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Análisis Costo-Beneficio de Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos
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Análisis Costo-Beneficio de Ley de Emergencia de Terrenos Urbanos

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  • 1. Caracas, Febrero 2011 Pág. 1 CEDICE LIBERTAD Av. Andrés Eloy Blanco LEY ORGÁNICA DE EMERGENCIA PARA TERRENOS Y VIVIENDA. (Este 2) Edif. Cámara de Comercio de Cara- ¿Solución al Déficit Habitacional ? cas. Nivel Auditorio, Los INTRODUCCION Caobos. C a r a c as , Venezuela. 1050-A.EN Venezuela en 1999, el Gobierno Nacional, en Sistema de Vivienda y Hábitat, Telf: +58(212) 5713357Ejecutivo Nacional conjunto con la iniciativa realizada en 2006. Fax: +58(212) 5760512presentaba como solución a privada, abordar el problema y En Diciembre de 2010, lala problemática del déficit de cumplir con el precepto vulnerabilidad de las zonas devivienda y la existencia de constitucional de garantizar el construcción habitacional,sectores habitacionales acceso a viviendas dignas a aunado al cambio climático quevulnerables, la ejecución de todos los ciudadanos. Se Encuéntranos en elseis programas cuenta en dichas leyes las se manifestaron en intensas Grupo de Facebook:habitacionales: Atención a diversas reformas a la Ley de precipitaciones, creando cedicelos pobladores de las calles; Régimen Prestacional de nuevamente una situación deHabilitación Física de las Vivienda y Hábitat. emergencia que amenaza conzonas de barrios; En todo caso, el problema agravarse, condicionando unaMejoramiento y ampliación habitacional, aún está lejos de nueva declaratoria de Síguenos en Twitter:de casas en barrios; alcanzar alguna solución. La @cedice emergencia. Sin embargo, laRehabilitación de creación de un organismo conurbanizaciones populares; rango ministerial no ha logrado respuesta gubernamental a talNuevas urbanizaciones y cambiar la informalidad y situación ha sido aprobar unaviviendas de desarrollo desesperanza que se Ley Habilitante que otorgaprogresivo y; Nuevas evidencian en extensas zonas amplios poderes en diversas Contáctanos por el correo electrónico:urbanizaciones y viviendas y que amenazan con devorar materias y como resultado de cedice@cedice.org.veregulares. los espacios urbanos. En la misma, aprobar una LeyDichos programas no fueron menos de seis años, el Orgánica de Emergencia paragestionados con eficiencias despacho del máximopor lo cual no tuvieron representante del Gobierno en Terrenos Urbanos y Viviendas,ningún tipo de resultados. materia de vivienda ha sido la cual en nada pareciera Visita nuestra web:En el transcurrir de los años, ocupado por 11 personas aportar a la solución estructural www.cedice.org.vepara atender la misma distintas, lo cual implica poca del problema y por el contrarioproblemática surgieron continuidad de políticas. Los genera una serie deiniciativas como Misión problemas se multiplican; la condiciones que desincentiva laVivienda y Hábitat, luego deuda social con lasMisión Villanueva, las cuales comunidades crece; la construcción de viviendas,tampoco arrojaron ningún situación de riesgo de la pudiéndose incrementar eltipo de resultados. En el población se torna dramática y déficit existente. Además no leínterin varias fueron las no se evidencian resultados de otorga derechos de propiedadleyes promulgadas las los trabajos realizados en de la vivienda, lo cualcuales, en sentido amplio, ocasión de la Declaración de condiciona el desarrollo yprocuraban crear el contexto Estado de Emergencia en el progreso de dichas familias.jurídico que permitiese al Elaborado por Eco. Alicia Sepúlveda, Coordinadora del Continuar leyendo Observatorio Económico Legislativo; con base a Boletín del proyecto "Promoción del Diálogo Democrático a través de un Programa de Análisis Legislativo y documento de Dr. Luis Alfonso Herrera, abogado Económico" | Auspiciado por el Centro Internacional para la Empresa Privada CIPE Si desea más información sobre el Monitoreo Legislativo, escriba a: aliciasepulvedacedice@gmail.com
