2002 ti -foi aavp--phare
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

2002 ti -foi aavp--phare

on

  • 442 views

Rolul Avocatului Poporului în apărarea liberului acces la informațiile de interes public.

Rolul Avocatului Poporului în apărarea liberului acces la informațiile de interes public.

Statistics

Views

Total Views
442
Views on SlideShare
405
Embed Views
37

Actions

Likes
0
Downloads
0
Comments
0

1 Embed 37

http://blog.nuvasuparati.info 37

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

2002 ti -foi aavp--phare 2002 ti -foi aavp--phare Document Transcript

  • TRANSPARENCY ASOCIATIA ROMAN A INTERNATIONAL PENTRU ROMANIA TRANSPARENTA Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Autor: Codru Vrabie Coordonator de proiect: Oana ZabavaAcest raport a fost redactat in cadrul proiectului „Avocatul Poporului si MediatorulEuropean—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana". Proiectul afost sprijinit financiar de U NIUNEA EUROPEANA prin Programul PHARE, Fondul EUROPA.Continutul acestui material nu reprezinta in mod necesar pozitia oficiala a UniuniiEuropene. Raspunderea pentru continutul acestui studiu revine in exclusivitateAsociatiei Romane pentru Transparenta (Transparency International—Romania).
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaCodru Vrabie este licentiat in stiinte politice al Universitatii Americane din Bulgaria si licentiat in stiinte juridice alUniversitatii Bucuresti/„Titu Maiorescu", angajat ca expert in cadrul Asociatiei Romane pentru Transparenta.Oana Zabava este licentiata in stiinte politice a Universitatii Bucuresti, ocupand functia de Director Executiv alAsociatiei Romane pentru Transparenta.Multumiri speciale se cuvin colegului nostru Adrian Baboi-Stroe, membru fondator al Asociatiei Romane pentruTransparenta si initiator al acestui proiect.Multumim, de asemenea, tuturor celor care au participat la masa rotunda prilejuita de lansarea acestui raport, inmod deosebit celor care au sprijinit realizarea acestui proiect.Grafica afisului si copertei: Mihaela KavdanskaTraducerea in limba engleza: Tina TrifanTiparul a fost executat de AFIR SRL BucurestiTehnoredactare: Antoaneta CostacheTiraj: 1500 exemplareBucuresti, noiembrie 2002ASOCIATIA R OMANA PENTRU TRANSPARENTATRANSPARENCY I NTERNATIONAL —R OMANIABlvd. Eroilor Sanitari, nr. 15, apt. 2, cod 762411, Sector 5, BucurestiTel/fax: (021) 411-5500E-mail: office@transparency.org.roInternet: www.transparency.org.ro© Dreptul de autorToate drepturile sunt rezervate Asociatiei Romane pentru Transparenta (ART).Publicatia ori parti ale acesteia pot fi reproduse numai cu permisiunea ART.2
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicCUPRINS C UVANT INAINTE 5 I. I NTRODUCERE 7 II. PROFILUL INSTITUTIONAL AL OMBUDSMANULUI 8 III. D REPTUL LA INFORMATIE 10 IV. ACTIVITATEA MEDIATORULUI EUROPEAN 13 V. PROCEDURA MEDIATORULUI EUROPEAN (studii de caz ) 19 VI. ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA INSTITUTIEI AVOCATUL P OPORULUI 27 VII. C ONCLUZII SI RECOMANDARI 30 ANEXA. EXPERIMENT PRIVIND SOLICITAREA INFORMATIILOR 33TABELE SI GRAFICETABELUL 1. SITUATIA RASPUNSURILOR LA SOLICITAREA EXPERIMENTALA DE INFORMATII 34 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 1. C OMPARATIE 2001-2002 PRIVIND RASPUNSURILE OFERITE LA SOLICITARILE 40 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 2. SITUATIA RASPUNSURILOR OFERITE IN 2002 LA SOLICITARILE 41 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 3. C OMPARATIE 2001-2002 PRIVIND REZULTATELE OBTINUTE LA SOLICITARILE 41 IN BAZA L EGII 544/2001 FIGURA 4. SITUATIA REZULTATELOR OBTINUTE IN 2002 LA SOLICITARILE 42 IN BAZA L EGII 544/2001 3
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaC UVANT INAINTEInfiintata la inceputul anilor 1990, Transparency International a avut o ascensiune considerabila in lumeaorganizatiilor neguvernamentale inter- sau transnationale, tocmai datorita promovarii luptei impotriva coruptiei subhaina unui concept pozitiv—sistemul national de integritate. Impactul acestei noi abordari este extrem de vizibil lainceputul acestui secol al XXI-lea, cand majoritatea organizatiilor internationale (a se citi inter-guvernamentale) suntextrem de preocupate de promovarea unor noi principii de buna administrare, precum transparenta mecanismelorde luare a deciziilor si de finantare a activitatilor, eficienta economico-financiara a masurilor adoptate, consultareacu toate categoriile sociale potential afectate de adoptarea unor astfel de masuri, strategii, programe si/sau decizii.Intr-un cuvant, organismele internationale relevante pentru definirea marilor directii de dezvoltare ale lumii civilizatepar a fi din ce in ce mai preocupate de valorificarea principiului participarii cetatenesti, cel putin pentru indeplinireaobiectivului minimal al imbunatatirii calitatii serviciilor publice, implicand in mod decisiv cetateanul, in calitate de„client". In cazul Romaniei, acest principiu al participarii cetatenesti trebuie pus in contextul canalizarii tuturor resurselordisponibile in directia realizarii obiectivelor fundamentale de integrare euro-atlantica. Statele membre NATO au dejao traditie a deschiderii autoritatilor publice catre cetatean, fiind deja notorii cerintele Organizatiei vizavi deadoptarea, si in Romania, a unor reglementari clare privind accesul la informatii (dimpreuna cu exceptia privindinformatiile clasificate) si transparenta procesului decizional. Pe de alta parte, statele membre UE detin dejamecanisme consacrate pentru cresterea increderii cetateanului in integritatea sistemului administratiei publice, iarcerintele Uniunii sunt chiar mai complexe decat in cazul NATO, procesul de negociere a capitolelor de aderareconducand Romania catre adoptarea unor mecanisme similare, intr-un interval de timp extrem de scurt. Prinurmare, daca analizam acest proces al aderarii Romaniei la structurile euro-atlantice din perspectiva unui efortconcertat privind reforma sistemului national de integritate, intelegem si preocuparea deosebita vizavi deproblematica luptei impotriva coruptiei. In Romania anului 2001, a devenit extrem de vizibila preocuparea guvernantilor fata de fenomenul participariicetatenesti, ca o consecinta a actiunii concertate a doi vectori de transformare sociala—presiunea externa, aexigentelor integrarii euro-atlantice, si presiunea interna, a maturizarii societatii civile. Dupa 10 ani de cautari siincercari, dar beneficiind de o asistenta relativ constanta si coerenta din partea unor donatori externi, societateacivila din Romania a reusit sa acumuleze masa critica necesara pentru a se putea implica in procesul de guvernaredintr-o perspectiva constructiva, oferind acum si solutii, nu doar critici disparate. Astfel, printre altele, societateacivila a fost implicata, in cursul anului 2001, in elaborarea proiectului de lege privind liberul acces la informatiile deinteres public si in elaborarea proiectului strategiei nationale de lupta impotriva coruptiei. Continuand pe aceastacurba ascendenta a stabilirii unei traditii de colaborare intre guvernanti si societatea civila, anul 2002 a reprezentatun adevarat salt calitativ, existand consultari in privinta modificarii Constitutiei si a unor proiecte de lege privindconflictul de interese, declararea averilor, finantarea partidelor sau transparenta decizionala, pentru a enumera doarcateva. In urma cu un an, Asociatia Romana pentru Transparenta finaliza un proiect transfrontalier, de analizacomparata a accesului la informatii in Romania si fosta Republica Federala Iugoslavia. In baza consultarilormentionate mai sus, concomitent cu derularea acelui proiect, Romania chiar adopta, in toamna anului 2001, Legea544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, in timp ce colegii de la Belgrad au finalizat proiectullegii similare abia la jumatatea anului 2002. Aratam, toamna trecuta, ca [dupa] un deceniu marcat de un proces legislativ si de politici publice ostile transparentei institutionale, tema accesului la informatia de interes public, dupa ce a aparut in spatiul dezbaterii civice ca un element colateral, a devenit, treptat, un reper important in discursul organizatiilor pentru apararea drepturilor omului. Paralel cu legitimarea sa ca tema favorita a militantismului civic, liberul acces la informatie si-a facut loc, mult mai greu, in4
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public discursul politic si administrativ, fiind perceput de majoritatea demnitarilor si functionarilor publici, indiferent de orientarea lor politica, drept un instrument de presiune al presei si al societatii civile, atunci cand nu era considerat o amenintare directa la adresa institutiilor statului.1 In cadrul acelei actiuni din 2001, realizam un experiment vizand disponibilitatea autoritatilor publice de a oferiacces cetatenilor la informatiile de interes public. Concluziile erau incurajatoare, in conditiile in care Legea 544 nuera inca adoptata, ci doar in stadiu de proiect—desi exista „o mare doza de arbitrar in modul in care institutiile 2publice raspund[eau] solicitarilor de informatii", nutream speranta intr-o schimbare graduala de mentalitate,sprijinita activ de iminenta adoptare si intrare in vigoare a Legii. Din nefericire, reeditarea experimentului in cursullunii octombrie 2002 nu este de natura a ne da motive de satisfactie, cu atat mai putin de bucurie. In aceste conditii,in care, la un an de la adoptarea Legii 544, „functionarii [inca] . . . se dovedesc incapabili sa vada legatura dintre 3comportamentul lor si suspiciunea generala care pluteste deasupra tuturor celor care desfasoara activitati"finantate din banul public, apreciem ca deosebit de oportuna realizarea acestei noi actiuni in sfera accesului lainformatii. Dorim sa atragem atentia tuturor celor interesati in problematica liberului acces la informatiile de interes publicasupra eforturilor concertate ale societatii civile pentru promovarea acestui drept, consacrat prin art. 31 dinConstitutia Romaniei. Amintim aici eforturile depuse de colegii, prietenii si partenerii nostri de la Asociatia pentruApararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki, Societatea Academica Romana, IRIS—Centrul pentruReforma Institutionala si Sectorul Informal, Agentia de Monitorizare a Presei—Academia Catavencu, Centrul pentruJurnalism Independent, Asociatia Pro Democratia si Centrul de Resurse Juridice, care s-au lovit, la randul lor, de 4„obsesia opacitatii treburilor interne", exhibata de majoritatea institutiilor publice. Totodata, asa cum faceam si inurma cu un an, dorim sa atragem atentia institutiilor, demnitarilor si functionarilor publici ca „scandalurile de coruptie. . . sunt potentate inutil de accesul extrem de dificil al persoanelor din exterior la informatii dintre cele mai banale, 5. . . [rezultate] din banul public, inclusiv din contributia cetateanului caruia i se refuza orice informatie." Marian V. Popa, presedinte Asociatia Romana pentru Transparenta1 Asociatia Romana pentru Transparenta. 2001. Accesul la informatia de interes public in Romania, pag. 7.2 Idem, p. 24.3 Idem, p. 31.4 Ibidem.5 Ibidem. 5
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaI. I NTRODUCEREConstitutia Romaniei din 1991 consacra, in art. 31, faptul ca „dreptul persoanei de a avea acces la orice informatiede interes public nu poate fi ingradit. . . . Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate saasigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal." Deasemenea, art. 55 din Constitutie prevede crearea unei institutii autonome, Avocatul Poporului, „numit de Senat, peo durata de 4 ani, pentru apararea drepturilor si a libertatilor cetatenilor." Mai mult, conform art. 56, „AvocatulPoporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si in libertatile lor, in limitelestabilite de lege." Dreptul stabilit in art. 31 este astazi intarit prin prevederile Legii 544/2001 privind liberul acces lainformatiile de interes public, iar activitatea Avocatului Poporului este reglementata prin Legea 35/1997 privindorganizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului (recent adaugita cu prevederile Legii 181/2002 privindmodificarea si completarea Legii 35/1997). Daca am lua in considerare doar prevederile constitutionale, rezulta fara putinta de tagada ca AvocatulPoporului are datoria de a proteja dreptul persoanei de a avea acces neingradit la informatii de interes public. Darsituatia este cu atat mai favorabila cetateanului, in sensul prevederilor din Legea 35/1997, care confera AvocatuluiPoporului posibilitatea de a intreprinde si anchete proprii, nu doar la cererea cetatenilor. Astfel, daca nu s-a scursmai mult de un an de la momentul incalcarii dreptului sau libertatii cetatenesti in cauza, orice persoana fizica poatecere Avocatului Poporului investigarea acelei situatii. Odata cu aparitia Legii 544/2001, dreptul de liber acces lainformatiile de interes public devine susceptibil de a fi aparat plenar, prin recurgerea la orice cale disponibila incadrul sistemului romanesc de drept. Astfel, in privinta posibilitatii de adresare a unei plangeri in atentia AvocatuluiPoporului, apreciem ca astfel de cereri pot aparea, cu o frecventa in crestere, odata cu implinirea unui an de laadoptarea Legii 544—23 octombrie 2001. Din acest motiv si in contextul descris mai sus, am considerat ca ar fioportun un transfer de bune practici in privinta procesarii plangerilor care acuza incalcarea liberului acces lainformatii, dinspre institutia similara de la nivelul Uniunii Europene—Mediatorul European—catre institutia AvocatulPoporului. Nu incercam sa impunem institutiei Avocatul Poporului, prin acest document, sa subscrie la recomandarilenoastre, mai ales in conditiile in care institutia nu poate fi obligata sa se supuna instructiunilor vreunui tert. Ne-am 6propus, doar, sa aratam publicului larg ca, pe langa calea reclamatiei administrative si calea plangerii in instanta,exista inca o posibilitate pentru protejarea liberului acces la informatiile de interes public. Suntem constienti caAvocatul Poporului poate rareori sa intervina in directia repararii unui prejudiciu, mai ales in conditiile in careinstanta s-a pronuntat printr-o hotarare definitiva si irevocabila. Totusi, nu toate cazurile concrete se refera la oactiune deja dedusa judecatii in fata instantei, iar asemenea cazuri pot fi rezolvate prin actiunea institutiei AvocatulPoporului. Mai mult decat atat, credem ca institutia poate interveni, prin declansarea unor investigatii din oficiu,pentru reglementarea preventiva a unor situatii conflictuale care pot fi evitate. Pentru a argumenta sugestiilenoastre, prezentam in acest raport cateva consideratii generale, de analiza comparata, a celor doua institutiirelevante—Mediatorul European si Avocatul Poporului, urmate de cateva studii de caz sugestive si de o suma deextrase din Legea 35/1997. In final, oferim o analiza longitudinala a stadiului implementarii prevederilor Legii544/2001, rezultata din reeditarea experimentului realizat in toamna anului 2001.6 Vezi Asociatia pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki. 2002. Ghid practic pentru accesul lainformatiile de interes public.6
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public 7II. PROFILUL INSTITUTIONAL AL OMBUDSMANULUI 8Ombudsmanul este o institutie care primeste si investigheaza alegatii/acuzatii cu privire la administrareadefectuoasa. Functia principala a ombudsmanului este de a examina in general:i. o decizie, un proces, o recomandare, un act de omisiune sau comisiune care sunt contrare legii, normelor sau regulamentelor sau care se distanteaza de practica sau procedura stabilita; care sunt gresite, arbitrare sau lipsite de ratiune; nedrepte, opresive sau discriminatorii; intemeiate pe motive irelevante; sau care implica exercitarea puterilor conferite sau omisiunea ori refuzul de a proceda astfel din motive de coruptie sau motive improprii cum ar fi mita, abuzul de putere, favoritismul, nepotismul si excesul administrativ;ii. neglijente, nepasari, intarzieri, incompetente, ineficiente sau ineptitudini in administrarea sau indeplinirea sarcinilor si responsabilitatilor institutiilor oficiale.In esenta, „ombudsmanul poate ilumina si scruta zone altminteri intunecate, chiar in ciuda rezistentei celor careprefera sa pastreze obscuritatea". Plangerile catre ombudsman pot avea ca raspuns masuri reparatorii pentru a solutiona administrareadefectuoasa in cazuri particulare si, intr-un context mai larg, actiuni menite sa reaseze increderea in integritateainstitutiilor. Din perspectiva Transparency International asupra transparentei si accesului liber la informatie, oinstitutie de tip ombudsman poate indeplini inclusiv o functie de audit, pentru a stimula fluxul de informatie caredivulga si limiteaza limitele coruptiei in guvernare. Mai mult, in examinarea unei actiuni guvernamentale,ombudsmanul foloseste standarde si indrumari cu privire la buna guvernare, care contribuie la decenta modului incare actioneaza autoritatile executive. Aceste standarde pot fi rezumate prin impunerea unei mai mari datorii deprudenta si diligenta. Acestea se manifesta in anumite standarde acceptate in materie de proceduri administrative sicoduri de conduita ale functionarilor publici in relatia cu publicul. Acestea din urma includ cerinta de a actiona faraintarzieri necuvenite, de a oferi cetateanului informatia relevanta, de a trata oamenii cu onestitate si respect; de a finepartinitori si, in esenta, de folos. Un ombudsman clasic este preocupat de eliminarea „administrarii defectuoase"; in general, „administrareadefectuoasa" se datoreaza unui anumit grad de coruptie in administratia publica. Din acest motiv, un ombudsman(cum sunt, in anumite limite, Avocatul Poporului si Mediatorul European) va avea nevoie sa abordeze coruptia acolounde aceasta constituie cauza a administrarii defectuoase a administratiei. Se considera in general nerecomandabil—si de evitat—ca ombudsmanul sa detina un rol de investigatie si urmarire judiciara. Totusi, cateva tari si-auasumat opinia ca ombudsmanul, cu drept de acces la dosarele guvernamentale, se afla intr-o pozitie mult mai bunasa investigheze si sa mentina ordinea in administratie decat sunt unii investigatori de politie, care detin o expertizamai redusa. Similar, institutia ombudsmanului este bine pozitionata pentru a trata apelul (sau recursul) administrativ, incazul in care oficialii (sau functionarii) refuza sa ofere publicului informatia la care acesta din urma este indreptatit.Aceasta ar cadea in sfera de activitate a unui ombudsman, dar, de vreme ce exista legislatie privitoare la accesul lainformatie (acolo unde exista), se pune intrebarea cine ar trebui sa se ocupe de apeluri (recursuri), atunci candlegislatia trece prin Parlament. Evident, institutia ombudsmanului prezinta avantaje, pentru ca este obisnuita salucreze cu informatii sensibile. Ombudsmanul este plasat ideal pentru a identifica lacune si slabiciuni in sistem,respectiv pentru a recomanda actiuni de prevenire. 9Indicatori de evaluare a institutiei ombudsmanului ca pilon de integritate• Exista o institutie a ombudsmanului sau o institutie asemanatoare?• Este publicul larg constient de existenta unei asemenea institutii? Daca da, este aceasta institutie respectata de comunitate? Accent: Perceptia asupra Mediatorului European Eurobarometrul 2001 arata ca increderea cetatenilor europeni in Mediator se situeaza la 26%, in timp ce 23% tind sa nu aiba incredere in institutie, in conditiile in care o proportie de numai 32% din intervievati au auzit de Mediatorul European, cea mai tanara dintre institutiile europene. Cetatenii europeni cred intr-o mica masura ca Mediatorul European joaca un rol important in functionarea Uniunii Europene. Pe de alta parte, in ceea ce priveste Eurobarometrul din 2001 al Tarilor Candidate la UE, 42% dintre romani au auzit de Mediatorul European, in vreme ce increderea in institutii se ridica la 31% iar neincrederea la 5%. Pentru reflectie: Ombudsmanul are rolul de a restabili increderea in integritatea institutiilor. Cum se poate reconcilia aceasta cu deficitul democratic de la nivelul Uniunii Europene sau cu lipsa de credibilitate (sau chiar disolutia autoritatii) perceputa cu privire la unele din institutiile romanesti? Barometrul de Opinie Publica romanesc nu evalueaza gradul in care cetatenii au cunostinta de existenta, sunt sensibili fata de si/sau au incredere in, institutia Avocatul Poporului, asa incat rezultatele citate mai sus in privinta cunostintelor pe care le au romanii despre Mediatorul European ridica unele semne de7 Analiza critica si citatele din cadrul sectiunilor a II-a si a III-a decurg din Ghidul Transparency International—Sisteme deintegritate publica, 2000.8 Ombudsman este o denumire generica, de origine scandinava, care defineste, pe parcursul acestui raport, tipul de institutiepublica investita cu puterea de a investiga alegatiile/acuzatiile de administrare defectuoasa. Ambele institutii asupra carora seapleaca acest raport—Avocatul Poporului si Mediatorul European—fac parte din marea familie a institutiilor de acest tip, motivpentru care observatiile generale fata de astfel de institutii se vor face folosind notiunea de ombudsman.9 Trebuie notat aici ca transparenta si libertatea accesului la informatie sunt caracteristicile fundamentale ale definitieiintegritatii data de Transparency International, mai cu seama atunci cand se refera la „sisteme nationale de integritate". 7
