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Reforme du secteur de l'eau, jordanie

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  1. 1. REFORME DU SECTEUR DEL’ASSAINISSEMENT ET DE LADISTRIBUTION D’EAUDEFIS LIES À LA TRANSFORMATION EN SOCIETE DES SERVICES PUBLICSLE CAS DE LA JORDANIEContrat N°AFP-I-00-03-00035-00,Tâche N°539 1SEGURA/IP3 Partners LLCAVERTISSEMENTLes opinions de l’auteur exprimées dans ce document ne reflètent pas nécessairement lesopinions de la United States Agency for International Development (Agence américaine pour ledéveloppement international) ou du Gouvernement des Etats-Unis.
  2. 2. 2
  3. 3. ACRONYMESAJGE Autorité jordanienne de gestion des eauxAT Assistance techniqueAVJ Autorité de la vallée du JourdainAWC Compagnie des eaux de AqabaAZESA Autorité de la zone économique spéciale de AqabaEDP Equipe de développement de projetENF Eau non facturéeGPS Système mondial de localisationJOD Dinar jordanienLEMA Suez Lyonnaise, Montgomery Watson Arabtech. Consortium privé chargé du contrat de gestion de Amman et sa périphérieMAP Municipalité de Amman et sa périphérieMEI Ministère de l’eau et de l’irrigationMIYAHUNA Compagnie des eaux de Amman et sa périphérieO&M Opération et maintenancePA Protocole d’accordPIB Produit intérieur brutPPA Parité du pouvoir d’achatPSP Participation du secteur privéSARL Société par actions à responsabilité limitéeS.O. Sans objetUGP Unité de gestion de projetUSAID Agence américaine pour le développement international 3ZESA Zone économique spéciale de AqabaUNITESkWh Kilowatt-heureKm² Kilomètre carréCHANGE(Taux de change en vigueur au mois de juin 2009)1 USD = 0,70 JOD1 JOD = 1,42 USD
  4. 4. TABLE DES MATIERES Chapitre Contenu Page Préface 6 Remerciements 7 Introduction 8 1 Jordanie: Rareté de l’eau, dimension économique négligée 10 Pays à forte croissance démographique 10 Administration publique fortement centralisée 11 Importante contrainte environnementale 11 Dimension économique négligée 11 Marchés politiques de l’eau 12 2 Aqaba et Amman: pourquoi une réforme ? 14 Deux villes importantes très différentes 14 Pourquoi une réforme ? 15 Le gouvernement, acteur important du secteur de l’eau 16 Aqaba : une succursale dotée de peu d’autonomie et de services de bonne qualité 16 Amman : incitants, autonomie et qualité des services inadéquats 18 3 Le processus: une approche disciplinée de la réforme 23 Demande d’une réforme 23 Soutien politique important 23 Des espaces sûrs pour le partage des connaissances 24 Assistance spécialisée 244 Approche systématique de la réforme 25 4 Faire des choix: au détriment de qui ? 27 Choix entre le secteur public et le secteur privé 27 Rhétorique et réalité : maintien du status quo 28 Gouvernance des sociétés 29 Dispositions financières 29 Opérations 30 Réglementation 32 5 Lancement des sociétés : souci du détail 33 Etape pré-opérationnelle : une approche pragmatique 33 Préparation des sociétés pour l’avenir 34 L’AWC et la MIYAHUNA pourront-elles répondre aux attentes ? 37 6 Le défi : instauration de politiques judicieuses et d’une gestion efficace 38 Enjeux politiques 38 Clés d’une gestion réussie 40
  5. 5. 7 Leçons apprises : partager les résultats et apprendre davantage 42 Souci de l’offre et la demande de la réforme 42 Importance du soutien politique et d’une approche disciplinée 42 Instauration de boucles de réaction 43 Annexes 1 AWC : indicateurs – Exercices fiscaux 2004 et 2008 44 2 LEMA – MIYAHUNA : indicateurs – Exercices fiscaux 2004 et 2008 45 3 Premier plan de développement de MIYAHUNA 46 4 MIYAHUNA – Modification des régimes salariaux des employés 49 5 MIYAHUNA – Composants et processus du marquage 52 6 Dix caractéristiques des services publics de distribution d’eau gérés efficacement 53 7 Bibliographie 55 Tableaux 1 Aqaba – Clientèle 2002 17 2 Amman – Clientèle 2004 20 3 Amman – Heures de services en baisse 21Graphiques 1 Phases du projet et méthodologie 25 2 Calendrier de la transformation en société 26 3 Modèle de gestion de la MIYAHUNA 32 4 Relations entre les politiques gouvernementales, la gestion des sociétés et les caractéristiques 37 Encadrés 1 Transformation en société – Concept 9 5 2 Transformation en société – Principe clé 9 3 Les retours du pendule 13 4 AWC – Services à la clientèle et extension 35 5 Un conseil d’administration indépendant et diversifié 39
  6. 6. PRÉFACE L’agence USAID est heureuse de vous présenter cette étude de cas relative à la transformation en société des services de distribution et d’assainissement d’eau à Aqaba et à Amman et sa périphérie. Cette étude s’adresse aux dirigeants de Jordanie et d’ailleurs qui souhaitent s’inspirer de l’expérience acquise par d’autres en matière de réforme. Elle fait partie d’une initiative plus vaste de l’agence USAID visant à analyser et à partager les pratiques du passage en société des services publics de distribution d’eau. L’apprentissage organisationnel constitue un élément essentiel de la mission d’USAID. Cet apprentissage a pour objet d’améliorer les projets individuels mais également de mettre les résultats à la disposition d’un large public afin d’alimenter la réflexion des réformateurs éventuels et de générer des conclusions provisoires concernant les réformes réussies ou manquées. Cette étude n’est ni un modèle à suivre, ni un exemple des solutions les plus prometteuses aux problèmes auxquels le secteur est confronté. C’est une étude qui illustre le potentiel et les limites des politiques publiques et les tentatives visant à les réformer. Naturellement, ce potentiel et ces limites varient grandement d’un pays à l’autre mais les décideurs peuvent néanmoins en tirer des leçons. L’étude de cas a été réalisée par la société SEGURA/IP3, également conseillère pour Amman. Chemonics International Inc. a été la conseillère pour Aqaba. L’étude s’inspire principalement des rapports de SEGURA/IP3 et de Chemonics mentionnés dans la bibliographie. Juillet 20096
