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  1. 1. DÉFICIT FISCAL : Se dice que existe un déficit cuando una cantidad es menor a otra con la cual se compara. Para este caso en particular, el término es usado para asuntos de dinero. Por lo tanto, se tiene un déficit cuando la cantidad de dinero usada en todos los gastos en una empresa, en el gobierno de un país, o en el presupuesto de una persona (egresos) es mayor a la del dinero que recibe (ingresos); es decir, gasta más de lo que tiene y por lo tanto se presenta un déficit. En la teoría económica, este término es muy usado para asuntos fiscales y de presupuesto y para asuntos comerciales. En este caso vamos a hacer referencia a la cuestión fiscal. Fiscal viene de la palabra fisco, que significa tesoro del Estado. Al unir la palabra déficit con la palabra fiscal, tenemos entonces el déficit fiscal; es decir, se habla de dineros públicos, de dineros del Estado. Se presenta un déficit fiscal cuando el Estado gasta más dinero del que recibe. El dinero que recibe el Estado lo obtiene, por ejemplo, de los impuestos que cobra a los ciudadanos, de las ganancias que recibe por vender petróleo y otros recursos naturales, de préstamos que pide en el exterior o en el país, etc. Sin embargo, el Estado también tiene una gran cantidad de gastos: funcionamiento (los sueldos que le paga a sus funcionarios), inversión social e infraestructura, pagos de la deuda, seguridad nacional etc. Uno de los mas importantes economistas de la historia, John Maynard Keynes, expuso en su teoría que los déficit fiscales eran una herramienta para reactivar una economía cuando ésta se encontraba en recesión; sin embargo, esta teoría tiene también muchas críticas, pues algunos teóricos sugieren, por el contrario, que los déficit fiscales elevan el costo de vida de los ciudadanos, el cual se mide por medio de la inflación. El déficit fiscal es, entonces, el exceso de gasto del Estado, el cual debe ser pagado de alguna manera. Existen varios métodos utilizados por los gobiernos para poder pagar el déficit fiscal: disminución del gasto, un aumento en los dineros que los ciudadanos deben pagar al estado (impuestos), un aumento en la cantidad y monto de los préstamos que solicita en el exterior o a nivel nacional, o con emisiones de dinero. Para poder tener buenos resultados, todas estas herramientas se deben utilizar con mucho cuidado, pues la disminución del gasto puede afectar las políticas sociales y de inversión del gobierno; los impuestos pueden hacer que los ciudadanos dejen de consumir y de invertir por pagar estos impuestos, lo cual haría que la economía de los países no creciera; los prestamos aumentan la deuda del Estado (éste, al competir con entidades privadas por el dinero, hace que aumenten las tasas de interés que, a su vez, pueden llevar a Déficit fiscal: El déficit fiscal y su forma de financiamiento tienen gran incidencia sobre los demás agregados macroeconómicos y financieros. "En situaciones de baja capacidad instalada, el déficit fiscal puede contribuir a reactivar la economía. De la misma manera, al existir un deterioro del sector externo o una caída de la inversión privada, el déficit puede entrar a compensar estas presiones. En cambio, en una situación cercana al pleno uso de la capacidad instalada o de restricción de divisas, el déficit puede generar efectos indeseables sobre la inflación y las cuentas externas, ‘desplazar’ la inversión privada o bien ejercer presiones sobre el sistema financiero"1. El tamaño del déficit no siempre es el resultado de una decisión voluntaria de las autoridades; por ejemplo, una caída en la actividad económica contraerá el recaudo de impuesto, disminuyendo los ingresos que el Gobierno necesita, haciendo que el déficit continúe. El tamaño del déficit fiscal está determinado también por la disponibilidad de recursos para su financiamiento. El problema que se enfrenta es a quién se canalizan los recursos disponibles en un país. En una economía como la colombiana, con un mercado de capitales poco desarrollado, la demanda de fondos prestables por parte de sector publico limita el financiamiento de la inversión privada. Lo que ocasiona que el Gobierno recurra a fuentes de financiamiento externo, o al Banco Central para financiarse, abriendo la posibilidad de un aumento en los niveles de inflación. En general, la política económica no ha sido capaz de determinar en forma técAlgunos antecedentes Década de los cincuenta En 1950, la misión enviada por el BIRF y dirigida por Richard Musgrave llegó a Colombia. Su objetivo era estudiar la tributación, en especial las tarifas de los impuestos directos y la alta evasión del impuesto a las ventas, a fin de aumentar la participación de los ingresos tributarios y hacer más equitativo el sistema fiscal en Colombia. Las características fiscales que presenta esta década son las siguientes: • La estructura tributaria estaba basada en su mayoría por impuestos directos.