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana intrebare. Bunaoara, in cadrul consultarilor prilejuite de Forumul Constitutional, 71,42% dintre propunerile care vizau Avocatul Poporului sugereaza desfiintarea institutiei (desi aceste propuneri reprezinta numai 0,07% din totalul celor adunate in cadrul Forumului), in timp ce 21,42% solicita reasezarea institutiei pe modelul original suedez.10• Are institutia un buget adecvat si dispune de personalul necesar? Accent: Bugetul si personalul Mediatorului European Bugetul Mediatorului European a crescut constant din anul 1995 (cand a luat fiinta), ajungand la triplul sumei alocate initial. Intre timp, personalul si operatiunile au crescut de doua ori. Totusi, independenta bugetara nu a fost acordata Mediatorului European de la inceput, cateva activitati fiind inca implementate in cooperare cu Parlamentul European (aceasta abordare pare sa aiba un impact bugetar deosebit, care se ridica la economii de aproximativ 5,5 ENI11 in fiecare an). Pentru reflectie: In timp ce Avocatul Poporului a fost independent de la inceput, iar misiunea si prerogativele celor doua institutii sunt similare, cum poate fi comentata evolutia institutiei Avocatul Poporului prin comparatie cu cea a Mediatorului European, mai cu seama tinand cont de faptul ca institutiile au aproximativ aceeasi varsta?• Se face numirea conducerii ombudsmanului de o maniera nepartizana?• Este detinatorul functiei protejat de inlocuirea arbitrara din functie de catre guvernul la putere?• Executivul respecta si actioneaza in virtutea rapoartelor inaintate de ombudsman? Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul Majoritatea plangerilor inregistrate la Mediatorul European privesc activitatea Comisiei Europene. Cea mai mare „pedeapsa" pe care Mediatorul o poate aplica impotriva Comisiei este de a prezenta remarci critice si/sau rapoarte speciale catre Parlament sau publicul larg. In anul 2000, in timp ce nici o exemplificare a administrarii defectuoase nu a fost descoperita, Mediatorul a remis 31 de remarci critice si 237 de recomandari. Comisia a acceptat (si internalizat) 12 recomandari, aratand un respect deosebit pentru institutia Mediatorului. Pentru reflectie: Avocatului Poporului nu ii este permis sa investigheze faptele membrilor Cabinetului. In acelasi timp, recomandariale Avocatului Poporului nu au fost vreodata oglindite in presa romaneasca. Astfel, observatorul independent se poate intreba daca activitatea Avocatului Poporului este efectiva sau controlata, precum si daca Executivul respecta rapoartele Avocatului Poporului. Similar, a inaintat vreodata Avocatul Poporului cazuri catre Parchet, Procurorul General sau Consiliul Superior al Magistraturii? Dat fiind ca Avocatul Poporului poate recomanda schimbari legislative, au fost acestea valorificate de catre Parlament sau Consiliul Legislativ?• Se asigura un acces usor al solicitantilor (reclamantilor/petitionarilor)? Accent: Intervalul de timp pentru depunerea unei cereri la Mediatorul European Plangerile se depun la Mediatorul European numai dupa ce toate canalele administrative si/sau judiciare de solutionare au fost epuizate. Intervalul de timp nu poate totusi depasi 2 ani de la data comiterii faptei care face obiectul plangerii. Intervalul tine cont de durata rezonabila de solutionare a problemelor administrative si/sau judiciare de mare complexitate, in conditiile in care Curtile Europene fac dovada unui grad ridicat de celeritate. Pentru reflectie: Data fiind rata ridicata de posturi vacante in sistemul judiciar romanesc, respectiv luand in considerare modurile si procedurile extrem de complicate (cronofage) ale administratiei si sistemului judiciar romanesti, in ce masura este de asteptat ca Avocatul Poporului sa primeasca spre solutionare cazuri pertinente intr-un interval de numai un an de la comiterea faptei sesizate de petent (art. 15 (2) din Legea 35/1 997, intarit de art. unic (2) din Legea 181/2002)? Este posibil ca reglementarile interne ale institutiei sa extinda intervalul de timp util de depunere a plangerilor, derogandu-se de la standardele minimale prezentate in lege? 12• Pot reclamantii sa ramana anonimi atunci cand considera ca pot suferi represalii daca isi dezvaluie identitatea? Accent:Confidentialitatea investigatiilor ombudsmanului Reclamantii pot solicita ca Mediatorul European sa conduca investigatiile, in cazurile particulare care ii privesc, fara sa divulge numele si alte date care ar putea dezvalui identitatea petentului catre institutia impotriva careia este facuta plangerea. O asemenea regula este deosebit de binevenita in cazuri de discriminare sau abuz din partea unei institutii cu care petentul are o interactiune de lunga durata sau frecventa—de pilda, un birou care reglementeaza libera concurenta pe piata si/sau eliberarea de autorizatii pentru comert—iar „razbunarea" din partea (unui functionar al) institutiei impotriva petentului poate cauza mai mult rau pe termen scurt. Pentru reflectie: Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului pare sa nu ofere reclamantilor nici o optiune pentru confidentialitate in timpul investigatiilor (art. 15), ci numai cu privire la publicarea rapoartelor. Mai degraba, optiunea de confidentialitate poate fi invocata in baza recentei Legi 677/ 2001 privind protectia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal si libera circulatie a acestor date. Cati reclamanti au gasit aceste conditii inadmisibile sau/si au abanadonat plangerile din motive tinand de protejarea confidentialitatii?10 Camera Deputatilor si Asociatia Pro Democratia. 2002. Forumul Constitutional—Raport Final, pag. 91.11 Echivalent Norma Intreaga (FTE=full-time equivalent)—un concept care inglobeaza toate cheltuielile pe care le face oinstitutie prin angajarea unei persoane pe un post cu norma intreaga, in unitatea de timp.12 In perioada martie-aprilie 2002, colegii din cadrul institutiei Avocatul Poporului ne-au fost informati ca, in practica, seaccepta si plangeri mai vechi de un an.8
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicIII. D REPTUL LA INFORMATIE—informatie, constientizarea publicului si documente de interes public"Asa cum clasa mijlocie si cea muncitoare au cautat puterea si au obtinut dreptul la vot, la fel clasele profesionalede astazi cauta putere si cer informatie. Procesul se numeste participare iar rezultatul consta in responzabilizarea 13celor alesi fata de alegatori." Lupta este, din multe puncte de vedere, una costisitoare, dar necesara, pentru caexista avantaje limpezi pentru toti cei vizati de o administratie deschisa fata de informatie: • Un public mai bine informat va putea participa activ in procesul democratic; • Parlamentul, presa si publicul vor fi capabile sa urmareasca si sa analizeze critic actiunile guvernului, in timp ce tendinta spre secretizare constituie un impediment major in calea acestui deziderat; • Administratia va trebui sa ofere un circuit amplu de informatie despre ceea ce fac functionarii publici, intrucat acestia iau decizii importante, care afecteaza multi oameni, si vor trebui sa fie responsabilizati in activitatea lor; • Circuite ample de informatie vor determina guvernari mai eficace si vor sprijini dezvoltarea mai flexibila a politicilor publice; • Cooperarea publica cu guvernul va creste, pe masura ce mai multa informatie va fi disponibila. Dreptul de a cunoaste este in mod necesar asociat responsabilizarii celor alesi fata de alegatori—scop centralal oricarui sistem democratic de guvernare. Judecati informate si evaluari din partea publicului, presei siParlamentului, deopotriva, sunt dificil de obtinut, si chiar o sarcina fara spor daca activitatile guvernamentale siprocesul de luare a deciziilor sunt tainuite, ascunse de ochiul scrutator al publicului. Acolo unde domina secretul, potavea loc alocari semnificative de resurse, pentru scopuri dubioase, pentru ca usa este efectiv inchisa in fata oricareirevizuiri sau reconsiderari in lumina unei dezbateri publice informate. Exista, cu siguranta, alte mecanisme dininteriorul mecanismelor guvernarii—curtile, legislativul sau ombudsmanul—care au puterea de a verifica potentialulabuz de putere infaptuit de executiv. Pentru ca aceste institutii sa fie eficace, propriul lor acces la informatie este unimperativ. Nu este foarte dificil sa oferi informatii care sa reflecte bine administratia; totusi, atunci cand informatia reflectacazul contrar, dezvaluirea voluntara a informatiilor pune administratia intr-o pozitie vulnerabila. Acolo undeeliberarea unei informatii este la discretia fie a politicienilor, fie a administratorilor, tentatia de a-si acordacircumstante atenuante, atunci cand informatia este stingheritoare, este deseori irezistibila. Aceasta nu ar trebui saopreasca guvernul de a face un efort concertat pentru a incuraja schimbari de atitudine, care ar relaxaconstrangerile asupra divulgarii si ar creste accesibilitatea presei si a publicului, in egala masura, la oamenii dedecizie. Dar problema indrumarilor administrative va ramane aceea ca, in cele din urma, discretia si arbitrariulraman. Iar arbitrariul, se poate argumenta, functioneaza impotriva principiului natural al justitiei—pentru caadministratia devine judecator al propriei cauze. Acelasi rationament ne arata ca o a treia parte, neutra, ar trebui sadetermine orice disputa asupra accesului la informatie, iar ombudsmanul national poate reprezenta cea mai bunaalegere in acest sens. Legislatia privitoare la libertarea de exprimare nu numai ca stabileste dreptul de acces direct al cetateanului lainformatie, dar si impune guvernului obligatia de a facilita accesul. Legea ar trebui sa includa prevederi care sasolicite agentiilor supuse legii sa publice informatii referitoare la: • structura, organizarea si functionarea, operatiile si/sau programele pe care le desfasoara; • sistemele de inregistrare a documentelor in cadrul institutiei respective; • masurile luate pentru asigurarea accesului la informatie; • procedurile interne folosite in conducerea propriilor activitati.Monitorizarea masurii in care institutiile publice se conformeaza acestor cerinte ar trebui sa faca obiectul preocupariiombudsmanului. Aceasta ar confirma angajamentul real al guvernului catre deschidere si responsabilitate. 14 Legislatia privitoare la accesul liber la informatia de interes public (FOI) nu ar trebui sa fie folosita pentru ainvada viata intima/personala a individului. Anumite legislatii de aceasta natura incorporeaza prevederi speciale 15pentru accesarea documentelor privitoare la indivizi. Spre deosebire de prevederile referitoare la documenteleguvernamentale publice din multe legi FOI, accesul la dosarele personale care se afla in evidenta guvernului seaplica de obicei retrospectiv. Oricum ar fi structurata legislatia, accesul la dosarele personale este frecvent limitat ladocumente arhivate printr-un sistem de inregistrare si sunt regasite cu ajutorul/sub forma unui identificator personal(de tip numar, nume, indice etc). Odata cu dreptul de acces la aceste dosare personale, o prevedere cheie a legilorde protectie a intimitatii este ca cetatenii sa aiba dreptul de a amenda informatia incorecta. Iata un alt rol care poate 16fi adus la indeplinire de ombudsmanul national. Chiar si drepturile de acces la informatie, aplicabile din punct de vedere juridic, sunt fara sens daca sistemelede arhivare/stocare a informatiei practicate de guvern sunt haotice. Desi informatia poate fi disponibila in principiu,daca nu poate fi gasita nu poate fi nici accesibila cetatenilor. Nu numai ca aceasta limiteaza responsabilitatea sicredibilitatea guvernului in ochii cetatenilor, dar are, de asemenea, un impact serios asupra capacitatii guvernului dea-si duce la indeplinire, cu eficienta, indatoririle. Problema sistemelor de stocare a informatiei trebuie solutionata13 Robert Gregory (ed.). „Knowledge as Power? An Overview". The Official Information Act: A Beginning. Wellington, NZ,1984, citat in Ghidul Transparency International .14 Freedom of Information inseamna libertatea de a fi informat; se mai poate intalni si varianta FOIA=Freedom of InformationAct, care inseamna legea privind libertatea de informare sau legea liberului acces la informatii (de interes public).15 In acest sens, a se vedea prevederile Legii 677/2001 si ale Deciziei 80/2002 a Consiliului National al Audio-vizualului.16 Art. 21 din Legea 677/2001 confera Avocatului Poporului calitatea de autoritate de supraveghere in acest sens. 9
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanaprintr-o lege de tip FOI, iar imbunatatirile trebuie implementate inainte de intrarea acesteia in vigoare. Una dintreprevederile clasice ale unei legi FOI este ca agentiile trebuie sa publice seriile de dosare continand informatia pecare o detin. O politica nationala privitoare la stocarea informatiei este esentiala—nu doar pentru a oferi cetatenilorinformatie, dar si pentru a se asigura ca functionarii publici individuali pot fi trasi la raspundere pentru actiunile lor.Daca nu exista nici un fel de documente care sa ateste aceste decizii, sansele de a identifica si sanctiona pefunctionarii publici care gresesc sunt extrem de reduse. Nu numai ca asemenea inregistrari trebuie sa existe, dartrebuie sa fie si usor accesibile pentru cei care au nevoie de ele. Inregistrarile nu ar trebui stocate/arhivate si/sauaccesibile numai in capitala, pentru a nu impune publicului interesat din provincie sa calatoreasca din zonele ruraledaca vor sa le consulte. Mai mult, documentele de interes general trebuie pregatite de asa maniera incat sa fieinteligibile publicului larg, cu precadere cele provenind de la Curtea de Conturi sau de la Adunarea Legislativa.Acestea pot fi plasate pe Internet la costuri extrem de reduse, in beneficiul celor care le acceseaza. Accesul imbunatatit la informatie nu va stimula numai participarea publica la luarea deciziilor. Un sistem bun destocare a informatiei va responsabiliza o agentie anume in ceea ce priveste arhivarea si pastrarea documentelor deinteres public, de cele mai multe ori sub forma unei arhive nationale. O asemenea agentie centrala va oferiindrumare departamentelor in ceea ce priveste crearea, mentinerea si dispunerea/asezarea dosarelor si/sauinregistrarilor, si va servi ca ultim custode al documentarii, odata ce acestea au incetat sa fie de folos unui anumedepartament. Arhivele nationale ar trebui sa auditeze periodic departamentele respective, in materie demanagement al inregistrarilor, pentru a se asigura ca politica de management a inregistrarilor este urmarita cuscrupulozitate. Nu oricine are acces la tehnologie, dar toti au dreptul de a contribui la deciziile care ii afecteaza.Aceasta plaseaza o povara grea pe umerii mass media, in sensul de a contine mai multa investigatie si mai multainterpretare a actiunilor guvernului decat pana acum. De asemenea, ombudsmanul national ar trebui sa caute saanalizeze critic arhiva nationala pentru a folosi informatia disponibila acolo pentru cel mai larg beneficiu public.Indicatori referitori la eficacitatea accesului la informatie• Exista o politica referitoare la furnizarea de informatie care incurajeaza accesul, in afara cazului in care accesul intampina motive solide si explicit formulate, care justifica retinerea informatiei? Accent: Rolul activitatii ombudsmanului cu privire la accesul la informatie Uniunea Europeana nu a dispus intotdeauna de un act normativ asupra accesului liber la informatie. 17 Totusi, pe baza mandatului de a investiga cazuri de administrare defectuoasa, Mediatorul European si-a asumat problematica accesului la informatie pentru institutiile europene si a propus o schita de Cod European de Conduita Administrativa, care face referire exact la relatiile publice cu oficialii europeni, acoperind lacunele normative. Sarcina de a demonstra ca o anumita informatie nu trebuie sa fie retinuta apartine acestor institutii, in loc sa il oblige pe cetatean sa persuadeze institutia ca informatia este de interes public si ca, in consecinta, trebuie eliberata. Mediatorul European a realizat ca transparenta si libertatea informatiei (95 de cazuri in 2000, in comparatie cu numai 30 in 1996) ar trebui sa fie reglementate pentru institutiile europene, constatand ca unele dintre cazurile de administrare defectuoasa privind aceasta problematica erau initial considerate/categorizate drept tinand de neindeplinirea obligatiilor (83 de cazuri in 1996, in comparatie cu numai 7 in 2000). Pentru reflectie: Dat fiind ca Avocatul Poporului are mandatul de a proteja drepturile si libertatile cetatenesti, inclusiv libertatea de informare, in acord cu legea deja promulgata (544/2001), cate cazuri privind transparenta sau accesul la informatie au fost inregistrate la si/sau procesate de institutia romaneasca? Care sunt criteriile prin care se stabileste daca o plangere se refera la transparenta, libertatea de informare sau liberul acces la informatii, care sunt solutiile si/sau recomandarile, si cum a actionat executivul in functie de acestea? In ce masura a fost Avocatul Poporului implicat in initiative legislative privitoare la accesul la informatia de interes public?• Drepturile de acces la informatia de interes public se refera la informatia detinuta de administratiile locale sau la intreprinderile aflate in proprietatea statului? Sunt incluse si inregistrarile companiilor private care se refera la contracte incheiate cu guvernul? Accent: Deplasarea transparentei de la sfera publica la cea privata 10% dintre plangerile inregistrare la Mediatorul European vin din partea sectorului de afaceri si/sau din partea asociatiilor profesionale, referindu-se la relatiile acestora cu institutiile europene. Multe dintre acestea se refera la procedurile de achizitii publice, asa cum se intampla cu un numar crescand de plangeri individuale (vezi, de pilda, plangerile din Romania catre Mediatorul European, in 1997). Pentru reflectie: In ce masura este Avocatul Poporului implicat in probleme care tin de privatizare, achizitii publice, facilitati fiscale si/sau de alta natura (bancara), ori coruptie, in Romania? Care sunt criteriile folosite pentru a categoriza cazurile/plangerile privitoare la transparenta/acces la informatie si cele referitoare la discriminare, intarziere, abuz, neglijenta sau pur si simplu la neindeplinirea obligatiilor de catre functionarii publici, in asemenea cazuri?17 Decizia 94/90 a Comisiei Europene a constituit instrumentul de lucru al Mediatorului European, in privinta liberului acces lainformatiile din cadrul Uniunii Europene. Aceasta a fost amendata prin Decizia 96/567, in privinta taxelor necesare pentrueliberarea copiilor de pe diverse documente, si inlocuita, recent, prin Reglementarea EC 1049/2001 privind accesul public ladocumentele Parlamentului European, Consiliului si Comisiei. Aceasta Reglementare este acum intregita cu prevederileDeciziei 2001/937 privind amendarea procedurilor.10
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public• Exista proceduri si garantii eficace pentru accesul la informatiile oficiale pe care le cer cetatenii si jurnalistii?• Daca un departament guvernamental refuza accesul la informatie, exista dreptul de apel (recurs)? Este acesta independent de guvern?• Acorda curtile amenzi in cazuri de calomnie care implica personalitati publice? Daca da, servesc acestea ca obstacol pentru media?• Ofera curtile protectie adecvata surselor de informatie ale jurnalistilor?• Sunt instruiti oficialii in a inregistra informatiile si in a face disponibila informatia cu care lucreaza? Accent: Relatiile ombudsmanului cu institutiile specializate in instruirea functionarilor publici Institutiile europene, inclusiv Mediatorul, dispun de programe de instruire si practica de specialitate (internship). Trei dintre practicantii formati in cadrul secretariatului Mediatorului European au devenit, dupa finalizarea perioadei de practica, angajati ai institutiei. Practici similare se regasesc la nivelul altor institutii europene, Parlamentul si Comisia aflandu-se in topul celor care cultiva aceste practici. In ceea ce priveste standardele de tratare a inregistrarilor si modalitatile de a le face disponibile publicului, Mediatorul a furnizat tuturor institutiilor un Cod de Conduita Administrativa in Relatiile Publice, desi nu exista o institutie specializata in furnizarea de programe specializate de instruire si formare. Pentru reflectie: Pe langa structura recent infiintata (si, pe alocuri, contestata din motive de inadecvare la standardele de guvernare buna/moderna) a Ministerului Informatiilor Publice, Romania nu are o institutie publica direct interesata in promovarea accesului liber la informatie. Singura institutie romaneasca care poate fi insarcinata cu instruirea functionarilor publici in tratarea adecvata a inregistrarilor actelor oficiale si in punerea acestora la dispozitia publicului, este Agentia Nationala a Functionarilor Publici (sau, in extremis, Agentia Nationala de Ocupare a Fortei de Munca). In ce masura este sau ar trebui sa fie Avocatul Poporului implicat in cooperare si/sau parteneriat cu fiecare dintre aceste institutii (sau cu organizatii ale societatii civile), in incercarea de a asigura dreptul de liber acces la informatia de interes public?Indicatori cu privire la adecvarea inregistrarilor/arhivelor din sectorul public• Exista un corp oficial cu sarcina legala de a mentine inregistrarile actelor publice si parcursul acestora?• Exista instructiuni administrative clare cu privire la mentinerea inregistrarilor actelor publice? Daca da, sunt acestea in general respectate?• Au cetatenii dreptul de a accesa dosarele personale (altele decat cele referitoare la aplicarea legii) si dreptul de a insista pentru corectii daca acestea contin erori?• Oficialii sau alti solicitanti intampina dificultati in obtinerea informatiilor necesare? Daca da, care sunt aceste probleme?• Ce politici exista cu privire la furnizarea informatiei catre public (de pilda, cum sa intocmeasca o plangere)?• Pot oficialii sa furnizeze bilanturi verificate contabil si/sau auditate independent, credibile si in timpul cuvenit? Dar informatii despre dimensiunea personalului s.a.m.d.?• Legislatia face referire inclusiv la inregistrarile actelor oficiale de la nivelul regiunilor sau judetelor? 11
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 18IV. ACTIVITATEA MEDIATORULUI EUROPEANIV.1. Cadru generalActivitatea Mediatorului se desfasoara in acord cu Articolul 195 al Tratatului care fundamenteaza Comunitatea, 19Statutul Mediatorului si prevederile referitoare la implementare adoptate de Mediator in conformitate cu Articolul 14din Statut. Prevederile referitoare la implementare au de a face cu functionarea interna a institutiei MediatoruluiEuropean. Oricum, pentru a constitui impreuna un document inteligibil si util cetatenilor, acesta include, deasemenea, materiale privitoare la alte institutii si organisme. Cea mai importanta sarcina a Mediatorului European este de a trata administrarea defectuoasa din activitateainstitutiilor si organismelor Comunitatii, cu exceptia Curtii de Justitie si a Tribunalului de Prima Instanta, dacaactioneaza in rolul lor judiciar. Ca raspuns la cererea Parlamentului European de a defini clar administrareadefectuoasa, Mediatorul a furnizat urmatoarea definitie in Raportul Anual pentru 1997: Administrarea defectuoasa are loc atunci cand o institutie publica esueaza in a actiona in acord cu o regula sau cu un principiu care este obligatoriu in ceea ce o priveste.In 1998, Parlamentul European a adoptat o Rezolutie de acceptare a acestei definitii. In 1999, a existat un schimbde corespondenta intre Mediator si Comisie, care a clarificat faptul ca aceasta definitie a fost acceptata si deComisie. Conform Articolului 3.2 al Statutului Mediatorului European: Institutiile si organismele Comunitatii vor fi obligate sa ofere Mediatorului orice informatie pe care a cerut-o si sa ii ofere acces la dosarele respective. Acestea pot refuza numai cu justificari substantiale privind clasificarea informatiei drept secreta. Acestea vor oferi accesul la documente apartinand statelor membre si clasate drept secrete prin lege sau reglementari numai in cazul in care statul membru si-a dat acordul. Acestea vor oferi accesul la alte documente apartinand statelor membre, numai dupa ce au informat statul in cauza.IV.2. Noua abordareIntalnirea de la Nisa a Consiliului European din Decembrie 2000 reprezinta, intr-un sens important, un mare pasinainte. Pentru prima oara, un acord international asupra drepturilor omului include dreptul cetatenilor la bunaadministrare. Cel mai inalt for al Uniunii Europene descrie acum in detaliu drepturile si principiile fundamentale carefusesera pana la acea data numai mentionate in Tratate. Aceasta va avea un impact concret asupra activitatiloradministrative ale administratiei Uniunii si va fi aplicat de Curtile Uniunii ca si de Mediatorul European. Articolul 41 al noii Carte UE a Drepturilor Fundamentale este intitulat „dreptul la buna administrare". Articolulstipuleaza ca orice persoana are dreptul de a avea propriile afaceri tratate de o maniera impartiala, onesta si intr-uninterval de timp rezonabil de catre institutiile si organismele Uniunii Europene. Acesta mentioneaza, in continuare,anumite cerinte elementare privitoare la conduita administrativa, accepta inclusiv dreptul cetatenilor de a seexprima, dreptul de a avea acces la dosarele proprii si obligatia administratiei de a justifica deciziile sale. Deasemenea, contine obligatia administratiei de a indrepta orice prejudiciu cauzat de institutia respectiva, sau defunctionarii sai in exercitiul functiunii. Mai mult, cetatenii au acum dreptul de a folosi una dintre limbile Tratatelor incomunicarea lor cu administratia UE. Este clar ca aceste cerinte elementare de buna administrare nu sunt numai reguli si principii de urmat de catreinstitutii si organisme, dar si de functionarii lor publici, pentru a garanta buna administrare. Este, prin urmare,important ca fiecare institutie si organism sa adopte un set de reguli si principii, o lege, sau un Cod de bunaconduita administrativa, in care drepturile cetatenilor sa fie clar definite. Anumite organisme au procedat deja astfel,dar principalele institutii nu au reusit sa adopte coduri care sa satisfaca pe deplin aspiratiile descrise in Carta de laNisa. Progresul facut la Nisa in aceasta privinta se va dovedi un pas important in lupta pe termen lung aadministratiei UE de a intensifica relatiile cu cetatenii europeni. Este important, asadar, ca intentia exprimata de celmai inalt for al autoritatii UE sa fie respectata si pusa in practica. Congresul International al Ombudsmanilor, care sereuneste o data la patru ani si reprezinta peste 100 de institutii similare de pe toate continentele, s-a intrunit laDurban, Africa de Sud, in toamna anului 2000. Carta UE a Drepturilor Fundamentale si schita Codului de bunaconduita administrativa au fost distribuite, iar activitatea Mediatorului European de promovare a bunei administrari afost prezentata tuturor participantilor. Principalul subiect al rezolutiei finale a acestui Congres a fost de a sublinia caexista un drept fundamental la buna administrare al cetatenilor lumii moderne. Institutiile de tip Ombudsman dintoata lumea sunt chemate sa promoveze si sa urmareasca acest drept. Accent: Mediatorul fata de buna administrare In timp ce dreptul la buna administrare si/sau guvernare nu era inca explicit la data infiintarii Mediatorului European, institutia s-a considerat obligata de prevederile Tratatului de la Nisa sa-si reformuleze misiunea si sa-si asume noi obligatii. De fapt, institutia insasi ar fi trebuit sa existe cu mult timp inainte de 1995, dar era nevoie de vointa politica puternica din partea guvernelor statelor membre si a Comisiei Europene, pentru a implementa prevederile Tratatului Comunitatii Europene. Mai mult, cu vointa si hotarare proprie, Mediatorul European a condus18 Datele citate in aceasta sectiune au fost preluate din rapoartele anuale ale Mediatorului European, disponibile la adresa:http://www.euro-ombudsman.eu.int/.19 Decizia Parlamentului European 94/262 de la 9 martie 1994 cu privire la reglementarile si conditiile generale care definescindeplinirea indatoririlor Mediatorului European, Jurnalul Oficial 1994, L 133/15.12
