-delo de la comisión porque existe el recuerdo de comisiones regulado-ras en el siglo XIX excesivamente legalistas (Prosser 1997: 45). En elpasado, el exceso de legalismo se convierte en un problema, entreotras razones porque los costes de los litigios son prohibitivos (Pros-ser 1997: 36). Un análisis dinámico de OFTEL, la agencia reguladora 57 Declaraciones de Florenci Bach, miembro de la CMT, 8 de octubre de 1997. 58 OFTEL se crea por la Telecommunications Act de 1984 y está dirigida por unDirector General de Telecomunicaciones, elegido por un período fijo, y que sólo pue-de ser retirado de su cargo bajo circunstancias especiales (Hulsink 1996: 194). Es elDirector General quien se encarga de asegurar que se cumplen las condiciones conte-nidas en las licencias de los operadores, y cuenta con total discreción para impugnarlicencias. El resto de los miembros de OFTEL, hasta 160, son funcionarios. Los fondospara sufragar la agencia proceden del Parlamento, si bien los costes son cubiertos porel precio de las licencias otorgadas, que en el caso de grandes operadores están en pro-porción con las ganancias. La estructura administrativa externa de OFTEL se compo-ne de comités consultivos regionales y de intereses específicos: “Comités consultivosde telecomunicaciones (Inglaterra, Escocia, Irlanda del Norte y Gales), dos comités re-presentando los intereses de pensionistas y personas con discapacidades, así como laspequeñas empresas; además se suma la obligación del Director General de consultar arepresentantes de los grandes usuarios de telecomunicaciones y de los consumidoreslocales” (Hulsink 1996: 194). 59 C. D. Foster, cercano al proceso político del diseño del regulador escribe: “fueuna decisión política que British Telecom no fuese regulada por ministros. En su lugar,la analogía sugería que hiciese el trabajo el Director General de Comercio, que fue pre-sionado para aceptar. Sin embargo, éste decidió que tenía suficientes funciones que de-sempeñar, de modo que se inventó un puesto que diese la impresión de que era asumi-do por un especialista, el Director General de Telecomunicaciones” (Foster 1992:124).
  • 145. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 99británica, pone de manifiesto que la institución sufre cambios progre-sivos (Hulsink 1996: 194) 60. En un principio OFTEL recibe numero-sas críticas por su falta de transparencia (en contraste con la comisiónFCC de los Estados Unidos) 61. En años sucesivos se han puesto enmarcha reglas formales e informales que funcionan como mecanismospara poner coto al poder de la agencia respecto de otros intereses po-líticos, económicos y sociales, además de la falta de transparencia. Eneste sentido los tribunales británicos han jugado un papel importanteal solicitar que las decisiones de OFTEL estén fundamentadas. Estetipo de relaciones entre esferas de autoridad no se contempla estatuta-riamente en un principio, son el resultado de la práctica política pos-terior. En el caso español, según los estatutos, la Comisión reguladora(CMT) ha variado en su composición entre los ocho y los nuevemiembros, aunque comenzó funcionando con siete. En el nombra-miento de sus componentes, que se realiza por el gobierno, ha existi-do influencia de formaciones políticas con representación en el parla-mento central debido a que el partido en el gobierno no goza demayoría parlamentaria entre 1996 y 1999 62. Así llegan a ser hasta siete 60 Analizando el proceso de reforma de las telecomunicaciones en Gran Bretaña,Hulsink (1996: 343) afirma: “Puede definirse como improvisado y orientado a las em-presas, con objetivos a corto plazo. El Libro Blanco de 1982, que expone el controver-tido plan para liberalizar y privatizar British Telecommunications, contenía sólo unbreve comunicado ministerial de unas 5 páginas y algo de información que apoyaba ta-les decisiones. El nuevo régimen regulatorio fue en gran parte desarrollado paso apaso, de manera improvisada. La creación de OFTEL no aparecía en el plan originalde 1981 y fue considerada sólo un año más tarde, cuando la transición desde el mono-polio a un entorno de mercado no ocurría de manera automática y necesitaba ser diri-gida por una agencia reguladora”. 61 Su modelo es poco participativo, predominando las negociaciones informalesentre el regulador y la industria. La falta de transparencia está reforzada por la ausen-cia de obligación de consultas públicas o de estar abierta al escrutinio público. Tampo-co existen muchas posibilidades para presentar recursos, mientras que el poder se con-centra en manos del Director General (Hulsink 1996: 194). 62 “La Comisión fue nombrada enteramente por el Gobierno, pero respetandoun cierto sistema de reparto de formaciones políticas. Tal y como está configurada en1997, el PP propone a tres de sus siete miembros: el presidente, José María VázquezQuintana, y otros dos miembros, la abogada del Estado Gloria Calvo Díaz, y el exconsejero de Telefónica, José Montes Fernández. Por el PSOE fueron designados elex presidente de Retevisión, Miguel Ángel Feito y Reinaldo Rodríguez Illera, ex Di-rector General de Telecomunicaciones, CiU propuso a Florenci Bach (vicepresidentede la Comisión), y el PNV a Juan José Zubeldia” El País, 13 de marzo de 1997,p. 30.
  • 146. 100 Olga Gillos partidos con influencia para proponer al Ministerio al menos unmiembro de la cúpula del regulador 63.GRUPOS EXCLUIDOS EN ESPAÑA Y CONFLICTOS POLÍTICOS(1877-2002)En España existe un primer período (1877-1924) de exclusión pormedio de la competencia, en el que hay que cualificar que tal com-petencia no está garantizada por ningún marco institucional políticoni social. Coexisten las compañías telefónicas de diversos tamaños yhay tensiones entre la nacionalización y la privatización de redes ensólo meses o semanas, según el gobierno de turno. En este clima de‘competencia’ las barreras de entrada en la industria son bajas apriori. Sin embargo, dado que las empresas operan a diversos niveles—municipio, provincia— probablemente el clientelismo endémicode la época determina en gran parte el mecanismo de recepción delicencias. En 1924 se suprime la competencia por razones de “defensa na-cional y orden público”, y el Estado se erige en máximo garante de laprerrogativa de monopolio de una sola firma, la Compañía TelefónicaNacional de España (CTNE). Esto deja en el mejor de los escenarios ala empresa monopolista. Por un lado, un mercado cerrado a competi-dores externos, o paralelos dentro de los confines nacionales, en elque, a diferencia del estadounidense, no existe la amenaza de legisla-ción anti-oligopolio o anti-monopolio. Se trata de un mercado cautivoy protegido para una compañía permeada por la influencia accionarialde la estadounidense ITT. Los mecanismos de monopolización usa-dos en su momento son la no renovación de licencias a las compañíasque habían de someterse a permisos de renovación periódicos, y lacompra por parte de la CTNE de compañías comerciales acuciadaspor la crónica de la no renovación anunciada. La fase de exclusión por medio de la competencia que comienzaen 1998 tiene sus antecedentes remotos en 1982, con el comienzo del 63 El resultado es una cúpula multipartidista y variada a finales de 1999: José MaríaVázquez Quintana (PP), Florenci Bach (CiU), Gloria Calvo (PP), José Montes (PP),Miguel Ángel Feito (PSOE), Reinaldo Rodríguez (PSOE), Juan José Zubeldia (PNV),Ignacio M. Fernández (Izquierda Unida), Rosendo Reboso (Coalición Canaria) (Ex-pansión, 10 de diciembre de 1999).
  • 147. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 101resquebrajamiento del ejecutivo unitario fruto de la Constitución es-pañola de 1978 y de los nuevos actores que aparecen con fuerza reno-vada, los tribunales, las comunidades autónomas y el nivel de autori-dad de la Unión Europea desde 1986. Tanto el Tribunal de Defensa dela Competencia (1989) como la Comisión del Mercado de las Teleco-municaciones son instituciones de inspiración comunitaria con im-portancia vital en la ordenación de las telecomunicaciones. La privatización de la casi totalidad de las acciones de la compañíaes puesta en marcha por un gobierno de centro izquierda (PSOE), y lafinaliza un gobierno de centro derecha (PP), que nombra al presiden-te de la misma y diseña un marco de competencia que aún favorece ala compañía 64. Cuando el Estado se deshace de sus participaciones directas y desu papel rector en el consejo de administración de Telefónica aún re-sulta posible imponer a los operadores de telecomunicaciones estrate-gias que se adaptan a una visión concreta del mercado, desechandootras alternativas que se imposibilitan. Así, se desecha la alternativa defavorecer la entrada de empresas que hacen uso de avances tecnológi-cos que podrían salvar lagunas de subdesarrollo. Por ejemplo, BritishTelecom es descartada en las licitaciones, y en su lugar se favorece laentrada a operadores menos innovadores, como France Telecom y lasempresas italianas, casos en los que la falta de competencia y los en-tornos oligopolistas en los que han sobrevivido les convierten en com-petidores menos amenazantes —y más comprensivos, si cabe, anteposibles compromisos con el monopolio español antes asentado—. Laopción de marginar la entrada de empresas americanas cuenta no sólocon la bendición del partido de centro derecha en el gobierno, sinotambién con el apoyo del presidente del grupo de comunicación PRI-SA, que apoya al centro izquierda 65. Los menos beneficiados son lospequeños operadores muy innovadores —como algunas empresas es-tadounidenses— y los mayores perdedores son los usuarios residen- 64 Estudios recientes de economía política ponen de relieve que los sectores econó-micos, que apoyan a partidos políticos, tienen altos incentivos para mantener el apoyode forma constante al mismo partido (McKeown 1999, Verdier, varios años). 65 Jesús de Polanco, quien a propósito de la entrada de USWEST en Cataluña de-clara: “Se ha metido un norteamericano en España por una puerta falsa (...) Esa unióndel Ayuntamiento de Barcelona y US West es uno de los disparates políticos más sor-prendentes.(...) Los norteamericanos llegan para operar en telefonía y no precisamentepara ofrecer películas, y se han colado por una puerta falsa” (El País, 28 de septiembrede 1995, p. 32).
  • 148. TABLA 6. Grupos excluidos y favorecidos en el sector del mercado de las telecomunicaciones español (1877-2002) 102 Excluidos Beneficiados Exclusión por Aquellos sin relaciones clien- Se potencian las telecomunicaciones con las plazas extrape- competencia telares, capital o tecnología ninsulares, como el norte de África, de interés defensivo e ‘inte- (1877-1924) para afrontar el negocio en grador’. Importancia de las comunicaciones estratégicas mili-‘Competencia’ en la caso de interés. tares.que predominan las bajas barreras de entrada en la industria a priori. Exclusión por Los operadores antes exis- El monopolio. El Estado en el corto plazo (mediante premiosmedio del Estado tentes, expulsados del mer- para el gobierno de turno). (1924-1998) cado. Cuadros técnicos e ingenieros españoles que se forman duran- El Estado y la burguesía fi- te estos años con el know-how americano. Desarrollo de un nanciera nacional no son sector para el que no se contaba con suficiente capital en Espa- capaces de imponer condi- ña. A partir de 1946 cambios en asignación de la corriente de ciones más beneficiosas, ni rentas al nacionalizar las acciones de ITT. Mayor poder estatu- al comienzo, ni en el medio tario para la compañía, aunque el gobierno nombra al presiden- plazo. En concreto, el con- te y gran parte de los miembros del consejo de administración. trato de la CTNE con el Es- Ingenieros, cuadros técnicos, mujeres —que pueden incorpo- tado relaciona innovación o rarse como telefonistas—. Red de empleos cuasi funcionariales adelantos tecnológicos con que pueden beneficiar a los afines al régimen de Franco. la declaración de servicio ITT sigue beneficiándose, ya que hasta los años sesenta el público, con lo cual el mo- mantenimiento y la investigación están controlados por ella. A nopolio privado goza de la partir de la década de 1960 se diversifica el panorama de em- mejor protección posible. presas extranjeras proveedoras de CTNE. Olga Gil
  • 149. Exclusión por Tendencia a la pérdida del Usuarios empresariales (variedad de servicios, limitaciones a medio de la control político directo del subsidios cruzados, paquetes descuento de las grandes ope- competencia monopolio dada la pequeña radoras). Este beneficio está siempre restringido por el factor (1998- ) participación estatal en la clave de que las empresas con tecnología más avanzada en- compañía por parte del Es- tran más tarde en el mercado debido a la exclusión política y so- tado —que comienza en los cial que sobre ellas se practica. años sesenta con la amplia- ción de las acciones a los pequeños ahorradores (“las matildes”), y finaliza con la privatización total de la compañía—. Así Telefónica queda fuera del juego políti- co, pero no partidario. Grupos importantes exclui- dos son aquellas empresas con tecnología punta que pudieran competir agresiva- mente con Telefónica.FUENTES: Gil (1994, 1995b) y Montero (1999). Elaboración: Olga Gil y Juan José Montero. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 103
  • 150. 104 Olga Gilciales de pocos ingresos y los jubilados 66. Por otro lado, la apuesta porlas empresas italianas resultará fallida cuando se retiren de la penínsu-la a finales de 2001. Sin embargo, este panorama de excluidos y favorecidos es altera-do de manera importante por la intervención de dos niveles de autori-dad que antes no tenían protagonismo en el sector en el caso español,el nivel de la Unión Europea —anteriormente estudiado— y el regio-nal, que se analiza en el capítulo siguiente.CONCLUSIONESComo conclusiones del período 1980-2002 puede destacarse en pri-mer lugar una constante, cuando nos centramos en el ejecutivo comoregulador único se producen cambios de políticas y cambios institu-cionales. Sin embargo, no se produce un cambio en el modo de exclu-sión practicado en el mercado desde el nivel de autoridad del Estadocentral mientras éste concentra el poder regulador exclusivo en el eje-cutivo. Cuando el ejecutivo tiene la exclusiva reguladora se ponen enmarcha cambios en las estrategias del monopolio, así como cambiosinstitucionales, cuyo fin no parece ser el que se produzca un cambiodrástico en el tipo de exclusión, sino un cambio en los objetivos de laspolíticas económicas de la compañía y el gobierno mismo. Como se ha visto, ni siquiera la desintegración de la integraciónvertical practicada por Telefónica se traduce en la incorporación denuevos competidores principalmente, sino en el cambio del tipo decolaboración entre las empresas 67. Desde esta óptica es posible conce- 66 El artículo de Montero (1999), “Salvaguardia de la competencia o de los compe-tidores?” ofrece, junto con un análisis de los mecanismos de exclusión, el listado ex-haustivo de los favorecidos por la prerrogativa estatal de un marco “favorecedor de lacompetencia”. 67 Así lo atestigua el trabajo de Jacint Jordana (1999b: 245): “Telefónica, por unaparte, y algunos grupos mediáticos como Planeta o Prisa, por otra, han buscado fór-mulas para extender sus actividades en áreas conexas, como las nuevas ofertas televisi-vas o el cable, donde en ocasiones coincidían entre sí. Junto a estas empresas ya pre-sentes previamente en el macro-sector, la liberalización facilitó la entrada de nuevosactores empresariales deseosos de participar en estas actividades. Así, tanto gruposmultinacionales de las telecomunicaciones, como British Telecom, France Telecom oStet, y grupos empresariales y financieros españoles, como Endesa, Unión Fenosa,
  • 151. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 105bir casos de sectores económicos en los que habiendo un matrimoniode hecho entre el regulador y la compañía regulada se producen cam-bios en las políticas, incluso cambios institucionales. Estos cambiospueden tener el objeto de avanzar fines distintos, como una mayor efi-ciencia o el cambio de estrategias comerciales, sin por ello alterar eltipo de exclusión predominante en el sector. De modo que refiriéndonos al esquema teórico planteado en elprólogo, el cambio institucional es una condición necesaria, pero nosuficiente, para lograr cambios en el modo de exclusión en el caso es-pañol. Dependerá en todo caso de si se incorporan o no nuevos acto-res con reivindicaciones diferentes sobre la partición de la corrientede rentas existente. En el caso español, el gobierno se arma con capacidad institucio-nal gradualmente, ya que le resulta trabajoso diferenciar entre sus in-tereses y los de la compañía, y aún más llevar esta diferenciación a lapráctica. Sin embargo, durante esta etapa (1985-93) el ejecutivo consi-gue desarrollar cierta capacidad de autonomía vis-à-vis el monopolio. Mientras el ejecutivo es el único regulador, que además garantizael patrón de exclusión predominante sobre una sola compañía y tieneparticipaciones en la empresa misma, resulta difícil dibujar una líneaclara de separación entre intereses gubernamentales e intereses deotros grupos sociales representados en la empresa, éstos tienden acoincidir en ausencia de arreglos institucionales que facilitan esta dife-renciación. Es más, en el caso español se crean inercias y mecanismos que pro-tegen la asociación entre ambos, y que por lo tanto favorecen la faltade incorporación de nuevos actores económicos y sociales. Éstos in-cluyen la vía de las innovaciones tecnológicas, dado que el tipo decontrato de Telefónica con el Estado permite decidir sobre la rapidezde la incorporación o no de las innovaciones y pone a disposición dela empresa el control de un mecanismo clave para imposibilitar elcambio de corrientes de rentas, el veto a la incorporación de nuevosactores que podría derivarse de los adelantos tecnológicos. Debido a la falta de adaptabilidad institucional para que se cues-tionen y cambien corrientes de rentas en España, hasta la década delos ochenta, las expectativas se centran en la puesta en marcha deBCH, Banco Santander o La Caixa entre otros, apostaron por comprar e invertir en elsector, consiguiendo participaciones significativas en las empresas clave y también es-pacios de influencia en la configuración de los nuevos desarrollos empresariales”.