  2. 2. • Se planteaba la necesidad de diseñar una política de estabilidad monetaria compatible con una de gastos ejecutada con presupuestos balanceados y no con emisiones de dinero, para evitar presiones inflacionarias. • Se estableció la controvertida "doble tributación" para las empresas. • Los organismos de crédito internacional recomendaban, en ese entonces, una política de desarrollo con gran intervención estatal y ampliación del mercado vía gasto, sustentado dicho gasto en los impuestos directos. o En esta época, la tributación era básicamente directa; Colombia disponía del impuesto sobre la renta más progresivo y productivo de América Latina. Década de los sesenta Características fiscales: • En esta década el impuesto a la renta se modificó, fueron decretadas varias deducciones y exenciones a las industrias básicas con el propósito de canalizar el ahorro y la inversión hacia los sectores sustitutivos de importaciones. • La tributación seguía basada en impuestos directos, tendencia que propende a revertirse en 1963 cuando fue promulgado el impuesto a las ventas aplicado en el año gravable 1965, de manera que en 1966 los impuestos indirectos fueron mayores que los directos. • En esta década la tendencia de impuestos directos empezó a revertirse y se aplicó un significativo cambio en el recaudo de impuesto de renta. Década de los setenta Características fiscales: • Eliminación de gran número de exenciones y deducciones aplicadas en la década anterior. • Se estableció un régimen de presunción universal de renta mínima del 8% en relación con el valor del patrimonio neto, generando una creciente evasión, por la complejidad del sistema. • En 1974 se dio un verdadero cambio en la composición de los ingresos tributarios, se reajustaron las tasas y la estructura del impuesto a las ventas. Década de los ochenta Características fiscales: • Se extendió la base tributaria del impuesto a las ventas y se le dio su forma actual de impuesto al valor agregado, IVA. • En esta década el financiamiento del gasto se basó en la imposición indirecta. • Se crearon impuestos al comercio exterior para superar la crisis fiscal de la primera mitad de la década, pues en este periodo de produjo una significativa caída en el recaudo que se normalizó para la segunda mitad de este periodo. Década de los noventa Características fiscales: • Se impone un nuevo modelo estructural de desarrollo de apertura económica, el elemento más importante de la misma fue la liberalización y desgravación comercial. • Se redujeron de manera muy significativa los aranceles y las sobretasas a las importaciones. • Se reforzó el recaudo del IVA, ampliando su base gravable al extenderla a nuevos productos, servicios y al eliminar diversas exenciones. A finales de la década se presenta una tendencia marcada por la ampliación de la base tributaria con una estructura básicamente indirecta. En esta forma se consolida la tendencia iniciada a partir de la década de los ochenta donde el principal mecanismo generador de ingresos para el Gobierno ha sido el recaudo del IVA, que ha extendido su base a gran cantidad de productos y servicios.