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public acest proces prin elaborarea Codului de buna conduita administrativa. Pe masura asumarii unor responsabilitati mai mari, Mediatorul a primit fonduri bugetare mai mari. Pentru reflectie: Romania este ferm angajata in procesul de aderare la Uniunea Europeana si, in consecinta, trebuie sa adopte toate valorile si principiile acesteia—un proces in care vointa politica joaca, si la noi, un rol covarsitor. Dreptul la buna administrare va fi transpus curand prin legislatia adecvata si o institutie specializata (cel mai probabil Ministerul Administratiei Publice) va fi numita pentru a urmari implementarea acesteia. Intre timp, Avocatul Poporului trebuie sa fie capabil sa ofere o intelegere aprofundata, indrumare si consiliere in procesul legislativ, si sa fie apt sa apere drepturile si libertatile corelate cu buna administrare.IV.3. ScopulConform Articolului 195 al Tratatului CE, Mediatorul European este imputernicit sa primeasca plangeri privitoare lacazurile de administrare defectuoasa din activitatea institutiilor si organismelor europene. Mediatorul considera caproasta administrare se intampla atunci cand o institutie publica nu reuseste sa actioneze in conformitate cu regulile 20si principiile obligatorii care o privesc. Cazurile de administrare defectuoasa ajung in atentia MediatoruluiEuropean, in principal, prin plangerile cetatenilor europeni, insa Mediatorul poate conduce si investigatii din proprieinitiativa. Orice persoana fizica sau juridica europeana, sau orice ne-cetatean care traieste intr-un stat membru,poate face plangere catre Mediator. Companii private, asociatii sau alte persoane juridice inregistrate in Uniune potdepune plangere. Plangerile se depun fie direct la sediul institutiei, fie printr-un membru al Parlamentului European.Mandatul Mediatorului, stabilit prin Articolul 195 al Tratatului CE, il imputerniceste sa primeasca plangeri din parteaoricarui cetatean al Uniunii sau din partea oricarei persoane fizice sau juridice cu un birou inregistrat in UE, cuprivire la cazurile de administrare defectuoasa din activitatea institutiilor si organismelor, cu exceptia Curtii deJustitie sau a Tribunalului de Prima Instanta, atunci cand acestea actioneaza in rolul lor judiciar. Accent: Mandatul Mediatorului European Mediatorul European are un mandat special, definit in relatie cu administrarea defectuoasa. De aici rezulta ca toate investigatiile privitoare la accesul liber la informatie trebuie filtrate prin prisma existentei unui caz de administrare defectuoasa, ceea ce poate reprezenta o povara pentru Mediator si un obstacol in calea fructificarii de catre cetateni a drepturilor si libertatilor individuale. Pentru reflectie: Avocatul Poporului are mandatul de a asigura drepturile si libertatile cetatenesti, conform Constitutiei si legilor romanesti, indiferent daca acestea apartin cetatenilor romani sau strainilor care traiesc in Romania. Diferentele care dezavantajeaza Avocatul Poporului, vizavi de statura Mediatorului European, sunt faptul ca reclamantii sunt exclusiv persoane fizice (fiind excluse asociatiile profesionale) si faptul ca plangerile nu pot fi inaintate si prin membrii Parlamentului. Procedurile interne de lucru pot corecta aceasta problema, prin derogare de la standardele minimale prevazute de lege, similar cazului intalnit in privinta intervalului de timp asociat unei plangeri, pentru a creste posibilitatile de aparare a drepturilor si libertatilor in conditiile statului de drept, incluzand aici si dreptul de liber acces la informatie.IV. 4. ProceduraPlangerile catre Mediatorul European sunt tratate intr-o maniera transparenta cata vreme petentul nu cereconfidentialitate. Este important ca Mediatorul sa actioneze intr-o maniera cat mai deschisa si mai transparenta,pentru ca, astfel, cetatenii sa inteleaga si sa ii poata urmari activitatea, respectiv pentru a servi drept exemplu pentrualte institutii. Asa cum s-a evidentiat inca din primul Raport Anual pentru anul 1995, exista un acord intre Comisiapentru Petitii a Parlamentului European si Mediatorul European, in ceea ce priveste transferul reciproc de petitii siplangeri in cazurile care se preteaza unui astfel de schimb. Accent: Organisme afectate de activitatea Mediatorului European De la bun inceput, Mediatorul European a fost asezat sub jurisdictia bugetara a Parlamentului European. Chiar si dupa obtinerea independentei sale bugetare, Mediatorul European are relatii privilegiate cu Comisia pentru petitii a Parlamentului European, datorita interesului comun pentru bunastarea cetateanului european, pentru consolidarea statului de drept si infaptuirea bunei guvernari. In plus, date fiind calificarile specifice ale unor potentiali reclamanti, care includ membri ai Parlamentului European, ai sectorului de afaceri sau ai asociatiilor profesionale, harta actorilor institutionali afectati de activitatea Mediatorului European este graitoare: Comisia Europeana, Consiliul European, Banca Europeana de Investitii, precum si alte institutii si agentii au un interes in activitatea Mediatorului, caruia ii servesc drept „clienti" ai investigatiilor. Pentru reflectie: In timp ce institutiile romanesti care fac obiectul puterii de investigatie a Avocatului Poporului sunt clar specificate de lege (oarecum restrictiv in comparatie cu institutia europeana omoloaga), observatorul independent se poate intreba care sunt actorii afectati de si interesati in activitatea Avocatului Poporului. Cu exceptia contributiilor care tin de interesele particulare ale organizatiilor neguvernamentale, Parlamentul, Curtea de Conturi si, in mod special, Ministerul Public ar trebui sa aibe mize clar definite in cooperarea cu Avocatul Poporului. Cum isi defineste Avocatul Poporului institutiile pentru care activitatea proprie este relevanta si care sunt acestia, in afara celor mentionati mai sus? Toate plangerile trimise Mediatorului European sunt inregistrate si confirmate. Scrisoarea de confirmareinformeaza petentul cu privire la procedura de considerare a plangerii depuse, include numele si numarul de telefon20 Vezi Raportul Anual 1997, pag. 22 et infra. 13
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanaal consilierului juridic care se ocupa de plangerea sa. Urmatorul pas este de a examina daca plangerea seincadreaza in mandatul Mediatorului. O plangere este in afara mandatului daca:1. Petentul nu este o persoana indreptatita sa depuna plangere;2. Nu se indreapta impotriva unei institutii sau unui organism al UE;3. Este formulata impotriva Curtii de Justitie sau a Tribunalului de Prima Instanta in rolul lor judiciar;4. Nu priveste un posibil caz de administrare defectuoasa. Posta electronica ofera o oportunitate excelenta pentru cetateni de a comunica ieftin, rapid si eficient cuinstitutiile si organismele UE. Totusi, aceasta creeaza un volum de munca suplimentara pentru administratie, pemasura ce volumul comunicatiilor creste dramatic. Pe Internet, cetatenii asteapta raspunsuri rapide si cuprinzatoarela intrebarile lor. Pentru a crea si consolida increderea publica, administratia UE trebuie sa accepte aceastaprovocare si sa satisfaca aceste asteptari, urmand exemplul institutiei Mediatorului European, care a creat oprocedura speciala de acceptare si procesare a plangerilor prin posta electronica. Accent: Mediatorul European si guvernarea electronica Uniunea Europeana saluta dezvoltarea tehnologiilor de informatii si comunicatii, prin adoptarea punctului de vedere conform caruia responsabilitatea si transparenta merg mana in mana cu guvernarea electronica. Toate site-urile UE constituie surse de informatii in format electronic, iar un birou recent infiintat ofera posibilitatea ca functionarii publici sa raspunda pe loc, in scris, la cererile de informatie primite prin posta electronica, in toate limbile UE. Mediatorul European nu face exceptie, procedura electronica de depunere a cererii pentru reclamant fiind intru totul operationala. Pentru reflectie: Guvernul Romaniei a inaugurat recent o procedura electronica de succes (Ordonanta 20/2002 privind achizitiile publice prin licitatii electronice), si a declarat intregul sau sprijin pentru dezvoltarea tehnologiilor de informatie si comunicare, in cel mai inalt grad, pentru a ajunge la stadiul in care guvernarea electronica este sinonima cu buna guvernare. Monitorizeaza Avocatul Poporului aceste eforturi si tendinte, in mod deosebit in ceea ce priveste legislatia in materie de protectia datelor personale? Este Avocatul Poporului implicat in pregatirea si adoptarea legislatiei asupra documentelor si arhivelor electronice, comertului electronice, notarului electronic, sistemelor digitale de plati? Va adopta Avocatul Poporului vreo procedura electronica de indosariere/inregistrare a plangerilor? O plangere care se incadreaza in mandatul Mediatorului trebuie sa indeplineasca mai multe criterii deadmisibilitate, inainte ca Mediatorul sa deschida o investigatie. Criteriile stipulate in Statutul Mediatorului includ:1. Autorul si obiectul plangerii trebuie sa fie identificabili (art. 2.3 al Statutului),2. Mediatorul nu poate interveni in cazuri care se afla pe rol inaintea curtilor si nu poate pune la indoiala justetea hotararii curtii (art. 1.3),3. Plangerea trebuie sa fie facuta in cel mult doi ani de la momentul in care petentul a luat cunostinta de incalcarea dreptului sau libertatii care face obiectul plangerii (art. 2.4),4. Plangerea trebuie sa fie precedata de toate abordarile administrative si/sau judiciare fata de institutia sau organismul vizat (art. 2.4),5. In cazul plangerilor privitoare la relatiile de munca dintre institutii/organisme si oficiali/functionari, posibilitatile de depunere a solicitarilor si reclamatiilor interne trebuie sa fie epuizate inainte de depunerea plangerii (art. 2.8). Mediatorul European poate trata numai acele plangeri care se incadreaza in mandatul sau si care indeplinesccriteriile de admisibilitate. Articolul 95 al Tratatului CE stipuleaza, in ceea ce il priveste, ca este dator sa „desfasoareinvestigatii pe care le considera intemeiate". In anumite cazuri, poate nu exista suficiente temeiuri pentru caMediatorul sa inceapa o investigatie, chiar daca plangerea este admisibila. Daca plangerea a fost deja tratata deComisia pentru petitii a Parlamentului European drept petitie, Mediatorul European considera ca nu exita temeiuripentru ca el sa deschida o ancheta, in afara situatiei in care este prezentata informatie suplimentara. Daca oplangere este in afara mandatului sau inadmisibila, Mediatorul incearca intotdeauna sa indrume petentul spre o altaagentie care poate trata chestiunea ridicata de acesta. Daca este posibil, Mediatorul transfera direct plangerile catreo alta agentie competenta, cu consimtamantul prealabil al petentului, cu conditia ca plangerea sa fie intemeiata. Procedura general aplicata pentru audierea martorilor este urmatoarea:1. Data, timpul si locatia de obtinere a marturiilor sunt convenite intre Mediator si secretariatul general al institutiei sau organismului vizat, care informeaza martorii. Probele orale se iau de regula la sediul Mediatorului, cel mai adesea la Bruxelles.2. Fiecare martor este audiat separat, fara a fi insotit.3. Serviciile Mediatorului si secretariatul general al institutiei sau organismului vizat convin asupra limbii sau limbilor in care se va desfasura audierea. Daca un martor solicita in avans acest lucru, audierile se fac in limba materna a martorului.4. Intrebarile si raspunsurile sunt inregistrate si transcrise prin serviciile Mediatorului.5. Transcrierea este trimisa martorilor pentru a fi semnata. Martorul poate propune corectii de natura lingvistica a raspunsurilor. Daca martorul doreste sa corecteze sau sa completeze un raspuns, atunci raspunsul revizuit si motivele revizuirii sunt mentionate separat intr-un alt document anexat la transcriere.6. Transcrierea semnata, inclusiv anexele, constituie parte a dosarului de investigatie al Mediatorului.Acest ultim punct determina ca petentul sa primeasca o copie a transcrierii semnate si sa aiba ocazia sa facaobservatii. Conform art. 3.2 al Statutului Mediatorului: Oficialii si alti functionari ai institutiilor si organismelor Comunitatii trebuie sa depuna marturie la cererea Mediatorului; ei vor vorbi in numele si in acord cu instructiunile din partea administratiilor [unde sunt angajati] si vor continua sa fie legati de obligatia lor de secret profesional.14
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Instructiunile Mediatorului catre personalul sau in ceea ce priveste inspectarea documentelor acoperaurmatoarele aspecte: Consilierul juridic [functionar al institutiei Mediatorului] nu va semna nici un formular de actiune sau de confirmare, in afara unei simple liste a documentelor inspectate sau copiate. Daca serviciile institutiei vizate fac o asemenea propunere, consilierul juridic trimite o copie catre Mediator. Daca serviciile institutiei vizate cauta sa impiedice sau sa impuna conditii nerezonabile cu privire la inspectarea documentelor, consilierul juridic va trebui sa informeze despre interpretarea acestora ca pe un refuz. Daca inspectia unui document este refuzata, consilierul juridic solicita serviciile institutiei sau organismului vizat sa declare motivele intemeiate care justifica refuzul. Accent: Relatiile Mediatorului cu oficialii si functionarii publici Mediatorul European este o institutie puternica si cu autoritate, care a reusit, intr-un timp relativ scurt, sa-si impuna vointa si hotararea asupra executivului, aratand in primul rand vointa si hotarare in chestiunile politice, precum si prudenta si subtilitate in tratarea cazurilor personale sensibile.21 Procedurile si prevederile prin care institutiile europene sunt obligate sa raspunda investigatiilor Mediatorului sunt clar definite, explicite si nu lasa spatiu pentru evitare sau interpretare. Asemenea reglementari au fost introduse la solicitarea insistenta a Mediatorului si, in cele din urma, acceptate si sprijinite de institutiile investigate, care au recunoscut nevoia Mediatorului de a avea la dispozitie instrumente adecvate pentru investigatiile sale. Pentru reflectie: Prevederile legii romane sunt formulate vag si lasa mult spatiu pentru interpretari, sunt echivoce si se centreaza excesiv asupra nevoilor anticipate ale Avocatului Poporului, aratand putina simpatie pentru nevoile si interesele functionarilor publici aflati in investigatie. Proceduri similare celor impuse de Meditorul European ar fi benefice pentru institutiile romanesti (Avocatul Poporului si „clientii" acestuia), apropiindu-le de standardele europene de eficacitate, legitimitate si credibilitate, precum si marind capacitatile respectivelor institutii de a-si indeplini aceste insarcinari. Vezi, de asemenea, Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul Cand Mediatorul decide sa initieze o investigatie raspunzand unei plangeri, primul pas este de a trimite aceaplangere si anexele relevante institutiei sau organismului vizat, pentru o opinie. Cand opinia este primita, estetrimisa petentului pentru observatii. In anumite cazuri, institutia sau organismul respectiv intreprinde pasii necesaripentru satisfacerea petentului. Daca opinia si observatiile arata ca s-a urmat aceasta cale, cazul este inchis ca„solutionat de catre institutie". In anumite cazuri, petentul hotaraste sa renunte la plangere si cazul este inchis dinacest motiv. Daca nici institutia nu solutioneaza cazul, nici petentul nu il abandoneaza, mediatorul continuainvestigatiile. Daca investigatiile nu indica nici un caz de administrare defectuoasa, petentul si institutia sauorganismul vizat sunt informati cu privire la acest lucru si cazul este inchis. Daca, prin cercetarile sale, Mediatorul dezvaluie un caz de administrare defectuoasa, acesta cauta osolutionare amiabila pentru a-l elimina si pentru a satisface petentul. Daca o solutie amiabila nu este posibila sau nuare succes, Mediatorul fie inchide cazul cu o observatie critica la adresa institutiei sau organismului vizat, fieelaboreaza o raportare formala a administrarii defectuoase continand recomandari vizavi de procedurile interne aleinstitutiei sau organismului vizat. O observatie critica este considerata potrivita acolo unde cazul de administraredefectuoasa nu pare sa aiba implicatii generale si unde nu este nevoie de o continuare a actiunii Mediatorului. In cazul in care actiunea de continuare a investigatiei Mediatorului pare imperios necesara (ceea ce inseamnacazuri grave de administrare defectuoasa sau cazuri cu implicatii generale asupra bunului mers al institutiilorcomunitare), Mediatorul face recomandari catre institutia sau organismul vizat. Conform art. 3 (6) al StatutuluiMediatorului, institutia sau organismul trebuie sa trimita o opinie detaliata intr-un interval de maximum trei luni.Opinia detaliata poate consta in acceptarea deciziei Mediatorului si o descriere a masurilor luate pentruimplementarea acestor recomandari. Daca o institutie sau organism nu reuseste sa raspunda satisfacator uneirecomandari, articolul 3 (7) prevede ca Mediatorul sa trimita un raport Parlamentului European si institutiei sauorganismului respectv. Raportul va putea contine recomandari suplimentare.IV.5. Competentele de investigareIn Raportul Anual pe 1998, Mediatorul a propus clarificarea competentelor sale de investigare, atat in ceea cepriveste inspectarea documentelor, cat si in ceea ce priveste audierea martorilor. Parlamentul European a adoptat oRezolutie care a impins Comisia pentru probleme institutionale la considerarea amendarii art. 3 (2) din Statutul 22Mediatorului, asa cum s-a propus in raportul intocmit de catre Comisia pentru petitii. Pentru a stimula acestproces, Mediatorul a pregatit urmatoarea propunere pentru revizuirea textului art. 3 (2) si l-a inaintat Presedintelui 23Parlamentului European in decembrie 1999: Institutiile si organismele comunitare vor fi obligate sa ofere Mediatorului orice informatie pe care le-a cerut-o si sa ii permita sa inspecteze si sa ia copii ale oricarui document sau continut relevant, indiferent de suport. Institutiile si organismele comunitare vor oferi acces la documentele apartinand statelor membre si clasificate ca secrete prin lege sau reglementare, numai dupa ce statul membru si-a exprimat acordul.21 O tehnica eficace de management politic, de tip carrot-and-stick (versiunea neaos romaneasca ar fi „biciul si zaharelul").22 Raportul Comisiei pentru Petitii despre Raportul Anual al activitatilor Mediatorului European in 1998 (A4-0119/99).Raportor De Esteban Martin.23 Amendamentele propuse si adaugirile la textul in vigoare sunt inscrise cu aldine—n.n. 15