  • 152. 106 Olga Giluna serie de políticas paralelas, cuyo fin es cambiar las pautas decomportamiento de los actores involucrados mediante el cambio delas instituciones mismas. En el período estudiado se observa que elcambio en el tipo de exclusión se produce parejo, y como conse-cuencia de modificaciones en las instituciones reguladoras. Algunasson de nueva creación, como las agencias especializadas, otras, comolos tribunales, estaban latentes, pero no habían jugado antes un pa-pel como esfera de autoridad autónoma en el sector de las telecomu-nicaciones. En el ámbito de la polity el cambio tiene tres vertientes, la primeraes un redimensionamiento del Estado central. Se fomenta el fortaleci-miento, siempre relativo, de la autonomía del Estado respecto del ac-tor con rentas de monopolio desde la década de los veinte hasta fina-les de la década de los ochenta. Este fortalecimiento se produce endos fases desde 1982. En la primera, el Ministerio de Economía y el deIndustria se desvinculan de la política industrial del actor monopolís-tico y de los subsidios a sus proveedores. En la segunda, se crean insti-tuciones con un poder de información autónomo respecto del actormonopolístico 68. Junto a un nivel estatal central de nuevo cuño, desta-ca el papel de los tribunales, que comienzan a cuestionar las políticasanteriores, protectoras de rentas de monopolio. De manera similar ala de los tribunales estadounidenses, emiten sentencias que tomadasseparadamente son discretamente visibles desde 1985. Sin embargo,la suma de tales sentencias representa una afirmación de la diferenciaentre esferas de autoridad —ejecutivo, tribunales— así como cambioscualitativos de criterio sobre el papel del Estado como garante de ren-tas de monopolio. Se observa una diversificación de esferas de autoridad con pesoespecífico para influir en el sector, mientras que, anteriormente, la es-fera de autoridad por antonomasia era el ejecutivo, que monopolizabatambién el rol de único nivel de autoridad. La segunda vertiente del cambio institucional, y la más poderosaen el corto plazo, es la aplicación doméstica de directivas de la UniónEuropea que cuestionan frontalmente los flujos de rentas existenteshasta comienzos de los años noventa. Como consecuencia de estaeuropeización se promulga una nueva ley de la competencia en 1989,comienzan a trasponerse las directivas europeas desde 1992 y se crea 68 Dirección General de Telecomunicaciones y Secretaría General de Telecomuni-caciones.
  • 153. Caso III (Primera parte). La reestructuración de la autoridad política en España... 107una agencia como la Comisión del Mercado de las Telecomunicacio-nes en 1997. Sin embargo, la investigación empírica muestra que la realidad es-pañola no es el resultado único de la aplicación de normas legales pro-venientes del ámbito de la Unión Europea, en cuyo espacio existen va-riaciones en el tiempo y en el modo de implementación de directivasentre países, y reivindicaciones reguladoras de nuevos niveles y esferasde autoridad a nivel estatal. La tercera vertiente del cambio institucional se sitúa en el nivel re-gional, expuesto en detalle en el próximo capítulo. Algunos gobiernosde las comunidades autónomas promocionan proyectos de telecomu-nicaciones regionales, incluso se convierten en actores económicos enel sector. Estos gobiernos regionales llegan a actuar como estructura-dores de intereses sociales y económicos en sus espacios territoriales,con reivindicaciones propias sobre las rentas en el sector de las teleco-municaciones. El hecho de que ni la Constitución de 1978 ni el desa-rrollo de los Estatutos de Autonomía zanjen la cuestión de los límitesa las reivindicaciones de las comunidades autónomas refleja tambiénel grado de incertidumbre institucional sobre el poder efectivo de losniveles de autoridad para regular actores económicos en el caso es-pañol. En el caso de España, a la luz del modelo explicativo y de las hipó-tesis que tratan de probarse, las expectativas de cambio de políticas delos actores no están puestas en el uso flexible de unas institucionesconsensuadas; el cambio en las pautas de comportamiento pasa por laexpectativa de inducir cambios institucionales. Esto es consecuenciade la tradición existente: un marco institucional resistente a los cam-bios por medio de la incorporación de nuevos grupos sociales y eco-nómicos a la corriente de rentas protegida. Tal marco institucionalmodela las expectativas de los actores —sociales, políticos, económi-cos— de manera que para cambiar las pautas de comportamiento, és-tos estiman más creíble el cambio del marco institucional. El cambio del marco institucional, sin embargo, tiene límites defi-nidos que no coinciden exactamente con un modelo del mercado enel que predomine la lógica de la competencia, ya que por un lado elEstado tiene prerrogativas importantes a la hora de decidir qué acto-res se incorporan como competidores. Además, resulta de interés paralas empresas ya establecidas que las garantías estatales que excluyen acompetidores no desaparezcan del todo. Esto es consistente con el de-seo de grandes empresas multinacionales de que la UE se implique en
  • 154. 108 Olga Gilprogramas de infraestructura, así como de investigación y desarrollo—y se olvide de temas de regulación de derechos sociales o de com-promiso social—. Para el Estado central como nivel de gobierno ladesregulación también tiene el límite de no socavar sus propios intere-ses mediante la erosión de la base fiscal sobre un sector dinámicocomo el de las telecomunicaciones 69. 69 El tema de la base fiscal ha resultado muy controvertido en Europa, donde lasansias recaudatorias de los gobiernos en el año 2000 ascienden a 120.000 millones deeuros en concepto de licencias para la explotación de telefonía móvil de tercera gene-ración (UMTS), que a mediados de 2002 aún no ha arrancado comercialmente (véaseMuñoz 2002: 5-7).
  • 155. 4. CASO III (SEGUNDA PARTE). LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS COMO NIVEL DE AUTORIDAD EN ESPAÑALas regiones como nivel de autoridad corresponden para el caso espa-ñol a las comunidades autónomas, sistemas de organización territorialy de gobierno que gozan de niveles variables de autonomía 1. Los go-biernos autonómicos españoles son claves para probar las hipótesisque dirigen esta investigación, y para comparar su papel reguladorcon el caso de los Estados federados estadounidenses. En este capítu-lo se examina el papel de las autonomías como condicionantes delcambio de políticas, y si de su existencia como nivel de autoridad esposible derivar diferencias en cómo se plasma la globalización econó-mica en un sector específico y en distintos escenarios territoriales. A partir de la Constitución de 1978, la nueva entidad del nivel re-gional —o comunidad autónoma— en España se deriva de dos tiposde presiones políticas que ejerce. La primera es su proyección al inte-rior del propio territorio, y la segunda, su capacidad para alterar elmarco regulador a otros niveles de autoridad distintos del regional. Adiferencia de otras regiones comunitarias, que se crean con el fin deactuar sobre su propio territorio, para cambiar los objetivos de las polí-ticas públicas por medio de la implementación de planes comunitarios(como en el caso de las regiones en Gran Bretaña hasta muy reciente-mente 2, o la revitalización de las francesas), las regiones españolas su- 1 Véanse artículos, 2, 143 a 158 de la Constitución española de 1978. 2 En Gran Bretaña se abren nuevas perspectivas en 1999, al instaurarse nuevas ins-tituciones parlamentarias en Escocia, Gales e Irlanda del Norte tras la celebración dereferendos. En Escocia el parlamento se reinstaura después de 300 años, junto con unnuevo sistema electoral para elegirlo. En Gales, el nuevo parlamento adquiere compe-tencias sobre educación, salud, gobierno local, regeneración económica, política in-dustrial y medio ambiente. En Irlanda del Norte, tras el “Good Friday Agreement” sevislumbra una promesa de gobierno delegado y compartido (Aughy 1989, Bew et al.1996, Brown 1999, Griffiths 1999 y Tongue 1999).
  • 156. 110 Olga Gilponen un cambio institucional en sí mismas. Son capaces de poner encuestión el marco existente de niveles de autoridad y el mismo marcoconstitucional. Este último rasgo las hace diferentes también de losEstados federados estadounidenses, donde la cuestión sobre las reglasconstitucionales y las “collective choice decissions” —gobernadas porlas anteriores, entre las que se incluyen leyes electorales, el derecho ylas garantías constitucionales, según la distinción hecha por Ostrom(1996)— está ya dirimida. Precisamente por este tipo particular de presiones políticas queejercen las autonomías españolas, en distinta medida sobre otros nive-les de gobierno, resulta necesario estudiar empíricamente los modosde influencia institucionalizados de la región sobre el Estado central yla UE 3. Un estudio de estas características se enmarca dentro de unaaproximación relativamente reciente de la politología, y es aplicableen el caso de las regiones españolas más militantes. Su premisa comúnse cifra en abordar el estudio de las naciones —los productos del na-cionalismo— como formas institucionalizadas, eventos contingentes(Llamazares y Reinares 1999). Esto es, como “el resultado inestable deun complejo proceso de movilización política en determinados con-textos sociales e institucionales (Guibernau 1996, Stavenhagen 1996,Gurr y Harf 1994, Máiz 1997)” (Máiz 1999: 173) 4. La estructura de este capítulo responde a la diferenciación de ladoble influencia de la región; primero, sobre el marco institucional deniveles y esferas de autoridad; y segundo, hacia el interior del propioterritorio. En las primeras secciones se analizan las implicaciones de laaparición del nivel autonómico como cambio institucional en sí y loscambios que genera en las políticas. El impacto de las presiones políti-cas del nivel regional se mide sobre el nivel de autoridad supranacio-nal y el nacional. En la segunda parte, el análisis se centra en las comu- 3 Otro ejercicio posible para ulteriores trabajos sería aumentar el universo de loscasos que se contempla. Otros casos como el belga y el alemán tienen también diversosniveles y esferas de autoridad para comparar. Los länder alemanes participan con elgobierno federal en el Consejo Regulador de las telecomunicaciones, o Regulierungsrat(Scherer 1995b), y las regiones belgas tienen competencias para crear sus propios ope-radores regionales (Verhoest 1995: 637). 4 “Desde tal perspectiva la emergencia de partidos nacionalistas con fuerte im-plantación no es el resultado inexorable de la sola existencia de una previa diferencia-ción étnico-territorial, sino eventual producto de la concurrencia de una variada gamade prerrequisitos: económico-sociales, de apertura de la estructura de oportunidad po-lítica, de exitosa movilización colectiva y apropiadas estrategias políticas y discursivas”(Máiz 1999: 173-174).
  • 157. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 111nidades autónomas. Se examinan siete comunidades autónomas, bus-cando la existencia de pautas comunes o de diversidad en las presio-nes políticas que ejercen sobre sus propios territorios. Finalmente seexamina el papel de las autonomías como ámbitos de inclusión y ex-clusión y se concluye evaluando las hipótesis que guían el estudio a laluz de los resultados empíricos.PROYECCIÓN INSTITUCIONALIZADA DE LAS AUTONOMÍAS A OTROSNIVELES DE AUTORIDADEn este apartado se descifran los mecanismos existentes para influirdesde el nivel regional en el quehacer político a nivel europeo y de Es-tado central. Se presenta en el capítulo teórico, se rechaza el concebira los subgobiernos como meras circunscripciones de los gobiernoscentrales, en la línea de análisis denominados “multinivel” 5. Sin em-bargo, a diferencia de modelos de análisis multi-nivel, desde la ópticade los niveles y esferas de autoridad, los tipos posibles de exclusión semiden con relación a dos coordenadas. La primera atiende a las rela-ciones entre instituciones políticas —al igual que los modelos multi-nivel aludidos—. La segunda refleja además el papel que las institu-ciones desempeñan en el tipo de exclusión predominante en un sectordel mercado particular. En las líneas siguientes se exploran los meca-nismos de relación entre instituciones políticas de diferentes nivelesde autoridad atendiendo a las coordenadas citadas.Mecanismos de relación entre instituciones políticasEn estos apartados se incluyen aquellos cambios institucionales que seproducen con la aparición del nivel supranacional, y aquellos que sonresultado de la búsqueda de ventanas de oportunidad por parte delnivel regional con el objeto de variar su posición frente a los niveles yesferas de autoridad supranacional y nacional. 5 Autores como Marks, Hooghe y Blank (1996) señalan desde la óptica multi-nivelque existe la conexión entre el nivel subnacional y el europeo, sin necesidad de pasarpor el nivel del Estado central: “los Estados no monopolizan los nexos de unión entrelos actores europeos y los domésticos” (Marks, Hooghe y Blank 1996: 346).
  • 158. 112 Olga GilAmpliación del papel de los gobiernos autonómicospor concesionesEl primer mecanismo de relación entre el nivel de la Unión Europea ylas regiones es posible con la mención del Acta Única europea (1987)sobre eliminación de desequilibrios regionales, en lugar de nacionales.A este mecanismo se añade también la reforma de los fondos estructu-rales en el nivel de la UE, acaecida en 1988 6. En el caso español, demanera específica, existe un hito que refuerza el papel de las regiones,marcado por la firma en 1986 del acuerdo sobre financiación de lascomunidades autónomas. Este acuerdo afecta después a la asignaciónde fondos europeos a nivel regional. En la reforma comunitaria de 1988 además de doblarse la canti-dad destinada a ayudas estructurales se produce un cambio en el pro-ceso de relación entre el nivel supranacional y el subnacional por me-dio del mecanismo del “partenariado” 7. El Consejo de Ministros de laUE aprueba una propuesta para redefinir los principios operativos enel funcionamiento de los fondos estructurales que afectan a la consi-deración institucional del nivel regional como actor u organización. Elpartenariado es uno de estos principios, y se basa en la consulta contodos los actores durante el transcurso de todo el proceso de asigna-ción de fondos. La UE llega a recomendar que las autoridades autonó-micas se involucren en la elaboración de planes regionales, antes deque éstos sean presentados por el gobierno central a las institucionescomunitarias. En el caso español,El concepto de partenariado sería importante en la negociación de Marcos deApoyo Comunitario con la Comisión Europea, y en los procesos de imple-mentación y evaluación. Esto incluiría la participación en la preparación, fi-nanciación y control de los programas [Jones 1997: 15]. 6 Dentro del paquete de los fondos estructurales existe una rúbrica directamenterelacionada con las telecomunicaciones, la referida a redes transeuropeas. 7 Según Hooghe y Keating (1994: 388) las reformas que se practican en 1988 en laspolíticas estructurales a nivel europeo tienen una relevancia especial si el nuevo proce-so, en lugar de verse como una política innovadora, se contempla como un foro paranuevos tipos de políticas. De acuerdo con el marco de análisis de este estudio, la im-portancia reside en los cambios institucionales que se producen con el objetivo decambiar las políticas sobre un sector de mercado particular, y en las consecuencias po-sibles e imprevistas de los cambios institucionales. Una consecuencia institucional vitales la consideración de las regiones como organizaciones o actores en lugar de recepto-res pasivos en el proceso político.