  7. 7. REMERCIEMENTSSEGURA/IP3 souhaite remercier en particulier les agences suivantes, leurs dirigeants et leur personnelpour leur soutien et leur aide précieuse lors de la préparation de l’étude de cas : le Royaume hachémitede Jordanie, le Ministère de l’Eau et de l’Irrigation (MEI), l’autorité jordanienne de gestion des eaux(AJGE), l’unité de gestion de projet (UGP), l’autorité de la zone économique spéciale d’Aqaba(AZESA), la compagnie des eaux d’Aqaba (AWC), la compagnie des eaux d’Amman et sa périphérie(MIYAHUNA) ainsi que l’Agence américaine pour le développement international (USAID).SEGURA/IP3 tient également à remercier Bernardo Gomez, auteur de l’étude et Meredith Griggs,rédactrice, ainsi que les membres de l’équipe de consultance pour le projet de transformation en sociétédont les commentaires et suggestions sur plusieurs ébauches du projet se sont révélés très précieux :Jorge Segura, Jose Valdez, Guillermo Yepes, Paul Cumiskey, Roger Patrick, Tarek Tarawneh, Hector Arduz etTatiana Prada. 7
  8. 8. INTRODUCTION « ... la réaffectation des opportunités économiques pourrait être considérée comme l’une des principales motivations du changement institutionnel. »1 En 2000, le gouvernement jordanien établissait la Zone économique spéciale d’Aqaba (ZESA). Les changements institutionnels liés à l’établissement de cette zone ont ouvert la voie à d’autres changements importants en Jordanie dont certains devaient toucher le secteur de l’assainissement et de la distribution d’eau. Avant l’instauration de la zone, les agences du gouvernement central étaient responsables du développement et de la gestion du port, de l’aéroport et des services publics dont l’assainissement et la distribution d’eau. La loi relative à l’établissement de la zone défiait directement le status quo étant donné qu’elle allouait explicitement ces responsabilités à l’autorité de la zone économique spéciale de Aqaba (AZESA). Les opportunités créées par la loi de la ZESA pour les entrepreneurs2 dans des organisations économiques et politiques à Aqaba furent également perçues par beaucoup comme une menace pour les organisations du gouvernement central actives dans la ville. C’est ainsi que d’âpres négociations ont été menées entre les parties pour trouver des compromis permettant l’application de la loi tout en protégeant les intérêts de chacun. La transformation en société des services d’assainissement et de distribution d’eau a fait partie de ces négociations. Le Ministère de l’Eau et de l’Irrigation (MEI) et l’autorité jordanienne de gestion des eaux (AJGE) d’une part et l’AZESA de l’autre participaient aux négociations. Le précédent d’Aqaba a eu des répercussions dans le secteur de l’eau étant donné son rôle essentiel8 dans la transformation en société des services publics à Amman. Les services publics ont été transformés en société à Aqaba en 2004 et à Amman en 2007. La transformation en société, dans le contexte de cette étude, signifie la création de compagnies publiques d’assainissement et de distribution d’eau en vue de remplacer les organisations existantes. À Aqaba, le gouvernement a instauré la compagnie des eaux de Aqaba (AWC) pour remplacer l’agence locale de l’autorité jordanienne de gestion des eaux (AJGE), tandis qu’à Amman le gouvernement créait la MIYAHUNA pour remplacer la LEMA, une société privée opérant dans le cadre d’un contrat de gestion avec l’AJGE. L’étude sur la transformation en société effectuée par USAID/ARD en 2006 présente une définition pertinente de la transformation en société et de son principe clé (voir encadrés 1 et 2). La même étude présente les expériences de sept compagnies des eaux ayant subi un passage en société dont Aqaba. Les autres étaient : AQUA en Pologne, COPASA au Brésil, Johannesburg Water en Afrique du Sud, National Water and Sewerage Company en Ouganda et Sidney Water en Australie. 1 Bromley, Daniel W. Sufficient Reason. Volitional Pragmatism and the Meaning of Economic Institutions (Raison suffisante. Pragmatisme volontaire et signification des institutions économiques). Princeton University Press, 2006. p. 9. 2 Aux fins de cette étude, le terme entrepreneur fait référence aux personnes et groupes capables d’influencer les processus de prise de décision du secteur. Voir North, Douglass C. Understanding the Process of Economic Change (Compréhension du processus de changement économique). Princeton University Press, 2005.
  9. 9. Encadré 1 Encadré 2 Transformation en société - Concept Transformation en société – La transformation en société est un processus par lequel un Principe clé service public est transformé en un service doté de l’orientation Le principe directeur de la transformation commerciale d’une société privée. La transformation comprend en société est de bénéficier des avantages trois activités : (1) établissement d’une identité juridique distincte d’une société privée – efficacité, pour la société dans laquelle le rôle du gouvernement est productivité et durabilité financière – clairement établi en tant que propriétaire ; (2) séparation entre tout en conservant la responsabilité les actifs, les finances et les opérations de la société et ceux gouvernementale. Une transformation en du gouvernement ; et (3) développement d’une orientation société réussie doit pouvoir témoigner commerciale et d’une indépendance de gestion tout en restant de résultats positifs ou de meilleures responsable vis-à-vis du gouvernement ou de l’électorat. performances. Source: USAID/ARD. op. cit. Source: USAID/ARD. op. cit.La transformation en société ministre et du conseil des décrit les problèmes auxquelsà Aqaba et Amman s’est ministres. Cette étude part le secteur était confronté avantrévélée être un processus du principe que la clé pour la transformation en sociétécomplexe. Elle a impliqué des comprendre le processus de et examine la mise en œuvreresponsables gouvernementaux la réforme est de saisir les du processus : les dirigeants,de haut rang, une assistance intentions des entrepreneurs l’organisation et les choix 9technique et a exigé discipline et qui édictent la réforme et opérés. L’étude se terminecollaboration entre les agences leur compréhension des par la présentation des défis àgouvernementales, USAID et problèmes.³ De même, après venir et des leçons tirées, dansles consultants. Souvent, les avoir établi le contexte pour l’espoir que cela puisse inspirernégociations nécessitaient la le pays, et pour Aqaba et les décideurs politiques enmédiation du cabinet du premier Amman en particulier, l’étude Jordanie et ailleurs. La transformation en société s’est révélée être un processus complexe. Les négociations ont souvent fait l’objet de médiations de la part du cabinet du premier ministre et du conseil des ministres.3 Cette approche a été choisie suivant Bromley, op. cit. et North op. cit.