  3. 3. Desde 1999 el país se encontró frente a una nueva modalidad impositiva, el llamado impuesto del dos por mil a las transferencias financieras cuyo objetivo fundamental fue socializar las pérdidas del sistema financiero. A consideración del Congreso está un proyecto de ley que espera convertir el impuesto en permanente, con lo cual se aumentarían los costos a las transferencias, e iría en contravía del libre mercado Caracterización del problema "Anteriormente el déficit fiscal se originaba en una Hacienda Publica redistributiva, que se financiaba inicialmente con emisión y posteriormente con crédito externo, y sus efectos macroeconómicos eran amortiguados por la existencia de una economía regulada y un movimiento internacional de capitales menos dinámico"2. Después de la crisis de la deuda, el déficit se origina por el peso de las deudas interna y externa, y por el manejo dado al proceso de descentralización. Con la crisis de la deuda, se presentó un agotamiento de las fuentes externas de financiamiento y se efectuó una conversión de la deuda externa por deuda interna, lo que produjo procesos inflacionarios en varios países de América Latina; adicional a esto, el Estado tuvo que asumir la carga del servicio de las deudas externas pública y privada. "Durante el boom del endeudamiento, que se dio desde comienzos de los años setenta hasta la crisis de 1982, el sector público asumió una parte de la deuda, en tanto que la mayor proporción correspondió al sector descentralizado, en particular a las empresas públicas, las cuales destinaban los recursos a sus principales proyectos de infraestructura"3. Al llegar la crisis, estas entidades habían descuidado la generación de recursos propios, y cuando se cerraron las fuentes de financiación externa, se produjo una crisis financiera. El principal requisito de la reprogramación de la deuda consistió en que el Estado adoptara la deuda de estas entidades; de esta forma la deuda se convirtió en deuda interna y asumida por el Estado, lo que obviamente desembocó en un desequilibrio fiscal. Como lo señala el cuadro 1, se produjo una reconversión de la deuda externa por interna; la gran demanda de crédito interno por parte del Gobierno que desbordaba el sector financiero, y la preferencia por parte de los inversionistas de títulos externos, hicieron que se aumentara la tasa de interés lo cual volvió explosivo el costo del servicio de la deuda.
  4. 4. Además del incremento del servicio de la deuda, otro elemento que agravó la existencia del déficit fue el aumento de las transferencias a los gobiernos locales, a causa del proceso de descentralización que asumió el Estado para adaptarse a los programas de ajuste dentro del contexto de las negociaciones con los organismos financieros multilaterales de financiamiento internacional. La Ley 60 de 1993 redefinió el situado fiscal, extendiendo su cobertura de la financiación de la educación primaria a la educación secundaria, media vocacional, colegios cooperativos y jornadas adicionales, planteles nacionales, educación en territorios misionales y otros conceptos de gastos relacionados. Hasta 1992, corresponde a lo transferido a los municipios según la Ley 12 de 1986, calculados respecto del IVA. A partir de 1993, corresponde a la participación calculada según la Ley 60 de 1993. Se mantienen las modificaciones al IVA por la Ley 49 de 1990 y 6a. de 1992, y se descuentan 3 puntos del impuesto que, de acuerdo con el artículo transitorio 43 de la Constitución y el inciso segundo del parágrafo del articulo 19 de la Ley 6a. de 1992, pertenecen a la nación y, por tanto, no forman parte de la base de liquidación de la participación según la Ley 60 de 1993. El problema que se presenta con la descentralización es que agrava el desequilibrio fiscal porque aumenta las obligaciones del gobierno central por medio de las transferencias a los gobiernos locales, y estos a su vez no se esfuerzan por generar recursos, así que el principal objetivo teórico de la descentralización4 no se cumple. Incapacidad en el manejo del gasto Otra manera de explicar el desequilibrio que se presenta entre los ingresos y los gastos del presupuesto de la nación, es teniendo en cuenta el comportamiento de estos a lo largo de la presente década. Los gastos presentan dos características básicas: primera, los gastos del Gobierno resultan ser inflexibles, clientelistas, excesivos y equivocadamente asignados; y el servicio de la deuda, ha tenido un aumento creciente, Como segunda característica, tenemos que el gasto que se ejecuta se distingue por ser ineficiente e improductivo, y el porcentaje que se destina para la inversión social es bajo, con tendencia a desaparecer. De acuerdo con el cuadro No. 3, el total de gastos ?sin incluir servicios de deuda?, pasaron del 9,5% del PIB en 1990 al 16% en 1998. La inversión presenta el menor incremento en el periodo 1990-1999, de hecho presenta un incremento negativo, se supone que si el Gobierno no invierte, no puede pretender reactivar la economía; así que de continuar la inversión con la actual tendencia, será imposible que la economía salga de la crisis.