  • 159. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 113 A nivel comunitario se crea la DG XVI, encargada de la coordina-ción de fondos estructurales, y se establecen los llamados marcos deapoyo, que junto al concepto de partenariado sirven para que el nivelregional tenga cauces en el proceso de toma de decisiones al margende los Estados centrales. La evolución del papel de las ComunidadesAutónomas en lo relativo a fondos estructurales europeos confirma laimportancia creciente de este nivel institucional junto al nivel comuni-tario, sobre todo en algunos sectores de políticas 8. A nivel nacional, el proceso ligado a la transferencia de fondos es-tructurales ha ido tomando un cariz participativo, desde un primermomento en el que sólo se presentan programas relacionados con lascompetencias del gobierno central hasta una participación del nivelregional en la asignación de más de un 30% del total disponible en elperiodo 1989-1993.TABLA 7. Distribución de fondos estructurales entre los niveles de gobierno (1989-1993) Institución Millones de euros Millones de pesetas %Admin. central........... 2.500 412.630 51,2Admin. regional......... 1.636 272.350 33,8Empresas públicas ... 387 64.470 8,0Admin. locales .......... 339 56.420 7,0Total........................... 4.862 805.870 100,0FUENTE: Lázaro (1991). Al nuevo cariz participativo contribuye además el aumento de re-cursos asignado a las comunidades autónomas por el gobierno cen-tral. Éste se produce a partir del acuerdo alcanzado a finales de 1986sobre financiación de las autonomías. A aquellas zonas elegibles pararecibir fondos de la Comunidad se les permite participar. A partir deeste momento, las comunidades autónomas comienzan a presentar yaprobar sus propios proyectos. La colaboración entre los niveles de gobierno autonómico y cen-tral se plasma en encuentros bilaterales y multilaterales durante esta 8 Entre los cuales no destacan precisamente las telecomunicaciones en los prime-ros años. Como muestra López Sáinz (1997: 213-214), los fondos que se destinan a lastelecomunicaciones en las CC AA españolas, “Las comunidades autónomas no estánaprovechando la oportunidad que se les ofrece de forma que no están empleando el di-nero inicialmente presupuestado [en políticas de telecomunicaciones]”.
  • 160. 114 Olga Giletapa, a los que se añaden los encuentros oficiales del Comité Coordi-nador de Inversión Pública (entre el Ministerio de Economía y repre-sentantes del gobierno de cada comunidad), y los encuentros en losForos de Economía sobre temas económicos.Gobiernos autonómicos protagonistas de la captación de fondoscomunitariosUn segundo mecanismo de relación entre instituciones ligado al ante-rior es el paso de las comunidades autónomas de simples receptorasde fondos negociados por el gobierno central a nivel comunitario a unpapel activo. Este papel activo se manifiesta en la fase de presentacióne implementación de proyectos, aunque la política de cohesión en Es-paña, y el incremento de la cantidad que a ella se dedica es el resultadode la militancia del ejecutivo español a nivel supranacional 9, tambiénresulta importante la involucración de algunas CCAA en sectores depolítica específicos desde mediados de los años ochenta 10. Al evaluar estos cambios institucionales dentro del marco más am-plio de esferas y niveles, la importancia de las subunidades de gobier-no en la política comunitaria ha de matizarse señalando el papel de ta-miz del Estado central entre niveles de autoridad en los primerosaños. Así, en las negociaciones a nivel de la UE, el gobierno central es-pañol goza de gran autonomía hasta 1998 11. 9 Siguiendo a Jones (1997: 13-14), el gobierno español, con el objeto de ver aumen-tadas las cantidades destinadas a fondos estructurales, defiende tales incrementoscomo parte de su agenda pro-integracionista, en lugar de presentarlos como un benefi-cio para el país. Así, en el Consejo Europeo de Bruselas de 1988 España propone quese doble la cantidad destinada a fondos estructurales, que pasa de 7 billones a 14 billo-nes de ecus en 1993. La cumbre de Edimburgo en diciembre de 1992 vuelve a ser unforo para la discusión de transferencias de presupuesto. La posición de España es la devetar las negociaciones de ampliación a menos que el paquete Delors II, diseñado paradoblar las contribuciones a los países más pobres, sea aprobado. En el presupuestopara 1999 se aprueba un incremento de 18,6 a 30 billones de ecus. Este incremento re-cae sobre todo en los fondos estructurales y los nuevos fondos de cohesión. 10 Estos hechos concuerdan con las conclusiones de las investigaciones de Hooghey Keating (1994: 367) en el sentido de que el establecimiento y la expansión de la polí-tica regional no pueden entenderse como simples políticas de la Comisión, sino quedebe ser explicado por medio de factores económicos y políticos. 11 En un principio, el debate sobre política de cohesión es bastante limitado a nivelnacional (Jones 1997: 14). Los límites son ilustrados por las declaraciones del Ministrode Asuntos Exteriores, Fernando Morán, en 1992: “el caso español se caracteriza toda-
  • 161. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 115 En 1996 el centro derecha representado por el Partido Popular(PP) llega por primera vez al poder desde la instauración de la demo-cracia. Coyunturalmente, y como fruto del gobierno en minoría parla-mentaria del PP en la legislatura 1996-2000, el apoyo de partidos re-gionales se revela vital. El trabajo de los diputados Martínez Pujalte etal. (1998) refleja en este sentido que al PP le resulta difícil durante esteperiodo incluso controlar a los miembros de su mismo partido cuandoéstos detentan un gobierno autonómico. Éste parece ser el caso de Va-lencia y Baleares, mientras que la excepción más señalada es la de Cas-tilla y León, cantera política de la que procede el presidente del go-bierno, José María Aznar. El mecanismo institucional a través del cual las regiones tienen po-sibilidad de influir en el proceso, que afecta a los fines de las políticasy a su papel como mediadores, pasa por el nivel de la administracióncentral. Es el Ministerio de Economía el que mantiene contacto con laRepresentación Permanente en Bruselas en temas de políticas de Co-hesión, en lugar del Secretario de Estado para la UE 12. En este con-texto:los actores regionales tratan de establecer relaciones con la administracióncentral con el objeto de maximizar sus influencias dentro de este área de polí-ticas. Cada autoridad regional ha desarrollado su propia estructura institucio-nal. Por ejemplo, en Andalucía se crea la Dirección General de Fondos Euro-peos en 1996, agrupando los tres tipos de fondos estructurales por primeravez [Jones 1997: 15]. Jones (1997: 16) señala que el gobierno central encuentra meca-nismos para mantener el control sobre los fondos estructurales, comola potestad para tomar la decisión final, o la presentación de planesglobales para cada uno de los objetivos, en lugar de presentar planesespecíficos para las autonomías. Si bien la misma autora encuentra di-ferencias importantes en dos períodos de asignación de fondos, 1989-1993 y 1994-1997, estas diferencias se cifran en un aumento de las ca-vía por una menor maduración crítica respecto al proceso europeo” (Jones 1997: 14).Además, existe un acuerdo entre las autoridades y parlamentos regionales para que seextiendan los poderes de la UE (Morata 1993: 187-216). 12 La coordinación de los fondos estructurales recae sobre la Dirección General dePlanificación del Ministerio de Economía y Hacienda. Bajo esta Dirección Generalexisten dos Subdirecciones, la de Planificación Regional, encargada de coordinación, yla de Administración de Fondos Estructurales, encargada de la ejecución y evaluación.
  • 162. 116 Olga GilTABLA 8. Resultados de las elecciones generales en 2000, 1996 y 1993Composición del Congreso Partido 2000 1996 1993Partido Popular ........................................... 183 156 141Partido Socialista Obrero Español.............. 125 141 159Izquierda Unida .......................................... 8 21 18Convergència i Unió ................................... 15 16 17Partido Nacionalista Vasco......................... 7 5 5Coalición Canaria ....................................... 4 4 4Partido Andalucista..................................... 1 0 0Junta Aragonesista ..................................... 1 0 0Ezquerra Republicana de Catalunya ......... 1 1 1Eusko Alkartasuna ...................................... 1 1 1Iniciativa per Catalunya / Verdes................ 1 0 0Bloque Nacionalista Galego ....................... 0 2 0Herri Batasuna ............................................ 0 2 2Unió Valenciana .......................................... 0 1 1Partido Aragonés ........................................ 0 0 1FUENTES: Ministerio del Interior, Junta Electoral Central y www.congreso.es.Composición del Senado Partido 2000 1996 1993Partido Popular ........................................... 149 111 93Partido Socialista Obrero Español.............. 69 81 96Convergència i Unió ................................... 11 8 10Entesa Catalana de Progress ..................... 11 0 0Partido Nacionalista Vasco......................... 7 4 3Coalición Canaria ....................................... 6 2 5Bloque Nacionalista Galego ....................... 1 0 0Eusko Alkartasuna ...................................... 1 0 0Partido de Independientes de Lanzarote... 1 1 0Agrupación de Electores “Eivissa i Formen- tera al Senat” .......................................... 0 1 0Herri Batasuna ............................................ 0 0 1FUENTES: Ministerio del Interior, Junta Electoral Central y www.senado.es.
  • 163. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 117pacidades y la información a disposición de las comunidades autóno-mas, debido a la mayor experiencia, al incremento de recursos y ala existencia de más canales para la participación regional (Jones1997: 19). En definitiva, los mecanismos existentes para influir desde el nivelsupranacional en el subestatal se han incrementado. El papel media-dor clave que ha realizado el Estado central en este tipo de transferen-cias se ha matizado, hasta incluso cuestionarse, y los gobiernos auto-nómicos han fortalecido su capacidad institucional para convertirseen interlocutores más importantes o incluso actores con capacidad deveto en el periodo desde marzo de 1996 a marzo de 2000.Las regiones en busca del protagonismo en BruselasUn tercer tipo de mecanismos son los utilizados para influir desde elnivel subestatal en el quehacer político a nivel europeo 13. Esta vía que-da abierta por la Constitución española de 1978, que en su artículo150.2 habilita al Estado central para transferir y delegar poderes en lascomunidades autónomas 14. El desarrollo en este sentido ha sido gradual, y puede dividirseen cuatro períodos, el período preliminar durante 1985-87; el perío-do de desarrollo modesto durante 1988-92; el período de 1992 hastael 2000 en el que se hacen avances drásticos —sobre todo desde1996, cuando la minoría parlamentaria del gobierno del Estado cen-tral deja poder de veto a las regiones—. Durante los periodos señala-dos, el gobierno vasco defenderá su iniciativa propia y particular a lahora de promover políticas —como lo fue en su día la aprobación dela primera oficina de representación en Bruselas de un gobiernoautonómico, en 1988 15. 13 En esta sección se sigue a Jones (1997) y a Martínez-Pujalte et al. (1998). 14 “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, median-te ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por supropia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá encada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formasde control que se reserve al Estado” (Constitución española, art. 150.2). 15 Esta oficina se inaugura en 1996, después de que una sentencia del TribunalConstitucional diera la razón al gobierno vasco, que se ve obligado a suspender su ins-talación, por el recurso del gobierno central ante el alto tribunal. En la actualidad, elgobierno vasco estudia abrir una delegación similar en México y otra en Madrid (ElPaís, 21 de marzo de 2002).
  • 164. 118 Olga Gil En el primer período sólo se debaten propuestas, y en él toma par-te activa y destacada como proponente el gobierno de la comunidadautónoma de Cataluña. El segundo período tiene como punto de in-flexión la convocatoria de una reunión en diciembre de 1988 para in-formar a las comunidades autónomas de las prioridades de la presi-dencia española durante la primera parte de 1989. En esta reunión sereconoce la necesidad de un mecanismo institucional que facilite lasrelaciones entre el gobierno central y las comunidades autónomas 16.Se establece un foro nuevo, la Conferencia para Asuntos Relacionadoscon las Comunidades Europeas (CARCE) 17, a cuya sesión plenariaacuden los representantes de las comunidades autónomas, los Secre-tarios de Estado para la UE y de Administración Territorial, así comoel Ministro para las Administraciones Públicas. En comparación conlas reuniones de tipo sectorial, llamadas conferencias sectoriales, enlas que desde 1983 se discutían cuestiones más técnicas, este foro tie-ne un carácter omnicomprensivo (Jones 1997: 8) 18. Los dos primeros acuerdos firmados en el marco de la CARCEpor el gobierno central y los gobiernos autonómicos son del 29 de no-viembre de 1990 19. Durante este período lo más relevante es la apertu-ra de un canal de comunicación a través del diálogo fluido entre el Se-cretario de Estado para Asuntos Europeos y los representantes de las 16 En el mes de febrero de 1989 el Parlamento del gobierno central aprueba unamoción de censura en la que se recomienda institucionalizar el diálogo entre los dos ni-veles de gobierno. En una reunión posterior, el 16 de marzo de 1989, se decide darprioridad a cuestiones como la de participación regional en los fondos estructurales.En esta reunión se acuerda mantener una actitud abierta basada en acuerdos gradualesy parciales según de qué temas se trate, en lugar de mantener una visión rígida y global.Esta intención tienen las Conferencias Sectoriales, que se convocan regularmente y alas que asisten representantes del gobierno central y de los gobiernos autonómicos. Es-tas reuniones existen ya con anterioridad al acuerdo, y se venían convocando periódi-camente desde 1983 para debatir temas sectoriales. 17 La Ley por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con lasComunidades Europeas figura en el BOE, núm. 58, serie A. 28, núm. 9. 18 Las funciones esenciales de la Conferencia para asuntos relacionados con las Co-munidades Europeas son tres: proveer información sobre las reuniones del ConsejoEuropeo y sobre el proceso de integración europea, debatir con vistas a un acuerdo laforma de participación de las regiones en asuntos europeos y tratar temas comunita-rios que no se abordan en otras reuniones. 19 El primero de ellos se refiere a la posición de las regiones en casos de violaciónde reglas comunitarias que sean llevados al Tribunal de Justicia por la Comisión y queatiendan a las competencias de las comunidades autónomas. El segundo acuerdo se re-fiere al procedimiento a seguir en temas de ayudas estatales concedidas por la Comi-sión Europea.
  • 165. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 119comunidades autónomas. También las reuniones celebradas por laComisión Europea para discutir la violación de normas comunitariasincluyen representantes autonómicos. Además, en la CARCE se llegaal acuerdo de nombrar un Comité Coordinador para Asuntos Euro-peos, encargado de preparar las reuniones plenarias y de crear en cadacomunidad autónoma el puesto de coordinador. La institucionalización de la CARCE se lleva cabo el 29 de octubrede 1992 como fruto de los Acuerdos Autonómicos 20 a los que lleganlos dos partidos políticos con mayor representación en el Parlamentocentral, PSOE y PP. La institucionalización supone el compromiso dellevar a cabo reuniones formales regulares, como las previas a la cele-bración de Consejos Europeos. Son necesarios dos años más de negociaciones para acordar unmarco de participación de las comunidades autónomas en asuntoseuropeos por medio de las Conferencias Sectoriales 21. En este punto,el gobierno central se compromete a considerar el punto de vista delas comunidades autónomas al presentar su posición negociadora ini-cial a nivel comunitario en aquellos temas en los que éstas tienen com-petencias 22. El gobierno central también se compromete a mantenerinformadas a las regiones sobre negociaciones en áreas de competen-cia exclusiva del primero. Otro cambio institucional supone la posibilidad de inclusión deun representante de las autonomías en la representación española per-manente en Bruselas 23. El cambio es fruto directo del mayor poder de 20 Del 28 de febrero de 1992. 21 El 30 de noviembre de 1994 se firma un acuerdo en este sentido. 22 Cuando las competencias son compartidas por ambos niveles también se con-templa una coordinación de posturas entre los dos niveles de gobierno. 23 Esta medida forma parte del pacto entre Convergència i Unió (CiU) y el nuevogobierno del Partido Popular (PP), y es aprobada el 22 de julio de 1996 en una reu-nión del gobierno central con representantes autonómicos. El mecanismo funciona delsiguiente modo, el representante de las autonomías en la delegación española se encar-ga de establecer relaciones con las delegaciones autonómicas en Bruselas, además dedistribuir información a las autonomías y de formar parte de la delegación española entodas aquellas reuniones en las que se debatan temas en los que sean competentes lascomunidades autónomas. En la misma reunión de julio de 1996 se presenta una mo-ción con el objeto de que se debata en Cortes la creación de una base legal para la par-ticipación de las comunidades autónomas en la Conferencia para asuntos relacionadoscon la Unión Europea, al ser ésta sólo dependiente de la voluntad política. Desde algu-nas comunidades autónomas, como Andalucía, tal reivindicación no es apoyada, porconsiderarse un falso progreso que debe ser discutido en el marco más amplio de laparticipación regional en general.
