2007 irt wl ghid watchdogging_final
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Like this? Share it with your network

Share

2007 irt wl ghid watchdogging_final

on

  • 544 views

Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizații neguvernamentale.

Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizații neguvernamentale.

Statistics

Views

Total Views
544
Views on SlideShare
525
Embed Views
19

Actions

Likes
0
Downloads
2
Comments
0

1 Embed 19

http://blog.nuvasuparati.info 19

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

2007 irt wl ghid watchdogging_final Document Transcript

  • 1. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale PrefaŃă În România, tranziŃia către o societate democratică a fost un proces lipsit decontinuitate şi dificil de cele mai multe ori, acŃiunile organizaŃiilor neguvernamentale fiindîngreunate de un mediu legislativ incomplet, de suport financiar limitat, de experienŃă redusăîn ceea ce înseamnă dezvoltarea organizaŃională, mai ales a structurilor de conducere şi relaŃiacu membri, precum şi dificultăŃi în formarea unor reŃele de suport/sprijin sau a unor coaliŃiidurabile pentru derularea unor activităŃi de advocacy şi de reformare a politicilor publice. Înanii ce vin, resursele de finanŃare din partea donatorilor internaŃionali pentru organizaŃiileneguvernamentale se vor reduce treptat, scena se va schimba. Acest fapt va produce dificultăŃimai ales organizaŃiilor care se ocupa de supravegherea şi influenŃarea politicilor publice. Începand din 1993, World Learning a implementat programe finanŃate de AgenŃiaStatelor Unite pentru Dezvoltare InternaŃională prin care s-a acordat asistenŃă organizaŃiilorneguvernamentale din România. Aceste programe, printre care amintim: programulDemocracy Network, programul Romanian American Sustainable Partnership şi ChildNet, auajutat organizaŃiile neguvernamentale să-şi construiască sau să-şi consolideze identitateaorganizatională şi capacitatea manageriala şi să dezvolte parteneriate strategice. Programul deConsolidare a CapacităŃii SocietăŃii Civile a continuat aceste eforturi în perioada 2005-2007 şiîncheie o perioadă de 14 ani de prezenŃă World Learning în România. Premiza componentei de advocacy a Programului de Consolidare a CapacităŃiiSocietăŃii Civile a fost aceea că pentru a avea o democraŃie funcŃională şi o administraŃiepublică receptivă la dorinŃele cetăŃenilor este vital să existe organizaŃii ale societăŃii civilecapabile să monitorizeze instituŃiile publice şi să mobilizeze cetăŃenii în dezbaterea politicilorpublice. Prin seria de advocacy a colecŃiei de ghiduri practice World Learning doreşte să vinăîn sprijinul organizaŃiilor care vor să îşi consolideze capacitatea de advocacy şi demonitorizare a politicilor publice. Cele două ghiduri vă pot ajuta în dezvoltarea relaŃiilororganizaŃiei cu mediul extern, în atragerea sprijinului necesar pentru a milita eficient şieficace pentru cauza beneficiarilor voştri şi a promova cu succes acele schimbări de politicipublice care sunt necesare în viziunea acestora. 1
  • 2. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale2
  • 3. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Monitorizarea implementării politicilor publice - Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale - Cuprins pag. Introducere 5 Capitolul 1 - Delimitări conceptuale privind monitorizarea implementării politicilor publice 7 1.1. Monitorizarea implementării politicilor publice – componentă a activităŃii de 9 advocacy 1.2. Monitorizarea implementării politicilor publice – etapă în procesul politicilor 10 publice 1.3. Monitorizarea implementării politicilor publice – supravegherea şi 14 responsabilizarea autorităŃilor şi administraŃiei publice Capitolul 2 – Monitorizarea implementării politicilor publice 25 2.1. Cum determinăm ce monitorizăm? 28 2.2. Pe cine monitorizăm? 41 2.3. Cum monitorizăm? 44 2.4. Cum ne asigurăm că avem rezultate? 54 2.5. Ce urmează după monitorizare? 57 Bibliografie 61 3
  • 4. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentalePictograme utilizate DefiniŃie Linii directoare Important de reŃinut Exemple. Cazuri de bună practică Întrebări frecvente Punct de reper Cadru legislativ Bibliografie4
  • 5. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Introducere OrganizaŃiile neguvernamentale se diferenŃiază, cel mai uşor, în funcŃie de scopulactivităŃii lor. O asociaŃie profesională sau un club de bridge are un scop mai degrabăintrinsec, urmărind satisfacerea cerinŃelor, intereselor şi/sau nevoilor tuturor membrilor aceleiorganizaŃii. Prin contrast, o fundaŃie pentru protecŃia drepturilor copilului sau o coaliŃie deorganizaŃii pentru promovarea principiilor de bună guvernare are un scop evident extrinsec,urmărind satisfacerea nevoilor unor segmente mai largi de populaŃie. Cu cât segmentul depopulaŃie deservit este mai larg, mai mare, mai puternic ori mai relevant pentru subiectelecare se află pe agenda publică a momentului, cu atât mai pronunŃat devine şi caracterulextrinsec al activităŃilor acelei organizaŃii. Ghidul de faŃă se adresează mai ales celei de-a doua categorii, deşi este posibil caunele din organizaŃiile cu scop intrinsec să utilizeze câteva din sfaturile practice cuprinse înpaginile ce urmează, atunci când obiectivele lor strategice se intersectează cu sfera deactivitate a autorităŃilor publice. Astfel, unele organizaŃii neguvernamentale îşi asumă rolul de „câine de pază”(watchdog), într-un anumit domeniu de politică publică, în interesul ori în serviciul unuianumit segment de populaŃie. Ca orice „câine de pază” (watchdog), asemenea organizaŃii„urmăresc” cu atenŃie (monitorizează) orice mişcare în evoluŃiile decizionale şi legislative dindomeniul de interes, „mârâie şi latră” (semnalează) la apariŃia oricăror pericole care ameninŃădrepturile, interesele sau bunăstarea segmentului de populaŃie deservit şi, eventual, „muşcă”(acŃionează) orice „agresor” al acelor drepturi (fie dând în judecată agresorii, fie exprimându-şi făŃiş opoziŃia faŃă de un anumit curs al evenimentelor, fie influenŃând procesul decizionalîntr-o direcŃie „benignă” pentru segmentul de populaŃie deservit). Cu cât este mai important segmentul de populaŃie ori domeniul de politică publicăabordat, cu atât creşte şi nivelul de aşteptare faŃă de organizaŃiile watchdog, în sensul de aputea face dovada expertizei şi profesionalismului evaluărilor şi a soluŃiilor alternative pe carele propun la problemele identificate în performanŃa/activitatea autorităŃilor publice. Astfel, organizaŃiile neguvernamentale ajung să deservească şi să promoveze interesepublice, iar monitorizarea politicilor publice devine parte integrantă din activitatea deadvocacy—influenŃarea deciziilor şi politicilor publice în deservirea interesului publicidentificat ca fiind de importanŃă strategică pentru îndeplinirea misiunii/viziunii organizaŃiei. Paralel cu această evoluŃie, organizaŃiile respective urmăresc nu doar modul în careposibilii „agresori” (responsabili din cadrul autorităŃilor publice vizaŃi de activitatea demonitorizare pentru posibile abuzuri, încălcări ale drepturilor cetăŃenilor, ineficienŃă, corupŃieetc.) îşi duc la îndeplinire răspunderea individuală, ci şi responsabilitatea întregului sistem (depersoane, instituŃii, proceduri, norme şi sancŃiuni) care trebuie să dea socoteală de corectaimplementare a politicilor publice. Acolo unde identifică deficienŃe şi/sau insuficienŃe alesistemului, unele din aceste organizaŃii contribuie cu soluŃii de reformă, eventual prinintermediul unor campanii/eforturi de advocacy. Unele organizaŃii se implică direct înelaborarea actelor normative şi/sau a politicilor publice, discutând nemijlocit cu factoriidecizionali, alte organizaŃii fac presiuni la adresa decidenŃilor, expunându-le publicdeficienŃele, în atenŃia alegătorilor sau acŃionează direct în instanŃă, urmărind să invalidezedeciziile eronate ale decidenŃilor. Ghidul de faŃă porneşte de la premisa că monitorizarea din partea structurilor societăŃiicivile şi căile de acŃiune ce urmează monitorizării propriu-zise vor consolida modul de 5
  • 6. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleimplementare a politicilor publice şi vor accelera cu siguranŃă ritmul în care instituŃiilecentrale şi locale se vor eficientiza şi se vor reforma. Prin caracterul său de ghid practic, acest „manual” intenŃionează să motiveze, săorienteze şi să asiste, organizaŃiile neguvernamentale în întreprinderea demersurilor complexede monitorizare a implementării politicilor publice. Astfel, organizaŃiile societăŃii civile vorputea contribui cu feedback avizat, complet şi relevant în etapa de evaluare a politicilorpublice, îşi vor întări poziŃia de putere conferită de expertiza deŃinută şi, pe termen lung, vorservi mai bine şi mai sustenabil interesele beneficiarilor şi membrilor lor şi binele public peransamblu. Ghidul se concentrează pe aspectele practice ale activităŃii de monitorizare aimplementării politicilor publice pentru a servi drept linie directoare organizaŃiilor ce vor săiniŃieze sau să perfecŃioneze modul de derulare al unor astfel de demersuri. Primul capitol al ghidului este axat pe delimitări conceptuale privind monitorizareaimplementării politicilor publice, în timp ce partea a doua a ghidului prezintă dimensiunilepractice ale procesului şi aduce în discuŃie mai multe exemple din experienŃele demonitorizare ale organizaŃiilor neguvernamentale din România. Nu doar adoptarea unei anumite politici publice, ci şi implementarea ei trebuie să fieîn atenŃia organizaŃiilor neguvernamentale şi să facă obiectul strategiei lor de relaŃionare cuautorităŃile publice. Monitorizarea şi evaluarea implementării politicilor publice suntimportante pentru a stabili măsura în care o politică publică odată adoptată este realmentepusă în practică, îşi îndeplineşte obiectivele şi are rezultate din perspectiva îmbunătăŃiriicondiŃiilor sociale şi economice ale grupurilor-Ńintă vizate – beneficiarii pentru care poate aumilitat organizaŃiile neguvernamentale în campaniile lor de advocacy. În mod tradiŃional, organizaŃiile neguvernamentale şi alte grupuri de interes dinRomânia s-au concentrat pe demersuri de influenŃare a politicilor publice în etapele deidentificare a problemei – formulare a politicii publice – decizie, contribuind foarte activ şi ladezvoltarea mecanismelor ce să le faciliteze această implicare. Din păcate, un număr foarteredus de organizaŃii se interesează îndeaproape de implementarea politicilor publice şi demonitorizarea etapelor de implementare – evaluare a politicilor publice. Astfel, nu existăfeedback consistent / avizat / informaŃii relevante pentru îmbunătăŃirea eficienŃei şi eficacităŃiiimplementării politicilor publice – etapă ce rămâne în continuare punctul nevralgic în oricereformă iniŃiată în România ultimilor ani.6
  • 7. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleCapitolul 1 – Delimitări conceptuale privind monitorizarea implementării politicilor publice Dacă discutăm despre guvernare şi modalităŃile prin care organizaŃiileneguveramentale se pot implica în procesele de monitorizare a politicilor publice, este nevoiesă delimităm conceptual câteva din premisele acestui ghid practic. Bunăoară, pentru a putea explora şi/sau identifica nişele de acŃiuneale organizaŃiilor societăŃii civile, în contextul politic, este util să privimguvernarea drept măsura în care actorii sociali, atât cei publici, cât şi ceiprivaŃi, demonstrează că au capacitatea şi interesul de a-şi lua şi îndepliniangajamente, de a livra un minimum acceptabil (ca volum şi calitate) deservicii publice şi de a da socoteală de propria lor performanŃă.1 Considerând aspectele menŃionate în partea introductivă, punctăm faptul că, în relaŃiadintre autorităŃi şi societatea civilă, nu toate organizaŃiile au acelaşi nivel de implicare, oriaceeaşi intensitate a implicării: Nu toate organizaŃiile cu scop de activitate orientat spre binele public îşi propun să monitorizeze politici publice, pentru că nu toate aceste organizaŃii se consideră organizaŃii de tip watchdog; Totodată, nu toate organizaŃiile de tip watchdog fac un efort conştient şi structurat de monitorizare a politicilor/instituŃiilor publice; Nu în ultimul rând, nu toate organizaŃiile watchdog care monitorizează politici publice îşi propun să se implice ulterior în activităŃi de advocacy, de promovare a unor soluŃii la problemele pe care le identifică. Dintr-o altă perspectivă, relaŃionarea dintre societatea civilă şi autorităŃile statului depinde şi de modalitatea de organizare a statului, de calitatea cadrului legislativ şi de cutumele ori tradiŃiile care lasă canalele de comunicare mai mult sau mai puŃin deschise/permisive/permeabile. În esenŃă, putem simplifica modelele de relaŃionare până la susŃinerea părerii că există două sisteme de organizare a statului, pe care le putem numi opuse doar ca exerciŃiu de retorică: 1. Modalitatea de funcŃionare a statului minimal, anglo-saxon, îşi trage seva din scrierile lui John Locke şi John Stuart Mill. În esenŃă, cetăŃenii creează statul pentru a se pune la adăpost, pentru a le fi mai bine. Mandatul dat decidentului este să urmărească punerea în aplicare a principiului utilitarian—cel mai mare bine pentru cel mai mare număr de persoane, respectiv cel mai mic rău pentru cel mai mic număr de persoane. Decidentul are obligaŃia de toleranŃă în faŃa tuturor punctelor de vedere expuse, urmând să aleagă o direcŃie de dezvoltare sau reformă pe baza principiului utilitarian. În acest sistem, nu există decât interese private aduse laolaltă, decidentul având datoria de a le cântări şi determina direcŃia rezultantă, în conformitate cu principiul deja expus. Oricine îşi poate propune să aducă un subiect pe agenda publică, iar1 Nash, Robert, Alan Hudson & Cecilia Luttrell. 2006. “Mapping Political Context—A Toolkit for CivilSociety Organisations” London, UK: Overseas Development Institute. [accesat pe 8 septembrie 2006 lawww.odi.org.uk/rapid/publications/documents/political_context_toolkit_web.pdf] 7
  • 8. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale promovarea acelui subiect este perfect legitimă, oricând. Promovarea intereselor se face de jos în sus, iar activitatea de lobby este modalitatea prin care aceste interese sunt promovate pe agenda publică şi/sau prin care decidentul este influenŃat/convins în determinarea celui mai mare bine ori a componenŃei celui mai mare număr de persoane. 2. Prin contrast, statul paternalist, european-continental, îşi găseşte rădăcinile în scrierile lui Jean-Jacques Rousseau şi Immanuel Kant. În acest caz, dându-şi seama că nu pot avea grijă de ei înşişi, cetăŃenii creează statul cu scopul de-a avea un părinte ocrotitor. Mandatul dat decidentului Ńine intrinsec de interesul naŃional, deciziile fiind chemate să răspundă la testul imperativului categoric—întotdeauna trebuie făcut ceea ce este corect în abstract, fără a se lua în calcul efectele deciziei, pentru că simpla respectare a acestui imperativ va conduce, în timp, la consecinŃele corecte, aşteptate, congruente cu interesul naŃional. În acest sistem, decidentul are datoria să apere interesul naŃional de orice interferenŃe cu interesele private, având chiar obligaŃia de a denunŃa imediat orice încercare privată de influenŃare a deciziei— prin extensie, de influenŃare a interesului naŃional. Nici un interes privat nu poate prima asupra interesului naŃional - pe cale de consecinŃă, nimeni în afara decidentului nu poate aduce un subiect pe agenda publică. Mai mult decât atât, toate subiectele aflate pe agenda publică sunt prezumate a fi de interes naŃional, iar încercările de a promova alte interese sunt profund nelegitime, uneori chiar ilegale şi sancŃionabile penal. Pentru a nu greşi în identificarea mijloacelor pentru atingerea obiectivului, decidentul creează mecanisme de consultare de sus în jos cu factorii interesaŃi. Activitatea de advocacy proprie organizaŃiilor care funcŃionează în acest sistem nu este altceva decât o modalitate de reprezentare a unor interese, cel mai adesea publice, cu unicul scop posibil de a ajuta decidentul în determinarea celui mai bun mijloc pentru îndeplinirea/atingerea interesului naŃional. Aşadar, să urmărim cum anume se leagă monitorizarea politicilor publice de întregulefort de advocacy: de bună seamă, cele mai eficiente organizaŃii cu agendă de advocacy suntcele care au activat ca organizaŃii watchdog un timp îndelungat şi au monitorizat mai multecicluri de politici publice, pe temele şi domeniile de interes pentru segmentele de populaŃie pecare aceste organizaŃii le deservesc. Odată ce organizaŃia a clarificat ce vrea să obŃină prin intermediul demersului de advocacy pe care îl iniŃiază, trebuie să evalueze corect situaŃia în care se găseşte. Pentru a influenŃa procesul de politici publice la nivel naŃional, regional şi local, un element extrem de important este înŃelegerea cât mai bună a oportunităŃilor din mediul politic, social, economic etc. Cunoaşterea mediului este un prim pas pentru asigurarea succesului oricărui efort de advocacy. Din această perspectivă, monitorizarea implementării politicilor publice este o sursă valoroasă de informaŃii şi poate constitui primul pas al demersurilor de advocacy ale societăŃii civile.8
  • 9. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale1.1. Monitorizarea implementării politicilor publice – componentă a activităŃii deadvocacy Procesul de advocacy poate fi divizat în trei etape distincte, chiar independente:1. Colectarea de Prima etapă, cea a colectării de informaŃii, este o activitate informaŃii cvasi-permanentă care permite şi/sau circumscrie o identificare sumară a problemei, formularea de obiective, analizarea factorilor interesaŃi şi explorarea mai multor soluŃii alternative. Combinarea sau rearanjarea acestor piese ale mozaicului permite identificarea susŃinătorilor şi a adversarilor, dar şi constituirea de coaliŃii.2. Comunicarea internă A doua etapă, cea de comunicare internă, se referă la scurte negocieri periodice sau temporare, care au loc în cadrul (sau împreună cu membrii) grupului/coaliŃiei susŃinătoare, dând naştere unei soluŃii acceptate de comun acord şi unui mesaj comun, solid, coerent şi indestructibil. Doar atunci când toŃi membrii susŃinători sau promotori ai coaliŃiei vorbesc pe o singură voce, problema are şansa de a fi promovată în mod eficient pe agendă; doar atunci se poate trece la testul celei de-a treia etape.3. Persuasiunea externă Persuasiunea externă reprezintă întâlnirea decisivă cu factorii de decizie, momentul propice pentru influenŃarea deciziei. Pe o problemă dată, această a treia etapă este, în mod normal, limitată într-un segment de timp foarte bine definit (câteva săptămâni sau luni), întrucât factorii de decizie avuŃi în vedere se confruntă cu multe probleme simultan, respectiv trebuie să prezinte rezultate cât mai repede cu putinŃă. Monitorizarea implementării politicilor publice ca metodă de advocacy asigură unavantaj net în înŃelegerea problemei vizate în toată complexitatea sa, asigură astfel, îndemersul persuasiv, credibilitatea soluŃiilor promovate şi consolidează expertiza organizaŃiei.Cu ajutorul informaŃiilor care se pot obŃine prin monitorizare, organizaŃiile vor fi mai eficienteîn demersuri viitoare de implicare în procesul decizional‚ în iniŃiative viitoare de advocacy. Totodată, această evaluare iniŃială a realităŃilor şi mecanismelor mediului politico-administrativ este importantă pentru a orienta eforturile de advocacy aleorganizaŃiilor/reŃelelor care dispun de resurse limitate al căror impact trebuie să-l maximizeze. Astfel, cunoştinŃele şi expertiza în domeniul politicilor publice sunt hotărâtoare înconceperea demersului de advocacy, iar evaluarea riguroasă a contextului politicii publice deinteres este importantă pentru că va determina direcŃia eforturilor campaniei. 9