  5. 5. A lo largo de la presente década se ha dado una tendencia de expansión del gasto, sin considerar la capacidad real de generación de ingresos, lo cual ha reducido la sostenibilidad fiscal de la nación. Ineficiencia en el recaudo de ingresos Desde 1995, los ingresos corrientes dejaron de cubrir los gastos corrientes del país; por tanto empezó a presentarse un desahorro como porcentaje del PIB de 1,3% en 1995, 2,5% en 1996, 4,3% en 1998 y 5% para 1999. De acuerdo con el presupuesto general de la nación, se puede determinar que los ingresos corrientes se basan en el recaudo de impuestos indirectos, lo cual hace que la estructura tributaria del país sea regresiva afectando a los estratos más pobres de la población. En segundo lugar, existe en nuestro país una cultura de evasión y elusión de impuestos por parte de los ciudadanos, que el Gobierno aspira contrarrestar eliminando todas las exenciones y controlando la evasión a fin de recaudar 1,5 billones de pesos adicionales en el año 2000. Y tercero, podemos mencionar que al no existir un recaudo de ingresos eficiente y organizado, el Estado tiende cada vez más a adquirir deuda externa, lo que conlleva a un déficit mayor a largo plazo por el pago del servicio de la misma. Según el cuadro 3, puede observarse que los ingresos diferentes al endeudamiento y a la venta de activos, que en 1990 representaban el 8,9% del PIB, pasaron a ser el 11,5% en 1998. El componente de ingresos corrientes pasó de 8,4% del PIB en 1990 a 10,2% en 1998; esto debido, entre otras cosas, al aumento en 4 puntos de la tarifa del IVA, el aumento de 35% a la tarifa del impuesto a la renta y diferentes intentos para controlar las actividades vinculadas con el contrabando. Creciente endeudamiento
  6. 6. Como se mencionó, otro de los factores que incide en el actual déficit es el pago del servicio de la deuda pública, que cada vez tiende a incrementarse. En la actualidad representa el 32,83%5 del total del presupuesto nacional. El total del servicio de la deuda para el año 2000 asciende a $15.601.9 mil millones, el doble con relación al año de 1997. Los intereses de deuda tanto interna como externa de año en año se incrementan más y es muy probable que continúen con la misma tendencia en los próximos años. Por acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) el Gobierno ha dado sus primeros pasos para detener la tendencia del déficit fiscal por medio del recorte de la inversión, una nueva reforma tributaria, el control de la evasión, y mediante reformas a los regímenes pensional y de transferencias con efectos para el año 2000 en adelante. Incoherencia entre las políticas del Gobierno y las del Banco de la República Queda ahora por preguntarse, ¿han sido adecuados y suficientes los esfuerzos del actual gobierno para reducir el déficit? ¿La política está enfocada de manera objetiva y es coherente con la época de recesión que atraviesa el país? Infortunadamente la respuesta a las dos preguntas anteriores es negativa. El Gobierno se ha dedicado a frenar el impulso del déficit con medidas corto placistas pero el problema todavía no lo han podido controlar. Por otra parte, se visualiza una marcada incoherencia entre los objetivos que persigue el Gobierno y las de la junta del Banco de la República, pues para el primero, su preocupación es el déficit y para la segunda su principal objetivo es el manejo de la inflación. Como se dijo antes, las medidas de política utilizadas son inadecuadas para superar la crisis, pero tal vez una política fiscal y monetaria coordinada entre el Gobierno y el Banco de la República podría lograrlo. Si las medidas mencionadas no son suficientes y el déficit continúa con la tendencia que presenta en los últimos años, generará: mayor endeudamiento del Gobierno, crisis cambiaría, incremento de las tasas de interés, recesión y desempleo, entre otras. Falta de valoración de las vigencias futuras En la programación