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana Institutiile si organismele comunitare vor oferi acces la alte documente apartinand statelor membre, numai dupa ce au informat statele membre implicate. Membrii si personalul institutiilor si organismelor comunitare vor depune marturie la cererea Mediatorului. Acestia vor oferi informatii complete si conforme realitatii. Mediatorul si personalul sau nu vor divulga nici o informatie sau documente confidentiale obtinute in cursul investigatiilor. Propunerea de mai sus a fost partial inspirata de reglementarea privitoare la puterea de investigatie a BirouluiEuropean Anti-Frauda (OLAF) care stipuleaza ca va avea dreptul de acces imediat si neanuntat la informatie, 24dreptul de a copia orice document detinut de respectivele institutii si organisme. Parlamentul European a tratataceasta problema la sfarsitul anului 2000 (rezultatele vor fi cuprinse in urmatorul Raport Anual 2001). Vezi, de asemenea, Accent: Relatiile ombudsmanului cu executivul , Actorii afectati de activitatea institutiei mediatorului si Relatiile Mediatorului cu oficialii si functionarii publiciIV.6. PerformantaDe-a lungul anului 2000, procesul de examinare a plangerilor pentru a verifica daca se incadreaza in mandat,indeplinesc criteriile de acceptabilitate si ofera temeiuri pentru a deschide o investigatie a fost indeplinit pentru 95%dintre cazuri. Dintre plangerile examinate, 28% s-au regasit in mandatul Mediatorului. Dintre acestea, 297 ausatisfacut criteriile de admisibilitate, in timp ce 74 nu au oferit temeiuri suficiente pentru investigatie—223 cazuri aufost anchetate. In timpul anului 2000, o petitie a fost transferata dinspre Comisia specializata a ParlamentuluiEuropean catre Mediator, cu consimtamantul petitionarului, pentru a fi procesata laolata cu plangerile. Trei plangeriau fost transferate, cu consimtamantul reclamantilor, catre Parlamentul European spre a fi tratate ca petitii. In plus,au existat 72 de cazuri in care Mediatorul a sfatuit un petent sa faca petitie catre Parlamentul European. De-a lungul anului 2000, 805 cazuri au primit consultanta, cele mai multe implicand chestiuni de dreptcomunitar. In 435 de cazuri, petentul a fost sfatuit sa-si indrepte plangerea catre ombudsmanul national sau regionalori alta institutie similara. Au fost sfatuiti sa petitioneze Parlamentul European 72 de reclamanti, iar 9 cazuri au fosttransferate catre Comisia Europeana. Aceste cifre includ anumite cazuri in care o plangere impotriva Comisiei a fostdeclarata inadmisibila pentru ca procedurile administrative adecvate impotriva Comisiei nu au fost intreprinse. In143 de cazuri petentul a fost sfatuit sa contacteze alte agentii. Cea mai mare parte a plangerilor care au condus la investigatii au fost adresate impotriva Comisiei (83%). Devreme ce Comisia este principalul organism comunitar, ale carui decizii au impact direct asupra cetatenilor, estenormal ca ea sa faca obiectul plangerilor cetatenilor. Au existat 16 plangeri impotriva Parlamentului European si 16impotriva Consiliului European. Principalele tipuri de administrare defectuoasa acuzate constituiau lipsatransparentei (95 cazuri), discriminarea (27 cazuri), proceduri nesatisfacatoare sau nerespectarea dreptului laaparare (26 de cazuri), incorectitudine sau abuz de putere (39 de cazuri), intarzieri ce puteau fi evitate (84 decazuri), neglijenta in serviciu (23 de cazuri), nereusita in indeplinirea corespunzatoare a obligatiilor ce deriva din 25Tratate (7 cazuri) si erori de drept (20 de cazuri). La data de 31 decembrie 2000, 46 de investigatii deschise erau in desfasurare, prin comparatie cu 50, cu un aninainte. Dintre acestea, 2 asteptau decizia finala a curtii, 3 asteptau rezultatul unei propuneri de solutionareamiabila, 6 asteptau rezultatul unei recomandari, iar 2 cazuri asteptau rezultatul unui raport special prezentatParlamentului European. Astfel, ramane un stoc de 33 de cazuri nesolutionate in 2000, desi obiectivul este de ainchide cazurile in timpul aceluiasi an de cate ori este posibil.IV.7. Relevanta fata de Libertatea de Exprimare, Sensibilizarea Publicului si Arhivele Oficiale/PubliceIn noiembrie 1998, Mediatorul a initiat o sondare a existentei si accesibilitatii, pentru diverse institutii si organismecomunitare, a unui Cod de buna conduita administrativa pentru oficiali, in relatia cu publicul (aproximativ similar cureglementarile de aplicare ale unei legislatii FOI). Investigatiile initiate ca urmare a acestei auto-sesizari au solicitat19 institutii si organisme comunitare sa comunice daca au adoptat deja, sau ar fi de acord sa adopte, un asemeneacod de conduita pentru oficialii/functionarii lor. La 28 iulie 1999, Mediatorul European a propus un Cod de bunaconduita administrativa, sub forma unei recomandari catre Comisie, Parlamentul European si Consiliu.Recomandari similare au fost facute pentru alte intitutii si organisme in septembrie 1999. Opt din zece agentiidescentralizate ale Uniunii Europene au adoptat Codul propus de Mediator. In aprilie 2000, Mediatorul a pregatit unRaport Special cu privire la Parlamentul European, in care recomanda ca Parlamentul sa initieze adoptarea uneilegi administrative europene. Mediatorul a observat ca unele dintre aceste chestiuni au fost deja identificate de Comisie in a sa Carte Alba,„Reforma Comisiei Europene", Partea a II-a, de la 1 Martie 2000. Desi nu se refera punctual la libertatea deexpresie, Actiunile 57 si 58 ale Cartii Albe arata intentia Comisiei de a publica un manual care sa explice cu claritatedrepturile si obligatiile oficialilor, regulile interne de initiere a procedurilor si indrumarile privitoare la sanctiuni,porportionale cu gravitatea actului/infractiunii. Mai mult, Actiunile 59 si 60 contin intentiile de a extindeReglementarile privind Personalul cu reguli privitoare la protectia avertizorilor, care constituie un corolar al dreptului24 Vezi art. 4 al Reglementarii 1073/1999 privind investigatiile Biroului European de Lupta Anti-Frauda (OLAF), 1999 JurnalulOficial L 136/1.25 Cel mai adesea, esecul Comisiei Europene de a-si indeplini rolul de aparator al Tratatelor fata de statele membre.16
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicla informatie, indiferent care sunt motivatiile acestor avertizori. Astfel de prevederi ar trebui sa ofere 26functionarilor/oficialilor posibilitatea de a raporta infractiunile prin canale interne, dar si externe, catre Comisie. Mediatorul a observat ca, urmand deciziile instantelor comunitare, anumite clarificari au fost deja facute in ceeace priveste principiile referitoare la libertarea de informare. Totusi, alte chestiuni raman legate de articolele 12 si 17ale Reglementarilor privind Personalul, mai ales chestiunea unui raport echilibrat intre dreptul unui oficial la liberaexprimare si interesul legitim al Comunitatii si al cetatenilor. Intr-o decizie datand din 5 noiembrie 1997, in careMediatorul nu a gasit nici un exemplu de administrare defectuoasa la nivelul institutiei vizate (Comisia Europeana),s-au lansat noi observatii in privinta libertatii de exprimare a oficialilor Comisiei. Mediatorul a afirmat in aceastaprivinta: Comisia poate dori sa ia in considerare masura in care poate oferi indrumare oficialilor sai cu privire la ceea ce constituie un echilibru echitabil intre dreptul lor individual la libertatea de exprimare si care subsumeaza libertatea de a impartasi informatii si idei [pe de-o parte] si datoriile lor de oficiali, cu precadere in conformitate cu prevederile articolelor 12 si 17 ale Reglementarilor privitoare la Personal [pe de alta parte]. Recent, Comisia a informat Mediatorul despre pasii pe care ii pregateste pentru a imbunatati transparenta sieficienta personalului Comisiei in ceea ce priveste drepturile si obligatiile conform Reglementarilor cu privire laPersonal si altor reguli administrative. O baza de date cuprinzatoare cu privire la aceste reguli pentru personalurmeaza sa fie prezentata. Pe termen lung, exista un Plan de actiune pentru simplificarea Reglementarilor privitoarela Personal. Se pare ca terenul este pregatit, la nivelul Comisiei, pentru adoptarea unor indrumari in acest domeniu,intrucat Mediatorul a salutat deja initiativele luate de Comisie. Mediatorul a indemnat Comisia sa ia in consideraretoate principiile libertatii de expresie si libertatii de informare in elaborarea propriilor indrumari pentru oficialii sai. Accent: Implicarea ombudsmanului in ansamblul concertat al institutiilor guvernamentale Ombudsmanul nu este izolat printre alte institutii publice, ci integrat intr-un ansamblu care funtioneaza similar sistemului de checks and balances,27 caracteristic oricarei forme moderne de guvernare democratica. Mai mult, activitatea ombudsmanului in domeniul liberului acces la informatia de interes public are un impact global asupra responsabilitatii functionarilor de la nivelul tuturor autoritatilor publice si este de cel mai mare interes pentru incercarile executivului de a reforma guvernarea si performanta institutionala, de a cultiva democratia, de a proteja interesele cetatenilor impotriva fraudelor de tot felul si de a ameliora participarea cetateneasca in ansamblu. Pentru reflectie: Avocatul Poporului este reprezentat, de pilda, in Grupul Central Anti-Coruptie din Romania. Este el, de asemenea, reprezentat in alte comitete/comisii multi-disciplinare? In ce masura sunt aceste comitete/comisii interesate de informatia detinuta de Avocatul Poporului? Care ar fi acest tip de informatie? In ce sens este cooperarea din cadrul acestor organisme benefica si fructificata de Avocatul Poporului, mai cu seama in ceea ce priveste imbunatatirea procedurilor pentru colectarea datelor, procesarea plangerilor, instrumentarea investigatiilor si elaborarea sintezelor?IV.8. Concluzii preliminare a) O institutie clasica a ombudsmanului este o autoritate independenta, care se ocupa de investigarea alegatiilor/acuzatiilor de administrare defectuoasa; Avocatul Poporului este o institutie abilitata, prin 28 29 lege, sa apere drepturile si libertatile cetatenesti conferite prin Constitutie (si alte legi speciale) b) Nu este clar in ce masura Avocatul Poporului este o institutie cu adevarat independenta, daca puterile sale de investigatie sunt folosite eficient/efectiv, respectiv in ce masura (celel)alte institutii ale statului se conformeaza recomandarilor venite din partea Avocatului Poporului c) Este evident ca Avocatul Poporului (ca si Mediatorul European, de altfel) nu este o institutie bine cunoscuta publicului [chiar denumirea este oarecum debusolanta, ducand cetateanul obisnuit cu gandul la ideea „avocatului din oficiu"]; ingrijorator este faptul ca mass-media nu arata interes/respect fata de institutie26 Mediatorul nota, in Raportul Anual 2000 , ca adoptarea unei asemenea decizii era asteptata in martie-aprilie 2001.27 Checks and balances este formula consacrata in literatura politologica pentru a descrie mecanismele prin care autoritatilepublice (legislativa, executiva si judecatoreasca) se verifica si se echilibreaza reciproc, pentru a evita posibilitatea acapararii(temporare) a parghiilor statului de catre un grup de functionari/oficiali avizi de putere.28 Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului, cu modificarile si completarile ulterioare—Legea 125/1998 privind completarea articolului 33 din Legea 35/1997 si Legea 181/2002 privind modificarea si completareaLegii 35/1997.29 Art. 1 din Legea 35/1997 arata ca „Institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilorin raporturile acestora cu autoritatile publice". Intrucat art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a U E de la Nisa consfintestedreptul la buna administare, institutia Avocatul Poporului va avea, mai devreme sau mai tarziu, si scopul apararii acestui drept. 17
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 30V. PROCEDURA MEDIATORULUI E UROPEAN 1. Orice persoana (fizica sau juridica) din Uniunea Europeana sau persoana juridica rezidenta sau inregistrata in Uniunea Europeana poate depune plangere 2. Plangerea poate fi depusa cel mai tarziu dupa 2 ani de la momentul luarii la cunostinta despre fapta incriminata in plangere si numai dupa epuizarea cailor de atac administrative si/sau judiciare, dupa caz 3. Plangerea poate fi depusa direct sau prin mijlocirea unui parlamentar european 4. Institutia impotriva careia s-a depus plangerea este instiintata de indata 5. Persoana care depune plangerea trebuie sa poata fi identificata de Mediatorul European, dar poate solicita ca procesarea plangerii sa se faca in conditii de confidentialitate 6. Formularul de plangere nu pune in sarcina petitionarului nici un fel de clasificare, eliminand posibilitatea unei categorizari subiective/inadecvate 7. Exista 3 filtre in considerarea unei plangeri: Ø primul filtru stabileste daca plangerea este relevanta fata de mandatul institutiei; daca da, Ø se recurge la al doilea filtru, care stabileste daca plangerea este admisibila, in acest caz facandu-se o categorizare dupa tipul de administrare defectuoasa invocat: i) lipsa de transparenta; ii) intarziere nejustificata; iii) discriminare; iv) abuz (in serviciu); v ) nerespectarea procedurilor; vi) eroare legala/juridica; vii) neglijenta in serviciu (proasta functionare ori incompetenta); viii) nerespectarea obligatiilor asumate prin tratatele UE; iar daca plangerea este admisibila, Ø intervine cel de-al treilea filtru, reprezentand procesarea propriu-zisa a plangerilor, care poate avea ca rezultat una sau mai multe din urmatoarele situatii a) exista administrare defectuoasa in institutia incriminata in plangere (da sau nu) b) institutia necesita recomandari privind modul de organizare si/sau functionare (da sau nu) c) institutia a gasit o modalitate de a solutiona plangerea petentului (da sau nu) d) institutia si petentul au fost ajutati sa gaseasca o solutie pe cale amiabila (da sau nu) e) recomandarile Mediatorului European au fost acceptate de institutia in cauza (da sau nu) f ) Mediatorul European este nevoit sa elaboreze un raport critic la adresa institutiei (da sau nu) g) petentul si-a retras plangerea, din alte motive decat punctul c) sau d) (da sau nu). 31 Din baza de date a Mediatorului European, accesibila pe Internet, am selectat 6 cazuri care privesc accesulpublicului la informatii „retinute" de institutii ale Uniunii Europene. Fiecare caz a fost selectat pentru a ilustra alteetape procedurale din setul descris mai sus, respectiv pentru a oferi o mai buna intelegere a modului de lucru dincadrul institutiei Mediatorului European. Deciziile descrise mai jos sunt dintre cele mai recente, referindu-se laplangeri depuse in anul 2000.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 158/2000/PB IMPOTRIVA C OMISIEI EUROPENE,STRASBOURG, 31 MAI 2001 Se observa ca petentul este o persoana juridica, actionand in numele mai multor clienti. Cazul este relevantpentru mandatul Mediatorului European si admisibil, plangerea fiind impotriva Comisiei Europene, pe motivulingradirii accesului la informatii de interes public. Dupa cum este lesne de observat in cele de mai jos, MediatorulEuropean actioneaza, in prima instanta, ca un intermediar intre petent si institutia in cauza, cautand sa facilitezegasirea unei solutii. Intrucat petentul escaladeaza conflictul, adaugand o noua acuza, Mediatorul Europeanapeleaza la puterile sale de investigatie, solicitand si obtinand acces la documentul in cauza. Totusi, pe parcursulanchetei, Mediatorul European ajunge la concluzia ca institutia incriminata (Comisia Europeana) a procedat corect(oferind chiar prea multe explicatii petentului) cu privire la ingradirea accesului la anumite informatii, dar siindrumandu-l pe acesta in directia unde ar fi putut avea mai mult succes in satisfacerea interesului sau. Se poateconsidera ca, in cadrul celui de-al treilea filtru, nu s-a gasit nici un raspuns afirmativ, la nici unul din punctele a)-g),astfel ca, singurul raspuns de interes este acela ca nu exista administrare defectuoasa. Pe data de 3 februarie 2000, petentul a depus o plangere privind accesul la un document al Comisiei Europene. Petentul este o companie, care s-a adresat Mediatorului European in numele clientilor sai, care au un litigiu cu serviciile vamale olandeze (Vama Districtului Arnhem). Litigiul se refera la impunerea taxelor vamale asupra unor importuri de textile din Bangladesh. Taxele au fost impuse, intrucat VDA a considerat invalid certificatul de origine. Petentul arata ca, in cursul procedurii de apel, VDA a facut referire la scrisoarea SG/TF8/SO/Ban58, din 29 ianuarie 1999, din partea OLAF catre VDA. Petentul a incercat, fara succes, sa obtina o copie a acestei scrisori, din partea autoritatilor olandeze. In aceste30 Analiza din cadrul acestei sectiuni este construita pe baza prevederilor art. 2(2) din Decizia Parlamentului European 94/262.31 Baza de date de la http://www.euro-ombudsman.eu.int/decision/en/default.htm suporta interogari dupa diverse criterii,inclusiv dupa tipul de administrare defectuoasa invocat.18
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public conditii, petentul a incercat sa obtina o copie a acelei scrisori de la Comisia Europeana. Atat cererea initiala, cat si cea „confirmatorie"32 au fost respinse. Prima respingere din partea Comisiei Europene a fost trimisa chiar de Biroul european anti-frauda (OLAF), o unitate a Comisiei Europene specializata in lupta anti-frauda. In respingerea sa, OLAF a facut referire la art. 19 din Reglementarea (EEC) 1468/81, care prevede ca informatiile obtinute, in orice forma, ca urmare a aplicarii acestei Reglementari, sunt de natura confidentiala, interzicand transmiterea unor asemenea informatii catre orice alte persoane din statele membre sau din institutiile comunitare, in afara celor care trebuie sa aiba acces la ele, conform indatoririlor de serviciu. Scrisoarea din partea OLAF adauga faptul ca documentul se afla sub incidenta exceptiilor prevazute in politica UE privind accesul la informatii. Exceptiile invocate se refera la interesele publice si private, deliberarile interne ale Comisiei Europene, interesele financiare ale Comunitatii, respectiv protectia confidentialitatii—fie solicitata de persoanele fizice si juridice care au furnizat informatiile, fie impusa de legislatia statului membru care a furnizat informatia. Cererea confirmatorie a fost adresata Secretarului general al Comisiei Europene, dar a fost refuzata in baza acelorasi motive care au fost invocate si de OLAF. Petentul a solicitat Secretarului General sa reconsidere decizia de respingere prin prisma hotararii judecatoresti din cazul Interporc II (cazul T92/98, Interporc Im- und Export GmbH v. Commission [1999] ECR-II-3521, par. 40, hotararea din 7 decembrie 1999). Si aceasta ultima solicitare a fost respinsa, printr-o scrisoare datata 14 ianuarie 2000. Astfel, petentul considera ca refuzul Comisiei Europene de a-i pune la dispozitie scrisoarea este ilegal. La 1 martie 2000, Mediatorul European a trimis plangerea Comisiei Europene pentru elaborarea unei opinii/unui raspuns, solicitand sa inspecteze documentul in cauza. Comisia Europeana a transmis opinia initiala pe data de 8 martie 2000, aceasta opinie fiind transmisa mai departe petentului, pentru a putea face observatii. Pe data de 8 iunie 2000, Mediatorul European a inspectat documentul in cauza, la sediul Comisiei Europene din Bruxelles. Pe 28 iunie 2000, petentul a revenit cu observatiile asupra opiniei Comisiei Europene, aducand noi acuze, astfel incat Mediatorul European a retransmis aceste acuze Comisiei Europene, pe 11 iulie. A doua opinie din partea Comisiei Europene a sosit la sediul Mediatorului European pe 3 octombrie, fiind transmisa din nou petentului, pentru alte observatii, daca mai era cazul. Dupa toate aparentele, petentul nu a mai transmis alte observatii la cea de-a doua opinie. In explicatiile sale, Comisia Europeana a facut referire la a) Exceptiile prevazute in Decizia Comisiei Europene din 8 februarie 1994 cu privire la accesul public la documentele Comisiei Europene si b) Reglementarea Consiliului European 1468/81, art. 19, inlocuit de Reglementarea (EC) 515/1997, art. 45, care prevede ca informatiile comunicate, in orice forma, prin efectul Reglementarii, sunt 1) de natura confidentiala, 2) protejate de obligatia secretului profesional si 3) nu pot fi trimise altor persoane din statele membre sau din institutiile comunitare, decat celor ale caror obligatii de serviciu le confera acces la astfel de informatii. Inspectand documentul, Mediatorul European confirma ca acesta contine detalii privind opiniile delegatiei Comisiei Europene care a vizitat Bangladeshul in iulie 1996, totodata referindu-se si la misiuni mai vechi, din 1992 si 1994. Subiectul acestor opinii este o investigatie privind o posibila frauda (in dauna intereselor comunitare). Petentul si-a mentinut acuzatiile, adaugand-o si pe aceea ca refuzul Comisiei Europene constituie o incalcare a dreptului de liber acces la justitie. Petentul arata, in acest sens, ca, in litigiul invocat cu VDA, in procedura de apel, inspectorul vamal din Arnhem a solicitat opinia Comisiei Europene cu privire la cazul Bangladesh, iar apelul a fost respins dupa ce documentul in cauza a fost primit (de partea adversa). In urma solicitarii Mediatorului European, transmisa Comisiei Europene, de a comenta asupra acestui nou aspect, Comisia a aratat ca procedura de obtinere a documentului este, din acest moment, de competenta institutiilor din statul membru, respectiv de competenta unei instante olandeze. Astfel, daca petentul doreste, in continuare, sa obtina o copie a documentului in cauza, trebuie sa se adreseze instantei nationale. Mediatorul European considera ca explicatiile Comisiei Europene sunt pertinente, in ceea ce priveste acuzatia de ingradire a accesului public la documentele Comisiei. Mediatorul European crede ca s-a procedat corect si sub acoperirea prevederilor legale cand Comisia Europeana a ingradit accesul petentului la acest document. In ceea ce priveste acuzatia de ingradire a liberului acces la justitie, Mediatorul European considera corecta actiunea Comisiei, care a aratat petentului calea corecta de satisfacere a interesului sau. Mai mult decat atat, Mediatorul European gaseste ca exceptiile invocate de Comisia Europeana, in privinta accesului public la documentele Comisiei, nu sunt relevante in acest caz. Aceasta, pentru ca decizia Comisiei este subordonata, ca act normativ, Reglementarii Consiliului (1468/81), in baza careia Comisia era, oricum, obligata sa nu confere petentului acces la informatiile in cauza. Astfel, pe baza anchetei desfasurate de Mediatorul European in acest caz, Comisia Europeana nu este responsabila de administrare defectuoasa, iar Mediatorul European inchide ancheta. Presedintele Comisiei Europene si petentul sunt informati despre rezultatul anchetei si aceasta decizie.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 216/2000/(XD)LBD IMPOTRIVA PARLAMENTULUI EUROPEAN,STRASBOURG, 6 IUNIE 2001 In acest caz, petentul este o persoana fizica (avocat), angajata, probabil, sa reprezinte interesele unui client. Inacest sens, petentul a solicitat Parlamentului European un document, in repetate randuri. Intrucat nu a obtinut vreun32 O „cerere confirmatorie" este, in esenta, o plangere/reclamatie administrativa la organul de decizie ierarhic superior. Odescriere mai detaliata a mecanismului se poate gasi in finalul acestui document, la studiul de caz privind plangerea943/2000/GG. 19