  • 10. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale1.2. Monitorizarea implementării politicilor publice – etapă în procesul politicilor publice Scopul final al unei campanii de advocacy se referă la influenŃarea/îmbunătăŃirea depolitici publice. Astfel, este necesar ca iniŃiatorii campaniei să cunoască foarte bine ceea ce vor sămodifice – fiecare etapă a procesului de politici publice, fiecare funcŃie se caracterizează prinactivităŃi specifice în cadrul autorităŃii publice (de exemplu elaborarea deciziei de cătrecabinetele ministeriale, adoptarea deciziei, gestionarea de către birocraŃie), şi/sau în jurulautorităŃii publice (acŃiune colectivă, grupuri de presiune, campanii de mediatizare). Politicile publice reprezintă totalitatea activităŃilor desfăşurate de administraŃia publică centrală de specialitate în scopul soluŃionării problemelor de politici publice2 identificate3; Procesul politicilor publice cuprinde totalitatea etapelor care, odată parcurse, au ca rezultat final rezolvarea unei probleme de interes public. Etapele procesului politicilor publice reprezintă diferite stadii, concretizate în activităŃi, prin care trece o problemă de politici publice, din momentul în care ea este semnalată (din interiorul sau din afara sistemului administraŃiei publice) şi până la rezolvarea acesteia. Succesiunea etapelor procesului politicilor publice reprezintă ciclul de politici publice prezentat în figura ce urmează: Ciclul de politici publice În acest model, Stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele vin în atenŃia organelor de decizie ale statului;2 Problema de politici publice reprezintă o situaŃie socială, economică sau ecologică care determină o stare deinsatisfacŃie şi care necesită intervenŃia administraŃiei publice centrale de specialitate, în măsură să identifice şisă asigure cadrul juridic necesar implementării unei anumite soluŃii. De exemplu: poluarea, aglomeraŃia dinînchisori, traficul, morbiditatea etc.3 Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind formularea, monitorizarea şievaluarea politicilor publice10
  • 11. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Formularea politicii se referă la procesul prin care opŃiunile politice sunt formulate în cadrul organelor de decizie ale statului; Luarea deciziilor se referă la procesul prin care organele de decizie ale statului adoptă un curs anume al acŃiunii sau non-acŃiunii; Implementarea politicii se referă la procesul prin care organele administraŃiei publice pun politica în aplicare; Monitorizarea şi evaluarea politicii se referă la procesele prin care rezultatele politicii sunt monitorizate atât de către indivizi provenind din structurile de stat cât şi cei care provin din societatea civilă. Fiecărei etapa îi sunt asociate un sistem de acŃiune specifică, actori şi relaŃii, mize şistructuri sociale. De interes pentru obiectivul prezentului ghid sunt etapele implementăriipoliticilor publice şi cea a monitorizării şi evaluării: Implementarea politicilor publice constă în totalitatea activităŃilor prin care o opŃiune de politică publică este pusă în aplicare prin adoptarea unui act normativ, respectiv prin elaborarea şi aplicarea unui plan de acŃiune corespunzător4. Planul de acŃiune este dezvoltat în momentul în care soluŃiile propuse de actulnormativ sunt transformate în măsuri administrative concrete. Echipa tehnică (colectivele specializate din cadrul autorităŃilor publice iniŃiatoare) care elaborează acest document trebuie să integreze în structura lui următoarele componente: AcŃiuni principale necesare implementării; Termene de realizare (eşalonarea în timp a acŃiunilor); Repartizarea sarcinilor în cadrul instituŃiei; Rezultatele intermediare ale activităŃilor desfăşurate, precum şi a datei până la care acestea urmează a fi realizate; Riscurile pe care le presupun respectivele activităŃi (posibile întârzieri sau piedici ce ar putea apărea pe parcursul desfăşurării activităŃilor); Instrumentele de tehnică managerială care vor fi utilizate pentru obŃinerea rezultatelor; Cheltuielile estimate ca necesare pentru desfăşurarea acŃiunilor; Calendarul raportărilor ce vor fi făcute decidentului politic din cadrul autorităŃii publice iniŃiatoare. Prezentările sunt similare unor rapoarte periodice şi conŃin informaŃii cu privire la cursul acŃiunilor, precum şi rezultatele intermediare obŃinute. Monitorizarea şi evaluarea politicilor publice Monitorizarea – activitatea de colectare de informaŃii în legătură cu modul în care este implementată politica publică; Evaluarea – formularea unor concluzii pe baza rapoartelor de monitorizare şi a analizelor suplimentare care stabilesc, în special, impactul politicilor asupra grupurilor Ńintă.4 Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice – “Ghid privind elaborarea, implementarea sievaluarea politicilor publice la nivel central”, Bucureşti, 2004 11
  • 12. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Activitatea de monitorizare trebuie percepută ca o activitate cu caracter permanent peperioada implementării unei politici publice ce urmăreşte cu precădere: Colectarea de date pentru a permite o evaluare corectă a realităŃii şi a efectelor implementării unei politici publice, atât în timpul implementării acesteia, precum şi după ce acest lucru a fost realizat; Identificarea la timp a erorilor de implementare sau a unor efecte neprevăzute ale politicii publice, care ar putea conduce la o reevaluare de substanŃă şi de formă a politicii publice implementate. Prin monitorizare sunt obŃinute date importante privind acea politică publică şi carepot fi utilizate pentru a o evalua şi/sau a o influenŃa/corecta/schimba. Monitorizarea constantă şi evaluarea politicilor publice asigură informaŃii despremodul în care: ActivităŃile realizate pe durata procesului de implementare a politicii publice corespund cu cele planificate în funcŃie de criteriile de selecŃie, dar şi de obiectiv, ActivităŃile realizate pe durata procesului de implementare a politicii publice au dus la soluŃionarea problemei pentru care a fost formulată acea politică, Cei care trebuiau să beneficieze de aceasta au beneficiat cu adevărat. De asemenea, ca şi delimitare conceptuală, este importantă distincŃia dintremonitorizare şi audit. Deşi există multe conexiuni între monitorizare şi auditare, ele nu seidentifică: Auditul este o activitate care compară „ce este” cu „ce ar trebui să fie“, iar Monitorizarea se concentrează asupra „identificării şi măsurării empirice a ceea ce s-a întâmplat în realitate”5. De exemplu, un auditor poate afla că, deşi legislaŃia prevede că biroul de relaŃii cupublicul al unei instituŃii este deschis pentru lucrul cu publicul doar 3 ore pe zi, deşi legislaŃiaprevede că acesta ar trebui să fie deschis 8 ore. Monitorizarea merge dincolo de primeleconstatări, cercetează cauzele şi poate arăta că schimbările legislative recente au măritîncărcarea angajaŃilor biroului respectiv (mai multe raportări, mai multe formulare etc.), fără ase suplimenta personalul, astfel încât nu este posibilă îndeplinirea concomitentă a acestorsarcini de către angajaŃii biroului respectiv. Obiectul monitorizării nu este acela de a face aprecieri, evaluări, ci mai curând de astabili premisele factuale pe care se bazează activitatea propriu-zisă de evaluare a aceleipolitici. Fără informaŃii rezultate din monitorizare, evaluatorul s-ar găsi în situaŃia de a cercetao “cutie neagră”, neavând posibilitatea de a determina care aspect al intervenŃiei a fost eficaceşi care nu. Demersurile de monitorizare se derulează în funcŃie de nevoile de informare ale celorcare evaluează, ale celor care conduc desfăşurarea politicii, ale celor care finanŃează, precumsi ale tuturor celor implicaŃi. Ideal este ca activităŃile de monitorizare, să acopere integralcererile acestor grupuri, dar în practică, din cauza limitelor de timp şi de resurse, se recurge lao prioritizare a obiectivelor monitorizării.5 Miroiu, A., Rădoi, Mirelle, Zulean, M. – „Politici publice”, Editura Politeia - SNSPA, Bucureşti, 2002, pag.19712
  • 13. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale În procesul de politici publice, monitorizarea îndeplineşte patru 6funcŃii : 1.ConcordanŃă: pe baza monitorizării se poate determina dacă acŃiunile celor care aplică acea politică publica sunt conforme cu standardele si procedurile cuprinse în reglementările existente; 2.Auditare: monitorizare permite să se determine dacă resursele şi serviciile care vizau un anumit grup Ńintă au ajuns efectiv la acesta; 3.Contabilizare: monitorizarea produce informaŃii folositoare în identificarea şi măsurarea schimbărilor economice şi sociale care rezultă în urma implementării unei politici publice; 4.ExplicaŃie: monitorizare furnizează de asemenea informaŃii care ajută la explicarea diferenŃelor în efectele unor politici publice. Monitorizarea vizează în general unul sau mai multe domenii alefuncŃionării unei politici7: Utilizarea bunurilor sau serviciilor furnizate priveşte, pe de o parte, felul în care populaŃia Ńintă participă în acea politică şi, pe de altă parte, diferenŃele între membrii unor grupuri diferite în felul în care beneficiază de acel bun sau serviciu, rezistenŃa la aplicarea acelei politici etc.; Monitorizarea funcŃiilor organizaŃionale ale unei politici se concentrează asupra felului în care implementarea acelei politici este organizată astfel încât să îşi îndeplinească sarcinile esenŃiale. O atenŃie specială e acordată problemelor apărute în procesul de implementare şi care împiedică oferirea bunului sau serviciului respectiv către populaŃia Ńintă; Monitorizarea rezultatelor aplicării politicii publice constă în măsurarea şi raportarea indicatorilor relevanŃi. Pentru aceasta e necesar să se identifice acei indicatori care pot fi măsuraŃi într-un mod rutinier şi care să conŃină informaŃie relevantă, semnificativă privind efectele implementării acelei politici. Măsurarea progresului unei politici publice este un proces mai complex, care depindeîn principal de stabilirea şi dezvoltarea unor indicatori bine determinaŃi. La nivel internaŃional, în teoria şi practica evaluării, indicatorii suntclasificaŃi în: Indicatori de rezultate imediate (output indicators), ce măsoară rezultatele fizice, Indicatori de rezultat (result indicators), care permit măsurarea beneficiului real al rezultatelor imediate asupra grupului Ńintă, Indicatori de impact (impact indicators), ce măsoară rezultatele în timp.6 ibidem, pag. 1497 ibidem, pag. 150 13
  • 14. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale În plus, indicatorii sunt cantitativi şi calitativi, dar multe dimensiuni relevantereprezintă calităŃi care nu pot fi măsurabile. Există limite incontestabile ale cuantificării,deoarece există dimensiuni non-calitative, cum ar fi cele legate de echitate şi dreptate. Cutoate acestea, indicatorii de performanŃă, pentru că determină care este progresul pe caleaatingerii obiectivelor, identifică aspectele complexe ale problemei şi contribuie la mai bunmanagement al resurselor. Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde de indicatorii corect stabiliŃi şide frecvenŃa colectării informaŃiilor pentru măsurare şi evaluare. Totuşi, controlul nu este atâtde neutru sau de tehnicist cum s-ar putea crede - indicatorii au adesea o nepermisă încărcăturăcu valori politice: cine stabileşte criteriile pentru măsurarea performanŃei, cum se calculează,cine adresează întrebările, care este perioada selectată pentru evaluare, cine hotărăşte ce seînŃelege prin eficienŃă” şi ”eficacitate”, cum se operaŃionalizeză acestea etc. Un alt factor foarte important care influenŃează calitatea planificării şi evaluării este cel reprezentat de abilităŃile şi competenŃele celor care elaborează politicile publice în cadrul administraŃiei publice. ExperienŃa şi cultura procesului de elaborare a politicilor publice nu pot fi dobândite în urma unui curs de formare, a folosirii unui manual sau pe parcursul unui an de zile. ExperienŃa mai multor Ńări în ceea ce priveşte eforturile pentru planificarea politicilor publice pe bază de dovezi şi gestionarea performanŃei indică faptul că se poate ajunge la un nivel satisfăcător al calităŃii acestor exerciŃii numai după a doua şi a treia perioadă de derulare a ciclului de politici publice. Sistemele bune de formulare a politicilor publice sunt elaborate prin încercări şi ajustări, eforturi şi greşeli, încercând pas cu pas să se ajungă la o mai bună calitate şi la modelele ideale reprezentate în teoriile privind analiza politicilor publice.1.3. Monitorizarea implementării politicilor publice – supravegherea şi responsabilizareaautorităŃilor şi administraŃiei publice În esenŃă, funcŃionarea instituŃiilor publice, care constituie sistemul de administrare alunui regim democratic depind, într-o foarte mare măsură, de modul în care se înŃelegeconceptul de responsabilitate. La rândul său, responsabilitatea este un concept care se află înstrânsă interdependenŃă cu reprezentativitatea demnitarilor care conduc instituŃiile publice şicu mecanismele prin care demnitarii şi funcŃionarii publici dau socoteală de acŃiunile lor înfaŃa comunităŃii pe care o deservesc. Odată aleşi sau numiŃi în fruntea instituŃiilor publice,aceştia răspund de acŃiunilor lor în faŃa legii, prin intermediul mecanismelor de verificare şicontrapondere care îi Ńin să dea socoteală de faptele lor – caracteristică a bunei guvernări.Orice actor interesat în mecanismele democratice de verificare şi contrapondere poatemonitoriza, pe baza informaŃiilor disponibile, măsura responsabilităŃii demnitarilor şifuncŃionarilor publici din orice instituŃie publică. DemocraŃia implică un sistem complicat de verificare şi contrapondere reciprocă întreputerile statului - executivă, legislativă şi judecătorească. Totuşi, faŃă de dictatură, pe lângăaceste trei puteri ale unui sistem clasic, observăm că, în democraŃie, prind contur "instituŃii"specializate, cum ar fi avocatul poporului, curtea constituŃională şi curtea de conturi, dar şisectorul privat, presa şi societatea civilă. Unele politici publice sunt supuse monitorizării şievaluării de către organisme independente (de exemplu, de organizaŃii neguvernamentale,14
  • 15. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleasociaŃii profesionale, think-tank-uri8 etc.), care încearcă astfel să atragă atenŃia asupra unoraspecte ale acelor politici publice. De asemenea, stimularea responsabiltăŃii demnitarilor şi funcŃionarilor publici şi a atitudini acestora de persoane în slujba cetăŃenilor, în slujba binelui public se poate face printr-un mix de instrumente: Coduri de conduită, LegislaŃie, Monitorizare şi evaluare, Consolidarea implementării legislaŃiei, Audit şi control intren, Audit şi control extern. Aceste instrumente, utilizate integrat, stimulează procesul de reformă, contribuie la creşterea transparenŃei politicilor şi a gradului de responsabilizare a instituŃiilor implicate. Guvernarea modernă necesită pe lângă folosirea instrumentelor tradiŃionale privindresponsabilitatea - inspecŃie, control şi audit – şi alte instrumente cum ar fi evaluareaperformanŃei la toate nivelurile, în corelare cu performanŃa programului şi eficacitatea politiciipublice prin realizarea constantă de monitorizări şi evaluări. Aceste instrumente suntdenumite „pe bază de dovezi” - concepute pentru a informa managerii din sectorul public peparcursul implementării politicii publice, pentru a îmbunătăŃi calitatea serviciilor furnizate şilivrate şi pentru a evalua impactul pe termen lung. Cele mai eficiente, utile şi cunoscute sunt: a. Demersurile de monitorizare a macropoliticilor publice, monitorizare realizată de organisme internaŃionale în domenii precum: traficul de fiinŃe umane, energia nucleară, corupŃie etc. Rezultatele monitorizării şi evaluării au un impact direct, vizibil asupra programelor mari de finanŃare a guvernelor de către organismele internaŃionale şi asupra priorităŃilor finanŃatorilor şi donorilor internaŃionali; b. Demersurile de monitorizare a micropoliticilor publice (programe, proiecte rezultate din opŃiunile de politică publică), monitorizare realizată de organizaŃii locale, regionale, naŃionale. Rezultatele monitorizării şi evaluării au un impact direct, vizibil asupra unor aspecte concrete din legislaŃia vizată.Actorii implicaŃi în monitorizarea implementării politicilor publice pot fiidentificaŃi analizând o matrice cu următoarele 3 dimensiuni: Impactul problemelor de politici publice, Interesul de soluŃionare a problemelor de politici publice, Capacitatea de monitorizare a modului de soluŃionare a problemelor de politici publice.8 Conform www.wikipedia.org, think tank este un termen ce caracterizează o asociaŃie sau o organizaŃie depersoane specializate sau chiar o singură persoană competentă care oferă, de regulă gratuit, informaŃii necesarepentru a crea, amplifica, diminua, înlătura, organiza sau optimiza un anume compartiment funcŃional alsocietăŃii, aşa cum ar fi optimizarea structurii militare, economice, politice, culturale la nivel local, regional,statal, continental sau chiar la nivel global. 15