presupuestal que se hace a nivel de cada vigencia no se han tenido en cuenta los compromisos adquiridos ni como se comportaran las fuentes de recursos para el financiamiento del sector público. Sería muy difícil, por no decir que imposible modificar el régimen de transferencias, los sectores que se verían afectados son de alta sensibilidad social. Ni la calidad ni la cobertura de la educación y la salud han mejorado, por el contrario, el gasto se ha duplicado porque no se han disminuido los gastos del sector central. Como lo han señalado muchos estudios técnicos, tal vez el más importante problema fiscal del país, hacia el futuro, es el de la deuda pensional. Un hecho es que cada vez más la población trabajadora debe responder por un mayor número de pensionados. El Estado no ha hecho las provisiones del caso y los regímenes de excepción son de alta cobertura. Las finanzas departamentales y municipales se verán afectadas por el aumento considerable de su deuda interna, para 1999, se calcula que su monto asciende a 1.6 billones de pesos. Lo anterior incidirá en alguna medida sobre el sector central, pues la mayoría de las deudas cuentan con aval del gobierno nacional, el cual deberá responder ante el sistema financiero. Por otra parte y como consecuencia de las crisis política y económica, le será muy difícil al país contar con recursos externos. El endeudamiento externo será más escaso y de mayor costo. nica cual debe ser el nivel óptimo del déficit fiscal. Causas Incremento de la inversión para la guerra: El gasto en justicia representó en promedio anual, el 0,5% del PIB en el periodo 1970-1991. Sin embargo, en los últimos años esta participación alcanzó más del 2,0% del PIB como
  7. 7. consecuencia del crecimiento significativo del gasto que generó la Constitución del 91, mediante el reordenamiento del sector y la creación de nuevas instituciones como la Fiscalía, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional. Adicional a esto, el mal momento que vive nuestro país, ha desembocado en un gran conflicto interno armado, que bien podríamos catalogarlo como guerra; el gasto militar ha pasado aproximadamente del 2% del PIB a comienzos de los años noventa a 3,6% del PIB en 1998. Claro está que no podemos justificar el déficit sólo como consecuencia de la guerra, pero hay que tener en cuenta que el gasto militar obviamente genera un incremento en los gastos del Gobierno. Se cree que el mayor esfuerzo que viene realizando actualmente el Estado con respecto a los esfuerzos de inicios de la década es de aproximadamente 1,3% del PIB, unos US$1.200 millones adicionales en 1998. El proceso de descentralización En teoría, el objetivo de un proceso de descentralización es el de transferir además de dineros a las entidades territoriales, parte de las obligaciones del gobierno central; pero en Colombia ese objetivo no se ha cumplido hasta este momento, pues, a transferir importantes recursos a los municipios y departamentos, y estos no se esforzaron lo suficiente en generar recursos propios. Esta situación se sustenta con el cuadro 3.22 donde se observa claramente el incremento que han tenido las transferencias antes y después de la Constitución de 1991. El déficit fiscal se incrementa como consecuencia de lo anterior, y el gasto local hace lo propioo, no sólo por los nuevos recursos sino también porque se fortalece su capacidad de endeudamiento, y por la vía de este endeudamiento se genera una nueva fuente de déficit. Debilidad del Estado: Una de las principales causas del desequilibrio fiscal en nuestro país es la debilidad estructural que presenta el Estado, el cual se caracteriza por ser ineficiente, corrupto y precario, incapaz de asumir y resolver los problemas por los que atraviesa el país. El Estado colombiano es incapaz de tomar decisiones propias; sus políticas son de carácter cortoplacista, influidas por organismos multilaterales o, en su defecto, por