  • 2. Pág. 2Criterios Esgrimidos para discutir la Ley en la consecución de los fines de la ley, está diciendo queEsta Ley a pesar, de haber sido presentada a principios de éste (Comunas, Consejos Comunales, etc.) podrán ayudar aDiciembre de 2010, en plena emergencia por causa de las ejecutar la ocupación, y sucede que es ese Poder Popular ellluvias, sufrió modificaciones y finalmente fue promulgada que hoy día es protagonista de las invasiones a propiedadesmediante un decreto con rango y fuerza de ley dentro de la privadas.Ley Habilitante, publicado en G.O extraordinaria No. 6.018 También la Ley desconoce competencias en materiadel 29 de Enero de 2011, luego de que la Procuraduría, urbanística que la Constitución le otorga a los Municipios,aprobara su carácter orgánico. (por ejemplo, en lo relativa al uso de los suelos ubicados enEn su artículo 1, atribuye la grave crisis de vivienda al su jurisdicción) particularmente en su artículo 3 parágrafo 3,modelo “capitalista explotador y excluyente” que se impuso se otorga competencias al Ejecutivo Nacional para que dicteen Venezuela y se agravó con las lluvias, condición que en el “decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y deestamento de la Constitución de Venezuela no constituye Residencias (AVIVIR), en las cuales el Estado procederá arazón para crear mecanismos extraordinarios que resultan reordenar integralmente la distribución y uso del espacio,en mayor poder para el Estado y restricciones a los derechos sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y conconstitucionales. urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares oPrincipales Aspectos de la Ley multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios, grandes barrios o nuevas ciudades”. Cabe destacar que laLa ley va más allá de atender la situación de Emergencia, Ley en su articulado no nombra a los Municipio.regulando la producción de unidades, los precios de ventasde las viviendas y los metros cuadrados de construcción, así Por otro lado, esta Ley obliga a los bancos a una crear unacomo lo expresa el numeral 9 del artículo 3, decretando nueva gaveta hipotecaria (cuyo porcentaje será establecidoademás la regulación de precios de insumos, materiales y por el Ejecutivo), y la cual será destinada a atenderequipos para la construcción de viviendas y su hábitat. exclusivamente los proyectos de emergencia de viviendas, delineados en esta Ley, así lo señala el artículo 19,Con estas atribuciones en manos del Estado se elimina toda igualmente indica que las instituciones financieras deposibilidad de que exista un mercado para el sector de desarrollo de vivienda, las creadas mediante Ley especial, laconstrucción de vivienda, con oferta y demanda libres, y se banca de inversión, la banca hipotecaria, las no hipotecariasconvierte a las empresas privadas que allí operen en simples y cualquier otra institución que se creare para igual o conexaejecutores, suerte de concesionarios sin garantías de las actividad en materia de financiamiento para la adquisición opolíticas del Ejecutivo Nacional, lo cual poco estimulará la construcción de viviendas, estarán obligadas a destinar uninversión para la construcción de nuevas soluciones porcentaje de la cartera de crédito prevista en esta Ley. Alhabitacionales en favor de quienes no tienen vivienda propia. señalar que “el porcentaje de esta cartera obligatoria deEste instrumento legal, faculta al Ejecutivo para decretar créditos, será establecida por el Ejecutivo Nacional a travészonas de emergencia así como áreas vitales de vivienda y de del órgano competente establecido en esta Ley”, indican queresidencia, en las cuales el Estado podrá realizar un poco importa la capacidad de pago, sólo el que se otorguenreordenamiento urbano y desarrollar proyectos, estas los “créditos”.declaratorias son consideradas vías “expresas”, que le Implicaciones para la propiedad privadapermitirá acelerar las expropiaciones (ocupando previamentepor urgencia), es decir estipula primero la ocupación y luego Toda la Ley pareciera estar pensada para desconocer lospodrá ser acordado el justi-precio. Dicha urgencia de derechos de propiedad, al no reconocer en ella aocupación será calificada por las autoridades, lo cual otorga propietarios, sólo reconoce adjudicatarios, a los que defineal funcionario un alto grado de discrecionalidad. Esta como toda “persona natural