  • 166. 120 Olga Gilnegociación de las comunidades autónomas tras las elecciones genera-les de marzo de 1996. El 10 de marzo de 1998 se aprueba una mocióndel grupo parlamentario mixto en el Congreso que refleja la debilidaddel gobierno del Partido Popular con respecto a los partidos naciona-listas que le apoyan. Esta enmienda pone en marcha un mecanismopara que un representante de las comunidades autónomas asista a lasreuniones del Consejo de Ministros de la UE 24. Durante el periodo de estudio, el incremento de canales institu-cionales para que las regiones puedan presionar al gobierno central enfavor de una posición política tiene una limitación clave para ser efi-caz. Tal limitación reside en la dificultad de las CC AA para adoptaruna posición común. Algunas CC AA como el País Vasco y Cataluñaadoptan una posición independiente, mientras que otras CC AA,poco concienciadas sobre la importancia del marco europeo, no se ali-nean con las posturas más radicales o independentistas. En este esce-nario, lograr un acuerdo compartido por todas o una mayoría de lasCC AA es poco viable. Por otro lado, para el gobierno central, si la posición de las CC AAno es de acuerdo mutuo, tampoco es tomada en cuenta en ningúncaso. Existe una excepción en la que el gobierno central puede sersensible a las susceptibilidades de las comunidades autónomas, cuan-do necesita el apoyo de representantes autonómicos en el parlamentopara gobernar —como es el caso en el periodo 1996-2000, cuando elPP ha de contar con el apoyo de socios en el parlamento central—.Éste es el caso de catalanes y canarios —grupo del que se desligan losnacionalistas conservadores vascos desde finales de 1999. Por estas razones resulta necesario contextualizar los resultadosde la creación de mecanismos institucionales en términos de partici-pación regional y en medidas de la autonomía del nivel de autoridaddel Estado central. Hay que tener en cuenta que mientras el gobiernocentral no necesita del apoyo de otros partidos, “los encuentros secto-riales han sido efectivos tan sólo en la minoría de los casos, y la mayo-ría de las reuniones se han reducido a una evaluación a posteriori de 24 “Insta al Gobierno para que, en el marco de la Conferencia para asuntos relacio-nados con las Comunidades Europeas, se inicie, mediante la inclusión en el orden deldía de la próxima reunión plenaria de la Conferencia, un proceso tendente a estableceruna fórmula que permita la presencia de un representante de las comunidades autóno-mas de la delegación de Gobierno, en aquellas reuniones del Consejo de Ministros dela Unión en las que se traten asuntos para los cuales tengan competencia exclusiva lascomunidades autónomas” (Martínez-Pujalte López et al. 1998: 83).
  • 167. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 121los temas ya negociados en la arena europea” (Jones 1997: 11). Tras lamayoría absoluta que obtiene el PP en los comicios de marzo de 2000,esta tendencia prevalece 25. A esta tendencia contribuye la posición dealgunas autonomías como la vasca, cuyos gobiernos nacionalistas semuestran renuentes a “participar en conferencias sectoriales dondetodas las comunidades autónomas puedan opinar sobre el modelo deEstado y su preferencia por mantener una relación bilateral con el go-bierno central” (Azumendi 2001: 16). Aun así, el 25 de octubre de2001, las autonomías adoptan una histórica “posición común sobre elfuturo de Europa”, como contribución al proceso de ampliación de laUE que debía discutirse en la cumbre de Laeken (Bélgica), los días 14y 15 de diciembre de 2001. La respuesta del gobierno conservador esde rechazo a cualquier participación autonómica en los Consejos deMinistros de la UE (Casqueiro, 2002).La renegociación de las reglas constitucionales y las reglascolectivas de segundo gradoLa Constitución de 1978 crea las comunidades autónomas españolas,que reciben un estatus especial en el nuevo ordenamiento jurídico es-pañol. Como resultado de este estatus, los gobiernos autonómicospueden ejercer un impacto determinante por medio de tres mecanis-mos que sirven para, en ocasiones, poner en jaque las reglas constitu-cionales y las reglas colectivas de segundo grado. El primer mecanis-mo es el uso de aquellos artículos que reservan una serie decompetencias a las comunidades autónomas, o que encargan la imple-mentación de las leyes a las administraciones regionales. El segundomecanismo es la representación de partidos nacionalistas en el parla-mento del gobierno central; cuando la participación de los partidosnacionalistas es significativa en el parlamento central, su apoyo es ne-cesario para formar una mayoría suficiente para aprobar legislación. 25 La mayoría absoluta está matizada por el hecho de que en las últimas eleccionesautonómicas el PSOE sigue en el poder en las autonomías de Andalucía, Castilla-LaMancha y Extremadura, y se hace con el control de los gobiernos de Asturias, Aragóny Baleares. Un ejemplo sintomático del cambio de tono entre el ejecutivo en Madrid yuno autonómico con gobierno de distinto signo es la reunión del jefe del ejecutivo an-daluz, Manuel Chaves, con el presidente José M. Aznar el 24 de mayo de 2000. El pro-pósito del encuentro es tratar sobre la reforma de la financiación autonómica, aparcan-do los enfrentamientos de 4 años anteriores (ABC, 28 de agosto de 2000).
  • 168. 122 Olga GilEn estas situaciones los partidos nacionalistas y regionalistas puedennegociar concesiones importantes del nivel de autoridad central 26. Latercera herramienta es el desarrollo de la capacidad de autogobiernopor parte de las comunidades autónomas. Dada la baja institucionalización de las relaciones entre el gobier-no central y las subunidades de gobierno, la negociación tiene unagran importancia para entender los resultados de la política, o cómofuncionan los mecanismos específicos de relación entre los niveles.Éste es el caso del sector del mercado que nos ocupa, el de las políticasde telecomunicaciones 27. El artículo 149.1.21 de la Constitución espa-ñola (CE) establece que el Estado tiene competencias exclusivas sobretelecomunicaciones y cable. Sin embargo, el artículo 149.1.27 explici-ta que las comunidades autónomas tienen competencias en el desarro-llo y la implementación de leyes sobre medios de comunicación. Dadoque la moderna infraestructura de telecomunicaciones permite la inte-gración de funciones antes separadas como la telefonía, el terminal dedatos e imágenes y el ordenador, la distinción de competencias resultaen términos políticos cuanto menos polémica, y queda sujeta a nego-ciación. En este sentido se manifiesta el jurista López Rodó (1997),matizando las competencias exclusivas del nivel de autoridad central yafirmando que hay factores que,hacen imprescindible considerar necesaria la participación de las comunida-des autónomas y de las Entidades Locales en la configuración de las Teleco-municaciones [López Rodó 1997: 629]. Las potencialidades de las comunidades autónomas como nivel deautoridad se desarrollan desde su acceso al estatus de autonomía.Desde el momento en que se constituyen como nivel de autoridad re-gional, comienzan a recopilar información sobre su territorio y cono-cimientos de los que el gobierno central no puede reivindicar ser laúnica fuente. Controlan un aparato administrativo, que pone a su dis- 26 Como indica Colomer: “en España predominan las relaciones directas entre par-tidos en un contexto de baja institucionalización” (1996: 204). 27 Dependiendo del tipo de instituciones formales e informales existentes puedenesperarse variaciones en las relaciones entre el gobierno central y los subgobiernos. EnAlemania encontramos “instituciones cooperativas, compuestas de especialistas decada sector de la administración y fundadas en formas de toma de decisión por unani-midad o consenso (...) [en España] predomina la concentración del poder en manos delos líderes de los partidos y el papel de liderazgo de un limitado número de políticosgeneralistas” (Colomer 1996: 204).
  • 169. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 123posición recursos profesionales e información. Además, las prerroga-tivas jurídicas atribuidas por la Constitución y por los estatutos deautonomía les imbuyen de poderes simbólicos y de autoridad. Los re-cursos de autoridad son recursos legales —y en algunos casos alegales eilegales 28— que abarcan áreas de políticas o partes de las mismas, de-pendiendo de qué institución ostente competencias. Estos recursos deautoridad pueden tener su origen en el parlamento central, cuando elpartido en el gobierno está en minoría, y el apoyo de un partido regio-nal es necesario para la aprobación de proyectos legislativos, o en eldesarrollo interno de derechos reconocidos a la región en el parla-mento autonómico. El gobierno regional tiene también una potencia-lidad política, que es la posesión de una alianza de recursos de repre-sentación asentada en el territorio (Parri 1989: 199). Así, basadas enlos principios de representación territorial, las comunidades autóno-mas cuentan con asambleas representativas, de las que el ejecutivo re-gional es responsable. La representación territorial abarcala intermediación de partidos políticos que han participado en la votación, elnivel gubernamental en cuestión, sus intereses sectoriales (bienes específicosproducidos en la región) e intereses generales (bienes públicos asociados alárea). Este carácter representativo es fortalecido por la presencia de conexio-nes formales (comisiones asesoras administrativas) e informales (relacionesclientelistas con intereses locales, acuerdos sobre objetivos de política local)con los intereses funcionales y no funcionales de la jurisdicción territorial[Parri 1989: 199]. Los mecanismos anteriormente descritos prueban la capacidad delos gobiernos regionales para actuar como precipitadores en el marcoexistente de niveles de autoridad, así como en los modos de exclusiónpracticados desde los distintos niveles. Los cambios analizados a través de los mecanismos descritos su-ponen una alteración de los pesos específicos de los distintos nivelesen sectores de regulación particulares, a lo largo de la década de losnoventa. Empíricamente, en el nivel regional se constata un fortaleci-miento matizado de las comunidades autónomas, fruto del “aumento 28 En el sector de mercado que nos ocupa, por poner dos ejemplos, recursos alega-les fueron las convocatorias de concursos de cable por muchos ayuntamientos, sin es-perar la señal preceptiva del Ministerio de Obras Públicas y Medio Ambiente en 1995-1996. Ilegal fue la creación del tercer canal de televisión vasco, al adelantarse elgobierno de esta comunidad autónoma a una ley de bases del gobierno central, quetambién era preceptiva.
  • 170. 124 Olga Gilde la capacidad de las regiones para tomar la iniciativa y participar enel proceso político” (Jones 1997: 19). También se corrobora ciertapérdida de control del Estado central sobre en quién recae la articula-ción de intereses, en la línea señalada por Hooghe y Keating (1994:387). Sin embargo, desde la óptica de nuestro estudio y de un análisisde economía política lo más destacable resulta que en un período en elque se altera parcialmente y casi a nivel mundial el modo de exclusiónen mercados sectoriales, el Estado entendido como una única institu-ción reguladora y centralizada se difumina y adopta nuevas caracterís-ticas.ACTUACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DENTRODE SU NIVEL REGIONALMientras que las políticas públicas de telecomunicaciones reflejan enalgunos casos la simple implementación de planes concebidos en ins-tancias superiores —en la Comisión Europea o en el gobierno cen-tral— en otros casos las políticas y reivindicaciones regionales partendel nivel regional mismo. El estudio de las actuaciones de las comunidades autónomas en elsector de las telecomunicaciones refleja el poder de este nivel de go-bierno para agregar intereses, fruto de las presiones políticas de lasinstituciones políticas regionales mismas, o de actores sociales —fun-damentalmente económicos— que presionan a las instituciones paraavanzar intereses propios. Esta capacidad para estructurar intereses semanifiesta con variaciones. En algunos casos el tipo de cooperaciónque se establece, entre actores políticos y sociales, de instituciones degobierno y empresas privadas del sector, no nos permite hablar, den-tro del esquema teórico planteado por Max Weber, de una exclusiónde actores potenciales por medio del mecanismo del mercado, sino deintentos deliberados para que en la inclusión y exclusión de competi-dores participen también instancias regionales del Estado. El cambio que se observa, más acusado desde finales de la décadade los ochenta, es que el gobierno regional se convierte en un actorpolítico más de este tipo de relaciones de exclusión aunque con gran-des variantes. Un caso extremo en este sentido, como veremos, es eldel País Vasco, cuyo gobierno regional se convierte en el promotor deuna red de telecomunicaciones alternativa a la anteriormente existen-
  • 171. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 125te. Otro ejemplo de esta tendencia es la respuesta de la región valen-ciana con un discurso articulado muy temprano sobre la “sociedad dela información” de promoción comunitaria:Es necesario aceptar que es imposible llevar adelante una política regionalpara el desarrollo de la sociedad de la información sin contar con un desarro-llo armónico de las telecomunicaciones en la región. En un régimen de explo-tación de las telecomunicaciones en libre competencia, el mercado por sí solono es suficiente para garantizar la cobertura de las necesidades de servicios entoda la geografía europea. Es pues necesario que las regiones europeas incor-poren a su política (...) una política de telecomunicaciones que les permita ga-rantizar el desarrollo coherente de las redes básicas, infraestructuras y servi-cios, y cuenten con los instrumentos de planificación y de participación de lasactividades reglamentarias necesarios para llevarlas a cabo [Alabau 1996: 24]. Además de las telecomunicaciones, existe un campo cada vez másligado a las mismas en el cual los gobiernos regionales cuentan con ungran potencial para convertirse en actor destacado con capacidadpara sentar bases de inclusión y exclusión, el de las comunicaciones ysu vinculación con la cultura. Las materias relacionadas con el ámbitocultural estructuran diferencias básicas de posiciones que se manifies-tan en todos los niveles de autoridad, incluido el nivel de la UniónEuropea 29. La susceptibilidad que despierta el tema de la cultura lo-cal, regional y nacional en Europa puede verse claramente en el hechode que el sector audiovisual queda fuera de los acuerdos sobre servi-cios básicos de telecomunicaciones de la OMC a los que se adhiere laUE en febrero de 1997 30. En las siguientes secciones se exponen las prerrogativas de las co-munidades autónomas en telecomunicaciones. En segundo lugar, sepasa revista a instituciones creadas a nivel regional que guardan rela-ción con las telecomunicaciones. En tercer lugar se atiende a las inicia- 29 Así, en el debate sobre la convergencia planteado desde septiembre de 1997, elcomisario de telecomunicaciones, Martin Bangemann, se manifiesta a favor de unanorma europea que consolide una reglamentación englobando las infraestructuras, losservicios y los contenidos. Esta propuesta se encuentra con las críticas del comisariodel sector audio-visual, Marcelino Oreja, enfatizando que los programas no pueden sercontrolados por una agencia centralizada debido a las diferentes tradiciones cultura-les, lingüísticas y socio-económicas que han de ser respetadas (Reuters, 2 de diciembrede 1997). 30 COM (97)623, Green Paper on the Convergence of Telecommunications, Me-dia and Information Technology Sectors, and the Implications for Regulation, pp. 32y 37.
  • 172. 126 Olga Giltivas de las comunidades autónomas para implantar un ámbito propiode actuaciones y a las políticas de promoción en diversas comunida-des. Se concluye finalmente con estudios de caso sobre Cataluña, Cas-tilla-León, Navarra, el País Vasco, Valencia, Galicia y Extremadura.Prerrogativas en telecomunicaciones de las comunidadesautónomasLa Constitución española de 1978 reserva al Estado central las compe-tencias sobre telecomunicaciones, negando aparentemente un papel po-lítico en el sector a las comunidades autónomas. En principio la reservaen favor del Estado tiene un carácter exclusivo para las competenciasde ordenación del régimen general de comunicaciones, correos, teleco-municaciones y radiocomunicación. El carácter exclusivo abarca tam-bién las normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión asícomo a los medios de comunicación social —art. 149, 18 y 27 CE. Sin embargo, la exclusividad ha sido interpretada por el TribunalConstitucional y algunos juristas en el sentido de no suponer una vedaa la participación de las CCAA 31. Tales interpretaciones suponen unindicio de quiebra del monopolio del Estado central como mediadorde intereses en el sector. El principio de exclusividad del gobierno central en materia de te-lecomunicaciones se ha visto relajado también por medio de concesio-nes políticas. Las comunidades autónomas han llegado así a hacersecargo de competencias antes restringidas, mediante transferenciasrealizadas por el gobierno central. Importante en este sentido es elpacto autonómico alcanzado entre el PSOE y el PP el 28 de febrero de1992 para impulsar el desarrollo autonómico. Fruto de este pacto sepromulga la Ley Orgánica 9/1992 de 23 de diciembre, por la que setransfieren nuevas competencias a las comunidades autónomas queaccedieron a la autonomía por vía del art. 143, y entre ellas las faculta-des de desarrollo legislativo y ejecución en materia de prensa, radio,televisión y otros medios de comunicación social. También ha sidotraspasada a las comunidades autónomas la concesión de licencias de 31 En este sentido, López Rodó (1997: 631) sostiene que “las comunidades autóno-mas deberían elaborar la legislación de desarrollo y ejecución en base al art. 149.1.27de la Constitución, así como otorgar las concesiones o autorizaciones para la instala-ción y gestión de los servicios de telecomunicaciones de ámbito supramunicipal”.