  10. 10. CHAPITRE 1 JORDANIE : RARETE DE L’EAU, DIMENSION ECONOMIQUE NEGLIGEE « Commençons par le marché politique, le plus crucial »4 La transformation en société des et en faveur de l’affectation la croissance démographique services d’assainissement et de bureaucratique des ressources, importante. En 2008, environ 32 distribution de l’eau à Aqaba et plutôt que vers des marchés % des 6,2 millions d’habitants Amman ne s’est pas faite dans économiques, avec des politiques avaient moins de 14 ans. Cette le vide. Elle a été réalisée dans efficaces en matière d’eau. croissance démographique est un pays où l’eau est rare et où estimée à 2,4 % par an. Cette l’administration est fortement Ces politiques ont été fortement croissance rapide est le résultat centralisée, un pays dans lequel marquées par des transactions d’une population principalement les gouvernements successifs orientées vers les marchés jeune et d’un taux de fécondité ont traité la gestion de l’eau politiques et en faveur de élevé mais aussi des importants comme une priorité. Dans ce l’affectation bureaucratique flux migratoires des pays voisins. contexte, le gouvernement a des ressources, plutôt que vers Environ 80 % de la population10 adopté différentes politiques des marchés économiques. réside en zones urbaines.6 et différentes dispositions organisationnelles en matière Pays à forte croissance Le revenu par habitant est d’eau au fil des ans. Ces démographique d’environ 4 700 USD par an. politiques n’ont toutefois pas Le Royaume hachémite de En termes de parts du PIB, 86 toujours été couronnées de Jordanie est un petit pays % sont générés dans le secteur succès. Leur plus grand défaut (92 300 km²) situé en plein des services, principalement a sans douté été le manque gouvernementaux, touristiques cœur du Moyen Orient.5 Il est d’équilibre entre les dimensions et financiers. Le secteur industriel entouré par la Syrie au nord, administrative et économique génère 10 % et le secteur Israël et la Cisjordanie à l’ouest, des problèmes. Ces politiques agricole 4 %. Ce dernier utilise la Mer Rouge au sud, l’Arabie ont été fortement marquées environ 65 % des ressources en Saoudite au sud-est et l’Iraq à par des transactions orientées eau disponibles. l’est. La population est jeune et vers les marchés politiques 4 Liebenthal, Andres, Feinstein, Osvaldo N. et Ingram, Gregor y K. Evaluation and Development. The Partnership Dimension (Evaluation et développement. La dimension du partenariat). The World Bank, 2004, p.5. Les marchés politiques sont constitués de règles formelles et informelles nécessaires au jeu politique, combinées aux mécanismes de mise en vigueur requis. 5 Sauf indication contraire, ce chapitre se base sur deux sources : la page web de la United States Central Intelligence (Agence centrale de renseignements américaine) sur la Jordanie et Haddadin, Munther J (Ed.) Water Resources in Jordan. Evolving Policies for Development, the Environment, and Conflict Resolution (Ressources en eau de la Jordanie. Politiques pour le développement, l’environnement et la résolution des conflits). Resources for the Future et RFP Press, 2006. 6 Villes de plus de 5 000 habitants, comme défini par le recensement des logements et de la population de 2004.
  11. 11. Administration publiquefortement centralisée The government estimated available water at 145 m³ per capita per year in 2007. A country is considred water poor when itsLa Jordanie est une monarchie water resources are less than1,000 m³ per capita per year.constitutionnelle dont lespouvoirs exécutifs sont conférés considéré comme pauvre en gouvernementales dans leau Roi par l’intermédiaire de ses eau lorsque ses ressources sont secteur ont surtout portéministres. Les ministres, à leur inférieures à 1 000 m³ par an et sur la réglementation destour, exercent leur pouvoir via par habitant. transactions dans les marchésdouze gouvernorats qui sont des politiques et sur l’affectationextensions du gouvernement Dimension économique administrative des ressourcescentral. Chaque gouvernorat est négligée en eau disponibles. Un élémentchapeauté par un gouverneur L’optimisation des avantages important de ces interventionsnommé par le Roi et supervisé environnementaux, économiques est la fixation du prix depar le Ministère de l’intérieur. Le et sociaux nationaux est l’eau par le gouvernement etpays jouit d’une grande stabilité l’élément central de la gestion l’affectation des ressourcesau niveau économique et et des politiques jordaniennes en eau sur base de critèrespolitique. en matière d’eau. L’optimisation politiques plutôt que sur base est importante car le de critères économiques etLe pouvoir législatif est exercé au développement économique financiers. Cette pratique asein d’une assemblée nationale dépend fortement des eu pour conséquence desbicamérale composée d’une performances dans le secteur tarifs trop bas pour pouvoirChambre des députés et d’un de l’eau. Parmi les autres couvrir les frais financiersSénat. Les députés sont élus au préoccupations, citons le et encore moins les coûtssuffrage direct tandis que les déséquilibre entre l’offre et la environnementaux et lesmembres du Sénat sont nommés demande et la concurrence coûts d’opportunité. Commepar le Roi. accrue entre les utilisateurs on pourrait le lire dans TheImportante contrainte de ressources rares. Ces Economist, le problème de l’eau 11environnementale caractéristiques du secteur en Jordanie n’est pas sa rareté ont monopolisé l’attention du mais son prix bien trop bas.8La rareté de l’eau constitueun frein important au gouvernement central tout audéveloppement économique de long de l’histoire du pays, commela Jordanie. La Jordanie possède en témoigne son intervention àl’un des plus faibles niveaux de tous les niveaux du cycle de l’eau afin de tenter d’équilibrer l’offre Le problème de l’eauressources en eau par habitant. en Jordanie n’est pas saSelon le gouvernement, en et la demande et d’arbitrer les intérêts conflictuels. rareté mais son prix bien20077, 145 m³ d’eau étaient trop bas.disponibles par habitant et par Malgré la dimension économiquean avec une baisse progressive des questions liées à l’eauétant donné la croissance (déséquilibre entre l’offre etdémographique. Un pays est la demande), les interventions7 Royaume hachémite de Jordanie, Ministère de l’eau et de l’irrigation. Water for Life 2008-2022 (De l’eau pour vivre 2008-2022). Février 2009. Déclaration d’ouverture.8 The Economist, 7 mars 2009, page 39, concernant les préoccupations en matière d’eau en Californie.
  12. 12. Les subventions présentes dans comptent et comment leurs mettre en œuvre les politiques tout le système participent à choix sont mis en oeuvre. gouvernementales relatives à l’accroissement du déséquilibre l’approvisionnement en eau entre l’offre et la demande. Leur Actuellement, la principale domestique et au rejet et au contribution au développement organisation responsable du traitement des eaux usées. Ses économique ou leur impact sur secteur de l’eau est le Ministère responsabilités sont très vastes. la distribution ou la réduction de de l’eau et de l’irrigation (MEI) Elles incluent la conception, la la pauvreté ne les justifient pas. qui décharge ses responsabilités construction et l’exploitation La majorité des investissements sur deux agences décentralisées : de services municipaux, la du secteur sont financés par l’autorité jordanienne de gestion supervision et la construction des prêts et des subventions des eaux (AJGE) et l’autorité de de puits publics et privés, l’octroi d’agences bilatérales et la vallée du Jourdain (AVJ). de licences pour des installations multilatérales et ne sont pas de forage de puits et pour les Les marchés politiques couverts par les tarifs car ces opérateurs de telles installations déterminent quels sont les derniers sont trop bas et ne et l’octroi d’autorisations entrepreneurs économiques suffisent pas à générer assez de pour les ingénieurs et autres et quels sont les entrepreneurs revenus pour rembourser les professionnels actifs dans des politiques dont les choix comptent prêts. Ces prêts sont alors pris domaines liés à l’eau et aux et comment leurs choix sont mis en charge par le gouvernement. eaux usées.10 En outre, l’AJGE en oeuvre. Cette pratique constitue un poids émet par le biais du Ministère fiscal croissant qui met en outre de l’eau et de l’irrigation des en danger l’entretien efficace Ministère de l’eau et de l’irrigation recommandations au conseil des infrastructures et les futurs Le MEI a été créé en 1992 des ministres pour définir investissements dans des projets afin de gérer les ressources en les politiques hydrauliques, de développement hydrauliques. eau du pays. Il formule et met notamment les tarifs. Gérée par en œuvre les programmes de un conseil d’administration de12 Marchés politiques de développement de l’eau et des 10 membres, l’AJGE est présidée l’eau eaux usées et recommande par le Ministre de l’eau et de au conseil des ministres les l’irrigation et comprend des Un des résultats des politiques politiques du secteur de l’eau. représentants des ministères de la gouvernementales dans le secteur planification, de l’agriculture et de de l’eau a été le développement la santé ainsi que les secrétaires Autorité jordanienne de gestion de marchés politiques composés généraux de l’AJGE et de l’AVJ. d’une structure complexe des eaux d’institutions (normes formelles L’AJGE a été créée en 1988 en Autorité de la vallée du Jourdain et informelles) et d’organisations qualité d’agence autonome qui nées de ces normes.9 Cette a ensuite été intégrée au MEI. L’AVJ a également été créée structure détermine quels sont De par son mandat, l’AJGE a en 1988 en tant qu’agence les entrepreneurs économiques joué un rôle prépondérant dans autonome pour être ensuite et quels sont les entrepreneurs la transformation en société à intégrée au MEI. L’AVJ a pour politiques dont les choix Aqaba et à Amman. Elle doit tâche de développer les 9 Pour des informations complémentaires sur la distinction entre « institutions » et « organisations » cf. : North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance (Institutions, changements institutionnels et performances économiques). Cambridge University Press, 1990. 10 Même si légalement elle doit émettre des autorisations, l’AJGE ne l’a pas fait.