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanaraspuns la cererea sa, petentul a inaintat o plangere Mediatorului European. Raspunsul PE arata ca acordul solicitatde petent nu face obiectul unui document scris, fiind doar un acord informal (verbal) intre Parlamentul European,Consiliul Europei si Adunarea Uniunii Europei Occidentale. Intrucat PE a furnizat petentului, in cele din urma,informatii detaliate, cu documente exemplificative, Mediatorul European a ajuns la concluzia ca interesul petentuluia fost satisfacut. Astfel, s-a dat un raspuns afirmativ la punctul c) din grila de la cel de-al treilea filtru. La 2 februarie 2000, petentul a facut o plangere catre Mediatorul European cu privire la refuzul Parlamentului European de a oferi o copie a unui acord mentionat la art. 78 al Reglementarilor si Regulilor Privitoare la Personal, aplicabile oficialilor si functionarilor Comunitatilor Europene. La 30 martie 2000, plangerea a fost inaintata Presedintelui Parlamentului European. Parlamentul European si-a trimis opinia la 11 iulie, insa petentul nu a prezentat nici o observatie asupra acestei opinii. Petentul este un avocat belgian care lucreaza in cadrul unui birou de avocatura din Bruxelles. La 11 octombrie 1999, el a trimis un fax doamnei de Fraipont (un oficial al Parlamentului European insarcinat cu recrutarea de personal), pentru a obtine o copie a unui acord privitor la recrutarea si remunerarea agentilor auxiliari. De vreme ce nu a primit nici un raspuns din partea acestui oficial, i-a trimis acestuia un nou fax la 4 noiembrie 1999, in care a resolicitat documentul. Prin scrisoarea de la 21 decembrie 1999, petentul a scris Presedintelui Parlamentului European pentru a-l informa ca nu a primit raspuns la informatia ceruta; apoi, a trimis o copie a acestei scrisori d-lui Julian Priestley, Secretar General al Parlamentului European, la 10 ianuarie 2000. Intrucat, nici dupa aceste incercari suplimentare de a obtine documentul, petentul nu a primit un raspuns din partea Parlamentului European, petentul a depus o plangere la Mediatorul European, la 2 februarie 2000, prin care a acuzat lipsa de replica a Parlamentului European. In raspunsul adresat investigatiilor Mediatorului, Parlamentul European a regretat faptul de a nu fi raspuns cererii la momentul cuvenit. A aratat ca oferirea informatiei solicitate de petent implica o cercetare amanuntita. Parlamentul European a subliniat ca acordul solicitat nu era un acord scris, asa cum intelesese petentul. A aratat de asemenea ca art. 78 se baza pe un proces implementat ca urmare a dezbaterilor Adunarii Generale a ECSC, printr-un acord informal intre Parlamentul European, Consiliul Europei si Adunarea Generala a Uniunii Europei Occidentale, pentru a determina conditiile de recrutare a personalului necesar pentru sesiunile acestora. Parlamentul European a oferit apoi informatii detaliate si documente atasate cu privire la acordul solicitat de petent si a explicat regulile relevante referitoare la recrutarea si remunerarea agentilor auxiliari in virtutea art. 78. Mediatorul European a transmis opinia Parlamentului European catre petent la 24 iulie 2000, cu o invitatie de a face observatii daca doreste. Petentul nu a prezentat vreo observatie cu privire la opinia Parlamentului European. Cu toate acestea, rezulta ca Parlamentul European a raspuns, in cele din urma, pretentiilor petentului, prin scrisoarea de la 11 iulie 2000. Dat fiind ca petentul a primit informatia solicitata si nu a prezentat observatii, Mediatorul European considera chestiunea solutionata de catre Parlamentul European. In urma investigatiei Mediatorului European cu privire la aceasta plangere, este evident ca Parlamentul European a facut pasi in sensul solutionarii problemei si ca a satisfacut prin aceasta pe petent. Mediatorul inchide cazul, urmand sa informeze despre aceasta decizie, atat pe Presedintele Parlamentului European, cat si pe petent.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGERILE 271/2000/(IJH)JMA SI 277/2000/(IJH)JMA IMPOTRIVAC OMISIEI EUROPENE, STRASBOURG, 31 MAI 2001 In acest caz, petentul este, din nou, o persoana juridica, interesata in probleme de mediu. Plangerile se referala refuzul Comisiei Europene de a furniza copii ale unor studii elaborate de consultanti independenti. Intrucatplangerile sunt indreptate impotriva aceleiasi institutii comunitare, de catre acelasi petent, in materie similara,Mediatorul European a recurs la modalitatea conjungerii plangerilor, procesandu-le pe amandoua in acelasi timp.Problema fundamentala a acestui caz se refera la faptul ca studiile, desi elaborate de consultanti independenti, aufost comandate si platite de Comisia Europeana, devenind, astfel, documente oficiale ale Comisiei. Invocandanumite reglementari care privesc accesul la informatiile de interes public (cu precadere in cazul unor investigatii,studiile fiind asimilate unei astfel de proceduri), Comisia Europeana a hotarat sa cenzureze anumite pasaje dinstudiile invocate, ceea ce nu a fost de natura sa satisfaca interesele petentului. Luand in considerare argumentelepartilor, Mediatorul European a ajuns la concluzia ca modalitatea prin care Comisia a cenzurat anumite pasaje dinaceste studii nu se justifica, decat daca intra sub incidenta exceptiilor de la prevederile Deciziei 94/90/CE privindaccesul public la documentele Comisiei Europene. Astfel, Mediatorul European a facut o recomandare Comisiei dea pune la dispozitia petentului textul integral al celor 2 studii. Comisia Europeana a acceptat si a pus in aplicarerecomandarea Mediatorului European, eliminand suspiciunea de administrare defectuoasa si oferind raspunsuriafirmative la punctele b) si e) din grila celui de-al treilea filtru. La 18 februarie 2000, petentul a depus doua plangeri distincte catre Mediatorul European, in numele organizatiei de protectie a mediului Prietenii Pamantului (Friends of the Earth). Plangerile erau indreptate impotriva Comisiei Europene pentru refuzul sau de a oferi copii dupa doua studii comandate de Comisie unui consultant independent (dupa toate aparentele printr-o procedura de negociere directa). Aceste rapoarte privesc respectarea de catre Regatul Unit al Marii Britanii si Gibraltar a Directivelor Comunitare cu privire la deseuri si deseuri toxice, si cu privire la Directiva privitoare la habitat. La 28 martie 2000 ambele plangeri au fost inaintate Presedintelui Comisiei Europene. Pentru a inspecta continutul rapoartelor, doi membri ai secretariatului Mediatorului European au verificat documentele relevante la sediul Comisiei la 9 iunie 2000. La 3 iulie 2000, s-a primit opinia Comisiei, care a fost inaintata petentului la 11 iulie 2000; din partea acestuia,20
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publics-au primit noi observatii la 4 octombrie 2000. La 12 martie 2001, conform art. 3 (6) al Statutului sau, MediatorulEuropean a adresat o recomandare Comisiei vizavi de modul in care ar trebui solutionate astfel de cereri. La 21 mai 2001,Comisia a trimis opinia sa detaliata, iar Secretariatul Mediatorului European a contactat telefonic petentul, la 31 mai 2001,pentru a verifica in ce masura Comisia Europeana si-a onorat angajamentul formulat in aceasta ultima opinie.Petentul a cerut Comisiei sa obtina doua copii dupa doua rapoarte elaborate de un consultant independent—En ActInternational—la cererea Comisiei cu privire la respectarea de catre Regatul Unit si Gibraltar a doua directive comunitarecu privire la deseuri (Directiva 75/442/EEC) si la deseuri toxice (Directiva 91/689/EEC), respectiv cu privire la habitat(Directiva 92/43/EEC). In privinta raportului asupra respectarii Directivelor cu privire la deseuri si deseuri toxice, petentula scris Comisiei solicitand o copie a documentului de la 31 august 1998. In raspunsul sau de la 11 ianuarie 1999, Comisia aconvenit sa puna la dispozitie numai selectii din document, argumentand ca anumite informatii continute in raport cadeausub incidenta exceptiilor implicand protejarea interesului public (inspectii si anchete), stipulate in Codul de Conduita cuprivire la Accesul Publicului la documentele Comisiei (Decizia 94/90/EC). In documentul inaintat petentului, informatiacare probabil facea obiectul exceptiei invocate fusese eliminata din raportul original. Petentul a depus o cerereconfirmatorie la 16 februarie 1999, iar Secretarul General al Comisiei a ratificat, la 19 martie 1999, decizia luata deserviciile responsabile (DG Mediu), aratand ca informatia exclusa facea parte din anchetele preliminare ale Comisiei cuprivire la respectarea de catre un stat membru a dreptului comunitar, si ca eliberarea acesteia ar fi putut sa atragaraspunderea contraventionala a personalului implicat.La 27 ianuarie 1999, petentul a facut o a doua plangere impotriva serviciilor Comisiei cu privire la accesul la raportuldespre respectarea de catre Regatul Unit si Gibraltar a directivei cu privire la habitat. Raspunsul primit din partea DirectieiGenerale pentru Mediu la 4 martie 1999, satisfacea cererea numai partial. Anumite paragrafe ale textului oferit fuseserasterse ca facand obiectul exceptiei implicand protectia interesului public (inspectii si anchete) ale Deciziei 94/90/EC. La 17mai 1999, Dl. Trojan a ratificat decizia luata de serviciile responsabile (DG Mediu), in urma unei noi cereri confirmatorii.In plangerea sa catre Mediatorul European, petentul a pretins ca deciziile Comisiei de a respinge partial cererile de acces ladoua documente erau ilegale, bazandu-se pe urmatoarele argumente:(i) Exceptia de la interesul public nu ar trebui sa se aplice unui document apartinand unei terte parti independente si obiective. Rapoartele independente nu ar trebui sa fie considerate drept documente interne ale Comisiei si, in consecinta, exceptiile prevazute in Decizia 94/90/EC nu ar trebui sa se aplice acestui tip de documente. Pentru a face Comisia responsabila de rolul sau de aparator/garant al Tratatelor, publicul va trebui sa aiba acces la consultanta independenta primita de Comisie.(ii) Documentele solicitate nu privesc o „ancheta" anume, ci au constituit un preludiu al unei posibile anchete. Din acest motiv, rapoartele nu au fost redactate pentru o anume investigatie, nici nu au constituit documente interne privitoare la examinarea unui caz in fata Curtii. In apararea pozitiei sale, petentul se bazeaza pe decizia Tribunalului de Prima Instanta in cazul T-92/98 (Interporc Im- und Export GmbH v. Commission [1999] ECR II-3521, par. 40), prin care Curtea a limitat notiunea de documente acoperite de exceptia procedurilor judiciare la acele documente elaborate de Comisie numai cu scopul proceselor particulare. Prin analogie, petentul argumenteaza ca un raport vizat de exceptia de ancheta ar fi trebuit sa fie intocmit de comisie numai in scopul unei investigatii.(iii) Luand in consideratie natura documentelor, Comisia a cautat sa refuze accesul la anumite sectiuni, facand numai referire la exceptia bazata pe nevoia de a proteja confidentialitatea procedurilor unei institutii. Intr-un caz similar, Comisia avea indatorirea de a echilibra interesele implicate, inainte de a adopta o pozitie cu privire la cererea petentului.(iv) Comisia nu a adus suficiente justificari, deoarece nu a informat petentul nici asupra motivelor pentru care materialul eliminat era legat de deschiderea posibila a unei anchete administrative, nici asupra subiectului la care se referea materialul eliminat.(v) Comisia a incalcat astfel Convetia Aarhus cu privire la Drepturile Cetatenesti de Protectie a Mediului, care a fost semnata de institutie in iunie 1998. Articolul 4(c) al Conventiei contine o exceptie definita restrictiv asupra investigatiilor purtate de o autoritate publica.In primele sale opinii, Comisia a explicat contextul ambelor cazuri. A justificat deciziile sale de a oferi numai un accespartial la cele doua documente solicitate dupa cum urmeaza:(i) Aplicarea exceptiilor la un document apartinand unei terte parti neutre: Comisia a considerat ca documentele solicitate au fost delegate si platite de Comisie si, ca atare, acestea trebuie considerate ca redactate de Comisie. Daca institutia ar fi conchis ca documentele apartineau unei terte parti, accesul ar fi fost negat in acord cu prevederile Deciziei 94/90/EC.(ii) Rapoartele nu se refera la anumite „anchete": Comisia a insistat asupra faptului ca rapoartele erau legate de anumite anchete, anume implementarea corecta de catre autoritatile din Regatul Unit si din Gibraltar a Directivelor privitoare la deseuri si deseuri toxice, precum si a Directivei privitoare la habitat. Ca urmare a acestei concluzii formulate in aceste documente, si in mare masura ca rezultat al acestora, serviciile Comisiei au lansat trei investigatii auto-sesizate care ar putea duce la angajarea raspunderii contraventionale. In ceea ce priveste informatia eliminata din raport, Comisia a aratat ca aceasta privea conformitatea unui stat membru cu dreptul comunitar. Ea a aratat ca cele trei initiative (B-1998/2391, B-1998/2392 si B-1999/2119) fusesera lansate pentru a evalua in continuare implementarea Directivelor privitoare la deseuri si deseuri toxice si a Directivei privitoare la habitat in Regatul Unit si Gibraltar. Rapoartele au constituit parte din anchetele care ar fi putut duce la angajarea raspunderii contraventionale conform articolului 226 al Tratatului Comisiei Europene. Comisia a adus in dicutie precedente ale dreptului comunitar care ii sustin pozitia, mentionand cazul T-105/95 WWF UK v. ( 21
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana Commission ), in care Tribunalul de Prima Instanta a considerat ca statele membre sunt indreptatite sa primeasca din partea Comisiei garantii privind confidentialitatea, in numele protectiei interesului public, refuzand accesul la documente privitoare la investigatiile care ar putea duce la angajarea raspunderii contraventionale. Comisia a mentionat, de asemenea, cazul T-309/97 (Bavarian Lager Co. v. Commission), in care Curtea a considerat ca dezvaluirea documentelor referitoare la stadiul de ancheta/investigatie, in timpul negocierilor dintre Comisie si statele membre vizate, ar fi putut submina desfasurarea corecta a investigatiei. Pentru a proteja acest obiectiv, opinia Comisiei este de a refuza accesul la un document pregatitor privitor la stadiul de investigatie al procedurii conform articolului 226 al Tratatului. (iii) Nevoia de a echilibra interesele: Deciziile luate de institutie prin refuzul de a da acces deplin la documentele solicitate era fondat pe exceptia referitoare la protejarea interesului public. Institutia a aratat ca exceptia privind protejarea confidentialitatii activitatilor institutiei nu a fost invocata pentru a refuza accesul la documentele solicitate. (iv) Lipsa unei justificari suficiente: In opinia Comisiei, pentru a furniza informatie mai detaliata cu privire la sectiunile eliminate din fiecare document ar fi necesitat expunerea continutului acestora, iar astfel procedand s-ar fi actionat impotriva scopului deciziei institutiei. (v) Violarea art. 4(c) al Convetiei Aarhus: Comisia a aratat ca refuzul sau de a oferi acces deplin la rapoarte a fost luata in baza Deciziei 94/90/EC. A explicat ca semnarea Convetiei Aarhus de catre Comisie in iunie 1998 a fost insotita de o declaratie prin care Institutiile Comisiei si-au exprimat acordul de a aplica aceasta Conventie in cadrul regulilor proprii, existente si viitoare, cu privire la accesul la documente. Mai mult, Comisia a indicat faptul ca aceasta Conventie nu garanteaza accesul absolut la informatia de mediu, ci ca intrevede temeiuri publice sau private in baza carora accesul la informatia de mediu poate fi respins. In cele din urma, a aratat ca aceasta Conventie nu a fost inca ratificata. In observatiile sale, petentul si-a pastrat alegatiile din plangerile initiale. In opinia sa, Comisia nu ar fi putut sa considere studiul drept o parte a anchetei, ci, in cel mai bun caz, drept o informare in vederea acestuia. Petentul a aratat esecul Comisiei de a declara datele anchetelor sau de a afirma ca studiul constituie fundamentul pentru o asemenea investigatie. El a considerat ca ancheta poate fi lansata numai pornind de la rezultatele studiului. Caracterizand tot ceea ce fusese intreprins in indeplinirea acelei sarcini drept o „ancheta", chiar si atunci cand nu a existat nici o corespondenta sau negociere intre Comisie si statul membru, Comisia a incercat sa ascunda propria activitate de scrutinul public. Pentru aceste motive, Mediatorul European a considerat necesar sa verifice continutul rapoartelor, astfel incat doi memebri ai Secretariatului Mediatorului au inspectat documentele relevante la sediul Comisiei, la 9 iunie 2000. Mediatorul a notat responsabilitatea principala pe care Comisia o are fata de redactarea, folosirea, si evaluarea documentelor solicitate. Institutia a ales consultantul si a delegat elaborarea raportului. Serviciile Comisiei au fost beneficiarii exclusivi ai lucrarii finale. S-a aratat si ca firma de consultanta care a elaborat documentele nu le putea face publice fara acceptul prealabil al Comisiei. Data fiind natura documentelor, si rolul Comisiei, era rezonabila abordarea acestor rapoarte ca documente apartinand Comisiei, si care ar trebui sa se afle sub incidenta regulilor Deciziei 94/90/EC. Mediatorul a considerat, in consecinta, ca nu se pune problema de administrare defectuoasa in ceea ce priveste acest aspect al cazului. In privinta celorlalte alegatii, Mediatorul a considerat ca exceptia bazata pe inspectii si anchete ar fi trebuit aplicata numai atunci cand documentele solicitate ar fi fost elaborate in cursul unei inspectii asociata cu angajarea raspunderii. Cele doua rapoarte in acest caz au fost delegate in vederea elaborarii inaintea oricarei anchete si din perspectiva de a lua in considerare numai optiunile disponibile Comisiei. Mai mult, la data cand petentul a depus cererile sale de acces la informatie, Comisia nu instituise nici o procedura de angajare a raspunderii conform art. 226 al Tratatului, nici nu se afla in stadiul preliminar al unei asemenea anchete. Mediatorul a conchis ca s-a procedat in mod gresit atunci cand Comisia a refuzat accesul la documentele Comisiei pe temeiul ca documentele respective erau asociate cu inspectii si anchete. Aceasta actiune constituie administrare defectuoasa. In scrisorile sale catre Mediator, petentul a expus o serie de motive suplimentare. De vreme ce Mediatorul a conchis ca, in mod gresit, Comisia a refuzat accesul la documentele solicitate si ca ar fi trebuit sa reconsidere deciziile sale in acest caz, nu mai era nevoie de o reevaluare a motivelor pentru care Comisia a refuzat petentului informatiile in cauza. In vederea celor de mai sus, si in acord cu art. 3 (6) al Statutului sau, Mediatorul a redactat la 12 martie 2001 urmatoarea recomandare catre Comisie: Comisia ar trebui sa reconsidere cererile petentului de la data de 16 februarie 1999 si 17 mai 1999, respectiv sa ofere acces la documentele solicitate, in cazul in care se aplica exceptiile mentionate in Decizia 94/90/EC. Comisia si petentul au fost informati despre aceasta recomandare. Mediatorul a informat Comisia ca, in acord cu art. 3 (6) al Statutului Mediatorului, institutia ar trebui sa trimita o opinie detaliata inainte de 30 iunie 2001, si ca opinia detaliata poate consta in acceptarea recomandarii Mediatorului si in descrierea modului in care a fost implementata. La 21 mai 2001, Comisia a inaintat Mediatorului opinia sa detailata, prin care arata ca a acceptat recomandarile. In consecinta, institutia a scris petentului la 17 mai 2001, atasand scrisorii sale o copie integrala a studiilor solicitate. Pentru a se asigura ca cererea petentului a fost satisfacuta de catre Comisie, Secretariatul Mediatorului l-a contactat pe petent la telefon, la 31 mai 2001. Acesta a confirmat primirea, din partea Comisiei, a studiilor solicitate in integralitatea lor. Si-a exprimat de asemenea satisfactia fata de actiunea eficace a Mediatorului cu privire la acest caz. Masurile descrise de Comisie au parut satisfacatoare si Mediatorul a inchis cazul. Presedintele Comisiei Europene a fost informat cu privire la aceasta decizie.22
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicD ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 374/2000/ADB IMPOTRIVA C OMISIEI E UROPENE, 33STRASBOURG, 31 IANUARIE 2001 Petentul este un cetatean european domiciliat in Insulele Caraibe, care a aflat despre un proiect privindreabilitarea unei portiuni de drum de pe insula unde locuieste. Considerand ca exista alte prioritati pentru zona incare locuieste, petentul a incercat sa obtina informatii tehnice despre proiectul in cauza, de la Comisia Europeana.Intrucat plangerea atingea mai multe aspecte, Mediatorul European a fost nevoit sa disjunga analiza „capetelor deacuzare" in cursul anchetei. In ceea ce priveste strict accesul la informatii, Mediatorul European a descoperit carefuzul Comisiei Europene de a furniza petentului documentele solicitate nu s-a fundamentat pe exceptiile dinDecizia 94/90, aceasta fiind o situatie de administrare defectuoasa. Pe baza rezultatelor anchetei, MediatorulEuropean a redactat un raport critic la adresa Comisiei Europene, atragandu-i atentia sa-si conformeze activitateacu propriile decizii si reglementari. Intrucat petentul pare sa fi primit informatiile solicitate in cursul anchetei, datoritainterventiilor Mediatorului European, cazul a fost inchis (raspunsuri afirmative la punctele a) si f) din grila celui de-altreilea filtru). La 14 martie 2000, petentul a depus o plangere in atentia Mediatorului European cu privire la finantarea unui proiect de constructie a unei sosele in insulele Caraibe de catre Directia Generala pentru Dezvoltare (fosta DG8) a Comisiei Europene. La 14 aprile 2000, plangerea a fost inaintata Presedintelui Comisiei Europene. Comisia Europeana si-a trimis opinia la 7 august 2000 si a fost retransmisa petentului, cu invitatia de a face observatii, insa astfel de observatii nu au fost primite. Petentul este un cetatean al Uniunii Europene care locuieste periodic in insulele Caraibe. Acesta a aflat despre un proiect care isi propunea sa imbunatateasca o sectiune de sosea din insula. Considerand ca Uniunea Europeana a planificat sa finanteze reabilitarea, a contactat Comisia Europeana pentru a se interesa despre interesul public al proiectului si pentru a obtine cateva documente cu privire la acesta. Petentul a considerat ca nu era nevoie de sosea in partea respectiva a insulei, ca insula avea alte prioritati, ca parlamentul local nu ar fi avut suficiente resurse pentru a mentine aceasta sosea si, in cele din urma, ca intregul proiect avea un impact negativ de mediu si sociologic. Pe scurt, petentul a considerat ca intregul proiect nu trebuie finantat de UE. Considerand ca nu i-a fost oferit acces la documentele solicitate si ca proiectul nu a fost evaluat corespunzator, petentul a depus o plangere la Mediatorul European. In rezumat, acesta a pretins urmatoarele: 1. Informatia oferita de Comisie ca raspuns la cererea de informare a petentului nu a fost satisfacatoare si petentul nu a primit niciodata informatia pe care a cerut-o in fapt. 2. Proiectul de constructie a soselei pe insula nu era adaptat situatiei locale. 3. Proiectul avea un impact considerabil asupra mediului si din punct de vedere sociologic, ceea ce ar fi trebuit sa fie luat in consideratie de catre Comisie. 4. In cele din urma petentul a solicitat suspendarea lucrarilor de constructie si o evaluare independenta a proiectului. Opinia Comisiei Europene cu privire la plangere a fost ca reabilitarea soselei mentionate de petent fusese identificata de guvernul local ca eligibila la finantare prin EDF (Fondul European de Dezvoltare). Acesta urmarea imbunatatirea activitatii economice dintr-o zona atractiva a insulei, dar care prezenta dezavantajul de a fi acoperita de noroi. Cu privire la pozitia petentului, Comisia a afirmat urmatoarele: 1. Petentul a reclamat proiectul inca de la sfarsitul anului 1998. Problemele expuse in scrisorile sale fusesera discutate in trei raspunsuri diferite, de pilda la 26 ianuarie, la 15 februarie si la 8 martie 1999. Dat fiind stadiul incipient al proiectului, petentului i-a fost oferita suficienta informatie. Potrivit Comisiei: Documentele solicitate de petent sunt toate documente interne ale Comisiei care isi propun sa faciliteze identificarea si formarea proiectului. Documentele privitoare la stadiul de identificare a proiectului sunt documente preliminare care trateaza diverse aspecte ale ideii de proiect. Pana cand un proiect atinge o anumita maturitate, dezvaluirea unor asemenea documente poate deveni contraproductiva si chiar poate induce in eroare. 2. Comisia cunostea posibilul aspect negativ al proiectului. In 1998, Comisia si parlamentul local au fost de acord sa elaboreze si sa implementeze un plan de management pentru a reglementa strict dezvoltarea zonei implicate in proiect si protejarea resurselor naturale. Petentul a fost informat ca finantarea EDF nu este disponibila decat daca se realizeaza asemenea studii si evaluari. Asa cum se prezinta, proiectul nu pare suficient de justificat din punct de vedere economic si de aceea a fost blocat. Se discuta alternative cu autoritatile locale. 3. Daca lucrarile de reabilitare ar fi fost deja executate, acestea ar fi fost intreprinse de autoritatile locale din fonduri proprii. Data fiind prioritatea asociata de autoritatile locale acestore lucrari de reabilitare, se poate presupune ca lucrarile vor continua fara finantarea EDF. Petentul a aratat esecul Comisiei in a-i dezvalui documentele solicitate. Comisia, in schimb, a aratat ca petentul fusese informat suficient si ca dezvaluirea unor documente preliminare putea fi contraproductiva si cateodata putea induce in eroare. Prin Decizia 94/90/EC de la 8 februarie 1994, Comisia a adoptat un Cod de Conduita cu privire la accesul public la documentele Comisiei si Consiliului. Scopul Deciziei era de a transpune in practica principiul celui mai larg acces posibil33 Aceasta plangere a fost tratata confidential; decizia a fost, prin urmare, anonimizata, forma de masculin fiind folosita oriundese face referire la petent. 23