  • 173. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 127radio de frecuencia modulada —quedando el Estado central aún acargo de la repartición del espectro electromagnético—. En septiem-bre de 1997, para “atender a la demanda expresada por las distintascomunidades autónomas” 32 el gobierno aumenta en 350 el número deemisoras de frecuencia modulada —lo que supone una ampliación delsector en un 40%—. Las adjudicaciones de estas emisoras correspon-den a las comunidades autónomas 33. Un proyecto de ley aprobadopor el Consejo de Ministros el 19 de diciembre de 1997 permite trans-ferir la titularidad de los canales de televisión autonómicos a las comu-nidades, así como la entrada de capital privado 34. Al producirse transferencias de competencias a las comunidadesautónomas en materia de radiodifusión, las instituciones que permi-ten acceso a los intereses sociales —y las presiones políticas de actoressociales— aumentan a nivel regional. Crece el número de actores queen las regiones se implica en el sector 35. Si se centra la atención en el ámbito de la sociedad civil y el impac-to sobre la región, los gobiernos de las comunidades autónomas se en-cuentran con un terreno abonado para involucrarse en el sector me-diante presiones políticas 36. De hecho, muchos se convierten en 32 El País, 6 de septiembre de 1997, p. 29. 33 Las frecuencias que reparten las comunidades autónomas son las siguientes: An-dalucía, 26; Aragón, 32; Asturias, 11; Baleares, 9; Canarias, 46; Cantabria, 10; Castilla-La Mancha, 17; Castilla y León, 52; Cataluña, 22; Ceuta, 1; Extremadura, 9; Galicia,46; Madrid, 25; Melilla, 1; Murcia, 12; Navarra, 8; Rioja, 8; y Comunidad Valenciana,15. El País Vasco no solicita ninguna (El País, 6 de septiembre de 1997, p. 29). 34 El País, 20 de diciembre de 1997, p. 38. 35 Se incorporan, por ejemplo, los ingenieros de telecomunicación, iniciando con-tactos con las comunidades autónomas respectivas (Sánchez Piñole 1995: 5). 36 “El hecho de que la regulación y la planificación de las telecomunicaciones esténreservadas al Estado, o que puedan ser asumidas por la propia CE, no impide a las ad-ministraciones regionales y locales europeas ocuparse de ellas, dada la repercusión quetienen en diversas materias sobre las que estas administraciones tienen competencias y,de forma más general, sobre el conjunto de la actividad económica y social en sus ám-bitos de competencia. Muchas de tales administraciones consideran necesario integrar,al nivel que cada una ha estimado oportuno, las telecomunicaciones en sus políticasrespectivas, ya que están relacionadas con la ordenación del territorio y el urbanismo,con el fomento de la actividad económica y con la calidad de vida de los habitantes, yademás pueden ser un factor que alivie o agrave los desequilibrios económicos, socia-les y territoriales. Muchas de las grandes regiones y de las grandes ciudades europeaslo han entendido así, y a pesar de no tener competencias específicas, han puesto enmarcha proyectos más o menos ambiciosos de actuación en telecomunicaciones y acti-vidades conexas”, Las telecomunicaciones de la región de Madrid 1990-2000. Sin fecha.Madrid: IMADE/Telefónica de España, p. 97.
  • 174. 128 Olga Gilmediadores de iniciativas existentes en la sociedad civil que, al margende la normativa existente, intentan entrar en nuevos segmentos delmercado en el ámbito local y regional —como la televisión por cable 37. Fuera de lo que en la letra de la Constitución se determina comocompetencias reservadas, lo cierto es que las actuaciones regionales enmateria de telecomunicaciones se van expandiendo conforme se pro-duce la quiebra del modelo en el que el Estado central se encarga detodas las funciones, desde la explotación de la red a la elaboración dela reglamentación, pasando por la autoconcesión de licencias, la fija-ción de tarifas y la planificación de servicios y redes. Las actuacionesregionales aumentan, y estas actuaciones se complementan con inicia-tivas novedosas como el intercambio de experiencias entre comunida-des autónomas 38. Este intercambio pudiera también ser indicativo decambios sectoriales en los patrones de negociación entre los distintosniveles de gobierno 39. El aumento de las actuaciones de los gobiernos autonómicos enel sector se produce como consecuencia, en primer lugar, de un va-cío de poder, al perder el gobierno central —o delegar— algunas desus competencias tradicionales en la estructuración del sector. En se-gundo lugar, el aumento de las actuaciones es consecuencia de unaacción política autonómica, de políticas dirigidas al apoyo del desa-rrollo económico y en los casos más militantes a la existencia de una 37 “Pues así es la televisión por cable en España hoy: aquí todo alcalde que se pre-cie, o todo empresario o promotor que sepa tender unas redes y poner un estudio decabecera, se ponen de acuerdo y hacen lo que les conviene, diga lo que diga la Ley deTelecomunicaciones, o el Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales. Por-que es verdad que no hay Ley del Cable, pero hay Estatutos de Autonomía, hay un Es-tatuto de Radio Televisión, hay una Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones (endos versiones, de 1987 y de 1992) y una ley del Tercer Canal, y la Ley de Televisión Pri-vada y todo un conjunto de disposiciones complementarias en las que sí se regulan loscables y la transmisión de imágenes, sonidos y datos. Pero aquí, todo eso es como sino existiera. Digan lo que digan las leyes y diga lo que diga el Gobierno, los promoto-res y los alcaldes se ponen de acuerdo y a tirar cables por las paredes” (Ariño 1994:146). 38 Organizadas por AUTEL (Asociación de Usuarios de Telecomunicaciones), lascomunidades autónomas se reúnen con asiduidad (tres veces en 1997) antes de la fe-cha de la apertura del sector de la telefonía a la competencia para intercambiar expe-riencias. 39 Aunque sin institucionalizar, hay dos modelos, uno en el que las comunidadesautónomas negocian por separado —como en el caso de los fondos estructurales—con el Estado central y con Bruselas, y otro en el que las comunidades autónomas seunen coyunturalmente para hacer frente común y avanzar sus reivindicaciones en de-terminados sectores.
  • 175. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 129conciencia de que “la creación de poder regional genera una identidady consecuentemente proporciona un referente a sus ciudadanos” (Pujol1985: 3) 40. La tabla 9 proporciona un sumario de las competencias regionalesen materia de telecomunicaciones. La tabla recoge tanto las institucio-nes con competencias sobre la materia en las que participan las comu-nidades autónomas —subrayadas— como los sectores efectivos y po-tenciales de desarrollo. De una forma más o menos solapada, gran número de comunida-des autónomas han establecido instituciones competentes, que reali-zan al menos una labor de prospección sobre temas de telecomunica-ciones. A estos entes se les encargan funciones de información yplanificación, así como la gestión de redes propias de la administra-ción de las comunidades autónomas (González Quinza 1996: 1850).Los beneficios de la involucración de las administraciones regionalessuelen favorecer a las empresas establecidas en su territorio: “si desdela administración se puede organizar la subcontratación, es posiblebeneficiar a la empresa local” 41. En esta tarea de involucración en el sector de telecomunicacio-nes, las comunidades autónomas han contado con la ayuda de laUnión Europea. Las políticas de cohesión que surgen en 1988 se hanexpandido a dos ámbitos, el medio ambiente y las infraestructuras.Una idea de la importancia de estas políticas ha sido el aumento delpresupuesto de la UE que se le dedica, del 17,5% en 1988 se pasaal 30,8 en 1993 y al 35,7 en 1996. Para sopesar la importancia de lastelecomunicaciones dentro de la rúbrica de infraestructuras, el incre-mento de presupuesto va unido a la relevancia con que desde algu-nas comunidades autónomas —no todas— se ven estas políticas pú-blicas. Sin embargo una simple comparación entre el presupuesto asigna-do a las regiones españolas bajo distintos programas de la UniónEuropea y el presupuesto realmente invertido en proyectos de teleco-municaciones lleva a constatar que las comunidades autónomas nodedican gran parte de los fondos presupuestados a proyectos en este 40 Presentación de Jordi Pujol en Petschen (1992). 41 En estos términos se expresa Ferrán González i Feliubadaló, responsable delárea de ventas de Cable i Televisió de Catalunya, la empresa de cable que ha ganado elconcurso para prestar servicios en las tres demarcaciones en las que se dividió la comu-nidad autónoma catalana.
  • 176. TABLA 9. Competencias regionales en materia de telecomunicaciones 130 Institución o actividad DescripciónConsejo Asesor de las Telecomunicaciones (CAT) Los gobiernos regionales eligen de común acuerdo a un representante en el CAT. Sólo cuentan con un represen- tante de su región aquellas comunidades con competen- cia en materia de comunicación social.Licencias de cable Participación de las regiones en el proceso de concesión de licencias de redes de televisión por cable, junto con los municipios y el Ministerio de Fomento.Redes de distribución de TV Cataluña, País Vasco y Galicia tienen competencia para implantar su propia red de distribución de señales de TV. El resto de las regiones con un canal autonómico (Valen- cia, Madrid, Andalucía) han utilizado los servicios de Re- tevisión.Ordenación del territorio Todas las comunidades autónomas tienen competencias exclusivas en la ordenación del territorio.Fomento del Desarrollo Económico y Social Competencias compartidas de las comunidades autóno- mas con el gobierno central.Asignación de Fondos de Cohesión de la Unión Europea Las regiones españolas elaboran y proponen sus propios programas de distribución de los fondos de cohesión, que se reciben a través del Estado central de la Unión Europea. Olga Gil
  • 177. Política cultural Involucración de algunas comunidades autónomas en la promoción de culturas diferenciadas mediante los me- dios de comunicación.Política industrial bajo la denominación de política para la Involucración de comunidades autónomas en planes decompetitividad desarrollo de las telecomunicaciones en sus territorios,Promoción de la “Sociedad de la Información”, iniciativa en algunos casos incluyendo desarrollo de redes pro-de la UE originariamente pias. Ayudas a agentes y sectores para apoyar procesos de innovación.Presión a través del Comité de las Regiones en la Unión Apoyo a iniciativas de cooperación y desarrollo regional.EuropeaFUENTE: Alabau (1997a: 15) y elaboración propia. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 131
  • 178. 132 Olga Gilsector 42. Esta tendencia continúa hoy día; analizando las reacciones alos Marcos Comunitarios de Apoyo con cargo a los fondos estructura-les para el periodo 2000-2006, Alabau (2002: 186) concluye que a lahora de preparar los programas operativos regionales las preferenciasde las autonomías continúan centrándose en “las intervenciones tradi-cionales para la realización de obras públicas” y las peticiones de fon-dos para el desarrollo de proyectos relacionados con la sociedad de lainformación son mucho más reducidas de lo previsto, a pesar de losesfuerzos de la Comisión Europea para cambiar esta tendencia. La conclusión de este hecho es que el nivel de gobierno europeono es suficiente para explicar, ni con su política liberalizadora ni consu política de apoyo a regiones menos favorecidas, la involucracióndel nivel regional en el sector de las telecomunicaciones. Esto es asífundamentalmente porque bajo este programa de promoción euro-peo, que se pone en marcha en España en 1988, “la mayor parte de lasinversiones recaen en Telefónica, en el caso de medidas de infraestruc-turas, mientras que de las acciones de promoción del uso de los servi-cios una parte importante correspondió a la Dirección General de Te-lecomunicaciones [dependiente del entonces Ministerio de ObrasPúblicas del gobierno central]” (López Sáiz 1997: 37). Sin embargo,los hechos y las declaraciones de funcionarios de las comunidadesautónomas coinciden en afirmar que la liberalización promovida porBruselas muestran las posibilidades de participación abiertas a los go-biernos regionales.Instituciones regionales especializadas en telecomunicacionesAunque la existencia de instituciones gubernamentales relacionadascon el sector no es el indicador de autonomía determinante respecto aotros niveles de gobierno, el hecho de que las comunidades autóno-mas establezcan organismos de este tipo sí refleja un incremento decapacidad institucional a nivel regional. Varias comunidades autóno- 42 López Sáiz (1997: 179-213) recoge todos los programas de telecomunicacionesde la UE realizados en España hasta 1997, y los analiza de acuerdo con dos paráme-tros; en primer lugar tiene en cuenta la relación existente entre los fondos previamenteadjudicados a las CC AA para realizarlos —fondos FEDER, STAR y ARCO— y el usoque se les da a esos fondos; en segundo lugar, observa qué tipo de política de telecomu-nicaciones ha sido llevada a cabo, qué estrategias se han seguido para distribuir losfondos, y si existe una línea de acción clara.