que no posea vivienda, a la queurgencia de ocupación es ratificada en los artículos 10 y 11, el Estado le adjudica una para que la habite con su núcleodonde se señala que cuando el Ejecutivo Nacional califique la familiar, cuya propiedad obtendrá al término delejecución de la obra de urgente se “procederá la ocupación cumplimiento de las obligaciones establecidas en elprevia del terreno o inmueble no residencial afectado, para su respectivo contrato” (articulo 4). Ello resulta un engaño,ejecución inmediata en los términos establecidos en la suerte de fraude, porque los adjudicatarios no tendránpresente Ley”, especificando que “la ocupación previa será posibilidad de goce o disposición sobre la vivienda, y sucedecompetencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional” por lo que estos dos son atributos esenciales de la propiedad (art.que “quedan fuera del marco de esta Ley, cualquier acción 115 de la actual Constitución). Esta inexistencia deque involucre, por parte de terceros, la ocupación de terrenos propietarios se ratifica en los artículos 8 numerales 2 y 4o inmuebles no residenciales”. cuando se señala que son deberes de los beneficiarios (adjudicatarios) “darle uso exclusivo de residencia familiar aEsta ocupación previa que se crea viola la propiedad privada, la vivienda, salvo autorización expresa de la autoridadpues según la Constitución nadie puede ser privado de la competente, siempre y cuando la misma sea de interésposesión de su propiedad sin juicio previo e indemnización de general de la sociedad”, “abstenerse de realizar actos oacuerdo al justi-precio. desarrollar cualquier actividad u obra que comporte riesgoLa Ley aunque parece querer evitar las “invasiones”, es solo de perturbación o lesiones de los bienes públicos o deuna apariencia, pues al señalar que el Poder Popular actuará terceros” y “abstenerse de realizar actos de disposición parcial o total de los derechos adjudicados, tales como:
  • 3. Pág. 3venta, donaciones, alquileres, cesiones o constituciones de terrenos municipales, los terrenos privados e inmuebles nohipotecas”. Ni uso, ni disposición tal como lo estipula el residenciales privados (“entendidos éstos como propiedadArticulo 115 de la Constitución de Venezuela. de particulares, bien sean personas naturales o jurídicas”) y otros terrenos públicos que el Ejecutivo NacionalUn elemento particularmente perjudicial para la propiedad es determine para el cumplimiento de los objetivos de estael contenido en el artículo 12, donde se afirma que “ningún Ley. De acuerdo a la doctrina del derecho, cuando en unainterés particular, gremial, sindical, de asociaciones o ley se usa el término “afectación”, con ello se quiere decirgrupos, o sus normativas, prevalecerá sobre el interés que el bien “afectado” sale del tráfico comercial, que el biengeneral de la sociedad para la ejecución urgente de las no se puede negociar o disponer libremente, porque estáobras y acciones requeridas para el cumplimiento de los reservado su uso y aprovechamiento a un fin de interésfines de la presente Ley”. Esto significa, en la práctica, que general, y sólo previa autorización del encargado de velarlos derechos protegidos por los artículos 49, 51, 55, 87, 89, porque ese fin se cumpla, es que se podrían dar un uso91, 92, 95 112, 115 y 117 de la Constitución de 1999, entre distinto al bien. De modo que todo inmueble que el Gobiernootros, siempre y en todo caso cederán o se sacrificarán diga que es uno de los mencionados en el artículo 9 de la(extinguirán) frente a la supuesta obligación de garantizar el Ley, ya no podrá ser usado sino sólo para construirderecho protegido por el artículo 82 de la misma viviendas.Constitución. Si esto se aplica literalmente, no habrá posibledefensa en procedimiento o juicio alguno, si el Estado o También la Ley en sus articulo 25 y 28 crea unas “MEDIDASalguna persona dice que la protección de alguno de aquellos EN VÍA ADMINISTRATIVA”, que consisten en cualquierderechos implica, sea verdad o mentira, la afectación o medida “con carácter preventivo, temporal o definitivo envulneración del derecho a la vivienda. Tal dogma, de todo o en parte del Territorio Nacional, para garantizar elprimacía de lo general (en realidad, del