  • 16. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Principalele instituŃii care trebuie să desfăşoare activităŃile de monitorizare şi evaluare sunt cele ale aparatului de stat, direct implicate în implementarea politicilor publice. Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind formularea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice prevede că monitorizarea politicilor publice se desfăşoară la nivelul tuturor autorităŃilor administraŃiei publice centrale (art. 18), conform metodologiei de monitorizare descrisă în Propunerea de Politici Publice (art. 19). UnităŃile de Politici Publice din cadrul autorităŃilor administraŃiei publice centrale au obligaŃia de a elabora rapoarte periodice de monitorizare, dar activităŃile de monitorizare şi evaluare pot fi subcontractate şi altor organizaŃii din mediul privat, nonguvernamental, din mediul academic şi de învăŃământ superior (art. 21). Politicile creează un cadru prin care aparatul de stat afectează vieŃile a milioane deoameni. Implementarea politicilor publice este un element esenŃial în care rolul administraŃieieste decisiv dar, şi la această etapă, organizaŃiile neguvernamentale trebuie să îşi defineascăfoarte clar mijloacele de acŃiune. Deşi sunt multe voci ale societăŃii civile sceptice în ceea ce priveşte amestecul ONG-urilor în implementarea de politici susŃinând că nu este treaba ONG-urilor, ci în momentul încare o chestiune devine lege, atunci trebuie să intervină instituŃiile plătite şi abilitate. Nu doar influenŃarea adoptării politicii publice, ci şi implementarea ei trebuie să facăobiectul unei strategii de relaŃionare cu autorităŃile publice. Monitorizarea şi evaluareaimplementării politicilor publice sunt importante pentru a stabili măsura în care o politicăpublică şi-a îndeplinit obiectivele şi pentru a clarifica care este meritul şi valoarea rezultatelordin perspectiva îmbunătăŃirii condiŃiilor sociale şi economice ale grupurilor-Ńintă vizate –beneficiarii pentru care poate au militat organizaŃiile neguvernamentale în campaniile lor deadvocacy. În esenŃă, eficienŃa demersului de advocacy se măsoară nu prin modificarealegislativă propriu-zisă, ci prin impactul ei real asupra vieŃii beneficiarilor întrucât printr-ocampanie de advocacy, organizaŃia încearcă să obŃină îmbunătăŃirea calităŃii vieŃii unui grupde oameni. Astfel, nu este de dorit o atitudine pasivă sau o atitudine critică „de pe margine”.Implicarea reprezentanŃilor societăŃii civile în etapa de implementare se poate realizaconstructiv prin: Monitorizarea modului de implementare şi diseminarea observaŃiilor, concluziilor; Monitorizarea activităŃii reprezentanŃilor „noştri” din instituŃiile publice şi ulterior intervenŃia în etapa de evaluare cu recomandări şi propuneri fundamentate, constructive de ameliorare a situaŃiei. În acest caz, monitorizarea nu este un scop în sine, ci face parte dintr-un demers de advocacy, fiind urmată de acŃiuni ample de comunicare externă şi persuadare în etapa de evaluare şi feedback din ciclul de politici publice. Monitorizarea etapei de implementare este esenŃială pentru îndeplinirea misiuniiorganizaŃiei şi atingerea obiectivelor sale (de advocacy), întrucât astfel se poate asigura căpolitica publică vizată, prin modul în care este pusă în practică, serveşte intereselorbeneficiarilor/clienŃilor/publicului organizaŃiei. Monitorizarea şi evaluarea implementăriipoliticilor publice sunt importante pentru a stabili măsura în care o politică publică şi-a16
  • 17. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleîndeplinit obiectivele şi pentru a clarifica care este meritul şi valoarea rezultatelor dinperspectiva îmbunătăŃirii condiŃiilor sociale şi economice ale grupurilor-Ńintă vizate –beneficiarii pentru care a militat organizaŃia neguvernamentală în campania de advocacy. Aşa cum există un sistem de verificare şi contrapondere între puterile statului—legislativă, executivă şi judecătorească, există şi un mecanism de apreciere a performanŃelorîn cadrul de analiză a guvernării, aşa cum am sugerat la începutul capitolului. Veriga cea maislabă a acestui mecanism de apreciere reciprocă a performanŃelor este dată, în România, deslaba relaŃionare a societăŃii civile cu mediul de afaceri. Totuşi, rămâne de interes, pentruacest ghid, să vedem ce anume din activitatea sectorului public poate fi monitorizat deorganizaŃiile neguvernamentale şi de ce ar întreprinde un astfel de demers:De ce să monitorizeze organizaŃiile neguvernamentale implementarea politicilorpublice? Din punct de vedere strategic, relaŃionarea la mediul extern organizaŃiei şi monitorizarea schimbărilor din mediul extern, inclusiv a politicilor publice ce afectează domeniul său de activitate, oferă informaŃii valoroase managementului organizaŃiei. Astfel, se poate realiza o mai eficientă poziŃionare a organizaŃiei în noile condiŃii de mediu, ce să-i permită îndeplinirea misiunii şi a obiectivelor sale. Pentru organizaŃiile care au în zona strategică urmărirea intereselor de grup ale membrilor/clienŃilor/beneficiarilor lor (de exemplu: asociaŃiile profesionale), monitorizarea implementarea politicilor publice ce afectează interesele acestora Ńine în mod direct de îndeplinirea misiunii organizaŃiei.AsociaŃia MagistraŃilor din România este o asociaŃie profesională care aspiră săreprezinte, laolaltă, interesele judecătorilor şi procurorilor. Deşi multe intereseprofesionale ale acestor două categorii de magistraŃi sunt divergente, există şiun număr de „revendicări” comune, cum ar fi cele de natură salarială. Evident,o asociaŃie profesională nu ar trebui să se ocupe de revendicările salariale, însănu există un sindicat al magistraŃilor. Urmărind efectele politicii salarialestimulative, creată special în beneficiul magistraŃilor anticorupŃie, în sânulîntregului corp profesional, AMR a observat apariŃia unor discrepanŃe întremembrii corpului magistraŃilor (2003-05) şi a iniŃiat consultări cu factoriidecizionali pentru corectarea acestora (2005-06). Neprimind un răspunsfavorabil pe căi administrative, unii membri ai AMR au recurs la rezolvareasituaŃiei pe cale jurisdicŃională, apelând atât la Consiliul NaŃional pentruCombaterea Discriminării, cât şi la instanŃele de judecată. Demersul asociativa fost mai degrabă ineficient, însă membrii individuali au avut câştig de cauză,iar politica salarială a fost modificată, în cele din urmă. AcŃiunile de monitorizare a instituŃiilor publice şi mai ales monitorizarea modului de implementare a politicilor publice consolidează expertiza organizaŃiilor şi le asigură un avantaj net în înŃelegerea problemei vizate în toată complexitatea sa asigurând astfel legitimitatea şi credibilitatea soluŃiilor promovate în cadrul campaniilor de advocacy. Monitorizarea instituŃiilor publice reprezintă o sursă de informaŃii despre mecanismele legislativ-administrative şi poate oferi o imagine de ansamblu asupra provocărilor şi scurtciurcuitelor din sistemul public. Astfel, organizaŃiile vor deŃine 17
  • 18. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale în procesul de advocacy informaŃii utile factorilor de decizie şi profesionist organizate. De ce este necesară monitorizarea implementării politicilor publice de către societatea civilă? Realitatea confirmă că foarte puŃini demnitari au atitudinea de “reprezentant al cetăŃenilor, lucrător în slujba lor, a binelui public”. Este nevoie de „supraveghere externă, independentă” pentru a responsabiliza administraŃia publică. Monitorizarea din partea structurilor societăŃii civile, în rolul lor de „paznici ai democraŃiei”, va constitui o presiune constantă şi va accelera cu siguranŃă ritmul în care instituŃiile centrale şi locale vor reforma şi vor consolida modul de implementare a politicilor publice. Parlamentarii - lucrând din greu sau abia muncind? Plecând de la premiza că un Parlament mai responsabil se construieşte şi în afara clădirii Camerei DeputaŃilor sau a Senatului României, Institutul pentru Politici Publice (IPP), în parteneriat cu AsociaŃia NaŃională a Birourilor de Consiliere pentru CetăŃeni (ANBCC) şi AgenŃia de Monitorizare a Presei (AMP) au monitorizat absenŃele şi cheltuielile parlamentarilor în vederea unui Parlament mai transparent şi mai responsabil. Partenerii au monitorizat un eşantion de parlamentari din 12 circumscripŃii electorale (Alba, Arad, Bihor, Brăila, Braşov, Covasna, Cluj, DâmboviŃa, Iaşi, Prahova, Satu Mare, Timiş), atât la nivel central cât şi local. Ca urmare a informaŃiilor colectate de monitorii locali şi a datelor obŃinute în urma monitorizării presei locale, au fost redactate 12 rapoarte locale9. Rapoartele locale, lansate în cele 12 circumscripŃii monitorizate, au prezentat activitatea deputaŃilor şi senatorilor în judeŃele în care au fost aleşi, cuprinzând şi o serie de informaŃii practice, destinate cetăŃenilor, referitoare la activitatea birourilor parlamentare. Scopul rapoartelor locale a fost de a face cunoscută cetăŃenilor activitatea reprezentanŃilor aleşi şi de a prezenta modalităŃile prin care cetăŃenii pot să colaboreze şi să interacŃioneze cu parlamentarii. În plus, prin intermediul acestor rapoarte, s-a dorit încurajarea cetăŃenilor să se implice într-un proces de monitorizare continuă a birourilor parlamentare. IPP urmăreşte să sprijine cetăŃenii în a evalua obiectiv în ce măsură parlamentarii aleşi în circumscripŃia (judeŃul) lor îşi îndeplinesc corespunzător mandatul de reprezentare şi merită, pe cale de consecinŃă, un nou vot la următoarele alegeri. Cu alte cuvinte, datele colectate în sprijinul acestui raport pun în evidenŃă cu obiectivitate pe aleşii din Parlament care caută să îşi îndeplinească responsabilităŃile de reprezentare asumate (angajându-se în întâlniri cu alegătorii în plan local, elaborând proiecte de lege plecând de la chestiunile sesizate, etc.) şi îi expun pe aceia care se eschivează, deliberat sau nu, de la sarcinile pe care munca de parlamentar le implică. Având ca principală convingere faptul că un parlamentar ar trebui să fie mult mai preocupat de activitatea din teritoriu, demersul în care organizaŃiile partenere9 Rapoartele locale sunt disponibile pe site-ul www.ipp.ro18
  • 19. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale s-au angajat doreşte să supună atenŃiei publice şi acele cazuri de comportament corespunzător din activitatea parlamentarilor din afara clădirii Parlamentului. Trebuie menŃionat că scopul acestui proiect nu este exclusiv de sancŃionare a aleşilor ci, mai presus de toate, îşi doreşte să responsabilizeze atât cetăŃenii cât şi parlamentarii pentru a contribui eficient la procesul complex care îl reprezintă exercitarea mandatului reprezentativ de către senatori şi deputaŃi. www.ipp.ro/cummuncescparlamentarii/ Monitorizarea din partea structurilor societăŃii civile are rolul de a detecta nereguli, de a semnala ilegalităŃi ce afectează interesele/încalcă drepturile membrilor/clienŃilor/beneficiarilor/totalităŃii cetăŃenilor; Centrul de Resurse Juridice raportează starea de fapt observată demonitorii săi în perioada decembrie 2006 – martie 2007, în 15 instituŃiimedico-sociale din judeŃele Buzău, Hunedoara, Arad, Bihor, Mureş, Vâlcea,Sibiu, MehedinŃi, GalaŃi, NeamŃ, Giurgiu şi Cluj. Vizitele de monitorizare neanunŃate au demonstrat că rareori personalulacestor instituŃii cunoştea prevederile legale în materia drepturilor omuluişi/sau standardele de calitate în domeniu. La fel, mulŃi dintre beneficiariiacestor instituŃii fie ei copii sau adulŃi au sesizat echipelor de monitorizare oserie de abuzuri la adresa drepturilor omului în aceste instituŃii. Procesul de monitorizare a vizat în principal evaluări cu privire la: - gradul de deschidere al instituŃiilor medico-sociale către organizaŃiile neguvernamentale care desfăşoară activităŃi în domeniul protecŃiei drepturilor persoanelor cu dizabilităŃi; - mecanismele şi procedurile de înregistrare şi soluŃionare a plângerilor şi petiŃiilor beneficiarilor/pacienŃilor din instituŃiile medico-sociale; - implementarea reglementărilor cu privire la măsurile de restricŃionare a libertăŃii de mişcare a pacienŃilor/beneficiarilor rezidenŃi în instituŃiile medico-sociale; - respectarea celorlalte drepturi ale pacienŃilor/beneficiarilor rezidenŃi în instituŃiile medico-sociale. www.crj.ro Realitatea confirmă faptul că foarte puŃine autorităŃi publice au o idee coerentă privind impactul real al politicilor publice asupra societăŃii – practica monitorizării şi evaluării politicilor publice nefiind suficient implementată. Paginile acestui ghid „instigă” organizaŃiile neguvernamentale să se implice înmonitorizarea politicilor publice tocmai pentru a-şi creşte capacitatea de a relaŃiona cudecidenŃii din sistemul administrativ. Din moment ce funcŃionarii publici sunt, la rândul lor,interesaŃi de colaborarea cu societatea civilă, iar politicienii nu au decât de câştigat dinrelaŃionarea activităŃii lor politice cu doleanŃele segmentelor de populaŃie deservite deorganizaŃiile neguvernamentale, rezultă că presiunea pe care o pot exercita organizaŃiileneguvernamentale asupra sistemului decizional şi administrativ nu are decât efecte benefice,pentru toŃi actorii implicaŃi. 19
  • 20. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Provocările societăŃii civile în monitorizarea implementării politicilor publice: AutorităŃile publice nu vor accepta uşor implicarea societăŃii civile, cu atât mai mult cu cât cultura instituŃională în România este o cultură a centralismului, a controlului administrativ şi este greu să ne imaginăm că această cultură se poate transforma peste noapte într-una a dialogului şi cooperării. Implementarea politicilor publice nu este un proces coerent şi linear. Prin implementarea politicilor publice, schimbarea este cel mai adesea multidirecŃională, fragmentată, frecvent întreruptă şi impredictibilă. Modul cum se stabileşte succesiunea acŃiunilor şi spre ce se îndreaptă atenŃia poate fi extrem de dificil şi poate varia în timpul procesului de implementare a politicilor publice. Procesul implementării politicilor publice nu este sarcina unei singure agenŃii. În majoritatea cazurilor, politicile publice necesită acŃiunea comună a diverselor agenŃii sau grupuri. Chiar dacă una dintre acestea este oficial agenŃia care îndrumă, în realitate nu există entitate individuală „răspunzătoare” de implementarea politicilor publice Autoritatea şi responsabilitatea sunt împărŃite între actorii implicaŃi. Politicile publice implică în general dezavantajarea unor grupuri concomitent cu avantajarea altor grupuri. Acest lucru presupune faptul că reformele politicilor publice au adesea un pregnant caracter politic. Dificultatea obŃinerii resursele necesare implementării politicilor publice. Realizarea progresului în ceea ce priveşte politicile publice presupune obŃinerea de noi fonduri, identificarea surselor existente pentru implementare şi susŃinere dar şi negociere pentru redistribuirea resurselor. Toate aceste eforturi sunt supuse proceselor asociate formării bugetelor naŃionale şi curentelor politice schimbătoare. OportunităŃile societăŃii civile în monitorizarea implementării politicilor publice: Tocmai pentru că se simŃea nevoia unei coordonări, la nivel programatic, a propunerilor de reglementare, în domenii diferite, dar care suferă, deseori, de probleme comune, a fost adoptată Hotărârea de Guvern 775/2005. Astfel, organizaŃiile care doresc să monitorizeze implementarea unei politici publice, au la îndemână o fişă de politici publice, cu obiective şi indicatori, la elaborarea căreia pot participa nemijlocit. Atunci când consideră că indicatorii sunt insuficienŃi sau inadecvaŃi, când performanŃa instituŃiilor publice nu se ridică la nivelul aşteptat prin Ńintele intermediare (benchmarks) adoptate, ori când apar distorsionări în mediu, care fac imposibilă atingerea acestora, organizaŃiile intersate pot semnala deficienŃele şi pot chema autorităŃile la revizuirea unora din elementele fişei de politcă publică. Pentru coordonarea agenŃiilor, instituŃiilor şi/sau departamentelor care au atribuŃii în implementarea unor măsuri concrete de politici publice, există felurite şi variate comitete interinstituŃionale. Cele20
  • 21. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale mai bine cunoscute sunt comitetele interministeriale, al căror număr ajunsese, în 2005, la peste 300. Activitatea UnităŃii de Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului a contribuit la identificarea suprapunerilor şi a dublărilor de atribuŃii între aceste comitete, conducând la reducerea numărului lor la numai 15, în cursul anului 2006. Aceste comitete interministeriale au atribuŃii concret stabilite prin HG 775, însă organisme similare mai există şi la nivel local—cele mai bune exemple fiind organismele teritoriale de ordine publică (permanente) şi/sau celulele de criză (temporare sau periodice, în funcŃie de problemă, anotimp etc.) Monitorizarea se bazează pe pârghiile prevederilor legale (Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de interes public, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenŃei în exercitarea demnităŃilor publice, a funcŃiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancŃionarea corupŃiei, Legea nr. 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică, Legea nr. 571/2004 privind protecŃia personalului din autorităŃile publice, instituŃiile publice şi din alte unităŃi care semnalează încălcări ale legii, OUG nr. 45/2003 privind finanŃele publice locale) - responsabilitatea, mecanismele de consultare, verificare şi contrapondere, respectiv principiile de eficienŃă, economicitate şi eficacitate, sunt reglementate suficient de clar pentru a le putea cere socoteală reprezentanŃilor noştri din instituŃiile publice. ReprezentanŃii societăŃii civile au acces la o serie de instrumente în monitorizarea implementării politicilor publice.Instrumente în monitorizarea implementării politicilor publice:1. InformaŃii publice din oficiu Documentele incluse în categoria informaŃiilor din oficiu (actele normative,organigrama, bugetul şi bilanŃul contabil, programele şi strategiile) trebuie publicate înbuletinul anual în integralitatea lor şi nu doar ca referinŃe de tip bibliografic. ExcepŃie 10 Reglementat de OrdonanŃa nr. 75/2003 privind organizarea şi funcŃionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităŃilor administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial nr. 619/2003, aprobată şi modificată prin Legea 534/2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 895/2003. 11 Acest lucru trebuie corelat şi cu alte iniŃiative guvernamentale, cum ar fi Titlul al II-lea, „TransparenŃa în administrarea informaŃiilor şi serviciilor publice prin mijloace electronice” din Cartea I a Legii 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenŃei în exercitarea demnităŃilor publice, a funcŃiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancŃionarea corupŃiei, publicată în Monitorul Oficial nr. 279/2003, ce urmăreşte „promovarea utilizării Internetului şi a tehnologiilor de vârf în cadrul instituŃiilor publice”, sau Strategia Guvernului privind informatizarea administraŃiei publice, aprobată de Hotărârea de Guvern nr. 1007/2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 705/2001, care prevede că „trebuie încurajate crearea arhivelor, garantarea calităŃii datelor conŃinute şi permiterea accesului larg şi complet la acestea prin intermediul portalurilor de informaŃii, care uşurează accesul prin Internet şi explorarea bazei de date a administraŃiei publice.” Mai mult, potrivit Legii 161/2003, entităŃile publice care vor face parte din Sistemul Electronic NaŃional (SEN) sunt obligate să publice o pagină proprie de Internet în şase luni de la includerea lor în SEN. 12 AsociaŃia NaŃională a Centrelor de Informare pentru CetăŃeni (ANCIC), www.ancic.ro. 13 AsociaŃia NaŃională a Birourilor de Consiliere pentru CetăŃeni, www.robcc.ro. 14 Unele din aceste informaŃii sunt însă exceptate de la comunicarea către cetăŃeni, potrivit legii. 21