  • 179. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 133TABLA 10. Número de líneas por cada 100 habitantes en las comunidades autónomas (1990-95) 1990 1991 1992 1993 1994 1995Andalucía .................. 23,29 26,08 26,09 27,85 28,7 29,63Aragón....................... 35,56 37,64 38,7 39,57 40,75 41,53Asturias...................... 31,16 33,5 34,4 36,68 37,63 38,65Baleares..................... 39,75 42,28 46,3 46,84 48,13 50,2Canarias .................... 25,97 27,02 30,08 32,13 33,39 34,94Cantabria................... 29,95 32,03 33 34,32 35,08 36,31Castilla y León........... 28,88 31,19 32,9 33,29 35,9 37,33Castilla-La Mancha.... 25,46 28,15 30,5 32,46 33,7 34,96Cataluña .................... 40,25 42,64 43,7 44,84 45,07 46,03C. Valenciana ............ 33,36 35,77 37,1 38,05 39,3 40,78Extremadura .............. 20,98 23,44 24,9 26,3 27,23 28,37Galicia ....................... 22,96 26,2 27,8 29,94 32,95 33,92Madrid ....................... 41,5 43,69 44,3 44,71 45,2 45,96Murcia........................ 25,36 27,83 29,3 30,81 31,27 32,51Navarra...................... 32,82 34,81 35,8 37,14 38,15 39,31País Vasco ................. 35,51 37,58 38,5 38,72 40,04 40,65La Rioja...................... 35,97 37 37,6 38,5 39,44 41,05Media nacional .......... 31,6 34,23 35,3 36,4 37,5 38,53Intervalo..................... 20,52 20,25 21,4 20,54 20,9 21,83Proporción Variación . 0,204 0,184 0,177 0,163 0,154 0,151FUENTE: Sirius (1997: 14).mas han establecido instituciones cuyo objeto son las telecomunica-ciones. En Castilla y León se crea la Dirección General de Telecomuni-caciones y Transportes dentro de la Consejería de Fomento (Decreto80/1996 y 83/1996). En Galicia se crea la Secretaría General de Co-municaciones (Decreto 246/1991 y 261/1994); en Andalucía, la Com-pañía Andaluza de Telecomunicación para gestionar los recursos pro-pios del gobierno regional en el ámbito de las telecomunicaciones; enAragón, la Gerencia de Sistemas de Información (Decreto 41/1994 y75/1995); en Cataluña destaca el Comisionado para la Sociedad de laInformación creado en 1998, la Consejería de Industria y el Centro deTelecomunicaciones de la Generalidad adscrito a la misma, y la Comi-sión del Audiovisual (Ley 8/1996 de 5 de julio); en Baleares encontra-mos la Empresa Pública de Servicios Telemáticos (Ley 11/1993, de 22de diciembre); y en el País Vasco, EUSKALNET (Decreto 335/1992),y en Extremadura se crea más recientemente la Dirección General de
  • 180. 134 Olga Gilla Sociedad de la Información (Decreto 92/1999, de 19 de julio) y laFundación para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología en Extre-madura (FUNDECYT, creada en 1998).Iniciativas para implantar un ámbito propio de actuacionesLos informes sobre el sector, elaborados desde las mismas comunida-des autónomas o en colaboración con FUNDESCO (el gabinete deestudios sociales de Telefónica) fueron utilizados como vía previa de in-formación para conocer las características del sector de las telecomu-nicaciones, entendidas como telefonía tradicional y en menor medidaservicios poco sofisticados de valor añadido en un nivel regional, hastamediados de la década de los noventa. Una muestra de los datos en-contrados durante estos años es la variación en el número de líneastelefónicas existente por cada 100 habitantes en las comunidadesautónomas. A estos informes le han seguido iniciativas, en algunos casos depromoción de la innovación tecnológica, así como la creación de re-des propias de telecomunicaciones de las autonomías. Algunos go-biernos autonómicos, además, como grandes usuarios de servicios detelecomunicaciones en su ámbito territorial, se han convertido en in-terlocutores de los operadores de telecomunicaciones, negociandouna factura única para toda la administración regional, así como lamejora de la capacidad tecnológica de las redes de transmisión. Estas iniciativas han partido de los gobiernos autonómicos, sinparticipación del gobierno central. Desde este último, sin embargo,también parte un acuerdo que da mayor contenido a las competen-cias de las comunidades autónomas cuando partidos nacionalistas,con representación importante en el Congreso por su capacidad deveto, logran imponer condiciones previas a la aprobación de la Leyde las Telecomunicaciones por Cable (42/1995 de 22 de diciembre).La comunidad autónoma de Cataluña logra arrancar al ejecutivo,con el apoyo de otros grupos parlamentarios, la prerrogativa de queel nivel regional esté presente junto con el Ministerio de Fomentoen la mesa de contratación que otorga licencias de explotación detelecomunicaciones por cable en el ámbito de sus respectivos terri-torios. Posteriormente, como fruto de las elecciones generales de 1996 ydel apoyo necesario de partidos nacionalistas para que el gobierno en
  • 181. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 135minoría del PP se mantenga en el poder, la prensa se hace eco de con-cesiones del gobierno central a los gobiernos autonómicos vasco, cata-lán y canario. Así, el presidente del gobierno central anticipa la inclu-sión de la empresa de telecomunicaciones EUSKALTEL, promoviday en parte financiada por el gobierno vasco, en un futuro consorcio deexplotación de telecomunicaciones. Este anuncio se efectúa antes deque la segunda licencia para la explotación de telefonía se otorgue enEspaña a la compañía Retevisión (socio eventual de EUSKALTEL).Por su parte, el gobierno vasco dota a EUSKALTEL como novia parael mejor de los matrimonios —se anticipa ilegalmente que un prospec-tivo socio de la compañía obtendría la licencia del duopolio al rom-perse el monopolio de telefonía fija 43—. Hechos como el citado per-miten corroborar tanto el interés de los gobiernos autonómicos por elsector como su fortalecimiento vis-à-vis el gobierno central.Políticas de promoción en diversas comunidadesEl Instituto de Estudios Catalanes comisionado por el Departamentode Industria y Energía de la Generalitat fue pionero en la elabora-ción de un informe sobre política estratégica de telecomunicacionesen la comunidad autónoma catalana en 1991. A una iniciativa similarse sumaron después Madrid, Galicia y Castilla y León, en 1994, yNavarra en 1996 (FUNDESCO 1992, 1994a, 1994b, 1996). En estosúltimos informes participaron como coeditores el gobierno autonó-mico correspondiente y FUNDESCO. El objetivo que declaran estos informes es buscar campos de ac-tuación de los gobiernos de las autonomías dentro del ámbito de lastelecomunicaciones. La intención de los mismos es proporcionar unabase de información para anticiparse a demandas de servicios median-te la planificación previa, el desarrollo de infraestructuras y la intro-ducción de servicios avanzados. Los proyectos desarrollados a partirde estos estudios han ido desde la teleadministración, que por mediostelemáticos pone en contacto a la administración con los ciudadanos,a las telecomunicaciones aplicadas a servicios como la sanidad, la edu-cación, el turismo, los transportes, la meteorología, la pesca, la agri-cultura y la ganadería. 43 Ver Deia, Diario de Euskadi: “Aznar y Arzalluz no avanzan sobre pacificaciónpero sí en telecomunicaciones”, 17 de enero de 1997.
  • 182. 136 Olga Gil La innovación tecnológica constituye una vía añadida de implica-ción de las autonomías en telecomunicaciones, así como las aplicacio-nes ligadas al turismo y a la legislación tributaria en los casos del PaísVasco, Navarra y Canarias. Legalmente, los servicios oficiales pueden contar con redes pro-pias de las comunidades autónomas (Reforma a la Ley de Ordenaciónde Telecomunicaciones, Arts. 10,6 y 12,2) 44. Mediante esta modali-dad, algunas comunidades han potenciado la creación de redes muymodernas, funcionando como catalizadoras de inversiones regionalesy, en algunos casos, provenientes en parte de la Unión Europea. Estasacciones han involucrado también a industrias y centros de investiga-ción del ámbito regional en el desarrollo del sistema de redes. La co-munidad autónoma de Navarra llega a argumentar que las administra-ciones públicas en Españaestán obligadas a tomar el tren de la modernización tecnológica de acuerdocon la Ley 30/92 de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo Común, que establece que estas administra-ciones impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electróni-cos, informáticos y telemáticos para el desarrollo de su actividad 45. De este modo, y relacionando las telecomunicaciones con el desa-rrollo, gobiernos regionales españoles se han posicionado frente a estemercado, funcionando como catalizadores de iniciativas. Otras formas de extender las competencias de las regiones en ma-teria de telecomunicaciones han sido indirectas, como las relativas aprotección civil y ordenación territorial —lo que permite justificar susacciones en términos de corrección de desequilibrios por medio de laextensión de los servicios y la corrección de zonas tarifarias. Un salto cualitativo es el de la regulación aprobada sobre teleco-municaciones por cable por el gobierno central. Ésta lleva a hablar aArturo González Quinza (1996: 1850) de 44 Ley 32/1992 de 3 de diciembre, de modificación de la Ley 31/1987 de 18 de di-ciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones (BOE, núm. 291 de 4 de diciem-bre de 1992), afectada por lo dispuesto en la disposición adicional cuarta, punto 1, dela Ley 37/1995, de 12 de diciembre y por lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 6/1996, de 7 de junio. 45 Libro Blanco de las Telecomunicaciones en la Comunidad Foral de Navarra(LBTN), p. 376.
  • 183. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 137nuevo y extraordinario “caballo de Troya” competencial (...) adviértase que laLey 42/1995 ya no es una norma de televisión local por cable, sino de teleco-municaciones por cable, dadas las posibilidades multimedia que ofrece estesoporte infraestructural. Las posibilidades legales plenamente reconocidas en esta ley paraactuar sobre el mercado del sector se cifran en el papel de las comuni-dades autónomas en la demarcación del territorio de prestación delservicio (art. 2); las competencias autonómicas del informe, del que vaa depender el tamaño de la demarcación de la empresa —desde aque-llas de ámbito municipal a las suprautonómicas—; las competenciasde aprobación de demarcaciones supramunicipales y de alteración deltamaño de las ya existentes; el art. 6.3. reconoce el papel de las comu-nidades autónomas en las mesas de contratación que evalúan a empre-sas de cable potenciales; así mismo, en el art. 8 se reconoce la posibili-dad de utilizar las infraestructuras de telecomunicaciones de lascomunidades autónomas para interconectar redes en demarcacionesdiferentes. Este último derecho, la liberalización del mercado secto-rial a partir de 1998, significa que empresas de cable del ámbito regio-nal pueden operar ofreciendo cualquier tipo de servicio de telecomu-nicación y multimedia. Junto a estas iniciativas para implantar un ámbito propio de com-petencias deben señalarse los avances que los gobiernos autonómicoshacen como representantes de los intereses funcionales en su territorio.Estos avances no permiten descartar que el Estado, ahora desde unsub-nivel de gobierno, haya retirado su apoyo a las empresas como me-dio de protección frente al mercado. Así Moreno (1997: 107) constata“la creciente maniobrabilidad de las élites autonómicas en sus capaci-dades neocorporatistas de cooptación y negociación”. Prácticas queson posibles en parte por la capacidad financiera de las comunidadesautónomas y sus márgenes presupuestarios (Moreno 1997: 107). Junto a las telecomunicaciones, los gobiernos autonómicos regiona-les también han prestado atención al tema de la comunicación. EnriqueBustamante ha indicado la omnipresencia de la política, “que la desre-gulación y protagonismo del mercado habían expulsado por la puertagrande” (1996: 308), en el ámbito de las políticas de comunicación. Enel caso español, una idea de la atención política que las televisionesautonómicas han recibido se cifra en el volumen de subvenciones. Des-de 1983 a 1995 se barajan cifras de ayudas por valor de 2.824 millones deeuros (470.000 millones de pesetas) (Bustamante 1996: 317).
  • 184. 138 Olga GilESTUDIOS DE CASOS REGIONALES PARTICULARESEn los epígrafes anteriores ha quedado patente la existencia de un jue-go político entre las regiones y el gobierno central —también con elnivel de la UE—. Sin embargo queda por dilucidar si las actuacionesde las comunidades autónomas son algo más que una mera lucha pormás competencias, lucha que es patente en el caso de un Estado fede-ral como el de Estados Unidos, o bien las actuaciones de los gobiernosautonómicos van más allá e influyen de un modo decisivo en la inclu-sión o exclusión de actores que de otra forma quedarían fuera delmercado en el sector económico de las telecomunicaciones. Para acla-rar esta cuestión se lleva a cabo un trabajo de campo sobre siete casosregionales. En el estudio queda patente que los gobiernos autonómicos lu-chan activamente por convertirse en interlocutores válidos dentro yfuera de las comunidades autónomas, luchan por su inclusión y porla renegociación de los términos de la misma. Luchan también endistinta medida por convertirse en instituciones mediadoras de inte-reses sociales 46, e incluso por crear intereses sociales de los que ellospuedan ser árbitro en el sector. También se implican en la difusiónde las telecomunicaciones en algunos sectores económicos, como lostransportes, la sanidad y el turismo y, en menor medida, la educa-ción. En un país como España, que se encuentra a la cola de la UEen los índices de innovación en las empresas manufactureras 47, des-taca sin embargo el número de empresas en servicios de telecomuni-caciones 48. 46 Un ejemplo muy destacado del poder que adquieren los ámbitos subnacionalescomo reguladores son las quejas que provocan en la patronal nacional CEOE, que cree“que la unidad de mercado corre peligro en España por el avance desordenado de ladescentralización autonómica”. Su presidente reclama unificar las normas sobre hora-rios comerciales, suelo, medio ambiente y defensa de la competencia” (Sánchez 2000). 47 En los doce países examinados en Eurostat, una empresa innovadora se definecomo aquella que ha introducido productos nuevos o innovadores, o bien ha realizadoprocesos de innovación en los últimos tres años. En los datos publicados el 21 de mayode 1999 Irlanda está a la cabeza por el número de empresas manufactureras innovado-ras (73%), seguido de Alemania, con el 69%. En el extremo opuesto se encuentranBélgica (27%) y España (29%). 48 Son 4.794 las empresas en España, por encima de Alemania (3.720), Italia (1.895)y Holanda (1.541). Significativamente la muestra no recoge datos sobre Gran Bretaña,lo que quizás no dejaría a España en el puesto de cabeza en la UE.
  • 185. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 139 Desde la óptica de los datos anteriores, los gobiernos autonómicosno optan por un sector con pocas perspectivas —receptor pasivo desubsidios— cuando apuestan por las telecomunicaciones, y los resul-tados y las implicaciones será posible medirlas en muy pocos años,analizando y evaluando los planes relacionados con las telecomunica-ciones en los que se ha involucrado este nivel de autoridad. Las conse-cuencias que se van a extraer de la realización de tal análisis, como po-nen de manifiesto los siguientes casos empíricos, muestran laevidencia de la involucración de los gobiernos autónomos como ver-daderos agentes de exclusión e inclusión. En la selección de casos de comunidades autónomas a estudiar seprocedió en un estadio anterior al de la redacción con un criterio am-plio, recogiéndose documentación sobre el mayor número posible deregiones. La muestra se hizo más pequeña debido a que sólo se orga-nizaron entrevistas en aquellas comunidades autónomas en las quepreviamente era posible encontrar documentación sobre el tema 49. Lamuestra finalmente representada se redujo a siete casos, al retirarse dela exposición aquellas regiones sobre las que los datos existentes nopermitían fijar perfiles de actuación o tendencias y elaborar cuestiona-rios que abordasen presiones políticas más allá de las puramente pun-tuales. En la muestra aquí presentada tienen un peso notable aquellascomunidades consideradas históricas, Galicia, Cataluña y el País Vas-co. Las cuatro restantes, hasta completar la muestra, son Navarra,Castilla y León, Valencia y Extremadura. Resulta importante señalarque dos de las comunidades autónomas más implicadas en el desarro-llo de nuevas infraestructuras de telecomunicaciones en su territorioson también aquellas que se encuentran por encima de la media decrecimiento del conjunto en España según los datos de fines de la dé-cada de los noventa 50. El País Vasco y Baleares registran un crecimien-to en sectores no agrarios en 1998 del 5,38 y del 5,71 respectivamente. Un rasgo patente en las entrevistas llevadas a cabo es el predomi-nio de técnicos y abogados entre los puestos políticos relacionadoscon las políticas públicas del sector, estando ausentes los economistas. 49 Éste ha sido el estadio más delicado de la investigación. En primer lugar, porquecada comunidad autónoma tiene órganos reguladores diferentes, y una vez superada ladificultad de localizar dónde se encuentran las potestades reguladoras, no siempre esposible obtener entrevistas. En la mayoría de los casos los funcionarios públicos cola-boran bajo la promesa de que su nombre no va a ser citado en la investigación. 50 Informe del crecimiento real del PIB por comunidades autónomas en 1998; JulioAlcaide (coord.), Fundación de las Cajas de Ahorros Confederadas (FUNCAS).
  • 186. 140 Olga GilEste predominio se plasma, salvo contadísimas excepciones 51, en con-cepciones que rechazan interpretaciones políticas de las decisiones, oque nunca han pensado sobre las implicaciones sociales de las mis-mas. Todos los entrevistados, sin embargo, colaboraron con gran utili-dad aportando también documentación escrita que ha servido paraentresacar los puntos de conflicto entre el nivel regional y otros nive-les y las esferas de autoridad.Las presiones políticas en Cataluña 52Dos son las características que predominan en el modo de regulacióndel sector de las telecomunicaciones en Cataluña, la disposición atransformar las presiones políticas del gobierno autónomo de la Ge-neralitat en acción política, y la iniciativa propia del gobierno mismo.Ambas son un reflejo del papel de mediador de iniciativas que trata dedesempeñar el ejecutivo en la gobernación de la comunidad autóno-ma. Las dos disposiciones son claras en los manifiestos del gobiernocatalán. Ya en 1985, antes de la entrada de España en la UE, el presidentede la comunidad autónoma, Jordi Pujol, afirma que la acción políticaregional puede sustituir a la asignación de competencias por medio dela ejecución e implementación de políticas: 51 Antonio Alabau —asesor del gobierno valenciano—, Florenci Bach (miembroelecto de la CMT), Amadeo Petitbó (presidente del TDC), y un miembro del gobier-no vasco que desea contribuir anónimamente. 52 Las elecciones en Cataluña han estado dominadas por CiU, una coalición entreConvergencia Democrática de Cataluña (CDC) y Unió Democrática de Catalunya(UDC), un partido centrista y nacionalista. En CiU se observan dos orientaciones entensión, “como partido nacionalista catalán, pero con una voluntad explícita de parti-cipar en la política española desde una perspectiva pragmática. Después del pacto degobierno PSOE-CiU en 1993 la implicación de CiU en la política estatal ha sido másintensa que nunca. Tras las elecciones anticipadas de 1996, la victoria sin mayoría delPP reproduce una situación similar por la necesidad del apoyo del grupo parlamenta-rio de CiU en el Congreso. Paralelamente CiU, con mayoría en el parlamento catalán,necesita también más apoyos exteriores” (Soler 1999: 231). La influencia de CiU en elgobierno central queda tamizada tras los resultados de las elecciones generales de2000, en las que el PP logra la mayoría absoluta. Otra nota reseñable de la política ca-talana es la coexistencia de distintos partidos en el nivel de gobierno regional (CiU) ylocal, donde el dominante es el Partido Socialista Catalán (PSC-PSOE). Esta coexis-tencia “impone un sutil equilibrio entre la confrontación y la colaboración” (Soler1999: 231).