interés del Estado) derecho de las personas a una vivienda adecuada, segura,sobre lo particular (derechos individuales y colectivos cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales quehumanos), anula a los individuos como seres libres, y viola humanicen las relaciones familiares, vecinales ylos derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial comunitarias”, las cuales se podrán adoptar cuando se denprotegidos por los artículos 49 y 26 de la Constitución de unos supuestos más que generales y ambiguos (presunción1999. de buen derecho, peligro en la demora, etc.) , y que incluyen la OCUPACIÓN DE URGENCIA (ya comentada), que seLa declaratoria de Interés Social, Utilidad Pública e aplicarán “en los casos en los cuales se califique de urgenteImportancia Estratégica establecida en el artículo 6 se la ejecución de las obras y proyectos vinculados con suconsidera inconstitucional porque esta recae no sobre obras objeto” pudiendo en ellos proceder el Ejecutivo con la ayudaa construir o sobre políticas a aplicar sino sobre (i) los del Poder Popular “a la ocupación de urgencia de losinmuebles no residenciales, (ii) los terrenos urbanos o terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos,rurales abandonados, ociosos, subutilizados o (iii) sobre los subutilizados o de uso inadecuado a los efectos delterrenos urbanos o rurales tengan un uso inadecuado a los Poblamiento (…) Igualmente, procederá la ocupación defines del Poblamiento. Es decir, que quedan sujetos a urgencia y uso de los bienes esenciales para garantizar laexpropiación los bienes (edificaciones y tierras), estatales construcción de viviendas, y la fijación del precio de venta de(de Estados y Municipios, ojo) o privados que las mismas. La autoridad administrativa competente deunilateralmente el Ejecutivo Nacional considere cumplan en conformidad con esta Ley, dictará una Resoluciónalguno de estos supuestos. Incluso ese mismo articulo calificando los bienes como esenciales y ordenando ladeclara de utilidad pública e interés social “aquellos bienes ocupación de urgencia de los mismos”. Esta regulación tieneesenciales que el Ejecutivo Nacional califique como un fin concreto: evitar aplicación el procedimiento denecesarios para la ejecución de proyectos habitacionales”. expropiación como lo exigen el artículo 115 de laEn consecuencia, las maquinarias, materiales, oficinas, Constitución de 1999 así como la Ley de Expropiación porpersonal, proyectos y bienes en general, propiedad de Causa de Utilidad Pública o Social de 2002, que establecenparticulares constructores o propietarios de alguno de esos que no puede haber tomas de propiedad privada sin juiciobienes, que se califiquen como necesarios para la ejecución previo y pago de un justi-precio antes de la desposesión.de proyectos habitacionales, serán objeto de expropiación, yen concreto, de la –inconstitucional- expropiación por En los artículos del 33 al 35, establece El PROCEDIMIENTOemergencia que crea la propia ley. DE EXPROPIACIÓN DE EMERGENCIA, el cual es inconstitucional, dado que no respeta las seis (6) garantíasIgualmente la Ley declara en su artículo 9, la afectación del básicas de la expropiación: declaratoria general de utilidaduso de un número importante de tierras, y da al Ejecutivo pública o social, decreto de expropiación motivado,Nacional potestad discrecional para aumentar aún más ese razonabilidad (justificación legal y de costo-beneficio) de lanúmero de posibles tierras afectadas, supuestamente, a la declaratoria de utilidad y del decreto de expropiación, juicioconstrucción de viviendas. Están allí comprendidos los previo ante tribunal imparcial, acuerdo del justi-precio y pagoInmuebles propiedad de la República, los terrenos baldíos previo del mismo.propiedad de la República, los terrenos estadales, los