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana al cetatenilor la informare, din perspectiva consolidarii naturii democratice a institutiilor si a increderii in administratie. Dupa cum au sustinut curtile comunitare, Decizia 94/90 este o masura ce confera cetatenilor drepturi legale de acces la documentele detinute de Comisie, si se intentioneaza sa se aplice in general la cererile de acces la documente. Codul de Conduita privitor la accesul public la documentele Comisiei si ale Consiliului ofera o lista limitata de exceptii la dreptul de acces la documente. Comisia nu si-a justificat refuzul de a dezvalui documentele solicitate folosindu-se de una dintre acestea. In absenta unei asemenea justificari, Mediatorul considera ca Comisia nu a luat in considerare cererea petentului in lumina deciziei sale 94/90. Acest fapt constituie administrare defectuoasa. Petentul a considerat ca proiectul de refacere a soselei nu era adaptat situatiei locale. Comisia a fost de acord asupra acestui punct si a aratat ca, impreuna cu parlamentul local, a decis sa elaboreze si sa implementeze un plan de management pentru a reglementa cu strictete dezvoltarea zonei. Masurile luate de Comisia Europeana par sa fie rezonabile. Investigatia a aratat ca nu exista administrare defectuoasa in ceea ce priveste acest aspect al cazului. Totodata, petentul a pretins Comisiei ca ar fi trebuit sa ia in consideratie impactul proiectului. Comisia a aratat ca proiectul nu va fi finantat fara studii si evaluari prealabile. Mai mult, proiectul a fost inghetat pentru ca era nejustificat din punct de vedere economic. Investigatia nu a identificat nici un caz de administrare defectuoasa in ceea ce priveste acest aspect al cazului. Mai mult decaat atat, petentul a solicitat o suspendare imediata a lucrarilor si o evaluare independenta a proiectului. Comisia a declarat ca lucrarile care au fost desfasurate au fost finantate direct de autoritatile locale si nu din fondurile EDF. Comisia nu are puterea de a interveni in lucrarile desfasurate si finantate de autoritatile insulei. Investigatia nu a identificat, deci, vreun alt caz de administrare defectuoasa, nici cu privire la acest aspect al cazului. Pe baza investigatiilor Mediatorului European in acest caz, s-a dovedit necesara emiterea unui raport critic: Codul de Conduita cu privire la accesul public la documentele Comisiei si Consiliului stipuleaza un numar restrans de exceptii de la dreptul de acces la documente. Comisia nu s-a bazat pe vreuna dintre acestea pentru a justifica refuzul sau de a dezvalui documentele solicitate de petent. In absenta unei asemenea justificari, Mediatorul considera ca, in mod gresit, Comisia nu a interpretat cererea petentului in lumina Deciziei sale 94/90. Aceasta constituie un caz de administrare defectuoasa. Dat fiind ca petentul, in afara informatiei primite in cursul solicitarii prezente nu si-a exprimat interesul de a obtine documentele pe care le-a solicitat initial, Mediatorul a decis sa inchida cazul. Presedintele Comisiei Europene a fost informat cu privire la aceasta decizie.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 819/2000/IJH IMPOTRIVA C OMISIEI EUROPENE,STRASBOURG, 21 IULIE 2001 Petentul este o persoana fizica, intrigata de intarzierea cu care i s-a dat un raspuns (neadecvat) din parteaComisiei Europene. Informatiile solicitate ar fi putut fi obtinute, in mod sigur, si pe alte cai decat printr-o cerereadresata direct Presedintelui Comisiei Europene, insa intarzierea nejustificata poate fi o situatie de administraredefectuoasa, asa cum poate fi si neadecvarea raspunsului. Cu toate acestea, petentul si-a retras plangerea, astfelincat Mediatorul European a inchis ancheta inainte de-a putea aduce la indeplinire vreo procedura de investigatie—punctul g) din grila celui de-al treilea filtru. La 27 iunie 2000, petentul a depus o plangere in atentia Mediatorului European impotriva Comisiei, pretinzand ca dl. Prodi si cabinetul sau nu au raspuns corespondentei in care se solicitau informatii cu privire la regulile referitoare la accesul la informatie si la regulile referitoare la oficialii publici si la contactele lor cu media. La 30 iunie 2000, petentul a informat Mediatorul ca a primit un raspuns din partea Comisiei la data de 29 iunie 2000 si ca doreste sa-si retraga plangerea, desi, in opinia petentului, intarzierile nu sunt acceptabile, iar raspunsul primit nu era adecvat. De vreme ce petentul nu a mai dorit ca plangerea sa fie investigata, Mediatorul a inchis cazul.D ECIZIA MEDIATORULUI EUROPEAN PRIVIND PLANGEREA 943/2001/GG IMPOTRIVA C OMISIEI EUROPENE,STRASBOURG, 4 OCTOMBRIE 2001 Petenta este, si in acest caz, o persoana fizica, cetatean german care studiaza in Olanda. Interesul petentei serefera la rezultatele muncii unui grup de lucru organizat de autoritatile europene si americane in materiaconcurentei. Comisia Europeana a raspuns petentei cu un act oficial, considerat ca fiind rezultatul muncii aceluigrup de lucru, insa acest raspuns a fost considerat nesatisfacator. In urma anchetei desfasurate de MediatorulEuropean, se constata ca nu exista vreo situatie de administrare defectuoasa, dar ca petenta nu a epuizat toatemetodele prin care si-ar putea satisface interesul. Astfel, Mediatorul European inchide ancheta, aratand ca petentase va putea adresa din nou cu o plangere, daca nici celelalte metode sugerate nu vor da roade. In grila celui de-altreilea filtru, gasim numai raspunsuri negative, la toate punctele. In cel de-al XXX-lea Raport asupra Politicii Competitiei, Directia Generala a Comisiei a mentionat ca un grup de lucru infiintat de comisie si de autoritatile competente ale SUA a fost mandatat sa se ocupe de (1) un studiu aprofundat al abordarilor UE si SUA in materie de identificare si implementare a despagubirilor in cazul fuziunilor de societati si (2) sfera de convergenta in practica fuziunilor (si achizitiilor) existente in UE si, respectiv, SUA. La 10 iulie 2001, petenta a depus o plangere in atentia Mediatorului European cu privire la refuzul Comisiei de a-i oferi o copie a raportului elaborat de grupul de lucru care fusese mandatat pentru discutarea si atingerea acestor obiective. La 12 iulie 2001, plangerea a fost inaintata Comisiei pentru comentarii. Comisia a trimis opinia sa la 21 septembrie 2001, iar observatiile petentei cu privire la opinia Comisiei au fost primite de Mediatorul European la 30 septembrie 2001.24
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicLa 6 iunie 2001, petenta, cetatean german care studiaza in Olanda, a trimis un mesaj electronic unui functionar al DirectieiGenerale pentru Competitie in care a intrebat unde poate solicita o copie a raportului grupului de lucru. In raspunsul trimisa doua zi, oficialul Comisiei a explicat ca grupul de lucru nu va publica un raport asupra activitatii sale, de vreme ce scopulactivitatii este de a permite un schimb informal de opinii intre autoritati. La 20 iunie 2001, petenta a trimis un nou mesajelectronic, de aceasta data Directorului general al DG Competitie, in care a solicitat informatii cu privire la organismul deunde ar putea obtine o copie a raportului. A aratat ca, de vreme ce raportul a fost finantat din banii contribuabililor,publicul ar trebui sa aiba acces la el. La 23 iunie 2001, petenta a trimis un mesaj de reamintire aceleiasi persoane, iar la 25iunie 2001, dl. Bernhard Friess a raspuns celor doua mesaje. Dl. Friess a pretins ca DG Competitie a raspuns deja solicitariipetentei (la 7 iunie 2001) si ca nu era nimic de adaugat acestui raspuns. In plangerea sa catre Mediator, petenta a pretinsComisiei sa ii furnizeze o copie a acelui raport.In opinia sa, Comisia a facut urmatoarele comentarii: Nici un raport cu privire la activitatea grupului de lucru nu a fostelaborat. Grupul de lucru a studiat si discutat chestiunile relevante. Produsul studiului si discutiilor sale s-a reflectat inNota Comisiei asupra despagubirilor acceptabile sub Reglementarea Consiliului (EEC) nr. 4064/89 si sub Reglementarea(EC) nr. 447/98—copii ale acestor documente erau atasate raspunsului. Dincolo de aceasta Nota, nici un alt document nu afost produs. In observatiile sale, petenta a fost de parere ca era dificil de imaginat ca nici o documentatie nu a fost elaboratain relatie cu intrunirile si rezultatele studiului si discutiilor. In opinia petentei, chestiunile complexe puteau fi cu greuabordate sau explorate in vederea solutiilor fara producerea unor „documente sau note sau rezumate sau lucrari sau eseurisau prezentari cu notele respective". Petenta a cerut sa i se ofere acces la aceasta documentare.Petenta pretinde ca Comisia nu a reusit sa ii ofere o copie a raportului elaborat de grupul de lucru infiintat de Comisie siautoritatile competente din SUA. Comisia a replicat ca grupul de lucru nu a elaborat nici un raport. Pe baza dovezilordisponibile, Mediatorul a conchis ca nu s-a dovedit ca ar fi fost elaborat vreun raport asupra activitatii Grupului de lucru.In aceste circumstante, se pare ca nu a avut loc nici un act de administrare defectuoasa din partea Comisiei. In observatiilesale de la 30 septembrie 2001 asupra opiniei Comisiei, petenta a fost de parere ca anumite „documente, sau note, saurezumate sau lucrari sau eseuri sau prezentari cu note insotitoare etc." trebuie sa fi fost pregatite in relatie cu intalnirile sirezultatele studiului si discutiilor. Petenta a solicitat accesul la aceasta documentare.Mediatorul a observat ca alegatia a fost formulata prima oara in observatiile sale asupra opiniei Comisiei. Oricum, Decizia94/90 de la 8 februarie 1994 cu privire la accesul public la documentele Comisiei ofera o procedura in doua etape de accesla documente. Daca este respinsa cererea initiala, solicitantul poate depune o cerere confirmatorie. Daca si cerereaconfirmatorie este respinsa, solicitantul se poate adresa Tribunalului de Prima Instanta sau Mediatorului European.Mediatorul a observat ca petenta nu a depus inca o solicitare Comisiei pentru a obtine accesul la documentele mentionatein scrisoarea din 30 septembrie 2001. In aceste circumstante, Mediatorul considera ca nu ar fi adecvat ca el sa se ocupe deaceasta noua alegatie formulata de petenta. Petenta este libera sa depuna o noua plangere catre Mediator, daca i se refuzaaccesul la aceste documente. Pe baza investigatiilor Mediatorului European cu privire la aceasta plangere, se pare ca nuexista administrare defectuoasa din partea Comisiei. Mediatorul inchide cazul, urmand sa informeze Presedintele ComisieiEuropene despre aceasta decizie. 25
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 34VI. ORGANIZAREA SI FUNCTIONAREA INSTITUTIEI AVOCATUL P OPORULUIAsa cum aratam in Introducere, Constitutia Romaniei din 1991 consacra, in art. 31, faptul ca „dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit. . . . Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal." De asemenea, art. 55 din Constitutie prevede crearea unei institutii autonome, Avocatul Poporului, „numit de Senat, pe o durata de 4 ani, pentru apararea drepturilor si a libertatilor cetatenilor." Mai mult, conform art. 56, „Avocatul Poporului isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile si in libertatile lor, in limitele stabilite de lege." Dreptul stabilit in art. 31 este astazi intarit prin prevederile Legii 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, iar activitatea Avocatului Poporului este reglementata prin Legea 35/1997 privind organizarea si functionarea institutiei Avocatul Poporului (recent adaugita cu prevederile Legii 181/2002 privind modificarea si completarea Legii 35/1997). In baza urmatoarelor extrase din Legea 35/1997, rezulta ca institutia Avocatul Poporului are, in mod evident, unrol in apararea dreptului de liber acces la informatiile de interes public. Acest rol, insa, nu a fost foarte bine pus inevidenta, de la infiintarea institutiei pana in prezent. Spre pilda, in privinta „dreptului la informatie", Avocatul 35Poporului a solutionat 124 de cereri, in cursul anului 2001. Totusi, exista un numar de cel putin patru ori mai marede cereri solutionate in privinta dreptului de petitionare, asa incat este dificil de evaluat cat de multe cereri s-ar puteainscrie in sfera de cuprindere a Legii 544/2001. In cursul anului 2001, numarul agregat de cereri adresate institutieia depasit cifra de 7.400, din care circa 2.000 au fost retinute spre solutionare, iar aproape 3.000 a trebuit sa fielasate in sarcina anului 2002. In aceste conditii, este de inteles ca institutia functioneaza, probabil, cu un buget si ostructura de personal subdimensionate, ceea ce poate face recomandarile noastre privind asumarea unui rol pro-activ sa para inoportune, la data formularii lor. Cu toate acestea, institutia Avocatul Poporului este singura institutie publica „echipata" pentru a juca rolul dearbitru al liberului acces la informatii, din punctul de vedere al legislatiei in vigoare. Avocatul Poporuluireprezinta, printre institutiile publice, partenerul natural al sectorului neguvernamental, avand o functie de 36watch-dog, similara multor organizatii din societatea civila. Recomandarile sugerate in ultima sectiune a acestuiraport tin, mai degraba, de domeniul politicilor publice. Un rezultat direct al asumarii, din partea AvocatuluiPoporului, a unui rol pro-activ in apararea liberului acces la informatii implica, in mod necesar, a alocare bugetaramai mare, din partea Guvernului. Suntem de parere ca, procedand astfel, institutia Avocatul Poporului isi va gasisustinatori printre cetatenii si organizatiile care militeaza pentru respectarea dreptului de liber acces la informatii.Acest rol pro-activ, pe care il sugeram institutiei Avocatul Poporului, se poate concretiza in deschiderea maimultor investigatii din oficiu, pe marginea problematicii liberului acces la informatii, si in redactarea unorrecomandari generale catre autoritatile adminstratiei publice, ca urmare a rezultatelor acestor investigatii.Art. 1. — (1) Institutia Avocatul Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice. . . .Art. 2. — (1) Institutia Avocatul Poporului este autoritate publica autonoma si independenta fata de orice alta autoritate publica, in conditiile legii.37 (2) In exercitarea atributiilor sale, avocatul poporului nu se substituie autoritatilor publice. (3) Avocatul poporului nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ. Nimeni nu il poate obliga pe avocatul poporului sa se supuna instructiunilor sau dispozitiilor sale.Art. 4. — Autoritatile publice sunt obligate sa comunice sau, dupa caz, sa puna la dispozitia avocatului poporului, in conditiile legii, informatiile, documentele sau actele pe care le detin, in legatura cu cererile care au fost adresate avocatului poporului, acordandu-i sprijin pentru exercitarea atributiilor sale.Art. 13. — Avocatul poporului are urmatoarele atributii: . . . b) primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor sau libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra acestor cereri; c) urmareste rezolvarea legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor; . . .Art. 14. — (1) Avocatul poporului isi exercita atributiile, din oficiu sau la cererea persoanelor lezate prevazute la art. 13 lit. b). (2) Cererile pot fi adresate de orice persoana fizica, fara deosebire de cetatenie, varsta, sex, apartenenta politica sau convingeri religioase.34 Analiza din cadrul acestei sectiuni se bazeaza pe extrasele din Legea 35/1997, modificata si completata prin Legea 181/2002.35 Avocatul Poporului, brosura de prezentare, 2002, pag. 28.36 Expresia „caine de paza" defineste, de regula, acele organizatii neguvernamentale care au ca scop monitorizarea actiunilorautoritatilor publice, in scopul apararii principiilor constitutionale si statului de drept impotriva oricaror potentiale abuzuri.37 Acest aliniat este prezentat in formularea data prin Legea 181.26
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicArt. 15. — (1) Cererile adresate avocatului poporului trebuie sa se faca in scris si sa indice numele si domiciliul persoanei lezate in drepturile si libertatile cetatenesti, drepturile si libertatile incalcate, precum si autoritatea administrativa ori functionarul public in cauza. Petitionarul trebuie sa dovedeasca intarzierea sau refuzul administratiei publice de a solutiona legal cererea. (2) Nu pot fi luate in considerare plangerile anonime, iar plangerile indreptate impotriva incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti prin acte si fapte ale autoritatii administratiei publice se adreseaza avocatului poporului nu mai tarziu de un an de la data la care aceste incalcari s-au produs ori de la data la care persoana in cauza a luat cunostinta de ele.38 (3) Avocatul poporului poate respinge motivat cererile vadit nefondate sau poate cere date suplimentare pentru analiza si solutionarea cererilor. (4) Nu fac obiectul activitatii institutiei Avocatul Poporului si vor fi respinse fara motivare cererile privind actele emise de Camera Deputatilor, de Senat sau de Parlament, actele si faptele deputatilor si senatorilor, ale Presedintelui Romaniei si ale Guvernului, precum si ale Curtii Constitutionale, ale presedintelui Consiliului Legislativ si ale autoritatii judecatoresti.Art. 18. — In situatiile in care avocatul poporului constata ca solutionarea cererii cu care a fost sesizat este de competenta autoritatii judecatoresti, el se poate adresa, dupa caz, ministrului justitiei, Ministerului Public sau presedintelui instantei de judecata, care sunt obligati sa comunice masurile luate.39Art. 19. — (1) Avocatul poporului are acces la documentele secrete detinute de autoritatile publice, in masura in care le considera necesare pentru solutionarea plangerilor care i s-au adresat. . . .Art. 20. — (1) In exercitarea atributiilor sale, avocatul poporului emite recomandari care nu pot fi supuse controlului parlamentar si nici controlului judecatoresc. (2) Prin recomandarile emise, avocatul poporului sesizeaza autoritatile administratiei publice asupra ilegalitatii actelor sau faptelor administrative. Sunt asimilate actelor administrative tacerea organelor administratiei publice si emiterea tardiva a actelor.Art. 21. — (1) Avocatul poporului are dreptul sa faca anchete proprii, sa ceara autoritatilor administratiei publice orice informatii sau documente necesare anchetei, sa audieze si sa ia declaratii de la conducatorii autoritatilor administratiei publice si de la orice functionar care poate da informatiile necesare solutionarii cererii. . . .Art. 22. — (1) In cazul in care, in urma cererilor facute, avocatul poporului constata ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile acesteia sa reformeze sau sa revoce actul administrativ si sa repare pagubele produse, precum si sa repuna persoana lezata in situatia anterioara. (2) Autoritatile publice in cauza vor lua de indata masurile necesare pentru inlaturarea ilegalitatilor, repararea pagubelor si inlaturarea cauzelor care au generat sau au favorizat incalcarea drepturilor persoanei lezate si il vor informa despre aceasta pe avocatul poporului.Art. 26. — Prevederile acestei legi se aplica si actelor administrative ale regiilor autonome. De altfel, institutia Avocatul Poporului are la indemana toate instrumentele de care ar avea nevoie, pentruatingerea obiectivelor aratate mai sus. Extrasele din Legea 35/1997 sunt graitoare vizavi de independenta institutieisi puterile sale de investigatie—din aceste puncte de vedere, experienta Mediatorului European nu contribuie preamult la imbunatatirea cadrului institutional al Avocatului Poporului. Totusi, din perspectiva procedurilor si a activitatiipropriu-zise, ne putem astepta ca un astfel de transfer de bune practici, initiat prin acest raport, sa conduca laimbunatatirea parametrilor calitativi ai muncii depuse si ai rezultatelor obtinute in cadrul institutiei. Speram ca acestraport sa poata contribui la deschiderea unui proiect de schimb de experienta intre cele doua institutii similare—Avocatul Poporului si Mediatorul European, eventual, prin intermediul acelor internship-uri descrise in cadrul acestuiraport. In ceea ce priveste protejarea dreptului persoanei de a avea liber acces la informatii de interes public, trebuiesa discutam problema modalitatilor de interventie la indemana Avocatului Poporului. La o prima vedere, s-ar pareaca art. 15(4) opreste Avocatul Poporului de la posibilitatea de a interveni in acele cazuri in care exista o hotarare 40judecatoreasca definitiva si irevocabila, defavorabila petentului. Bunaoara, in cazul d-lui Teodor Seran, cum arputea interveni Avocatul Poporului, in conditiile in care este evident ca raspunsul administratiei, ca si cel al justitiei,este incompatibil cu prevederile Legii 544? S-ar putea crede ca, din moment ce exista o hotarare judecatoreasca38 Acest articol este prezentat in formularea data prin Legea 181.39 Avocatul Poporului, brosura de prezentare, 2002, pag. 28.40 Pentru detalii privind acest caz de incalcare a dreptului de liber acces la informatiile de interes public, vezi colectiasaptamanalului Academia Catavencu , 2002. In cursul anului 2001, d-l Seran a aflat ca sursa regionala de apa potabila, caredeservea municipiul Targoviste, nu avea autorizatie sanitara de functionare. Pentru a verifica aceasta informatie si eventualaevolutie a situatiei, d-l Seran a inaintat o solicitare de informatie, in baza Legii 544/2001, catre Directia de Sanatate PublicaDambovita, in februarie 2002. Solicitarea domniei sale a fost respinsa, iar rezultatele actiunii declansate prin plangereadministrativa si plangere in instanta i-au fost defavorabile d-lui Seran, refuzandu-i-se accesul la aceasta informatie de interespublic. 27
