11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




        11                           KROKOV
                           ...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




2                                                Nové idey pre Slovensko
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU



                          Nové idey pre Slovensko




                  ...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Niekoľko opatrení na lep...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU

      OBSAH
      Úvod ......................................................
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




6                                                Nové idey pre Slovensko
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU

ÚVOD
Pri tvorbe týchto návrhov na lepšiu organizáciu verejnej správy sme s...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU

ZHRNUTIE
Pri politických diskusiách o reforme verejnej správy sa spravidla...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
• Predseda vlády
• Ministerstvo financií (minister by bol zároveň podpredsed...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
6.) Lepšie využívajme štátny majetok

Navrhujeme zaviesť efektívnejšie poli...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
sa tento stav zmenil, treba uskutočniť komunálnu reformu. V praxi to znamen...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU

RIEŠENIA PRE LEPŠIU ORGANIZÁCIU
VEREJNEJ SPRÁVY

1.) Znížme počet členov v...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Stabilizácia a riešenie makroekonomických problémov však nestačí. Ak máme b...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Navrhujeme vytvoriť z Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácii SR a čas...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Ministerstvo financií SR by sa v našom návrhu posilnilo o koordináciu eurofo...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Navrhujeme zlúčiť Protimonopolný úrad SR a Úrad pre verejné obstarávanie do...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
tak priestor nielen pre korupciu, ale najmä vzniká riziko obrovských výkyvo...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
odpor, osobitne ak prípadná úspora nebude okamžitá. Zároveň existuje odôvod...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
     pracovísk a zriaďovanie kontaktných front-office pracovísk podľa aktuál...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
úrovní verejnej správy (štát/obce, štát/samosprávne kraje, ale i samosprávn...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Prekážkou, ktorá doposiaľ neumožnila dôslednú decentralizáciu niektorých ty...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Na to, aby sa tak udialo, je však potrebné z centrálnej úrovne nastaviť spr...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
Po komunálnej reforme – a doriešení otázok ohľadne správneho a odvolacieho ...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
územných celkov o niektoré funkcie, ktoré v súčasnosti vykonáva regionálna ...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
V prípade, že dôjde k posilneniu kompetencií samosprávnych krajov, a ich úr...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU
rozdeľovaná podľa súčasného vzorca (s jeho prípadnou modifikáciou). Výrazne ...
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




Nové idey pre Slovensko                                              27
11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU




             Táto publikácia vznikla v rámci projektu Nové idey
       ...
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Jedenásť krokov k lacnejšiemu a kvalitnejšiemu štátu

1,815

Published on

Niekoľko opatrení na lepšiu organizáciu verejnej správy

Published in: Investor Relations
0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
1,815
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
13
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Jedenásť krokov k lacnejšiemu a kvalitnejšiemu štátu