  13. 13. ressources en eau, les villes et les villages, les infrastructures et les installations touristiques dans la Vallée du Jourdain. L’AVJ est gérée par un conseil d’administration composé de 10 membres qui est présidé par le Ministre de l’eau et de l’irrigation. Il comprend des représentants des ministères de la planification, de l’agriculture et de la santé ainsi que les secrétaires généraux de l’AJGE et de l’AVJ. L’encadré 3 explique comment les dispositions institutionnelles ont évolué depuis l’indépendance de la Jordanie en 1946. Encadré 3 Gestion des ressources en eau et fourniture des services d’assainissement et de distribution d’eau - Les retours du pendule11 En Jordanie, les dispositions organisationnelles relatives à l’eau sont passées de la centralisation de la gestion des ressources en eau dans les premières années du pays à la décentralisation plus tard pour en revenir à nouveau à la centralisation aujourd’hui. Les dispositions relatives aux services d’assainissement et de distribution d’eau ont également été très centralisées. La plupart des systèmes ont été exploités directement par des départements du gouvernement central. À Amman, toutefois, le gouvernement a testé diverses dispositions organisationnelles, tout en gardant le contrôle des services. En 1973 tout d’abord, il a créé une compagnie publique d’assainissement et de distribution d’eau. Dix ans plus tard, il a commencé à gérer les services d’assainissement et d’approvisionnement en eau directement par l’intermédiaire de l’AJGE. Puis en 1999, le gouvernement a signé un contrat avec un opérateur 13 privé afin de fournir ces services et il a créé l’unité de gestion de projet (UGP) au sein de l’AJGE en vue de contrôler les performances de l’opérateur privé et de surveiller le programme d’investissement dans la réhabilitation du réseau pour Amman. Enfin, à l’échéance du contrat avec l’opérateur privé, les services ont fait l’objet d’une transformation en société. Plus ou moins en même temps que la transformation en société des services à Amman et à Aqaba, le gouvernement a tenté de signer un contrat de gestion pour des services d’assainissement et de distribution d’eau dans les Gouvernorats du nord. Cette initiative a cependant échoué, faute de soumissionnaires.11 Pour de plus amples informations, voir Haddadin, Munther J. op. cit.
  14. 14. CHAPITRE 2 AQABA ET AMMAN : POURQUOI UNE RÉFORME ? « …lorsque des croyances conflictuelles évoluent, les organisations dominantes (et leurs entrepreneurs) peuvent considérer les changements nécessaires comme une menace à leur survie, à tel point que les entrepreneurs de telles organisations contrôlent les prises de décisions pour contrecarrer les changements nécessaires.»12 La politique publique est initiatives visant à obtenir était estimée à 127 000 habitants soucieuse de débattre des un service d’assainissement avec une croissance de 3,5 % par raisons d’une action collective. et de distribution d’eau plus an. C’est dans ce contexte que autonome. Un facteur interne ce chapitre explore la raison important a été l’intérêt pour laquelle le gouvernement de l’AZESA à garantir une Aqaba, la cinquième plus grande jordanien a entrepris la expansion adéquate de la ville du pays, est importante car réforme de l’assainissement capacité d’approvisionnement en c’est le seul port de mer du pays. et de la distribution d’eau à eau, jugée nécessaire d’ici 2007. Amman, la plus grande ville, est Aqaba et à Amman. Pour la capitale administrative et le répondre à cette question, Deux villes importantes centre commercial du pays.14 il est intéressant d’en savoir très différentes davantage sur les villes et de savoir si la demande de réforme Aqaba, la cinquième plus grande provient du secteur lui-même ville du pays, est importante au ou de l’extérieur. La réponse niveau stratégique car c’est le semble être une combinaison seul port de mer du pays. La des deux. Un facteur externe ville d’Amman est importante important a été la réattribution car c’est la plus grande ville et la des responsabilités du capitale administrative ainsi que développement économique le centre commercial du pays. du gouvernement central Elle est également la capitale du à l’Autorité de la zone gouvernorat d’Amman. économique spéciale d’Aqaba (AZESA). Ce Aqaba changement institutionnel a Aqaba se situe au nord du Golfe donné l’élan nécessaire aux d’Aqaba. En 2008, sa population 12 North, Douglas C 2005, p. 117.