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeanadefinitiva si irevocabila, d-l Seran nu mai poate fi repus in drepturi? Daca domnia sa ar face o plangere catreAvocatul Poporului, aceasta nu ar viza hotararea judecatoreasca, ci ilegalitatea situatiei create de Directia deSanatate Publica Dambovita. Astfel, investigatia Avocatului Poporului nu ar viza „actele si faptele .. . autoritatiijudecatoresti", ci incalcarea dreptului individual de a avea acces la informatia solicitata—copie de pe autorizatiasanitara de functionare a sursei regionale de apa. In cele din urma, daca investigatia i-ar da castig de cauza d-luiSeran, Avocatul Poporului ar putea cere repunerea in drepturi a persoanei, conform art. 22(1) din Legea 35—adicain situatia de a putea primi, in cele din urma, copia de pe actul solicitat. Pe de alta parte, plangerea d-lui Seran arputea fi respinsa, in virtutea autoritatii lucrului judecat, dar o recomandare a Avocatului Poporului, cu caractergeneral, ar putea elimina posibilitatea ca o astfel de situatie sa se produca inca o data. Accent: Caile de atac disponibile in aplicarea Legii 544/2001 Ghidul practic elaborat de APADOR-CH41 expune, drept cai de atac ale refuzului de a elibera informatii de interes public, reclamatia administrativa si plangerea in instanta. Daca art. 15(4) ar fi interpretat in sensul restrictiv al non-interventiei Avocatului Poporului, atunci cand s-a utilizat deja de plangerea in instanta, ar rezulta 1) ca se refuza cetateanului posibilitatea plangerii in instanta, daca doreste ca situatia sa-i fie investigata de Avocatul Poporului, respectiv 2) ca Avocatul Poporului este o simpla instanta de recurs administrativ. Nici una din aceste concluzii nu poate fi acceptata, in primul caz rezultand o ingradire a liberului acces la justitie, incalcandu-se prevederile art. 21 din Constitutie, iar in al doilea caz rezultand stirbirea autonomiei si independentei Avocatului Poporului, incalcandu-se prevederile art. 2 din Legea 35/1997, modificata si completata prin Legea 181/2002. Pentru reflectie: Daca, impotriva hotararii definitive si irevocabile a instantei, se pot utiliza, in cazuri exceptionale, caile contestatiei in anulare, a revizuirii sau a recursului in anulare,42 consideram ca, impotriva deciziei autoritatii administratiei publice, se poate utiliza, in cazuri exceptionale (chiar daca instanta s-a pronuntat in cauza), calea plangerii inaintate institutiei Avocatul Poporului. O asemenea solutie decurge si din analizarea practicii Mediatorului European, dar si, cu atat mai important, din intelegerea spiritului Legii 35/1997, care instituie Avocatul Poporului drept un instrument, la indemana oricarei persoane, pentru indreptarea erorilor infaptuite de autoritatea executiva si pentru intarirea statului de drept. Mai mult decat atat, din extrasele de mai sus rezulta ca Avocatul Poporului poate intreprinde anchete proprii(ceea ce s-a si intamplat, in 2001, intr-un numar de 31 de cazuri), insemnand ca, daca, spre exemplu, cazul d-luiSeran n-ar putea fi acceptat in baza unei cereri, s-ar putea deschide o astfel de ancheta, din rezultatele careia arputea beneficia nu numai d-l Seran, ci si orice alta persoana care s-ar afla intr-o pozitie similara. Desi actele sifaptele Avocatului Poporului nu poarta denumiri specializate, ca in cazul Mediatorului European, rezumandu-se doarla termenul de „recomandari", In situatia in care Avocatul Poporului constata ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile acesteia sa reformeze sau sa revoce actul administrativ, sa repare pagubele produse si sa repuna persoana lezata in situatia anterioara. Autoritatile administratiei publice in cauza vor fi obligate sa ia de indata masurile necesare pentru inlaturarea ilegalitatilor constatate, repararea pagubelor si inlaturarea cauzelor care au generat sau au favorizat incalcarea drepturilor persoanei lezate, si il vor informa despre aceasta pe Avocatul Poporului. Daca autoritatea administratiei publice sau functionarul nu inlatura ilegalitatile comise, in termen de 30 de zile de la data sesizarii, Avocatul Poporului are dreptul, potrivit legii, sa se adreseze autoritatii administratiei publice ierarhic superioare. Aceasta este datoare sa-i comunice, in cel mult 45 de zile, masurile luate. In cazul in care autoritatea publica sau functionarul public apartine administratiei publice locale (primar, consiliu local, consiliu judetean etc.), Avocatul Poporului se adreseaza prefectului. De la data depunerii cererii la prefectul judetului curge un nou termen de 45 de zile. In cazul actelor sau faptelor administrative ilegale ale administratiei publice centrale sau ale prefectilor, Avocatul Poporului este indreptatit sa sesizeze Guvernul, care, in cel mult 20 de zile, trebuie sa adopte masurile referitoare la actele ilegale semnalate. In caz contrar, Avocatul Poporului va instiinta Parlamentul Romaniei.4341 Asociatia pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki. 2002. Ghid practic pentru accesul lainformatiile de interes public.42 Idem, pag. 8.43 Avocatul Poporului, brosura de prezentare, 2002, pag. 12-14.28
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes publicVII. C ONCLUZII SI RECOMANDARIIn timp ce „ilegalitatea" eliberarii unor informatii specifice, odata constatata de instanta printr-o hotarare definitiva siirevocabila, pare ca nu mai poate fi atacata/reparata de Avocatul Poporului, suntem de parere ca aceasta institutiepoate emite recomandari cu caracter general, care sa priveasca tipul sau categoria de informatii intotdeaunasusceptibila de a fi eliberata solicitantilor, urmand ca fiecare institutie vizata sa poata hotari, de la caz la caz, dacadiferenta specifica depaseste limitele instituite prin Lege, norme de aplicare si astfel de recomandari. Iata catevachestiuni care ar putea cadea sub incidenta recomandarilor Avocatului Poporului (mai degraba prin auto-sesizare),daca aceasta institutie si-ar insusi modul de lucru pro-activ al Mediatorului European (procedurile, bunele practici,dar si, mai ales, hotararea de a actiona):Recomandari privind organizarea si functionarea institutiei:A. Din experienta Mediatorului European rezulta necesitatea elaborarii unei proceduri, prin care persoanele care se adreseaza Avocatului Poporului sa poata beneficia de confidentialitatea investigatiilor, astfel incat petentul sa fie protejat fata de autoritatea impotriva careia inainteaza plangerea;B. Intrucat Legea 544/2001 are un anumit specific (vezi anexa acestui raport), apare necesitatea elaborarii unor criterii de departajare si/sau procesare a cererilor care vizeaza aplicarea acestei Legi, prin contrast cu alte drepturi cu care se poate confunda liberul acces la informatiile de interes public (bunaoara, cu dreptul de petitionare);C. Pentru intarirea corpului de functionari care activeaza in cadrul institutiei Avocatul Poporului, ar fi benefica elaborarea unei proceduri de internship, atat prin deschiderea unor pozitii pentru studenti, pe langa institutia Avocatul Poporului, cat si prin negocierea unor schimburi de experienta (pentru perfectionare) cu Mediatorul European (sau cu alte institutii similare), pentru acei functionari deja angajati in cadrul institutiei;D. Din perspectiva procesului de integrare euro-atlantica, apare necesitatea elaborarii, din timp, a unor criterii de procesare a potentialelor cereri care vizeaza „dreptul la buna administrare" consacrat prin art. 41 din Carta UE a Drepturilor Fundamentale;E. Pentru a putea mari prestigiul institutiei si pentru a intari rolul acesteia de watch-dog public, s-ar impune analizarea posibilitatii de a deschide calea plangerii catre Avocatul Poporului si pentru persoanele juridice, respectiv pentru posibilitatea inaintarii plangerilor prin intermediul parlamentarilor;F. Avand in vedere avantul tehnologic al utilizarii Internetului si postei electronice, coroborat cu strategia de dezvoltare a domeniului tehnologiei informatiilor, imbratisata de Guvernul Romaniei, apare absolut necesara elaborarea unei proceduri electronice de inaintare a plangerilor prin intermediul paginii de Internet www.avp.ro;Recomandari privind rolul institutiei in protejarea liberului acces la informatiile de interes public:1. Rezultatele experimentului de solicitare a informatiilor, prezentat in anexa acestui raport, scot in evidenta practica defectuoasa a neanuntarii solicitantului despre primirea si inregistrarea cererii sale. Intrucat dreptul solicitantului de a primi un raspuns in termenul prevazut de Lege (art. 7) este indisolubil legat de momentul inregistrarii, Avocatul Poporului ar putea emite o recomandare privind comunicarea catre solicitanti a numarului si datei inregistrarii cererilor lor. Aceasta comunicare, conform practicii Mediatorului European, nu ar trebui sa contina si raspunsul la solicitare, ci doar o instiintare a solicitantului despre faptul ca i s-a primit cererea si ca exista un functionar care se ocupa de rezolvarea problemei.2. Normele de aplicare (Hotararea Guvernului 123/2002) nu precizeaza modul in care urmeaza sa fie inregistrate in contabilitatea institutiilor publice eventualele venituri obtinute din colectarea acestor taxe de copiere, in cazul in care ele sunt percepute de la solicitantii de informatie. Conform Legii 544/2001, Ministerul Informatiilor Publice urmeaza sa obtina o situatie consolidata a veniturilor si cheltuielilor rezultate din satisfacerea cererilor de informatii abia dupa studierea rapoartelor anuale pe care institutiile sunt obligate sa le publice. Putem deduce ca, odata ce MIP va avea o situatie consolidata, va urma o runda de consultari cu Ministerul Finantelor Publice si adoptarea, in cel mai bun caz, a unui ordin ministerial comun MIP-MFP, daca nu cumva a unei Hotarari de Guvern. O astfel de procedura este cronofaga, cea mai optimista proiectie conducand la posibilitatea implementarii unei astfel de proceduri abia in exercitiul financiar al anului 2004. Din aceste motive, 29
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana cu scopul de a facilita colectarea unor venituri extrabugetare pentru institutiile publice din partea carora se 44 solicita informatii voluminoase, Avocatul Poporului ar putea urmari practica actuala (la COSA, de exemplu) si ar putea emite o recomandare privind modul de inregistrare a veniturilor extra-bugetare rezultate din aplicarea Legii 544/2001, pana la adoptarea reglementarii negociate de MIP si MFP. 453. Conform Ghidului practic elaborat de APADOR-CH, art. 10 din normele de aplicare (Hotararea Guvernului 123/2002) trebuie interpretat in sensul ca „daca informatiile [comunicate din oficiu] nu sunt prezentate intr-o forma accesibila, obligatia comunicarii lor din oficiu nu este indeplinita". Prin urmare, intrucat nu exista alte texte de lege care sa defineasca neechivoc ce inseamna „forma accesibila" si „forma concisa", Avocatul Poporului ar putea emite recomandari cu privire la standardele de accesibilitate si concizie ale informatiilor comunicate din oficiu , aratand care sunt limitele minimale ale conciziei, astfel incat aceste informatii sa nu fie eliptice, si care sunt limitele minimale ale accesibilitatii, eventual vizavi de „modalitatea minima obligatorie" privind 46 „afisarea la sediul autoritatii sau institutiei publice", conform art. 11 din aceleasi norme. Acelasi Ghid practic al APADOR-CH reclama necesitatea ca informatiile comunicate din oficiu (vezi art. 5 din Legea 544/2001) sa poata fi eliberate si direct solicitantului, ca raspuns la cerere (fie in format electronic, fie in forma tiparita), si nu doar prin afisare sau publicare impersonala. Aceste informatii ar putea constitui obiectul unei recomandari emise de Avocatul Poporului privind categoria sau tipul de informatii de eliberat in numai 6 ore—vezi recomandarea #6.4. Intrucat Legea 182/2002 privind informatiile clasificate nu contine o modalitate clara, simpla si neechivoca privind declasificarea anumitor categorii de informatii, Avocatul Poporului poate emite o recomandare in acest sens, elaborand o procedura, cu pasii de urmat, criteriile de luat in considerare si periodicitatea de observat, aplicabila tuturor institutiilor detinatoare de informatii clasificate. O procedura asemanatoare poate fi imaginata si pentru protejarea datelor personale, conform Legii 677/2001 (prin care institutia Avocatul Poporului este investita ca autoritate de supraveghere), in sensul identificarii acelor categorii de date personale care fac parte din categoria informatiilor de interes public, intrucat - fac referire la capacitatea persoanei de a exercita o functie publica. De asemenea, recomandari ale Avocatului Poporului pot contine proceduri si/sau criterii pentru a determina neechivoc categoriile de informatii de interes public, care - nu ar putea aduce atingere, vreodata, principiului concurentei loiale, - nu ar putea, vreodata, periclita rezultatul unei anchete penale sau disciplinare/administrative ori asigurarea unui proces echitabil, respectiv care - nu ar putea pune in pericol, vreodata, viata, integritatea corporala, sanatatea ori interesul legitim al persoanei.5. Intrucat spiritul Legii 544 este ca orice informatii care rezulta din activitati in care sunt folositi bani publici reprezinta informatii de interes public, Avocatul Poporului poate emite recomandari privind datoria persoanelor de drept privat, care utilizeaza sau se bucura de fonduri publice, de a se conforma prevederilor Legii 544 (pe modelul art. 26 din propria lege de organizare si functionare, 35/1997). Prin efectul unei astfel de recomandari, s-ar putea obtine informatii de interes public si de la societatile comerciale care se bucura de anumite facilitati fiscale (subventii negative) sau, asemanator, de la organizatiile neguvernamentale care opereaza cu bani publici (fie cele recunoscute ca fiind de utilitate publica, in conditiile Ordonantei 26/2000, fie cele care activeaza in domeniul asistentei sociale si primesc subventii din partea Ministerului Muncii si Solidaritatii Sociale).6. Desi exista o prezumtie relativa privind prioritatea informarii jurnalistului, pentru ca informatiile sa poata fi raspandite rapid si cat mai larg, prin intermediul presei, nu exista o categorizare a informatiilor care pot fi (sau ar trebui sa fie) eliberate in intervale de timp compatibile cu modul de lucru al jurnalistilor. Astfel, Avocatul Poporului ar putea emite recomandari privind categoriile de informatii de eliberat, catre presa, pe termen scurt—in decurs de 1 ora, 6 ore, 24 de ore de la solicitare. De asemenea, Avocatul Poporului ar putea emite recomandari privind nivelul de complexitate al solicitarilor de informatii care44 Consiliul pentru Standarde Ocupationale si Atestare este un organism inter-ministerial finantat din venituri extra-bugetare.45 Asociatia pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki. 2002. Ghid practic pentru accesul lainformatiile de interes public.46 Idem.30
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public - trebuie satisfacute in interiorul termenului de 10 zile instituit de Legea 544/2001, - nu pot fi satisfacute decat in interiorul termenului de 30 de zile (cu obligatia institutiei de a anunta solicitantul despre aceasta), respectiv care - nu pot fi satisfacute in termenul de 30 de zile decat, eventual, prin perceperea unei taxe suplimentare, pentru cheltuieli de cercetare, daca solicitantul accepta aceasta solutie (din nou, cu obligatia instiintarii solicitantului si cu posibilitatea ca acesta sa accepte fie plata taxelor suplimentare, fie prelungirea termenului, de comun acord cu institutia publica).7. Desi problematica discriminarii diverselor minoritati cade sub incidenta activitatii Consiliului National pentru Combaterea Discriminarii, iar etica functionarului public cade sub incidenta codului deontologic pregatit in cadrul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, exista posibilitatea unor discriminari mai subtile, care tin de satisfacerea solicitarilor de acces la informatii (o manifestare a administrarii defectuoase pomenite de Mediatorul European), care ar putea face subiectul unei recomandari emise de Avocatul Poporului. De pilda, desi exista o prezumtie generala de buna credinta, pentru nivelul de complexitate la care institutia publica ar trebui sa poata raspunde in interiorul termenului de 6 ore, un functionar poate discrimina intre solicitantii care cer acelasi tip de informatie, transmitand datele catre un jurnalist mai devreme de 2 ore, iar catre alt jurnalist la limita celor 6 ore. Drept consecinta, s-ar putea crea o situatie in care al doilea jurnalist nu mai poate introduce materialul in sedinta de redactie, primul obtinand o exclusivitate de circumstanta, prin discriminarea facuta de functionarul respectiv (fie din neglijenta, fie din abuz). Pentru evitarea unor astfel de situatii, Avocatul Poporului poate emite recomandari catre institutiile publice, vizavi de sanctionarea comportamentelor discriminatorii care cad sub incidenta spiritului Legii 544/2001.8. Legea 544 si normele de aplicare (adoptate prin Hotararea Guvernului 123/2002) par sa instituie (indirect si tacit) o regula a informarii prin mijloace electronice, comunicarea pe suport de hartie (tiparit) ramanand o simpla exceptie. Cu toate acestea, nu exista o procedura prestabilita, la nivelul institutiilor publice, mai ales pentru ca acestea nu detin intotdeauna mijloace de comunicare electronica. Avocatul Poporului ar putea interveni cu recomandari in privinta - standardelor tehnice minimale in acest domeniu, - procedurilor de urmat, respectiv a - delimitarii situatiilor in care ar trebui utilizata regula informarii prin mijloace electronice de situatiile in care ar trebui utilizata exceptia informarii prin mijloace tiparite. Institutiile europene utilizeaza regula transmiterii gratuite a informatiilor pe suport sau prin mijloace electronice. Exceptia de la aceasta regula o reprezinta cererile care solicita informatia in format tiparit—daca materialul are pana la 10 pagini, informatia se transmite gratuit; daca materialul are mai mult de 10 pagini, se percepe o taxa de copiere (30 de eurocenti/pagina) pentru toate paginile care depasesc aceasta limita. 31
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaAnexa. EXPERIMENT PRIVIND SOLICITAREA INFORMATIILORIn urma cu un an, Asociatia Romana pentru Transparenta realiza un experiment de solicitare a informatiilor de interespublic, inainte ca Legea 544/2001 sa fie adoptata, pornind de la premisa ca „dincolo de analiza unor cercetatori aifenomenului, dincolo de contributiile initiatorilor legii vizate, dincolo de parerile unor lideri de opinie, exista o relevanta 47experienta cotidiana a relatiei cetatean–institutie publica, usor de sondat". Avand la dispozitie datele si rezultateleexperimentului din 2001, am considerat ca reeditarea acestui exercitiu, la un an dupa adoptarea Legii, poate fi graitoarein privinta modului de aplicare a acesteia. Din capul locului, anuntam cititorul, ca si in urma cu un an, „ca experimentulde fata nu este un sondaj, el necuprinzand un numar suficient de mare de subiecti [ori de cazuri]. Astfel, concluziile pe 48care le tragem nu pot fi generalizate si nu reprezinta [situatia] tuturor institutiilor de stat existente." Cu toate acestea,cel putin in privinta institutiilor analizate, concluziile sunt intr-o nota generala de ingrijorare, observandu-se o atitudinecel putin delasatoare fata de libertatea accesului la informatiile de interes public. Speram ca rezultatele acestui studiu longitudinal (pe care ne propunem sa-l continuam si in anii urmatori) sainspire institutia Avocatul Poporului (si celelalte institutii publice responsabile) la adoptarea acelor masuri care saconduca la internalizarea principiilor de transparenta institutionala si accountability—"socoteala fireasca, pe care cei 49platiti din banii publici sunt obligati sa o dea, pentru actiunile lor, contribuabililor." Similar actiunii din urma cu unan, am dorit sa descoperim masura in care institutiile publice detin capacitatea institutionala de a raspundesolicitarilor de informatii, motiv pentru care am adresat toate cererile catre exact aceleasi institutii, insa catre„Compartimentul de informare si relatii cu publicul" (conform art. 4 din Legea 544/2001). De asemenea, am dorit saevaluam masura in care se respecta termenul impus de Lege pentru raspunsuri la solicitarile de informatii (art. 7),mai ales in conditiile utilizarii cererii-tip din Anexa 1 la normele de aplicare a Legii, adoptate prin HG 123/2002. Nu inultimul rand, am dorit sa evaluam si masura in care se respecta regula implicita si tacita a comunicarii in formatelectronic, care razbate din aceleasi norme de aplicare.1. MetodologieIn esenta, insa, am folosit aceeasi metodologie din urma cu un an: Pentru a evalua eventuale reactii idiosincratice fata de anumite tipuri de solicitanti, am derulat experimentul folosind patru categorii de expeditori: persoana fizica, firma privata, organizatie neguvernamentala si o institutie de presa [jurnalist]. Principalii destinatari ai cererilor de informatii au fost Parlamentul Romaniei, diverse ministere si institutii subordonate acestora, Prefecturi, Consiliul National de Studiere a Arhivelor Securitatii, Curtea de Conturi, institutia Avocatul Poporului si Primaria Generala a Capitalei. In cerere nu era mentionat faptul ca solicitarea face parte dintr-un experiment, deoarece am considerat ca aceasta informatie ar fi modificat ritmul normal de reactie. [O scrisoare, care incunostiinta institutiile respective ca au fost subiecti intr-un experiment, a fost trimisa la o saptamana dupa incheierea experimentului, impreuna cu prelucrarea bruta a datelor.] Evaluarea si punctajul . . . au vizat urmatoarele categorii de informatie: a. Daca s-a [transmis un] raspuns sau nu—DA=1 punct; NU=0 puncte. b. Daca raspunsul a fost trimis in timp util—aici am folosit grila . . . impusa de Legea accesului la informatia de interes public: 10 zile pentru un raspuns; daca solutionarea cererii a fost extrem de rapida, sub 5 zile pentru o scrisoare al carei expeditor nu a fost presa, am acordat un punctaj suplimentar—sub 5 zile=2 puncte; sub 10 zile=1 punct; peste 10 zile=0 puncte. c. Forma raspunsului [prin] evaluarea informatiilor din antetul folosit de institutie—daca antetul contine informatiile de contact (adresa, telefon, fax)=1 punct; daca antetul nu contine informatii de contact=0 puncte. d. Continutul raspunsului—raspuns VALID , respectand acuratetea si completitudinea informatiilor solicitate=2 puncte; raspuns SATISFACATOR, care nu raspunde la intreaga solicitare sau face trimitere la alte departamente din interiorul aceleiasi institutii . . .=1 punct; [respectiv] NESATISFACATOR, raspunsul care face, de exemplu, trimiteri la texte de lege si regulamente de functionare, pentru a argumenta refuzul de a oferi datele cerute, fara a da detalii despre subiectul acestor prevederi si ce alta modalitate de obtinere a acelor informatii exista=0 puncte. In baza metodologiei din 2001, am notat raspunsurile din 2002 ale tuturor institutiilor publice vizate cuindicativul N1, pentru a face posibila compararea rezultatelor obtinute la distanta de un an. Totusi, intrucatreglementarile in vigoare impun o noua abordare a rezultatelor, am dezvoltat o metoda noua de notare, cuindicativul N 2, tinand cont de urmatoarele consideratii:i. In conditiile in care Legea 544/2001 este in vigoare, nu mai este relevant daca institutia raspunde sau nu la solicitare, intrucat are obligatia de a raspunde. Pe de alta parte, normele de aplicare induc, implicit si tacit, regula comunicarii informatiilor solicitate in format electronic. Din acest motiv, punctul, initial acordat pentru obtinerea unui raspuns sub indicativul N 1, este acum acordat pentru obtinerea unui raspuns in format electronic sub indicativul N2.ii. Intrucat Legea impune organizarea unor „compartimente de informare si relatii cu publicul", am acordat un punct suplimentar sub indicativul N2, pentru primirea unui raspuns din partea unui astfel de serviciu specializat. Astfel, in timp ce indicativul N 1 noteaza raspunsurile primite pe o scala de la 0 la 6 puncte, indicativul N2 foloseste o scala de la 0 la 7 puncte (in baza indicativului N2 nu se poate face o comparatie fata de datele din 2001).Toate datele, impreuna cu interpretarea bruta a rezultatelor si notarile in baza celor doua indicative prezentate maisus se gasesc in Tabelul 1—N 1 pentru 2001 si 2002, respectiv N 2 numai pentru 2002.47 Asociatia Romana pentru Transparenta. 2001. Accesul la informatia de interes public in Romania, pag. 25.48 Ibid.49 Ibid. p. 31.32