  1. 1. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Niekoľko opatrení na lepšiu organizáciu verejnej správy Nové idey pre Slovensko 1
  2. 2. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU 2 Nové idey pre Slovensko
  3. 3. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Nové idey pre Slovensko 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Niekoľko opatrení na lepšiu organizáciu verejnej správy Miroslav Beblavý Ján Marušinec Máj 2010 Nové idey pre Slovensko 3
  4. 4. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Niekoľko opatrení na lepšiu organizáciu verejnej správy Autori: Miroslav Beblavý, ekonóm, vysokoškolský pedagóg FSEV UK v Bratislave, bývalý štátny tajomník MPSVaR SR (opatrenia 1-6) Ján Marušinec, ekonóm, analytik spoločnosti M.E.S.A. 10, bývalý riaditeľ odboru rozpočtových analýz MF SR (opatrenia 7-11) © SGI, Kalinčiakova 27, 831 04 Bratislava www.governance.sk, sgi@governance.sk www.noveidey.sk Pre SGI vydal ADIN, s.r.o. Máj 2010 ISBN 978-80-89244-64-5 OPEN SOCIETY INSTITUTE 4 Nové idey pre Slovensko
  5. 5. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU OBSAH Úvod ............................................................................. 5 Zhrnutie ........................................................................ 6 Riešenia pre lepšiu organizáciu verejnej správy .........11 1.) Znížme počet členov vlády, ministerstiev a úradníkov s dôrazom na strategickú reorganizáciu .....................................11 2.) Vytvorme trojicu „superministrov“ pre prioritné oblasti ..............11 3.) Reorganizujme, zlučujme a rušme ministerstvá podľa skutočných potrieb Slovenska .......................................................12 4.) Zlúčme regulátorov........................................................................ 14 5.) Zvýšme kvalitu práce a nezávislosť regulátorov ........................ 14 6.) Lepšie využívajme štátny majetok ................................................ 16 7.) Reformujme štátnu správu s územnou pôsobnosťou podľa jednotného modelu........................................................................ 16 8.) Zrušme všeobecnú štátnu správu a výrazne redukujme prenesený výkon štátnej správy ....................................................17 9.) Uskutočnime komunálnu reformu (pre vyššiu kvalitu a nižšiu finančnú náročnosť výkonu obecných kompetencií) ................. 19 10.) Dajme samosprávnym krajom viac moci .....................................21 11.) Posilnime vlastné daňové príjmy samosprávy a upravme prerozdeľovací vzorec pre distribúciu podielových daní ......... 22 Nové idey pre Slovensko 5
  6. 6. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU 6 Nové idey pre Slovensko
  7. 7. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU ÚVOD Pri tvorbe týchto návrhov na lepšiu organizáciu verejnej správy sme sa riadili tromi základnými princípmi. Prvým princípom je nemeniť zásadne rozloženie politickej moci a politický systém v štáte. Problémom Slovenska dnes nie je zlé nastavenie základných pravidiel hry – tie naopak zodpovedajú potrebám krajiny nášho typu a tradícii. Preto nenavrhujeme prechod na prezidentský systém či iný volebný systém. Druhým princípom je prijať heslo – viac za menej. Z tohto uhla pohľadu nestačí šetriť, ale treba zároveň zvýšiť výkon vlády pre občanov. Aj keď naša verejná správa je zbytočne drahá, za vážnejší problém považujeme to, že často nie je napriek nákladom schopná vykonávať svoje poslanie – službu pre občanov – na adekvátnej úrovni, niekedy dokonca vôbec. Do tretice sme si stanovili cieľ uvažovať o zmenách nielen na ministerstvách, ale naprieč verejnou správou. Na ministrov a ich úradníkov sa vynakladá len zlomok celkových nákladov na byrokraciu. Drvivá väčšina peňazí ide na výplaty či kancelárie ostatných zamestnancov administratívy – v miestnej štátnej správe (napríklad úrady práce, sociálnych vecí a rodiny) a samospráve (vyššie územné celky a obce). Preto ak majú mať opatrenia na zníženie nákladov a zvýšenie výkonu verejnej správy zmysel, musia mať oveľa širší záber než máme zvyčajne možnosť vidieť pri návrhoch na úspory v štátnej administratíve. Nové idey pre Slovensko 7
  8. 8. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU ZHRNUTIE Pri politických diskusiách o reforme verejnej správy sa spravidla vychádza z presvedčenia, že Slovensko má priveľa ministerstiev a úradníkov, a preto treba ministerstvá rušiť a počty zamestnancov verejnej správy škrtať, a to najlepšie plošne. Ak dáme bokom zahraničné skúsenosti a tiež úroveň poznania sociálnych vedcov v tejto oblasti, aj naša doterajšia skúsenosť ukazuje, že tieto prístupy nevedú k želanému cieľu, ktorým je úspora verejných financií, a už vôbec nevedú k tomu, čo považujeme za ešte dôležitejšie – aby štát a jeho inštitúcie poskytovali daňovým poplatníkom kvalitné verejné služby. S úmyslom prispieť k hľadaniu riešení, ktoré k tomuto cieľu povedú, preto navrhujeme nasledujúcich „11 krokov k lacnejšiemu a kvalitnejšiemu štátu“. 1.) Znížme počet členov vlády, ministerstiev a úradníkov – ale s dôra- zom na strategickú reorganizáciu Navrhujeme znížiť počet členov vlády zo 16 na 12, počet štátnych tajomníkov z max. 28 na 16-17, počet ministerstiev zo 14 na 11, počet regulátorov z 8 na 2, a zásadne znížiť počet orgánov miestnej štátnej správy. Tieto škrty by nemali byť len kozmetickým „presúvaním škatuliek“, ale mali viesť aj k výraznému zníženiu počtu zamestnancov ministerstiev. 2.) Vytvorme trojicu „superministrov“ pre prioritné oblasti bez zvyšo- vania počtu kresiel V prípade slovenskej vlády najväčším problémom nie je nákladnosť, ale to, že štruktúra vlády neodráža skutočné potreby a priority Slovenska. Preto navrhujeme viaceré zmeny v rozdelení kompetencií. Navrhujeme vytvorenie postov 3 kľúčových členov vlady, zodpovedných za priority vlády: a.) za naštartovanie hospodárstva a udržateľnosť verejných financií, b.) pre modernizáciu Slovenska, c.) pre zákonnosť a boj proti korupcii. 3.) Reorganizujme, zlučujme a rušme ministerstvá podľa skutočných potrieb Slovenska Navrhujeme viaceré zmeny v štruktúre ministerstiev. Nová štruktúra vlády by po nami navrhovanej reforme vyzerala nasledovne: 8 Nové idey pre Slovensko
  9. 9. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU • Predseda vlády • Ministerstvo financií (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre ekonomiku) • Ministerstvo pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre modernizáciu a rozvoj Slovenska) • Ministerstvo infraštruktúry • Ministerstvo zdravotníctva a sociálnych vecí • Ministerstvo kultúry, športu a cestovného ruchu • Ministerstvo zahraničných vecí • Ministerstvo vnútra (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre zákonnosť a boj proti korupcii) • Ministerstvo spravodlivosti • Ministerstvo obrany • Ministerstvo životného prostredia • Ministerstvo pôdohospodárstva V tretej kapitole podrobnejšie vysvetľujeme, prečo práve táto štruktúra vlády môže priniesť Slovensku kvalitnejšiu vládu. 4.) Zlúčme regulátorov – prinesie to úspory aj vyššiu kvalitu V snahe o úspory a vyššiu kvalitu práce navrhujeme, aby sa z 8 existujúcich regulátorov vytvorili dvaja. Protimonopolný úrad SR by sa mohol zlúčiť s Úradom pre verejné obstarávanie do nového Úradu na ochranu hospodárskej súťaže. Zároveň navrhujeme zlúčiť do jedného viacerých sektorových regulátorov v doprave a sieťových odvetviach. V týchto prípadoch naše návrhy nie sú motivované primárne hľadaním úspor, ale skôr úsilím vytvoriť predpoklady pre posilnenie ich kapacity a kvality práce. 5.) Zvýšme kvalitu práce a nezávislosť regulátorov Ako vyberať do vedenia týhto dôležitých úradov najlepších ľudí? Navrhujeme zmeniť nominačné mechanizmy, aby politické rozhodovanie o personálnych veciach malo aj svoj odborný základ. Navrhujeme tiež vytvoriť kolektívne orgány rozhodovania / dozoru tam, kde nie sú, aby za riadenie a často aj riešenie odvolaní proti pôvodným rozhodnutiam nebol zodpovedný jeden človek, ako sa často stáva. Navrhujeme tiež zrušiť samostatné rozpočtové kapitoly pre tieto úrady a stanoviť zákonom vzorec na financovanie, čím sa zabezpečí, že politici nebudú môcť cez každoročné rozpočtovanie s nimi manipulovať. Chceme tiež vyriešiť konflikt záujmov a nejasné postavenie viacerých regulačných orgánov voči vláde. Nové idey pre Slovensko 9
  10. 10. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU 6.) Lepšie využívajme štátny majetok Navrhujeme zaviesť efektívnejšie politiky spravovania štátneho majetku: napríklad aby štátne úrady začali platiť ministerstvu financií „nájom“ za použitie štátneho majetku, najmä nehnuteľností. Tým by okamžite vznikla veľmi silná motivácia pre jednotlivé úrady nevyužívať toľko priestorov – ak by ich ušetrili, môžu úspory použiť na iné výdavky vrátane platov. Navrhujeme tiež ďalšie opatrenia, ktoré zlepšia motivácie a prinesú úspory. Kľúčové bude tiež zabezpečenie transparentnosti v nakladaní so štátnym majetkom. 7.) Reformujme štátnu správu s územnou pôsobnosťou podľa jednotné- ho modelu Problém neprehľadnej siete štátnych úradov, ktorých územné obvody sa navzájom nekryjú, čo vytvára problémy občanom a podnikateľom pri orientácii v prípade kontaktu s týmito úradmi, by mali riešiť navrhované zmeny: oddelenie skutočného výkonu verejných služieb od kontaktných miest v území všade kde je to možné (vytvorenie malého počtu koncentrovaných back-office pracovísk a zriaďovanie kontaktných front-office pracovísk podľa aktuálnej potreby), a nájdenie a uzákonenie jednotného administratívneho modelu, podľa ktorého by sa upravilo fungovanie štátnych orgánov v území. 8.) Zrušme všeobecnú štátnu správu a výrazne redukujme prenesený výkon štátnej správy V delení úloh medzi štátnou správou a samosprávou sú hlavnými problémami pretrvávajúca existencia orgánov všeobecnej vnútornej štátnej správy (spadá pod ministerstvo vnútra) a delenie niektorých kompetencií medzi viacero úrovní verejnej správy (štát/obce, štát/ samosprávne kraje, ale i samosprávne kraje/obce). Oba tieto inštitúty mali byť iba prechodným javom, no pretrvali dodnes. Cieľom reformy verejnej správy by mal byť postupný zánik všeobecnej štátnej správy v území a prenesenie ich agendy na územnú samosprávu, prípadne orgány špecializovanej štátnej správy. 9.) Uskutočnime komunálnu reformu (pre vyššiu kvalitu a nižšiu finanč- nú náročnosť výkonu obecných kompetencií) Na Slovensku je takmer 2900 obcí a miest, pričom až dve tretiny z tohto počtu majú menej ako 1000 obyvateľov. Miest s počtom obyvateľov nad 10 tisíc je iba 72 a celkovo v nich žije necelá polovica (48%) slovenskej populácie. Aj preto existuje značný rozdiel v rozsahu a kvalite poskytovaných komunálnych služieb medzi mestami a vidiekom, ktorý vyplýva z roztrieštenosti administratívno-správneho usporiadania na lokálnej úrovni. Aby 10 Nové idey pre Slovensko
  11. 11. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU sa tento stav zmenil, treba uskutočniť komunálnu reformu. V praxi to znamená zlučovanie malých obcí do väčších administratívno-správnych celkov (tzv. municipalít) pre zvýšenie administratívnej kapacity územnej samosprávy. Takéto zlučovanie by malo prebehnúť prirodzenou a demokratickou cestou, teda bez direktívnych zásahov centrálnej vlády. Aby sa tak dialo, na centrálnej úrovni treba nastaviť správne motivačné mechanizmy, ktoré by zlučovanie urobili atraktívnym pre samosprávu i občanov žijúcich v dotknutých obciach. Detaily sa dočítate v kapitole 9. 10.) Dajme samosprávnym krajom viac moci V súčasnosti samosprávne kraje (vyššie územné celky) pri výkone svojich kompetencií neprichádzajú do priameho kontaktu s občanmi. V kombinácii s pomerne krátkou históriou ich fungovania (od roku 2002) a s územnosprávnym členením, ktoré nekopíruje prirodzené regióny Slovenska, to znamená slabú identifikáciu občanov s ich regionálnou samosprávou a malý záujem voličov o dianie v samosprávnych krajoch. Navrhujeme prehodnotiť možnosti posilnenia kompetencií vyšších územných celkov o niektoré funkcie, ktoré v súčasnosti vykonáva regionálna a miestna štátna správa, ako aj rozšírenie ich portfólia služieb pre občanov. 11.) Posilnime vlastné daňové príjmy samosprávy a upravme prerozde- ľovací vzorec pre distribúciu podielových daní Do súčasného systému rozdelenia výnosu dane z príjmu fyzických osôb by sa mala vo výraznejšej miere premietnuť daňová sila jednotlivých municipalít. Výrazne posilnený by mal byť aj veľkostný koeficient obce, pričom jeho odstupňovanie by malo byť plynulé a nie skokové ako pri súčasnom vzorci. To by v praxi znamenalo, že obce s vyšším počtom obyvateľov dostanú na hlavu viac prostriedkov z dane z príjmu fyzických osôb, ako obce s menej obyvateľmi. Takýto spôsob prerozdelenia výnosov podielových daní by vyrovnával rozdiely v nákladoch na zabezpečenie komunálnych služieb pre regionálne obslužné centrá (väčšie mestá, kam chodia ľudia z okolia za prácou), a zároveň vytváral motivácie k zlučovaniu menších obcí do väčších administratívno-správnych celkov – municipalít. Zároveň by malo dôjsť k výraznému posilneniu vlastných daňových príjmov samosprávy. Podrobnejšie informácie o všetkých 11 návrhoch nájdete v ďalšej časti tejto publikácie. Nové idey pre Slovensko 11
  12. 12. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU RIEŠENIA PRE LEPŠIU ORGANIZÁCIU VEREJNEJ SPRÁVY 1.) Znížme počet členov vlády, ministerstiev a úradníkov – ale s dôrazom na strategickú reorganizáciu V rámci štátnej správy, na ktorú má štát priamy dosah, navrhujeme znížiť: • počet členov vlády zo 16 na 12, • počet štátnych tajomníkov z max. 28 na 16-17, • počet ministerstiev z 14 na 11, • Počet regulátorov z 8 na 2, • a zásadne znížiť počet orgánov miestnej štátnej správy. Zároveň však presadzujeme, aby táto reorganizácia bola nielen presúvaním škatuliek, ale viedla aj k výraznému zníženiu počtu zamestnancov ministerstiev / ústredných orgánov štátnej správy. Na nasledujúcich stranách odpovedáme na otázku – ako to urobiť? Zároveň tiež vysvetlíme, prečo nedávne vládne návrhy na zlúčenie niektorých ministerstiev nie sú odpoveďou, ktorú Slovensko potrebuje. 2.) Vytvorme trojicu „superministrov“ pre prioritné oblasti bez navy- šovania počtu kresiel V prípade vlády Slovenskej republiky najväčším problémom nie je nákladnosť (aj keď ušetriť sa dá, ako uvádzame nižšie), ale to, že štruktúra vlády neodráža skutočné potreby a priority Slovenska. Preto navrhujeme zmeniť rozdelenie kompetencií vo vláde v súlade s kľúčovými problémami Slovenska. Základom tohto prerozdelenia by boli 3 kľúčoví členovia vlady, ktorí by mali manažovať kľúčové ministerstvá a byť zároveň podpredsedami vlády zodpovednými za priority vlády. Prvý z nich by bol zodpovedný za naštartovanie hospodárstva a udržateľnosť verejných financií. Oficiálny titul by bol podpredseda vlády pre ekonomiku a zároveň minister financií. Ak sa Slovensku nepodarí vrátiť na cestu ekonomického rastu a zároveň ozdraviť verejné financie, nepodarí sa vyriešiť ani ostatné problémy kváriace krajinu. Naopak, v horizonte niekoľkých rokov by nám hrozil „grécky scenár“. 12 Nové idey pre Slovensko
  13. 13. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Stabilizácia a riešenie makroekonomických problémov však nestačí. Ak máme byť úspešní dlhodobo, potrebujeme sa sústrediť aj na rozvoj a modernizáciu spoločnosti. To by mal na starosti podpredseda vlády pre modernizáciu Slovenska a zároveň minister nového ministerstva pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu. Takéto ministerstvo, ktore prepája zamestnanosť s kvalitou ľudských zdrojov a inovatívnosťou, má napríklad Austrália. Na Slovensku by vyriešil nedostatočnú komunikáciu a spoluprácu rezortov práce, školstva a hospodárstva. Slovensko sa dnes bohužiaľ ocitlo v situácii, kedy ekonomický úspech a modernizácia krajiny sú zásadne ohrozované korupciou a nevymáhateľnosťou práva, ktoré rozožierajú základnú dôveru ľudí vo verejné inštitúcie a spravodlivosť. Navrhujeme preto namiesto doterajšieho podpredsedu vlády pre legislatívu zriadiť širšie poňatú funkciu podpredsedu vlády pre zákonnosť a boj proti korupcii, ktorý bude zároveň ministrom vnútra alebo spravodlivosti a bude zodpovedný za obnovenie poriadku, zákonnosti a boj proti korupcii. S takouto trojicou podpredsedov vlády by Slovensko malo troch „superministrov“, jasne politicky zodpovedných za zásadné priority vo veciach verejných. Zároveň by tento postup nevyvolal žiadne dodatočné náklady, pretože každý podpredseda vlády by bol aj šéfom konkrétneho ministerstva, ktoré by mu poskytovalo administratívnu podporu. 3.) Reorganizujme, zlučujme a rušme ministerstvá podľa skutočných potrieb Slovenska Na druhej strane odporúčame pristúpiť aj k reorganizácii a rušeniu niektorých ministerstiev. V prvom rade navrhujeme zrušiť nasledovné posty / ministerstvá: • Samostatný post podpredsedu vlády pre vedomostnú spoločnosť, európske záležitosti, ľudské práva a menšiny (jeho kompetencie rozdeliť medzi príslušné ministerstvá). • Ministerstvo hospodárstva SR (a rozdeliť kompetencie medzi ostatné ministerstvá – sieťové odvetvia do nového ministerstva infraštruktúry, cestovný ruch na ministerstvo kultúry, konkurencieschopnosť a inovácie do nového ministerstva pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu). • Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR (a rozdeliť kompetencie medzi ostatné ministerstvá, najmä do nového ministerstva infraštruktúry). Zároveň navrhujeme včleniť do Ministerstva zdravotníctva SR oblasť sociálnych vecí. Keďže oblasť zamestnanosti bude včlenená do nového ministerstva pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu, je účelnešie spojiť sociálnu problematiku so zdravím. Takéto riešenie existuje napríklad vo Fínsku a Švédsku. Nové idey pre Slovensko 13
  14. 14. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Navrhujeme vytvoriť z Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácii SR a častí dvoch zrušených ministerstiev – dnešného Ministerstva hospodárstva SR a Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR – nové Ministerstvo infraštruktúry. Toto ministerstvo by bolo zodpovedné za oblasti dopravy a dopravnej infraštruktúry, sieťové odvetvia vrátane energetiky a stavebníctvo. Podobné riešenie majú napríklad vo Švédsku. Zásadnou zmenou by bolo vytvorenie nového Ministerstva pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu SR. To by vzniklo zlúčením dnešného Ministerstva školstva SR, častí Ministerstva hospodárstva SR venujúcich sa konkurencieschopnosti a inováciám a časti Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR, venujúcej sa práci a zamestnanosti. Toto nové ministerstvo by malo na starosti veľkú časť agendy modernizácie a rozvoja spoločnosti. Jeho šéf by zároveň ako podpredseda vlády pre túto oblasť zodpovedný za koordináciu ostatných ministerstiev, čím bude zabezpečené jednotné smerovanie a obsah. V Austrálii dnes existuje Ministerstvo školstva, zamestnanosti a pracovných vzťahov. Toto ministerstvo síce nemá na starosti aj otázky vedy a inovácie, myslíme si však, že v slovenských podmienkach by toto prepojenie malo ostať zachované. Austrálske ministerstvo bolo vytvorené v roku 2008 z rovnakého dôvodu, z akého ho navrhujeme pre Slovensko – pretože kvalita ľudí a vzdelávania je dnes kľúčovým faktorom pre vytváranie pracovných miest. Ďalším návrhom je vytvoriť z Ministerstva kultúry SR, časti Ministerstva školstva SR venujúcej sa športu a časti Ministerstva hospodárstva venujúcej sa cestovnému ruchu nové Ministerstvo kultúry, športu a cestovného ruchu SR. Napríklad v Írsku existuje od roku 2002 Ministerstvo umenia, športu a cestovného ruchu, ktoré sa snaží „obohatiť írsku spoločnosť podporou konkurencieschopného a udržateľného cestovného ruchu a zvýšenia dostupnosti a účasti na športe, umení a kultúre“. Naopak, zásadne odmietame zlučovanie životného prostredia s pôdohospodárstvom. Medzi záujmami pôdohospodárov a lesníkov na strane jednej a záujmami životného prostredia na strane druhej existuje prirodzený konflikt. Je lepšie, keď sa tento konflikt vedie politicky a verejne medzi ministerstvami, než keby mal byť skrytý v útrobách jedného úradu – osobitne, ak by mu s najväčšou pravdepodobnosťou nešéfoval ekológ. Už teraz je ochrana životného prostredia na Slovensku príliš prerastená ekonomickými záujmami. Čo sa stane, keď zmizne aj samostatné ministerstvo životného prostredia? Zo západoeurópskych krajín podobnej veľkosti (Dánsko, Fínsko, Írsko, Nórsko, Portugalsko, Švédsko) nemá ANI JEDNA zlúčené ministerstvo životného prostredia s pôdohospodárstvom. 14 Nové idey pre Slovensko
  15. 15. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Ministerstvo financií SR by sa v našom návrhu posilnilo o koordináciu eurofondov a reformu verejnej správy (obstarávanie, budovy a pod.), čo sú kompetencie, na ktoré má vhodné kapacity, ale aj silu ich vynútiť. Národná rada SR nedávno schválila vládny návrh na zlúčenie ministerstiev – Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR sa začlenilo do Ministerstva hospodárstva SR a Ministerstvo životného prostredia SR do Ministerstva pôdohospodárstva SR. Aj keď treba oceniť každú snahu o zlepšenie fungovania štátnej správy, toto opatrenie ťažko hodnotiť pozitívne, a to z nasledovných príčin: • Ide o mechanické zlučovanie bez snahy využiť ho na skutočné zlepšenie fungovania štátu. Takto sa ušetrí len pár euro (v podstate náklady na kanceláriu ministra), ale nedochádza k skutočným synergiám. • V prípade životného prostredia ide navyše o veľmi negatívny krok z dôvodov, ktoré sme už uviedli. • Realizácia tohto kroku na konci volebného obdobia s účinnosťou po voľbách je čistý predvolebný populizmus a nezmysel, keďže takéto zmeny sa robia práve na začiatku volebného obdobia, aby štruktúra vlády zodpovedala prioritám nového kabinetu. • Ako ukazujeme v tomto návrhu, v zlepšení fungovania štátu a znižovaní nákladov možno ísť oveľa ďalej. Aká by teda bola nová štruktúra vlády po nami navrhovanej reforme? Slovenská vláda by sa skladala z nasledovných ministerstiev a ministrov: • Predseda vlády • Ministerstvo financií (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre ekonomiku) • Ministerstvo pre zamestnanosť, vzdelanie a vedu (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre modernizáciu a rozvoj Slovenska) • Ministerstvo infraštruktúry • Ministerstvo zdravotníctva a sociálnych vecí • Ministerstvo kultúry, športu a cestovného ruchu • Ministerstvo zahraničných vecí • Ministerstvo vnútra (minister by bol zároveň podpredsedom vlády pre zákonnosť a boj proti korupcii) • Ministerstvo spravodlivosti • Ministerstvo obrany • Ministerstvo životného prostredia • Ministerstvo pôdohospodárstva 4.) Zlúčme regulátorov – prinesie to úspory aj vyššiu kvalitu Významným krokom nielen k úsporám, ale aj k vyššej kvalite práce by bolo zlúčenie regulačných orgánov do niekoľkých superregulátorov. Konkrétne navrhujeme, aby sa z 8 existujúcich regulátorov vytvorili dvaja. Nové idey pre Slovensko 15
  16. 16. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Navrhujeme zlúčiť Protimonopolný úrad SR a Úrad pre verejné obstarávanie do Úradu na ochranu hospodárskej súťaže. Tento model existuje v Českej republike už desaťročie bez vážnejších problémov. Zároveň navrhujeme zlúčiť do jedného viacerých sektorových regulátorov v doprave a sieťových odvetviach, konkrétne: • Úrad pre reguláciu sieťových odvetví • Poštový úrad • Telekomunikačný úrad • Štátny dopravný úrad • Poštový regulačný úrad SR • Úrad pre reguláciu železničnej dopravy V oboch prípadoch by, samozrejme, vznikla aj určitá úspora, ale najdôležitejším dôvodom na tento návrh je zvýšenie kvality práce týchto orgánov. Na neprofesionálnej práci uvedených úradov prichádza Slovenská republika, jej daňovníci a spotrebitelia ročne o stovky milión eúr, preto posilnenie kapacít je zásadnou výzvou. Problém je, že kvalitných ekonómov a právnikov, ktorí sú na takúto reguláciu potrební, máme v krajine málo a vo verejnej sfére je z nich ochotných slúžiť ešte menej. Prilákať ich viacerých na jedno miesto (a môcť ich zaplatiť) je oveľa reálnejšie ako v prípade ôsmich regulátorov, z ktorých viacerí sú tak malí, že si skutočnú kapacitu ani nemôžu vybudovať. 5.) Zvýšme kvalitu práce a nezávislosť regulátorov Cieľom opatrení v tejto časti je vyberať lepších ľudí na čelo týchto orgánov, viac im „pozerať na prsty“ a chrániť ich pred zákulisnými tlakmi politikov. V prvom rade navrhujeme zmeniť nominačné mechanizmy do týchto funkcií, aby politické rozhodovanie o personálnych veciach malo aj svoj odborný základ. Navrhujeme prijatie zákona o výbere kandidátov na verejné funkcie a vytvorenie Rady pre verejné funkcie. Táto rada by organizovala medzinárodné výberové konania na všetky vedúce pozície vo verejnej správe a predkladala by návrhy kandidátov orgánu, ktorý rozhoduje o konkrétnej nominácii (vláda, prezident, parlament). Rada by tak predstavovala odborný filter, cez ktorý by nemali prejsť nekvalifikovaní kandidáti. Výber medzi kvalifikovanými kandidátmi by už mohli robiť politici. Navrhujeme rozšíriť skúsenosť z Protimonopolného úradu SR aj na ostatných regulátorov a nezávislé inštitúcie a vytvoriť kolektívne orgány rozhodovania / dozoru tam, kde nie sú (napríklad Najvyšší kontrolný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie – ak sa nezlúči s PMÚ, Štatistický úrad SR). Dnes je vo väčšine prípadov za rozhodovanie, riadenie a často aj riešenie odvolaní proti pôvodným rozhodnutiam zodpovedný jeden človek. Vytvára sa 16 Nové idey pre Slovensko
  17. 17. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU tak priestor nielen pre korupciu, ale najmä vzniká riziko obrovských výkyvov v kvalite práce v závislosti od kvality jedného človeka. Na Protimonopolnom úrade bola táto situácia vyriešená v roku 2001 novým zákonom, ktorý zriadil Radu Protimonopolného úradu. Tá rieši odvolania proti rozhodnutiam úradu. Jej členmi sú okrem predsedníčky a podpredsedníčky úradu aj piati externí experti. Uvedený mechanizmus nie je nákladný, keďže experti dostávajú preplatenú len účasť na zasadnutiach rady a u odborníkov pôsobiacich v tejto oblasti existuje všeobecná zhoda, že toto riešenie významne prispelo ku skvalitneniu práce úradu. Iným príkladom je návrh SGI z roku 2009 na zriadenie kolektívneho orgánu na dozorovanie činnosti Štatistického úradu SR, ktorý by odstránil podozrenie z politického zasahovania do práce štatistikov jeho vedením a posilnil odbornú stránku vedenia úradu. Navrhujeme tiež zrušiť samostatné rozpočtové kapitoly pre tieto úrady a stanoviť zákonom vzorec na financovanie, čím sa zabezpečí, že politici nebudú môcť cez každoročné rozpočtovanie s nimi manipulovať (toto riešenie uplatnila napríklad Veľká Británia vo vzťahu k štatistikom). Chceme vyriešiť konflikt záujmov a nejasné postavenie viacerých regulačných orgánov voči vláde. Dnes sú niektoré regulačné orgány (Protimonopolný úrad, Úrad pre verejné obstarávanie, Úrad jadrového dozoru, ale aj iné inštitúcie – Úrad priemyselného vlastníctva, Štatistický úrad) takzvanými ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy. To znamená, že popri svojej regulačnej funkcii zodpovedajú aj za tvorbu verejnej politiky a legislatívy v danej oblasti. Keďže zodpovednosť za legislatívu aj verejnú politiku má vláda, sú v tejto časti svojich kompetencií podriadení vláde, ktorá im môže ukladať úlohy. Zároveň však majú nezávisle od vlády regulovať niektoré odvetvia či vyšetrovať prípady porušovania zákonov. Tento konflikt záujmov je do veľkej miery česko-slovenským špecifikom pochádzajúcim ešte z obdobia socializmu. Navrhujeme ho riešiť tak, že zrušíme kategóriu ostatných ústredných orgánov štátnej správy a zveríme tvorbu verejnej politiky a legislatívy výhradne ministerstvám. Regulátori tak budú zodpovední výhradne za nezávislé plnenie svojich úloh. 6.) Lepšie využívajme štátny majetok Výrazné úspory verejných prostriedkov by mohlo priniesť lepšie využívanie štátneho, najmä nehnuteľného majetku. Navrhujeme preto zaviesť nové, efektívnejšie politiky jeho spravovania. Pri svojom uvažovaní vychádzame z toho, že doterajšie snahy o: • centralizáciu správy budov • úspornejšie využívanie priestorov zlyhali, a to najmä z dvoch dôvodov. Presadiť akékoľvek riešenie, ktoré priamo zasahuje do záujmov všetkých rezortov tým, že im „berie“ budovy, narazí na široký politický Nové idey pre Slovensko 17
  18. 18. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU odpor, osobitne ak prípadná úspora nebude okamžitá. Zároveň existuje odôvodnený skepticizmus v tom, či v slovenských podmienkach centralizácia správy do rúk jednej byrokratickej inštitúcie prinesie nevyhnutne zlacnenie a efektívnejšie spravovanie. Preto navrhujeme iné riešenie, uplatňované aj vo viacerých vyspelých krajinách. V ňom nemusí nastať žiadna zmena správcu nehnuteľnosti, ale štátne úrady začnú platiť ministerstvu financií „nájom“ za použitie štátneho majetku, najmä nehnuteľností. Nájom bude vypočítaný na základe odhadu trhového nájmu v danej lokalite / kvalite priestorov. Tým by okamžite vznikla veľmi silná motivácia pre jednotlivé úrady nevyužívať toľko priestorov – ak by ich ušetrili, môžu úspory použiť na iné výdavky vrátane platov. Zároveň úrady takúto možnosť majú. Podľa výpočtov mimovládnych organizácii používa priemerný úrad dvojnásobnú plochu na úradníka ako súkromné firmy na zamestnanca tiež pracujúceho v kancelárii. Štátne úrady by mali možnosť odovzdať bezplatne správu nevyužívaného majetku novozriadenej centrálnej agentúre pre nakladanie s nevyužívaným majetkom. Tá by s ním však mohla vykonať len dva kroky: • odovzdať do správy inej verejnej inštitúcii (ktorá by za neho začala platiť nájom), • predaj / dlhodobý prenájom súkromnému subjektu. Podmienky predaja / prenájmu súkromnému subjektu by museli byť jasne upravené, a to s dôrazom na: • cenu ako jediné kritérium, • realizáciu prostredníctvom elektronickej aukcie. Len za takýchto okolností by navrhovaný krok skutočným prínosom pre verejné financie. 7.) Reformujme štátnu správu s územnou pôsobnosťou podľa jednotné- ho modelu Štát pri výkone svojich kompetencií v území nepoužíva jednotný model organizačného usporiadania svojich úradov. Každé ministerstvo a každá organizácia si vytvárajú organizačnú štruktúru úradovní podľa svojho uváženia a potreby. Vzniká tým pomerne neprehľadná sieť štátnych úradov, ktorých územné obvody sa navzájom nekryjú, čo vytvára problémy občanom a podnikateľom pri orientácii v prípade kontaktu s týmito úradmi. Udržiavanie takejto komplexnej siete úradov tiež vyžaduje nemalé finančné prostriedky, ktoré by sa dali využiť efektívnejšie. Reforma štátnej správy s územnou pôsobnosťou by sa mala zamerať na dve veci: • na oddelenie skutočného výkonu verejných služieb od kontaktných miest v území všade kde je to možné (vytvorenie malého počtu koncentrovaných back-office 18 Nové idey pre Slovensko
  19. 19. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU pracovísk a zriaďovanie kontaktných front-office pracovísk podľa aktuálnej potreby), • na nájdenie a uzákonenie jednotného administratívneho modelu, podľa ktorého by sa upravilo fungovanie štátnych orgánov v území. Inšpiráciou v tomto smere môžu byť prebiehajúca reforma daňovej a colnej správy UNITAS, vrátane prebratia výberu poistného od Sociálnej poisťovne, alebo fungovanie katastrálnych úradov. Kým kontaktné miesta v území by mali slúžiť na zber žiadostí a distribúciu výstupov, centralizované back-office pracoviská by mali zabezpečovať radenie a samotné vybavenie agendy. Funkcia kontaktných miest môže byť v niektorých prípadoch zabezpečovaná miestnou samosprávou (napríklad pri vydávaní dokladov) alebo aj obchodnými spoločnosťami so širokou sieťou pobočiek po celom území Slovenska (pošta, banky, obchodné reťazce a pod.). V princípe by tak žiadna štátna organizácia nemala mať viac výkonných úradov v území ako je počet krajov (teda momentálne osem). Kvôli zabezpečeniu dostupnosti služieb v území je však prípustné, aby si zriaďovala pobočky či expozitúry podľa potreby, prípadne využívala už existujúcu distribučnú sieť iných organizácií (či už štátnych alebo privátnych). Pri racionalizácii počtu kontaktných miest by sa malo myslieť na to, aby služba ostala dostupná pre občana. Neznamená to však, že by sa mala zachovať súčasná sieť pracovísk, pretože potom by nedošlo k požadovaným úsporám. Priamo zo zákona je však možné garantovať dostupnosť služby pre občanov kdekoľvek na území Slovenska na základe vzdialenosti alebo času potrebného na dopravu k najbližšiemu kontaktnému miestu príslušného úradu, obdobne ako je to v prípade záchrannej služby či hasičov. Efektom takýchto racionalizačných opatrení by malo byť zníženie nákladov na obslužné činnosti súvisiace s poskytovaním služieb štátu, flexibilnejšie riadenie a menej politických nominácií do funkcií v miestnej štátnej správe. Postupným zavádzaním štandardov kvality do riadenia vzťahov s klientmi by malo dochádzať aj k zlepšeniu samotných verejných služieb. 8.) Zrušme všeobecnú štátnu správu a výrazne redukujme prenesený výkon štátnej správy V rámci decentralizácie verejnej správy sa na Slovensku veľká časť kompetencií presunula zo štátu na samosprávu. Reformu verejnej správy však týmto krokom nemožno ani zďaleka považovať za ukončenú, pretože v delení úloh medzi štátnou správou a samosprávou stále ostáva viacero nedorobkov. Hlavnými problémami sú pretrvávajúca existencia orgánov všeobecnej vnútornej štátnej správy (spadá pod ministerstvo vnútra) a delenie niektorých kompetencií medzi viacero Nové idey pre Slovensko 19
  20. 20. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU úrovní verejnej správy (štát/obce, štát/samosprávne kraje, ale i samosprávne kraje/obce). Oba tieto inštitúty mali byť podľa pôvodných zámerov reformy iba prechodným javom, no pretrvali dodnes a bez ďalších zmien (municipalizácia, správne konanie) nebude možné reformu verejnej správy na Slovensku zavŕšiť. V súčasnosti sme svedkami čiastkových pokusov vlády o revíziu niektorých aspektov reformy verejnej správy. Objavila sa snaha o opätovnú integráciu orgánov špecializovanej štátnej správy a stále častejšie sa pristupuje k „zozákoňovaniu“ výkonu samosprávnych kompetencií, teda k obmedzovaniu podstaty územnej samosprávy. Napriek výraznej redukcii úloh všeobecnej vnútornej štátnej správy, ku ktorej došlo presunom kompetencií na samosprávu počas mandátu predchádzajúcej vlády, ostali jej úrady v území – krajské i obvodné úrady podliehajúce ministerstvu vnútra – zachované. Súčasná vláda zrušila krajské úrady a nahradila ich obvodnými úradmi v sídle kraja. Prakticky sa tým však nič, teda okrem názvu úradu, nezmenilo. Cieľom reformy verejnej správy by mal byť postupný zánik všeobecnej štátnej správy v území a prenesenie ich agendy na územnú samosprávu, prípadne orgány špecializovanej štátnej správy. Obvodné úrady v súčasnosti vykonávajú agendy definované v zákone č. 515/2003 o obvodných úradoch, najvýznamnejšími pritom sú registrácia živností (jednotné kontaktné miesta), záležitosti obrany a bezpečnosti štátu, civilnej obrany, hospodárskej mobilizácie, správy majetku štátu a mimosúdnych rehabilitácií, vedenie registra spoločenstiev vlastníkov bytov a nebytových priestorov, či dofinancovanie družstevnej a individuálnej bytovej výstavby. Veľká časť spomínaných činností by dala decentralizovať na samosprávu, pričom v niektorých prípadoch by si to vyžadovalo prijatie jasných celoštátnych stratégií a koordinačných mechanizmov. Súčasný spôsob výkonu delených kompetencií (prenesený výkon štátnej správy, t.j. keď samospráva vykonáva zákonom určené úlohy v mene štátu) nie je vyhovujúci ani z hľadiska nákladového, ani z hľadiska kvality poskytovaných služieb. Dôvodom je značná fragmentácia financovania na malé administratívno-správne jednotky a chýbajúca ľudská i materiálna kapacita, ktorú samosprávy často nie sú schopné za tieto finančné prostriedky zabezpečiť. Administratívna náročnosť je daná i tým, že v niektorých prípadoch figurujú štátne úrady ako duplicitní sprostredkovatelia finančných tokov (napr. krajské školské úrady). Súčasná vláda sa tento problém pokúša riešiť koncentráciou výkonu prenesených kompetencií do menšieho počtu samospráv a zlučovaním vybavovania rôznych typov agend do spoločných úradovní, čo de facto znamená postupný návrat k modelu všeobecnej štátnej správy na obvodnej/okresnej úrovni. Skutočná reforma by mala naopak výkon štátnej správy v území postupne obmedzovať (viď aj časť 1) a kompetencie jednoznačne rozdeliť medzi jednotlivé úrovne verejnej správy tak, aby bolo jasné, kto zodpovedá za ich plnenie. V nadväznosti na to by malo byť nastavené aj ich financovanie. 20 Nové idey pre Slovensko
  21. 21. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Prekážkou, ktorá doposiaľ neumožnila dôslednú decentralizáciu niektorých typov agend, je legislatívna úprava správneho konania. Vo väčšine prípadov je náplňou práce miestnych štátnych orgánov vydávanie rozhodnutí v správnom konaní. Ďalšia decentralizácia si vyžaduje takú úpravu správneho konania, ktorá umožní vydávanie rozhodnutí v správnom konaní aj orgánom územnej samosprávy, pričom však počítame aj naďalej so zachovaním dvojinštančnosti správneho konania (možnosť podania odvolania proti prvostupňovému rozhodnutiu). Cieľom by tiež malo byť vytvorenie mechanizmu, ktorý bude odvolanie umožňovať aj v prípade rozhodnutí vydaných v rámci samosprávnej pôsobnosti. Podľa charakteru kompetencie (originálna či prenesená) by odvolacím orgánom mohla byť špecializovaná odvolacia komisia na úrovni kraja – krajská rada, ktorá by rozhodovala ako druhostupňový orgán – resp. vecne príslušné ministerstvo. Krajská rada by bola nezávislá od krajskej samosprávy (VÚC) a jej rozhodnutia by podliehali preskúmaniu súdom (ale v týchto prípadoch by už nebola odložená ich vykonateľnosť). Alternatívou je tiež vytvorenie špecializovaného správneho súdnictva, resp. posilnenie tejto zložky justície na Slovensku. Už v súčasnosti sú totiž súdy zavalené agendou posudzovania zákonnosti rozhodnutí v správnom konaní, pričom predpokladáme, že tento nápor bude časom iba narastať. 9.) Uskutočnime komunálnu reformu (pre vyššiu kvalitu a nižšiu finančnú náročnosť výkonu obecných kompetencií) Na Slovensku je takmer 2900 obcí a miest, pričom až dve tretiny z tohto počtu majú menej ako 1000 obyvateľov. Miest s počtom obyvateľov nad 10 tisíc je iba 72 a celkovo v nich žije necelá polovica (48%) slovenskej populácie. Nečudo teda, že u nás existuje značný rozdiel v rozsahu a kvalite poskytovaných komunálnych služieb medzi mestami a vidiekom, ktorý vyplýva z roztrieštenosti administratívno-správneho usporiadania na lokálnej úrovni. Niektoré obce nie sú kapacitne a finančne schopné zvládať im zverenú agendu, pričom túto situáciu ešte zhoršila hospodárska kríza so značne negatívnym dopadom na daňové príjmy samosprávy. Je preto zrejmé, že obce na Slovensku nie sú v súčasnosti pripravené na prenos ďalších kompetencií, a tento stav sa pravdepodobne v dohľadnom čase bez zmien realizovaných zo strany centrálnej vlády ani nezmení. V záujme postupného vyrovnávania rozdielov v kvalite komunálnych služieb medzi mestami a vidiekom, a s cieľom pripraviť municipality na prenos ďalších kompetencií je potrebné, aby sa uskutočnila komunálna reforma (municipalizácia). V praxi to znamená zlučovanie malých obcí do väčších administratívno-správnych celkov (tzv. municipalít) pre zvýšenie administratívnej kapacity územnej samosprávy. Takéto zlučovanie by malo prebehnúť prirodzenou a demokratickou cestou, teda bez direktívnych zásahov centrálnej vlády, po ktorom volajú niektorí zástancovia tejto myšlienky. Prirodzená a demokratická cesta je dôležitá, aby sa obyvatelia s novými municipalitami stotožnili. Nové idey pre Slovensko 21
  22. 22. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Na to, aby sa tak udialo, je však potrebné z centrálnej úrovne nastaviť správne motivačné mechanizmy, ktoré by zlučovanie urobili atraktívnym pre samosprávu i občanov žijúcich v dotknutých obciach. Ide predovšetkým o nové nastavenie kritérií prerozdeľovania dane z príjmu fyzických osôb medzi jednotlivé obce a vytvorenie osobitnej rezervy na investície do verejnej infraštruktúry novovzniknutých municipalít, ktorá by sa využila ako stimul k zlučovaniu (na výstavbu ciest, kanalizácií, športových, rekreačných a kultúrnych zariadení a pod.). Štát by mal municipalizácii napomáhať aj vo forme poskytovania odbornej kapacity pri príprave a riadení projektov. Municipalizácii by mohlo napomôcť aj zavedenie špecifickej právnej úpravy komunálnych bankrotov, ktoré by okrem prípadov insolventnosti mohli byť na obec uvalené aj z dôvodu pretrvávajúcej neschopnosti poskytovať svojim občanom zákonom definované základné komunálne služby. V takomto prípade by sa občania mali možnosť obrátiť na súd, ktorý by pre obec určil núteného správcu. Prvým krokom po vyhlásení nútenej správy by bolo v oboch prípadoch – insolventnosti i neschopnosti poskytovať základné služby – vypracovanie štúdie dlhodobej finančnej stability a udržateľnosti financovania základných komunálnych služieb. Ak by z tejto štúdie vyplynulo, že obec nie je v dlhodobom horizonte schopná samostatne hospodáriť a poskytovať služby, muselo by prísť k jej zlúčeniu s inou obcou. Takýto krok by samozrejme musel podliehať schvaľovaciemu konaniu (miestne referendum) a záujem o zlúčenie by musela prejaviť aj dotknutá susedná obec či mesto. Výhodou zlúčenia v takýchto prípadoch by bolo, že obec by sa ním zbavila bremena dlhu. Pohľadávky veriteľov by boli v rámci „konkurzného“ konania uspokojené len do výšky hodnoty neprioritného majetku (prioritný majetok by bol z konkurzného konania vyňatý) obce v nútenej správe, pričom nový samosprávny subjekt by ostatné dlhy tejto obce na seba neprevzal. Rozhodovanie o zlúčení v prípade susednej obce či mesta by malo byť uľahčené podstatným zvýšením váhy veľkostného koeficientu vo vzorci na prerozdelenie výnosu dane z príjmu fyzických osôb a jeho úpravou (viď nižšie). Takýmto spôsobom by si finančne polepšila aj susedná obec, ktorá by sa rozhodla zlúčiť s dotknutou obcou. Zavedenie komunálnych bankrotov by sťažilo prístup malých obcí k úverovým zdrojom, čím by sa celý proces municipalizácie iba urýchlil. Pre naštartovanie procesu municipalizácie je potrebné, aby sa sfunkčnili aj nástroje na výkon priamej demokracie – kvórum na miestne referendum by sa malo znížiť alebo zrušiť a občania by za stanovených podmienok mali mať právo obrátiť sa na súd vo veci uvalenia nútenej správy na obec z dôvodu pretrvávajúcej neschopnosti zabezpečiť základné komunálne služby. Zároveň by mali existovať záruky zachovania obecnej identity aj po zlúčení do väčšej municipality, zahŕňajúce napríklad zachovanie geografických názvov či umožnenie iného ako výhradne pomerného zastúpenia v obecných orgánoch (napríklad záruky dvojitého kvóra na zmluvnom základe ako v prípade Lisabonskej zmluvy). 22 Nové idey pre Slovensko
  23. 23. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Po komunálnej reforme – a doriešení otázok ohľadne správneho a odvolacieho konania – je možné zvážiť ďalšiu vlnu prenosu kompetencií z miestnej štátnej správy na lokálnu samosprávu, napríklad v oblasti priestupkového konania, štátnej evidencie občanov a matriky (občianske preukazy, pasy), registrácie živnostníkov, civilnej ochrany, štátnej správy v životnom prostredí, vodnom hospodárstve (správa menších vodných tokov, ochrana pred povodňami), regulácie na úseku poľnohospodárstva, bytovej politiky, sociálno-právnej ochrany, sociálnej prevencie a sociálnych služieb, v oblasti dávok sociálnej pomoci či stavebného konania. Takýto prenos kompetencií by sa mohol stať základom pre zrušenie všeobecnej, ale i špecializovanej miestnej štátnej správy v mnohých oblastiach. Na obce a mestá by sa však po municipalizácii mohli presunúť aj niektoré kompetencie zo samosprávnych krajov, napríklad v oblastiach ako sú kultúra, regionálna preprava, regionálne školstvo či zdravotníctvo. Zároveň by sa malo nájsť riešenie, ktoré by odstránilo súčasné delenie kompetencií medzi obce a samosprávne kraje v oblasti sociálnych vecí. Na zvládanie nových úloh by mali obce prehodnotiť aj privatizačné príležitosti, pretože súkromný sektor je často schopný vykonávať aj verejnoprospešné aktivity efektívnejšie a lacnejšie. Príkladom privatizovaných služieb na miestnej úrovni by mohli byť prevádzka sociálnych, športových a kultúrnych zariadení, organizácia rôznych typov podujatí, poskytovanie komunálnych služieb (nakladanie s odpadom, starostlivosť o zeleň) a iných neprioritných služieb (správa IT), a takisto miestna a statická doprava. 10.) Dajme samosprávnym krajom viac moci (skutočné rozvojové kom- petencie aj možnosť poskytovať kontaktné služby pre občanov) V súčasnosti majú samosprávne kraje (vyššie územné celky) zákonom zverené kompetencie, pri výkone ktorých v prevažnej miere nedochádzajú do priameho kontaktu s občanmi. V kombinácii s pomerne krátkou históriou ich fungovania (od roku 2002) a s územnosprávnym členením, ktoré nekopíruje prirodzené regióny Slovenska, to znamená slabú identifikáciu občanov s ich regionálnou samosprávou a pomerne malý záujem voličov o dianie v samosprávnych krajoch. Zaznievajú dokonca hlasy volajúce po prehodnotení existencie vyšších územných celkov, alebo redukcii ich počtu na tri (a mesto Bratislava so samostatným štatútom kraja). Časté zmeny v územnosprávnom členení krajiny, vrátane neustáleho presúvania kompetencií medzi jednotlivými úrovňami verejnej správy, sú mimoriadne nákladné a v krátkodobom horizonte vedú k zhoršeniu výkonu administratívnych činností v štáte, keďže vytvorenie funkčných organizačných zložiek zabezpečujúcich výkon týchto kompetencií nejaký čas trvá. Neodporúčame preto rušiť regionálnu samosprávu, ani meniť počet krajov. Naopak, na stabilizáciu súčasného stavu a posilnenie dôvery občanov voči krajskej samospráve navrhujeme prehodnotiť možnosti posilnenia kompetencií vyšších Nové idey pre Slovensko 23
  24. 24. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU územných celkov o niektoré funkcie, ktoré v súčasnosti vykonáva regionálna a miestna štátna správa, ako aj rozšírenie ich portfólia služieb pre občanov. Počas súčasného volebného obdobia VÚC (2009-2013) by bolo vhodné naštartovať diskusiu, či vôbec sa budú na samosprávne kraje delegovať ďalšie úlohy, a ak áno, o aké nové kompetencie by išlo. Po celospoločenskej diskusii je možné pripraviť zmenu kompetenčných zákonov tak, aby nové právomoci prešli na vyššie územné celky spolu so začiatkom nového funkčného obdobia županov a regionálnych zastupiteľstiev v roku 2013 (alternatívne až v roku 2017). Kompetencie v oblastiach ako objednávanie výkonov vo verejnom záujme za účelom regionálnej železničnej dopravy či protipovodňová ochrana môžu byť decentralizované prakticky okamžite, bez nutnosti ďalších zmien. Posilniť by sa mala aj úloha samosprávnych krajov v regionálnom rozvoji, napríklad posilnením ich riadiacej úlohy pri implementácii projektov EÚ na ich území, určených pre regionálny rozvoj. Dôležitým predpokladom presunu ostatných kompetencií zo štátnej správy na vyššie územné celky je, podobne ako v prípade prenosu kompetencií na municipality, vyriešenie otázky správneho a odvolacieho konania. Po doriešení tohto problému je možné na samosprávne kraje bez väčších problémov presunúť aj agendu lesných a pozemkových úradov (obvodná i krajská úroveň), ako aj krajských pamiatkových úradov. Uvažovať sa dá i nad presunom agendy krajských školských a stavebných úradov, ktoré vykonávajú kompetencie a dozornú činnosť voči obciam, v tomto prípade by si však štát ponechal právomoci kontroly a inšpekcie. Presunúť na kraje sa dá aj výkon časti agendy obvodných a krajských úradov životného prostredia, v tomto prípade by však muselo dôjsť k citlivej selekcii, ktoré kompetencie si ponechá štát a ktoré sa decentralizujú. Pomerne náročnou agendou so silným regionálnym aspektom je aj spravovanie siete úradov práce, sociálnych vecí a rodiny, ktoré by mohli prejsť do správy vyšších územných celkov za predpokladu, že by sa stanovil jasný mechanizmus financovania vyplácaných sociálnych dávok. Mohlo by ísť aj naďalej o štátne transfery (VÚC by v tomto prípade plnili úlohu poštára a len by prispôsobovali pobočky úradu podľa regionálnej potreby), alebo by mohla výplata sociálnych dávok plynúť z vlastných daňových príjmov krajov, čo by si však vyžadovalo zavedenie mechanizmu silného vertikálneho alebo horizontálneho prerozdeľovania daňových príjmov medzi jednotlivé kraje. Prenos kompetencií musí nevyhnutne sprevádzať aj zvýšenie finančných zdrojov, ktoré majú vyššie územné celky k dispozícii. Uvažovať sa dá nad rozšírením základu dane z motorových vozidiel aj na súkromné automobily či zvýšením podielu na výnose dane z príjmov fyzických osôb. Pri prenose väčšieho objemu kompetencií by bolo vhodné uvažovať aj nad určením podielu na výnose dane z príjmu právnických osôb, aby boli samosprávne kraje hmotne zainteresované na rozvoji podnikateľských aktivít v regióne. 24 Nové idey pre Slovensko
  25. 25. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU V prípade, že dôjde k posilneniu kompetencií samosprávnych krajov, a ich úrady budú v ďaleko väčšej miere prichádzať do kontaktu s obyvateľmi svojich regiónov, začne byť aktuálna aj otázka ich súčasného územného vymedzenia. Aktuálne hranice VÚC nekopírujú prirodzené regionálne a ekonomické väzby v rámci Slovenska, čo by bolo potrebné výhľadovo prehodnotiť. S prehodnocovaním hraníc samosprávnych krajov je však spojené riziko stretu s Ústavou SR (najmä čo sa týka prevodu majetku súčasných VÚC na nové entity), a teda prípadná zmena by musela byť realizovaná formou ústavného zákona. Ak na odovzdávanie ďalších kompetencií bude dlhodobo chýbať politická vôľa a medzičasom sa pokročí v municipalizácii, môže sa uvažovať aj nad ponechaním kompetencií VÚC v koordinačnej rovine v rámci regiónov, pričom priamy styk s obyvateľmi by zabezpečovali aj naďalej predovšetkým obce a mestá. V takomto prípade by sa mala agenda štátnej správy postupne presúvať na municipality (po ich administratívnom posilnení) a VÚC by mohli byť výhľadovo zlúčené do troch krajov a mesto Bratislava so samostatným štatútom kraja. V takomto prípade nebude nevyhnutné ani zachovať priamu voľbu regionálnych orgánov, ale tieto by boli konštituované prostredníctvom voľby zástupcov obcí a miest v kraji. 11.) Posilnime vlastné daňové príjmy samosprávy a upravme prerozde- ľovací vzorec pre distribúciu podielových daní Súčasný model financovania samosprávnych kompetencií je nastavený príliš egalitársky a podnecuje pretrvávanie spomínanej administratívnej roztrieštenosti a neefektivity v poskytovaní verejných služieb na miestnej úrovni. Rozhodujúca časť (približne 2/3) príjmov samospráv plynie zo zdrojov, ktoré sú predmetom vertikálneho prerozdeľovania. Ide predovšetkým o výnos dane z príjmu fyzických osôb a školské normatívy. Iba zvyšná tretina príjmov plynie samosprávam z vlastných zdrojov: • miestnych daní (v prípade samosprávnych krajov z dane z motorových vozidiel), • administratívnych poplatkov, • výnosov z majetku. Prerozdeľovací mechanizmus podielových daní je pritom nastavený tak, že v nedostatočnej miere zohľadňuje a stimuluje prirodzený potenciál centier rozvoja, čo je v priamom rozpore s moderným prístupom k regionálnej politike. Kým v školstve či v sociálnej agende takéto rozdeľovanie prostriedkov má svoje opodstatnenie, do súčasného systému rozdelenia výnosu dane z príjmu fyzických osôb by sa mala vo výraznejšej miere premietnuť daňová sila jednotlivých municipalít. Predpokladá to viazanie určitej časti výnosu dane z príjmu fyzických osôb na územie, v ktorom tento výnos vzniká (s možnosťou horizontálneho vyrovnania) a len zvyšná časť by mala byť Nové idey pre Slovensko 25
  26. 26. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU rozdeľovaná podľa súčasného vzorca (s jeho prípadnou modifikáciou). Výrazne posilnený by pritom mal byť aj veľkostný koeficient obce, pričom jeho odstupňovanie by malo byť plynulé a nie skokové ako pri súčasnom vzorci. To by v praxi znamenalo, že obce s vyšším počtom obyvateľov dostanú na hlavu viac prostriedkov z dane z príjmu fyzických osôb, ako obce s menej obyvateľmi. Takýto spôsob prerozdelenia výnosov podielových daní by vyrovnával rozdiely v nákladoch na zabezpečenie komunálnych služieb pre regionálne obslužné centrá (väčšie mestá, kam chodia ľudia z okolia za prácou), a zároveň vytváral motivácie k zlučovaniu menších obcí do väčších administratívno-správnych celkov – municipalít. Zároveň by malo dôjsť k výraznému posilneniu vlastných daňových príjmov samosprávy, a to najmä formou zmeny zdaňovania nehnuteľností na základe ich trhovej hodnoty. Ďalším vlastným príjmom slúžiacim na rozvoj sídiel by mohol byť poplatok za rozvoj, ktorý by platili do obecných rozpočtov investori v závislosti od rozsahu výstavby a výšky preinvestovaných prostriedkov, a ktorý by slúžil na kompenzáciu vzniknutých nákladov na miestnu infraštruktúru (podmienené a vyvolané investície). Jeho výhodou by bolo zavedenie jasných pravidiel do vzťahov investorov s mestami a obmedzenie korupcie. Rovnako sa dá uvažovať o zavedení poplatku pre podnikateľov v centrách cestovného ruchu, ktorý by slúžil na aktivity spojené s podporou a propagáciou cestovného ruchu daného mesta/regiónu. V prípade samosprávnych krajov by sa malo pristúpiť k rozšíreniu základu dane z motorových vozidiel na všetky automobily, nielen využívané na podnikanie, pričom daňové sadzby sa dajú nastaviť tak, aby podporovali ekologizáciu dopravy (nižšie dane pre automobily produkujúce nižšie emisie). V prípade niektorých kompetencií vykonávaných samosprávou by mali ostať zachované aj transfery zo štátneho rozpočtu, predovšetkým v oblasti školstva a sociálnych vecí, vrátane politiky trhu práce. Keďže ide o výdavky, ktoré by nemali mať cyklický charakter, štátny rozpočet by mal garantovať ich vyššiu stabilitu, a to na základe skutočného vývoja počtu a potrieb klientov (žiakov, nezamestnaných, sociálne odkázaných). Vyplácanie týchto prostriedkov by však už nemal za úlohu štát (prostredníctvom preneseného výkonu štátnej správy), ale priamo samospráva. Druhou možnosťou, ako sa vyrovnať s potrebou silnejšej redistribúcie v týchto prípadoch, je posilnenie vlastných daňových príjmov samosprávy (do úvahy pripadá prerozdelenie časti výnosu dane z príjmu právnických osôb či dane z pridanej hodnoty), ale zároveň s ním i zavedenie robustného systému horizontálneho vyrovnávania, ktorý by do veľkej miery eliminoval rozdiely v príjmoch potrebných na financovanie výdavkov vynakladaných na spomínané kompetencie medzi regiónmi. 26 Nové idey pre Slovensko
  27. 27. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Nové idey pre Slovensko 27
  28. 28. 11 KROKOV K LACNEJŠIEMU A KVALITNEJŠIEMU ŠTÁTU Táto publikácia vznikla v rámci projektu Nové idey pre Slovensko, ktorý realizuje SGI – Inštitútu pre dobre spravovanú spoločnosť s podporou Open Society Institute. Hlavným cieľom tohto projektu je spájať ľudí rôzneho politického a ideologického presvedčenia, ktorí sa zhodujú v názore, že Sloven- sko potrebuje nové riešenia pre svoju ďalšiu moder- nizáciu a pre vytvorenie alternatívy voči populizmu. Jednou z kľúčových tém dnešného Slovenska, čaka- júcich na riešenie, je problém kvality verejnej sprá- vy. Diskusia na túto tému sa zvyčajne redukuje na návrhy škrtania počtu úradov a úradníkov. Takmer vôbec sa nediskutuje o tom, čo je oveľa podstatnej- šie – totiž aká je štruktúra a aká je kvalita verejných inštitúcií. Práve na tieto témy sa zameriava 11 rie- šení, ktoré obsahuje táto publikácia. Jej ambíciou je rozprúdiť zmysluplnú diskusiu a priniesť niekoľko podnetov do ďalších úvah, ktoré – dúfajme – skôr či neskôr povedú k zmysluplnej reforme verejnej správy a kvalitnejším verejným inštitúciám. ISBN 978-80-89244-64-5 28 Nové idey pre Slovensko

×