  15. 15. Aqaba et ses environs ont Amman La zone économique spécialeété transformés en 2000 en En 2004, la population d’Amman d’Aqaba a rencontré unela Zone économique spéciale forte opposition car elle étaitd’Aqaba (ZESA). Cette s’élevait à environ 2 millions de personnes, soit 37 % de la perçue comme une menace àtransformation a rencontré une l’administration centralisée deforte opposition car elle était population totale du pays (5,4 Jordanie.perçue par beaucoup comme millions). La ville est gouvernéeune menace à l’administration par un conseil municipal et un maire qui dirige l’administration Malgré les pouvoirs étendus dontpublique prévalant dans le pays. bénéficie légalement l’AZESA,L’opposition a toutefois été municipale. Le gouvernement la portée de la réforme dansneutralisée grâce à l’appui du exerce une grande influence au le secteur de l’assainissementsouverain en personne et à sein de l’administration puisqu’il et la distribution d’eau a étél’établissement d’une instance désigne le maire et la moitié du progressive et réalisée engouvernementale pour la zone conseil. L’autre moitié est élue fonction des opportunités. Elle(AZESA) constituée de six par la population. Le taux de a été progressive car le MEI etmembres, tous nommés par le croissance démographique à l’AJGE se sont fortement opposésconseil des ministres et devant Amman est estimé à 2,5 % par an aux changements à granderendre compte au premier et la ville devrait compter environ échelle autorisés par la loi. Elleministre (loi n°32 de 2000). 3 millions d’habitant d’ici 2020. a été fonction des opportunitésUSAID s’est érigé en grand car l’orientation du changementdéfenseur de la zone.13 progressif a été cohérente avec celle de l’administrationLa loi habilite l’AZESA a développer des infrastructures et de services. publique centralisée de Jordanie.Cela a naturellement donné lieu à des négociations entre l’AZESA et De même, dans le même ordreles agences gouvernementales avec des ramifications à Aqaba. d’idée, les négociations entre l’AZESA et l’AJGE ont souventL’article 17 de cette loi attribue Pourquoi une réforme ? nécessité la médiation du bureaudes pouvoirs étendus à l’AZESA, du premier ministre ou du conseil A Aqaba, la nécessité d’unenotamment le développement des ministres. USAID a également réforme a été largement 15du port d’Aqaba, de l’aéroport aidé les parties pendant les soulignée par les dispositions négociations. A Amman, laet des services publics au sein de de l’article 17. Cet articlela zone. Ces pouvoirs étendus réforme a été générée par la donne à l’AZESA le pouvoir de coïncidence de deux facteurs :sont toutefois équilibrés par développer les infrastructuresune disposition selon laquelle le premier étant l’expérience et de fournir des services mais il d’Aqaba et le second, la finles décisions majeures (comme annule explicitement toute autrela conclusion d’un contrat avec du contrat de gestion avec législation en conflit avec l’article. un opérateur privé (LEMA).un tiers pour la prestation de Il n’est donc pas surprenant queservices ou la signature d’un Cette coïncidence a fourni aux ces dispositions aient déclenché responsables du gouvernementemprunt pour le financement des négociations entre l’AZESA contre le contrat de gestionde projets ou d’activités) exigent et les agences du gouvernement la possibilité de s’opposer à lal’approbation du conseil des central avec des ramifications à reconduction du contrat.ministres. Aqaba, comme ce fut le cas avec l’AJGE.1413 Informations supplémentaires sur l’AZESA, cf. : Kardoosh, Marwan A. The AqabaSpecial Economic Zone, Jordan: ACase Study of Governance (La zone économiquespéciale d’Aqaba, Jordanie : une étude de cas de gouvernance). Universitat Bonn. Center for Development Research, Janvier 2005.14 La loi de l’AJGE confère des pouvoirs spéciaux pour négocier, contrairement aux autres entités gouvernementales.
  16. 16. Leur opposition à ce contrat également une similitude : la Aqaba : une succursale de gestion reposait sur les forte influence des politiques et dotée de peu limites dudit contrat dont nous des décisions du gouvernement d’autonomie et de parlerons plus loin dans ce sur les deux services et donc sur services de bonne qualité document et sur les avantages leur qualité et leur durabilité. potentiels liés à la création Les services d’assainissement d’une compagnie publique sur le Ces arrangements présentaient et de distribution d’eau avant modèle réussi d’Aqaba. En effet, des similitudes : l’influence des la transformation en société les retombées du changement politiques et des décisions du étaient assurés par l’AJGE via étaient élevées car il pouvait gouvernement sur l’exploitation une succursale appelée AJGE- créer les conditions d’une et le maintien des services et Aqaba. Les pouvoirs délégués amélioration supplémentaire donc sur leur qualité et leur par l’AJGE à la succursale des services. Par ailleurs, durabilité. locale se limitaient à la gestion cela permettait également quotidienne et les ressources qui aux organisations centrales Dans le cadre de l’analyse des lui étaient allouées étaient rares gouvernementales de reprendre services avant la transformation et étroitement contrôlées par le le contrôle des services. Cette en société, ce rapport siège. Ces pouvoirs limités et le approche ne comportait que emploie six caractéristiques strict contrôle se reflètent dans peu de risques étant donné opérationnelles : la clientèle, la la gestion des flux de trésorerie qu’elle se fondait sur une qualité des services, la stabilité des services et du programme expérience jugée largement des infrastructures, l’adéquation d’investissement. L’argent récolté réussie par de nombreux des ressources en eau, la viabilité auprès des clients était déposé membres du gouvernement. financière et le développement sur le compte du siège de des employés et des dirigeants.15 l’AJGE, et le siège transférait Le gouvernement, acteur régulièrement à la succursale les important du secteur de Les caractéristiques fonds qu’il jugeait nécessaires. l’eau opérationnelles des deux De plus, le siège de l’AJGE se16 services étaient très semblables réservait le droit de décider Avant la transformation en malgré les rôles différents du de la mise en œuvre et du société, le rôle du gouvernement gouvernement. Une différence financement des programmes dans les services d’assainissement majeure était la continuité d’investissement. et de distribution d’eau à Aqaba des services de distribution et à Amman était important d’eau. Aqaba bénéficiait d’un Les pouvoirs délégués même si très différent dans approvisionnement continu par l’AJGE à sa chacune des villes. A Aqaba, les tandis qu’Amman ne disposait succursale locale à services étaient fournis par une que d’un service intermittent. Aqaba se limitaient à branche locale de l’AJGE alors L’autre différence était la taille la gestion quotidienne, qu’à Amman, ils étaient fournis des compagnies. Les principales les ressources étant par une société privée sous caractéristiques des deux rares et étroitement contrat avec l’AJGE. En dépit services sont décrites ci-après. contrôlées par le siège. de cette grande différence, les deux arrangements présentaient 15 Les caractéristiques utilisées pour la description des services publics ont été adaptées de Effective Utility Management. A Primer for Water and Wastewater Utilities (Gestion efficace des services publics. Une amorce pour les services de distribution d’eau et de traitement des eaux usées). Juin 2008. Association of Metropolitan Water Agencies, American Public Works Association, American Waterworks Association, National Association of Water Companies, United States Environmental Agency et Water Environment Federation. Les données sur ces services sont tirées des rapports de conseillers à la transformation en société.