  • 22. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentalepot face Legile şi Hotărârile de Guvern cu caracter general, care nu sunt specificeentităŃii respective. Şi acestea pot fi însă redate fragmentar, prezentându-se acelesecŃiuni/articole relevante pentru entitatea publică. În unităŃile administrativ-teritoriale în care o minoritate naŃională deŃine opondere de cel puŃin 20% din numărul populaŃiei informaŃiile din oficiu se vor difuzaşi în limba română şi în limba minorităŃii respective, costurile traducerii fiind suportatede entitatea publică respectivă. Accesul la informaŃiile din oficiu va fi permis de către entitatea publică în modminimal prin: publicare, alternativ sau simultan: - prin afişare la sediul entităŃii; aceasta trebuie realizată într-un spaŃiu care să permită accesul uşor al cetăŃenilor. - în Monitorul Oficial al României, partea a IV-a. Trebuie avute în vedere costurile legate de publicarea acestor documente. - în publicaŃii proprii, cum ar fi buletine informative, broşuri de prezentare, broşuri speciale care să conŃină buletinul informativ sau Monitorul Oficial al unităŃii administrativ-teritoriale.10 - în mijloace de informare în masă. - pe pagina de Internet a entităŃii. Legea 544/2001 introduce prezumŃia existenŃei unei pagini de Internet a fiecărei entităŃi publice.11 consultare la sediul entităŃii, în spaŃii special amenajate în acest scop. În acest sens pot fi folosite, de exemplu, spaŃiile şi personalul Centrelor de Informare pentru CetăŃeni12 sau se pot realiza acorduri cu Birourile de Consiliere pentru CetăŃeni13, acolo unde acestea există.2. Liberul acces la informaŃiile de interes public - reglementat în România de Legeanr. 544 din 12 octombrie 2001, publicată în Monitorul Oficial nr. 663 din 23octombrie 2001. Legea 544/2001 a intrat în vigoare după scurgerea termenului de 60de zile prevăzut în art. 23. Conform prevederilor aceluiaşi articol, normelemetodologice de aplicare a Legii 544/2001 au fost adoptate prin Hotărârea de Guvernnr. 123 din 7 februarie 2002 şi au intrat în vigoare la data publicării în MonitorulOficial nr. 167, adică 8 martie 2002. Legea 544/2001 defineşte informaŃia de interes public ca fiind oriceinformaŃie care priveşte sau rezultă din activităŃile unei autorităŃi publice sau instituŃiipublice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare. Din definiŃiadată de lege informaŃiei de interes public, putem trage următoarele concluzii: - toate informaŃiile deŃinute de entităŃile publice sunt informaŃii de interes public14; - informaŃiile de interes public sunt cele care privesc activitatea unei entităŃi publice cât şi cele care rezultă din activităŃile respectivei entităŃi; - informaŃiile de interes public poate fi sub diverse forme, exprimată în diverse moduri, sau se poate afla înregistrată pe diverse suporturi. InformaŃia poate fi cunoscută de către angajaŃii entităŃii publice, fără a fistocată într-un document sau poate fi consemnată pe un document. Documentele aflateîn entităŃile publice pot fi sau produse de angajaŃii entităŃii, sau gestionate de entitate,fiind produse de alte entităŃi, publice sau private şi intrate în gestiunea entităŃii publicerespective în legătură cu atribuŃiile atribuite acesteia de lege. 22
  • 23. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale3. Participarea la şedinŃe publice - toate şedinŃele care sunt necesare pentrudesfăşurarea activităŃii autorităŃii publice respective şi pe care autoritatea respectivă ledeclară ca fiind publice. Astfel, definiŃia dată de lege şedinŃelor publice lasă declarareaacestora ca publice la latitudinea entităŃilor publice respective, prin regulamentul lorde organizare şi funcŃionare. Legea prevede că anunŃul trebuie adus la cunoştinŃa cetăŃenilor şi asociaŃiilorlegal constituite care au prezentat anterior sugestii şi propuneri, în scris, referitor laaspectele ce vor fi discutate în cadrul şedinŃei. Legea face aici referire la acelepersoane sau organizaŃii care, folosindu-se fie de dreptul la petiŃie, fie de procedurileLegii transparenŃei privitoare la consultările asupra proiectelor de acte normative, auformulat anterior puncte de vedere legate de subiectele de pe ordinea de zi arespectivei şedinŃe. ContribuŃiile participanŃilor la şedinŃele publice au doar valoare derecomandare, adoptarea deciziilor Ńinând de competenŃa exclusivă a autorităŃilorpublice.4. Participarea la elaborarea actelor normative Sursele de informare cu privire la proiectele de acte normative supuseconsultărilor sunt: - anunŃul pe pagina de Internet a entităŃii publice; - anunŃul afişat într-un spaŃiu accesibil publicului din sediul entităŃii; - mass-media, dacă aceasta preia anunŃul trimis de entitatea publică respectivă. O altă modalitate importantă de a primi informaŃia referitoare la consultărileasupra proiectelor de acte normative este procedura depunerii unei cereri la autoritateapublică respectivă. Legea 52/2003, prevede posibilitatea dezbaterii proiectului de act normativ încadrul unor întâlniri publice, dacă acestea au fost solicitate în scris de către o asociaŃielegal constituită sau o altă autoritate publică. Pe lângă modalităŃile de consultare expres prevăzute de lege, pot fi folosite şialte tehnici care pot fi solicitate de cetăŃeni, deşi nu sunt incluse în lege: - întâlniri în comunitate, organizate de autoritatea publică locală într-un loc public, în apropierea comunităŃii care va fi afectată de actul normativ respectiv şi nu la sediul autorităŃii (de exemplu în cazul unor investiŃii importante); - consultarea electronică, sub forma unui forum electronic. 23
  • 24. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale24
  • 25. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleCapitolul 2 – Monitorizarea implementării politicilor publice Monitorizarea politicilor/instituŃiilor publice poate constitui: Una din metodele de colectare a informaŃiilor în cadrul campaniilor de advocacy; Una din direcŃiile de acŃiune a organizaŃiei – caracteristică a organizaŃiilor care se definesc ca şi watchdog („câine de pază”); O activitate necesară tuturor organizaŃiilor în vederea orientării strategice şi operaŃionale şi în vederea formulării de programe/proiecte întrucât presupune informare permanentă şi analiza mediului extern.Pentru organizaŃiile de tip watchdog monitorizarea are 3 componente distincte: 1. Detectarea/identificarea de aspecte neobişnuite referitoare la performanŃa şi/sau integritatea uneia sau mai multor instituŃii publice: - abateri de la standardele stabilite de lege, - operaŃiuni dincolo de lege, - rezultate sub aşteptări, - implicarea neobişnuită a unor actori, - influenŃe nepotrivite. 2. Expunerea publică a abaterilor, a abuzurilor, a slabei performanŃe - diseminarea observaŃiilor/concluziilor, semnalarea autorităŃilor publice competente etc.; 3. Remedierea neregulilor constatate: pe termen scurt - prin: - sesizarea autorităŃilor abilitate, - reclamaŃii administrative, - acŃiuni în instanŃă etc. pe termen lung – prin Advocacy: - formulare de soluŃii/propuneri de reformare; - promovarea soluŃiilor/propunerilor de reformare; - persuadarea decidenŃilor să încorporeze reformele propuse în politicile publice. Aceste obiective ale activităŃii de monitorizare a politicilor publice au în general uncaracter permanent la organizaŃiile watchdog. În funcŃie de obiectivele fixate se pot identifica următoarele nivele ale activităŃii demonitorizare a politicilor/instituŃiilor publice: 25
  • 26. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Primul nivel: Detectare - Expunere O astfel de abordare are Transparency International - România: Centrul său de AsistenŃă AnticorupŃie pentru CetăŃeni oferă asistenŃă şi consiliere specializată victimelor şi martorilor faptelor de corupŃie sau abuzurilor din sectorul public, cu privire la procedurile administrative şi juridiciare de plângere. Centrul reŃine indiciile, îndruma petenŃii, transmite cazurile autorităŃilor şi monitorizează modul de soluŃionare a acestora, întocmeşte rapoarte periodice şi face publice cazurile monitorizate - nu se poate pronunŃa în locul organelor de cercetare penală sau disciplinară cu privire la existenŃa sau inexistenŃa certă a faptelor de corupŃie. Centrul susŃine poziŃii publice de prezentare a cazurilor de corupŃie numai pentru a milita pentru soluŃionarea acestora. Al doilea nivel: Detectare – Expunere - Advocacy Dacă nivelele activităŃii de monitorizare se corelează cu etapele ciclului de advocacydescris în cadrul primului capitol, se obŃine următoarea schemă integrată a relaŃionăriiacŃiunilor de monitorizare cu procesul de advocacy:26
  • 27. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale RelaŃionarea cu ciclul de advocacy indică faptul că monitorizarea nu este un scop însine, ci este continuată - în cadrul demersurilor de advocacy - de comunicarea externă arezultatelor, de dezvoltarea de recomandări şi persuadrea factorilor de decizie/de execuŃie. Pe acest concept, Centrul de Resurse Juridice (CRJ) a dezvoltat o metodologie ciclică de prevenire şi combatere a corupŃiei în administraŃia publică locală în cadrul programului propriu de integritate publică. Astfel, CRJ a desfăşurat, sistematic, activităŃi de monitorizare a aplicării în practică a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenŃei, prevenirea şi sancŃionarea corupŃiei, inclusiv a reglementărilor privind incompatibilităŃile şi conflictele de interese. Metodologia Centrului de Resurse Juridice de consolidare a aplicării cadrului legal www.crj.ro 27
  • 28. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Pentru elaborarea procesului de monitorizare este necesar să răspundem la următoarele întrebări: Cum determinăm ce monitorizăm? Pe cine monitorizăm? Cum monitorizăm? Cum ne asigurăm că avem rezultate? Ce urmează după monitorizare? ale căror răspunsuri surprind dimensiunile cele mai importante ale viitorului demers:2.1. Cum determinăm ce monitorizăm? Politica publică presupune o parte de conŃinut şi o parte de proces. Monitorizareapoliticilor publice trebuie să se concentreze pe ambele aspecte. Răspunsul la întrebarea „ce monitorizăm” începe cu conŃinutul politicii publice carepoate fi regăsit în acte normative/legislative, proceduri interne ale autorităŃilor publice,programe de finanăare sau acorduri cu instituŃii internaŃionale. Acestea includ într-o formă saualta obiective, Ńinte, puncte critice, rezultate aşteptate, înfiinŃarea unor noientităŃi/departamente, planuri de acŃiuni etc - elemente care trebuie identificate şi avute învedere în momentul stabilirii obiectivelor de monitorizare. Elementele ce decurg din partea de proces a politicii publice – descris în cadrulprimului capitol – pot determina dezvoltarea unor direcŃii/obiective de monitorizarereferitoare la:28
  • 29. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Factorii de decizie din cadrul unei organizaŃii neguvernamentale întâlnesc numeroaseprobleme din societate ce afectează organizaŃia sau beneficiarii ei. În practica organizaŃiilor neguvernamentale, răspunsul la întrebarea Cum determinăm ce monitorizăm? trebuie să considere mai multe aspecte precum: 1. Misiunea organizaŃiei; 2. Interesele/problemele specifice ale beneficiarilor organizaŃiei; 3. PerformanŃa instituŃiilor publice; 4. Dimensiunile bunei guvernări; 5. Obiectivul de advocacy al campaniei (dacă este cazul unei activităŃi de monitorizare din cadrul unei campanii de advocacy); 6. Procesul de reformare (dacă este cazul unei activităŃi de monitorizare ulterioare campaniei de advocacy). 1. Misiunea organizaŃiei; Misiunea organizaŃiei reprezintă un prim filtru de analiză şi criteriu de selectare adomeniului de politică publică abordat. 2. Interesele/problemele specifice ale beneficiarilor organizaŃiei; Al doilea filtru vizează problemele beneficiarilor organizaŃiei. OrganizaŃiamonitorizează acele probleme cu care se confruntă beneficiarii/membrii săi şi se preocupă derezolvarea acestora. Problema pe care organizaŃia o va avea în vedere poate fi: generală - situaŃie generală care afectează/va afecta în mod defavorabil comunitatea specifică - o sursă precisa de insatisfacŃie care afectează/va afecta comunitatea căreia organizaŃia, prin misiunea sa, i se adresează, care poate fi parte a unei probleme mai largi. Vă recomandăm să vă concentraŃi activitatea pe o problemă cat mai specifică asupracăreia organizaŃia ar putea avea un impact. Etape în alegerea unui subiect specific de politică publică ce urmează să fie monitorizat : RememoraŃi acel scurt enunŃ care descrie organizaŃia 1. Cum definiŃi misiunea prezentând: scopul ei, metodele generale de lucru, organizaŃiei dumneavoastră ? valorile morale promovate. 2. Care sunt clienŃii organizaŃiei Cine beneficiază de pe urma activităŃii dumneavoastră? dumneavoastră ? 3. Cu ce probleme se confrunta Ce deficienŃă generală afectează activitatea sau viaŃa organizaŃia sau clienŃii ? acestora? AlegeŃi o problemă prioritară! DescompuneŃi problema generală în componentele ei determinante sau caracteristice. AlegeŃi o problemă 4. Din ce probleme specifice este specifică! formată problema generală? Criterii de alegere a problemei specifice: Este problema specifică percepută ca atare de 29
  • 30. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale un mare număr de persoane? Este problema specifică prioritară? Poate fi problema specifică rezolvată? Există potenŃialul de a motiva oamenii în scopul rezolvării ei? Care este impactul (direct sau indirect) al rezolvării/nerezolvării problemei asupra dezvoltării organizaŃiei? După rezolvare clienŃii vor trăi/activa mai bine? Cât costă rezolvarea/nerezolvarea problemei specifice (bani, oameni, echipament etc.)? 5. Ce politică publică Este vorba de o lege, hotărâre de guvern, regulament reglementează problema intern? Este necesară elaborarea uneia noi, modificarea specifică? uneia existente sau implementarea ei eficientă? 6. Care sunt factorii care decid Cine a elaborat politica publică respectiva? Cine poate să asupra politicii publice o creeze/ schimbe/implementeze? identificate ? Pentru a ilustra aspectele ce Ńin de considerarea misiunii organizaŃiei şi aintereselor/problemelor specifice ale beneficiarilor, facem în cele ce urmează referire la unstudiu de caz prezentat prin intermediul grilei de analiză descrisă anterior: Studiu de caz: Academia de Advocacy (Timişoara) AlianŃa Antreprenorială - Responsabilitate şi dezvoltare în Regiunea V-Vest a României (2004) www.advocacy.ro Campanie/proiect AlianŃa Antreprenorială—Responsabilitate şi dezvoltare în Regiunea V-Vest a României (2004) OrganizaŃii implicate - iniŃiator/implementator: Academia de Advocacy (Timişoara) - parteneri implicaŃi în activităŃi punctuale: FundaŃia pentru o Societate Deschisă, FundaŃia A Treia Europă (Timişoara), Facultatea de Psihologie-Sociologie a UniversităŃii de Vest şi ConfederaŃia Întreprinzătorilor Particulari din JudeŃul Timiş Context 1. Misiunea Academia de Advocacy este o organizaŃie-expert care ajută sectorul organizaŃiei privat să îşi reprezinte eficient interesele şi să influenŃeze procesul de elaborare a deciziilor şi politicilor publice, respectiv sprijină demersurile mediului de afaceri de amendare a politicilor publice relevante şi de participare a întreprinzătorilor privaŃi la elaborarea deciziilor publice. 2. ClienŃii Mediul de afaceri—întreprinderi mici şi mijlocii, industriaşi, organizaŃiei femei antreprenori/manageri, camera de comerŃ, industrie şi30
  • 31. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale agricultură, agenŃi imobiliari DecidenŃii politici din legislativul României şi din structurile administraŃiei publice locale, în special din judeŃele Arad, Caraş-Severin, Hunedoara şi Timiş, care compun Regiunea de Dezvoltare V-Vest a României 3. Problema InsuficienŃa mijloacelor/mecanismelor de reprezentare şi exprimare a generală a nevoilor mediului de afaceri în procesul decizional, la nivelul clienŃilor formulării, adoptării şi implementării politicilor publice de dezvoltare economică şi/sau antreprenorială. 4. Problema Nivelul scăzut de transparenŃă şi responsabilitate în relaŃiile dintre specifică comunitatea de afaceri şi parlamentarii din Regiunea Vest nu le permitea decidenŃilor politici din judeŃele respective să îşi asume priorităŃile generale ale sectorului privat, în sensul dezvoltării economice a Regiunii. 5. Politica Reprezentarea politică a intereselor mediului de afaceri, cu privire la publică dezvoltarea economică regională, în Parlamenul României vizată 6. Factorii 42 de deputaŃii şi senatorii care au fost aleşi în circumscripŃiile decizionali electorale (judeŃene) ale Regiunii Vest, Organele de conducere ale filialelor judeŃene din Regiunea Vest ale celor 6 partide parlamentare, 180 de lideri ai comunităŃii de afaceri din Regiunea Vest 7. Subiectele Formularea soluŃiilor alternative menite să maximizeze capacitatea de politică actelor normative adoptate de Parlament de a răspunde nevoilor publică antreprenoriale de dezvoltare economică regională 8. Obiectivul Modalitatea în care parlamentarii aleşi din Regiunea Vest au susŃinut monitorizăriiinteresele generale ale sectorului de afaceri şi/sau iniŃiativele de dezvoltare regională, pe durata legislaturii 2000-2004 9. Indicatori & a) Activitatea parlamentară din ciclul electoral 2000-2004; metodologie b) PriorităŃile de dezvoltare economică regională ale sectorului privat; c) Principiile directoare şi priorităŃile proantreprenoriale ale Uniunii Europene; d) IntervenŃiile parlamentare (luări de cuvânt, interpelări, declaraŃii politice, voturi exprimate) ale celor 42 de parlamentari aleşi din Regiunea Vest; e) Indexul proantreprenorial creat pe baza raportului dintre toate iniŃiativele unui parlamentar şi cele dedicate susŃinerii intereselor şi/sau priorităŃilor sectorului privat. Nevoile şi priorităŃile sectorului de afaceri au fost riguros identificate prin analize economice şi sociologice, reunite într-o cercetare intitulată IniŃiativă privată şi regionalizare economică. Cercetarea a fost preponderent, dar nu exclusiv, cantitativă. În activitatea parlamentarilor au fost urmărite iniŃiativele (proiecte de legi, amendamente, interpelări, declaraŃii politice) care vizau reducerea fiscalităŃii, relaxarea regimului contractelor de muncă, reducerea corupŃiei, stimularea competitivităŃii, debirocratizarea şi simplificarea legislaŃiei, dezvoltarea unei culturi antreprenoriale şi promovarea spiritului antreprenorial, creşterea accesului la finanŃare, stimularea cercetării ştiinŃifice şi, în special, a celei care poate fi fructificată 31
  • 32. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale economic. 10. ActivităŃi & Constituirea AlianŃei Antreprenoriale rezultate Realizarea cercetării privind nevoile şi priorităŃile sectorului privat din Regiunea Vest Identificarea tipurilor relevante de intervenŃie parlamentară, care pot fi monitorizate Identificarea surselor de informaŃii pentru fiecare astfel de tip de intervenŃie parlamentară Elaborarea unui ghid de raportare a iniŃiativelor şi/sau intervenŃiilor parlamentare la nevoile şi priorităŃile sectorului privat (indexul proantreprenorial) Solicitarea şi colectarea informaŃiilor necesare, respectiv obŃinerea prin observare directă a acestor informaŃii Interpretarea sistematică a datelor/informaŃiilor obŃinute şi calcularea indexului proantreprenorial pentru fiecare parlamentar, grup politic şi circumscripŃie electorală (judeŃ) Elaborarea unui set de recomandări privind îmbunătăŃirea mijloacelor/de reprezentare a nevoilor şi priorităŃilor de dezvoltare economică regională, ale sectorului privat, la nivelul platformelor şi programelor electorale ale partidelor politice Înaintarea raportului de monitorizare şi a setului de recomandări în atenŃia factorilor decizionali (3.6) şi a clienŃilor vizaŃi (3.2) Publicarea rezultatelor sub forma unui raport de monitorizare, însoŃit de raportul de nevoi, în cadrul conferinŃei regionale PriorităŃile unui parlament proantreprenorial Includerea nevoilor identificate în platformele electorale din 2004 ale unor partide, respectiv transformarea acestora în priorităŃi ale politicii publice de dezvoltare economică, incluse în programul de guvernare 2004-2008 Dezvoltarea unui mecanism de consultări periodice, pe teme de antreprenoriat şi dezvoltare regională, între parlamentarii şi mediul de afaceri din Regiunea Vest Continuarea iniŃiativei de monitorizare În 2005, Academia de Advocacy a extins instrumentul de monitorizare asupra activităŃii parlamentarilor din toate regiunile de dezvoltare. În alte iniŃiative paralele (2003-2005), AsociaŃia pentru Implementarea DemocraŃiei şi site-ul e-DemocraŃie.ro au elaborat ghiduri pentru creşterea transparenŃei şi responsabilităŃii decizionale, la nivelul legislativului. Nu în ultimul rând, Institutul pentru Politici Publice a promovat o modificare a Regulamentelor celor două Camere ale Parlamentului, privind introducerea votului (electronic) nominal—mai întâi la şedinŃele în plen, apoi la cele din comisiile permanente. Actualul nivel de transparenŃă a procesului decizional din cadrul legislativului permite monitorizarea aproape completă a activităŃii parlamentare, pe aproape orice dimensiune şi/sau direcŃie de politică publică. Concluzii/lecŃii învăŃate Examinarea detaliată a cifrelor care cuantifică ansamblul intervenŃiilor parlamentarilor din circumscripŃiile electorale ale Regiunii Vest arătau, destul de limpede, că susŃinerea intereselor generale ale sectorului privat nu constituia o prioritate pentru majoritatea senatorilor şi deputaŃilor monitorizaŃi. Rezultă că responsabilitatea faŃă de32