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Tabelul 1. Situatia raspunsurilor la solicitarea experimentala de informatii in baza Legii 544/2001Nr. Solicitantul Raspunsul N1 N1 N2 Institutia Termenul Forma Validitateacrt. si cererea /Formatul (2001) (2002) (2002) 1 Administratia Jurnalist, statistica Netransmis financiara sector 2 privind unele cazuri 4 puncte 0 puncte 0 puncte (in 2001 a fost de evaziune fiscala contactata AFs1) 2 Administratia Organizatie Netransmis financiara sector 2 neguvernamentala, 0 puncte 0 puncte 0 puncte (in 2001 a fost procedura de contactata AFs4) recuperare a TVA 3 Administratia Persoana fizica, Netransmis financiara sector 2 procedura de (in 2001 a fost recuperare a 0 puncte 0 puncte 0 puncte contactata AFs3) diferentei de impozit pe venitul global 4 Avocatul Jurnalist, statistica Netransmis Poporului privind plangerile 0 puncte 0 puncte 0 puncte rezolvate 5 Avocatul Organizatie Netransmis Poporului neguvernamentala, statistica privind 0 puncte 0 puncte 0 puncte rapoartele critice rezultate din investigatii 6 Avocatul Persoana fizica, Transmis=1 Raspunsul este datat Scrisoare cu antet, Raspuns NESATISFACATOR Poporului procedura de punct la 5 zile de la semnata de Niculae =0 puncte (mentionarea plangere privind inregistrare=1 punct Lapa, secretar general reglementarii relevante nu incalcarea unor Format (cerere inregistrata 9 Informatiile de este suficienta, intrucat se drepturi scris=0 zile dupa trimitere) identificare sunt solicita o copie de pe acest 4 puncte 3 puncte 2 puncte puncte suficiente=1 punct document) Nu se pomeneste vreun serviciu specializat=0 puncte 7 Consiliul National Jurnalist, procedura Netransmis pentru Studierea de acces la dosarele 0 puncte 0 puncte 0 puncte Arhivelor unor personalitati Securitatii 8 Consiliul National Organizatie Netransmis pentru Studierea neguvernamentala, 6 puncte 0 puncte 0 puncte Arhivelor statistica privind Securitatii activitatea CNSAS 33
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana 9 Consiliul National Persoana fizica, Netransmis pentru Studierea procedura de acces la 6 puncte 0 puncte 0 puncte Arhivelor propriul dosar Securitatii10 Curtea de conturi Firma privata, Netransmis procedura de 4 puncte 0 puncte 0 puncte verificare a achizitiilor publice11 Curtea de Conturi Jurnalist, procedura Netransmis privind accesul la 6 puncte 0 puncte 0 puncte rezultatele investigatiilor12 Curtea de Conturi Organizatie Netransmis neguvernamentala, procedura de 1 punct 0 puncte 0 puncte verificare a parteneriatelor public-privat13 Curtea de Conturi Persoana fizica, Netransmis procedura de de sesizare a unui caz 5 puncte 0 puncte 0 puncte de politici preferentiale14 Directia Generala Organizatie Netransmis a Penitenciarelor neguvernamentala, procedura de 4 puncte 0 puncte 0 puncte implicare in programe de resocializare15 Directia Generala Jurnalist, statistica Netransmis de Evidenta privind numarul de 4 puncte 0 puncte 0 puncte Informatizata a flotanti in Bucuresti Persoanei16 Ministerul Firma privata, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email, semnat de Raspuns NESATISFACATOR Dezvoltarii si programe de punct la 13 zile de la Oana Grigore, purtator =0 puncte (inacceptabil sa se Prognozei finantare pentru transmitere=1 punct de cuvant ceara justificari si/sau detalii dezvoltare regionala Format (nu se face referire la Informatiile de despre activitatea firmei; nu electronic=1 numar sau data de identificare nu sunt s-au cerut informatii despre punct inregistrare) suficiente=0 puncte fonduri PHARE, ci despre 6 puncte 2 puncte 2 puncte Purtatorul de cuvant nu programe MDP) ar trebui sa se ocupe, in mod curent, de aplicarea L544= 0 puncte 34
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public17 Ministerul Jurnalist, statistica Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email urmat de Raspunsul este VALID=2 Finantelor Publice privind acceptarea punct la 14 zile de la data scrisoare, foaie cu puncte (nu exista o astfel de unor firme cu datorii trimiterii=1 punct antet, semnata de statistica, dar se ofera la licitatii pentru Format (nu se face referire la Ruxanda Radulescu, informatii suplimentare; se achizitii publice electronic si un numar si/sau data director accepta oportunitatea scris=1 punct de inregistrare a Informatiile de realizarii unei astfel de 5 puncte 5 puncte 6 puncte cererii) identificare sunt statistici) suficiente=1 punct Directia de relatii publice si comunicare =1 punct18 Ministerul Persoana fizica, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email urmat de Raspunsul este VALID=2 Finantelor Publice organul fiscal punct la 14 zile de la scrisoare, foaie cu puncte (se arata organul competent pentru trimitere=1 punct (nu antet, semnata de fiscal competent, desi se declaratia de venit Format se face referire la Ruxanda Radulescu, face referire la o Hotarare de global electronic si data sau numarul de director Guvern aflata in pregatire; scris=1 punct inregistrare) Informatiile de procedura de depunere a 3 puncte 5 puncte 6 puncte identificare sunt declaratiei este descrisa in suficiente=1 punct detaliu) Directia de relatii publice si comunicare =1 punct19 Ministerul Muncii Organizatie Netransmis si Solidaritatii neguvernamentala, Sociale statistica privind subventii si/sau 3 puncte 0 puncte 0 puncte micro-credite acordate ONG in asistenta sociala20 Ministerul pentru Persoana fizica, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email plus Raspuns VALID=2 puncte (se Intreprinderi Mici procedura de mutare punct la 2 zile de la scrisoare cu antet arata ca MIMMC nu este si Mijlocii si a Registrului trimitere=2 puncte anexata, semnata de competent in rezolvarea Cooperatie Comertului Format (nu se face referire la Mirela Pentelescu, cererii, anuntand ca cererea electronic=1 data sau numarul de director a fost redirectionata catre 6 puncte 6 puncte 7 puncte punct inregistrare) Informatiile de Ministerul Justitiei) identificare sunt suficiente=1 punct Directia de comunicare=1 punct 35
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana21 Ministerul Organizatie Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email, plus Raspuns SATISFACATOR=1 Tineretului si neguvernamentala, punct la 12 zile de la scrisoare cu antet punct (se prezinta o situatie Sportului statistica privind trimitere=1 punct (nu anexata, semnate de destul de detaliata a subventii si/sau Format se face referire la Constantin Diaconu, finantarii Federatiei Sportul micro-credite electronic=1 data sau numarul de director pentru Toti, dar raspunsul nu acordate ONG active punct inregistrare) Informatiile de este complet, neexplicand in sportul de mase identificare nu sunt daca exista si alte finantari, 0 puncte 3 puncte 4 puncte suficiente=0 puncte subventii sau micro-credite Serviciul informare, acordate din bani publici) relatii publice si petitii din cadrul Directiei relatii parlamentare= 1 punct22 Parlamentul Firma privata, Netransmis Romaniei, Camera strategia si planul de 0 puncte 0 puncte 0 puncte Deputatilor achizitii publice23 Parlamentul Jurnalist, procedura Transmis=1 Raspunsul a fost Mesaj email, semnat de Copia de pe regulamentul Romaniei, Camera de acreditare a unui punct transmis in ziua Ionela Alexandru, privind acreditarea ziaristilor Deputatilor jurnalist nou angajat inregistrarii cererii=2 expert este un raspuns VALID=2 Format puncte (inregistrarea Informatiile de puncte electronic=1 efectuata la 5 zile identificare sunt 4 puncte 6 puncte 7 puncte punct dupa trimitere) suficiente=1 punct Compartimentul relatii cu societatea civila=1 punct24 Parlamentul Persoana fizica, Transmis=1 Raspunsul este datat Scrisoare cu antet, Raspuns VALID=2 puncte (se Romaniei, Senatul procedura de punct la 10 zile de la semnata de Mircea anexeaza copie-extras din obtinere a unei inregistrare=1 punct Hamza, consilier sef regulamentul de organizare audiente la Format (cerere inregistrata 5 serviciu si functionare al serviciilor Secretarul General scris=0 zile de la trimitere) Informatiile de Senatului si copie de pe puncte identificare sunt ordinul 415 al Secretarului suficiente=1 punct General, privind organizarea Serviciul de presa si audientelor; de remarcat ca 5 puncte 5 puncte 5 puncte imagine=1 punct (desi ordinul 415 este datat la 4 0,5 puncte s-ar fi zile dupa inregistrarea potrivit mai bine, cererii, ceea ce ne face sa intrucat informarea credem ca solicitarea a conform L544 nu declansat un proces de trebuie sa cada in decizie/reforma pentru sarcina serviciului de suplinirea unui gol presa) institutional) 36
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public25 Parlamentul Organizatie Transmis=1 Raspunsul este datat Scrisoare cu antet, Raspunsul este VALID=2 Romaniei, Senatul neguvernamentala, punct la 10 zile de la semnata de Mircea puncte (se prezinta (in 2001 a fost participarea la inregistrare=1 punct Hamza, sef serviciu continutul art. 49 din contactata Camera sedintele comisiilor Format (data inregistrarii Informatiile de Regulamentul Senatului, dar Deputatilor) senatoriale scris=0 este la 5 zile de la identificare sunt este regretabil ca sedintele puncte trimitere) suficiente=1 punct comisiilor „nu sunt publice") Serviciul pentru presa si imagine=1 punct (de remarcat ca formatul 5 puncte 5 puncte 5 puncte scrisorii cu antet nu este acelasi ca in cazul anterior—semnatarul este sef serviciu, nu consilier, ca mai sus; putem specula, doar, ca raspunsurile au fost redactate de persoane diferite)26 Prefectura Firma privata, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email plus Raspuns VALID=2 puncte (se judetului Harghita statistica privind punct la 12 zile de la scrisoare anexata, ofera copie-extras din ultima aplicarea „Legii inregistrare=0 puncte semnate de Maria situatie-raport efectuata de Lupu" (1/2000) Format (cerere inregistrata 2 Nechiti, persoana de institutiile abilitate, spre electronic=1 zile de la trimitere) contact cunostinta prefecturii) punct Informatiile de identificare nu sunt suficiente=1 punct 0 puncte 4 puncte 50 4 puncte 51 Nu se pomeneste vreun serviciu specializat=0 puncte (o simpla persoana de contact nu prezinta suficiente garantii ca raspunsul ar fi valid) 50 Intrucat termenul legal de 10 zile a fost depasit, ar trebui sa se considere netransmis , iar cel putin 1 punct scazut din indicativul N 1. 51 Intrucat termenul legal de 10 zile a fost depasit, ar trebui sa se considere netransmis , rezultand 0 puncte pe indicativul N 2. 37
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea Europeana27 Prefectura Firma privata, Transmis=1 Raspunsul este Scrisoare cu antet Raspuns NESATISFACATOR judetului Olt statistica privind punct nedatat, dar stampila semnata de Jan =0 puncte (prin referire la aplicarea „Legii postei sugereaza ca a Nastase, secretar diverse acte normative, se Lupu" (1/2000) Format fost trimis la 2 zile general si Florea concluzioneaza ca nu se scris=0 de la inregistrare=2 Gornoava, director poate solutiona favorabil puncte puncte (refuzul a fost Informatiile de solicitarea respectiva; 0 puncte 4 puncte 3 puncte transmis in termen identificare sunt contrastul cu atitudinea de 5 zile, conform suficiente=1 punct celorlalte 2 prefecturi este Legii) (cererea a fost Nu se pomeneste vreun evident) inregistrata 2 zile serviciu specializat=0 dupa trimitere) puncte28 Prefectura Firma privata, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email plus Raspuns SATISFACATOR=1 judetului Timis statistica privind punct la 2 zile de la scrisoare cu antet punct (informatia este aplicarea „Legii inregistrare=2 puncte anexata, semnata de pertinenta, dar nu rezulta ca Lupu" (1/2000) Format (cerere inregistrata la Horia Ciocarlie, prefect ar fi extrasa dintr-un electronic=1 12 zile dupa Informatiile de document oficial) 0 puncte 5 puncte 5 puncte punct trimitere) identificare sunt suficiente=1 punct Nu se pomeneste vreun serviciu specializat=0 puncte29 Primaria Generala Organizatie Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email, semnat de Raspunsul este VALID=2 a Capitalei neguvernamentala, punct 5 zile dupa Lucia Dinu puncte, dar este ingrijorator procedura de inregistrare=2 puncte Informatiile de faptul ca nu exista o publicare pe web a Format (data inregistrarii identificare nu sunt procedura pentru publicare, anunturilor de electronic=1 este la 1 zi dupa suficiente=0 puncte ci totul depinde de hotararea 0 puncte 5 puncte 5 puncte achizitii publice punct trimitere) Nu rezulta daca este Primarului vorba despre un serviciu specializat=0 puncte30 Primaria Generala Persoana fizica, Transmis=1 Raspunsul este datat Mesaj email, semnat de Raspuns VALID=2 puncte (se a Capitalei procedura de punct la 4 zile de la Lucia Dinu face referire la cadrul sesizare a inregistrare=2 puncte Informatiile de constitutional si Ordonanta disfunctionalitatilor Format (cererea inregistrata identificare sunt 27/2002 privind solutionarea la utilitati publice electronic=1 1 zi dupa trimitere) suficiente=1 punct petitiilor, respectiv se arata 0 puncte 6 puncte 6 puncte punct Nu rezulta daca este care sunt institutiile vorba despre un responsabile) serviciu specializat=0 puncte 38
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public Trebuie notat ca, pentru a respecta termenul de 10 zile din Lege, am acordat o marja de timp generoasa pentruprimirea raspunsurilor—am facut referire la zile lucratoare, adaugand 4 zile pentru a acoperi cele 2 weekend-uri,respectiv am acordat 5 zile pentru manipularea prin posta a solicitarilor si raspunsurilor. Astfel, nu au mai fost luatein considerare ca valide/in termen raspunsurile primite la peste 3 saptamani (21 de zile) de la trimiterea solicitarii.Aparent, procedurile postale poarta o vina considerabila fata de intarzierea unor raspunsuri—de exemplu, unelecereri au primit numar de inregistrare exact 2 zile dupa data trimiterii lor prin posta, ceea ce inseamna ca serviciilepostale functioneaza ireprosabil. Totusi, in alte cazuri, au existat cereri care au primit numar de inregistrare abia la 2saptamani dupa data trimiterii—timpul mediu scurs intre trimitere si inregistrare a fost de 7 zile, dar cu o deviatie 52standard de 5,17; timpul mediu de redactare a unui raspuns la solicitare a fost de 6 zile, dar tot cu o deviatie standardmare, de 4,05, ceea ce denota fie incoerenta procedurilor, fie arbitrariul modului de a raspunde la solicitari. De aici putem deduce fie ca unele institutii isi ridica sau consulta corespondenta doar o data pe saptamana(ceea ce reprezinta o practica defectuoasa), fie ca unele inregistrari au fost facute post-factum, pentru a se putea dao aparenta de respectare a termenului de 10 zile impus de Lege. Din nefericire, nici una din institutiile vizate nu agasit de cuviinta sa instiinteze petentul (telefonic sau prin alte mijloace), inainte de a raspunde propriu-zis cererii, casolicitarea de informatii a fost primita si inregistrata la numarul . . . din data . . . . O astfel de practica defectuoasa vatrebui corectata, pentru ca dreptul cetateanului si termenul prevazut de Lege sunt strans legate de momentul primiriisi inregistrarii cererii, nu doar in privinta liberului acces la informatii, ci in privinta dreptului de petitionare, in general.2. Profilul repondentilor (destinatarii solicitarilor)Interesant este ca unele din institutiile care nu au dat nici un raspuns in 2001 au fost foarte prompte in 2002, in timpce alte institutii, care au obtinut punctaj maxim in urma cu un an, nu au oferit nici un raspuns de aceasta data.Figura 1 arata ca doar Parlamentul, ministerele (in agregat) si Avocatul Poporului au oferit raspunsuri si acum, si inurma cu un an. Ministerul pentru Intreprinderi Mici si Mijlocii si Cooperatie este singura institutie care a obtinutpunctaj maxim, desi nu a solutionat efectiv cererea, ci a transmis-o, conform Legii, Ministerului Justitiei. In acelasitimp, Senatul Romaniei ofera raspunsuri foarte bune, obtinand note mari, comparabile cu cele de anul trecut, inciuda unei proceduri care poate ridica unele semne de intrebare (vezi comentariile de forma, la pozitiile 24-25 dinTabelul 1). Administratia financiara continua sa ignore solicitarile de informatii, in timp ce prefecturile si PrimariaGenerala a Capitalei ocupa acum locul detinut de Curtea de Conturi si agentiile guvernamentale in 2001. De altfel,Primaria Generala a obtinut cel mai bun punctaj agregat in acest an, indiferent de utilizarea indicativului N1 sau N 2. Situatia de la Consiliul National pentru Studierea Arhivelor Securitatii comporta o discutie aparte, intrucatperioada realizarii experimentului a coincis cu dezbaterile aprinse, din toamna anului 2002, privind rolul si modul defunctionare ale acestei institutii. Desi putem fi indulgenti, incercand sa intelegem dificultatile de ordin politic prin caretrece institutia, consideram ca functionarea „compartimentului de informare si relatii publice" nu ar trebui sa suferede pe urma instabilitatii politice. Prin urmare, consideram ca presiunile la care este supusa aceasta institutie suntinoportune din perspectiva principiului bunei administrari.3. Comparatie 2001-2002 privind destinatariiEste ingrijorator faptul ca nota agregata obtinuta in 2002 (pe indicativul N1) este mai mica decat in 2001, mai ales inconditiile in care ambele note sunt incredibil de mici (2,44 si 2,04 pe o scala de la 0 la 6), iar rata de raspuns ascazut de la 60% la numai 43%, in conditiile trimiterii a tot atatea cereri (30), catre exact aceleasi institutii, din parteaexact acelorasi categorii de persoane. Figura 1. Comparatie 2001-2002 privind raspunsurile oferite la solicitari in baza Legii 544/2001 6.00 5.00 indicativ 2001 (N1) 4.00 2001 3.00 2002 2.00 1.00 0.00 e . MB nt S i i fin P i tar v. ter tur tur SA Av me .gu m. na on PG fec nis CN ag rla ad Cc sti pre mi pa de destinatari52 In Dumitru Porojan, Statistica si teoria sondajului, 1993, Editura Sansa, acest indicator statistic este mentionat drept „abaterestandard" (pag. 79-87). 39
  • Avocatul Poporului si Mediatorul European—garanti ai transparentei in Romania si Uniunea EuropeanaDeviatiile standard foarte mici (0,33-0,38) ale raspunsurilor oferite de Parlament, ministere si Avocatul Poporuluidemonstreaza o coerenta de invidiat—din nefericire, coerenta raspunsurilor venite din partea Avocatului Poporuluisitueaza institutia in subsolul „clasamentului". O posibila explicatie ar fi aceea ca Avocatul Poporului nu raspundedecat plangerilor formulate de persoane fizice, dar aici ne aflam in fata unor solicitari de informatii, fata de care siAvocatul Poporului ar trebui sa se relationeze, conform Legii, ca orice alta institutie publica. Deviatia standard atuturor raspunsurilor primite, in agregat, este de asemenea foarte mica (0,23), sustinand statistic tendinta(perceputa empiric) a institutiilor vizate de a nu raspunde sau de a raspunde nesatisfacator la solicitarile facute inbaza Legii 544 (vezi coloana „destinatari" din Figura 2). 7.00 6.00 5.00 indicativ 2002 (N2) 4.00 2002 3.00 2.00 1.00 0.00 e . MB nt S i i fin P i tar v. ter tur tur SA Av me .gu m. na on PG fec nis CN ag rla ad Cc sti pre mi pa de destinatari Figura 2. Situatia raspunsurilor oferite in 2002 la solicitarile in baza Legii 544/20014. Profilul solicitantilor (expeditori)Este ingrijorator faptul ca rata de raspuns la solicitarile jurnalistului este cea mai scazuta (28,5%), in scaderedramatica fata de anul trecut (71,5%). De altfel, deviatia standard a raspunsurilor acordate jurnalistului este cea maimare din acest an, in privinta indicativului N , demonstrand o grava lipsa de interes pentru oferta de informatii 2tocmai prin vectorul de informare—presa, manifestand o variatie deosebit de ampla a raspunsurilor oferite (lipsa decoerenta baleiaza o plaja de la 0 la 6 puncte, maximul de 7 puncte nefiind atins pe indicativul N2). Mai mult decatatat, in privinta indicativului N1, observam o scadere dramatica a calitatii raspunsurilor agregate oferite jurnalistului,de la 3,29 la 1,57 (pe scala de la 0 la 6). In timp ce persoana fizica ramane „clientul" favorit al institutiilor publice, inprivinta solicitarilor de informatii, anul 2002 aduce o scadere generalizata a calitatii raspunsurilor, indiferent destatutul social al solicitantului (vezi Figura 3). Singurul tip de expeditor care a inregistrat o crestere a calitatiiraspunsurilor este firma privata, ceea ce poate semnifica fie hazard, fie o inclinatie a institutiilor publice spresprijinirea initiativei private, desi cota de sub 3 puncte, indiferent de indicativul utilizat, nu face cinste autoritatilor. Pede alta parte, organizatia neguvernamentala a primit raspunsurile cele mai slabe calitativ, asa cum rezulta dinFigura 4. 6.00 5.00 indicativ 2001 (N1) 4.00 2001 3.00 2002 2.00 1.00 0.00 G list a a ori firm izic ON na edit p.f jur exp expeditori Figura 3. Comparatie 2001-2002 privind rezultatele obtinute la solicitari in baza Legii 544/200140
  • Rolul Avocatului Poporului in apararea liberului acces la informatiile de interes public5. Concluziile experimentului—avertismentReiterand faptul ca experimentul nostru nu este un sondaj, iar rezultatele descrise aici nu pot fi generalizate careprezentand situatia globala a implementarii Legii 544/2001, dorim sa atentionam, totusi, autoritatile publice asuprapericolului unei aplicari ineficiente si incoerente a Legii. Tocmai din acest motiv, avem acum certitudineaoportunitatii implementarii acestei actiuni, care contribuie la popularizarea Legii 544, oferind, din perspectiva uneicritici constructive, solutia implicarii active a institutiei Avocatul Poporului in protejarea liberului acces la informatiilede interes public. Evaluand rezultatele acestui efort de reeditare a experimentului elaborat in urma cu un an si, maiales, interpretarea analizei longitudinale, suntem nevoiti sa pastram nealterate principalele concluzii la careajungeam in toamna anului 2001: • exista o mare doza de arbitrar in modul in care institutiile publice raspund solicitarilor de informatii; • calitatea informatiei pe care o pun la dispozitie unele institutii publice este deficitara; • legitimitatea actiunii de a solicita o informatie nu este inca un lucru de la sine inteles de catre multi functionari publici; • exista cazuri in care una si aceeasi institutie raspunde extrem de inegal [sau incoerent] solicitarilor de informatii, lasand impresia [fie a] unor reactii idiosincratice fata de anumite categorii de solicitanti, fie, pur si simplu, de reactie aleatoare; • solicitarea unei informatii „sensibile din punct de vedere politic" (cum ar fi, de exemplu, situatia retrocedarilor de terenuri in baza Legii 1/2000) risca sa provoace reactii adverse intr-o masura mai mare decat solicitarile „neutre" ideologic; • exista cazuri cand institutiile publice renunta sa mai raspunda atunci cand nu pot satisface solicitarea de informatii, din diverse motive . . .; • posibilitatea de a avea acces la documente, in scopuri de cercetare, depinde in cea mai mare masura de bunavointa conducatorilor institutiilor publice.53 Singura concluzie de anul trecut, la care nu mai facem referire acum, privea lipsa unui standard „cu privire ladocumentele pe care o institutie publica trebuie sa le produca din oficiu," intrucat art. 5 din Legea 544/2001 contineasemenea prevederi. Totusi, aflam din experienta colegilor de la APADOR-CH ca este nevoie de un standardprocedural privind eliberarea acestor informatii si in mod direct solicitantilor, nu doar prin afisare impersonala la 54sediul institutiei publice vizate. 7.00 6.00 5.00 indicativ 2002 (N2) 4.00 2002 3.00 2.00 1.00 0.00 G list a a ori firm izic ON na edit p.f jur exp expeditori Figura 4. Situatia rezultatelor obtinute in 2002 la solicitarile in baza Legii 544/200153 Asociatia Romana pentru Transparenta. 2001. Accesul la informatia de interes public in Romania, pag. 24.54 Asociatia pentru Apararea Drepturilor Omului in Romania—Comitetul Helsinki. 2002. Ghid practic pentru accesul lainformatiile de interes public, pag. 4. 41