  17. 17. Clientèle traitées dans des fossesLa clientèle des services d’assainissement et de distribution d’eau septiques souterraines pourest beaucoup plus petite à Aqaba par rapport à Amman tant en ensuite percoler dans le sol. Desnombre de clients qu’en volume d’eau fournie, comme le montre installations supplémentairesle tableau 1 ci-dessous.16 de traitement et de collecte des eaux usées étaient enTableau 1 construction pour répondre à laClientèle à Aqaba 2002 demande jusqu’à environ 2030. Stabilité de l’infrastructure Les performances du service n’étaient pas satisfaisantes. La couverture des immobilisations était incomplète et il n’y avait aucun plan, programme ou aucune norme définis pour le remplacement ou la réhabilitation des actifs. MalgréUne caractéristique intéressante était généralement bonne. La les investissements dans lade la clientèle d’Aqaba est le distribution d’eau était continuepoids des clients non résidentiels et les plaintes des clients réhabilitation du système ausur le volume et la valeur concernant les interruptions de début des années 2000 et lad’eau facturée. Les clients non- service ou les blocages d’égouts topographie favorable (aucunerésidentiels, soit 3 % du nombre étaient résolues rapidement (3 différence d’altitude significativetotal de clients, représentent heures en moyenne). Ce service au sein de la zone de service), leenviron 75 % de l’eau facturée et standard était proposé grâce à nombre de ruptures ou de fuites85 % de la valeur des factures. La des investissements substantiels dans les conduites d’eau ainsidifférence entre les poids relatifs consentis dans la réhabilitation que la fréquence des pannesdu volume et de la valeur de et l’expansion du système et du système de collecte des 17l’eau facturée provient des tarifs grâce à l’installation d’un système eaux usées étaient supérieursdifférentiels appliqués entre les informatisé de gestion de la aux pratiques d’excellence. Parutilisateurs résidentiels et non- maintenance deux ou trois exemple, l’eau non facturéerésidentiels et les tarifs progressifs ans avant la transformation enen fonction de la consommation. société. Ces investissements était estimée à 37 %17 de la étaient financés au travers de production d’eau alors queLes clients en eau non-résidentiels subventions accordées par les pratiques d’excellenced’Aqaba sont peu nombreux USAID à l’AJGE. recommandent 20 % seulement,mais représentent une part et le nombre de fuites/rupturesdisproportionnée du volume et La majorité des eaux usées était déversée dans un bassin par an, par kilomètre dede la valeur de l’eau facturée. conduite était estimé à 2 alors de traitement situé au nord-Qualité des services ouest de la ville, alors que les que les pratiques d’excellence plus petites quantités d’eaux recommandent moins de 0,2.La qualité de l’eau et des services usées sur la côte sud étaientd’assainissement à Aqaba16 Les indicateurs supplémentaires des caractéristiques pour Aqaba et Amman sont présentés aux annexes 1 et 2.17 Un facteur contribuant à ce nombre élevé est l’approvisionnement gratuit en eau de divers villages bédouins près du champ de captage.
  18. 18. financées par des prêts et à l’industrie étant donné les Malgré les investissements subventions d’organisations limitations imposées par le MEI/ consentis dans la réhabilitation bilatérales ou multilatérales, de l’AJGE surtout liées à leur propre du système au début des années dettes internes et des recettes régime salarial. Les dirigeants 2000, le nombre de ruptures ou actuelles du gouvernement. de l’AJGE-Aqaba manquaient de fuites ainsi que la fréquence de pouvoir pour trouver le des pannes du système de Dans la pratique, les tarifs personnel et le personnel traitement des eaux des d’Aqaba avant la transformation existant manquait pour sa part conduites d’eau était élevée. en société permettaient aux des qualifications nécessaires. services de générer un flux Adéquation des ressources en eau de trésorerie opérationnel à Seulement cinq d’entre eux La principale source d’eau transférer à l’AJGE19. Ce flux possédaient un diplôme (champ de captage de Disi18) de trésorerie a été rendu universitaire. Les programmes d’Aqaba devrait satisfaire à la possible grâce à quatre facteurs. de formation étaient limités et demande jusqu’à environ 2013. Tout d’abord, le volume élevé aucun incitant à la performance L’eau dessalée devrait fournir des ventes d’eau aux grands n’était en place. des sources supplémentaires. consommateurs étrangers qui paient des tarifs élevés. Amman : incitants, Au moment de la réalisation de cette étude, divers projets de Deuxièmement, les faibles coûts autonomie et qualité de dessalage étaient à l’étude, tout d’exploitation du système qui ne service inadéquats comme d’autres alternatives nécessitent qu’un petit pompage, Avant leur transformation telles qu’une deuxième conduite voire aucun. Troisièmement, la en société, les services de Disi à Aqaba. qualité de l’eau souterraine en d’assainissement et de provenance de la nappe de Disi distribution d’eau à Amman Viabilité financière ne nécessitant qu’une chloration relevaient de la responsabilité La politique financière et enfin, la politique adoptée d’une société privée (LEMA), du gouvernement en ce par l’AJGE de retarder la dans le cadre d’un contrat de qui concerne les services maintenance et la réhabilitation gestion octroyé par l’AJGE en des infrastructures.18 d’assainissement et de 1999 après un appel d’offre distribution d’eau à Aqaba réalisé avec l’aide de la Banque n’assurait pas leur viabilité La politique adoptée de Mondiale. Le processus de financière. Les revenus retarder la maintenance et soumission avait commencé avec d’exploitation devaient être la réhabilitation a permis de 10 soumissionnaires qualifiés suffisants pour couvrir les générer un flux de trésorerie pour se terminer avec seulement dépenses d’exploitation mais opérationnel à Aqaba, pour deux offres20. LEMA était un pas les exigences au niveau transfert au siège de l’AJGE. consortium privé formé par Suez des investissements et de la Lyonnaise des Eaux (aujourd’hui maintenance. Tout surplus de Développement des employés et Suez Environment) et trésorerie opérationnel devait des dirigeants Montgomery Watson Arabtech. être absorbé par l’AJGE. Les La gestion du personnel était Le contrat original de quatre ans dépenses en immobilisations l’un des problèmes de l’AJGE- a été prolongé deux fois jusqu’à devaient être financées par des Aqaba. Le régime salarial n’était décembre 2006. subventions du gouvernement pas compétitif par rapport qui, à leur tour, devaient être 18 Le champ de captage de Disi extrait de l’eau depuis une nappe aquifère fossile dans le sud-est de la Jordanie et au nord-ouest de l’Arabie Saoudite. 19 Les transferts de liquidités d’Aqaba vers l’AJGE se sont avérés être l’un des obstacles majeurs à la transformation en société. L’AJGE ne voulant pas les abandonner en faveur de la nouvelle compagnie. 20 Odeh, Nancy.Towards Improved Partnerships in the Water Sector in the Middle East: A Case Study of Jordan (Vers de meilleurs partenariats dans le secteur de l’eau au Moyen Orient : le cas de la Jordanie). Thèse, Massachusetts Institute of Technology, juin 2009. Page 93.