  • 187. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 141El progreso comunitario que deseamos todos quita poder de decisión a lasRegiones, pero se lo quita también a los gobiernos centrales, y en ningún casoles quita capacidad de ejecución y sobre todo no les quita su razón de ser, sucarácter aglutinador y motor de una comunidad. Lo que importa no es tenermayor o menor número de competencias, lo que importa es obtener el reco-nocimiento institucional, político y cultural y los medios económicos necesa-rios para ejercer las propias responsabilidades [Pujol 1985: 278]. La actitud desde la Generalitat es anticiparse a las iniciativas quese plantean desde el gobierno central, sin esperar de manera pasiva lasdirectrices que pudieran venir de este nivel de autoridad. A este modode actuación corresponde la creación en 1983 del canal de televisiónregional TV3:los catalanes decidieron un día reinterpretar el texto estatutario y entenderque la Disposición Transitoria más arriba citada no era más que una norma decarácter temporal, aplicable durante un determinado período que ya habíatranscurrido y, prescindiendo del Estatuto de RTV, decidieron crear, por víade los hechos consumados, un canal propio que viene funcionando desde en-tonces al amparo del art. 16.3. El gobierno no ha querido enfrentarse a tal si-tuación (y esto no es de ahora, sino aun antes de perder la mayoría absolutaen el Congreso) [Ariño 1994: 185]. Así, el presidente de la Generalitat marca las distancias con otrascomunidades con menos iniciativa:Si se analiza con precisión dónde se hallan la vitalidad, la creatividad, las nue-vas ideas, se verá que hay más en Lombardía, en Alsacia, en Bretaña, en Rhô-ne-Alpes, en Baviera, en el Véneto, en el Baden-Würtemberg, en Apulia (...),en Andalucía, en Cataluña (...) En muchos aspectos más que en las capitalesde Estado respectivas. Y hay otros muchos que no se manifiestan porque, ennumerosas regiones los habitantes todavía están acostumbrados a esperar leerel periódico de la capital o el Boletín Oficial para saber lo que deben hacer olo que pueden hacer [Pujol 1985: 277]. En la región, las actitudes señaladas y las acciones del gobiernoautonómico se plasman sobre todo en tres ámbitos dentro del sectorde las telecomunicaciones, el de la competitividad, el de la cultura y lapolítica de oposición al proteccionismo tradicional del gobierno cen-tral en telecomunicaciones. En cuanto a las políticas de telecomuni-caciones propias, el Departament de Industria i Energía impulsa laelaboración del Libro Blanco sobre Telecomunicaciones en 1991 junto
  • 188. 142 Olga Gilcon Telefónica. En 1995 crea su propio Centro de Telecomunicacio-nes, y en 1998 el Comissionat per la Societat de la Informació (Jorda-na 1999b: 251) 53. La preocupación sobre la competencia de la región a nivel interna-cional es el origen del primer polo de actuación. Desde el gobierno re-gional el presidente afirmanuestra preocupación por la competencia y nuestra voluntad de crear otrogran polo de desarrollo que contrarreste las avanzadas y altamente industria-lizadas áreas del Rhin y el Benelux, y en general, del norte de la ComunidadEuropea [Pujol 1991: 39]. En un plano distinto al de la competencia, se encuadra el segundopolo, la preocupación por lo específicamente cultural y su potencia-ción:la región es el conjunto humano con las adecuadas condiciones para conducircorrectamente los cambios que produce el mundo moderno, para obteneruna adecuación entre el fondo cultural tradicional y la nueva sociedad [Pujol1985: 278]. En este plano, la coalición CiU, que gobierna la comunidad autó-noma catalana, juega un papel fundamental. Al proyecto del gobiernocentral de implantar redes de cable mediante la división de la regiónen tres zonas, opone su propio proyecto 54. Durante el periodo legisla- 53 En el año 1995 se extienden los rumores de que la Generalitat quiere promoveruna compañía telefónica, que se reflejan en la prensa de lengua catalana: “La Generali-tat de Catalunya vol crear la seva pròpia companyia telefònica en territori català a travésde la infraestructura del segon operador per cable” (Avui, 13 de septiembre de 1995,p. 27). Sin embargo las cajas de ahorro regionales no apoyarán la iniciativa en su mo-mento. 54 El diario catalán Avui se hace eco del interés del gobierno regional por la ley delcable, y los atribuye sobre todo a razones políticas, para actuar en el campo de la cultu-ra: “el principal negoci del cable serà la trasmmissió de veu i dades, a més del video sotademanda i la telecompra, encara que el que ha centrat fins ara l’atenció ha estat la televi-sió, per la trascendència política que suposa el control sobre els seus continguts i els seusefectes sobre la política de normatizació lingüística” (13 de septiembre de 1995). En elmismo sentido “el pliego de condiciones pactado por la Generalitat y las asociacionesde municipios vinculará también a Telefónica (...) El pliego establece el calendario enque deberá llegar el cable a los distintos municipios y señala que la lengua catalana de-berá tener “una presencia significativa”. Puig explicó “que esta presencia se fijará ex-presamente en la ley de contenidos del Parlament de Catalunya” (El Mundo, ediciónCataluña, 27 de julio de 1996).
  • 189. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 143tivo 1996-2000, a través de la coalición que gobierna en la Generalitat,cuenta con representación en el parlamento del gobierno central, de-cisiva para que gobierne el PP. En un plano menos coyuntural, cuentacon la presencia de las comunidades autónomas y de los organismoslocales en las mesas de contratación de los concursos de cableado defibra óptica. También ha formado parte de un acuerdo con los munici-pios de la región para implantar distritos más amplios. Con la llegadaal gobierno central del Partido Popular, con el apoyo de los votos deCiU en 1996, el gobierno modifica la ley del cable a petición de laGeneralitat 55. Como resultado de estas políticas, la Generalitat consi-gue implantar un mapa de redes de cable que minimiza “el efecto frac-tura sobre el territorio” mediante el pacto con dos asociaciones munici-palistas de Cataluña. Por medio de este pacto, las áreas metropolitanasde la ciudad de Barcelona compensan a otras de menos densidad depoblación, para aumentar la difusión del cable sobre el territorio de laregión 56, y también con el objeto de que el criterio regional predomi-ne sobre el local y el del Estado central. Desde el Gobierno regionaltambién se ha asegurado que una sola empresa sea la adjudicataria delicencia de cableado para las tres zonas en que se divide el territorio deCataluña. En la misma dirección, el gobierno autonómico catalán —de cen-tro derecha— ha auspiciado más recientemente el comportamientomilitante de los municipios catalanes —con gobiernos de centro iz-quierda— en materia de telecomunicaciones 57. Fruto de la militancialocal y del apoyo del Comisionado para la Sociedad de la Informa-ción del Departamento de la Presidencia 58 de la Generalitat surge 55 “El decreto ley que aprobará el Consejo de Ministros de mañana viernes estáinspirado en sendos textos elaborados por el Departamento de Industria de la Genera-litat, entregados ayer al Ministro de Fomento, Rafael Arias Salgado” (La Vanguardia, 6de junio de 1996). 56 La Ley de Telecomunicaciones por Cable proponía un sistema de demarcacio-nes territoriales como unidades básicas de gestión del servicio, que no podían sobrepa-sar el millón y medio de habitantes (art. 2.2). 57 “Pacto de 12 ciudades catalanas para una red conjunta de cable. Satisfacción dela Generalitat ante una iniciativa de la izquierda” (El País, 28 de septiembre de 1995).Ver también García-Bragado y Clotet (1998): “el proceso de liberalización de las tele-comunicaciones y los municipios en Cataluña”. 58 Desde su creación, el Comisionado comienza a actuar muy rápidamente “im-pulsando un gran plan estratégico, en coordinación con LOCALRET, y definiendoal mismo tiempo nuevos programas de promoción intersectorial” (Jordana 1999b:253).
  • 190. 144 Olga GilLOCALRET 59, un consorcio de municipios catalanes comprometi-dos con la difusión del cable de fibra óptica 60. LOCALRET es el in-terlocutor de los municipios ante los operadores y las instituciones detelecomunicaciones, defendiendo el cobro de un impuesto del 1,5 dela facturación anual por el uso del suelo municipal 61. LOCALRETtambién se compromete con el impulso de servicios avanzados de te-lecomunicaciones en los ayuntamientos (García-Bragado y Clotet1999: 300) 62. El gobierno regional de Cataluña ha criticado la política del go-bierno central sobre el sector de las telecomunicaciones, oponiéndosea actitudes que no eran “decididamente liberalizadoras”. Para el go-bierno regional, la política del gobierno central se ha centrado en “laprotección de Telefónica de la competencia de otras empresas de tele-comunicaciones en el mercado español” (Puig i Raposo 1997: 1). Aesta política proteccionista responden, según la Generalitat, la nego-ciación de una moratoria de cinco años para España respecto del ca-lendario de liberalización del resto de la Unión Europea 63, la imposi- 59 “Desde LOCALRET se pretende propiciar un gran pacto en Cataluña para laSociedad de la Información y la elaboración de un plan estratégico de actuación. ElPacto debería asumir definitivamente Internet como Plataforma telemática general derelación entre las Administraciones catalanas y entre éstas y los ciudadanos. Este granpacto debería plantearse a un doble nivel. En primer lugar, entre las Administracioneslocales y la Generalitat de Catalunya, en segundo lugar, entre las Administraciones y elresto de Instituciones (universidades, colegios profesionales, centros tecnológicos, sin-dicatos, cámaras de comercio, instituciones culturales, etc.) y los operadores de teleco-municaciones, en el sector industrial y de contenidos” (García Bragado y Clotet 1999:303). 60 Los rasgos corporatistas de LOCALRET se observan en la afirmación de que“los municipios son organismos idóneos para gestionar algunas de las obligacionespropias del servicio universal” tras afirmarse que “el concepto de ‘servicio universal’ esun elemento fundamental sobre el que los municipios deben actuar e incidir. Los ayun-tamientos han de intervenir en la definición del alcance del servicio universal entendi-do como aquellos servicios a los que un ciudadano debe tener acceso a un precio razo-nable (...)” (García Bragado y Clotet 1999: 302). 61 El Mundo, edición Cataluña, 27 de julio de 1996, p. 20. 62 Entre los objetivos del Consorcio, definidos en sus estatutos, destaca el impulsoy desarrollo de las redes de telecomunicaciones y de servicios públicos que puedan serprestados por medios telemáticos, tanto en lo referente al desarrollo e iniciativas de losmiembros del consorcio como a la colaboración con personas o entidades públicas yprivadas (...) supervisa la aplicación de la normativa fiscal de carácter local referente alos operadores” (García Bragado y Clotet 1999: 300). 63 El hecho de que el gobierno central se haya decantado más tarde por ajustarsemás al calendario de liberalización se ha debido, según la Generalitat, a que “la propiaTelefónica se ha visto perjudicada en la medida que su expansión internacional se ha
  • 191. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 145ción de un fuerte canon sobre el operador alternativo de telefonía mó-vil y el diseño de un modelo de operadores de cable fragmentado. Con la llegada al gobierno central del Partido Popular en abril de1996, la Generalitat se encuentra coyunturalmente en mejor posiciónpara ejercer presión. El apoyo de Convergència i Unió —CiU, el parti-do nacionalista que controla el gobierno en Cataluña— es necesariopara que el gobierno del Partido Popular se mantenga en el gobiernoy cuente con la mayoría necesaria para aprobar proyectos de ley 64. Laselecciones del 12 de marzo de 2000, que dan una mayoría parlamenta-ria al PP, cierran temporalmente esta ventana de oportunidad. Un punto en el que la Generalitat no ha tenido éxito dentro del es-pacio regional, aunque se intentó, ha sido la involucración de empre-sas financieras y de servicios públicos catalanas como operadores al-ternativos a Telefónica. Sin embargo ha habido otras iniciativaspolíticas del ayuntamiento de Barcelona, la capital regional, a las quese han sumado diferentes actores económicos y culturales de la socie-dad catalana 65. Las políticas públicas en las que el gobierno autonómico se ha im-plicado son la difusión de instrumentos telemáticos entre la gran in-dustria catalana, como la promoción del correo electrónico que lleva acabo el Instituto Catalán de Telemática desde 1996. Con motivo de la entrada en el mercado del segundo operador detelecomunicaciones a nivel nacional, Retevisión, en enero de 1997, laGeneralitat encabeza el grupo de comunidades autónomas que anun-cian la convocatoria de concursos públicos para la concurrencia devisto frenada por la planificación de restricciones por parte, fundamentalmente, de laUnión Europea” (Puig i Raposo 1997: 1). 64 Entonces se proponen una serie de medidas que “puede considerarse (...) que hansido adoptadas o han sido anunciadas a fecha más o menos fija” (Puig i Raposo 1997: 2).Entre estas medidas se encontraban: la convocatoria rápida de los concursos de teleco-municaciones por cable, el refuerzo de estas redes mediante el alargamiento de las conce-siones y la autorización a la prestación de servicios de telefonía, la liberalización de infra-estructuras alternativas, la regulación de la interconexión y de la numeración, la creaciónde un agente regulador independiente, el impulso a la aparición de nuevos operadoresintegrales y la privatización total de Telefónica (Puig i Raposo 1997: 1-2). 65 “La realización de una prueba piloto de comunicaciones por cable en Barcelonaen el mes de abril de 1995, con la previsión de cablear 20.000 hogares, puso claramen-te de manifiesto el interés de un amplio sector de empresas de servicios, financieras,medios de comunicación, entre otras, por participar en el nacimiento de un nuevo sec-tor repleto de oportunidades. De esta forma, el Ayuntamiento de Barcelona, al antici-parse a la aprobación de la Ley 42/1995, se convierte en un importante precursor den-tro de la administración local” (García-Bragado y Clotet 1999: 294).
  • 192. 146 Olga Gilempresas que presten servicios de telecomunicaciones en los organis-mos oficiales 66. Lo cual es un índice claro de que el pacto de tipo cor-porativo entre el Estado y algunas empresas no acaba con una intro-ducción discreta de competencia desde el gobierno central. Lasempresas cambian de parejas dentro del mismo baile. Eso sí, el casocatalán refleja que la más guapa deja de ser el Estado central, y desdela sociedad se busca el cortejo del gobierno autonómico, a la par queeste último intenta vehicular intereses desarticulados 67. El gobiernode la Generalitat comienza a vincularse con temas relacionados con lapromoción de la sociedad de la información en 1998, para cuyo efectocrea el Comisionado para Universidades e Investigación y Sociedadde la Información. Las tareas de este comisionado se han centrado endesarrollar las relaciones de la administración con ciudadanos y em-presas, la llamada ventanilla única, el servicio de atención al ciudada-no, la agencia catalana de protección de datos y la privatización catala-na de las telecomunicaciones están entre sus proyectos. La política degobierno autonómico en materia de sociedad de la información se re-coge en el Plan Estratégico Cataluña en Red (Blázquez 2000: 23) 68.Las presiones políticas en Castilla y León 69En Castilla y León se ejercen presiones políticas distintivas sobre elsector de las telecomunicaciones en dos ámbitos. El primero incluye 66 El País, 18 de enero de 1998, p. 54. 67 Un ejemplo reciente del papel negociador del gobierno catalán para atraer nego-cios de telecomunicaciones lo representa el traslado a Barcelona de las sedes socialesde dos empresas del grupo Telefónica: Terra Networks —filial para Internet— y Zele-ris —filial de servicios logísticos— (ABC, 26 de mayo de 2000). 68 Su decálogo incluye su compromiso institucional fundacional, acceso universal aInternet, administración abierta, sistema educativo y sanitario, infraestructuras de altacapacidad, potenciación del catalán y contenidos en la red. 69 El Estatuto sobre el que se basa la autonomía de la CC AA de Castilla y León fueaprobado mediante la Ley Orgánica 4/1983 de las Cortes Generales (Alcántara y Mar-tínez 1999: 203). Desde entonces los resultados de las cuatro elecciones autonómicascelebradas se caracterizan por la vertebración de la competencia entre partidos de ám-bito estatal. En ellas los votantes se han decantado preferentemente por opciones dederecha o centro-derecha (Alcántara y Martínez 1999: 209). También existen partidosnacionalistas de nueva creación: Partido Regionalista del País Leonés (PREPAL), Par-tido Nacionalista de Castilla y León (PANCAL) y Unión del Pueblo Leonés (UPL),cuyo porcentaje de votos crece en las últimas elecciones autonómicas (ver Alcántara yMartínez 1999: 208).