  • 33. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale sectorul privat era redusă. Mai mult, atunci când aceasta exista, iniŃiativele relevante pentru dezvoltarea sectorului privat păreau a fi doar reacŃii la probleme punctuale, iscate de subiecte imediate, care indicau fie un interes limitat faŃă de problemele structurale şi cronice ale mediului de afaceri, fie o familiarizare deficitară cu interesele de perspectivă ale sectorului privat. O alta concluzie a raportului a fost că activitatea parlamentară relevantă pentru interesele sectorului privat nu era apanajul vreunei formaŃiuni politice, cu toate că partidele de opoziŃie păreau mai înclinate spre susŃinerea comunităŃii de afaceri. În general, s-a constatat că interesul pentru dezvoltarea sectorului privat, atâta cât exista, mergea dincolo de diferenŃele politice, ideologice şi programatice dintre partide, părând mai mult o chestiune de înclinaŃie şi dispoziŃie personală. Nici măcar parlamentarii care proveneau din sectorul privat nu atestau un interes mai mare. 3. PerformanŃa instituŃiilor publice În actualul context, serviciile publice trebuie să fie orientate spre obŃinerea deperformanŃe, spre calitate, spre maximizarea rezultatelor. Dezvoltarea măsurării/monitorizăriiperformanŃelor trebuie înŃeleasă atât în contextul în care decidenŃi politici, administratoripublici, instituŃii şi servicii publice, cetăŃenii beneficiari ai serviciilor publice controleazămăsura în care politica publică este pusă în practică implementată şi cu ce grad de eficacitateşi eficienŃă. Pentru a măsura/monitoriza însă performanta serviciilor publice este nevoie de anumite puncte de reper. Aceste puncte de reper sunt indicatorii de performanŃă care, conform unei definiŃii larg utilizate, trebuie să arate măsura în care o organizaŃie şi-a atins obiectivele stabilite15. Indicatorii sunt elementele care permit cuantificarea aspectelor de natură socio-economică şi administrativă existente la un anumit moment dat sau într- o anumită perioadă. Rezultatele se măsoară prin indicatori, iar gradul de atingere al obiectivelor prin raportarea nivelului estimat la nivelul efectiv atins al aceluiaşi indicator. Putem avea în vedere indicatori generici de performanŃă16: 1. Eficacitate - gradul în care o anumită lege, instituŃie publică, program guvernamental răspunde cerinŃelor legale, îşi îndeplineşte mandatul, rezolvă problema pentru care a fost realizat; 2. EficienŃă - gradul în care rezultatul legii, programului sau politicii publice corespunde cerinŃelor cu minimum de efort (raportul dintre costuri şi beneficii); 3. Calitate - gradul în care rezultatul legii, programului sau politicii publice corespunde aşteptărilor beneficiarilor;15 Institutul pentru Politici Publice - „Măsurarea performanŃei municipiilor reşedinŃă de judeŃ din România înfurnizarea serviciilor publice locale în perioada 2003 – 2005”, Bucureşti, 2007 - material ce face parte dinproiectul „Indicatorii de performanŃă, un instrument eficient de întărire a capacităŃii administraŃiei publice localedin România”. Studiul este disponibil lahttp://www.ipp.ro/documente_postate/IPP_indicatori_de_performanta_municipii.pdf16 Šević, Ž. (ed.) „Gauging Succes: Performance Measurement in South Eastern Europe”, LGI/OSI, Budapesta,2003 apud. Institutul pentru Politici Publice „Măsurarea performanŃei municipiilor reşedinŃă de judeŃ dinRomânia în furnizarea serviciilor publice locale în perioada 2003 – 2005”, Bucureşti, 2007. 33
  • 34. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale 4. Realizare la termen - dacă obiectivele politicii, instituŃiei, programului au fost realizate corect şi la timp; 5. Productivitate - valoarea adăugată la proces raportată la valoarea resurselor consumate. Un sistem echilibrat de indicatori de performanŃă ar trebui să includă indicatori din mai multe categorii - este recomandat ca indicatorii să indice şi efectul produs asupra beneficiarilor serviciilor publice şi să măsoare şi gradul de satisfacŃie al acestora. La alegerea indicatorilor ar trebui de asemenea avut în vedere ca resursele alocate pentru colectarea datelor şi măsurare să fie proporŃionale cu beneficiul pe care rezultatele monitorizării le-ar putea avea. Măsurarea performanŃei răspunde la întrebările Se performează cum ar trebui?Rezultatele sunt cele aşteptate? Există probleme de management/competenŃă? şi oferă oimagine globală privind performanŃa autorităŃilor publice în funcŃie de factori precum: sumelealocate, resursele umane implicate, durata realizării, efectele pe termen mediu şi lung pentrucomunitate. Indicatorii de performanŃa se pot defini specific pentru situaŃia/problema pe care oavem în vedere, de exemplu gradul de implementare a unei noi legi. Vom vorbi mai multdespre indicatori în secŃiunea dedicată metodologiei de monitorizare, pentru moment vomdetalia prin intermediul unui exemplu: Accesibilitatea mediului fizic şi a transporturilor este subiectul Legii 519/2002 privind protecŃia specială şi încadrarea în muncă a persoanelor cu handicap (de la Art.11 la Art.17) şi a Normativului pentru Adaptarea Clădirilor Civile şi SpaŃiului Urban Aferent la ExigenŃele Persoanelor cu Handicap – Indicativ: NP 051/2001 elaborat de IPCT SA şi aprobat de Ministerul Lucrărilor Publice, Transportului şi LocuinŃei (2001). În anii care au urmat adoptării acestor acte normative, organizaŃiile neguvernamentale au iniŃiat proiecte individuale de monitorizare a modului în care sunt puse în aplicare măsurile de accesibilizare, dar lipsa unei metodologii standardizate de evaluare a făcut imposibilă centralizarea şi compararea rezultatelor înregistrate la nivel local, neputându-se astfel obŃine o imagine generală a demersului de adaptare a spaŃiului public la nevoile persoanelor cu dizabilităŃi. Legea 519/2002 prevedea următoarele termene pentru finalizarea lucrărilor de accesibilizare: 31 decembrie 2003 - pentru accesibilizarea instituŃiilor publice, ale celor culturale, sportive sau de petrecere a timpului liber, magazine şi restaurantele, sediile prestatorilor de servicii către populaŃie, precum şi căile publice de acces; pentru amenajarea, rezervarea şi semnalizarea spaŃiilor de parcare; 31 decembrie 2005 - montarea sistemelor de semnalizare sonoră şi vizuală pentru persoanele cu handicap la trecerile de pietoni, precum şi panouri de afişaj în mijloacele de transport public şi pe drumurile publice. În acest context, FundaŃia pentru o Societate Deschisă, în parteneriat cu OrganizaŃia NaŃională a Persoanelor cu Handicap din România, a creat un17 FundaŃia pentru o Societate Deschisă: Accesibilizarea spaŃiului public: intenŃii şi realitate - raport demonitorizare a implementării prevederilor legale în adaptarea spaŃiului public la exigenŃele persoanelor cudizabilităŃi18 idem34
  • 35. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale instrument de măsurare a gradului de accesibilizare, pornind de la indicaŃiile din Normativului menŃionat mai sus. Monitorizarea a urmărit măsurarea gradului în care lucrările de accesibilizare se încadrează în termenii Normativului, precum şi a extinderii până la care spaŃiul a fost adaptat nevoilor persoanelor cu dizabilităŃi. Au fost luate în considerare nu doar prevederile referitoare la accesul persoanelor cu probleme locomotorii, ci şi cele destinate accesiblizării spaŃiului la nevoile persoanelor cu probleme senzoriale.17 Fiecare obiectiv evaluat a fost descompus în componente: Intrare: rampă, uşă Deplasarea pe orizontală: culoare, ghişee Deplasarea pe verticală: rampă interioară, lift Accesul la servicii: ghişee, semnalizare DependinŃe: parcări, grupuri sanitare Semnalizare: indicatoare speciale, semnale sonore, pictograme. Fiecare dintre componente a primit o pondere funcŃie de importanŃa sa în asigurarea accesului nerestricŃionat, iar scorul final de accesibilizare a fost calculat prin medii ponderate. Media finala a spaŃiului evaluat este evaluată folosind următoarea scară: 0-50 – inaccesibil; 50-75 – parŃial accesibil; 75 -99 – accesibil; 100 - permite accesul independent şi nerestricŃionat18. 4. Dimensiunile bunei guvernări Buna guvernare 19 este o dimensiune pe care toate activităŃile de monitorizare –watchdog ale ONG o prezuma sau /şi o promovează. Este foarte greu pentru un ONG săfuncŃioneze ca watchdog într-un stat care nu respecta principiile bunei guvernări. Monitorizarea conducătorilor şi administraŃiei unei Ńări presupune în primul rând accesla informaŃie şi un anume grad de transparenŃă a instituŃiilor; presupune de asemeneaposibilitatea de a face publice rezultatele investigaŃiilor desfăşurate care înseamnă libertate deexprimare şi presă independentă. Prin activităŃile de watchdog un ONG contribuie laconsolidarea bunei guvernări – de exemplu integritatea aleşilor şi funcŃionarilor poate fisupravegheată atât de instituŃiile abilitate cât şi de organizaŃiile societăŃii civile. Exemple de dimensiuni monitorizabile ale bunei guvernări20: Măsura în care autorităŃile publice informează comunitatea în legătură cu activităŃile sale – documente oficiale, decizii, norme locale, practici; Măsura în care autorităŃile publice asigură consultarea şi participarea factorilor interesaŃi la procesul de luare a deciziilor; Măsura în care este asigurată corectitudinea şi transparenŃa gestionării banilor publici la nivelul autorităŃilor publice – transparenta exerciŃiului bugetar, transparenŃa procesului de achiziŃii, planul de dezvoltare, planul de investiŃii, planul de urbanism public;19 Buna guvernare poate fi definită ca fiind modul de guvernare care: se bazează pe respectarea legilor şiaplicarea regulamentelor; presupune asumarea deplină a răspunderii faŃă de membrii comunităŃii; permiteparticiparea echitabilă a tuturor factorilor interesaŃi în elaborarea şi formularea politicilor şi deciziilor publice;permite participarea cetăŃenilor la buna funcŃionare a instituŃiilor publice; este transparentă; asigură integritateareprezentanŃilor administraŃiei publice; livrează servicii publice în mod eficient (apud. Centrul de Resurse pentruparticipare publică: „Buna guvernare la români. Principii, metodologie şi studii de caz”, www.ce-re.ro).20 Adaptat după www.bunaguvernare.eu 35
  • 36. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Măsura în care este asigurată integritatea personalului la nivelul administraŃiei publice - depunerea, actualizarea şi verificarea declaraŃiilor de interese, respectarea şi verificarea incompatibilităŃilor la nivelul aleşilor locali şi a funcŃionarilor publici, declararea darurilor; Măsura preocupării autorităŃilor publice pentru satisfacŃia cetăŃenilor legată de calitatea serviciilor publice - existenŃa plângerilor/sesizărilor, pronderea plângerilor care au primit răspuns, existenŃa rapoartelor privind modul de abordare/soluŃionare, existenŃa unui sistem/mecanism de măsurare a satisfacŃiei cetăŃenilor. În ciuda tuturor eforturilor depuse de reprezentanŃii administraŃiei publice demodernizare a propriei structuri şi de îmbunătăŃire a serviciilor furnizate, buna guvernare încănu s-a materializat în totalitate. Prevederile legislative sunt implementate parŃial iar bunavoinŃă şi perseverenŃa, acolo unde există, duc la o consultare publică nesistematică. Principiulbune guvernări este, mai degrabă, o excepŃie decât regula. Aspecte ale bunei guvernăriprecum transparenŃa în luarea deciziilor, monitorizarea şi evaluarea activităŃilor autorităŃilor,integritatea aleşilor şi a personalului sunt deseori ignorate. Din păcate, fără o presiuneconstantă a societăŃii civile asupra instituŃiilor statului, aceasta nu sunt întotdeauna dispuse săse reformeze. În cele ce urmează analizăm experienŃa de monitorizarea a două organizaŃii ce auexercitat în mod constant presiune asupra instituŃiilor statului pe aspecte legate detransparenŃa şi integritatea actului de guvernare: Studiu de caz: AsociaŃia Pro DemocraŃia şi Transparency International - România TransparenŃa decizională în România anului 2007 www.apd.ro, www.transparency.ro Campanie/proiect TransparenŃa decizională în România anului 2007 OrganizaŃii implicate - parteneri şi iniŃiatori: AsociaŃia Pro DemocraŃia şi Transparency International—România - suporteri implicaŃi în activităŃi punctuale: FundaŃia pentru Dezvoltarea SocietăŃii Civile, FundaŃia transForma şi AsociaŃia Municipiilor din România Context 1. Misiunea Misiunea AsociaŃiei Pro DemocraŃia este de a întări democraŃia în organizaŃiei România prin stimularea participarii civice. Misiunea TI-România este de a promova si proteja sistemul romanesc de integritate, pentru diminuarea şi combaterea coruptiei. 2. ClienŃii Publicul larg, respectiv organizaŃiei FuncŃionarii publici, angajaŃii contractuali şi decidenŃii din administraŃia publică 3. Problema InsuficienŃa/inadecvarea procedurilor, practicilor, mecanismelor de generală a transparentizare a proceselor decizionale din sectorul public clienŃilor impietează asupra capacităŃii cetăŃenilor de a participa activ la luarea36
  • 37. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale deciziilor 4. Probleme AdministraŃia publică locală aplică în mod inadecvat/impropriu specifice prevederile legislaŃiei privind accesul la informaŃiile de interes public si a celei privind participarea cetăŃenilor in procesele decizionale 5. Politica publică TransparenŃa decizională în administraŃia publică locală vizată 6. Factorii Primarii şi membrii Consiliilor locale, respectiv funcŃionarii decizionali publici şi angajaŃii contractuali din administraŃia publică locală, în calitate de responsabili cu implementarea prevederilor legislaŃiei în vigoare, AgenŃia de Strategii Guvernamentale si Oficiile Teritoriale de InformaŃii Publice, în calitate de monitori/evaluatori ai implementării legislaŃiei/politicii publice, Guvernul României, în calitate de iniŃiator al legislaŃiei şi de supervizor al întregii politici publice privind transparenŃa decizională 7. Subiectul de Implementarea, la nivelul administraŃiei publice locale, a politică prevederilor Legii 544/2001 privind liberul acces la informaŃiile de publică interes public, respectiv ale Legii 52/2003 privind transparenŃa decizională în administraŃia publică 8. Obiectivul Determinarea cauzelor care fac ca Legea 52/2003 să nu fie respectată monitorizării şi aplicată în litera şi spiritul ei, altele decât cele legate de necunoaşterea legii şi lipsa de interes a aleşilor locali şi a funcŃionarilor publici, pe fondul absenŃei unei presiuni din partea societăŃii civile şi a cetăŃenilor 9. Indicatori & a) Respectarea obligaŃiei de transparenŃă faŃă de solicitanŃii de metodologie informaŃii de interes public; b) AcŃiunile organizatorice întreprinse de instituŃii pentru a asigura transparenŃa instituŃiei; c) Ce şi cum raportează autoritatea despre implementarea, până în prezent, a Legii 52/2003; d) Cum se implementează legea în prezent; e) Utilizarea site-urilor ca mijloc de diseminare a informaŃiilor. Metodologia de evaluare a modului de aplicare şi respectare a Legii 52/2003 pune accentul foarte mult pe modul practic şi real în care autorităŃile monitorizate respectă prevederile acestei legi. Au fost culese atât informaŃii tehnice—din rapoartele anuale întocmite de primării—cât şi informaŃii din teritoriu, prin intermediul Cluburilor APD implicate în proiect. Caracterul de noutate al demersului rezidă în monitorizarea site-urilor primăriilor, pornind de la prezumŃia că paginile web ale primăriilor vor deveni, în viitorul apropiat, principala interfaŃă de lucru între cetăŃeni şi autorităŃi. 10. ActivităŃi & Selectarea autorităŃilor/instituŃiilor supuse monitorizării rezultate Determinarea indicatorilor de monitorizare 37
  • 38. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Identificarea surselor de informaŃii pentru fiecare indicator Elaborarea unui ghid de monitorizare Solicitarea informaŃiilor necesare, în baza Legii 544/2001, respectiv obŃinerea prin observare directă a acestor informaŃii Interpretarea sistematică a datelor/informaŃiilor obŃinute Publicarea rezultatelor sub forma unui raport de monitorizare Elaborarea unui set de recomandări privind îmbunătăŃirea procedurilor, practicilor şi mecanismelor de transparentizare a proceselor decizionale Înaintarea raportului de monitorizare şi a setului de recomandări în atenŃia factorilor decizionali (3.6) şi a clienŃilor vizaŃi (3.2) Continuarea activităŃii de monitorizare APD va elabora un set de recomandări privind îmbunătăŃirea cadrului legislativ, urmărind, eventual, conjugarea efortului de transparentizare a proceselor decizionale (propunerile de modificare a Legii 52/2003) cu intenŃia de introducere a obligaŃiei de însoŃire a oricărui proiect de act normativ cu o analiză a impactului reglementării (propuneri de modificare a Legii 24/2000 privind normele de tehnică legislativă). TI-România va fructifica rezultatele monitorizării în cadrul studiilor de evaluare asupra sistemului naŃional de integritate publică, în cadrul cursurilor de perfecŃionare pentru funcŃionarii publici şi angajaŃii contractuali din sectorul public, respectiv în promovarea bunelor practici identificate şi la nivelul altor instituŃii şi/sau autorităŃi publice. Concluzii/lecŃii învăŃate Autoritatea publică este cea care pune în practică hotărârile luate în folosul comunităŃii, de interes pentru comunitate şi prin consultarea comunităŃii. Ideea de bază ar trebui să fie aceea a colaborării interdependente în sensul profitului bidirecŃional autoritate - cetăŃean. CetăŃenii îşi prezintă opŃiunile şi priorităŃile prin intermediul sesizărilor şi observaŃiilor aduse proiectelor de hotărâri prezentate de autoritate, iar aceasta din urmă este obligată, conform legii, să ia în considerare respectivele observaŃii în vederea corelării viitoarelor decizii cu necesităŃile comunităŃii. Cadrul legal existent oferă modalităŃi concrete de responsabilizare a autorităŃii: publicarea proiectelor de hotărâri, analizarea observaŃiilor primite de la cetăŃeni şi includerea lor în forma finală a actului legislativ; organizarea de dezbateri publice, lucru ce duce la adaptarea viziunii autorităŃii la nevoile şi realităŃile comunităŃii; publicarea hotărârilor şi a informaŃiilor cerute de lege implică resposabilizarea personalului din primării în sensul respectării cerinŃelor dialogului cu cetăŃenii. ToŃi membrii comunităŃii au, la rândul lor, obligaŃii faŃă de autorităŃile publice, dar în primul rând faŃă de comunitate şi, implicit, faŃă de ei înşişi. Legea transparenŃei decizionale nu prezintă obligaŃii care le revin doar autorităŃilor publice, ci trasează foarte clar şi obligaŃiile membrilor comunităŃii. Aceştia trebuie, înainte de toate, să-şi asume responsabilităŃile care le revin ca cetăŃeni, astfel încât să poată cere acelaşi lucru de la autorităŃile locale sau centrale.38