  19. 19. L’AJGE était chargée d’assurerla supervision des performances L’AJGE se réservait les fonc-mais en déléguait la responsabilité tions importantes associéesà l’unité de gestion de projet à l’ensemble des décisions(UGP). Les performances d’investissement en capital etfinancières et techniques de d’approvisionnement en eauLEMA ont également fait l’objetd’un audit indépendant annuel laissant la direction de LEMAfinancé par USAID. sans outils et conditions suf- fisants pour se distinguer auLes modalités du contrat de niveau des services.gestion ne comprenaient toutefoispas suffisamment d’incitants à lapromotion de l’excellence dans la dans tout contrat de gestion. Troisièmement, la directionfourniture des services. L’AJGE a délégué à LEMA de LEMA connaissait desCela était principalement du au la gestion quotidienne des incertitudes quant à lafait que les frais de gestion fixes services d’assainissement et disponibilité des ressources enconstituaient l’ensemble de la de distribution d’eau tout en eau. Ces incertitudes n’étaientrémunération du fournisseur, alors conservant le pouvoir au niveau pas seulement dues à la pauvretéque les incitants et les pénalités du financement et de la mise du pays en eau, mais plutôt aubasées sur les performances en œuvre des programmes contrôle par l’AJGE et l’AVJ deétaient bien trop faibles par d’investissement. Les problèmes l’eau sans protocole appropriérapport aux frais de gestion. résultant de ce partage du pour la fourniture de l’eau àLes incitants aux performances pouvoir ont gravement nui LEMA.ne représentaient que 5 % des à la gestion quotidienne des services et à la planification de la Lorsque l’on mesure lesaméliorations en matière de services d’assainissement et deperformances financières 21. croissance et de la modernisation. distribution d’eau d’Amman surSelon le contrat de gestion, La seconde conséquence du base des six critères employésl’AJGE se réservait les fonctions déséquilibre des fonctions a été pour Aqaba, il est évident que les 19importantes associées à le pouvoir limité de la direction services avant la transformationl’ensemble des décisions de LEMA pour gérer ses fonds en société ne répondaientd’investissement en capital et de roulement. Les liquidités absolument pas aux pratiquesd’approvisionnement en eau récoltées auprès des clients d’excellence et aux standardslaissant la direction de LEMA étaient déposées sur un compte d’Aqaba. Il convient toutefois desans outils et conditions suffisants de l’AJGE qui transférait ensuite mentionner que les différencespour se distinguer au niveau des les fonds à LEMA. Ce processus topographiques entre les deuxservices. Ce déséquilibre dans la a sensiblement allongé le délai villes ont un impact substantielrépartition des fonctions et du nécessaire à LEMA pour toucher sur l’exploitation des services.pouvoir a eu des répercussions l’argent de ses clients, ce qui Aqaba est une ville ne présentanttrès négatives. Tout d’abord, affectait sa capacité à satisfaire que peu de différences d’altitudeil y a eu des problèmes au ses obligations, notamment vis-à- alors qu’Amman présente unniveau des responsabilités et vis de ses fournisseurs. dénivelé d’environ 400 mètresde la coordination comme entre le point le plus bas et le point le plus haut.21 Odeh, Nancy, Op cit. P. 124.
  20. 20. Clientèle La rotation de la distribution d’eau entre les différentes zones La clientèle d’Amman pour les services d’assainissement et de de répartition du système de distribution d’eau a fortement progressé ces dernières années en distribution. La plupart des zones raison de la croissance démographique et de l’immigration. La ville ne reçoivent de l’eau que deux a pu intégrer la population supplémentaire dans sa clientèle des jours consécutifs par semaine. services de distribution d’eau mais elle présente des carences au niveau des services d’assainissement. Les principales caractéristiques de la clientèle en 2004 sont présentées dans le tableau 2. certains cas des systèmes de filtration. Ils peuvent également Tableau 2 Clientèle à Amman 2004 acheter de l’eau auprès de camions entre les jours d’approvisionnement et effectuer les activités nécessitant plus d’eau (comme la lessive) les jours d’approvisionnement en eau. Les clients aux revenus élevés et moyens disposant d’une capacité de stockage élevée (jusqu’à 10 et 20 m3) sont moins affectés Qualité des services en eau restait déficiente par la rotation. Inversement, En dépit des améliorations principalement à cause de les clients aux revenus les plus administratives et opérationnelles l’incapacité de la compagnie bas, doté d’une capacité de significatives introduites par à résoudre le problème de l’approvisionnement par rotation stockage moindre (1 à 3 m3) LEMA dans le cadre du contrat sont confrontés à d’importantes de gestion, la qualité globale des clients commencée dans les années 70 en réponse à pénuries. des services d’assainissement et de distribution d’eau à Amman l’allocation par le gouvernement Un autre inconvénient de la20 avant la transformation en de ressources en eau distribution d’eau par rotation, société était encore insuffisante. insuffisantes aux zones urbaines, ce sont les dégâts subis par le Parmi les améliorations, combinée à d’importantes réseau de distribution à la suite citons l’ENF passant de 54 pertes d’eau. La pratique de la des soudains changements de % à 43 %, l’établissement et distribution par rotation entre débit d’eau (« l’effet de coup la consolidation d’un centre les différentes zones du système de bélier »). La pratique de la d’appel moderne, la réduction de distribution implique que la rotation engendre également du nombre d’employés par majorité des zones ne reçoit de des coûts d’exploitation abonné, l’introduction de l’eau que deux jours consécutifs supplémentaires (notamment dispositifs informatisés pour par semaine et seules quelques le personnel chargé d’ouvrir la lecture des compteurs et zones reçoivent de l’eau en et de fermer les vannes), l’établissement d’un service à continu. Comme les clients ont rend plus complexe la gestion la clientèle décentralisé. Ces toujours vécu avec ce système des réducteurs de pression améliorations ont contribué à la de rotation, ils ont appris à gérer dans quelques 330 zones de rationalisation des coûts et, plus la situation en investissant dans distribution et complique la important encore, à une plus des réseaux internes dans leur détection et la réparation des grande satisfaction de la clientèle. logement avec des citernes sur fuites. Néanmoins, la qualité des les toits ou souterraines, des services d’approvisionnement pompes, des vannes et dans
  21. 21. Les clients ont appris à gérer la indirects quantitatifs et qualitatifs. deux estimations sont largementsituation en stockant l’eau dans L’inventaire des immobilisations, inférieures aux recommandationsdes citernes souterraines, sur les dont l’évaluation des conditions, des pratiques d’excellence (moinstoits et au sol et en exécutant s’est révélé insuffisant pour de 20 % d’eau non facturée etles tâches nécessitant davantage l’élaboration d’un programme moins de 0,2 rupture/fuite par and’eau, comme la lessive, les jours efficace de gestion des actifs. par kilomètre de conduite). Cesde distribution. Par ailleurs, la compagnie ne chiffres représentent un énormeL’incapacité de la compagnie disposait pas de normes définies gaspillage des ressources. L’eauà réduire les pertes d’eau pour le renouvellement et le traité perdue ou consomméeet à contrôler correctement remplacement des actifs, et donc, sans générer de revenu aule système de distribution a les décisions en la matière étaient fournisseur n’a fait qu’aggraver le guidées par la disponibilité des problème de l’approvisionnementengendré un déclin inquiétant fonds, dont le produit d’un prêt en eau.des heures de service, comme à cette fin.22 Par exemple, aprèsindiqué dans le tableau 3. Les blocages et débordements avoir négligé les infrastructuresTableau 3 pendant plusieurs années, l’AJGE des égouts dépassent de loinAmman – Heures de service en a remplacé environ 10 % du les pratiques d’excellencebaisse réseau tertiaire d’Amman durant internationales équivalentes à la validité du contrat de gestion. <0,1 par kilomètre de réseau Cet investissement a été financé par an. En 2004, environ 18 par un prêt contracté auprès 900 cas ont été recensés, soit de la Banque Mondiale et le 9 blocages par kilomètre de programme a été interrompu réseau par an. Ce problème une fois les fonds utilisés. USAID constitue une entrave croissanteLa couverture du service des et divers donateurs ont financé au développement de nouveauxeaux usées sous LEMA et d’autres programmes visant à projets immobiliers. Il signaleMiyahuna est faible. Seulement remplacer une importante partie également le besoin d’une78 % de la population avait du système d’approvisionnement réhabilitation urgente du système. primaire et secondaire autour deaccès au réseau en 2006, ce 21chiffra passant à 80 % en 2008. la ville. Adéquation des ressources enLa majorité des eaux usées était Un autre indicateur des faibles eauprétraitée dans un bassin et le performances est le nombre Les ressources en eaureste l’était dans deux sites de de fuites et de rupture des constituaient une préoccupationtraitement secondaires. En outre, conduites et la fréquence des majeure pour Amman car lal’AJGE a construit un grand pannes du système de collecte consommation d’eau (127site de traitement secondaire des eaux usées bien supérieur millions de m3 en 2004) était(As Samra) entièrement aux indicateurs des pratiques proche de la capacité desopérationnel dès 2008. d’excellence. En 2004, par sources (150 millions de m3 de exemple, la part d’eau non précipitations moyennes par an).Stabilité de l’infrastructure facturée était estimée à 43 A moyen terme (moins de 10Les performances de l’AJGE et % de l’eau introduite dans le ans), les sources d’eau d’Ammande LEMA à ce niveau n’étaient système de distribution et il y devaient être augmentées parpas satisfaisantes comme avait 11 ruptures/fuites par an l’AJGE via la source de Zara-Ma’inl’ont montré trois indicateurs par kilomètre de conduite.23 Ces opérationnelle depuis 2008.22 LEMA a géré 3 budgets d’investissement : i) financé par l’AJGE pour les investissements en O&M, ii) financé par l’AJGE pour les investissements externes au contrat avec LEMA, et iii) financé par un prêt auprès de la Banque Mondiale.23 Currently there is no information available of the breakdown of losses between commercial and technical causes.23 Aucune information n’est actuellement disponible sur la répartition des pertes entre les causes commerciales et techniques.