  • 193. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 147políticas pro-competencia a través de la creación de ventajas compa-rativas en infraestructuras, información y fomento del uso de nuevastecnologías, y tiene rasgos de la existencia de corporatismo 70. El se-gundo ámbito es el cultural, con la atención al sector audiovisual, y lapromoción activa de un único distrito de cable sobre el territorio re-gional. Estos dos ámbitos de actuación política ofrecen una idea delpapel de este subgobierno como mediador de iniciativas. En el discurso oficial del gobierno autonómico se hace una valora-ción importante de las telecomunicaciones como instrumento culturaly de desarrollo. El papel que trata de desempeñar el gobierno regionalen el sector se explicita en 1994, con la publicación del Libro Blancode las Telecomunicaciones en Castilla y León. El Libro Blanco es el re-sultado de un estudio realizado por Telefónica y la Junta de Castilla yLeón. En el mismo, el Consejero de Fomento de la Junta enfatiza la re-levancia del sector de las telecomunicaciones en el ámbito regional.Esta relevancia cristaliza en las intenciones de jugar un papel activodesde el gobierno de la comunidad autónoma:Es clara la importancia que desde el gobierno regional se asigna a la realiza-ción de los grandes proyectos dinamizadores asentados en el uso intensivo delas tecnologías de la información y las telecomunicaciones, y en los que la ad-ministración regional esté implicada directa o indirectamente [Merino 1994a:228]. En 1995, un año antes de la llegada del PP al gobierno central, elgobierno autonómico que ya era de centro derecha y ostentaba estassiglas publica el Plan Director de Infraestructuras y Servicios de Teleco-municación, en el que se apuntan líneas ambiciosas de implicaciónpara el gobierno autonómico de Castilla y León. En este documentose pasa de las declaraciones de intención a propuestas más concretas.Anuncia las líneas para involucrarse a medio/largo plazo, tanto en ma-teria tecnológica como regulatoria, mientras que a nivel regulador es-pera una confirmación del incremento de las competencias de las ad-ministraciones autonómicas en materia de telecomunicación. Estaesperanza desde el gobierno regional está basada en una actitud acti-va, y más aun, expansiva 71. 70 Corporatismo en el que existe participación del gobierno regional en empresascon capital privado. 71 “Adoptar una actitud activa en materia de telecomunicaciones, y tratar de parti-cipar al máximo, en línea con sus competencias actuales y/o futuras, en el proceso de
  • 194. 148 Olga GilLa Junta se propone (...) convertirse en regulador en el ámbito de sus compe-tencias, proponiendo normativas que demanden la implantación de infraes-tructuras de telecomunicación y soluciones utilizando tecnologías de la infor-mación. Buscar financiación y eficiencia económica de los proyectos,atrayendo inversión privada y haciendo uso eficaz de los fondos europeos ynacionales aplicables al desarrollo de tecnologías. Comprometer al conjuntode agentes en la transformación tecnológica promoviendo pactos de innova-ción a nivel regional 72. En la política de telecomunicaciones en la comunidad de Castilla yLeón el gobierno autonómico se adjudica un papel clave:[el gobierno regional es] el agente que emerge con mayor capacidad de actua-ción (...) a través de varios planos: • Como instancia reguladora a nivel regional. Se está abriendo paso una tendencia a ampliar el marco de competencia de los gobiernos autonó- micos (televisión por cable, radiodifusión, presencia de las regiones en el ámbito regulador nacional). Por otra parte, hay un espacio de actua- ción indirecta sobre las telecomunicaciones (eliminación de las barre- ras legales para uso de telecomunicaciones dentro del ámbito público, ayudas a agentes y sectores para apoyar procesos de innovación). • Como gran usuario de servicios de telecomunicaciones. • Como promotor de servicios y aplicaciones 73. Los objetivos de estas políticas regionales tienen como fin lo quedesde el gobierno autonómico se denomina “articulación del territo-rio”. Para ello se plantea el incremento de la capacidad institucionalen la región. A la unidad de telecomunicaciones adscrita a la Conseje-ría de Fomento se espera unir una nueva estructura capaz de asumirlas funciones programadas. En cuanto a los instrumentos de gobierno, a nivel regional existeninstrumentos de actuación para garantizar posiciones de inclusión yexclusión, como son las políticas relativas a televisión local y emisorasde radio municipales de frecuencia modulada. En lo que respecta alnivel del Estado central, se diseña una estrategia para participar en eldesarrollo de infraestructura e introducción de la competencia”, Plan Director de In-fraestructuras y Servicios de Telecomunicación, Junta de Castilla y León (1995), p. 55. 72 Plan Director de Infraestructuras y Servicios de Telecomunicación, Junta de Cas-tilla y León, 1995, p. 53. 73 Libro Blanco de las Telecomunicaciones en Castilla y León (1994). Junta de Casti-lla y León/Telefónica de España, p. 171.
  • 195. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 149desarrollo de la legislación sobre materia de telecomunicaciones. Sibien esta actitud se suaviza cuando llega al gobierno central el mismopartido político que gobernaba desde hace tiempo en la región caste-llano-leonesa. Desde el nivel de gobierno regional, la Junta pretendecolaborar aportando sus propios puntos de vista y tratando de encon-trar mecanismos de participación en este proceso. Las organizacionespolíticas por medio de las cuales espera airear sus puntos de vistasobre el sector van desde el parlamento a los partidos políticos, elConsejo Asesor de Telecomunicaciones y el Ministerio de Fomento—luego de Ciencia y Tecnología— 74. Este papel de los gobiernos re-gionales, según el gobierno autonómico, debe estar coordinado tam-bién con otros niveles de gobierno:También hay que mencionar la necesidad de coordinar los cuatro niveles degobierno: la Unión Europea, que va a exigir la liberalización del sector en lospróximos años, la Administración central del Estado (...), la Administraciónautonómica, con unas competencias a nivel regional, y por último las Corpo-raciones Locales, que también tienen competencias en su ámbito [Bécker1994: 114]. En definitiva, en el cambio de las reglas de juego en el nuevo mer-cado de las telecomunicaciones, el gobierno regional castellano-leonésaspira a un puesto de protagonismo, manteniendo una posición libe-ralizadora en legislación de telecomunicaciones, sin renunciar a la ob-tención de mayores competencias en este campo. Respecto a los campos de las políticas públicas sobre los que ejer-cer presiones políticas, el de creación de ventajas comparativas yel cultural, destacan en primer lugar las infraestructuras de telecomuni-caciones. Éstas se relacionan en el discurso de los políticos con el de-sarrollo regional “de carácter endógeno” (Bécker 1994: 111) 75. A par- 74 Una de las claves para implantar un modelo territorial propio reside en el máxi-mo esfuerzo en trasladar a foros nacionales (partidos políticos, Consejo Asesor de Te-lecomunicaciones, Ministerio de Fomento) la conveniencia de que la administraciónautonómica participe en los procesos de establecimiento de requisitos y designaciónde operadores, encontrando fórmulas de “corresponsabilidad”: “El objetivo (...) esmantener una presencia activa a nivel legislativo en foros de debate, Consejo Asesor deTelecomunicaciones, Parlamento y Senado, etc. con la mayor participación posible enla formulación de leyes y en la toma de decisiones sobre las telecomunicaciones queimpacten directamente en la Región”. Plan Director de Infraestructuras y Servicios deTelecomunicación, Junta de Castilla y León, 1995, pp. 38 y 61. 75 “El papel de las infraestructuras es un papel que afecta al marco de condicionesobjetivas que reúne un área de desarrollo económico” (Bécker 1994: 111).
  • 196. 150 Olga Giltir de esta relación, los consejeros de Economía y Hacienda y de Fo-mento de la Junta de Castilla y León defienden el papel de los gobier-nos autonómicos como reguladores y favorecedores del desarrollo deinfraestructuras:Desde el punto de vista regional descentralizado, es necesario tener en cuentaa las comunidades autónomas (...) la estrategia de desarrollo regional trata deaprovechar sus elementos de desarrollo endógeno y estar situado en una posi-ción óptima de salida, lo que constituye un factor de éxito para el futuro. Así,en ausencia de regulación, es cuando todavía no se ha creado un sistema des-centralizado dentro del mapa de las Autonomías; las Comunidades Autóno-mas tienen la necesidad de regular y favorecer el desarrollo de las infraestruc-turas de la información con el criterio de establecer un marco estable (...) estosignifica garantizar la libre concurrencia dentro de la comunidad autónoma[Bécker 1994: 114].Desde Castilla y León apostamos claramente por un desarrollo económicoligado estrechamente a las telecomunicaciones. Asumimos ese compromiso demodernización de las telecomunicaciones regionales estimulando las inver-siones que desarrollan este tipo de infraestructuras, cuyo valor estratégico entérminos de desarrollo regional las convierten en un elemento destacado denuestro futuro. De ahí nuestro interés por impulsar su implantación en Casti-lla y León [Merino 1994: 11] 76. El segundo campo de políticas para ejercer presiones desde el go-bierno regional es el de la información y fomento del uso de nuevastecnologías de la información en los sectores turístico, sanitario y edu-cativo:se trata de difundir entre las empresas interesadas en la instalación y en laprestación de servicios toda la información, los conocimientos técnicos y losplanes existentes, tanto en la Unión Europea como del Gobierno central yautonómico. Así mismo, se persigue fomentar la informatización dentro delas pequeñas y las medianas empresas, sobre todo (...) el sector turístico, la sa-nidad y la educación [Bécker 1994: 115]. El tercer campo de influencia política corresponde al sector audio-visual 77. Uno de los objetivos que se mantiene es la coordinación de 76 Consejero de Fomento de la Junta de Castilla y León. 77 “El Gobierno de la Junta considera indispensable asumir un papel activo en eldesarrollo de acciones específicas en el ámbito audiovisual. A través (...) de la promo-ción de las iniciativas de dicha industria que contribuyan a consolidar un escenario co-
  • 197. Caso III (Segunda parte). La reestructuración de la autoridad política... 151iniciativas para fomentar los contenidos regionalistas como medio dedifusión cultural propia 78, declaración que no deja de sorprender de ungobierno de carácter conservador —etiqueta ligada en España a pos-turas de indisolubilidad nacional del Estado como conjunto—. Si bienlos empresarios locales adoptan un discurso nacionalista que clara-mente apela a la especificidad como garantía de legitimidad frente aposibles competidores. Éste es el caso en la inversión en telecomuni-caciones por cable. Según las declaraciones de un empresario regionalde Castilla y León:El accionariado de esta televisión local (nuestra instalación está ya preparadapara el momento en que se liberalice la transmisión de datos) es totalmenteprivada y casi exclusivamente local. De alguna forma entendemos que, comoempresa, debemos implicarnos, los empresarios regionales y locales, en un fu-turo proyecto regional de televisión que debe estar comprometido claramen-te con esta tierra. El resto puede ser una especulación económica, legítimapor otra parte, pero nada comprensible si de lo que tratamos es de hacer re-gión [Ulibarri 1994: 123]. El cuarto campo de presiones políticas articuladas a través del go-bierno regional mantiene afinidades con modelos de corporatismo.En este ámbito se produce un contacto estrecho entre la administra-ción y otras empresas que participan en un proyecto común. Se tratade una empresa en la que participa la Consejería de Industria y la deTelecomunicaciones del gobierno regional, y que aglutina entidadesfinancieras regionales como Caja España y empresas de telecomunica-ciones (Telefónica, Phillips). El gobierno regional de la Junta de Casti-lla y León participa en este grupo de empresas bajo el nombre de CE-DETEL (Centro de Desarrollo de las Telecomunicaciones) 79 comosocio fundador. El objetivo de CEDETEL es recoger iniciativas y po-ner las tecnologías al alcance de las empresas. En este sentido se en-munitario y nacional de carácter multicultural a la vez que con la afirmación del patri-monio cultural e histórico de la región se eviten dependencias excesivas en materia decontenidos” Jesús Merino, Consejero de Fomento (1994a: 228). 78 Plan Director de Infraestructuras y Servicios de Telecomunicación, Junta de Cas-tilla y León, 1995, p. 71. 79 CEDETEL se nutre de las cuotas de sus socios, de las aportaciones de la Conse-jería de Industria a través de la Agencia de Desarrollo Económico y de la Consejería deFomento a través del acuerdo que tiene firmado, y de las subvenciones de la UE, ade-más de la compra de encargos puntuales de investigación que le puedan hacer empre-sas del propio CEDETEL.
  • 198. 152 Olga Gilmarcan convenios de la Consejería de Fomento con CEDETEL, abar-cando proyectos de tele-enseñanza, telemedicina, tele-educación porvalor de 480.810 euros (80 millones de pesetas) en 1997, y de la Agen-cia de Desarrollo Económico, dependiente de la Consejería de Indus-tria, que aporta fuertes subvenciones a través de CEDETEL paraequipamiento y adquisición de material. CEDETEL también presentaproyectos que optan a conseguir fondos europeos y se encarga de sugestión. La estructuración de intereses desde el gobierno regional es algoprevisto para algunos ámbitos del sector de las telecomunicaciones. Seespera conseguir que los operadores privados se agrupen “en consor-cios con vocación regional en los que participen actores de relevanciade la comunidad reforzados en algunos aspectos por empresas de ám-bito nacional e internacional, que fortalezcan su capacidad de operary competir” 80. Un quinto campo de políticas ha sido la presión del gobierno re-gional de Castilla y León para la puesta en marcha de una demarca-ción única de cable en su territorio. Como resultado de esta iniciativa,empresas de ámbito regional, como Caja España, empresarios regio-nales, televisiones locales y la empresa pionera de telecomunicacionespor cable en la región, Televisión de Servicios y Desarrollo, se alíancon empresas como ENDESA y Unión Fenosa para la explotación deservicios de televisión por cable a nivel regional. Esta unión ya fragua-da convierte a la empresa de telecomunicaciones por cable en un in-terlocutor importante para operadores de telecomunicaciones de ma-yor dimensión. El significado de esta forma de estructuración deintereses se cifra en la involucración activa de actores regionales en unsector estratégico, en el que como promotor, participa el gobierno re-gional, como RETECAL 81. A propósito de RETECAL, un alto fun-cionario del gobierno de la Junta de Castilla y León afirma que “lafunción de la Comunidad Autónoma no es crear consorcios, pero sí 80 Plan Director de Infraestructuras y Servicios de Telecomunicación, Junta de Cas-tilla y León, 1995, p. 46. 81 En la concesión de licencias de emisoras de radio de FM realizada en octubre de1999 “RETECAL y la cadena COPE logran el mayor número de emisoras de Castilla yLeón —5 para RETECAL y 5 para la COPE— de las 52 repartidas. Indirectamentetambién Telefónica se beneficia ya que quedan en buen lugar empresas que tienenacuerdos con ella: Unión Ibérica Radio (...) Medipress (...) Diario de León (...) RadioVoz (...)”. Según el Consejero de Fomento de la Junta de Castilla y León, José LuisGonzález Vallvé, el reparto se ha llevado a cabo &