  • 4. Pág. 4Costo Beneficio 56.000 soluciones habitaciones iniciadas, más no concluidas porUna condición general para el buen funcionamiento de una el sector público y se ha privilegiado la contratación de empresaseconomía es que puedan existir procesos de negociación entre extranjeras o de capital mixto, como es el caso de la Empresatodos los actores, para lograr las soluciones optimas de los Constructora Alba Bolivariana.1problemas. Para ello se hace necesario que los derechos de Con referencia al financiamiento para la adquisición de viviendas,propiedad de las distintas partes estén bien asignados la actual cartera hipotecaria de los bancos privados alcanzaría(garantizados) y pueden defenderse, igualmente que el sistema para financiar 1.589 soluciones habitacionales a un preciode formación de precios funcionen en el marco de un equilibrio promedio de 500.000, lo que sucede es que dicha demanda degeneral. créditos como se señaló anteriormente ha estado condicionadaLa Ley presenta un claro sesgo hacia las personas que se por el ingreso familiar.encuentran en situación de “vulnerabilidad” para el acceso a la Otro costo importante es el asociado al cambio de zonificación quevivienda, intentando “construir” condiciones “favorables” para de manera discrecional permite esta Ley. Por ejemplo, donde estáque puedan ser adjudicatarios de las mismas. En contrapartida zonificado el desarrollo de un parque, podría decretarse un árease lesionan los derechos de propiedad de un importante vital de residencia, con las consecuencias de vialidad y uso de lossegmento de la sociedad, quien se verá afectado por la servicios públicos que ello implica un costo adicional de dotacióninseguridad jurídica de sentir que en cualquier momento puede de servicios públicos y vialidad, impactando en la calidad de vidaser “expropiado”, sin garantizarse el debido proceso y su tanto de los potenciales adjudicatarios como de los propietariossustento posterior. que ya viven en dicha zona.Vale recodar que el déficit habitacional en Venezuela, segúncifras del INE, se ubica en 2,5 millones de viviendas, para locual haría falta construir 160.000 al año. El acceso a vivienda,constituye un problema de políticas públicas, que no se solventacon la promulgación de una Ley, como la analizada. Su soluciónestá vinculada con la capacidad de generar ingresos por partede los ciudadanos y a la existencia de empleos dignos y lapreservación del poder de compra. Un 74% de la población notiene capacidad de ahorro, dado que tiene un ingreso inferior a2.913 Bs. de acuerdo a cifras Instituto Nacional de Estadística.Solventar este déficit habitacional, requiere de la concertaciónpública y privada en la construcción de nuevas solucioneshabitacionales (lo cual no estimula la ley). Esta concertación enlos últimos 10 años, no ha sido incentivada, arrojando que sólose han construido 348.589 viviendas, número insuficiente para 1la demanda requerida. Cabe destacar que existen alrededor de http://www.eluniversal.com/2011/02/20/pol_art_el-pellejo-por- una_2193163.shtml Al no otorgar derechos de propiedad sobre los inmuebles o una política sistemática de abolición de los derechos de apartamentos, solo adjudicación y no títulos de propiedad, propiedad privada en el país, y en el desconocimiento de la entonces esos bienes serán propiedad estatal, no privada. autonomía de los Estados y los Municipios. Como serán siempre propiedad del Estado, no se puede La construcción de viviendas debería ser el final de un hipotecar, arrendar, heredar o vender, solo lo podría hacer proceso de desarrollo cuyo proceso urbanístico considere el Estado podría o autorizarlo. previamente la posibilidad de oportunidades de empleo, La regulación de los precios de las viviendas, así como de dotación de servicios sociales y públicos, redes de los insumos de la construcción de viviendas, aunados a la abastecimiento comercial, vialidad, transporte y recreación. inseguridad jurídica creada por los procedimientos de “expropiación de emergencia” previstos en la Ley, lejos de promover la construcción de viviendas para solucionar el Si desea citar este documento: déficit habitacional, promueve la no construcción, por lo que Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda. se percibe esta ley no será un instrumento idóneo para ¿Solución al Déficit Habitacional ? aliviar el grave problema de déficit de viviendas en el Documento "Promoción del Diálogo Democrático a través de territorio nacional, pero sí será muy útil para avanzar en un Programa de Análisis Legislativo y Económico" CIPE-CEDICE, Febrero 2011 Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve