PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC     FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA     PROGRAMA DE ESTUDO...
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9INTRODUÇÃOCreio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suasinfluências e circunstâncias...
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15 O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao longo do tempo, tem concentrado...
16interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aosparadigmas humanistas radi...
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19sobre o processo.     Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintespressupostos: (1) divisão do trab...
20psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participaçãonas decisões empresariais e...
21punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, emfunção de se sentirem obrigadas a ...
22organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjosespontâneos ou tradicionais, como as ...
23abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),predominando na teoria organizacional do...
24contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresashavia mais comunicação verbal ...
25trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, ascomunicações laterais. Por outro lado...
26especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas,perpetuando os modelos organizat...
27mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação daspessoas nos sistemas de opressão ...
28marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses daspessoas que detêm o poder e das q...
29impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes.Tais interesses, como quist...
30massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise deaceitação de conceitos como ra...
31em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastantecoerente com a sociedade moderna, a...
32simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade éconstituída de diversos enclaves, ent...
33estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais umaatividade humana é prescritiva ...
34pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamentoe a dosagem dos esquemas normat...
35As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja,têm uma variedade de interesses...
36administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominaçãopolítica através da eficácia ...
37geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis:racionalidade, recursos e finalidade...
38das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evoluçãoprofissional nos domínios relativos à apr...
39relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, oplanejamento público foi adquirind...
40A crença de que cada vez mais problemas presentes nos países em desenvolvimento sãocausados pela educação e que ela é ta...
41definição rígida das responsabilidades para a utilização dos recursos fiscais em cada esfera depoder nem por um equacion...
42escolar nas décadas de 1950 e 1960. Essas iniciativas foram interrompidas na década de 1970,quando os sistemas de ensino...
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AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

  1. 1. PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO CIRINEU JOSÉ DA COSTAAUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS BRASILEIRAS MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO São Paulo 2012
  2. 2. 2 PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO CIRINEU JOSÉ DA COSTAAUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS BRASILEIRAS Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Administração sob a orientação do Professor Doutor Ladislau Dawbor. São Paulo 2012
  3. 3. 3FOLHA DE APROVAÇÃO BANCA EXAMINADORA: _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________
  4. 4. 4 DedicatóriaÀ minha esposa Cleuza pelo seu incentivo, apoio e carinho, sem os quais este trabalho teriasido impossível.
  5. 5. 5 “Todo mundo está pensando em deixar um planeta melhor para nossos filhos.... Quando é que pensarão em deixar filhos melhores para o nosso planeta?”Agradeço aos Professores Onésimo, Arnaldo, Hoyos, Sylmara, Odálio e Trevisan pelosconhecimentos transmitidos e pelas trocas de experiências e em especial à compreensão,dedicação e solidariedade do meu orientador, Prof. Dr. Ladislau Dawbor.
  6. 6. 6 RESUMO As escolas públicas de brasileiras vivenciam uma fase crítica de deterioração das suasinstalações físicas e de seus equipamentos pedagógicos. A centralização administrativaatualmente existente dificulta a pronta solução de pequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemas estruturais que influem direta e indiretamente noaproveitamento pedagógico dos alunos. A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga.Atualmente as Unidades Escolares não possuem autonomia na gestão financeira e o poucorecurso que recebem é repassado para a APM - Associação de Pais e Mestres que é umaentidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a UnidadeEscolar. A APM é o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve aLDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensinopúblico. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar,passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atosadministrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Apesar de citada emmuitos trabalhos, a questão da “autonomia” das unidades escolares, a ser obtida comoresultante das ações delineadas durante os momentos de planejamento pode ser consideradacomo uma significativa ausência. A nossa pesquisa procura alternativas na forma de gestãodos recursos financeiros das escolas que melhorem o resultado em termos de conhecimentosespecíficos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo possibilite ao Gestor Público esua Equipe, responsáveis pela direção da Escola, uma ferramenta administrativa de açãorápida, eficiente e precisa.Palavras-Chaves: escolas públicas, centralização administrativa, comunidade, autonomia,gestão financeira.
  7. 7. 7 ABSTRACT The Brazilian public schools experience a critical deterioration stage of its physicalfacilities and pedagogical equipment. The centralized management that exist currentlyhampers a ready solution for small problems that accrue becoming major structural problemsthat directly and indirectly impact in the student‟s pedagogical development. The community participation in school defense is old, although it‟s very limited.Currently School Units don‟t have financial management autonomy and the little money thatthey receive is passed to the APM- School parents and teachers association who is a non-profit legal entity, unlinked to the school and not embodies the School Unit. The APM is aninstrument used by the legislature to fulfill that prescribes the LDB, Brazilian Federal law foreducation guidelines and bases about democratic management at public schools. The problemis that APM, instead of making the social control of the School Unit, manage their resourcesand thereby lost his exemption to supervise the administrative acts, since it is also apractitioner of these same acts. Although cited in many works, the issue of school units"autonomy", to be obtained as a result of actions outlined during the planning moments can beconsidered as a strong absence. Our research looks for alternatives ways for schools financialresources management that improve results in terms of expertise, general culture, socialtraining and at the same time enable to Public Manager and team, responsible for schooldirection, a fast, efficient and accurate tool for action.Key Words: public schools, centralized management, community, autonomy, financialmanagement.
  8. 8. 8 SUMÁRIO I NTRODUÇÃO 71 REFERENCIAL TEÓRICO 111.1. A Administração em geral 111.2 A Administração Pública 321.3 A Administração Pública das Escolas 332. A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 362.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral) 362.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica) 372.3 A gestão versus dispositivos constitucionais 392.4 A gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação 442.5 A Gestão Versus PNE – Plano Nacional De Educação 452.6 Atributos da legislação sobre política educacional 473. MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR 483.1. Rede Eurydice na Europa 493.2. Escolas em Israel 603.3 Escolas na Nicarágua 613.4 Investimentos públicos e privados na educação 624 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS 634.1 Características gerais da proposta 634.2 Características particulares da proposta 664.3 Vantagens da proposta apresentada 784.4 Possíveis pontos de conflitos 804.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta 804.6 Escolas Autônomas: exemplos e dados 874.7 Projeto de implantação da proposta 96 CONSIDERAÇÕES FINAIS 97 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 103 LISTA DE QUADROS LISTA DE FIGURAS
  9. 9. 9INTRODUÇÃOCreio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suasinfluências e circunstâncias. Como administrador público por mais de 30 anos tive aoportunidade de experimentar diferentes funções e cargos em Ministério do Governo Federalem diversos Estados e Municípios do nosso país.Conheci unidades escolares com as quais travei, por força das minhas funções, relações decooperação e colaboração e pude avaliar as dificuldades enfrentadas pelas diretoras e diretoresde escolas para desenvolver suas atividades e oferecer à comunidade um trabalho de boaqualidade.O esforço governamental para disseminar escolas do hoje denominado Ensino Fundamentalfoi enorme. O déficit de vagas era muito grande e houve uma expansão exponencial donúmero de escolas pelo país afora buscando cumprir metas constitucionais de oferecer vagaspara todas as crianças em idade escolar.Infelizmente essa corrida não foi acompanhada por outra corrida no sentido de ampliar emelhorar a qualidade da formação de professores, pedagogos(orientação/coordenação/supervisão) e de gestores públicos. Pelo contrário, o visto foi ofechamento de diversos IE (Institutos de Educação) que formavam professores para o ensinode 1ª a 4ª séries, onde aluna(o)s concluíam o ensino médio profissionalizante e passavam aatuar na educação das crianças no período de alfabetização. Os IE eram especializados nestetipo de formação e os egressos eram sempre considerados excelentes profissionais. Qual aconsequência? Nosso país ficou deficitário em mão-de-obra especializada para a educaçãobásica. As Faculdades e Universidades não tiveram a competência para substituir os IE‟s tantoem quantidade como em qualidade.A par desta situação, com o crescente número de vagas abertas nos concursos, mais e maispessoas conseguiam entrar com menor qualificação e competência, ocasionando uma piorasignificativa na qualidade da educação das crianças nos primeiros anos escolares. Com omaior número de professores nas redes, Municípios e Estados passaram a ter o mesmovolume de recursos para pagar um número cada vez maior de professores. Houve umrepresamento na política salarial e os vencimentos pagos aos professores passaram a não atrair
  10. 10. 10os melhores alunos para a carreira. Na Coreia do Sul, por exemplo, nas escolhas profissionais,a carreira docente é a primeira do ranking porque é a que melhor remunera e a que temmelhor plano de carreira. Ao priorizar a educação, a Coreia do Sul conseguiu dar um salto noseu nível de desenvolvimento econômico e social e hoje figura entre os países desenvolvidosdas Nações Unidas.Nosso País, nossos Estados e Municípios são muito grandes para ter uma administraçãocentralizadora como temos. Precisamos tirar da mentalidade dos políticos e administradoresbrasileiros a visão simplista e centralizadora de administração pública onde os escalõesinferiores “devem” vir com o “pires” na mão a pedir recursos para desenvolver suasatividades. Centralizar os recursos para concentrar o poder tem sido o lema predominanteno nosso sistema político-administrativo. Não podemos também apenas descentralizarrecursos. Ao descentralizar recursos de educação para Estados e Municípios o GovernoFederal coloca-se como se estivesse praticando uma política de autonomia, mas o resultadonão é bem este. Os entes inferiores, por não haver uma cobrança firme dos órgãos federais enem uma imposição e fiscalização de órgãos responsáveis, TCU e Ministério Público que osforcem a promover a GAE – Gestão Autônoma das Escolas fazem novamente a centralizaçãodos recursos, ficando as Unidades Escolares mais uma vez dependentes das Secretarias deEducação para resolver seus problemas estruturais e sem possuir um orçamento anual que aspossibilite de desenvolver um projeto pedagógico e um Plano de Trabalho anual em benefícioda comunidade onde está inserida. Enquanto isso a sociedade convive com escolas públicasdecadentes, estruturas prediais em péssimas condições, falta de material pedagógico eresultados inexpressivos em avaliações externas.As escolas públicas brasileiras (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio)vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas instalações físicas e de seus equipamentospedagógicos. A centralização administrativa atualmente existente dificulta a pronta solução depequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemasestruturais que influem direta e indiretamente no aproveitamento pedagógico dos alunos.Além disso, pelas dimensões continentais do nosso País, as Unidades Federativas e muitasvezes os próprios Municípios possuem áreas territoriais maiores que muitos países europeus,o que dificulta ainda mais o funcionamento de um sistema centralizado. Assim ficacaracterizada a Situação Problema da nossa proposta de pesquisa.
  11. 11. 11Desde a simples necessidade de conserto de uma válvula de descarga danificada à aquisiçãode um equipamento eletrônico ou de informática obriga a Direção da Unidade Escolar aprocurar o seu Escalão superior, em geral a Secretaria Municipal de Educação ou a DiretoriaRegional de Ensino, no caso das escolas estaduais, para buscar uma solução.A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Mas aincorporação dessa participação na legislação somente ocorreu em função da aprovação daprimeira lei que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº 4.024, de 20de dezembro de 1961, que, em seu artigo 115, dispõe sobre a necessidade de “[...] a escolaincentivar a formação da Associação de Pais e Professores”.Atualmente as Unidades Escolares estaduais e municipais não possuem autonomia na gestãofinanceira e o pouco recurso que recebem o é na figura da APM - Associação de Pais eMestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e nãopersonifica a Unidade escolar. A APM foi instituída por lei no intuito de estabelecer umaparticipação da comunidade na gestão escolar e acabou transformando-se na gestora dosrecursos destinados à escola.Como os recursos são repassados para a APM, é ela que gerencia os recursos e tem que fazerdoações dos itens adquiridos que são classificados como “patrimônio” ou “materialpermanente” para a Secretaria Municipal de Educação ou para a Diretoria Regional de Ensino(caso das escolas estaduais). A APM, na maioria das vezes, acaba como mais uma atribuiçãoda Direção da Escola sem ser a Escola, ou seja, uma responsabilização jurídica para a Direçãoao gerir uma Associação sem fins lucrativos, cujos participantes muitas das vezes nãopossuem nenhuma qualificação ou conhecimento em administração, trazendo muitas dasvezes complicações administrativas, jurídicas e até penais para a Direção da Unidade Escolar.A formação da APM na Unidade Escolar passa pela necessidade de convencer mães e pais ase colocarem à disposição para exercer uma tarefa voluntária e não remunerada em umaAssociação que irá gerenciar pequenos recursos que serão disponibilizados para beneficiar aescola e diretamente os seus filhos (alunos). Outra etapa difícil é o convencimento demembros da administração da escola da necessidade da participação na Associação(professores e membros da equipe pedagógica). Constituída a APM e cumpridos todos os
  12. 12. 12requisitos legais, a Associação estará apta a receber os recursos que poderão serdisponibilizados pelos governos.A grande dificuldade muitas das vezes é que as pessoas da comunidade que se dispõe aparticipar da APM não possuem conhecimentos básicos necessários para prover umaadministração eficiente e saudável, trazendo sérios entraves para o bom aproveitamento dospequenos recursos disponibilizados.A APM foi o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Leide Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. Oproblema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir osseus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez quetambém é praticante destes mesmos atos. Juridicamente há uma incoerência, pois aAssociação, criada por lei para estabelecer um controle social das atividades pedagógico-administrativas da Escola, passa a gerir recursos financeiros e a praticar atos administrativosque envolvem inclusive movimentação patrimonial, criando uma relação até promíscua com aUnidade Escolar.Esta questão conduz a um problema considerado relevante, ou seja: Como foram estabelecidas as relações, dentro da escola, entre a APM e a Direção Escolar? São relações democráticas? Proporcionaram perspectivas de avanços para uma escola mais democrática, onde as decisões são tomadas coletivamente?Analisando ainda a LDB notamos no seu artigo 12º ela prescreve que uma das incumbênciasdos estabelecimentos de ensino, além de elaborar e executar sua proposta pedagógica é a deadministrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Nada tem sido feito para fazercumprir o que a lei prescreve no tocante à atribuição dos estabelecimentos de ensinoadministrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros, retirando da APM a função deGestor Financeiro e colocando-a na sua função precípua de articulação Escola - família -comunidade, criando processos de integração da Escola com a sociedade que a cerca,melhorando a participação dos pais e responsáveis nas atividades pedagógicas e disciplinarese ainda fazendo um controle social da gestão.O problema de pesquisa é: Qual programa de Gestão Autônoma de Escolas (GAE), jáimplantado com sucesso, pode ser implantado nas escolas públicas brasileiras?
  13. 13. 13O objetivo é estudar quais modelos de GAE (Gestão Autônoma de Escolas) foramimplantados com sucesso em escolas públicas no exterior, quais deles podem ser implantadosnas escolas públicas brasileiras e que graus de concessão de autonomia financeira podemmelhorar o nível de qualidade e de desempenho da rede escolar pública do Brasil.Popper disse: "eu tenho tentado desenvolver a tese de que o método científico consiste naescolha de problemas interessantes e na crítica de nossas permanentes tentativasexperimentais e provisórias de solucioná-los" (Popper, 1975) (apud Lakatos & Marconi,1992).Método é a forma de proceder ao longo de um caminho. Na ciência os métodos constituem osinstrumentos básicos que ordenam de início os pensamentos em sistema, traçam de modoordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar umobjetivo. (TRUJILO, 1974)A abordagem ampla dos estudos científicos pode ser feita utilizando-se dos seguintesmétodos: método dialético, método indutivo, método dedutivo e método hipotético-dedutivo.O método Dialético penetra no mundo dos fenômenos através de sua ação recíproca, dacontradição inerente ao fenômeno, o método Indutivo parte da ocorrência particular à lei geralou teoria, o método Dedutivo parte da lei geral, predizendo a ocorrência de fenômenosparticulares e o método Hipotético-Dedutivo parte da percepção de lacunas no conhecimento,formula hipóteses e, por meio de inferência dedutiva, testa a ocorrência dos fenômenos.(Lakatos & Marconi, 1992)Este trabalho procurou seguir a metodologia hipotético-dedutiva, mas não pode ser somenteassim caracterizado, uma vez que não objetiva uma dedução inquestionavelmente verdadeira.A pesquisa desenvolvida objetiva mostrar um caminho diferenciado por onde as escolaspúblicas brasileiras possam trilhar, possuindo uma autonomia na gestão financeira em buscade uma melhoria substancial no aproveitamento pedagógico, com melhores colocações nasavaliações e com um novo olhar para os seus problemas atuais. Este novo olhar implica nasolução de problemas estruturais de forma descentralizada, com um sistema de gestãofinanceira autônoma que inclua a participação da comunidade numa gestão democrática ecom controle social.
  14. 14. 14Hipótese: A autonomia na gestão financeira das escolas públicas melhora o desempenhopedagógico dos alunos.Para verificar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o temaincluindo livros, artigos, teses, dissertações, legislação brasileira e internacional a respeito ecasos específicos de países que concederam autonomia até mais ampla para as suas escolas eque colheram bons frutos desta atitude.O trabalho é composto por uma introdução e quatro capítulos, sendo que na introdução fizuma breve explanação do conteúdo e estabeleci os objetivos da dissertação. No capítuloprimeiro tratei do referencial teórico, fazendo uma revisão rápida das Teorias que envolvem aAdministração em geral e em particular sobre a Administração Pública e da AdministraçãoEscolar.O capítulo segundo trata da Gestão das Escolas Públicas e busca detalhar a LegislaçãoBrasileira sobre o assunto. Traz um apanhado geral da legislação federal e das similaridadesdas legislações estaduais e municipais sobre o assunto.O capítulo terceiro traz os modelos de gestão autônoma de escolas implantados em diversospaíses europeus, o modelo implantado em Israel e na Nicarágua. Procurou-se mostrar que épossível a aplicação de gestão autônoma tanto em países desenvolvidos, países divididos epaíses pobres.O capítulo quarto explicita dados de gastos com a educação no Brasil e no mundo, resultadosde avaliações externas em escolas públicas brasileiras (IDEB) e em escolas pelo mundo(PISA/OECD) e a proposta de gestão financeira autônoma pesquisada para as escolas públicasbrasileiras,Nas considerações finais são levantadas as dificuldades que podem ocorrer, as resistências etambém as vantagens para o sistema de ensino em ter suas unidades funcionando com umaverdadeira autonomia na gestão financeira.1 REFERENCIAL TEÓRICO1.1 A Administração em Geral
  15. 15. 15 O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao longo do tempo, tem concentrado seu conteúdo em abordagens historicistas, em detrimento de aspectos analíticos e críticos. Assim, perspectivas fragmentadas, seriadas e descontínuas têm caracterizado o campo teórico. (BURRELL, 1998; REED, 1998). Morgan (1996) apresenta um contraponto e uma provocação a esta característica utilizando expressões de sentido figurado para uma releitura do contexto organizacional. Ele representa as organizações como máquinas, remetendo ao marco da teoria clássica da administração e de seus direcionamentos prescritivos; ele enfatiza as organizações como organismos vivos que suportam os modelos explicativos, notadamente os criados pela teoria dos sistemas e da contingência. Também propõe o entendimento das práticas organizacionais a partir da observação dos fenômenos culturais e dos sistemas políticos.Quadro nº 1 - Abordagem de Burrell e Morgan Transformação Radical PARADIGMA HUMANISTA PARADIGMA RADICAL ESTRUTURALISTA Individualismo RADICAL Existencialismo Marxismo Teoria Crítica Teoria Social Russa Teoria dos Conflitos SUBJETIVIDADE OBJETIVIDADE PARADIGMA INTERPRETATIVO PARADIGMA Fenomenologia FUNCIONALISTA Hermeneutica Teoria Integrativa Teoria dos Sistemas Sociais Teoria da Ação Social Sociologia da Regulação Fonte: Burrell e Morgan (1982) No quadro 1 acima mostramos a abordagem de Burrell e Morgan (1982) de maneira bastante simplificada. O marco conceitual desta releitura é uma sistematização dos fundamentos, princípios e paradigmas organizacionais estruturados anteriormente por Burrell e Morgan (1982). Eles apresentam em uma matriz de dupla entrada as correntes dominantes do pensamento administrativo, classificando-as quanto à subjetividade e à objetividade. Distribuem os paradigmas quanto aos processos de regulação, como os paradigmas
  16. 16. 16interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aosparadigmas humanistas radicais e estruturalistas radicais.Para os autores, o enfoque subjetivo da teoria das organizações atende aos interesses doparadigma humanista radical, apoiado nas visões individualistas, existencialistas e na teoriacrítica. O subjetivismo contempla também o paradigma interpretativo, resumido nafenomenologia e na hermenêutica. Na escala objetiva dos paradigmas sociológicos estãopresentes as vertentes do marxismo, da teria social russa e da teoria dos conflitos, afetos aoestruturalismo radical. O quadrante objetivo do paradigma funcionalista trata da teoriaintegrativa, da teoria dos sistemas sociais e da teoria da ação social ou interatividade.Burrell (1998) esclarece que o termo paradigma tem a pretensão de apresentar uma visão demundo, como uma lei clássica e de consenso, para estabelecer o objeto de estudo emadministração. Contudo, na visão do próprio autor, este pressuposto torna os paradigmasexcludentes e penaliza a análise por impedir uma visão pluralista da sociedade e da própriaciência administrativa.O campo de estudo não deve ser ofuscado por conceitos estáticos e limitantes. A ciênciaadministrativa deve ser vista de maneira diversa permitindo-se de um lado a liberdade deconstrução do pensamento administrativo e por outro, impedindo-se que conceitos eparadigmas sejam estabilizados e submetidos à pressão da revolução científica, com limitesepistemológicos descritos, para sua evolução, transformação, estabilização, novoquestionamento e mudança (KUHN, 1982).Essa elasticidade fez com que a teoria organizacional, na acepção de Kuhn (1982), não seenquadrasse como uma ciência normal, e muito menos como uma teoria em processo derevolução científica. Para ele, uma ciência é normal quando há consenso e é aceita pelosteóricos. Em determinado momento, todavia, os questionamentos sobre a veracidade ouaplicabilidade de conceitos levam aos cortes epistemológicos, fazendo emergir novas crençassobre fatos científicos. Este movimento é característico das revoluções científicas.Esta condição, para além da inquietude causada pela repercussão de que a administração nãotem um objeto exclusivo de análise ou de que não se constitui em ciência normal, tambémpode enriquecer o debate organizacional por atrair pensadores e cientistas sociais de diversos
  17. 17. 17campos de formação. Exemplo disto é a apropriação que a teoria organizacional pode fazer dotrabalho de Foucault (2004), notadamente das regularidades discursivas, construídas na buscade uma arqueologia do saber.Reed (1998) creditou a Saint-Simon a observação que mudanças de valores estavam levando asociedade moderna a se organizar, como contraponto aos conflitos sociais e às incertezaspolíticas do final do século XVIII. Reed (1998) também aponta Saint-Simon como o primeiroteórico organizacional. Simon observou o surgimento das organizações sociais onde cadaindivíduo, ou grupo, passava a ter uma função técnica e, a partir da lógica da sua organização,ocupava um lugar no sistema socioeconômico e na escala de autoridade, e desenvolvia tiposde comportamento racionalmente orientados. Há uma crença na existência de uma lógica quelevou a sociedade a aceitar e ser parte de um modelo organizacional construído racionalmentepara solucionar conflitos coletivos.Porém, há um consenso de que a literatura sobre teoria administrativa começou a sersistematizada apenas no início do século XX. Essa elaboração tardia, contudo, não podeignorar a existência dos métodos e das técnicas de organização do trabalho que foramdesenvolvidos desde a Antiguidade, a exemplo da produção artesanal. Apesar de não poderser enquadrada como uma ciência normal, na perspectiva de Thomas Kuhn (1982), o ponto deconvergência dos diversos teóricos em administração é a visão da organização como uminstrumento para a divisão racional do trabalho.É notória a crença de que a teorização na utilização de métodos racionais de trabalho temcomo referência os estudos desenvolvidos por Taylor, em 1911, e Fayol, em 1925. Taisescritos são aceitos como precursores do pensamento administrativo, inaugurando, com aEscola Clássica ou Científica, a pesquisa em ciência das organizações e que tinha porfundamentos: ciência, em lugar de empirismo; harmonia, em lugar de conflito; rendimentomáximo, em lugar de produção reduzida; desenvolvimento do trabalhador para aumentar aprodutividade. Segundo Prestes Motta (2002) a partir da Escola Clássica o pensamentoadministrativo foi estratificado e estruturado de acordo com a concepção de escolas, sendorelevantes: a Escola de Relações Humanas, na década de 1920; o Behaviorismo, no pós-guerra; o Estruturalismo e a Teoria Geral dos Sistemas, nos anos de 1960; e a Teoria daContingência, no limiar dos anos de 1970. Em comum, tais escolas demonstram preocupação
  18. 18. 18em entender a racionalidade das organizações e os relacionamentos nelas mantidos, comvistas a tornar a administração cada vez mais eficiente.Essas escolas são tidas como marcos na teoria das organizações. Apesar de ainda serembastante utilizados, os seus modelos, centrados no aumento da produtividade em detrimentoda satisfação dos indivíduos, têm sido criticados e desmontados, sugerindo a revisão dos seusconceitos, até hoje aplicados indistintamente às organizações públicas, privadas e dasociedade civil. No Brasil, Prestes Motta (2002) e Guerreiro Ramos (1989), dedicaramespecial atenção à revisão da literatura administrativa. Seus estudos, de natureza histórico-descritiva e analítica apontam para a classificação das escolas de administração em modelosprescritivos, explicativos e mistos.Os pioneiros da racionalização do trabalho surgiram no início do século XX e são conhecidoscomo os fundadores da Escola de Administração Científica ou Escola Clássica. Prestes Mottasitua o importante trabalho de Taylor e Fayol e comenta que o primeiro interessava-se maispelos métodos de racionalização do trabalho, enquanto Fayol utilizava uma análise lógico-dedutiva para estabelecer os princípios da boa administração. A clássica divisão das funçõesdo administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar é de Fayol(PRESTES MOTTA, 2002).O bom administrador é aquele que planeja cuidadosamente suas atividades, organiza ecoordena racionalmente o trabalho de seus subordinados, e comanda e controla as tarefas. Oadministrador tem como função primordial determinar a maneira certa de executar umtrabalho e, segundo Taylor, se essa maneira certa for descoberta e adotada, a eficiência dotrabalho será maximizada. Para descobrir a forma ideal de trabalho, é preciso analisar a tarefaem suas diferentes fases e estudar os movimentos necessários à sua execução de modo asimplificá-los e reduzi-los ao mínimo (apud PRESTES MOTTA, 2002).Partindo do pressuposto de que existiam pessoas ideais para cada tipo de trabalho Taylordeterminou a produção-padrão. Tal iniciativa pretendia estabelecer os movimentos e tempos-padrão para as tarefas, cabendo aos operários, apenas, a execução da atividade prescrita e semdiscussão. Valendo-se dos padrões de produção fixados, seria possível ao administradorselecionar o indivíduo adequado, cujo treinamento deveria ser facilitado em função dapadronização das rotinas. Para melhor eficiência, caberia ao gestor exercer intensa supervisão
  19. 19. 19sobre o processo. Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintespressupostos: (1) divisão do trabalho para aumentar a produtividade da empresa; (2)agrupamento de tarefas em departamentos, de acordo com a semelhança de objetivos; (3)redução do número de subordinados por chefes e alto grau de centralização de decisões; (4)organização mais das tarefas do que dos homens (apud PRESTES MOTTA, 2002).O sistema de incentivos adotado foi o monetário, em decorrência da suposição de que ohomem era um ser eminentemente econômico, sendo justo pagar mais para quem produzissemais. A Escola de Administração Clássica ou Científica colocou fora de discussão o problemado conflito, sustentando que a harmonia de interesses ocorreria naturalmente. Considerava aAdministração uma ciência com princípios próprios, baseados, de um lado, na experiênciacientífica do trabalho e, de outro, no método lógico-dedutivo para a gestão das atividades.Esses princípios foram criticados pela Escola de Relações Humanas.Dos estudos realizados por professores da Academia Nacional de Ciências dos EstadosUnidos e das experiências desenvolvidas por George Elton Mayo na empresa Western Eletricsurgiu a Escola de Relações Humanas. Os estudos e experiências trouxeram para aadministração a discussão dos temas moral, satisfação e produtividade, que foram ampliados ebastante divulgados durante a crise econômica que abalou o mundo na década de 1930(PRESTES MOTTA, 2002).Essa Escola aplicou o conceito de grupo primário ou informal (constituído por um pequenonúmero de indivíduos que se comunica entre si de forma direta e frequente) já existente nasociologia, aplicando-o ao campo da administração. Os pilares conceituais adotados foramdesenvolvidos a partir de três premissas básicas: (1) considerar o indivíduo um ser social, ohomo social; (2) reconhecer a existência de grupos informais nas organizações e (3)compreender a mudança do nível de satisfação com a participação em processos de decisão.As principais características do modelo eram: o homem não pode ser reduzido a esquemassimples e mecanicistas; o ser humano é condicionado pelo sistema social e pelas demandas deordem biológica; todas as pessoas possuem necessidades de segurança, afeto, aprovaçãosocial, prestígio e auto realização.A motivação foi encarada como um instrumento capaz de fazer o indivíduo trabalhar paraatingir os objetivos da organização formal, desenvolvendo tipos de incentivos de natureza
  20. 20. 20psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participaçãonas decisões empresariais era recomendada com restrições e deveria variar de acordo com asituação e com o padrão adotado de liderança administrativa. A liderança eficaz, neste caso,possibilitava ao subordinado opinar sobre o próprio trabalho, contribuindo para seuaperfeiçoamento. O trabalhador deveria estar sujeito a um sistema de controle orientado porresultados e não por supervisão cerrada.A Escola de Relações Humanas, assim como a Escola Clássica colocou fora de discussão,provavelmente em função do enfoque prescritivo, o problema do conflito, sustentando que aharmonia de interesses poderia ser preservada pela administração mediante uma atitudecompreensiva e terapêutica, capaz de eliminar as condutas individuais. A Escola de RelaçõesHumanas colocou o funcionamento da empresa em segundo plano. Sua pesquisa tinha comoobjeto o mapeamento da organização informal, entendida como o conjunto de relações sociaisnão previstas em regulamentos e organogramas. Esta abordagem procurava não reduzir ocomportamento humano a um conjunto de reações mecânicas e automáticas, contrastandocom os princípios basilares da Escola Clássica.O Behaviorismo, estimulado pela abordagem da Escola de Relações Humanas, reforçou aoposição à Escola Clássica. Esta nova concepção da teoria administrativa teve a importantecontribuição de Herbert Simon, com a publicação de Administrative Behavior, em 1947. Osaspectos comportamentais das pessoas nas organizações eram as preocupações centrais daabordagem behaviorista, sobretudo a motivação para o cumprimento de normas eregulamentos formais. Deu especial atenção ao aspecto da adaptabilidade do indivíduo aoambiente administrativo, bem como dos elementos que poderiam condicionar os processosdecisórios de gestão. Ao priorizar as relações formais, abandonou a visão simplificada do“homem econômico”, substituindo-o pelo homem administrativo. O cumprimento de normase regulamentos pelas pessoas decorria, entre os principais fatores, da aceitação da autoridadehierárquica, exercida por um superior designado, desde que este transmitisse suas ordens aossubordinados exercendo os seguintes tipos de autoridade: (1) por confiança: as pessoasaceitam orientações daqueles em que depositam grande confiança, em função de sua atuaçãoanterior ou de sua reputação geral; (2) por identificação: as pessoas admitem a autoridade depessoas com quem se sintam identificadas profissionalmente, socialmente ou afetivamente;(3) por sanções: as pessoas podem obedecer em função de recompensas ou por medo de
  21. 21. 21punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, emfunção de se sentirem obrigadas a seguir as regras impostas.A Escola Behaviorista admitia certo nível de conflitos entre as necessidades organizacionais eas individuais. Os conflitos de interesses eram considerados possíveis e negociáveis, sendosuperados pela integração das necessidades individuais às organizacionais. O Behaviorismoreconhecia a importância da organização informal no âmbito das empresas, a organização eravista como um sistema cooperativo racional ou um sistema planejado de esforçoscooperativos, onde cada participante tinha um papel definido a desempenhar, assim comodeveres e tarefas a executar. Os behavioristas incluíram em sua perspectiva as necessidades deincentivos monetários e de recompensas psicossociais para a melhor atuação do homemadministrativo (PRESTES MOTTA, 2002).A abordagem estruturalista tem seu marco inicial por volta de 1961, lastreado em um enfoqueexplicativo e analítico, considerava os problemas administrativos em relação à totalidade dosfenômenos organizacionais. Apesar de apresentar rupturas com o pensamento da Escola deRelações Humanas, seu enfoque retornava a alguns pressupostos do humanismo da EscolaClássica (GUERREIRO RAMOS, 1989; PRESTES MOTTA, 2002).Os estruturalistas adotaram a concepção da natureza humana como a do homemorganizacional, movido por incentivos monetários e psicossociais. Por conceber a naturezahumana como funcional, acreditavam que a sociedade moderna, industrializada, requeriapessoas cuja personalidade apresentasse traços de flexibilidade, de resistência à frustração, decapacidade de adiar as recompensas e portadoras de desejo permanente de realização. Osestruturalistas entendiam o conflito entre grupos como um processo social fundamental,considerado inevitável e, muitas vezes, desejável.O Estruturalismo reforça o conceito de organização como unidades sociais intencionalmenteconstruídas, com objetivos explícitos, e impulsionadas por mecanismos que pretendemgarantir a eficiência das atividades. Para Etzioni (1972), as organizações são caracterizadaspor apresentar: (1) planejamento intencional para as divisões de trabalho, poder eresponsabilidades; (2) existência de centros de poder para o controle de esforços e alcance deobjetivos programados; (3) reordenamento da estrutura para adequação aos objetivos eaumento da eficiência; (4) substituição de pessoas em função das tarefas. Considerando que as
  22. 22. 22organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjosespontâneos ou tradicionais, como as tribos, os grupos étnicos, de amigos e as famílias, nãopodem ser considerados organizações. São estruturas sociais ou organizações sociais, e nãodevem ser confundidas com as unidades planejadas e estruturadas para atingir objetivospredeterminados. Na concepção estruturalista a organização era vista como um sistema socialfechado, deliberadamente construído, mantendo permanente intercâmbio com as partesconstituintes do seu ambiente interno, valorizando as relações entre os diferentes segmentosorganizacionais, departamentais e pessoais, formais e informais. Ao criticar o pensamentoadministrativo vigente, o Estruturalismo, emergente no pós-guerra, marcou a aceitação daexistência de fatores externos que influenciam a vida organizacional, abrindo uma pequenafenda para a percepção sistêmica das organizações.O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy concebeu nos meados dos anos de 1950 a teoriade sistemas abertos e foi, de acordo com Reed (1998), incorporada aos estudosadministrativos numa tentativa de explicar que determinadas situações externas fogem aocontrole e podem ameaçar a sobrevivência das organizações. Segundo o autor, para aformulação da abordagem sistêmica foram importantes as pesquisas realizadas nas minas decarvão inglesas e na indústria têxtil indiana por E. L. Trist e A. K. Rice (REED, 1998). Opressuposto básico deste modelo era considerar a organização como um sistema aberto,recebendo insumos do ambiente, ou seja, importando energia e processando insumos, paratransformá-los em produtos e devolvê-los ao ambiente como exportação de energia, repetindoo ciclo de eventos. O enfoque sistêmico estabeleceu a importância de considerar o ambientecomo determinante da eficácia da organização, bem como das práticas administrativas nabusca da eficiência, pois a estrutura organizacional também deveria estar em sintonia com oambiente. A adaptação ao meio coloca-se como a característica mais importante do enfoquesistêmico, ao reconhecer que a sobrevivência das empresas depende da sua constanteadequação ao ambiente institucional, sendo o ambiente mutável e imprevisível.Na abordagem sistêmica, a organização foi compreendida como um sistema social, interativo,que busca equilíbrio com a dinâmica do ambiente externo. Neste contexto, a concepçãohumana adotada foi a do homem funcional, atuante em uma estrutura ameaçada por variáveisexternas incontroláveis e que permeavam o ambiente de incertezas. A Teoria Geral dosSistemas, assim como o Estruturalismo e o Behaviorismo, tratou as recompensaspsicossociais e econômicas como incentivos fundamentais para o trabalho. Neste particular, a
  23. 23. 23abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),predominando na teoria organizacional dos anos 1950 a 1970. Como um sistema aberto, asorganizações deveriam dispor de dois subsistemas: o técnico e o social.O subsistema técnico é o formado por recursos físicos e abstratos que dão suporte aoselementos estruturais da organização como: objetivos, divisão do trabalho, tecnologia,instalações, dimensionamento das tarefas e definição de procedimentos. O subsistema social,por outro lado, expressa o comportamento dos indivíduos e dos grupos e manifesta-se nosrelacionamentos formais e informais, na cultura, no clima, nas atitudes e na motivação. Emsíntese, os pensadores das organizações sistêmicas ressaltaram a importância da compreensãodos papéis exercidos, normas e valores, principais componentes de um sistema social. Aorganização deveria se distinguir, porém, dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível deplanejamento e controle, mesmo reconhecendo que, como sistemas abertos, as organizaçõessão influenciadas por variáveis dos ambientes externo e interno, pela personalidade dosindivíduos e pelas relações interpessoais mantidas. Esta abordagem tratava os processosadministrativos sem considerar aspectos políticos. Vigorava a crença de que um projetoorganizacional eficaz seria suficiente para homogeneizar valores, integrar objetivos econtrolar as possíveis deformações entre as necessidades individuais e os interessesorganizacionais (MORGAN, 1996).Pela Teoria Contingencial pode-se observar a organização do ponto de vista sistêmico.Devido à existência de grande número de contribuições para o desenvolvimentomultidisciplinar desta teoria, alguns estudiosos decidiram centrar seus esforços de pesquisaapenas nas variáveis de maior impacto no desenho organizacional. A estrutura administrativafoi a variável selecionada, com ênfase nos mecanismos de funcionamento da empresa. Orecorte na estrutura e no funcionamento recebeu o nome de enfoque contingencial, sendoderivado da amplitude sistêmica. A sistematização da nova teoria teve origem nos estudosrealizados por Joan Woodward que, a partir de 1953, estudou cerca de 100 empresasindustriais inglesas (REED, 1998).Woodward concluiu que os chamados princípios clássicos de organização, com a separaçãoentre órgãos-fins e órgãos-meios, baseados em comunicações escritas e estruturados emcadeia de comando, eram aplicáveis apenas às empresas que usavam tecnologia de produçãoem massa ou em grande escala. Nas demais entidades, voltadas para a produção por processo
  24. 24. 24contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresashavia mais comunicação verbal que escrita, e pouca separação entre assessoria e linha. Emmuitas, os gerentes de produção desempenhavam simultaneamente funções de assessoria e ocontrole operacional era mais reduzido. Mostrou-se então que as diferenças na tecnologia deprodução propiciavam modelos específicos de estruturas organizacionais. Em outras palavras,a tecnologia passou a ser a variável determinante da estrutura e do comportamentoorganizacional. Embora haja opiniões contrárias às conclusões a que chegou J. Woodward,sua pesquisa continua sendo um divisor de águas no campo da teoria das organizações (apudREED, 1998).Alfred Dupont Chandler publicou, em 1962, o resultado de sua análise de naturezabibliográfica, abrangendo dezenas de empresas norte-americanas, durante cerca de um século.Afirmou que a estrutura organizacional depende da estratégia adotada pela firma, isto é, dasdiretrizes adotadas com vistas ao seu crescimento ou à sua diversificação. Ele demonstrou quea estrutura funcional centralizada tinha sido substituída em muitas empresas pela estruturadescentralizada, mais adequada a um meio ambiente instável e a uma estratégia de negóciosmais dinâmica ou mais variada. A estrutura deveria adaptar-se de acordo com as limitações ecircunstâncias momentâneas do ambiente externo, tais como recessão econômica, perda ouexpansão de mercados e crise energética do petróleo (apud REED, 1998).A palavra de ordem do enfoque contingencial passara a ser a adaptação permanente dodesenho organizacional às condições do meio ambiente ao qual a organização é dependente.O desenvolvimento desta teoria foi reforçado pelos resultados das pesquisas realizadas porBurns e Stalker (REED, 1998) que examinaram os estilos gerenciais de 20 indústrias inglesas.Eles perceberam que havia uma correlação entre certos fatores ambientais, como mudançastecnológicas e mercadológicas e a estrutura organizacional. Constataram que maior ou menorgrau de incerteza ou de certeza sobre o ambiente acarretava a adoção de um modelo maisformal ou menos formal de estrutura organizacional. Deste modo foram identificados doissistemas divergentes de modelo organizacional, aos quais Bums e Stalker denominaram demecanicista e orgânico (REED, 1998).O modelo orgânico resultava da adaptação às condições instáveis do ambiente e destacava-sepor apresentar estruturas organizacionais flexíveis, processo decisório descentralizado,contínuas mudanças e redefinições das tarefas em virtude da necessidade de interação dos
  25. 25. 25trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, ascomunicações laterais. Por outro lado, o modelo mecanicista se ajustava às condiçõesambientais mais estáveis, isto é, àquelas que apresentavam baixo nível de incerteza. Estedesenho caracterizava-se por maior rigidez na hierarquia de autoridade, grande ênfase nasregras e normas de procedimentos por escrito, e elevada centralização das decisões, compredominância das comunicações de cima para baixo, do chefe para o subordinado. Emsíntese, demonstraram que o modelo mecanicista, menos flexível, estava estruturado nosprincípios e normas preconizados pela Teoria Clássica, ao passo que o modelo orgânicoapoiava-se nos princípios humanísticos do movimento comportamentalista, da Escola deRelações Humanas.Com a preocupação de esclarecer as conexões e as divergências entre as diferentes escolasque compõem a abordagem tradicional da teoria das organizações, Aktouf (1996) conclui quetodas as correntes ainda são norteadas pelos pressupostos da Escola Clássica, sintonizadaspelas coordenadas lançadas por Fayol, em 1916, referentes a planejar, organizar, dirigir econtrolar. O que muda, entre elas, é apenas a ênfase de análise. Assim, ao deslocar a análiseda divisão de trabalho para a especialização de tarefas, as estruturas de poder e hierarquia nãosão abandonadas. Da mesma forma, ao introduzir novos mecanismos para correlacionarobjetivo e estrutura organizacional, os estudiosos em administração ainda guardam apretensão de cientificar os relacionamentos, de especializar o trabalho e de maquinizar osindivíduos.Não se pode ignorar ainda hoje que a abordagem tradicional da teoria organizacional tem sidoencapsulada sob o conceito de organização fordista, concebido no pós-guerra. O fordismo écaracterizado pela produção em massa de bens de consumo duráveis em grandes corporações.O modelo taylorista conserva a rigidez dos métodos de trabalho e de funcionamento baseadoem rigorosos sistemas de planejamento, supervisão direta e controle da produção.A partir da década de 1970 (CLEGG e HARDY, 1998), os estudos organizacionais têm sidoalimentados pela disseminação de bibliografias que sistematizam a produção teórica e aapresentam segundo uma perspectiva crítica (Estudos Críticos em Administração - ECA) enão apenas histórico-descritiva. Davel e Alcadipani (2003) apontam que os Estudos Críticosem Administração ainda são pouco difundidos no Brasil e, apesar do espírito precursor deGuerreiro Ramos (1996) e da contribuição de Bertero, Caldas e Wood Jr. (2005), a literatura
  26. 26. 26especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas,perpetuando os modelos organizativos ideais e racionais, assim como os seus componentes dedominação, controle e desigualdade.Os Estudos Críticos têm contribuído para abalar os enfoques tradicionais de análise e gestãoadministrativa. Foram consolidados nos anos 1990, quando teóricos anglo-saxões passaram aintroduzir variáveis subjetivas para a compreensão das questões organizacionais (CLEGG eHARDY, 1998). O desenvolvimento desta disciplina, no final do século XX, veio permitir areflexão e o questionamento do grau de idealização existente no interior das organizações.Enfatiza os fatores que interferem ou impedem a autonomia e a responsabilidade dosindivíduos, sem preocupação com a generalização de causas ou efeitos dos problemasorganizacionais. Estes são observados a partir das práticas administrativas, bem como dasteorias e discursos temporários que modelam o cotidiano e a práxis organizacional.Segundo Fournier e Grey (2000), Alvesson e Willmott (1992) e Davel e Alcadipani (2003),nem todas as formas de crítica organizacional podem ser consideradas ECA. Os parâmetrosque identificam e delimitam os ECA são: (1) a promulgação de uma visão desnaturalizada daadministração, (2) intenções desvinculadas de performances e (3) um ideal de emancipação.Na visão desnaturalizada da administração as organizações são tratadas como entesabstratos e móveis, cuja existência está vinculada ao contexto histórico e às relações de poderque suportam a realidade organizacional. As organizações são vistas como uma construçãosócio-histórica, e não como um artefato natural, científico e racional. Para os ECAorganizações são produtos de escolhas que podem ser temporárias, tornando-se possível efundamental saber como são formadas, consolidadas e transformadas no interior e no exterior(DAVEL E ALCADIPANI, 2003).O parâmetro intenções desvinculadas de performances dá ênfase à separação entre intençãoe performance. Em síntese, não há preocupação com a relação entre custo e benefício, medidanas teorias funcionalistas e positivistas em função do desejo de que poucos inputs geremgrandes e lucrativos outputs. Guerreiro Ramos (1989) possui escritos críticos sobre o caráterdas organizações mercantis que valorizam os meios em função dos fins calculados para ageração de lucro e retorno econômico. Os ECA não se ocupam do desempenho econômico,
  27. 27. 27mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação daspessoas nos sistemas de opressão organizacional.O parâmetro um ideal de emancipação tratado por Davel e Alcadipani (2003), volta-se parao estímulo à participação das pessoas nos processos decisórios da organização. Visaconscientizar os membros das corporações para a importância da participação para que possahaver uma ampliação da autonomia e da responsabilidade individual e coletiva. A autonomiapermite a produção de julgamentos e a visão dos sistemas de opressão no interior dasorganizações. Dessa consciência resultam processos de mudança, onde trabalhadoresalcançam a emancipação e responsabilidade diariamente, em função da própria práticaorganizacional.Os Estudos Críticos apostam que é no cotidiano da organização que está a possibilidade demudanças efetivas e de transformação dos modelos de opressão, dominação e exclusão queimpedem o desenvolvimento individual e coletivo das pessoas. Estimulam processos departicipação e democratização, para o desenvolvimento da capacidade de reflexão eemancipação de indivíduos. Os Estudos Críticos buscam introduzir nas organizaçõescontemporâneas mecanismos que tornem as pessoas mais autônomas e menos vulneráveis aosprocessos de dominação e opressão pela subordinação.As contribuições dos Estudos Críticos caminham no sentido da revisão necessária para darvisibilidade a aspectos não tratados nas fronteiras que delimitaram os estudos organizacionaisdifundidos ao longo do século XX. O entendimento das organizações desloca-se daspreocupações com o alinhamento das estruturas aos ambientes interno e externo e declara queas aspirações das pessoas não são necessariamente vinculadas aos objetivos empresariais.Os Estudos Críticos ressaltam a dor humana decorrente das frustrações e do aprisionamentoda alma no contexto da perversidade organizacional, inibindo a emancipação do indivíduo(ENRIQUEZ, 1997). Os trabalhos de Burrell (1998) e Morgan (1996) contemplam osparadigmas que suportam os Estudos Críticos, principalmente nas abordagens sobre oestruturalismo e o humanismo radical. O estruturalismo radical resulta das críticas àssociedades contemporâneas, totalitárias, que provocam contradições e crisessocioeconômicas, estimulando, no longo prazo, transformações violentas na sociedade. Parao estruturalismo radical, o capitalismo é uma nova forma de organização social e de produção
  28. 28. 28marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses daspessoas que detêm o poder e das que não o possuem são considerados inconciliáveis, sendoesperadas transformações sociais pela via do confronto violento, onde se instala outro tipo detotalitarismo.Já o paradigma humanista radical apresenta uma abordagem subjetiva das organizações. Trataa natureza humana como voluntarista, com autonomia para exercer livre arbítrio, amparadopor sistemas normativos não realistas. Acredita no equilíbrio do poder e no compromisso dasociedade com os sistemas de coesão social, solidariedade, reciprocidade, cooperação eintegração, como formas de transcendência das limitações no mundo social. Os humanistasradicais acreditam que o indivíduo pode criar e transformar a sociedade na qual vive pelaautoconscientização e que o desenvolvimento depende da solução dos conflitos entre o mundonatural e o social. Neste enfoque, normas e valores precisam ser internalizados em processosinterativos para superar as distorções comunicativas, subjacentes ao trabalho, consideradoforma dominante da ação social na sociedade capitalista industrializada. (HABERMAS, 1999)A base epistemológica, ou seja, o estoque de conhecimento utilizado nos estudos críticos temreferências na tradição modernista de autores da Escola de Frankfurt. Fundamenta-se tambémnas dimensões pós-analíticas e nas discussões lastreadas na indignação pelo acirramento daexclusão social, pautada na indiferença aos grupos minoritários e suas consequentesdificuldades em acessar as oportunidades de desenvolvimento econômico-social e os direitosde cidadania. A teoria crítica é referenciada na dialética do esclarecimento de Adorno eHorkheimer (1985) e tem sido utilizada na investigação dos impactos da mercantilização e daindustrialização da cultura. O desenvolvimento da teoria crítica, sobretudo a incorporação daação comunicativa de Habermas (1999), permite o aprofundamento destas questões. A baseepistemológica pós-analítica referencia as correntes do pensamento pós-estruturalista e pós-modernista.Os pós-modernos defendem a ideia de revisão das relações sociais de produção com base emuma ampla pesquisa empírica interdisciplinar, integrando as disciplinas de conteúdo histórico-materialista com a filosofia política. Segundo Honneth (1991) os precursores do pós-modernismo acreditavam que a relação metodológica entre a filosofia da história e a pesquisainterdisciplinar seria o instrumental para a investigação do conflito entre as forças produtivase as relações de produção. A interdisciplinaridade permitiria entender a irracionalidade que
  29. 29. 29impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes.Tais interesses, como quistos do sistema capitalista dominante, produzem seres submissos,moldados em estruturas que formam o caráter dos indivíduos, regulando sua percepção paraimpedir a integração social.A estruturação funcionalista da sociedade é dominada pelos interesses de produção. Paracontrabalançar esta epistemologia, os estudiosos apontam a necessidade de estudos empíricospara a promoção da integração social, alcançada pela prática da comunicação política dosgrupos e dos organismos coletivizados. Por outro lado, a sequência do argumento anuncia quea nova ordem social firma-se nos compromissos da sociedade, com suas instituiçõesrepresentativas, constituídas de diferentes grupos.O pós-estruturalismo admite que os acordos para a manutenção da ordem social são jogos dosgrupos que, em determinados momentos, se impõem para deter o poder da força e cooptação.A legitimidade da ordem social é destruída na medida em que não há consenso entre osgrupos e sim um processo de submissão e sujeição ao poder. A dominação é, em suma, apredominância de uma ordem totalitária, que pode ser substituída por outra ordem totalitária,fruto do jogo entre grupos de interesse divergentes. Apesar de utilizar uma linguagemdiferenciada, os pós-estruturalistas e os pós-modernistas fazem um questionamento semfronteiras ao sistema de dominação, sem apresentar, todavia, alternativas ao modelo. Estafalta de propostas e o fato de centrar seus argumentos na crítica ao funcionalismo mostram afragilidade da crítica pós-analítica e de seus expoentes, constituídos de um fechado grupo depensadores e pesquisadores. (HONNETH, 1991).Walter Benjamin é um dos precursores da crítica pós-analítica. Contribuiu para a discussãopós-funcionalista e pós-estruturalista ao trazer para a cena do estruturalismo determinista suapercepção sobre os efeitos da cultura massificada na sociedade. Na base epistemológica dapós-modernidade os discursos estão assentados em uma forma diferenciada de olhar o mundoa partir da desconstrução dos seus valores de sustentação. Lyotard (1986) é considerado umartesão do novo pensamento e sua principal contribuição é explicitar a decadência das crençasna idéia de verdade generalizada e da natureza da ciência moderna, impactada pelastransformações tecnológicas sobre o próprio saber. O autor conceitua o pós-moderno como oconjunto das transformações ocorridas para a fundação da sociedade pós-industrial. Asmudanças mais significativas são observadas nos novos modos de produção cultural e sua
  30. 30. 30massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise deaceitação de conceitos como razão e sujeitos de direitos.O pós-moderno desordena o axioma do Iluminismo e mostra que sem riqueza não háconhecimento. A riqueza está na quantidade de informações e a ciência é colocada como aorganizadora, armazenadora e distribuidora de informações e não mais como a unidade deprodução e conhecimento. O processo demolidor pós-moderno tem na arquitetura, strictosensu, a orientação da narrativa discursiva. A arquitetura e seus elementos físicos e materiaissão ratados como fenômeno que cria, restringe, formata, adapta, destrói e recompõe espaços.Neste sentido, a desconstrução volta-se para o que já existe, para o edificado, o velho, oantigo, o familiar. O espaço a ser demolido é imaterial, pois os relacionamentos afetos àsorganizações, inclusive a societária, são assentados em subjetividades. Seus pilares estãopermanentemente em mutação, como os mil platôs de Deleuze e Guattari (1995), fincados emmateriais instáveis, em buracos negros, como corpos geológicos sem órgãos. O pensamentopós-moderno trata com ironia e incredibilidade os valores da sociedade moderna, originadosno Iluminismo, como a dialética do espírito, a hermenêutica do sentido, a emancipação dosujeito, a justiça universal, as regras de consenso e o desenvolvimento da riqueza.Finalmente, a base epistemológica para os estudos feministas e igualitários está condensadanas teorias que identificam a opressão da mulher nas organizações. Embora as questões degênero remetam ao processo de dominação masculina, o aprofundamento do assunto temrevelado uma diversidade de posições e reivindicações que passam pela revisão do papelhistórico da mulher na sociedade. A ponte para esta travessia é difusa e várias dasreivindicações, como a pós-moderna, procura buscar o tratamento feminino igualitário, comrespeito à diferença física e psíquica que há entre os sexos.Apesar de a discursividade das questões de gênero ser tratada na teoria crítica, é inegável quea trajetória dos estudos feministas e de feminilidade é orientada pelos valores modernistas eiluministas, notadamente os que são colocados na esteira da razão da emancipação. Calás eSmircich (1998) apresentam uma interessante revisão da literatura sobre o tema e percebemque o enfoque da desigualdade de gênero é diferenciado em função do enquadramento dosproblemas, revelando que a base epistemológica de sustentação dos estudos feministas eigualitários já dispõe de um vocabulário extenso e representativo. O volume de conhecimento
  31. 31. 31em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastantecoerente com a sociedade moderna, as organizações centradas no mercado.A epistemologia das ciências sociais, da qual deriva a teoria das organizações, estáfundamentada numa racionalidade de tipo instrumental ou formal. Esta racionalidade édisseminada em uma sociedade em que o padrão econômico determina a alocação da mão-de-obra e cujo foco central é a melhor utilização dos recursos para o alcance de fins calculados.Como as unidades econômicas não esgotam todas as possibilidades de arranjo dos sistemassociais parece relevante a preocupação com a identificação de paradigmas alternativos para acompreensão e análise das diversas formas de organizações da sociedade. Entre estas,destacam-se as que, apesar de produzirem bens ou serviços, não estão orientadasexclusivamente para atender às exigências da lucratividade e permitem a realização pessoaldos indivíduos nelas envolvidos. Além disso, essas organizações também podem serconsideradas uma alternativa para intervir nas consequências do desenvolvimento dasociedade industrial avançada, neutralizando os resultados atuais da modernização:insegurança, degradação dos valores e das condições de vida, poluição, exaustão de recursosnaturais do planeta etc. (GUERREIRO RAMOS, 1989).Assim as organizações sociais são exemplos de entidades cuja finalidade transborda adimensão de mercado. São orientadas por um tipo de razão de natureza substantiva ou devalor que não tem correspondente na razão instrumental e utilitária das organizações quevisam, acima de tudo, o lucro econômico. A racionalidade substantiva deriva dos conceitosiniciais de razão e não caracteriza nenhuma ação humana determinada pela expectativa desucesso mercantil. A teoria das organizações é a teoria da vida humana associada. Reforçandoque as organizações sociais, sem foco exclusivo no mercado, são movidas por interaçõessimbólicas, laços afetivos e valores solidários. (GUERREIRO RAMOS: 1989)Nasceram assim os pressupostos de um novo paradigma de análise organizacional,denominado paradigma para-econômico.Guerreiro Ramos (1989) apresenta um modelo diferenciado e multidimensional para acompreensão dos sistemas sociais, onde o ser humano desenvolve atividades integrativas esubstantivas. Sem referência às paixões e cumplicidades que fazem emergir os vínculosinterativos entre os seres, configurando o que Bourdieu (2000) denominou de poder
  32. 32. 32simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade éconstituída de diversos enclaves, entre os quais se destaca o enclave de mercado; (2) o sistemade governo é capaz de formular e implantar políticas distributivas, para favorecer astransações entre os diferentes enclaves sociais e o mercado.Ao fazer opção por um modelo analítico que enfatiza o tipo de orientação dos sistemassociais, trabalhados em função do grau de individualismo ou coletivismo, ou mesmo da escalade normas que orientam os comportamentos humanos, Guerreiro Ramos (1989) tambémdesconsiderou todas as situações formativas da sociedade e suas implicações contemporâneas.De toda forma, por ser uma rara oferta teórica para o campo de estudos das organizaçõessociais, o paradigma para-econômico pode iluminar, de alguma forma, a análise dasorganizações de produção artesanal. A orientação individual ou coletiva pressupõe que ossistemas sociais são multidimensionais e que a natureza humana encontra outras realizaçõesque não apenas as oferecidas pelo sistema econômico formal. O modelo para-econômico deGuerreiro Ramos (1989) efetiva-se numa realidade social diversificada, que se alimenta dediferentes formas de relações interpessoais e laborais.Como atores de enclaves mistos, os indivíduos também podem beneficiar-se dos valoresutilitários e de mercado, todavia, seu principal interesse está em organizar sua vida para obtermaior satisfação pessoal. Significa que, apesar de inserirem-se em atividades mercantis, aspessoas são movidas por outros valores e podem desta forma criar e participar de diferentesambientes sociais, não ficando restritas às prescrições e aos comportamentos predominantesno sistema puramente econômico. O modelo para-econômico pressupõe, ainda, que associedades dos países mais industrializados estão muito mais pressionadas pelas armadilhasdo lucro e do consumo, disseminando valores e comportamentos através das práticas deprodução competitiva e dos modelos gerenciais que limitam o modo de vida. Odesenvolvimento da mídia e da comunicação, por exemplo, contribuiu para a homogeneizaçãodos comportamentos e para reduzir as diferenças entre os tipos de sociedades e de enclaveseconômicos e sociais existentes. Esta padronização em grande escala diminui aspossibilidades de liberdade de ação e de escolhas individuais ou coletivas (FRIDMAN, 2000).Guerreiro Ramos (1989) argumenta que nenhuma sociedade pode existir sem a estruturaçãode ordens, para disciplinar a produção e a distribuição de bens e serviços. Desta forma eleconsidera que algumas prescrições e normas são importantes para orientar comportamentos,
  33. 33. 33estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais umaatividade humana é prescritiva e determina com rigor os comportamentos administrativos,menos ela poderá contribuir para a satisfação ou a realização pessoal.Ao longo do tempo e em função da supremacia das modernas economias de mercado, a teoriaorganizacional tem predominado uma abordagem unidimensional e extremamente prescritiva,que trata as empresas como se fossem constituídas de atributos que são peculiares apenas danatureza humana. Por outro lado, a intensidade da modelagem do comportamentoadministrativo e a sua implantação no espaço organizacional empresarial têm levado osindivíduos a verem e a sentirem o mundo com os olhos de uma organização. Mesmo semperceber os indivíduos passam a se comportar como seres organizacionais cumprindo normase prescrições (KATZ e KAHN, 1978).Desta forma as referências familiares e os vínculos comunais são transferidos e diluídos noambiente de trabalho formal, fragilizando as construções e pactos sociais baseados nossistemas de confiança recíprocos, na amizade e na troca simbólica (BAUDRILLARD, 1998).Nas economias desenvolvidas, sobretudo com alto nível de industrialização, a participaçãonos sistemas de empregos, no momento em crise mundial, levou ao incremento do processode padronização dos relacionamentos e contribuiu para a despersonalização dos trabalhadores(SENNETT, 2006).A perda da identidade ocorre pela necessidade do indivíduo desempenhar inúmeros papéisimpessoais dentro do contexto organizacional (Baudrillard, 1998), buscando adequar-se a umdeterminado estilo de vida prescrita. Por outro lado, segundo Elias e Scotson (2000) esseestilo, quando rebatido nas relações familiares e nas ações comunitárias, tem provocado oisolamento, a anomia e o pouco comprometimento das pessoas com o ambiente social fora daorganização.Sistemas sociais de relações primárias que favorecem a realização pessoal possuem as normaspredominantemente estabelecidas ou acordadas com as partes interessadas e, segundoSchopenhauer (2001), definidas sobre o fundamento da moral. A flexibilidade dessas regrasdeve estimular o comprometimento de todos para o alcance dos objetivos consideradoscomuns, na medida em que os acordos são importantes para viabilizar a sobrevivência de
  34. 34. 34pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamentoe a dosagem dos esquemas normativos podem ser efetivados pela participação de elementosque atuem como agentes. Estes agentes, de acordo com Villasante (2002) devem ter práticacomunicativa e devem ser escolhidos e aceitos pelo grupo, além de ter um perfil negociador eatributos que facilitem a solução de conflitos e a tomada de decisões que afetem acoletividade.Guerreiro Ramos (1989), diferentemente de Etzioni (1972), considerou que todos os entesadministrativos são organizações sociais. Em virtude desta crença, o autor definiu comorequisitos comuns as seguintes dimensões analíticas: tecnologia, escala e sustentabilidade;cognição, espaço e relacionamentos; tempo. A conceituação das dimensões dos sistemassociais permite um enfoque de análise diferenciado dos apresentados pela teoriaorganizacional tradicional e os ECA. A Tecnologia existe no conjunto de normas e deinstrumentos que permitem a operacionalização das ações. É fundamental observar aadequação da tecnologia utilizada na organização para o alcance dos objetivos e metas dosistema. A Escala e sustentabilidade nos sistemas sociais são representadas pela quantidadede pessoas participantes, sendo importante para garantir o estabelecimento de relaçõesinterpessoais e contatos primários, sobretudo quando a sobrevivência e a auto-organizaçãodos sistemas dependem do contato pessoal para o alcance de acordos, para evitar desperdíciose para identificar a capacidade de sobrevivência organizacional. A Cognição ouconhecimento difere em função do tipo, da forma e da prioridade do sistema. Precisa seradequado à natureza da organização, à necessidade de inter-relação com o meio, à capacidadede aprendizagem dos participantes e ao interesse dominante. O Espaço e relacionamentossão reservados ao desenvolvimento dos sistemas sociais. O mundo contemporâneo foidominado pelo sistema de mercado que passou a interferir tanto na vida pessoal como nacoletiva dos seus membros. Os indivíduos, ao perderem a relação com o seu ambiente econtexto natural, passaram a vivenciar descontinuidades culturais perdidas pela interrupçãodos relacionamentos inter-geracionais, primários e comunais. O processo migratóriotransformou o modo de vida das pessoas e contribuiu para o seu isolamento. O Tempo é umadimensão que não deve ser tratada apenas como uma mercadoria, mas como categoria doplanejamento. Reflete o tipo de organização e a natureza das suas atividades. Nasorganizações formais, o desenho das ocupações apropria-se da temporalidade das pessoas, nãorestando tempo para o convívio e a superação humana.
  35. 35. 35As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja,têm uma variedade de interesses que se sobrepõem à centralidade do mercado. De certaforma, o autor traça alguns cenários organizacionais que extrapolam a polaridade dasabordagens teóricas mais tradicionais e a dos ECA. No primeiro caso, ressalta a grandepreocupação com a modelagem do trabalho, via desenho de processos e tarefas. No segundo,a ênfase está no sofrimento humano no interior das organizações e nas percepções deagravamento do contexto social.1.2 Administração PúblicaEvocar o imperativo da modernização da administração pública sempre se constituiu objetode celeumas intermináveis e muitas vezes não conclusivas, sobretudo no meio do debateacerca do clima sociocultural em que estamos vivendo, seja ele compreendido como modernoou pós-moderno. Mas de todo modo qualquer referência à melhoria do funcionamento daadministração pública, através da introdução sistemática de um amplo espectro deracionalização (cientificização e tecnificação), desemboca na idéia de (pós) modernização.Desse modo, o advento do paradigma de gestão gerencial no contexto interno do Estado setraduz por um movimento em que a legitimidade de sua ação se subordina crescentemente aosfundamentos lógicos da racionalidade econômica ditada pelas organizações mercantis. Porisso, para efeito de individuação do referido paradigma, podemos caracterizá-lo, em linhasgerais, através dos seguintes traços distintivos: Gestão por objetivos; Predomínio da eficiênciasobre a efetividade; Legitimidade fundada sobre a eficácia das ações implementadas;Transgressão ao princípio da hierarquia; Raciocínio sintético, sistemático e teleológico; Focona demanda; Descentralização e flexibilização administrativa (a administração pública édescentralizada ao nível político com transferência de recursos e autonomia de gestão para asunidades subnacionais e instituições públicas de caráter não estatal e ao nível administrativocom delegação de autoridade e de autonomia relativa aos gestores públicos) e Avaliação aposteriori cuja função estratégica é a monitoração do funcionamento interno das organizaçõespúblicas e o exame do impacto dos programas de ação governamental (e suas perspectivas detransformação) sobre o meio social circundante (AYRES, 2006).A formalização relativa à administração pública do princípio da eficiência visa presidir aação do Estado no âmbito da Constituição Federal, ou seja, revela uma intenção político-
  36. 36. 36administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominaçãopolítica através da eficácia utilitarista dos métodos empregados pelas instâncias de domíniopúblico e pela potenciação dos meios inerentes ao marketing público, ou seja, daracionalização das relações da organização administrativa com seu meio circundante: asociedade civil. Em outras palavras, trata-se de um esforço de consolidação do paradigmagerencial como a linguagem predominante da administração pública brasileira.O desafio consiste, assim, na construção, de modelos teóricos e de práticas que possibilitem osurgimento de um Estado Inteligente, capaz de fazer frente à complexidade e à incerteza,melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano nomesmo tempo que o econômico (KLIKSBERG, 1994).1.3 A Administração Pública das EscolasNa realização do planejamento e na produção do projeto pedagógico, a participação dosprotagonistas, responsáveis pela organização e sistematização das ações necessárias aodesenvolvimento escolar/educacional, representa um respaldo inestimável à legitimidade doprocesso administrativo. Isto ocorre porque a escola, enquanto organização educativa,empiricamente referenciável e identificável, parcialmente autodeterminada, iniciadora depolíticas e de projetos, comunidade em construção e democraticamente governada, instânciaresponsabilizável pelas orientações e pelas ações que nela foram decididas e atualizadas, parteinteressada e legítima no diálogo e na negociação com outros interesses e poderes,representará uma imagem puramente idealizada e apenas retoricamente reproduzida, umametáfora enclausurada no universo dos textos e dos discursos sobre realizações adiadas(LIMA, 2001).O quadro apresentado por Lima (2001) poderá ser a única realidade encontrada nas escolas donosso país, principalmente as públicas, se não forem observadas as mínimas condições departicipação, de compromisso, de autonomia e de competência dos interessados e envolvidosna realização de um planejamento consciente, refletido e racional, bem como na construção deum projeto pedagógico que responda pelos interesses básicos dos cidadãos. Entretanto,mesmo que as necessidades políticas e econômicas condicionem e estabeleçam as mudançaslingüísticas, procurando adequar os termos às novas visões sociais e culturais, colocando aspessoas no centro das atenções corporativas, o ato de administrar permanece, em seu sentido
  37. 37. 37geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis:racionalidade, recursos e finalidades (AKTOUF, 1996).A descentralização é a forma de transferência mais elaborada: a transferência de poder dedecisão referente às questões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem um caráterpermanente e não pode ser anulada pela administração central. O movimento dedescentralização põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimento admite que aautoridade central não está mais em condições de responder, de forma rápida ou comconhecimento de causa, às necessidades mutantes das comunidades. Este movimento admiteque somente as escolas eficazes podem conduzir ao desenvolvimento de um sistema eficaz.(CALDWELL e SPINKS, 1992).Associada ao movimento de transferência de competências, a GAE (Gestão Autônoma dasEscolas) se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolas de alto desempenho". O conceitose aplica bem mais à gestão de recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou nonível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992), há uma gestão autônoma desde que haja"uma transferência de competência notória e coerente do poder de decisão para o âmbito daescola por meio da destinação de recursos". São considerados recursos: o saber, a tecnologia,o poder, o material, o corpo docente, o tempo e as finanças. A crescente soma de influênciano seio de cada estabelecimento se divide entre os professores, pais e outros membros dacomunidade (às vezes, se divide até com os alunos). Assim, é característica da GAE a divisãodo poder de decisão entre os atores principais no âmbito local (MURPHY, 1999).Em princípio, as decisões descentralizadas são aquelas que afetam diretamente os alunos, taiscomo as decisões relativas aos programas escolares, por exemplo, ou aos estudos, ao empregodo tempo e aos métodos pedagógicos. Com a GAE observa-se que a descentralização faz comque a escola tome decisões no quadro de políticas e de diretrizes locais, regionais e nacionais.Neste caso, é ela que se torna responsável diante do poder central pelas destinações dosrecursos. Para estes autores, os recursos que são definidos em sentido mais amplo são: osaber: descentralização das decisões relativas aos currículos escolares, aí compreendidasaquelas que concernem aos objetivos ou às metas da escolaridade; a tecnologia:descentralização das decisões relativas aos meios de aprendizado e de ensino; o poder:descentralização do poder de decisões; o material: descentralização de decisões relativas àutilização de locais, desde os móveis até os equipamentos; o corpo docente: descentralização
  38. 38. 38das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evoluçãoprofissional nos domínios relativos à aprendizagem e ao ensino; o tempo: descentralizaçãodas decisões relativas ao emprego do tempo e as finanças: descentralização das decisõesrelativas à destinação de recursos (CALDWELL e SPINKS,1992).Em alguns casos, mais do que uma repartição predeterminada de categorias de despesa(exemplo: certo montante para os salários, para os materiais, etc.) a transferência decompetências no âmbito financeiro/contábil para escola subentende a concessão de uma somaglobal. Isto permite à escola e ao conselho escolar decidir sobre a utilização dos fundos.Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria, maior será o movimento dedescentralização (e assim, mais importante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundosnão gastos é um elemento importante do dispositivo. Neste caso, a escola está habilitada ainformar os excedentes em seu balanço anual ao invés de ter que devolver os fundoscompensados ao Estado. Sobre isso, em diversos países através do mundo, solicita-se às suasescolas que elas sejam capazes de se autogerir. Esta evolução da política e da administraçãoda educação acarreta uma nova transferência de poder das autoridades superiores (o centro)para as autoridades subalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programas escolares,ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes, aos alunos e, em alguns casos, àavaliação. (ABU-DUHOU, 2002).Os responsáveis pela educação apontam que para melhorar a qualidade da educação, seránecessário saltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organização da escola(o grifo é nosso) e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão das escolas. Algunseducadores defendem que a descentralização do poder em favor das escolas não garantiu umbom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia de melhoria na qualidade daeducação. É por isso que tanto os responsáveis pela escola como os beneficiários dos serviçoseducativos devem repartir o poder de decisão no âmbito da escola (CHENG, 1996).A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, consagrou a gestãoautônoma das escolas como um dos princípios mais relevantes de reestruturação do ensinopúblico. A importância atribuída, na legislação, à autonomia de gestão administrativa,financeira e pedagógica, não somente dos sistemas como também dos estabelecimentos deensino, foi promovida graças às discussões que vinham sendo empreendidas, desde o processode redemocratização, instaurado em 1985, no sentido da definição de regras claras nas
  39. 39. 39relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, oplanejamento público foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto na açãoadministrativa quanto na profissionalização da gestão. Um novo padrão de relacionamentoentre a sociedade civil, as organizações não governamentais, os municípios, os estados e ogoverno central foi-se definindo. A redistribuição de recursos entre os entes federativos, deacordo com o número de matrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutenção eDesenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) é um exemplo detransferência de competências requerida pela descentralização desencadeada no País. Adescentralização traz como benefício a tomada de consciência, por parte das escolas, danecessidade de uma gestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, a mostrar jogode cintura para administrar (e re-administrar) os recursos a fim de responder às necessidadesconstatadas. A descentralização não chegou por completo até às escolas e restringiu-se aorepasse de recursos financeiros do Governo Federal para os sistemas educacionais dosEstados e dos Municípios que continuam centralizando a gestão da quase totalidade dosrecursos recebidos.2 A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral)
  40. 40. 40A crença de que cada vez mais problemas presentes nos países em desenvolvimento sãocausados pela educação e que ela é também a solução para esses problemas, tem servido dejustificativa às propostas de redefinição das políticas públicas educacionais e aoreordenamento da gestão educacional no sentido de fortalecer a autonomia nas unidadesescolares. (BETIATI e PIRES, Congresso Consad de Gestão Pública, 2008)O diretor - cidadão, educador e político – é a pessoa de maior importância e de maiorinfluência individual numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelasatividades que ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. A ótica dapolítica neoliberal tem predominado nos estudos sobre as reformas educacionais propostaspelos governantes, em nível internacional, nacional e estadual. A abordagem da gestão escolardeve ser feita de uma forma tal que leve em conta o cotidiano das escolas e contribuaefetivamente para a melhoria da qualidade do ensino público. A figura do diretor tem umaimportância capital no sucesso da gestão e tudo deve ser feito para que possa existir um realcrescimento profissional dele e de sua equipe de trabalho para a melhoria no processoeducacional do país (CARVALHO, 2005).A gestão autônoma ocorre quando há “uma transferência de competência notória e coerentedo poder de decisão para o âmbito da escola por meio da destinação de recursos”.Consideram-se recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente, o tempo eas finanças. Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa doque política, na medida em que as decisões relativas à escola são tomadas nos limites políticosgovernamentais nacionais ou internacionais, pelos organismos multilaterais, e que cabe àescola apenas captar recursos e prestar conta do uso de seus recursos junto às autoridadescentrais (ABU-DUHOU, 2002).A Constituição de 1988 foi uma tentativa apressada de desenvolvimento de um arcabouçoinstitucional para a nova situação política gerada com o fim do governo militar e a posse deSarney. A Assembleia Nacional Constituinte, em um processo expedito, procurou dar maiorgrau de descentralização fiscal ao Estado. Houve um aumento da participação dos governosestaduais na receita disponível do setor governo. As competências tributárias de forammilimetricamente discriminadas na nova Constituição, mas não foram acompanhadas pela
  41. 41. 41definição rígida das responsabilidades para a utilização dos recursos fiscais em cada esfera depoder nem por um equacionamento das disparidades regionais que caracterizam o país.As Unidades Escolares, principalmente as do Ensino Fundamental e Ensino Médio continuamcom a Gestão dificultada e engessada pela centralização praticada pelos órgãos superioresestaduais e/ou municipais. A descentralização dos recursos financeiros do Governo Federalestaciona nas Secretarias Estaduais de Educação e nas Secretarias Municipais de Educação,sendo que determinados municípios nem as Secretarias Municipais de Educação possuemautonomia em termos de gestão financeira.Os Gestores de Unidades Escolares continuam com as mesmas dificuldades básicas ancestraispara administrar pequenos problemas que ocasionam grandes transtornos em termosestruturais e pedagógicos. A consequência é o baixo resultado nas avaliações externas e adeterioração precoce das instalações físicas das Unidades escolares.2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica)A gestão escolar autônoma está entre os principais pontos dos novos rumos para as políticaspúblicas educacionais do nosso país. Diversos documentos redefinem o papel da gestãoescolar autônoma nas escolas brasileiras, tais como: o Plano Decenal de Educação (1993-2003); o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE-1995); o Programa Acorda Brasil, estána hora da escola! (1995); o Planejamento Político Estratégico (1995-1998); os ParâmetrosCurriculares Nacionais (PCN‟s-1997) e o Plano Nacional de Educação (2001-2011).O Governo tem criado mecanismos para que as escolas prestem contas do que faz paramelhorar o desempenho acadêmico de seus alunos, mostrando a melhoria da qualidade doensino público. Foram criados mecanismos tais como o SAEB (Sistema de Avaliação daEducação Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), o Prêmio Nacional deReferência em Gestão Escolar; os P C N s (Parâmetros Curriculares Nacionais), os critériospara destinação de recursos do FUNDEB/PDDE, a Avaliação do Livro Didático e a TVEscola que possui uma programação afinada às diretrizes dos PCNs.Ficou muito forte a ideia de autonomia escolar e liberdade dos educadores para rebater adominância de ações administrativas e intervenções políticas com projetos alheios à realidade
  42. 42. 42escolar nas décadas de 1950 e 1960. Essas iniciativas foram interrompidas na década de 1970,quando os sistemas de ensino viveram o apogeu do processo de centralização administrativa,apesar da Lei no 4.024/61 e no 5.692/71 propugnassem a autonomia e a descentralizaçãoadministrativa no âmbito da educação.Durante os anos 80 a gestão escolar foi parte do debate político dentro do contexto daReforma do Estado, quando a descentralização foi o destaque do debate. O pensamento geralera de que as formas descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam maisdemocráticas e fortaleceriam a democracia. As reformas do Estado viabilizariam aconcretização de ideias como equidade, justiça social, redução do clientelismo e aumento docontrole social sobre o Estado.Os argumentos defendem a necessidade de uma gestão escolar autônoma como condição paramelhorar a qualidade do ensino e têm a Unidade Escolar como o centro da melhoria: "é aUnidade Escolar que comporta as possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino,porque é nela que podem ser realizadas experiências pedagógicas alternativas" (WARDE,1992).O Estado está redefinindo o seu papel na educação, procurando abrir mãos das funçõesdirigistas e centralizadoras, buscando um discurso político-educacional mais visível, criandocondições para que as práticas inovadoras não sejam impedidas ou condenadas ao fracassopela burocratização nem pela tendência à rotina do aparelho estatal. A regulação à distância eo incentivo à autonomia e avaliação dos resultados tem sido objetivos perseguidos peloslegisladores, mas cujo alcance ainda não foi conquistado. Redefinindo o papel do Estado, aspolíticas educacionais devem voltar-se para a gestão institucional responsável - adescentralização, a profissionalização e o desempenho dos educadores. Outro pontoimportante que não pode ser relegado a segundo plano é o compromisso financeiro dasociedade com a educação, a capacidade e o esforço científico-tecnológico e a cooperaçãoregional e internacional.2.3 A Gestão versus Dispositivos Constitucionais

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