  • 39. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale 5. Obiectivul de advocacy al campanie În cele mai multe cazuri, monitorizarea nu este un scop în sine, se subsumează unuidemers mai amplu de advocacy şi este o strategie pentru atingerea obiectivului de advocacy,ceea ce determină considerarea acestuia în momentul fixării aspectelor ce vor fi monitorizate. Obiectivul de advocacy este cel mai adesea axat pe decizii legislative - legislaŃia fiindprima unitate de măsură a succesului într-un demers de advocacy. Pentru a fixa obiectivul de advocacy, este utilă analizarea cauzei problemei specificedin 3 puncte de vedere21: Triunghi de analiză (VeneKlasen & Miller, 2002) Structură/Implementare ConŃinut (procese, proceduri, cadrul (politici publice, legi etc.) instituŃional care implementează şi consolidează implementarea legilor) Cultură (valori împărtăşite, atitudini, comportamente, cunoaştere şi conştientizare legislaŃie)a. Reglementările în domeniu - identificarea eventualelor contradicŃii, lacuneprin care actele normative devin ineficiente şi permit abuzuri. Această analizădeschide următoarele opŃiuni: Cadrul legislativ e bun şi nu va fi constitui obiectivul activităŃii de monitorizare; Cadrul legislativ are lacune serioase şi necesită amendare/abrogare; Cadrul legislativ nu rezolvă problema – caz în care eforturile campaniei se vor îndrepta pe re-analizarea situaŃiei, dezvoltarea unei alte modalităŃi de soluŃionare a problemei (posibil, dar nu obligatoriu, prin formularea unui nou cadru legal) şi promovarea ei;b. Structura/Implementarea – identificarea scurtcircuitelor în procesele,procedurile, cadrul instituŃional din cauza cărora legea nu se aplică. Evaluareaanterioara nu este completă şi poate induce în eroare dacă îi lipseşte analizacadrului ce consolidează punerea în practică a reglementărilor. Această analizădeschide următoarele opŃiuni: cadrul ce consolidează punerea în practică areglementărilor este: Prea vag (sau prea complex) şi nu asistă în mod eficient implementarea – caz în care eforturile activităŃilor de monitorizare sunt direcŃionate spre colectarea de „dovezi”; Potrivit, dar nu se respectă – se impune analizarea situaŃiei, dezvoltarea unei soluŃii şi promovarea ei;8 Nader K. Tadros - „Advocacy Concepts and Practices Handbook a Practical Guide to Advocacy Groups”,suport de training, 2006, World Learning România 39
  • 40. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Inexistent – caz în care eforturile campaniei se vor îndrepta spre re- analizarea situaŃiei, dezvoltarea unei soluŃii şi promovarea ei. c. Cultura – identificarea elementelor din cultură ce perpetuează problema, menŃin starea de fapt. Acest triunghi de analiză asistă organizaŃia în fixarea palierului (legislativ, executiv,public) asupra căruia vor acŃiona prin demersul de advocacy şi implicit prin acŃiunile demonitorizare. 6. Procesul de reformare (dacă este cazul unei activităŃi de monitorizare ulterioare campaniei de advocacy ) Se poate orienta un demers de monitorizare a implementării unei politici publiceconsiderând planul de acŃiuni al procesului de reformă – etapele principale, punctele criticeetc.40
  • 41. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale2.2. Pe cine monitorizăm? În primele etape ale planificării acŃiunilor de monitorizare trebuie să se ia o decizieimportantă, respectiv decizia privind grupul Ńintă al monitorizării/subiectul monitorizării(decidenŃi, executiv), instituŃiile/autorităŃile publice responsabili cu elaborarea şi sauimplementarea politicii publice pe care o monitorizăm. Grupul Ńintă trebuie ales cu atenŃie –în primul rând din cauza resurselor limitate de timp, financiare şi umane ce pot fi alocate înmonitorizare, dar şi din prisma indicatorilor ce constituie obiectul monitorizării. Grupul Ńintă trebuie ales cu atenŃie – în primul rând din cauza resurselor limitate detimp, financiare şi umane ce pot fi alocate de ONG, dar şi din prisma indicatorilor ceconstituie obiectul monitorizării. Grupul Ńintă trebuie ales în funcŃie de: tipul de politică (naŃională/locală) şi de agenŃia/agenŃiile guvernamentale responsabile. Astfel, practic subiectul monitorizării poate fi: o singură instituŃie/o substructură a unei instituŃii; o categorie de instituŃii (ex: Consilii Locale); diferite instituŃii ale administraŃiei responsabile de implementarea unei anumite politici publice; reprezentanŃi ai administraŃiei publice de la diverse nivele de autoritate; actori privaŃi - modul în care actorii privaŃi respectă prevederile legale oferă indicii despre modul în care anumite autorităŃi publice pun în aplicare prevederile legale. Exemplele sunt multiple, mai ales în domeniul protecŃiei mediului şi protecŃiei patrimoniului (campaniile Roşia Montană, Sighişoara, catedrala Sf. Iosif, tăierile ilegale de păduri etc. O dată identificat subiectul monitorizării, se poate decupa un eşantion reprezentativ cesă permită comparaŃii. De exemplu, se poate monitoriza aceeaşi instituŃie publică în mai multejudeŃe/regiuni de dezvoltare pentru a scoate în evidenŃa diferenŃele regionale sau între rural şiurban. În mod similar este recomandată monitorizarea acelaşi grup mai multe perioade detimp sau de-a lungul unei perioade mai mari de timp pentru a pune în evidenŃă evoluŃiaindicatorilor de la o perioadă la alta. Pentru a decide componenŃa grupului Ńintă a monitorizării este necesară cunoaştereaactorilor implicaŃi în procesul politicii publice vizate.Cine sunt cei implicaŃi în implementarea politicii publice vizate? Nu întreaga societate este în egală măsură implicată în procesul unei anumite politicipublice care reprezintă obiectivul de monitorizare ale organizaŃiei tale. ToŃi actorii care aulegătură cu o anumită problemă publică alcătuiesc subsistemul politicii, ce include atât actoriidin cadrul statului (ministere, comisii, agenŃii descentralizate etc.), cât şi pe cei din cadrulsocietăŃii (sindicate, ONG – uri, grupuri de presiune etc.), implicaŃi direct sau marginal înprocesul politicii publice respective. Fiecare dintre aceştia au propriile lor interese, iar felul 41
  • 42. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentalecum interacŃionează, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglatede factori instituŃionali, de regulile care guvernează procesul politic. În funcŃie de diversele teorii care explică politicile publice, există mai multe clasificări ale acestor „actori”: Howlett şi Ramesh împart actorii politicii în următoarele cinci categorii. Primele două categorii aparŃin statului, iar celelalte trei societăŃii.22 Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit23: 1. Oficialii aleşi (pot fi la rândul lor divizaŃi în două categorii - membrii ai executivului şi ai legislativului - rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus), 2. Oficialii numiŃi în funcŃie, 3. Grupurile de interese, 4. Grupurile de cercetători, 5. Mass-media. 1. Executivul - rolul acestuia în procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind în toate etapele ciclului politicilor. Guvernul, prin funcŃia sa de conducere a organelor administraŃiei publice, deŃine un rol semnificativ şi în faza de implementare. 2. Legislativul - acesta are un rol secundar, în sensul că, în general, el nu este cel care iniŃiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a decide finanŃarea implementării acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dispune de majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării este mai mult formală, în schimb în situaŃia în care executivul are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenŃa în mod mai consistent propunerile guvernului. Capacitatea de influenŃare a Parlamentului este limitată însă de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate adăuga, dacă ar fi să luăm exemplu României, abundenŃa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin utilizarea procedurii de urgenŃă. 3. FuncŃionarii – reprezintă, în perioada contemporană, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorită complexităŃii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează adesea la expertiza funcŃionarilor pentru a-şi transpune în practică propriile opŃiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le pot influenŃa aceste opinii. 4. Grupurile de interese - reprezintă probabil, în aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a acestora, într-un mod organizat, în faŃa autorităŃilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece încearcă să acapareze puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt22 Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf,Chişinău, 2004, pag. 6423 ibidem, pag. 65-7242
  • 43. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate în scopul de a-şi atrage un număr cât mai mare de susŃinători. Grupurile de interese pot pune la dispoziŃia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaŃii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia până la aranjamente aproape formale în care grupuri de interese sunt chemate să facă parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. 5. Grupurile de universitari, cercetători şi consultanŃi – sunt formate din persoane ce activează în cadrul universităŃilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanŃă şi organismelor de tip „think-tank”. Acestea din urmă reprezintă “grupări independente implicate în cercetarea multidisciplinară menite să influenŃeze politicile publice” 24 . InfluenŃa lor depinde de contextul şi tradiŃiile culturale naŃionale, dar contribuŃia lor se referă mai degrabă la formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de universitari care au interes mai mult teoretic şi filozofic faŃă de politicile publice, organismele de think- thank au preocupări şi de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor. 6. Mass-media - joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau a unor soluŃii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca anumite probleme să ajungă în atenŃia publicului. Redactorii şefi ai anumitor ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel opinia publică. Cobb şi Elder25 propun diferenŃierea actorilor în funcŃie de capacitatea lor de a se mobiliza în jurul problemelor: - Actori propriu-zişi. Aceştia se mobilizează la nivel social şi politic, prin forme de participare şi organizare (partide, asociaŃii, mişcări sociale etc. ). - Cei mai activi constituie grupuri de identificare. - Cei mai puŃin activi devin grupuri de atenŃie în raport cu problemele. - Grupuri de public. Aceştia sunt spectatori. - Cei mai implicaŃi şi cei mai informaŃi formează publicul interesat, atent - Cei mai neimplicaŃi sau neinteresaŃi alcătuiesc publicul în general. Acestor categorii de factori interesaŃi li se adaugă instituŃiile şi organizaŃiile internaŃionale abilitate să monitorizeze şi să controleze respectarea standardelor/convenŃiilor internaŃionale în vigoare.24 Simon James –The Idea Brokers : The Impact of Think Thanks on Britsh Governement – PublicAdministration 71 (1993), pag. 492 apud. Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şisubsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, pag. 7125 Apud. Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989. 43
  • 44. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Analiza factorilor interesaŃi Analiza factorilor interesaŃi este un instrument pentru managementul strategic al procesului de monitorizare ce identificarea tuturor persoanelor, instituŃiilor, grupurilor de persoane şi grupurilor de instituŃii afectate, preocupate sau implicate în problematica vizată de politica publică discuŃie şi ia în calcul rolul factorilor interesaŃi în determinarea politicii, în implementarea acesteia şi în ceea ce priveşte rezultatele ei. Analiza factorilor interesaŃi este utilă atât în etapa de formulare a politicilor cât şi în cea de implementare. În decursul etapei de formulare analiza permite conceperea politicilor astfel încât adoptarea şi implementarea să se petreacă în condiŃii cât mai bune şi fără contestări ulterioare. În decursul etapei de implementare analiza facilitează implicarea fiecărui grup în funcŃie de contribuŃiile pe care le pot aduce punerii în aplicare a politicii. Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză: Actorii/grupurile care se află în poziŃii ce pot produce daune ori pot slăbi autoritatea sau suportul politic al decidentului/organizaŃiei. Actorii/grupurile a căror prezenŃă sau suport furnizează un beneficiu net ori întăresc o organizaŃie sau sporesc autoritatea decidentului (şi capacitatea de a asigura conformarea la decizii). Actorii/grupurile care sunt capabili să influenŃeze direcŃia acŃiunilor organizaŃiei sau să se amestece în acestea. Se recomandă ca doar acele grupuri sau actori care deŃin resurse reale şi mobilizabile ce pot fi aplicate pentru sau împotriva obiectivelor noastre şi care au interese vis-a-vis de problema respectivă trebuie luate în considerare. Ei sunt aceia care au capacitatea de a influenŃa în mod direct rezultatele politicii. Analiza factorilor interesaŃi este utilă în identificarea acelor actori (instituŃii/organizaŃii/persoane) cu importanŃă strategică care urmează să fie monitorizaŃi. Abordarea acestora încă din stadiul de elaborare a conceptului proiectului de monitorizare poate fi utila pentru succesul demersului. Pot fi astfel identificate persoane-resursă cu care se construieşte în timp un dialog/o relaŃie care poate contribui semnificativ la calitatea şi/sau cantitatea informaŃiilor disponibile şi, astfel, la rezultatele şi credibilitatea monitorizării. În funcŃie de rezultatele monitorizării şi de strategia de advocacy aleasă se poate avea în vedere colaborarea cu factorii interesaŃi care poate fi susŃinută în timp prin: MenŃinerea dialogului – oferirea posibilităŃii de a oferi feedback şi recomandări privind metodologia de monitorizare dezvoltată; Informarea periodică privind desfăşurarea monitorizării (inclusiv provocările întâmpinate) şi rezultatele obŃinute; Implicarea activă în evenimentele organizate în timpul şi/sau ulterior monitorizării; IniŃierea/încurajarea dezbaterilor pe marginea rezultatelor monitorizării şi recomandărilor/soluŃiilor dezvoltate.44
  • 45. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Sprijinul unor actori politici cheie este important în campania de advocacy ulterioară monitorizării – acest sprijin este necesar pentru realizarea reformelor/schimbărilor pe care campania le va promova şi este benefic să se stabilească o relaŃie de conlucrare încă din start. Implicarea actorilor politici cheie într-un dialog din faza de monitorizare creşte semnificativ şansele ca aceştia să fie deschişi la promovarea recomandărilor/reformelor ce reies din proiect.2.3. Cum monitorizăm? Monitorizarea unei politici publice presupune un set coerent de activităŃi ce vizeazăatingerea unor obiective clar specificate, corelate eventual cu obiectivele de advocacy, într-oanumită perioadă de timp şi cu un buget stabilit. La nivel operaŃional, un proiect de monitorizare poate fi structurat pe următoarele linii directoare ce pot constitui un reper, dar este recomandat să fie adaptate la specificul demersului şi la stilul de lucru al organizaŃiei iniŃiatoare: Etape ale elaborării şi desfăşurării Rezultate activităŃii de monitorizare Pasul 1: Realizarea unei analize Analiza preliminară a stadiului implementării preliminare a domeniului politicii politicii publice vizate, analiza structurilor publice vizate şi a capacităŃilor implicate în implementarea politicii publice vizate, interne deficienŃe semnalate în analize anterioare etc. Identificarea ameninŃărilor şi oportunităŃilor; Identificarea altor factori interesaŃi ai proiectului de monitorizare; analiza posibilităŃii formării unei reŃele de organizaŃii care să monitorizeze; Evaluarea resurselor disponibile şi identificarea resurselor ce trebuie atrase. Pasul 2: Definirea obiectivului Răspunsul general la întrebarea „Ce general al iniŃiativei de monitorizăm?” monitorizare Pasul 3: Planificarea activităŃii de Definirea activităŃii de monitorizare: monitorizare - Subiectul monitorizării – detalierea răspunsului la întrebarea „Pe cine monitorizăm?”; - Definirea modului de conlucrare cu ceilalŃi factori interesaŃi/cu posibila reŃea de monitorizare; - Dezvoltarea planului de acŃiuni general; - Dezvoltarea de alternative/opŃiuni pentru utilizarea rezultatelor monitorizării; Definirea unui sistem intern de evaluare a activităŃii de monitorizare. 45
  • 46. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Pasul 4: Dezvoltarea metodologiei Definirea indicatorilor şi a datelor pe baza cărora de monitorizare se vor calcula (unde este cazul); Definirea informaŃiilor pe care se va baza monitorizarea pentru atingerea obiectivelor; Identificarea surselor de informaŃii; Definirea metodelor de monitorizare adecvate; Definirea clară a: - metodologiei de lucru în colectarea şi prelucrarea datelor; - sistemului de management al informaŃiilor colectate şi prelucrate; - metodologiei de lucru în analiza informaŃiilor; - modalităŃii de raportare. Conceperea unui ghid intern de realizare a monitorizării ce cuprinde aspectele de mai sus; Ajustarea/actualizarea planului de acŃiuni în funcŃie de metodologia de monitorizare dezvoltată. Pasul 5: Monitorizarea propriu- Implementarea activităŃii de monitorizare: zisă - Documentare, colectarea datelor; - Stocarea datelor; - Procesarea datelor: - Analize preliminare – compararea datelor colectate cu rezultatele anterioare, cu cerinŃele legale etc. - Analize intermediare. - Raportare (intern şi extern). Stabilirea unei strategii clare de utilizare a rezultatelor monitorizării Pasul 6: Evaluarea activităŃii de Impact intern, extern monitorizare LecŃii învăŃate. Pasul 7: Utilizarea rezultatelor Sesizarea neregulilor constatate autorităŃilor monitorizării abilitate; Diseminarea datelor şi rezultatelor; Formularea unor recomandări pe baza rezultatelor monitorizării - propunere de reforme; Planificarea unor acŃiuni de advocacy (follow-up) pentru a asigura presiunea necesară remedierii; Punct de pornire/referinŃă pentru următoarele activităŃi de monitorizare.46