grupos de insurgencia. Sumado a la debilidad del Estado se encuentra la falta de coordinación entre las políticas que ejecuta el Banco de la República y las que ejecuta el Gobierno; cada cual persigue unos objetivos específicos, y eso es admisible, pues debe existir cierta autonomía e independencia; lo que no es admisible es la falta de concordancia que predomina por parte de ambos para resolver de la mejor forma estos objetivos. Si el Banco de la República y el Gobierno decidieran aplicar una política monetaria y fiscal conjunta que persiga los objetivos que ambos buscan, sería mucho más fácil para el país resolver los problemas económicos, sociales y políticos que enfrenta en este momento. La crisis de la deuda: Cuando se presentó la crisis de la deuda en los años ochenta, se generó una conversión de la deuda. El Gobierno tuvo que asumir la deuda externa tanto pública como privada, por la incapacidad de los deudores para pagar sus cuentas, y toda la deuda que el Gobierno asumió se convirtió en deuda interna asumida por el Estado, lo cual provocó que las obligaciones del Gobierno por servicios de la deuda se multiplicaran. La anterior situación generó un desequilibrio fiscal, que hasta el momento el Gobierno no ha podido manejar; lo más preocupante es que el endeudamiento externo colombiano cada vez se incrementa más y se espera que para el año 2000 los servicios de la deuda lleguen a los $15.601.9 mil millones, con una tendencia creciente para los años siguientes. Consecuencias: Incremento de las cargas tributarias Cuando el Gobierno esta en déficit, la primera medida que asume es elevar las cargas tributarias, lo que a su vez genera un recorte en los ingresos disponibles tanto de las empresas como de las familias, reduce la capacidad de inversión del sector privado ocasionando un incremento en las tasas de desempleo. El Estado ha mejorado el recaudo tributario por medio de los controles a la evasión y a la elusión efectuados por la DIAN, pero el problema es que en este afán ha modificado los impuestos existentes. Con la Ley 488 de 1999 se
  8. 8. busca recaudar más ingresos por medio de mayores controles y modificación de tarifas, con el costo social que esto implica. Disminución de las tasas de crecimiento: Como se dijo antes, la inversión del sector privado se ve afectada; esto genera desempleo, disminución de la demanda y el consumo, lo que crea estancamiento en el crecimiento económico. La reducción de la inversión privada traería gravísimas consecuencias para el país como una disminución en el ritmo de crecimiento; a su vez no permitiría disminuir los niveles de desempleo que registran una cifra del 20,2%. Para que la economía presente un ritmo de crecimiento más favorable, se hace necesario incentivar la inversión privada y crear una estrategia exportadora competitiva. Existen otros efectos de la reducción de la inversión privada, tales como: altas tasas de interés, contracción del gasto público, disminución de la inversión privada y pública, y desigualdad distributiva del ingreso. Déficit en la cuenta corriente: El déficit fiscal y el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos son considerados en la teoría macroeconomica como déficit gemelos, por la gran relación e incidencia que existe entre ellos. La principal vía por la cual se produce esta relación es la reevaluación de la tasa de cambio como respuesta a un mayor déficit fiscal. Si el Gobierno no toma medidas respecto al déficit fiscal, se estima que para el año 2000 el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos alcanzaría un nivel de 5% a 5.3% del PIB, con todas las consecuencias en materia productiva que esto implica. Éstas, a su vez, generan efectos adicionales como incremento en los niveles de endeudamiento, alza en la tasa de interés, disminución de los niveles de inversión pública y privada, desempleo y recesión.

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