  22. 22. A plus long terme, l’AJGE vient Outre les contraintes du était composé de personnes de finaliser un contrat BOT afin financement des dépenses directement engagées par LEMA, d’acheminer 100 millions de d’investissement, le modèle avec des salaires et des avantages mètres cubes par an depuis la financier n’offrait pas un bon alignés sur le marché, et l’autre nappe aquifère de Disi en 2013. équilibre entre les dépenses était composé d’employés de Les dépenses en infrastructures d’exploitation et de maintenance l’AJGE, au régime salarial des de ce projet s’élèvent à environ d’une part et les recettes de fonctionnaires. Ce manque de 800 millions de JOD. l’autre. Ce déséquilibre résultait cohérence au niveau des salaires Viabilité financière des niveaux de tarifs fixés par le et des avantages a naturellement Etant donné les politiques conseil des ministres sur la base créé un mécontentement gouvernementales dans le de considérations politiques, sans chez les employés. Malgré ces secteur de l’assainissement et règles explicites particulières et difficultés, LEMA a recruté et de la distribution d’eau et les sans suffisamment de discussions conservé une main-d’œuvre conditions du contrat de gestion quant à savoir si les tarifs de plus en plus compétente. de LEMA, les dispositions des étaient suffisants pour couvrir la Elle a également augmenté les services de distribution d’eau maintenance et la réhabilitation. opportunités de développement à Amman n’étaient pas viables Développement des employés professionnel au travers de financièrement. Ils dépendaient et des dirigeants formations. Malheureusement, des revenus d’exploitation de La gestion du personnel ces efforts ne furent pas LEMA et des subventions du s’est révélée être une autre suffisants pour combler le fossé gouvernement. De manière question épineuse du contrat entre les performances actuelles générale, les recettes propres de gestion car il y avait deux et les améliorations continues d’une compagnie doivent groupes d’employés. Un groupe nécessaires à l’amélioration des couvrir les frais d’exploitation normes de service. et de maintenance, et les subventions gouvernementales22 doivent couvrir les frais d’investissement. Les subventions gouvernementales étaient financées par des prêts et des bourses d’organisations multilatérales et bilatérales, par une dette interne et par les recettes actuelles du gouvernement. Le moment et l’ampleur des investissements dans l’expansion et la réhabilitation du système ont été dictés par la disponibilité des fonds budgétaires et externes et non par les exigences des services.
  23. 23. CHAPITRE 3 LE PROCESSUS : UNE APPROCHE DISCIPLINEE DE LA REFORME « Dans tout projet, la création de connaissances doit se réaliser dans une ambiance d’attention mutuelle, où les membres de l’organisation s’intéressent activement à appliquer les idées des autres ».24La réforme du secteur de Demande d’une réforme Le succès de la réforme àl’assainissement et de la Aqaba a sans doute été décisifdistribution d’eau est un La loi établissant la ZESA semble avoir donné une solide impulsion dans la demande de réforme àprocessus complexe et risqué. Amman. Ces deux cas sont àLes réformateurs, pour réussir, pour une grande réforme du secteur de l’assainissement leur tour susceptibles d’inciter ledoivent faire preuve d’un gouvernement à tenter d’autresengagement sans faille mais ils et de la distribution d’eau à Aqaba. La loi a rendu l’AZESA expériences dans d’autresdoivent également instaurerune approche disciplinée et responsable du développement parties du pays, notamment danssystématique de la conception de tous les services publics afin les gouvernorats du nord et duà la mise en œuvre de la d’accompagner le processus centre.réforme. Comment les réformes ambitieux de développement dans la zone. L’impulsion pour Soutien politiqued’Aqaba et d’Amman ont-elles important cette réforme a par ailleurs été 23pu être réalisées si rapidement? La réponse réside dans une encouragée par le fait que l’on La réforme d’Aqaba et Ammancombinaison inhabituelle de pensait à Aqaba que l’AJGE a été chapeautée par le conseilfacteurs, notamment une grande serait dans l’incapacité de des ministres via le Ministère dedemande pour une réforme, un développer de nouvelles sources l’eau et de l’irrigation qui dirigesoutien politique accompagné d’eau que les entrepreneurs d’Aqaba estiment nécessaires le secteur de l’eau du pays. Led’un mandat clair accordé au conseil des ministres décide enpersonnel responsable de la d’ici 2007. Plus tard au cours du processus, il a été démontré que dernier ressort, conformément àconception et de la mise en la législation jordanienne.œuvre de la réforme et des ces nouvelles sources ne seraientprocessus de prise de décision requises qu’à partir de 2013.25très structurés pour garantirdes résultats cohérents avec les La loi de l’AZESA a généré une forte demande pour unesouhaits des décideurs. réforme du secteur de l’assainissement et de la distribution d’eau à Aqaba.24 Von Krogh Georg, Ichijo, Kazuo et Nonaka, Ikujiro. Enabling Knowledge Creation. How to Unlock the Mystery of Tacit Knowledge and Release the Power of I nformation (Activation de la création de connaissances. Comment déverrouiller le mystère des connaissances tacites et libérer le pouvoir d’information). Oxford University Press, 2000, p. 9.25 The Water Resources and Demand Assessment (Les ressources en eau et l’évaluation de la demande), publié en 1998 par Montgomery Watson/Arabtech Jardaneh avait estimé qu’en 2007 la croissance de la population exigerait des ressources supplémentaires en eau. Une projection actualisée de la demande réalisée par le projet TAPS en 2003 a repoussé la date d’une demande supplémentaire à

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