  • 47. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Pornind de la acest cadru, vom detalia în cele ce urmează liniile directoare propuse:Pasul 1: Realizarea unei analize preliminare a domeniului politicii publice vizate şi acapacităŃilor interne Analiza preliminară implică o cercetare de ansamblu şi colectarea tuturordatelor/informaŃiilor disponibile despre politica publică vizată. Acest pas nu areamploarea/adâncimea monitorizării propriu-zise (o lună ar trebui să fie de ajuns pentrucolectarea, analizarea şi sintetizarea informaŃiilor din domeniu) şi presupune: Analiza legislaŃiei în vigoare în domeniul de politică publică studiat; Analiza rapoartelor şi a altor documente ale instituŃiilor publice vizate; Analiza rapoartelor de control – ale unor instituŃii / autorităŃi publice cu mandat de supraveghere/control; Analiza unor monitorizări anterioare, dacă există, a aceleiaşi politici publice – care pot viza sau nu aceiaşi instituŃie – poate servi pentru metodologie, compararabilitatea datelor etc. Resursele implicate de analiza preliminară nu se compară cu resursele economisiteprin definirea realistă a obiectivelor şi strategiei de monitorizare şi prin planificarea riguroasăa activităŃii în sine considerând obstacolele şi oportunităŃilor din mediul extren, dar şirealitatea internă a organizaŃiei. Identificarea ameninŃărilor şi oportunităŃilor: Considerând procesul de monitorizare, din analiza preliminară se pot conturaurmătoarele ameninŃări/obstacole: AmeninŃări/obstacole Posibile soluŃii Acces limitat la informaŃii Pregătirea unui plan B pentru obŃinerea informaŃiilor Nu există informaŃia Folosirea de surse diferite de pentru a completa, verifica şi necesară fundamenta constatările făcute În cazurile în care prevederile legii liberului acces la informaŃiile de interes public nu sunt aplicabile/suficiente, o posibilitate ar fi co-interesarea actorilor politici/factorilor cheie în semnarea voluntară şi informală a unui „contract de transparenŃă” prin care se angajează să furnizeze anumite informaŃii necesare proiectului de monitorizare Atacuri publice, atacuri în Folosirea dreptului la replică presă, discreditarea Metodologie de monitorizare riguros construită şi demersului de monitorizare profesionist aplicată sau a organizaŃiei/coaliŃiei Comunicare deschisă şi pro-activă, transparenŃă totală privind metodologia de monitorizare, explicaŃii clare privind indicatorii folosiŃi (mai ales la aspectele mai controversate, mai subiective) Cunoaşterea şi justificarea clară a marjelor de eroare Desemnarea unei persoane capabile pentru a menŃine relaŃia cu mass-media Pregătirea unei strategii de comunicare în situaŃii de criză Implicarea unor monitori şi analişti integri, mai presus de 47
  • 48. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale orice dubii privind obiectivitatea şi profesionalismul lor Colaborare cu ONG-uri recunoscute de la nivel internaŃional, care să fie dispuse să elaboreze comentarii pe marginea diferitelor documente rezultate şi să îşi trimită delegaŃi în echipele de monitorizare, la consultările şi dezbaterile publice organizate AcŃiuni în justiŃie Cunoaşterea instrumentelor legale care sunt la dispoziŃie Constituirea unei rezerve financiare pentru acŃiuni în instanŃă Politizarea monitorizării Implicarea în monitorizare a colaboratorilor/partenerilor/consultanŃilor care nu au apartenenŃă politică sau vreo preferinŃă politică care să le afecteze obiectivitatea Alte riscuri: Riscul de a intelectualiza demersul generând cercetări academice în loc de instrumente pentru reformă, respectiv pentru advocacy; Dificultatea menŃinerii relevanŃei sociale şi politice a metodologiei de monitorizare; Dificultatea menŃinerii raportului cost-eficienŃă. Identificarea altor factori interesaŃi ai proiectului de monitorizare; analiza posibilităŃii formării unei reŃele de organizaŃii care să contribuie la monitorizare; Aşa cum menŃionam şi în secŃiunea 2.2. Pe cine monitorizăm?, identificarea şiabordarea factorilor interesaŃi încă din stadiul de elaborare a conceptului proiectului demonitorizare este un element cheie pentru succesul demersului. Pot fi astfel identificatepersoane-resursă cu care se construieşte în timp un dialog/o relaŃie care poate contribuisemnificativ la calitatea şi/sau cantitatea informaŃiilor disponibile şi, astfel, la rezultatele şicredibilitatea monitorizării. Dacă se consideră necesar şi eficient, se poate iniŃia înfiinŃarea unei reŃele deorganizaŃii pentru realizarea monitorizării, organizarea unei platforme regionale/naŃionale aONG-urilor din domeniu etc. Sprijinul actorilor politici cheie este cu atât mai important într-un demers de monitorizare inclus într-o campanie de advocacy – acest sprijin este necesar pentru realizarea reformelor/schimbărilor pe care campania le va promova şi este crucial să se stabilească o relaŃie de conlucrare încă din start. Implicarea actorilor politici cheie într-un dialog încă de la conceperea proiectului de monitorizare creşte semnificativ şansele ca aceştia să fie deschişi la promovarea recomandărilor/reformelor ce reies din proiect. Evaluarea resurselor disponibile şi identificarea resurselor ce trebuie atrase: Resursele financiare, umane şi de timp necesită o considerare atentă în etapa deanaliză preliminară din activitatea de monitorizare. În primul rând, într-un de mers de monitorizare, formarea şi pregătirea echipei demonitorizare reprezintă provocări aparte. Va trebui derulat un efort susŃinut de instruire aechipei, iar monitorii şi analiştii cu experienŃă pot pregăti/ghida restul echipei „on the job”.48
  • 49. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Echipa proiectului este formată din: Monitori – responsabili cu colectarea datelor; Analişti – responsabili cu sortarea şi procesarea datelor, elaborarea analizelor, a rezultatelor, concluziilor şi recomandărilor, rapoartelor; Coordonatori – supervizează intreg demersul, ghidează activitatea şi sunt responsabili direcŃi de arii cheie cum ar fi comunicare externă, strângerea de fonduri, monitorizare şi evaluare internă a proiectului; ExperŃi, colaboratori – persoane-resursă ce sprijină punctual proiectul în funcŃie de expertiza pe care o au. Pot fi inclusiv din rândul entităŃilor implicate în procesul de implementare a politicii publice - pot contribui semnificativ la dezvoltarea sistemului de monitorizare şi a indicatorilor analizaŃi. Voluntari. Aspecte referitor la resursele financiare sunt abordate în secŃiunea 2.5. Ce urmeazădupă monitorizare?Pasul 2: Stabilirea obiectivului general al iniŃiativei de monitorizare Pentru a ne stabili obiectivul programului de monitorizare vom avea în vedereaspectele detalite la secŃiunea 2.1. Cum determinam ce monitorizăm?. De asemenea vomdecide care din cele patru dimensiuni dorim să le avem în vedere: ConcordanŃă – conformitatea cu prevederile legale; Auditare – verificarea validităŃii şi corectitudinii informaŃiilor făcute publice şi a proceselor implicate în punerea în practică a politicii publice studiate; Contabilizare – masurări legate de implementarea politicii publice respective – acoperire geografică, cuprindere a unor beneficiari, accesibilitate, costuri etc.; Explicare – date necesare analizei ulterioare, pentru formularea şi validarea concluziilor şi recomandărilor.Pasul 3: Planificarea activităŃii de monitorizare Subiectul monitorizării: Pornind de la răspunsul la întrebarea „Pe cine monitorizăm?”, se restrânge aria deacŃiune – se identifică acŃiunile administrative/comportamentele concrete ce vor fimonitorizate şi/sau funcŃiile/posturile ce vor fi monitorizate. Dezvoltarea planului de acŃiuni general: Forma de lucru utilizată frecvent în vederea implementării proiectelor este formatabelară care este uşor de urmărit şi utilizat în activitatea curentă: Echipa/ Rezultate Termen Obiectiv ActivităŃi Resonsabil Persoanele Resurse Evaluare aşteptate limită -resursă 49
  • 50. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Definitivarea planului de acŃiuni are ulterior loc după dezvoltarea în detaliu a metodologiei de monitorizare. Dezvoltarea de alternative/opŃiuni pentru utilizarea rezultatelor monitorizării: Urmând principiul „Cu gândul la final!”, conceperea activităŃii de monitorizare trebuiesă considere o strategie clară de utilizare a rezultatelor monitorizării. Ideal este cazul în caremonitorizarea nu este un scop în sine, ci rezultatele obŃinute contribuie la atingerea unorobiective mai largi ale organizaŃiei. ModalităŃile diferite de utilizare a rezultatelor monitorizării sunt detaliate în secŃiunea2.4. Cum ne dăm seama că avem rezultate? şi 2.5. Ce urmează după monitorizare? Pescurt, acestea sunt: Conştientizarea, educarea publicului prin diseminarea rezultatelor; Remedierea neregulilor constatate prin acŃiuni în justiŃie; Fundamentarea iniŃiativelor de reformare – campanii de advocacy, lobby; Stabilirea unui punct de referinŃă pentru următoarele activităŃi (de monitorizare) ale organizaŃiei. Definirea unui sistem intern de evaluare a activităŃii de monitorizare: Un element cheie pentru succesul proiectului este stabilirea din start şi planificareamodalităŃii în care activitatea de monitorizare va fi evaluată. Reuşita proiectului poate fimăsurată în funcŃie de: Obiectivele generale şi specifice ale activităŃii de monitorizare; Valoarea adăugată adusă organizaŃiei ce efectuează monitorizarea; Beneficiile aduse mediului extern organizaŃiei. În secŃiunea 2.4. Cum ne dăm seama că avem rezultate? sunt prezentate pe largelementele unui sistem intern de evaluare a activităŃii de monitorizare.Pasul 4: Dezvoltarea metodologiei de monitorizare Metodologia de monitorizare este nucleul dur al activităŃii de monitorizare fiind definită prin: Indicatorii dezvoltaŃi, Tipul de informaŃii şi sursele de obŃinere a acestora, Metodele de monitorizare, Modul de lucru în colectarea şi prelucrarea datelor; Sistemul de management al informaŃiilor colectate şi prelucrate; Metodologia de analiză a informaŃiilor; Modul de raportare.50
  • 51. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Definirea indicatorilor: Definirea indicatorilor se face în strânsă legătură cu obiectivele şi Ńintele monitorizării.Calitatea şi relevanŃa informaŃiilor obŃinute depinde în mare măsură de indicatorii stabiliŃi şieste recomandată consultarea echipei de experŃi şi a persoanelor-resursă în definireasistemului de indicatori. În general, indicatorii pot fi clasificaŃi în: Indicatori de rezultate imediate (output indicators), ce măsoară rezultatele fizice, Indicatori de rezultat (result indicators), care permit măsurarea beneficiului real al rezultatelor imediate asupra grupului Ńintă, Indicatori de impact (impact indicators), ce măsoară rezultatele în timp. În plus, indicatorii pot fi: Indicatori administrativi prezintă acŃiunea guvernamentală din punct de vedere administrativ şi managerial şi reflectă capacitatea de planificare eficientă, capacitatea de a respecta termene limită, capacitatea de a utiliza raŃional resursele pentru atingerea obiectivelor stabilite etc. De exemplu: rezultate imediate, abateri de la rezultatele aşteptate, satisfacŃia cetăŃenilor, numărul de plângeri, întârzieri în atingerea rezultatelor etc. Indicatori de performanŃă pot fi economici, politici şi sociali, ecologici ai dezvoltării umane etc. şi sunt urmăriŃi pentru a evalua impactul efectiv al politicilor publice. De exemplu, pentru evaluarea succesului unei politici de dezvoltare a turismului indicatorii ar putea fi: numărul sosirilor în unităŃile de cazare, numărul înnoptărilor în unităŃilor de cazare sau indicele de utilizare netă a locurilor de cazare. În funcŃie de sectoare, pot fi utilizaŃi indicatori specifici. De asemenea, indicatorii pot fi clasificaŃi în: cantitativi şi calitativi. Principii de bază pe care e bine să le aveŃi în vedere în identificarea şi alegereaindicatorilor pe care îi urmăriŃi: Indicatorii servesc obiectivului de monitorizare; Indicatorii sunt măsurabili şi posibil de obŃinut la un cost acceptabil; Indicatorii trebuie să se stabilească luându-se în considerare faptul că producerea rezultatelor şi a impacturilor în cazul multor politici publice poate necesita o perioadă lungă de timp; Indicatorii vor reflecta cât mai multe din dimensiunile politicii publice analizate necesare unei evaluări „obiective” (în general indicatorii care se referă la resursele financiare şi de personal), dar şi „subiective” (adică cele care au în vedere evaluarea satisfacŃiei beneficiarilor serviciilor publice). Pentru o bună alegere, indicatorii pot fi comparaŃi cu termenii SMART: Specifici Indicatorul va furniza informaŃiile despre caracteristicile specifice acelui obiectiv. Măsurabili Indicatorul prezintă aspectele cantitative şi/sau calitative ale unui anumit obiectiv cu care ste asociat şi poate fi măsurat cu 51
  • 52. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale unităŃi şi instrumente de măsură cunoscute. Accesibili Eficient din punct de vedere al costului, timpului, efortului uman necesar măsurării indicatorului . RelevanŃi Indicatorul este semnificativ pentru obiectivul măsurat. Time- Indicatorul face referire la un moment de timp bine identificat framed atunci când se înregistreză măsura lui, spre a şti stadiul atingerii obiectivului pe care îl verifică. Definirea informaŃiilor necesare şi identificarea surselor de informaŃii: InformaŃiile necesare reies din modul în care au fost definiŃi indicatorii. Sursele de informaŃii (rapoarte, sondaje, procese verbale, dări de seamă) trebuie să fieaccesibile, credibile şi relevante pentru obiectiv. Sursele de informaŃii cele mai importantesunt: InstituŃiile vizate – cele mai bune surse de informaŃii despre implementarea unei politici publice sunt autoritatea publică responsabilă de ducerea ei la îndeplinire, precum şi acele autorităŃi responsabile cu verificarea ei; ReprezentanŃii beneficiarilor; LegislaŃia şi documentele conexe – legi, reglementări, explicaŃii oficiale ale legilor, jurisprudenŃa etc. Rapoarte oficiale şi declaraŃii oficiale ale instituŃiilor; Studii existente – studii, articole, publicaŃii, literatură de specialitate, publicaŃii ale organizaŃiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare, universităŃilor etc. Mass-media şi agenŃii de media – declaraŃii publice, articole de investigaŃii etc. , O altă clasificare a surselor de informaŃii defineşte următoarele categorii: Surse oficiale – instituŃiile abilitate în domeniu, responsabile de reglementarea acestuia; Surse independente – entităŃile care nu sunt implicate direct în reglementarea domeniului vizat. Cele mai importante surse independente sunt: - Mass-media – atât de stat cât şi private; - AgenŃii de monitorizare independente; - Alte organizaŃii neguvernamentale Surse primare – în această categorie sunt cuprinse mărturiile persoanelor implicate direct, rapoartele de observaŃii directe sau rapoartele de monitorizare mass-media. Definirea metodelor de monitorizare: Metode ce se aplică pentru a obŃine datele – de exemplu: - Trimiterea de cereri de informaŃii de interes public, - Realizarea de interviuri cu: - Oficiali ai instituŃiilor vizate; - Beneficiari; - ExperŃi în domeniu; - ReprezentanŃi ai mediului academic şi de cercetare;52
  • 53. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale - Foşti şi actuali manageri publici; - Oficiali ai instituŃiilor vizate; - Actori politici etc. - Organizarea de focus group-uri, - Participarea la şedinŃele publice, - Audieri în instanŃă, - ObservaŃia, - Aplicarea de chestionare, - Studiul legislaŃiei şi a documentelor oficiale, - Studierea datelor secundare, statistici, situaŃii centralizate, - Monitorizarea mass-media etc. Pentru abordarea sistematizată a elaborării metodologiei de monitorizare, recomandăm utilizarea următorului cadru logic de dezvoltare a elementelor metodologiei: InformaŃii & date Metode de Indicator necesare determinării Sursele de informaŃii monitorizare/colectare valorilor indicatorului a informaŃiilor 1. 2. Întrucât credibilitatea rezultatelor monitorizării depinde de rigurozitatea metodologiei de monitorizare, este recomandată consultarea cu specialişti în domeniu la acest pas din conceperea activităŃii de monitorizare.Pasul 5: Monitorizarea propriu-zisă Implementarea activităŃii de monitorizare poate fi structurată în 4 etape principale: Etape Responsabili Recomandări practice Colectarea datelor Monitori Întrucât credibilitatea şi relevanŃa rezultatelor monitorizării rezidă în acurateŃea şi subcontractant integritatea datelor colectate, este necesar un efort susŃinut pentru pregătirea echipei de monitori în vederea producerii de date consistente, standardizate şi mai presus de orice dubiu în viitoarele analize. Stocarea datelor Monitori Trebuie decisă soluŃia tehnică pentru colectarea şi gestiunea datelor – soluŃie ce subcontractant poate constitui eventual un program informatic dedicat acestui scop. Întregul proces trebuie să fie eficient, sigur şi să prevină pierderea sau distrugerea datelor colectate. 53
  • 54. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale În orice caz, sunt necesare proceduri clare pentru, stocarea şi transferarea datelor către echipa de analişti într-un mod ce favorizează procesarea datelor şi nu compromite validitatea analizei ulterioare. Procesarea datelor Analişti Analizarea indicatorilor şi detectarea neregulilor; Analizarea tendinŃelor şi a istoricului lor: - Progres/regeres; - Există o explicaŃie pentru evoluŃia înregistrată? - Există explicaŃii rezonabile pentru schimbările neaşteptate în tendinŃe? Analizarea tendinŃelor interdependente: - Cum influenŃează alŃi factori indicatorii cheie? - Ce explicaŃii alternative oferă? Analizarea discrepanŃelor fără explicaŃie: - Bugetul previzionat - Chetuielile reale - PreŃ de achiziŃie - Valoare reală - Etc. Analiză încrucişată a datelor. Raportare Analişti Echipa de coordonare împreună cu echipa de analişti decid modalitatea în care aceştia din Coordonatori urmă vor raporta intern şi extern rezultatele obŃinute şi concluziile extrase: - formatul raportului intern, - formatul raportului extern, - termenele de raportare (se recomandă raportări interne periodice – săptămânale/bilunare/ lunare – pe toată perioada proiectului, iar planificarea raportărilor externe poate fi în funcŃie de progresul înregistrat, de activităŃile din proiect, de interesul publicului/reprezentanŃilor mass-media etc.).2.4. Cum ne dăm seama că avem rezultate? Aşa cum arătam mai devreme, activitatea de monitorizare este strâns legat de misiuneaorganizaŃiei, obiectivul monitorizării de (cel puŃin) unul din obiectivele strategice, iarindicatorii şi metodologia se ancorează în experienŃa, expertiza şi cultura organizaŃională. În acelaşi fel, dacă monitorizarea este tratată ca un proiect obişnuit al organizaŃiei,atunci are toate elementele din managementul ciclului de proiect, iar indicatorii proiectului,dimpreună cu activitatea internă de monitorizare şi evaluare a etapelor proiectului, respectiv54
  • 55. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentalerezultatele acestuia ne sunt suficiente pentru a ne da seama în ce măsură ne-am îndeplinitplanul iniŃial:Pasul 6: Evaluarea activităŃii de monitorizare Criterii/întrebări directoare pentru măsurarea succesului/rezultatelor activităŃii demonitorizare: Componente evaluate Întrebări directoare pentru evaluare Alocarea resurselor Resursele umane alocate monitorizării au fost adecvate (inputs) - resurse umane şi cantitativ? (Am avut o echipă de suficientă potrivită financiare utilizate pentru pentru implementarea cu succes a activităŃilor de implementare (personal monitorizare? Am avut persoane în echipă al căror timp angajat, echipamente etc.) nu a fost utilizat în mod eficient din cauza unor aspecte care Ńin de planificarea şi/sau de managementul proiectului?) Resursele umane alocate implementării au fost adecvate calitativ? (Personalul angajat şi/sau voluntarii au avut competenŃele necesare pentru implementarea activităŃilor de monitorizare? Am simŃit lipsa din echipă a unei persoane cu anumite calificări? etc.) Fondurile planificate şi alocate pentru implementare au fost suficiente? Am avut echipamente suficiente şi adecvate pentru buna desfăşurare a proiectului? Am alocat suficient timp pentru planificare? pentru analiză? pentru implementare? !!! Acolo unde la evaluare se constată o diferenŃă în plus sau în minus între resursele alocate şi cele utilizate, trebuie marcat acest lucru pentru a putea fi folosit ca lecŃie învăŃată în următoarea alocare de resurse pentru un proiect de monitorizare similar. Implementarea ActivităŃile de monitorizare s-au desfăşurat conform monitorizării (activităŃile planificării? proiectului) A fost necesar să realizăm modificări ale planului de acŃiune în timpul implementării? Care au fost aceste modificări? Ce am schimba la planificarea activităŃilor dacă am replica proiectul? A fost necesar să realizăm modificări ale metodologiei în timpul monitorizării? Ce am schimba în implementarea activităŃilor dacă am replica proiectul? !!! Pentru a avea informaŃii relevante şi suficiente în evaluarea activităŃilor proiectului este recomandat ca după fiecare activitate să organizăm o evaluare “la cald” (o întâlnire de evaluare cu echipa, un formular scurt de evaluare etc.). Cu acest prilej putem centraliza concluziile/ sugestiile/ recomandările/ lecŃiile învăŃate pentru a fi utilizate într-o 55
  • 56. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale monitorizare viitoare. Rezultatele imediate ale Acestea sunt cel mai uşor de evaluat, evaluarea lor constând monitorizării (outputs) în compararea a ceea ce am planificat cu ceea ce am realizat. În funcŃie de ceea ce am planificat ca outputs, putem evalua aspecte precum: informaŃiile colectate şi sistematizate în urma monitorizării (bazele de date sau programele informatice realizate în urma monitorizării) rapoartele (interne şi externe) de monitorizare, recomandările formulate în urma monitorizării, colaborarea cu factorii de decizie numărul de consultări/ audieri publice organizate; cantitatea şi calitatea participanŃilor numărul de întâlniri cu reprezentanŃi ai legislativului, executivului, partide politice, sindicate, alŃi actori procesele verbale, memorandumurile de cooperare, recomandările, concluziile sau altfel de documente agreate, negociate, semnate de mai mulŃi dintre factorii interesaŃi numărul de seminarii, conferinŃe, traininguri, mese rotunde, paneluri etc. ; numărul de participanŃi la acestea numărul de conferinŃe de presă organizate; numărul de participanŃi numărul de apariŃii în presa scrisă, audiovizual şi pe internet numărul de vizitatori (traficul) pe pagina web a campaniei !!! Compararea a ceea ce am planificat cu ceea ce am realizat se realizează atât cantitativ, cât şi calitativ – de ex. evaluăm dacă am realizat numărul de conferinŃe de presă planificate, dar şi impactul acestor conferinŃe (am invitat suficienŃi jurnalişti, vorbitorii au fost bine aleşi, am invitat acei jurnalişti-cheie pentru a asigura o audienŃă ridicată a emisiunilor care dezbat proiectul etc.) Rezultatele monitorizării În evaluarea rezultatelor (outcomes) vom porni tot de la (outcomes) planificarea iniŃială, comparând ceea ce ne-am propus ca rezultate specifice cu ceea ce am realizat. Pentru a putea măsura succesul (sau insuccesul) monitorizării se realizează o evaluare atât cantitativă, cât şi calitativă a rezultatelor (outcomes): aducerea unui subiect pe agenda publică influenŃarea procesului de decizie – reforme implementate coaliŃiile realizate parteneriatele cu mass-media, alŃi actori importanŃi monitori pregătiŃi în cadrul proiectului instrumente de monitorizare dezvoltate cereri de asistenŃă ale altor organizaŃii de monitorizare întărirea capacităŃii de monitorizare (dezvoltarea de metodologii şi instrumente, experienŃa personalului)56
  • 57. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale posibilitatea de folosire a rezultatelor proiectului ca bază pentru activităŃi de monitorizare viitoare posibilitatea de utilizare a metodologiei în alte Ńări Pe termen lung, însă, ne dăm seama dacă avem rezultate atunci când constatăm oimplementare corectă a politicilor publice pe care ne-am propus să le monitorizăm. Astfel, putem considera că am înregistrat un succes, într-o primă fază, dacă suntemacceptaŃi ca partener de dialog al autorităŃilor publice care au responsabilităŃi înimplementarea politicilor publice pe care noi le monitorizăm. Mai departe, este un adevăratsucces atunci când autoritatea publică, recunoscându-ne capacitatea şi expertiza, ne invită laconsultări deschise, în care simŃim că sunt chiar interesaŃi de punctul nostru de vedere şi nudoar de bifarea unei obligaŃii legale. De bună seamă, putem fi bucuroşi dacă observăm părŃidin propunerile noastre adoptate şi/sau internalizate de autoritatea în cauză, chiar dacăreformele respective nu sunt la nivel de politică publică, ci doar de management instituŃional,proceduri de lucru ori chiar reorganizare. De aici organizaŃia începe să facă primii paşi spreadvocacy, pentru că începe să aibă o influenŃă pozitivă, publică şi transparentă, asupraproceselor decizionale de la nivelul autorităŃii. În cele din urmă, o organizaŃie cu adevărat„fericită” îşi măsoară deja succesele în numărul reformelor implementate!2.5. Ce urmează după monitorizare? Continuarea şi continuitatea monitorizăriiimplementării politicilor publice 2.5.1. Continuarea monitorizării implementării politicilor publicePasul 7: Utilizarea rezultatelor monitorizării Utilizarea rezultatelor monitorizării depinde de obiectivele stabilite la concepereaactivităŃii şi poate lua forma:1. Diseminarea rezultatelor – publicarea observaŃiilor, rezultatelor, concluziilor şi recomandărilor. Diseminarea rezultatelor se poate realiza prin postarea pe pagina de web a organizaŃiei,prin publicarea de materiale (rapoarte, articole, comunicate de presă, publicaŃii, ghiduri,manuale de training etc.), prin organizarea de evenimente/activităŃi (conferinŃe, mese rotunde,seminarii, sesiuni de instruire, ateliere de lucru etc.), prin transmiterea lor către mass-media,organizaŃiile neguvernamentale din domeniu, instituŃiile publice responsabile deimplementarea politicii publice, agenŃii de monitorizare, actori politici, parteneri, donorinaŃionali şi internaŃionali etc. Ca şi reguli generale pentru acest pas, se recomandă: adaptarea informaŃiei la publicul Ńintă şi prezentarea ei într-un format „user-friendly” şi facil de parcurs/folosit; prezentarea informaŃiilor într-un mod dificil de discreditat.2. Formularea unor propuneri de reformă şi Advocacy – implică utilizarea rezultatelor monitorizării pentru promovarea unor reforme, pentru persuadarea decidenŃilor în acest sens. 57
  • 58. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Fundamental în acest caz este influenŃa reală a rezultatelor monitorizării asupradeciziilor ce urmează a fi luate, impactul rezultatelor asupra modificărilor aduse politiciirespective. Obiectivul final în acest caz este modificarea politicii publice. Pentru atingerea acestuiobiectiv de cele mai multe ori nu este suficientă publicarea unui raport, ci este nevoie de ocampanie susŃinută de comunicare externă şi convingere a decidenŃilor/experŃilor din executivsă considere concluziile raportului în etapa de evaluare.3. Remedierea neregulilor constatate – implică utilizarea rezultatelor monitorizării pentru iniŃierea de acŃiuni în justiŃie sau pentru înaintarea de sesizări/plângeri către instituŃiile abilitate bazate pe neregulile şi ilegalităŃile detectate. AcŃiuni în instanŃă Această cale de acŃiune implică identificarea şi aducerea în atenŃia publică şi ainstanŃelor de judecată a unor cazuri a căror rezolvare depăşeşte interesul individual, avândpotenŃialul de a afecta în mod pozitiv grupuri largi de oameni. Ca urmare, cazurile suntselectate dintre acele speŃe ce ilustrează un model sistematic de abuz sau comportamentnedemocratic al instituŃiilor publice sau private, cazuri ce ar putea crea un precedent cuimpact pozitiv asupra societăŃii26. Astfel de acŃiuni măresc gradul de conştientizare în ceea ce priveşte schimbărilelegislative sau neaplicarea corectă a legii, promovează liberul acces la justiŃie şi totodatăîncurajează societatea civilă să ia atitudine atunci când observă încălcări ale drepturilorfundamentale. Prin promovarea acestor litigii strategice se urmăreşte schimbareajurisprudenŃei şi interpretării date textelor legale în vigoare ce contravin ConstituŃiei saunormelor internaŃionale, precum şi modificarea practicilor locale şi politicilor publicenecorespunzătoare. Astfel, prin iniŃierea şi câştigarea acestor procese test, se doreşteprovocarea unor schimbări legislative şi de atitudine a instanŃelor de judecată şi a corpului deavocaŃi, deschizând astfel drumul iniŃierii unor acŃiuni similare din partea altor persoane alecăror drepturi au fost încălcate sau a organizaŃiilor neguvernamentale interesate. Celelalte obiective urmărite vizează educarea cetăŃenilor cu privire la drepturile pe carele au, şi asupra existenŃei cadrului legal care le apăra, precum şi identificarea şi corectareaacelor neajunsuri ale cadrului legislativ care permit încălcarea libertăŃilor fundamentale aleomului. În practică, pentru succesul acestei căi de acŃiune este esenŃială consultarea unoravocaŃi specializaŃi în domeniul respectiv pentru a întocmi, fundamenta sesizările/plângerileformale şi pentru a le adresa entităŃilor relevante – curte de judecată sau instituŃii abilitate cuconsolidarea respectării reglementărilor respective. PetiŃii - sesizări/plângeri către instituŃiile abilitate bazate pe neregulile şi ilegalităŃile detectate În activităŃile de monitorizare, organizaŃiile promovează punerea în aplicare areglementarilor de supraveghere şi control proprii instituŃiilor. Unul din mecanismele generale– care se aplică tuturor instituŃiilor publice - este cel care dă cetăŃenilor posibilitatea depetiŃionare. Acesta este reglementată prin OrdonanŃa Guvernului nr. 27/2002 privindreglementarea activităŃii de soluŃionare a petiŃiilor.26 Adaptare după www.crj.ro58
  • 59. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale PetiŃia este cererea, reclamaŃia, sesizarea sau propunerea formulată în scris ori prin poştaelectronică, pe care un cetăŃean sau o organizaŃie legal constituită o poate adresa autorităŃilorşi instituŃiilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şiale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăŃilor naŃionale, societăŃilor comerciale deinteres judeŃean sau local, precum şi regiilor autonome. Conducătorii autorităŃilor şi instituŃiilor publice enumerate sunt direct raspunzători debuna organizare şi desfăşurare a activităŃii de primire, evidenŃiere şi rezolvare a petiŃiilor ce lesunt adresate, precum şi de legalitatea soluŃiilor şi comunicarea acestora în termenul legal. Pentru soluŃionarea legală a petiŃiilor ce le sunt adresate, conducătorii autorităŃilor şiinstituŃiilor publice sesizate vor dispune măsuri de cercetare şi analiză detaliată a tuturoraspectelor sesizate.4. Premise/punct de referinŃă pentru următoarele activităŃi (de monitorizare) – implicăutilizarea rezultatelor monitorizării pentru perfectarea pe viitor a metodologiei demonitorizare, pentru instruirea echipelor viitoare şi, în general, pentru orientarea strategică şioperaŃională a organizaŃiei, formularea de programe/proiecte, dezvoltarea de servicii pentrucomunitate etc. 2.5.2. Continuitatea monitorizării implementării politicilor publice Monitorizarea implementării politicilor publice de către entităŃi externe aparatului destat constituie un ajutor pentru procesul decizional, nu un substitut al acestuia. Nu înlocuieştedeciziile politice şi nici responsabilitatea instituŃiilor publice. Rezultatele evaluării impactuluitrebuie analizate serios atunci când se iau decizii politice. Dar evaluarea, ca şi alte etape dinciclul de politici publice reprezintă un exerciŃiu politic ce trebuie abordat ca atare, iar pentru adeveni un actor important în etapa de evaluare/formare trebuie mobilizate instrumentespecifice mai multor tehnici de influenŃare şi planificate strategic activităŃile aferenteexercitării lor (strategie de comunicare, organizare de evenimente etc.). Pentru a face posibilă participarea reprezentanŃilor societăŃii civile (ONG-uri) înetapele de evaluare şi formare a politicilor publice este necesar a se institui practici noi,deoarece participarea ONG-urilor în aceste etape a fost foarte puŃin încurajată şi realizată pânăacum. De aceea, un prim pas în asigurarea continuităŃii/durabilităŃii monitorizăriiimplementării politicilor publice este promovarea unor pârghii legislative ce să permităreprezentanŃilor societăŃii civile să se informeze şi să contribuie la evaluarea şi formareapoliticilor publice. De asemenea, este importantă consolidarea reputaŃiei organizaŃiei/coaliŃiei, impunereaei în peisajul legislativ-administrativ drept un centru de expertiză valoros şi de încredere. Estenecesară o strategie de imagine special dedicată acestui obiectiv întrucât credibilitatea trebuievigilent protejată prin menŃinerea statutului apolitic, independent, obiectiv, prin promovareaunor puncte de vedere avizate, constructive, dar ferme. Astfel, dacă vrea să rămână în cărŃisocietatea civilă este constrânsă la o echilibristică între „a zice lucrurilor pe nume” şi a fi„partener de încredere”. Tot din punct de vedere exogen, continuitatea şi sustenabilitatea se pot asigura prin: InstituŃionalizarea activităŃilor de monitorizare în structurile publice, Promovarea folosirii mecanismelor de monitorizare interne ale instituŃiilor şi ale autorităŃilor de supraveghere şi control, 59
  • 60. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentale Instruirea persoanelor responsabile de monitorizarea şi evaluarea internă a instituŃiilor publice. Din punct de vedere intern continuitatea şi sustenabilitatea monitorizăriiimplementării politicilor publice spot fi asigurate prin: Structurarea şi organizarea activităŃii, coordonarea ei de persoane specializate; Pregătirea şi motivarea continuă a echipei de monitori, extinderea acesteia la nivel regional/naŃional; Identificarea de aliaŃi în rândul factorilor de interes (instituŃii publice, alte ONG-uri, reprezentanŃi mass-media, ai mediului academic), ce au acelaşi obiectiv de advocacy şi dezvoltarea de reŃele inter-sectoriale/coaliŃii/parteneriate pe modelul issue networks – reŃele de interese sau de probleme; Implicarea activă a cetăŃenilor şi mai ales a beneficiarilor prin campanii de informare, instruire astfel încât ei să poată monitoriza şi sesiza neregulile şi la nevoie să se alăture echipei de monitori; De exemplu, Centrul de Resurse Juridice (CRJ) promovează, în cadrul programului „Pledoarie pentru Demnitate”, introducerea unui nou sistem independent de supraveghere care să vizeze respectarea drepturilor pacienŃilor în instituŃiile medico-sociale: - Mecanisme de plângere interne pentru beneficiari - reglementările interne în materie (art. 25 din Norma Ministerului SănătăŃii Publice din 10 aprilie 2006 de aplicare a Legii sănătăŃii mintale şi a protecŃiei persoanelor cu tulburări psihice nr. 487/2002) stabilesc că toate instituŃiile care acordă îngrijiri de sănătate mintală „au obligaŃia să înfiinŃeze un registru special pentru înregistrarea tuturor plângerilor înaintate de pacienŃi sau reprezentanŃii acestora. Conducerea unităŃii are obligaŃia să răspundă în scris la toate plângerile cu privire la încălcarea drepturilor pacienŃilor.” De asemenea este prevăzut ca în registrul amintit să se consemneze şi modalitatea de soluŃionare a plângerilor. - sesizarea instituŃiilor/autorităŃilor cu drept de supraveghere şi control a serviciului public respectiv - rezidenŃii din instituŃiile medico-sociale ar trebui informaŃi cu privire la autorităŃile publice în subordinea cărora funcŃionează aceste instituŃii şi care au competenŃe legale în soluŃionarea petiŃiilor pe care ei le pot adresa referitor la respectarea drepturilor lor legale. www.crj.ro Contactarea şi menŃinerea unui dialog permanent cu toŃi actorii interesaŃi - colaborarea cu alte grupuri tematice existente, organizarea unor întâlniri de lucru la nivel local şi/sau regional; desemnarea de delegaŃi pentru reprezentare în diferite structuri de decizie. Sensibilizarea autorităŃilor locale şi constituirea unei interfaŃe operaŃionale între acestea şi ONG-uri; O colaborare mult mai strânsă între ONG-urile implicate, prin realizarea de propuneri de finanŃare în parteneriat; Atragerea resurselor financiare pentru a asigura continuitatea monitorizării până la atingerea obiectivelor prin proiecte integrate şi interconectate, pentru a evita dependenŃa de finanŃări punctuale pe un proiect sau altul; Dezvoltarea de produse adiacente monitorizării ce ar putea atrage fonduri – buletine de ştiri, alerte, servicii de training etc.60
  • 61. Monitorizarea implementării politicilor publice – Ghid practic pentru organizaŃii neguvernamentaleBibliografie1. Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn – „Introducere în politicile publice”, Editura Trei, Bucureşti, 20002. Georgescu, I., Vrabie, C. – „Instrumente de monitorizare a achiziŃiilor publice”, Editura Cornelius, Baia-Mare, 20063. Institutul pentru Politici Publice - „Măsurarea performanŃei municipiilor reşedinŃă de judeŃ din România în furnizarea serviciilor publice locale în perioada 2003 – 2005”, Bucureşti, 20074. Michael Howlett, M. Ramesh – „Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor”, trad.engl. de Stela Tinney, Editura Epigraf, Chişinău, 20045. Miroiu, A., Rădoi, Mirelle, Zulean, M. – „Politici publice”, Editura Politeia - SNSPA, Bucureşti, 20026. Nader K. Tadros - „Advocacy Concepts and Practices Handbook a Practical Guide to Advocacy Groups”, suport de training, 2006, World Learning România7. Nash, Robert, Alan Hudson, Cecilia Luttrell “Mapping Political Context—A Toolkit for Civil Society Organisations” London, UK: Overseas Development Institute, 20068. ***, Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind formularea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice9. ***, Secretariatul General al Guvernului – „Manual de metode folosite în planificarea politicilor publice şi evaluarea impactului”, Bucureşti, 200610. ***, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice – “Ghid privind elaborarea, implementarea si evaluarea politicilor publice la nivel central”, Bucureşti, 200411. ***, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice – “Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice”, Bucureşti, 200612. ***, World Learning România - „Advocacy Concepts and Practices”, suport de training, 200613. www.advocacy.ro14. www.bunaguvernare.eu15. www.ce-re.ro16. www.crj.ro17. www.fsd.ro18. www.ipp.ro 61